Supremo Tribunal de Justiça — 2.ª Secção (Cível)

ACORDAM NO SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

I. RELATÓRIO

1. VHS – Empreendimentos Imobiliários, Lda., com sede na Rua D. Pedro V, Edifício Berna, 1146, 1.º Salas 1 e 2, na Trofa, propôs o presente procedimento especial de expropriação, nos termos dos artigos 96.º e 42.º n.º 2 alínea c) e n.º 3 do Código das Expropriações e do artigo 106.º, n.º 2, do Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais (RGECM), decretado e promulgado pela Lei n.º 2110, de 19 de Agosto de 1961, contra Infraestruturas de Portugal, S.A., com sede na Praça da Portagem, em Almada, peticionando que fosse determinada a constituição de arbitragem e se seguissem os ulteriores termos do processo de expropriação, com vista à expropriação de uma parcela de terreno, parte integrante do prédio denominado “...”, sito na freguesia ..., em ....

Alegou para o efeito, e em síntese, que adquiriu o prédio em 2002, para nele edificar um complexo urbano de cariz industrial e comercial no âmbito do seu objecto social, cujo projecto foi paralisado pela requerida, face à aprovação do estudo para a realização da variante EN14-Maia (Nó da Cruz da IP1/A3), cuja execução englobava o referido prédio.

2. Indeferido liminarmente, em 2.09.2015, o requerido por VHS – Empreendimentos Imobiliários, Lda., veio a ser proferido, em 25.05.2016, um Acórdão pelo Tribunal da Relação ... (que se designará como “primeiro Acórdão”), que, considerando justificado o requerimento da expropriação por aplicação analógica do artigo 106.º do RGECM e revogando aquele indeferimento, determinou que se promovesse a constituição e o funcionamento da arbitragem, seguindo-se os ulteriores termos, nos termos previstos nos artigos 42.º, n.ºs 1 e 2, al. c), e 96.º do Código das Expropriações (CE).

3. Foi pedida a reforma deste Acórdão e arguida a sua nulidade e foi interposto recurso de revista excepcional, mas foi tudo rejeitado.

4. Procedeu-se, pois, à arbitragem, tendo sido atribuída, por unanimidade, à parcela de terreno a expropriar a área de 8.548 m2 (do prédio com a área total de 19.990 m2) e o valor de indemnização de € 416.086,24 (considerando como valor da parcela € 296.872,04 e como valor da desvalorização das partes sobrantes € 119.214,20).

5. Tanto a requerente como requerida reagiram ao relatório de arbitragem, a primeira alegando que o Acórdão proferido determinou que a expropriação fosse da parcela de terreno com a área de 19.990 m2 e a segunda pedindo esclarecimentos.

6. Foram prestados esclarecimentos pelos peritos.

7. A requerida pediu que se ordenasse a notificação da requerente para juntar aos autos cópia certificada da escritura de aquisição do prédio em causa, para novos esclarecimentos.

8. Foi proferido despacho que indeferiu a prestação de novos esclarecimentos e determinou que a requerida depositasse o valor da indemnização.

9. Relativamente a este despacho foi interposto recurso pela requerida, pretendendo que antes daquela notificação houvesse lugar a uma fase de instrução na qual se decidiria se o pedido de expropriação era justificado.

10. Em 31.10.2018 foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação ... (designado como “segundo acórdão”), que julgou a apelação totalmente improcedente e confirmou na íntegra o despacho recorrido.

11. Cumprido o disposto no artigo 51.º, n.º 3, do CE (o depósito da indemnização), foi proferida em 13.03.2019 a decisão a que alude o n.º 5 do mesmo preceito, concluindo-se com o seguinte dispositivo:

“Por tudo o exposto, decido adjudicar a posse e a propriedade da parcela de terreno com a área de 8.548 m2 a desanexar do prédio sito na freguesia ..., inscrito na matriz predial rústica sob o artigo ...24 e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o artigo ...06, livre de quaisquer ónus e encargos à “Infraestruturas de Portugal, S.A.”.

12. Inconformada, a requerida Infraestruturas de Portugal, S.A., interpôs recurso de apelação para o Tribunal da Relação ....

