Supremo Tribunal de Justiça — 2.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

I – O presente agravo integra o recurso interposto do despacho de fls. 195, proferido nos presentes autos de Expropriação por utilidade pública, em que é expropriante VianaPólis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo e expropriados os Herdeiros de AA, em que a Iª instância decidiu determinar a suspensão da presente instância, ao abrigo do disposto no art° 279°, no 1 do Cód. de Proc. Civil, até que se conheça a decisão a proferir nos autos de providência cautelar que correm termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga com vista à suspensão da eficácia da DUP em causa.

Inconformada com o decidido, a expropriante VianaPólis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo agravou para a Relação, tendo esta negado provimento ao recurso.

De novo inconformada, agravou de 2ª Instância, com fundamento na oposição de julgados.

Alegou e concluiu:

1 a) É manifesta a contradição existente entre o acórdão sob censura e o acórdão fundamento proferido pela mesma Relação nos autos de expropriação n.O 2671/07-1, já transitado em julgado;

2a) De facto, os arestos em causa pronunciaram-se sobre a mesma questão jurídica, atendendo a enquadramento factual idêntico, ou seja, ambos os expropriados não figuravam como requerentes nos processos judicias que correm termos pelos Tribunais Administrativos tendo em vista a suspensão da DUP que preside à expropriação da parcela 133 (Edifício Jardim), onde se incluem as fracções autónomas de que são proprietários;

3a) Sendo que, o acórdão em crise e o acórdão fundamento alcançaram soluções jurídicas divergentes;

4a) Enquanto o acórdão sob censura confirmou o despacho que havia ordenado a suspensão da instância por força dos processos pendentes nos Tribunais Administrativos, o acórdão fundamento adoptando entendimento oposto, revogou o referido despacho na medida em que considerou que os aludidos processos judiciais não consubstanciavam causa prejudicial face ao processo de expropriação, em virtude de os seus efeitos não serem oponíveis ao expropriado por nele não figurar como parte;

5ª) A questão controversa que se coloca à consideração deste Venerando Supremo Tribunal consiste em saber se os processos que correm termos pelos Tribunais Administrativos tendentes à suspensão da DUP que preside ao procedimento expropriativo em apreço consubstanciam ou não causa prejudicial para efeitos de suspensão da instância, nas situações em que os expropriados não figuram como partes activas nos referidos processos judiciais;

6a) Sendo que, o acórdão em crise está em desconformidade com a mais recente jurisprudência proferida sobre esta matéria (vd. acórdãos proferidos pelo STJ, em 03/07/2008 e pelo Tribunal da Relação de Guimarães no âmbito dos autos de expropriação n.ºs 2270/07-2, 653/08-1 e 97/08-1), designadamente com o Acórdão emanado pela mesma Relação, já transitado em julgado, nos autos de expropriação n.º 2671/07-1;

7a) Com efeito, estando em causa um acto administrativo plural e divisível, a eventual sentença de suspensão dos efeitos da DUP só estará dotada de eficácia inter-partes, sendo, como tal, inoponível à expropriada nos presentes autos que não é parte em nenhuma das providências cautelares que correm termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga com vista à suspensão de eficácia da DUP;

8ª) Na verdade, as providências cautelares requeridas em relação a cada uma das fracções da parcela 133 (Edifício Jardim) apenas são eficazes relativamente aos respectivos requerentes, não sendo susceptíveis de vir a afectar a validade e eficácia da DUP quanto aos demais e, por isso, a pendência do respectivo processo não constitui causa prejudicial face ao de expropriação relativo a outras fracções;

9ª) Aliás, o entendimento perfilhado pelo acórdão recorrido implica um extravasar inadmissível do princípio do inquisitório plasmado no artigo 265.°, do Código de Processo Civil porquanto, o Tribunal por despacho como que decreta uma providência cautelar de suspensão de eficácia da DUP relativamente à fracção autónoma YC pertencente à parcela 133, à revelia dos próprios expropriados e sem audição da expropriante;

10a) Pelo que, mal andou o acórdão em crise ao proceder à manutenção do despacho proferido pelo Tribunal Judicial de Viana do Castelo, por via do qual havia sido ordenada a suspensão da instância dos autos de expropriação.

