Supremo Tribunal de Justiça — 2.ª Secção (Cível)

Acordam no Pleno das Secções Cíveis do Supremo Tribunal de Justiça:

I - AA, S.A., veio requerer a expropriação por utilidade pública urgente de uma parcela de terreno a destacar de um prédio rústico pertencente à Santa Casa da Misericórdia ... tendo em vista a execução de trabalhos de construção do Lanço ... e respectiva ligação ao ....

Tratava-se de uma parcela com a área de 13.404 m2, a destacar do prédio denominado “...”, sito na Quinta ..., descrito na 1.ª CRP de ... sob o nº 2.990 e inscrito na matriz rústica sob o art. 43.º, secção P, da referida freguesia.

Declarada a utilidade pública dessa expropriação, com carácter de urgência, a entidade expropriante foi autorizada a tomar a posse administrativa da parcela.

Realizada a arbitragem, foi proferido acórdão arbitral que fixou em € 92.879,00 o valor da indemnização devida à expropriada, subdividida entre € 46.279,00 referente à parcela de 1.754 m2, classificada como “solo apto para construção”, e € 46.600,00 para a parcela de 11.650 m2, classificada como “solo para outros fins” e integrada na Reserva Ecológica Nacional (doravante REN).

A expropriada interpôs recurso do acórdão arbitral para o Tribunal Judicial que, após diligências de prova, proferiu sentença que fixou a indemnização em € 135,892,68, actualizada, desde a data da declaração de utilidade pública até à decisão final do processo, de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação. Este valor resultou do somatório da indemnização de € 58.500,00 relativa à parcela de terreno não inserida na REN (classificada como solo apto para construção), € 63.003,68 para a parcela de terreno inserida na REN (classificada como solo para outros fins) e € 14.639,00 pela depreciação das áreas sobrantes.

Da referida sentença interpôs recurso de apelação a expropriada no qual alegou, relativamente à parcela integrada na REN, que a avaliação deveria obedecer ao critério previsto no art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações de 1999, e não ao do art. 27.º para os prédios rústicos, pelo facto de ter sido destinada pelo Plano Director Municipal de ... (doravante PDM...) a “espaço canal” para a construção de uma rodovia.

A Relação confirmou a sentença de 1ª instância, mas a expropriada, inconformada mais uma vez com o decidido, interpôs o presente recurso de revista no qual insiste na mesma questão de direito. Fundou a admissibilidade da revista na verificação de uma contradição entre o teor do acórdão recorrido e o do acórdão de 17-12-2015, ambos do Tribunal da Relação de Lisboa, sobre a mesma questão essencial de direito em torno da identificação do critério adequado à avaliação expropriativa de parcelas integradas na REN.

O acórdão recorrido, relativamente à parcela de terreno de um prédio rústico incluída na REN e que pelo PDM... era destinada a “espaço canal”, decidiu que a avaliação deveria efectuar-se mediante a aplicação do critério previsto no art. 27.º destinado a “solos para outros fins”. Já no acórdão fundamento, relativamente a uma parcela com características semelhantes e a que foi dada a mesma utilização, defendeu-se a aplicação analógica da norma do art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, por se tratar de “solo classificado para a instalação de infra-estruturas”.

Em face da referida contradição jurisprudencial centrada na sujeição ou não da expropriação da aludida parcela ao critério definido pelo art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, foi admitido o recurso de revista, por despacho do ora relator, ao abrigo do art. 629.º, n.º 2, al. d), do CPC, ressalvado pelo art. 66.º, n.º 5, do Cód. das Expropriações.