13. Em 23.09.2021 proferiu este Tribunal um Acórdão, no qual que se decidiu:

“Pelo exposto, acordam os juízes do Tribunal da Relação em julgar o recurso improcedente e, em consequência, negam provimento à apelação e confirmam a douta decisão recorrida”.

14. Ainda inconformada, vem a requerida Infraestruturas de Portugal, S.A., interpor recurso de revista excepcional, “ao abrigo e nos termos do disposto nos artigos 671.º/1, 671.º/3, 672.º/1/a) e b), 674.º/1/a), b) e c), do CPC”.

São as seguintes as conclusões da revista:

“I. Estamos perante uma questão que não só assume uma inegável relevância jurídica, mas também cuja apreciação se mostra necessária para uma melhor aplicação do direito.

II. A publicação de estudos prévios para a realização de obras de fim público tem como consequência a produção imediata de efeitos no ordenamento jurídico, sujeitando os proprietários dos bens por eles abrangidos, a restrições e proibições, com significativo alcance social e patrimonial.

III. Pelo facto de se tratar de uma situação que sucede amiúde, é elevado o número de sujeitos passivos dos efeitos legais desses atos administrativos, o que, desde logo, confere à presente questão jurídica uma inegável relevância social.

IV. Por outro lado, estamos, no caso concreto, perante uma sucessão legislativa, que impõe, necessariamente, uma interpretação legislativa e decisão judicial diversa da que foi tomada nos presentes autos.

V. Para um melhor enquadramento jurídico e aplicação do direito, mostra-se necessário que os presentes autos, julgados erroneamente no pressuposto da existência de uma lacuna legislativa, sejam apreciados à luz da entrada em vigor, em 27/07/2015, do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril (publicado no DR I série N.º 81/XII/4 2015.04.27).

VI. Invoca-se, como fundamento para a presente revista, a violação da lei substantiva, por erro na determinação da norma aplicável, uma vez que não foi aplicado, como devia ter sido, o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º 81/XII/4 2015.04.27 (vd. artigo 674.º/1/a) do CPC).

VII. Igualmente se invoca a violação da mesma lei substantiva, no tocante à definição da entidade responsável por todos os efeitos derivados da constituição da servidão non aedificandi após a publicação de um estudo prévio à construção de uma estrada nacional, a qual, é não a IP, mas sim o IMT, I.P.

VIII. Sobre a questão da aplicação direta ou analógica aos autos do artigo 106.º da RGECM, não concordamos com a tese de que como o estudo prévio foi aprovado em 2010 e por isso o Município passou a ter a obrigação de impedir o avançar do procedimento construtivo por imposição do DL 13/94 (que impõe a reserva).

IX. Desde logo cumpre salientar que todo o raciocínio desenvolvido parte do pressuposto de que estamos perante a “ausência de uma disciplina legislativa própria – tratando-se de uma verdadeira lacuna”.

X. Todavia, em 27/07/2015, entrou em vigor, o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º 81/XII/4 de 27/04/2015).

XI. Ora, o Decreto-lei 13/94, de 15 de Janeiro, publicado no DR n.º 12/1994, Série I-A de 15/Jan, estabelece zonas de servidão non aedificandi junto das estradas nacionais, constantes do Plano Rodoviário Nacional e estabelece os seus limites.

XII. No seu artigo 3.°/2 consta que a servidão a que se refere o número anterior é constituída com a publicação, no Diário da República, da aprovação de estudo prévio de uma estrada nacional.

XIII. Tal servidão, nos termos do artigo 3.º/4, manter-se-á até à publicação da DUP da expropriação.

XIV. Pelo que mesmo ignorando o Novo Estatuto das Estradas Nacionais, não se pode considerar que estejamos perante uma lacuna legislativa, já que o Decreto-lei n.º 13/94 prescreve expressamente até quando se mantém a servidão non aedificandi.

XV. Ou seja, de acordo com o regime em vigor até 27/07/2015, a publicação em DR da aprovação de um estudo prévio da construção de uma estrada, implicava uma servidão non aedificandi, a qual se manteria em vigor, até à publicação da DUP da obra em causa.