Houve conta alegações, em que os agravados pugnam pela manutenção do julgado.

II - Cumpre decidir:

Os factos que vêm apurados na decisão recorrida são os seguintes:

A expropriante VianaPólis - Sociedade para o Desenvolvimento do Programa Polis em Viana do Castelo remeteu ao Tribunal Judicial da Comarca de Viana do Castelo o processo de expropriação litigiosa referente à fracção autónoma YC do edifício construído na parcela nº 133, requerendo a adjudicação da propriedade da referida fracção, de que são proprietários os Herdeiros de AA.

“(...) Por despacho de fls. 114 foi a expropriante notificada para informar se a providência cautelar pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga dizia respeito à fracção em causa e, em caso de resposta afirmativa, se já havia decisão com trânsito em julgado.

Em resposta, a entidade expropriante informou que os expropriados não são parte activa de quaisquer dos autos de providência cautelar que se encontram a correr termos no referido Tribunal Administrativo, com vista à suspensão da eficácia da DUP publicada através dos despachos n.ºs 17461/2005 e 18586/2005, na II série dos Diários da República n.° 156 de 16 de Agosto de 2005 e 164 de 26 de Agosto de 2005.

Encontram-se a decorrer acções judiciais no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga visando a declaração da nulidade/anulabilidade do acto administrativo consubstanciado no despacho que declarou a urgência da expropriação da parcela 133 - Edifício Jardim, e a declaração da nulidade/anulabilidade do acto administrativo consubstanciado no despacho que declarou a utilidade pública da expropriação da parcela 133 - Edifício Jardim, sito na cidade de Via na do Castelo, correndo por apenso providências cautelares de suspensão de eficácia.

É do seguinte teor o despacho judicial (fls.195), proferido em 1ª instância.

“Por despacho de tis. 114 foi a expropriante notificada para informar se a providência cautelar pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga dizia respeito à fracção em causa e, em caso de resposta afirmativa, se já havia decisão com trânsito em julgado.

Em resposta, a entidade expropriante informou que os expropriados não são parte activa de quaisquer dos autos de providência cautelar que se encontram a correr termos no referido Tribunal Administrativo, com vista à suspensão da eficácia da DUP publicada através dos despachos n.ºs 17461/2005 e 18586/2005, na II série dos Diários da República n° 156 de 16 de Agosto de 2005 e 164 de 26 de Agosto de 2005.

A adjudicação da propriedade da parcela a expropriar depende da validade da DUP.

A eventual anulação da DUP terá efeitos retroactivos, ficando sem efeito os actos praticados no processo de expropriação, extingue-se a sujeição à expropriação que pendia sobre o bem atingido (Pedro Elias da Costa, “Guia das Expropriações por Utilidade Pública”, 2Q ed., pág. 231).

Entendemos, assim, que nos termos do art° 279º, nº1 do CPC, a instância deve ser suspensa até que se conheça a decisão a proferir nos autos de providência cautelar que correm termos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga com vista à suspensão da eficácia da DUP em causo, quer os expropriados sejam, ou não, parte activa nessas mesmas acções (pois que, pertencendo a fracção em causa ao edifício construído sobre a parcela n° 133, a expropriar, a decisão cautelar de suspensão da eficácia da DUP abrangerá todas as fracções que o edifício integra). Notifique”

Como é sabido o thema decidendum dos recursos é definido pelas questões postas nas conclusões das alegações do recorrente, sendo certo que, como é jurisprudência firme, por questões a resolver não devem tomar-se as considerações. Argumentos, motivações, juízos de valor produzidos pelas partes, porquanto o tribunal apenas tem que dar resposta especificada ou individualizada às questões que directamente se reportam à substanciação do pedido e da causa de pedir (cfr art.º 6840 no 3, 6900 no 1 e 6600 nº 2. todos do CPC).