Nele foram suscitadas as suscitadas as seguintes questões essenciais:

a) A parcela de 11.650 m2 está classificada pelo PDM... como “espaço canal” e também é condicionada pela REN, mas aquele Plano atribui-lhe capacidade edificativa para a construção de uma via de comunicação rodoviária.

b) Assim, deve ser classificada como solo apto para construção, nos termos do art. 25.º, n.º 1, al. a), e n.º 2, al. a), do Cód. das Expropriações e, por ter sido adquirida pela expropriada em data anterior ao PDMA, deve ser avaliada de acordo com o art. 26.º, n.º 12, aplicável por analogia;

c) A qualificação dessa parcela como terreno apto a outros fins, desprovida de qualquer capacidade edificativa, determina uma indemnização inadequada e injusta, violando o princípio da justa indemnização; com efeito, o valor indemnizatório fixado (€ 135.892,52) é substancialmente menor do que o que teria se fosse qualificado como terreno apto a construção (€ 344.405,67), nos termos do art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações.

d) Ainda que não fosse de aplicar tal preceito, deveria ser aplicado o n.º 1 do art. 26.º, pois o PDM... atribui-lhe capacidade edificativa a toda a parcela, concretamente para a construção de uma via de comunicação rodoviária, não sendo de aplicar o AUJ do STJ n.º 6/2011, uma vez que a realidade factual e jurídica é diversa da que foi apreciada em tal aresto;

e) No AUJ do STJ n.º 6/2011 estava em discussão a questão de os solos integrados em RAN ou REN poderem ser classificados como solos aptos para construção, nos termos do art. 25.º, n.º 1, al. a), e n.º 2 do Cód. das Expropriações, não estando previsto no PDM em causa o uso para construção de infra-estrutura (“espaço canal”);

f) Quer o Cód. das Expropriações, quer o regime legal da REN sofreram alterações no sentido de este último deixar de consagrar a impossibilidade absoluta de construção, para passar a ser apenas uma das condicionantes a ter em conta na construção a erigir nas parcelas afectadas;

g) Ora, em relação à parcela em causa, estava prevista, à data da DUP, a construção de uma via rodoviária, não constituindo a condicionante REN uma impossibilidade absoluta de construção, pois previa-se a construção da via rodoviária;

h) A REN constitui, no caso, apenas uma condição que poderia ser afastada, como o PDM... o previu e como veio a ser, para a construção da via rodoviária, aplicando-se-lhe o índice de construção previsto no art. 54.º, n.º 4, do PDM....

i) A decisão recorrida representa a violação do princípio da igualdade, uma vez que coloca a expropriada em situação desigual perante outros proprietários com terrenos afectados pela condicionante REN mas para os quais o PDM... prevê construção que pode ser concretizada, ao passo que a expropriada, apesar de ver concretizada na sua parcela a construção da via rodoviária, recebe um valor não consentâneo com essa construção, como se fosse uma parcela para outros fins;

j) Deve ser revogado o acórdão recorrido e proferida decisão que calcule a indemnização, classificando a parcela como terreno apto a construção, de acordo com os parâmetros que a sentença de 1ª instância fixou para a área não incluída na REN.

Foram apresentadas contra-alegações pela expropriante que defendeu a confirmação do acórdão recorrido.

A recorrente requereu que se procedesse ao julgamento ampliado da revista, nos termos dos arts. 686.º e 687.º do CPC, pelo que os autos foram apresentados ao Exm.º Presidente deste Supremo Tribunal de Justiça com a justificação concordante do ora relator, sendo deferida aquela pretensão.

Seguindo a tramitação legal, os autos foram apresentados à Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta que emitiu parecer ao abrigo do art. 687.º, n.º 1, do CPC, culminando com a seguinte proposta de uniformização:

“O art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, aprovado pelo art. 1.º da Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, não pode ser aplicado por analogia aos casos de expropriação de terrenos integrados na Reserva Ecológica Nacional”.

Foram colhidos os vistos.

Cumpre decidir.