XVI. Todavia, em 27/07/2015 (90 dias após a data da sua publicação, de acordo com o seu artigo 6.º), entrou em vigor o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º 81/XII/4 de 27/04/2015.

XVII. No n.º 5 do artigo 32.º, ao contrário do que se verificava no regime legal anteriormente em vigor, é estabelecido um prazo de caducidade para a servidão non aedificandi, a qual está sujeita a publicação, nos termos do artigo 32.º/7.

XVIII. Para os presentes autos, assume maior relevância o seu n.º 6, o qual dispõe que, quanto aos estudos prévios aprovados antes da data da entrada em vigor do novo estatuto das estradas nacionais, a contagem do prazo tem início à data da publicação deste.

XIX. Pelo que, em 27/07/2015, data da entrada em vigor do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril (publicado no DR I série N.º81/XII/4 2015.04.27), começou a contar o prazo de 5 anos para a caducidade da servidão non aedificandi decorrente do estudo prévio aprovado antes da sua entrada em vigor.

XX. Assim, não estamos perante qualquer lacuna legislativa que necessite de ser preenchida através da aplicação analógica, não tendo ainda terminado o prazo de caducidade (de 5 anos) da servidão non aedificandi criada com a publicação do estudo prévio, o qual começou a contar à data da publicação do Novo Estatuto das Estradas Nacionais (27/04/2015).

XXI. Sendo de salientar que o IMT, IP ainda tem ao seu dispor a possibilidade de, com a antecedência mínima de um ano do seu termo, prorrogar este prazo, por uma única vez, por igual período (mais 5 anos), desde que fundamente e pague uma justa indemnização”.

XXII. Não obstante, sem conceder, note-se que, mesmo que estivéssemos perante uma lacuna legislativa, não se encontrava provado que o proprietário do bem tenha sido alvo de uma restrição de utilização tão grave que não pudesse ser justamente ressarcida mediante uma compensação indemnizatória.

XXIII. Quanto à questão da ilegitimidade passiva da requerida, igualmente não podemos concordar com a decisão ínsita no acórdão recorrido.

XXIV. É ali referido que, de acordo com o artigo 6º do D.L. nº. 91/2015 de 29/5 a IP-S.A. (requerida), que sucedeu à EP, S.A. (entre outras – artigo 2º), tem por objeto a conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação, alargamento e modernização das redes rodoviária e ferroviária nacionais; é dotada de património autónomo (artigo 10º), e de acordo com o artigo 12º/2/a), para o desenvolvimento da sua atividade principal detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos legal e regulamentarmente ao Estado designadamente no que respeita aos processos de expropriação.

XXV. Mais refere que daí não pode derivar outra conclusão que não seja a sua responsabilidade pela gestão do processo e pagamento do valor indemnizatório (da justa indemnização – artigo 62º/2, da Constituição da República Portuguesa, e 1º do Código das Expropriações) relativo às expropriações tendo em vista o seu fim – objetivo dos processos expropriativos do ponto de vista dos proprietários, como é o caso dos autos tratando-se de uma servidão non aedificandi relativa à construção da Variante.

XXVI. Já as competências do IMT, I.P. relativamente às servidões não colidiriam, segundo o tribunal a quo, com aquela conclusão, já que respeitam apenas às condições do exercício das atividades relacionadas com a gestão, conservação e exploração das Estadas da Rede Rodoviária Nacional (artigo 1º/1, da Lei nº. 34/2015 de 27/4).

XXVII. Ora, uma vez que, de acordo com o Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.º 34/2015, de 27 de Abril e publicado no DR I série N.º81/XII/4 de 27/04/2015, a entidade responsável por todos os efeitos derivados da constituição da servidão non aedificandi após a publicação de um estudo prévio à construção de uma estrada nacional, é o IMT, I.P.

XXVIII. É o IMT, I.P. que, nos termos do n.º 3 do artigo 32.º do diploma citado, é responsável pela constituição da servidão non aedificandi, com a publicação no Diário da República da declaração de aprovação do estudo prévio de uma estrada da rede rodoviária nacional e da planta parcelar.

