Supremo Tribunal de Justiça — 2.ª Secção (Cível)

Acordam em plenario do Supremo Tribunal de Justiça:

O Sr. procurador da Republica junto da Relação do Porto recorreu extraordinariamente do Acordão de 9 de Dezembro de 1981, dizendo-o em oposição com o que ela havia proferido em 23 de Novembro desse ano.

Mandou a Secção Criminal seguir os autos, por considerar verificados os pressupostos.

E mesmo assim.

Os arrestos foram proferidos em processos diferentes; aquele de que se recorre transitou em julgado, coisa que alias se presume, e ambos trataram, a luz de iguais preceitos, da mesma questão de direito, mas deram-lhe soluções opostas.

Com efeito, foram um e outro chamados a interpretar o artigo 18, n. 1, do Decreto-Lei n. 667/76, de 5 de Agosto, ja depois de publicado o artigo unico do Decreto-Lei n. 296/77, de 20 de Julho, no intuito de se saber se apenas se referiam a multas fiscais ou abarcavam as de qualquer natureza. O recorrido aderiu a 1 tese, decidindo que a multa de 100 escudos cominada pelo decreto-Lei n. 42850, de 16 de Fevereiro de 1960 (falta de boletim de sanidade), não tinha de ser actualizada; o anterior havia abraçado a segunda, aplicando o devido coeficiente a multa prevista pelo Decreto-Lei n. 409/71, de 27 de Setembro (inobservancia do horario de trabalho), fixando-a em 20000 escudos.

A diversidade de transgressões não influi na oposição, ja que nenhuma delas e fiscal; estão, digamos, ambas da outra banda.

Mas sucede que as duas multas, aplicadas em processo de transgressão, são inferiores a 40000 escudos; pergunta-se então se não teria sido por motivo de alçada que, na altura, se não pode recorrer para o Supremo.

E que o artigo 764 do Codigo de Processo Civil so admite o acesso ao plenario no caso de o acordão da relação ser irrecorrivel por razão estranha a dita alçada.

A primeira observação que se faz e a de que a pergunta acima formulada não tem aqui qualquer cabimento, isto pura e simplesmente por o dito preceito não ser aplicavel em processo penal.

E não o e, porque este possui uma norma privativa que e o artigo 669 do respectivo Codigo, na qual, ate com anterioridade ao Codigo de Processo Civil (o supracitado artigo 764 so neste foi introduzido em 1961), se apontam os pressupostos do recurso para o pleno.

Legem habemus. Dai a ilegalidade de se invocar um direito que e meramente subsidiario (paragrafo unico do artigo 1 do Codigo de Processo Penal).

Ora, entre aqueles pressupostos, não aparece o da inadmissibilidade do recurso por motivo estranho a alçada, apenas formulado, dezenas de anos depois, para a area civel. O artigo 669 não põe qualquer restrição; basta-lhe que "do acordão se não possa interpor recurso ordinario".

E, se assim era ate 1961, se assim foi durante 30 anos, por que se haveria de introduzir a restrição civel no recurso penal?

Não, de certeza, por paridade de razão, pois os interesses quase sempre patrimoniais que se defrontam no processo civil não se comparam com os valores quase sempre pessoais que se jogam no criminal. Ate nas transgressões se arrisca, muitas vezes, a liberdade do infractor.

Não, igualmente, por se poder chamar "alçada" ao montante da multa, alem do qual o recurso e admissivel (artigo 646, n. 6, do Codigo de Processo Penal). Primeiro, porque esse montante nunca foi aferido pelas alçadas civeis: os quantitativos foram sempre muito diferentes e, quando o destas subia, aquela mantinha-se, e vice-versa, mas sobretudo porque - e isto e preciso ficar bem claro - seria abusivo equiparar a "alçada" a importancia referida no primeiro periodo do n. 6 do artigo 646 (redacção da epoca do recurso), quando a Lei Organica dos Tribunais - artigo 20, n. 2 - e expressa em afirmar que "em materia criminal não ha alçada".