III - Matéria de facto apurada pelas instâncias:

1. Por despacho do Secretário Adjunto das Obras Públicas e Comunicações n.º 22.309/09 rectificado por declaração de rectificação n.º 2811/09, respectivamente datadas de 30-9-09 e de 6-11-09, publicado no D.R., I Série, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra de subconcessão Auto Estradas do ..., incluindo ligações à ... e ao ... autorizand, desde logo, a expropriante, a tomar posse administrativa das referidas parcelas;

2. Entre as parcelas acima mencionadas, encontra-se a n.º 7, com área de 13.404 m2 a destacar do prédio rústico denominado ..., sito no lugar de Quinta ..., descrita na 1.ª CRP de ... sob o n.° 2.990 e inscrito na matriz rústica sob o art. 43.º, secção P da referida freguesia, pertencente à Santa Casa de Misericórdia de ....

3. A parcela referida em 2. possui as seguintes confrontações:

- Norte e Sul: restante prédio;

- Nascente: ..., Ldª;

- Poente: ....

4. A parcela referida em 2. apresenta configuração poligonal irregular que se assemelha a um terreno de topografia irregular, com declive suave e solos profundos.

5. A parcela em causa é servida por infra-estruturas rodoviárias, nomeadamente a R. ..., distando cerca de 1.100 metros do IC-20.

6. Dista cerca de 4.500 metros da estação de comboios do Pragal, cerca de 5.000 metros da A-2 e aproximadamente cerca de 4.000 metros da praia mais próxima.

7. Inexistem espaços verdes ou de lazer.

8. Existem alguns estabelecimentos comerciais nas proximidades da parcela em causa, cafés, mercados e oficinas de automóveis, num raio de 500 metros.

9. Inexistem farmácias nas proximidades.

10. A parcela não é servida de transportes públicos.

11. Nas proximidades da parcela existe o Pólo Universitário da Universidade ... e o Convento Nacional ...

12. Parte da parcela referida em 2., com uma área de 11.650 m2, integra a Reserva Ecológica Nacional (REN).

13. Quanto aos espaços existentes num perímetro de 300 metros, a área abrangida pelo raio dos 300 metros está afecta às seguintes classes de espaços e respectivas áreas:

- Reserva ecológica nacional: 54.955 m2

- espaços de equipamento previsto não programado: 53.205 m2

- espaços verdes de protecção e equipamento: 5.060 m2

- espaços urbanizáveis - programada de média densidade: 130.120 m2

- espaços urbanizáveis - não programado de baixa densidade: 56.905 m2

- espaços urbanizáveis - programado de baixa densidade: 70.490 m2

- espaços urbanos - áreas consolidadas: 97.530 m2

- espaço canal: 35.040 m2.

14. O solo tem boa aptidão agrícola enriquecido pela incorporação de matéria orgânica proveniente de vacaria, beneficiando a fertilidade dos solos a existência de água proveniente de um poço, apresentando uma topologia quase plana ou com suave ondulação.

15. Dadas as condições climatéricas e as culturas usualmente praticadas na região pode haver exploração do solo com cultura de batata.

16. Por acórdão unânime dos árbitros nomeados pelo Presidente da Relação de Lisboa, a parcela referida em 2., foi considerada como solo apto para construção com a área de 1.754 m2, e como solo apto para outros fins com a área de 11.650 m2, tendo sido fixada indemnização de € 42.279,00 no que se reporta à área da parcela classificada como solo apto a construção e de € 46.600,00 referente à área da parte da parcela classificada como solo para outros fins, no total de indemnização de € 92.879,00, tudo como consta do doc. fls. 86 a 99.

17. O prédio original, devido à expropriação, fica dividido em duas partes sobrantes, perdendo cerca de 20% da sua área inicial.

18. Quanto à potencialidade edificativa, as partes sobrantes não ficam prejudicadas, porque a via se confina ao “espaço canal” que lhe estava destinado, e as partes sobrantes têm dimensão bastante para que possa ser concretizada a sua capacidade edificativa.

19. O terreno original dividido pela expropriação fica afectado no que se refere ao aproveitamento agrícola, pois a configuração e dimensão relativa das partes sobrantes implica algum ónus na execução das operações culturais, com perda de alguma economia de escala no aproveitamento.