Os recursos destinam-se a impugnar, alterar ou revogar as decisões dos tribunais inferiores; assim, os recursos para o Supremo Tribunal de Justiça destinam-seressalvada a situação do recurso, nos termos do artigo 7250 do CPC- a impugnar as decisões da Relação e a argumentar contra os seus fundamentos.

A questão posta in casu , resume-se a saber se a decisão a proferir nos autos de providência cautelar que correm termos pelo TAF de Braga com vista à suspensão da eficácia da DUP, e nos quais nenhum dos expropriados destes autos é parte activa, é ou não causa prejudicial aos presentes autos de expropriação litigiosa.

Para cumprir esse propósito, teremos de recordar vários conceitos e institutos, sua natureza, génese e consequências, encadeando-os logicamente.

Falamos de: suspensão da instância, questões incidentais, questões prejudiciais, causa prejudicial, poderes (deveres) do juíz, caso julgado, expropriações, declaração de utilidade pública (DUP), acto administrativo.

Antes, porém, vejamos a questão prévia da oposição de acórdãos

É patente que existe a invocada oposição de acórdãos, porquanto, em ambos existe idêntico quadro fáctico e idênticas questões a resolver, optando-se, porém, em cada um deles por oposta interpretação da lei, que, ademais, é a mesma por que se regem os dois arestos em oposição.(1)

A divergência situa-se ao nível da interpretação da DUP; como acto administrativo incindivel (acórdão recorrido) ou como acto administrativo que, embora com a aparência de único, é realmente cindível em tantos actos administrativos quantos os destinatários, cuja esfera jurídica é modificada (acórdão fundamento).

Daí que esses diferentes entendimentos se manifestem nas decisões de suspender a instância, ou não suspender a instância, considerando-se no acórdão fundamento que a decisão a proferir nos autos de providência cautelar do TAF de Braga tem eficácia apenas intra partes, não constituindo, por isso causa prejudicial (ela própria) para fundamentar a suspensão desta instância e considerando-se no acórdão aqui sob recurso entendimento e solução final opostos

Posto isto, avancemos.

A pretensão recursiva da agravante é clara: que seja revogada a decisão das instâncias, consubstanciada no decretamento da suspensão da instância destes autos, com fundamento na existência de vários, processos de providências cautelares, em curso no TAF de Braga, com pedido de suspensão de eficácia da DUP, a qual é, também responsável pela expropriação dos presentes autos.

Temos, então aqui, uma suspensão da instância, fundada na pendência de uma causa prejudicial.

Alberto dos Reis ensinava que as causas da suspensão podem agrupar-se em duas classes ou categorias: 1ª - Causas de suspensão legal; 2ª - Causas de suspensão judicial. Umas vezes è a lei que impõe a suspensão (casos do nº 1 a),b),d) do art 276º do CPC); outras vezes é o Juiz que, perante certa ocorrência, ordena a suspensão (caso do nº 1 c) do art 276ºe 279º, do CPC).(2)

Ou seja, no caso de suspensão legal o juiz tem o dever de determinar a suspensão, logo que julgue verificada a circunstância a que a lei atribui esse efeito suspensivo, enquanto que no caso de suspensão judicial o juiz tem a faculdade de ordenar a suspensão, mas com as condicionantes postas no nº2 e 3 do art. 279º do CPC, ou seja, essa faculdade ou poder atribuído ao juíz está subordinado no seu uso pela observância do condicionalismo que a lei, a esse propósito, estipula, sendo, pois, um poder legal limitado.

Diz, ainda o ilustre Mestre que uma causa é prejudicial em relação a outra quando a decisão daquela pode destruir o fundamento ou a razão de ser desta.(3)

Para melhor se compreender a suspensão da instância que ora nos ocupa, (a do art. 279º do CPC), interessa comparar com a suspensão da instância a que se refere o art. 97º do mesmo Código.

Alberto dos Reis chama, ainda à comparação o art. 96º e, quanto ao artº279º (actual), diz que no a sua disposição tanto abrange os casos de a acção prejudicial ter por objecto a apreciação de um facto criminoso ou dum acto administrativo, como o ter por objecto o julgamento de uma questão de competência do tribunal comum ou de qualquer outro tribunal especial.