Isto, afinal, significa, se não nos quisermos sobrepor a norma, que os motivos pelos quais, em tal materia, os recursos não são admissiveis, se situam todos eles fora do campo da alçada, instituto puramente civel.

Por quanto fica dito se ve que o paragrafo unico do artigo 669, ao remeter para o artigo 668 e seu paragrafo unico, e este para as regras do processo civil, quis tão-somente adoptar os termos que ele proprio não regulava. Repare-se que apela para tais regras, mas apenas "na parte aplicavel". Alias, como poderia um legislador de 1929 pensar numa restrição que so veio a aparecer em 1961?

Para remate desta questão previa, ponhamos em destaque o absurdo a que levava ter por questão de alçada situar-se a multa abaixo dos 40000 escudos (hoje 200000 escudos) e ter por motivo a ela estranho a absolvição do transgressor (doutrina dos Acordãos deste Tribunal de 28 de Julho de 1981, no Boletim do Ministerio da Justiça, 309-316, e de 21 de Junho de 1983, no processo n. 52).

Sucederia então poder recorrer-se para o pleno de acordão da relação que absolvesse o reu e não ser possivel levar la acordão que o tivesse condenado ate as ditas importancias!

Não existindo, portanto, obstaculos formais a resolução do conflito de jurisprudencia, encaremo-la agora de frente.

Durante algum tempo, discutiu-se se o Decreto-Lei n. 667/76 não seria organicamente inconstitucional por ser o Governo a tratar nele de materias da exclusiva competencia da Assembleia da Republica, como a de definição de penas, criação de impostos e sistema fiscal [alineas e) e o) do artigo 167 da Constituição de 1976].

Os que iam pela afirmativa diziam que ele ja havia sido publicado depois de aquele orgão legislativo por excelencia ter entrado em funcionamento - 14 de Julho de 1976, data da posse do Presidente da Republica, conforme o estatuido no artigo 294 - e que a publicação era acto fundamental na criação das leis, como se via do artigo 122, n. 4.

Acabou, todavia, por prevalecer a opinião contraria (Pareceres da Comissão Constitucional, de 1 de Julho de 1980, volume 13, pagina 98), com base na doutrina que põe o acento tonico na aprovação e promulgação dos diplomas, actos que, no caso, tiveram lugar antes daquela data.

A publicidade e indispensavel para se tornarem obrigatorios, mas e na fase anterior que o seu conteudo se define e ai e que podem ser postos em jogo interesses fundamentais que so aos representantes directos do povo e licito abordar.

E foi essa a opinião que o Conselho da Revolução seguiu na Resolução n. 266/80, publicada no Diario da Republica, de 25 de Julho de 1980.

Não ha razão para mudar.

Dispunha o artigo 18, n. 1, do Decreto-Lei n. 667/76, entretanto substiuido pelo Decreto-lei n. 131/82, de 23 de Abril, que se deviam actualizar segundo coeficientes que apontava, "as importancias de licenças, taxas e multas e seus limites, bem como as pagas no acto da apresentação de denuncias em serviços publicos, fixadas em quantitativos especificos e que constituissem, no todo ou em parte, receita do Estado".

Sob o ponto de vista liberal, o texto e francamente favoravel ao entendimento de abarcar quaisquer multas, assim como quaisquer licenças ou taxas, contanto que umas e outras sejam de "quantitativo especifico" e constituam "receita do Estado".

E todos sabemos da relevancia que tem na interpretação o elemento lexicologico. E de presumir - diz o n. 3 do artigo 9 do Codigo Civil - que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

De entre os varios sentidos legais, recomendava Manuel Andrade que se desse preferencia ao que brota natural, desafogada e perfeitamente do texto, em prejuizo do que so constrangida, desairosa e inapropriadamente dele se poderia extrair (Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, vol. XLVIII, paina 274).

Se o autor do DL n. 667/76 tivesse querido actualizar somente as licenças, taxas e multas de natureza fiscal, introduziria essa restrição no artigo 18, como introduziu aqueloutros. E que ele não podia ignorar a existencia de licenças, taxas e multas de ordem diferente. São ate o maior numero.