20. A parte sobrante sofre um prejuízo de 5% em função do seu valor de rendimento agrícola.

21. Através de relatório de avaliação datado de 25-5-12 que consta dos autos a fls. 300 a 306 foi avaliada a indemnização do seguinte modo pelos peritos nomeados pelo tribunal e pela expropriante:

- quanto ao terreno inserido em REN: € 58.250,00;

- quanto ao terreno não inserido em REN: € 63.003,68;

- quanto à depreciação da sobrante € 14.639,00,

totalizando a quantia de € 135.892,68.

22. No mesmo relatório de avaliação foi pelo perito nomeado pela expropriada avaliada a indemnização do seguinte modo:

- terreno inserido em REN: € 311.754,00;

- terreno não inserido em REN: € 63.003,68;

- depreciação da sobrante: € 187.378,84,

totalizando a quantia de € 562.136,52.

23. A expropriada é proprietária do prédio objecto de expropriação antes do PDM de ...; a aquisição do prédio é anterior tanto a esse PDM como à REN.

IV – Decidindo:

1. É questionado pela recorrente o critério de avaliação expropriativa que deve ser aplicado a uma parcela de 11.650 m2 de um prédio rústico classificada pelo Plano Director Municipal de ... (PDM...) como área destinada a “espaço canal”, para construção de uma via rodoviária, mas que também integra a Reserva Ecológica Nacional (REN).

As instâncias coincidiram na recusa de aplicação a essa parcela do critério de avaliação previsto no art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações.

Alega, no entanto, a expropriada que o facto de a mesma estar integrada na REN não exclui a aplicabilidade dessa norma, uma vez que, segundo o PDMA, estava destinada à construção de uma rodovia, uso que efectivamente lhe foi dado pela expropriante. Argumenta ainda que a não aplicação do referido critério de avaliação viola os princípios da justa indemnização e da igualdade, tendo em consideração o valor susceptível de ser atribuído a outros terrenos para os quais se prevê a construção urbana.

Assim, o litígio gira em torno da aplicabilidade a tal parcela do critério de avaliação previsto no art. 27.º do Cód. de Expropriações, como sustentaram as instâncias, ou, como advoga a expropriada, do critério intermédio previsto no art. 26.º, n.º 12º, para a avaliação de terrenos que por instrumento municipal de ordenamento do território sejam destinados a finalidades que prosseguem o interesse público.

2. Na apreciação do recurso ter-se-á naturalmente em conta o regime jurídico que estava em vigor na data da declaração de utilidade pública, o que passa não apenas pelo Cód. das Expropriações que foi aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, como ainda pela análise dos diplomas que, na ocasião, regiam matérias conexas com instrumentos de gestão territorial, na medida em que deles resulte alguma utilidade para a compreensão e resolução do caso.

Constata-se ainda que este Pleno, através do AUJ n.º 6/2011, de 7-4-11 (D.R., 1.ª Série, de 17-5-2011), já uniformizou a jurisprudência relativamente a uma questão similar centrada na aplicação a terrenos situados em RAN ou em REN do critério de avaliação previsto no art. 25.º do Cód. das Expropriações, como solo apto para construção, em lugar do critério definido pelo art. 27.º para solo destinado a outros fins.

Consta da respectiva súmula uniformizadora que:

“Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do art. 25.º, n.ºs 1, al. a), e 2, do Cód. das Expropriações, aprovado pelo art. 1.º da Lei n.º 168/99, de 18-9, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2”.

Pese embora a diferenciação de situações, extrai-se deste aresto uniformizador a inadmissibilidade de se proceder à avaliação como solo para construção de terrenos rústicos integrados em zonas de REN e de RAN sem qualquer capacidade edificativa, impedimento que encontrou justificação na natureza desses regimes especiais de ordenamento e de gestão do território.

Cumpre, pois, apreciar se o que dispõe o art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, acerca da avaliação de terrenos expropriados, deve ser confinado aos solos que são destinados a “zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos” por “plano municipal de ordenamento do território” ou se abarca também aqueles cuja potencialidade edificativa sofra a interferência da sua integração em zona de REN.

