Supremo Tribunal de Justiça — 2.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

I -

Nas Varas Cíveis de Lisboa, com distribuição à 7.ª, AA, ..., S.A. intentou procedimento cautelar comum contra:

O Estado Português, Banco BB, S.A., em liquidação e Massa Insolvente do Banco BB, S.A.,

Alegou, em síntese, que:

É titular duma conta de depósito no B… com um saldo credor de € 53 091 274,08;

O Banco de Portugal revogou a autorização deste para o exercício da actividade bancária;

O B... obteve junto de vários bancos um empréstimo, relativamente ao qual, o Estado Português – após autorização por Despacho do Secretário de Estado das Finanças, n.º31266-A/2008, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 4.12.2008, junto por cópia a folhas 36 - concedeu uma garantia pessoal, mediante a concessão dum penhor por parte daquele;

Com este empréstimo, o B... efectuou pagamentos a credores no valor de € 531 038 666,00, sendo certo que alguns pagamentos não eram devidos e nenhum deles era exigível.

Todos os intervenientes na constituição do penhor e dos pagamentos sabiam que estavam a prejudicar os credores do B... e, em particular, a requerente.

Pede, em conformidade, que:

Se intime o Estado Português a:

Abster-se de dispor ou onerar os valores mobiliários dados em penhor pelo B...;

Abster-se de exigir e receber qualquer quantia dos devedores dos créditos dados em penhor;

Manter em conta separada as quantias que vier a receber dos devedores dos créditos empenhados pelo B...;

Guardar e conservar as obras de arte que lhe tenham sido dadas em penhor.

E se intime a Massa Insolvente para se abster de efectuar qualquer pagamento ao Estado ou ao Banco de Portugal.

Opôs-se o Estado Português.

Na parte que agora importa, excepcionou a incompetência absoluta do tribunal, por, segundo sustenta, o procedimento dever ser apreciado no tribunal administrativo.

E deduziram também oposição o B..., S.A. Em Liquidação e a Massa Insolvente do B....

II -

Por despacho de folhas 213, o Sr. Juiz julgou a excepção procedente, declarando o tribunal absolutamente incompetente para conhecer do pedido e absolvendo os Requeridos da instância.

III –

Apelou a requerente e o Tribunal da Relação decidiu:

“…julgar procedente o recurso, substituindo a decisão recorrida por outra que reconheça a competência dos tribunais judiciais para conhecer da presente causa e a ordenar o prosseguimento dos autos.”

IV –

Pede revista o Estado, concluindo as alegações do seguinte modo:

1. Está em causa um procedimento cautelar comum, intentado como preliminar de acção principal, pelo que a competência do Tribunal depende da competência para a acção principal – artigo 83.º, n.º 1, al.), do Código de Processo Civil. -

2. A prestação da garantia, os actos e contrato em apreço nos autos foram autorizados e realizados ao abrigo da Lei nº 112/97, de 16 de Setembro, que estabelece o regime jurídico da concessão de garantias pessoais pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público (al. d) do n.º 2 do artigo 13° e artigos 17.° e 26.° da citada Lei n.º 112/97 e 2.° e 6.° do contrato de penhor.

3.° A intervenção do Estado Português foi manifestamente levada a cabo no exercício de uma função pública, na defesa de interesses públicos, num condicionalismo de intervenção directa na economia, para credibilização do sistema financeiro e no uso dos poderes de autoridade que lhe são próprios.

4.° Os actos e contrato em apreço nos autos não podiam ser livremente celebrados por parte da Pessoa Colectiva Pública - Estado Português, importando a sujeição prévia a condicionalismos de natureza e ordem pública, aplicáveis a todas as entidades que gerem dinheiros públicos, o que tanto bastaria para tornar materialmente competentes os Tribunais Administrativos ao abrigo do art.º 4.°, al. e) do ETAF.

5.° A acção a intentar e de que dependeria a presente providência cautelar tem em vista apreciar os mesmos actos praticados pelo Estado Português que não actuou como qualquer particular numa comum relação de direito privado, mas no âmbito do direito público e prerrogativas inerentes.

6.° Pelo exposto, o litígio emergente do contrato a que se reportam os autos recai no âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na medida em que está em causa uma relação jurídica administrativa e se aplicam in casu os art.°s 1.º, n.º 1 e 4.° als. b), e) e f) do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02.

7.° Deve, assim, ser mantida a douta sentença recorrida, por se verificar a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal Cível, em razão da matéria (art.°s 66.°, 101.°, 105.° e 288.°, n.º 1, al. a) do Código de Processo Civil).