Outro argumento de força se tira do relatorio do mencionado diploma, fonte privilegiada de interpretação. E e de abraçar a orientação que dele decorra, salvo se as proprias disposições legais desmentirem (Oliveira Ascensão, Boletim do Ministerio da Justiça, 229, pag. 17).

Resumindo as materias tratadas, disse o legislador que "agio" agora especialmente no dominio dos impostos directos e que "fora deles, apenas introduzia correcções tendentes a compensar a desvalorização da moeda".

Sucintamente: alterações fiscais de um lado e não fiscais do outro; aquelas objecto dos artigos 1 a 17 e 19, e estas do artigo 18. Pode,portanto, concluir-se dai que tal preceito desgarrado do sistema fiscal ("fora dos impostos") visa principalmente as licenças, taxas e multas estranhas ao direito fiscal.

O rigor desta conclusão ressalta a evidencia da Lei n. 40/81, de 31 de Dezembro, cujo artigo 57, n. 1, transcreve o artigo 18, n. 1, do Decreto-Lei n. 667/76 (salvo os coeficientes) e e transcrito pelo artigo 1, n. 1 do ja mencionado Decreto-Lei n. 131/82.

Esse artigo 57, copia do preceito que estamos a interpretar, foi metido no capitulo VI sob a rubrica "Medidas diversas", ao passo que as disposições atinentes a impostos e correspondentes aos artigos 1 a 17 do Decreto-Lei n. 16/76 haviam procedentemente sido arrumadas no capitulo VI sob a designação de "Sistema fiscal".

Assim, e nitido para esta lei, inspirada naquele diploma de 1976, que as licenças, taxas e multas que actualiza no artigo 57, n. 1, não são apenas as de natureza fiscal. Se o fossem, trataria delas no capitulo

VI, como materia pertencente ao sistema fiscal.

Não se desculpem os arautos da interpretação restritiva com um possivel erro tecnico do legislador. E que ele não se esqueceu de ai meter o artigo 49, precisamente aquele que dava autorização ao Governo para rever as disposições relativas as "infracções tributarias" e "sua punição". Quer dizer: se o legislador tivesse querido autorizar so as multas fiscais, fa-lo-ia nesse artigo 49 ou logo a seguir, mas dentro do mesmo capitulo.

Vemos, por isso, agora com maior clareza, o que e que o preambulo do Decreto-Lei n. 667/76 pretendeu significar com as expressões "no dominio dos impostos directos" e "fora deles". E, na verdade, aqui so se introduziram correcções tendentes a compensar a desvalorização da moeda.

Mal ira, o interprete que se desprenda da razão de ser da lei - "a valoração de interesses que lhe esta subjacente, a finalidade que a inspirou" (Manuel de Andrade, rev. cit., pagina 275).

E regra de ouro no direito ingles - noticia o mestre - que se tenha em grande apreço a politica geral da lei interpretanda e o mal ou defeito que com ele se pretende sanar.

Então pregunta-se o que quis o legislador com o Decreto-Lei n. 667/76?

Ele proprio responde no relatorio: "a intensificação dos gastos publicos impõe a adopção imediata de medidas de sobrecarga da pressão fiscal".

Objectivo puramente financeiro: aumento da receita do Estado, para minorar a "grave situação da economia e finanças publicas".

Dai, desde logo, uma primeira conclusão - a de o diploma caber na especifica competencia do Ministerio das Finanças e, aprovado em Conselho de Ministros, bastar, portanto, a assinatura dos 2 titulares (cf. os artigos 8, n. 3, da Lei n. 3/74, de 14 de Maio, e 5, n. 3, da Lei n. 5/74, de 12 de Julho, e o n. 1 da Portaria n. 672/74, de 17 de Outubro, então em vigor). Deste modo, não tem cabimento partir desse pormenor para um conceito restrito de multa.

Mas a conclusão principal sera a de que, para efeitos orçamentais, interessa tanto a actualização das licenças, taxas e multas fiscais, como a das restantes.

Dizemos mesmo que, sendo as primeiras uma minoria, são as segundas que avultam no erario publico.