3. A norma em causa tem como antecedente o n.º 2 do art. 26.º do Cód. de Expropriações aprovado pelo Dec. Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, sob a epígrafe “Cálculo do valor do solo para outros fins”.

Para além da sua transição para um artigo que agora tem a epígrafe “Cálculo do valor do solo apto para construção”, foi assumida pelo legislador a equiparação aos solos classificados como “zona verde ou de lazer” dos solos destinados à instalação de “infra-estruturas e equipamentos públicos”. Fixou-se também que o critério de avaliação nele definido apenas se aplica aos solos adquiridos pelo expropriado em data anterior à da entrada em vigor do plano municipal de ordenamento do território.

Há quem aponte à solução legal o objectivo de proteger os particulares contra eventuais classificações dolosas de solos ou mesmo contra a manipulação de regras urbanísticas, a pretexto da aprovação de planos municipais de ordenamento do território delineados com o objectivo de deflacionar o valor das indemnizações expropriativas.

Faltam-nos elementos que demonstrem a validade deste argumento e mais ainda a legitimidade para a sua generalização a qualquer instrumento de ordenação do território de âmbito municipal ou nacional. Por outro lado, a tarefa de interpretação e de integração normativa deve apoiar-se em critérios objectivos universalmente aceites e não em conjecturas insusceptíveis de confirmação e de validação.

Seguro é que, com a salvaguarda legal que agora emerge do art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, o legislador visou tutelar interesses dos proprietários de terrenos que, conquanto não sejam formalmente classificados como terrenos para construção, apresentam, ainda assim, potencialidade construtiva que sai prejudicada pela atribuição de alguma das aludidas classificações por parte de planos municipais de ordenamento do território.

4. Sustentados no que decorre da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, entretanto revogada e substituída pela Lei n.º 31/04, de 30 de Maio) e do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial aprovado pelo Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro (entretanto revogado e substituído pelo Dec. Lei n.º 80/15, de 14 de Maio), podemos afirmar que os critérios que orientam a elaboração, aprovação e ratificação de instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal visam fundamentalmente a resolução de problemas de natureza urbanística, não se confundindo com os que presidem a outros instrumentos, designadamente os que rodeiam a aprovação, delimitação e integração de solos em zonas REN ou em zonas RAN.

Relativamente à REN, dispõe o Dec. Lei n.º 160/08, de 22 de Agosto, que, sem embargo da representação dos municípios na definição dos objectivos estratégicos nessa área específica (art. 8.º, n.º 3) e até da sua intervenção na elaboração da proposta de delimitação a nível municipal (art. 10.º), a aprovação final da delimitação da reserva ecológica na área do município é da responsabilidade da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional competente (art. 11.º, n.º 3) e está ainda sujeita a homologação ministerial (art. 11.º, n.º 15).

Também os planos municipais de ordenamento do território, em especial os planos directores municipais, estão sujeitos a ratificação ministerial, mas é inegável a diferença relativamente ao regime de aprovação e de delimitação da REN.

Com efeito, segundo o art. 69.º do mencionado Dec. Lei n.º 380/99, o plano municipal de ordenamento do território é um instrumento de natureza regulamentar aprovado pelo município; estabelece o regime de uso do solo e define modelos de evolução previsível da ocupação humana e de organização de redes e de sistemas urbanos, tendo como horizonte essencial a área do município. Nesta medida, a eventual classificação como “zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos” que incida sobre terrenos que, em princípio, seriam aptos à construção, praticamente aniquila esta possibilidade, sendo a quebra das expectativas dos expropriados tutelada pela sujeição das correspondentes expropriações ao critério de avaliação intermédio previsto no art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, que não descura de todo a potencialidade edificativa dos terrenos.