Não houve contra-alegações.

V –

A questão que se nos depara consiste em saber se os tribunais judiciais são competentes ou incompetentes para conhecer do presente procedimento cautelar.

VI –

A factualidade a ter em conta é a referida em I, que aqui, brevitatis causa, se dá como reproduzida.

VII –

A estatuição sobre a competência dos tribunais, em razão da matéria, consta, em primeira linha, da Constituição da República Portuguesa.

No artigo 211.º, n.º1 atribui-se, além do mais, competência residual aos tribunais judiciais.

No artigo 212.º, n.º 3 dispõe-se que:

Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Perante o texto constitucional e sempre na parte que agora interessa, levanta-se a questão de saber o que deve entender-se por “relações jurídicas administrativas”.

Para Jorge Miranda e Rui Medeiros, as relações jurídicas administrativas são as que “se regem por normas de Direito Administrativo” (Constituição Portuguesa Anotada, III, 148).

Para Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, Lições de 2000, 79) a relação jurídica administrativa é “Aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.”

Por sua vez, Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, ed. de 2011, II, 167) define-a como “Toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados que actuem no exercício de poderes ou deveres públicos, conferidos por normas de direito administrativo”

À margem desta procura de conceptualização, há que atender à lei ordinária que, de modo pormenorizado, integrou o conceito da Lei Fundamental ou, pelo menos, grande parte dele.

Referimo-nos, essencialmente, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na parte em que estatui:

Artigo 1.º, n.º1:

“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”

Artigo 4.º

“Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

a)Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;

c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;

e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;

i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;

j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;

………………..

VIII –

A questão das garantias do Estado tem raízes muito profundas no tempo. Com bem se compreende, uma empresa ou um particular podem desempenhar funções importantes ou mesmo essenciais para a comunidade e precisar, para isso, de se financiarem através de empréstimo. O Estado pode não pretender ou mesmo não ter possibilidades de emprestar o dinheiro, mas concedendo uma garantia, esse empréstimo pode ser muito mais facilmente obtido junto da banca privada ou mesmo de outras entidades.

Tudo correndo pelo melhor, a empresa realiza capitais, paga aos credores e o Estado, tendo-se limitado a subscrever uma garantia, não precisa de ir mais além, não tendo de pagar o que quer que seja.

Mas as coisas podem não correr assim e pode o Estado, como garante, vir a ter de pagar. E há que ter sempre presente que a prestação das garantias pode conduzir a um facilitismo, cujos efeitos nefastos só se alcançam verdadeiramente quando chega o momento do pagamento.

Por isso, não surpreende o longínquo artigo 29.º das Bases para a Reforma da Contabilidade Pública, aprovadas pela Lei de 20.3.1907, que dispunha:

O Estado não poderá garantir as obrigações de terceiros por meio de fiança, aval ou por qualquer forma, directa ou indirecta de caução.

A evolução da economia, com o Estado a procurar assegurar certas exigências sociais, levou a que viesse a lume o Decreto-Lei n.º 43 710, de 24.5.1961, permitindo a concessão do aval do Estado a operações de crédito externo realizadas por empresas nacionais, mas frisando, no preâmbulo, que:

“É, no entanto, natural que esta garantia do Estado só seja concedida naqueles casos em que o vulto e a natureza do empreendimento se revistam da maior importância para a estabilidade e o progresso económico do país…”

Nos termos de tal Decreto-Lei, o aval só deveria ser prestado a uma empresa que oferecesse “segurança sob todos os pontos de vista”, mas, se viesse a ter de pagar, o Estado ficava com um crédito com privilégio creditório e, bem assim, com a faculdade de intimar a sociedade avalizada a entregar-lhe acções em montante correspondente.

Em 2.1.1973, foi publicada a Lei n.º1/73 e com ela, o Governo passou a dispor, além dos direitos já anteriormente consagrados a favor do Estado, o de fiscalizar a actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista técnico e económico, como do ponto de vista administrativo e financeiro.

Esta Lei foi revogada pela actualmente vigente Lei n.º112/97 de 16.9.

Logo no artigo 1.º, n.º2 refere que a concessão de garantias pessoais (Pelo Estado ou por outras pessoas colectivas de direito público) se fundamenta em “manifesto interesse para a economia nacional” para referir que “ A Assembleia da República fixa, na Lei do Orçamento ou em lei especial, o limite máximo das garantias pessoais a conceder em cada ano pelo Estado e por outras pessoas colectivas de direito público, o qual não pode ser excedido”, fixação essa após prévia informação da Direcção-Geral do Tesouro.