Consequentemente, ao contrario do que diz a doutrina adversa, e o cariz orçamental do Decreto-Lei n. 667/76 que aponta para o amplo conceito de multa. Maus calculos faria o tecnico que quisesse minorar uma angustia financeira so a custa da actualização das multas fiscais.

Mas, a favor de uma aplicação restrita do diploma, ainda se objecta com a especial natureza das multas contravencionais e criminais. Tratando-se de penas, a sua determinação e, inclusive, a sua actualização devem efectuar-se não por criterios orçamentais, mas tendo em conta os fins preventivo e repressivo.

A isto responderemos, desde logo, que o argumento prova de mais: porque as multas fiscais tambem visam efeitos preventivos e repressivos, elas mesmas deviam ser excluidas do artigo 18 do Decreto-Lei n. 667/76!

Mas diremos, sobretudo, que uma actualização generica do tipo da agora em causa esta na linha da nossa tradição juridica (entre outras, cf. artigo 8 da Lei n. 1001, de 29 de Julho de 1920) e não entra em conflito com os especificos fins das penas. Pelo contrario, quando se degrada o montante de uma multa por virtude da inflação, perdem concomitantemente o erario e a eficacia da pena. O que não custa a pagar não e sofrimento nem inibição.

Alias, varios são os diplomas que põem em relevo esse duplo e simultaneo prejuizo: que, ao lado das preocupações repressivas das multas, colocam a sua função angariadora de fundos (cf. relatorios do Decreto Regulamentar n. 40/77, de 16 de Junho, e dos Decretos-Leis ns. 371/77, 186/82 e 187/82, respectivamente de 5 de Setembro e 15 de Maio).

De resto, uma actualização generica por razões essencialmente financeiras não e, de modo nenhum, incompativel com as alterações que posteriormente se venham a introduzir nos quantitativos de certas e determinadas multas, por motivos especificos. Sucedera apenas que o novo montante, porque actual, deixara de estar sujeito as percentagens antes estabelecidas.

E isto ja responde a objecção que se pretendeu por a aplicação do Decreto-Lei n. 667/76 a todas as multas a partir daquele Decreto Regulamentar n. 40/77.

Raciocinam os objectores deste jeito: se aquele diploma tivesse actualizado, em Agosto de 1976, entre outras, as multas previstas no Codigo da Estrada, não se justificaria que o segundo as viesse alterar, passados 10 meses; sobretudo, no preambulo deste, não se diria que tais multas se mantenham praticamente inalteradas desde 1954.

A objecção não colhe.

Primeiro - repete-se - uma coisa e a actualização generica por motivos essencialmente orçamentais e outra a alteração especifica por razões particulares do sector (v. g. a frequencia das transgressões e o perigo que elas envolvem para a vida, a integridade fisica e o patrimonio dos cidadãos).

Segundo, numa epoca de tão acentuada inflacção, não e preciso muito tempo para envidecerem os custos.

Exactamente no dominio rodoviario, o ja citado Decreto-Lei n. 187/82 - artigo 3 - altera multas que tinham sido aumentadas, 4 meses antes, pelo Decreto Regulamentar n. 4/82.

Finalmente, a mencionada passagem do relatorio do Decreto Regulamentar n. 40/77 não desmente a aplicação do Decreto-Lei n. 667/76 as multas do Codigo da Estrada.

Basta, para o efeito, considerar que a actualização por meio de percentagem fixa (como no caso da Lei n. 100 acima citado) ou variavel (caso do diploma em interpretação) pressupõe precisamente a existencia de uma base, de um quantitativo predeterminado que, como tal, se mantem. O Decreto-Lei n. 667/76 não criou novas multas que, para futuro, sirvam, por sua vez, de ponto de referencia para aplicação de novas percentagens.

Deixou-as como estavam, limitando-se a acrescentar-lhe um adicional, transitorio por natureza (o do artigo 57 da Lei n. 40/81; o do Decreto-Lei n. 131/82 ja e diferente).

O proprio artigo 18, n. 1, do Decreto-Lei n. 667/76 se encarrega de focalizar a referida ideia de inalterabilidade do quantitativo primitivamente fixado, quando faz variar o coeficiente, "conforme o ano em que foi estabelecida a respectiva importancia".