Como refere Alves Correia, este critério deve ser reservado a solos que, não fora a classificação atribuída pelo plano municipal, teriam de ser considerados como solos aptos a construção, atendendo a um conjunto de elementos certos e objectivos, relativos à sua localização, acessibilidades, desenvolvimento urbanístico da zona e existência de infra-estruturas urbanísticas, atestando uma aptidão ou vocação objectiva para a edificabilidade (na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 133.º, págs. 53 e 54)

Já na aprovação e delimitação de solos que integram a REN (ou a RAN), para além de prevalecerem interesses com projecção nacional, emerge a valorização da substância dos terrenos e não necessariamente a sua localização ou a sua maior ou menor aptidão construtiva. Por outro lado, as fortes restrições que emergem dos referidos regimes nem sequer permitem atribuir relevo a qualquer potencialidade edificativa.

Especificamente no que concerne à REN regida pelo citado Dec. Lei n.º 166/08, na versão que vigorava na data da declaração de utilidade pública, era definida pelo art. 1.º como “uma estrutura biofísica que integra o conjunto das áreas que, pelo valor e sensibilidade ecológicos ou pela exposição e susceptibilidade perante riscos naturais, são objecto de protecção especial”, constituindo “uma restrição de utilidade pública, à qual se aplica um regime territorial especial que estabelece um conjunto de condicionamentos à ocupação, uso e transformação do solo, identificando os usos e as acções compatíveis com os objectivos desse regime nos vários tipos de áreas”. A mesma prossegue, além de outros, o objectivo de “proteger os recursos naturais água e solo, bem como salvaguardar sistemas e processos biofísicos associados ao litoral e ao ciclo hidrológico terrestre, que asseguram bens e serviços ambientais indispensáveis ao desenvolvimento das actividades humanas.”

Como se prescreve no art. 20.º do referido diploma, são, pois, interesses de ordem geral que estão na base do regime fortemente restritivo quanto ao uso dos solos integrados em REN, designadamente no que concerne às operações de loteamento, obras de urbanização, construção e ampliação ou mesmo implantação de vias de comunicação, abrindo-se excepções a tal regime unicamente para acções de relevante interesse público que estão acauteladas no art. 21.º, designadamente quando estejam em causa infra-estruturas públicas rodoviárias, mediante autorização especial das entidades governamentais competentes.

Afinal, é a esses mesmos interesses que, de um modo mais genérico, se reporta o Dec. Regulamentar n.º 11/09, aprovado ao abrigo do art. 72.º do Dec. Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, ao estabelecer que “nas áreas abrangidas por restrições e servidões de utilidade pública, os respectivos regimes prevalecem sobre as demais disposições dos regimes de uso do solo das categorias em que se integram”.

5. Confrontados com o preceituado no art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, não passa despercebida a restrição legal, vinda já do Cód. de Expropriações de 1991, no que concerne à identificação do específico instrumento de gestão territorial que serve de referencial à aplicação do critério de avaliação expropriativa. Nele se pressente uma clara distinção que legislador pretendeu estabelecer entre os efeitos ou condicionantes que emergem de planos municipais de ordenamento do território e aqueles que resultam de outros instrumentos de gestão territorial, designadamente do regime da REN (ou da RAN).

Afinal, o plano municipal de ordenamento do território é apenas uma das diversas modalidades previstas no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial aprovado pelo já citado Dec. Lei n.º 380/99, na versão vigente à data da declaração de utilidade pública que emergia do Dec. Lei n.º 181/09, de 7 de Agosto. E embora tal instrumento de gestão territorial deva integrar também a estrutura ecológica municipal (art. 70.º, al. e)) e as classificações que resultem de outros instrumentos de gestão territorial, como as áreas inseridas na REN ou RAN (art. 84.º), tal regime destina-se essencialmente, nesta parte, a assegurar a transposição de classificações e de delimitações de solos feitas ao abrigo desses ou de outros instrumentos de gestão, não sendo legítimo estabelecer uma equiparação entre instrumentos cuja aprovação é da responsabilidade de entidades administrativas de natureza diversa e orientados por princípios e por objectivos diversos.