No artigo 2.º estatui que constitui “crime de responsabilidade a violação, por parte dos membros do Governo, do disposto na presente lei”.

Depois, no artigo 8.º, repisa a ideia de “manifesto interesse nacional” já vinda da legislação anterior.

O Capítulo V reporta-se às garantias do Estado pela prestação de garantias pessoais e, além do mais, ali se mantém a estipulação de que é conferido ao Governo “o direito de proceder à fiscalização da actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista financeiro e económico como do ponto de vista administrativo e técnico.”

Mantém-se também o privilégio creditório e, já nas “Disposições finais e transitórias”, impõe-se a publicação, em anexo à Conta Geral do Estado, da relação nominal dos beneficiários das garantias pessoais do Estado, com indicação das responsabilidades totais deste. Finalmente, determina-se que a cobrança coerciva das dívidas resultantes de garantias pessoais será feita através do processo de execução fiscal.

Posteriormente, veio a lume a Lei n.º60-A/2008, de 20.10, que não revogou esta Lei (antes para ela remetendo a título subsidiário) e que – não obstante isso aqui não relevar directamente - manteve os princípios relativos à concessão de garantias por parte do Estado.

De toda esta evolução legislativa, culminada com o teor da Lei n.º 112/97, que aqui importa, resulta bem firme a ideia de que as garantias pessoais prestadas pelo Estado constituem matéria muito delicada, com imposição clara de limites para serem evitados abusos de consequências particularmente nefastas e têm como pano de fundo o prosseguimento de interesses manifestos para a economia nacional.

Mais resulta que a relação substantiva, ainda que no artigo 7.º da lei vigente se reconduza à fiança ou ao aval, tem particularidades relativamente ao desenho destes traçado pelas respectivas disposições da lei ordinária, mormente traduzidas na possibilidade de o garante proceder à fiscalização da actividade da entidade beneficiária da garantia. Aliás, é o próprio artigo 24.º que, ao remeter supletivamente para, consoante os casos, o regime da fiança previsto no Código Civil ou para o regime da LULL e da LUCH, começa por referir:

“Sem prejuízo das garantias especiais atribuídas ao Estado pela legislação vigente e do disposto neste diploma…”

De tudo resulta que, nas garantias do Estado concedidas ao abrigo deste Diploma, ele não age como particular, em plano de igualdade com a contraparte.

Nelas subjaz, até com particular premência, o interesse público, e, como emanação deste, assumem particular relevo as restrições impostas ao próprio Estado e um “enformar” próprio da relação jurídica que se constitui.

Aliás, tudo isto está contido no Despacho aludido em I, de autorização da garantia. Ali se afirma, nomeadamente, que:

“Considerando na estrita medida o propósito de assegurar a estabilidade do sistema financeiro…”, “ Considerando que o Banco de Portugal deliberou designar administradores provisórios com os poderes previstos na lei…considerando, ademais, que esta designação tem em vista garantir para a Instituição uma gestão adequada…“, Considerando que o Banco BB, S.A. prestou garantias no sentido de oferecer segurança para fazer face às responsabilidades que o Estado assume…”

Não havendo dúvidas sobre os demais pressupostos, cremos, deste modo, que está preenchido o conceito constitucional de “relações jurídicas administrativas”, determinando, logo por aí, a competência dos tribunais administrativos. Aliás, em concretização desse conceito, a própria alínea f) do artigo 4.º do ETAF reporta-se, além do mais, a “contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo”.

IX –

No presente procedimento não é apenas demandado o Estado. Mas a demanda das demais requeridas não pode considerar-se – face à causa de pedir e aos pedidos – como gozando de autonomia para efeitos de competência. A relação jurídica administrativa constituída pelas garantias prestadas pelo Estado e penhor a elas relativo engloba a matéria relativa à pretensão que visa aquelas.

Por outro lado, as regras da competência aqui abordadas não têm qualquer ressalva por se tratar dum procedimento cautelar – vale aqui o princípio da equiparação à causa principal.

X –

Face a todo o exposto, na concessão da revista, revoga-se a decisão recorrida, repondo-se a de 1.ª instância.

Custas pela requerente.

Lisboa, 13 de Outubro de 2011

João Bernardo (Relator)

Oliveira Vasconcelos

Serra Baptista