Em termos praticos: a multa de 100 escudos cominada pelo Decreto-Lei n. 42850 continuara a ser de 100 escudos, enquanto uma lei especifica a não alterar: sucedeu apenas que o Decreto_lei n. 667/76 fazia pagar ao reu um acrescimo de outro tanto; depois do Decreto-Lei n. 131/82 o coeficiente e outro, mas a base continua a mesma.

O diploma intermedio não a alterou.

Ante tantos e tão fortes argumentos a favor de um amplo conceito de multa, mal se compreende que a duvida se haja instalado em alguns espiritos.

Mas a verdade e que tal sucedeu: consultada a Procuradoria-Geral da Republica, veio ela a emitir, em 10 de Março de 1977, embora so por maioria, o parecer de que o artigo 18 do Decreto-Lei n. 667/76 não incluia as multas de natureza criminal, designadamente as previstas no Codigo da Estrada.

Em que se apoiaram os vencedores para fazerem essa interpretação restritiva para chegarem a conclusão de que o legislador disse mais do que aquilo que queria?

Em razões por nos ja atras rejeitadas e que, alias, eles proprios confessam não ser decisivas (cf. Boletim do Ministerio da Justiça, 275, pagina 67): emanar o diploma do Ministerio das Finanças: tratar principalmente de materia de impostos directos e,"fora deles", dos indirectos; dever o quantitativo das multas criminais sujeitar-se a criterios retributivos e preventivos, que não financeiros.

Ao que saibamos, so a homologação pelo Sr. Secretario de Estado da Justiça veio a lume no Diario da Republica, 2 serie, de 5 de Maio de 1977. Consequentemente so para os respectivos serviços valeria o parecer como interpretação oficial e, mesmo assim, apenas no caso de ele haver sido solicitado por aquele membro do Governo (artigo 212 do Estatuto Judicial), e não o foi.

Assim se explica que, decorridos 4 meses, precisamente em 20 de Julho, fosse publicado o Decreto-Lei n. 296/77, com o objectivo confesso de "interpretar por via legal" o n. 1 do artigo 18 do Decreto-Lei n. 667/76 e, desse modo, "alcançar o efeito visado com a sua aprovação" (palavras do relatorio).

A qual dos dois conceitos - amplo ou restrito - aderiu ele?

Obviamente ao primeiro. "As importancias referidas no n. 1 do artigo 18 do Decreto-Lei n. 667/76 - reza o artigo unico do Decreto-Lei n. 296/77 - são todas as que constituam, no todo ou em parte, e qualquer que seja a sua natureza, receita do Estado, abrangendo este todos os os seus serviços, estabelecimentos e organismos, ainda que personalizados, com inclusão dos fundos autonomos".

São bem explicitas as palavras: as importancias a actualizar não são apenas estas ou aquelas mas "todas" (repare-se na globalidade do termo), contanto que se destinem aos cofres do Estado; "todas" as licenças,

"todas" as taxas, "todas" as multas. Não contente com o emprego do pronome indefenido (expressivo de uma totalidade de pessoas e coisas), o legislador reforçou a ideia com a expressão "de qualquer natureza": licenças, taxas e multas, sejam de que especie forem.

E em conformidade com a amplissima compreensão do texto estão aquelas palavras do relatorio: so ela permitira "alcançar o efeito visado com a aprovação do Decreto-Lei n. 667/76"; se apenas se referisse este a licenças, taxas e multas fiscais, seria ridiculo o acrescimo de receitas.

Diz-se, ex adverso, que outra foi a duvida que o Decreto-Lei n. 296/77 quis esclarecer com o emprego das expressões "todas as importancias" e "qualquer que seja a sua natureza" - tornar claro que tambem eram actualizaveis as multas de quantitativo variavel e não somente as fixas.

A isto responder-se-a primeiramente não ser muito natural que o legislador se preocupasse com problema de tão pequeno alcance orçamental e, para mais, sem razão de existir, ja que o artigo 18 , n. 1 do Decreto-Lei n. 667/76 expressamente se referia as multas e "seus limites", os quantitativos das variaveis tambem são "especificos" e, se a inflação faz envelhecer uma multa fixa, envelhece igualmente o minimo e o maximo da que for variavel.