XXIX. Como é ao IMT, IP que, ao abrigo do artigo 32.º/5, incumbe a faculdade de prorrogar o prazo de caducidade da servidão non aedificandi.

XXX. Também é ao IMT, IP que, nos termos do artigo 32.º/7, se encontra imputada a responsabilidade de publicar a caducidade no Diário da República e nas páginas eletrónicas do IMT, I.P, da administração rodoviária, dos municípios e das juntas de freguesia territorialmente abrangidos”.

XXXI. Incumbindo ainda, entre outras, ao IMT, IP, as faculdades de definir, zonas de servidão non aedificandi inferiores às que resultam do artigo 32.º/8.

XXXII. Para os presentes autos, assume maior relevância o seu n.º 6, o qual dispõe que, quanto aos estudos prévios aprovados antes da data da entrada em vigor do novo estatuto das estradas nacionais, a contagem do prazo referido no número anterior tem início à data da publicação deste”.

15. No exercício do seu direito de resposta, a requerente VHS – Empreendimentos Imobiliários, Lda. veio alegar a inadmissibilidade da revista excepcional, pugnando pela rejeição do recurso e, subsidiariamente, sustentar a sua improcedência.

Conclui assim:

“I. O presente recurso não é admissível por não preenchimento dos requisitos legais para tal.

II. O douto Acórdão da Relação ... de 2016 transitou em julgado razão pela qual se impõe às partes.

III. Ao julgar verificados os requisitos para a Recorrida poder peticionar a expropriação da parte do seu prédio que esteve cativo por mais de 5 anos para reserva da futura expropriação, e tendo tal decisão transitado, não havia como deixar prosseguir o processo, pelo menos, até á decisão adjudicatória.

IV. O douto Acórdão ao mandar constituir a arbitragem e reconhecer o direito da expropriada exigir a expropriação, naturalmente que determinou o prosseguimento dos autos que culminariam, em fase intermédia, na adjudicação da propriedade.

V. Foi, por isso, que a Expropriante recorrente, pagou os honorários aos árbitros, depositou o montante fixado na decisão arbitral e deixou que nos autos fosse proferida a decisão adjudicatória.

VI. A douta Julgadora face ao decidido no Acórdão transitado não podia deixar de prosseguir este iter.

VII. Ao verificar os demais aspetos da regularidade da instância deu seguimento á decisão do Tribunal superior

VIII. Daí que é por demais óbvio que o direito da Recorrida exigir a expropriação tenha transitado em julgado.

IX. Mais – a decisão do Tribunal da Relação, embora não caiba aqui apreciá-la por transitada, não merece a crítica que lhe é apontada.

X. Desde logo porque nos termos da lei (artigos 42º nº 3 e 96º ambos do Código das Expropriações) a data relevante é a da apresentação do requerimento em Juízo que ocorreu em 24/07/2015.

XI. A Recorrente diz que a decisão devia ter aplicado uma lei que entrou em vigor em 27/07/2015.

XII . Ora, em sede de expropriações é pacífico que a lei aplicável é a vigente à data da DUP ou seja 24/07/2015.

XIII. Mas, para além da falta de razão, a revista excepcional não é admissível por várias razões, desde logo porque não é admissível a revista normal.

XIV. Em expropriação não há recurso para o Supremo Tribunal de Justiça.

XV. Depois, porque o requisito da alínea a) do nº 1 do artigo 672º do CPC não está preenchido – a questão colocada não reveste nem complexidade, nem relevância.

XVI. Depois porque também não preenche a da alínea b) do mesmo nº 1 porque a questão não tem a menor relevância social – trata-se de caso isolado, particular.

XVII. A Requerente não dá cumprimento ao disposto nas alíneas a) e b) do nº 2 da citada norma.

XVIII. Depois porque não se verificam os fundamentos das três alíneas do nº 1 do artigo 674º do CPC.

XIX. Depois porque estamos perante decisões iguais confirmadas sem voto de vencido

XX. Por último, a questão da legitimidade agora trazida, para além de não fazer sentido, por estar a coberto do caso julgado (o acórdão de 2016 julgou verificados os requisitos contra a recorrente), também não tem o menor apoio na lei aplicada à data relevante e, à data atual.