6. No seu elemento literal, o preceito em causa aponta claramente para uma resposta negativa à questão de direito essencial que está sob apreciação, tal como se decidiu no acórdão recorrido.

Porém, a recorrente expropriada pretende que, mediante o recurso à interpretação extensiva do preceito, se estabeleça a equiparação aos solos aí previstos daqueles que, apesar de sujeitos a outros instrumentos de gestão territorial, como ocorre no caso concreto com a REN, têm na sua envolvente construções urbanas. Propugna mesmo, se necessário, o recurso à analogia.

Esta questão é debatida nos Tribunais, com resultados contraditórios que assomam precisamente no presente recurso de revista, cuja admissão, como se referiu, foi sustentada na verificação de uma oposição entre dois acórdãos da Relação de Lisboa que incidiram sobre expropriações de parcelas de terreno com as mesmas características essenciais e inseridas nos limites do Concelho de .... Contradição que, embora menos acentuada, também se colhe da jurisprudência deste Supremo Tribunal de Justiça que mais interessa para o caso.

No Ac. do STJ de 10-5-12 (www.dgsi.pt), foi negada a aplicação analógica do referido preceito a uma parcela de terreno expropriada para a construção de uma rodovia, mas que estava totalmente inserida na RAN, acentuando, para o efeito, a falta de capacidade construtiva e a diferenciação entre a “mera ordenação administrativa de um plano municipal” e “uma intervenção substancial no ordenamento do território”, como é a RAN.

Os motivos expostos em tal aresto foram acolhidos pelo Ac. do STJ de 29-11-12 (www.dgsi.pt), com a justificação adicional de que a proibição de construir em solos integrados na REN ou na RAN advém de uma “vinculação situacional da propriedade”, como “manifestação da hipoteca social que onera a propriedade”, legitimando restrições que decorrem da “natureza intrínseca dos terrenos e que se mostram necessárias e funcionalmente adequadas para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento da actividade agrícola, o equilíbrio ecológico e outros fundamentais interesses públicos”.

Os mesmos argumentos foram retomados mais recentemente pelo Ac. do STJ de 26-3-15 (www.dgsi.pt), servindo também para que, relativamente a uma parcela situada numa parte em RAN e noutra em REN, se afastasse tanto a interpretação extensiva do preceito como a sua aplicação analógica.

Resposta diversa foi dada, porém, pelo Ac. do STJ de 17-10-13 (www.dgsi.pt), que admitiu a aplicação analógica do preceito, no pressuposto de que as razões que levaram o legislador a prever um critério diferenciado para os terrenos nele expressamente enunciados valeriam também para solos classificados como RAN ou REN.

Ora, enquanto o acórdão fundamento se apoiou especificamente na tese assumida neste último aresto, já o acórdão recorrido seguiu a linha decisória do Ac. do STJ de 26-3-15.

Importa, pois, aferir da legitimidade de uma interpretação extensiva do preceito ou do recurso à analogia que permita estender ou aplicar a solução expressamente prevista no art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, a solos que, embora destinados por plano municipal à implantação de infra-estruturas urbanísticas, estão também submetidos a restrições ou condicionalismos que decorrem de outros instrumentos de gestão e de ordenamento do território, em especial do regime da REN.

7. É vedado aos Tribunais superar a vontade expressa pelo legislador, através da formulação legal adoptada, a não ser que sejam identificadas razões bastantes que permitam extrair das normas um sentido mais amplo do que aquele que delas resulta em termos meramente literais (interpretação extensiva) ou que permitam detectar uma omissão legal que deva ser suprida mediante a transposição da solução normativa (analogia).

A interpretação extensiva legitima que se extraia das normas um sentido mais amplo do que aquele foi expresso através do seu elemento literal, mas pressupõe que na letra da lei se encontre um mínimo de correspondência, sendo aquele resultado corroborado por outros elementos de interpretação normativa: histórico, sistemático ou racional (art. 9.º do CC).

Já a analogia constitui um mecanismo de integração de lacunas legais que é reservado para situações om