Responder-se-a, depois, que nenhum legislador sensato trataria de resolver uma duvida de somenos, olvidando a principal, a de notorio interesse financeiro, ao fim e ao cabo aquela que o Governo tinha, ha pouco, proposta a consideração da Procuradoria-Geral.

Responder-se-a ainda que, tendo o legislador naturalmente diante de si o parecer deste organismo, não iria, no decreto, utilizar o termo "natureza" da multa com sentido diverso. Portanto, multas "de qualquer natureza" (Decreto-Lei n. 296/77) não são so as fixas e variaveis, como tambem as criminais ou não (o dito parecer, in fine, tanto fala em "natureza variavel", como em "natureza criminal").

E não admira que o mencionado diploma de 20 de Julho de 1977 tivesse aderido a tese do sentido amplo, pois era ela a seguida pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos. Mesmo depois de emitido o dito parecer, exactamente em 4 de Abril daquele ano, recomendava ao Comando da Policia de Segurança Publica e ordenava este aos seus agentes (Ordem de Serviço, n. 76, de 20 de Abril de 1977) que tivessem por incluidas no artigo 18, n. 1, do Decreto-Lei n. 667/76, as multas aplicadas nos termos dos regulamentos policiais dos distritos, posturas municipais e legislação sobre canideos, se destinadas ao Estado e seus serviços, incluidos os autonomos e os fundos autonomos.

Mas então, depois de publicado o Decreto-Lei n. 296/77, ninguem hesitou mais.

Logo em 2 de Agosto, a Direcção-Geral de Transportes Terrestres preconizava aquele mesmo Comando o agravamento das multas por infracção as leis de transportes rodoviarios, por "não restarem duvidas [dizia] sobre a aplicabilidade a elas do disposto no artigo 18, n. 1 do Decreto-Lei n. 667/76" (cf. Ordem de Serviço, n. 128, de 19 de Agosto de 1977).

Em 20 de Abril de 1978, a referida Direcção repetia o conselho a Policia de Segurança Publica a respeito das multas previstas pelo artigo 215 do Regulamento dos Transportes Automoveis (Ordem de Serviço, n. 44, de

28 de Abril de 1978).

E ainda em 19 de Maio de 1982, ja na vigencia do Decreto-Lei n. 131/82, oficiava o governador civil do Porto ao comando policial a dizer que tinha o diploma como aplicavel as multas do regulamento distrital.

Nos termos expostos, se lavra o assento seguinte:

O artigo 18, n. 1, do Decreto-Lei n. 667/76, de 5 de Agosto, empregou a palavra "multa" em sentido amplo, de modo a abranger as de natureza contravencional e não somente as de caracter fiscal.

Não e devido imposto de justiça

Lisboa, 11 de Outubro de 1983

Manuel Alves Peixoto - Rui de Matos Corte Real - Amilcar Moreira da Siva - João Augusto Pacheco e Melo franco -

- João Solano Viana - Jose Fernando Quesada Pastor -

- Joaquim Augusto Roseira de Figueiredo - Orlando de Paiva Vasconcelos de Carvalho - Jose Luis Pereira -

- Manuel Amaral Aguiar - Manuel dos Santos Carvalho -

- Jose dos Santos Silveira - Manuel Batista Dias da Fonseca - Pedro Augusto Lisboa de Lima Cluny - Antero Pereira Leitão - Licurgo Augusto dos Santos - Manuel Flamino dos Santos Martins - Antonio Judice de Magalhães Barros Baião - Raul Jose Dias leite Campos - Abel Vieira Campos Carvalho Junior - Antonio Miguel Caeiro - Avelino da Costa Ferreira Junior - Anibal Aquilino Fritz Tiedmann Ribeiro - Antonio Carlos Vidal de Almeida Ribeiro -

- Octavio Dias garcia - Americo Fernando de Campos Costa - Silvino Alberto Villa-Nova.