XXI. A solução de direito definida no Acórdão é correta e resulta pacífica da interpretação das normas”.

16. Em 16.12.2021, o Exmo. Senhor Desembargador Relator determinou a subida dos autos a este Supremo Tribunal de Justiça.

*

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente (cfr. artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do CPC), sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso (cfr. artigos 608.º, n.º 2, ex vi do artigo 663.º, n.º 2, do CPC), as questões a decidir, in casu, são as de saber:

1.ª) se o Tribunal recorrido incorreu em violação da lei substantiva ao confirmar a adjudicação da posse e da propriedade da parcela de terreno à requerida / ora recorrente IP – Infraestruturas de Portugal, S.A.

2.ª) se o Tribunal recorrido incorreu em violação da lei substantiva ao imputar legitimidade passiva à requerida / ora recorrente IP – Infraestruturas de Portugal, S.A.

II. FUNDAMENTAÇÃO

OS FACTOS

Além dos factos coligidos a partir dos autos e constantes do antecedente Relatório, devem ter-se em conta os seguintes factos que vêm

provados

no Acórdão recorrido:

A. A Requerente é uma sociedade por quotas que tem por objecto social a construção de empreendimentos imobiliários com intuito lucrativo.

B. Encontra-se descrito na Conservatória do Registo Predial ... sob o n.º ...06 a favor da Requerente o prédio rústico denominado “...”, situado em Lugar ..., com a área total descoberta de 19.900 m2, inscrito na matriz predial rústica da freguesia ..., concelho ..., sob o artigo ...24, por compra através da AP. ...6 de 2002/05/06.

C. A Requerente pretendia edificar um complexo urbano de cariz industrial e comercial no prédio referido em B.

D. Através de ofício que deu entrada na Câmara Municipal ... em 31.10.2005, ao pedido de “parecer referente à construção de edifícios de carácter industrial, comercial e serviços no lugar de ... – ... – ...” em que era requerente a ora Requerente, a Requerida informou a Câmara Municipal ... que “a obra pretendida interfere com a designada “...” (...), a qual faz parte integrante do Estudo Prévio da Variante à EN 14-.../..., pelo que a requerente deverá aguardar o desenvolvimento do processo”.

E. Foi publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 142, de 23 de Julho de 2010, a Declaração (extracto) n.º 159/2010, nos termos da qual

“Para efeitos do disposto no Decreto-lei n.º 13/94, de 13 de Janeiro, declara-se que:

1 – O estudo Prévio da Variante à EN 14 – ... (nó do ... (Nó da Cruz do IP1/A3), foi aprovado por despacho do Director de Projectos da EP – Estradas de Portugal, S.A., em 2010-07-09.

2- A zona de servidão non aedificandi a que se refere o Decreto-lei n.º 13/94 é o que consta do mapa anexo.

3- O referido estudo estará patente, durante 30 dias, na Direcção de Projectos na sede da EP – Estradas de Portugal, S.A.”.

F. Foi publicada na 2.ª série do Diário da República n.º 206, de 24 de Outubro de 2014, a Declaração (extracto) n.º 188/2014, nos termos da qual

“Para efeitos do disposto no Decreto-Lei n.º 13/94, de 15 de janeiro, declara-se que:

1. O Estudo Prévio relativo ao projeto atrás mencionado foi aprovado em 09/07/2010. A zona de servidão non aedificandi a que se refere o refere o Decreto-Lei n.º 13/94 foi publicada no Diário da República, 2.ª série — N.º 142 de 23 de julho de 2010, nos termos da Declaração de Impacte Ambiental emitida pelo Senhor Secretário de Estado do Ambiente, em 2 de junho de 2010.

2. O Projeto Base da Variante à EN 14 — ... (Nó do ..., foi aprovado por despacho do Diretor de Projetos da EP — Estradas de Portugal, S. A., em 15/12/2011.<