De modo que, no aspecto material o art. 279º engloba os casos dos artigos 96º e 97º; a diferença entre o campo de aplicação daquele e destes está, somente campo processual: nos casos dos artigos 96º e 97º a questão prejudicial surge como incidente duma causa, tomada a palavra incidente no sentido lato. No caso do art 279º a questão prejudicial constitui objecto duma acção separada e distinta.

Dizem os referidos preceitos (nos segmentos que ora nos importam):

Art. 97º

(Questões prejudiciais)

1 - Se o conhecimento do objecto da acção depender da decisão de um questão que seja da competência do tribunal criminal ou do tribunal administrativo pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie. (…)

Art. 279

(Suspensão por determinação do juiz)

1 - O tribunal pode ordenar a suspensão quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta, ou quando ocorrer outro motivo justificado. (…)

“Primo conspectu”, parecem idênticas as situações; mas não o são.

No primeiro caso, quando o juiz vai apreciar o mérito da causa depara-se-lhe uma questão prejudicial para resolver, da competência do tribunal criminal ou da jurisdição administrativa; então, o juiz, sopesando vantagens e inconvenientes, se assim entender, pode sobrestar na decisão, utilizando a única via processual adequada, decretando a suspensão da instância.

Mas o vocábulo “pode” do nº1 e o preceituado no nº 2 do normativo em apreço (art. 97º) legitimam a conclusão de que o juiz da causa – ele próprio – pode resolver a questão prejudicial sem deferir a sua resolução ao respectivo tribunal competente, com a consequência, porém, de que, sobre essa parte da decisão se forma apenas, caso julgado formal, porquanto a sua força esgota-se dentro do próprio processo.

Como se diz no acórdão do STJ de 12/01//1994 (4), …o art. 97º nº1 do CPC não impõe ao juiz o dever de suspender a instância, na hipótese nele prevista, antes lhe concedendo a faculdade de o fazer, quando o entender.

Para Manuel de Andrade (citado por Alberto dos Reis (5)) só há verdadeira prejudicialidade e dependência quando na primeira causa se discuta, em via principal, uma questão que é essencial para a decisão da segunda e que não pode resolver-se nesta em via incidental como teria de o ser, desde que a segunda causa é a reprodução, pura e simples da primeira. Mas nada impede que se alargue a noção de prejudicialidade, de maneira a abranger outros casos. Assim pode considerar-se prejudicial, em relação a um outro em que se discute a título incidental uma dada questão, o processo em que a mesma questão é discutida a título principal.

Por outras palavras, a expressão legal “… a decisão de uma causa está dependente do julgamento de outra” significa que a decisão de uma causa (principal), depende do julgamento de outra (prejudicial) quando nesta se aprecia uma questão, cujo resultado pode influir substancialmente na decisão daquela. (6)

Diga-se, ainda mais claramente, que, para que possa haver lugar à suspensão da instância na causa principal, é necessário que a decisão que resulte da causa prejudicial possa formar caso julgado na causa principal.

Estes conceitos recolhem o assentimento (poderemos dizer) uniforme da doutrina e da jurisprudência, o que já não acontece quando se pretende aplicá-los à prática.

Esclarecidos os conceitos, regressemos ao cerne da questão, ou seja, o assentar na natureza jurídico-administrativa do acto administrativo – declaração de utilidade pública (DUP), que irá condicionar a força da decisão a proferir na providência cautelar, cuja eficácia poderá, então ficar-se intra partes ou projectar-se erga omnes.

Historiando o percurso da expropriação por utilidade pública e sua evolução direito português escreve João Pedro de Melo Ferreira (7), que foi a partir de 1850 que se tornou claro que o momento inicial da expropriação se encontra num acto administrativo de declaração de utilidade pública e que o efeito desta declaração é a constituição da relação jurídica de expropriação, cujo conteúdo fundamental é constituído por duas situações jurídicas recíprocas:

- A sujeição à expropriação que passou a atingir com carácter real o prédio expropriado como limite do direito real do titular;

- A obrigação de indemnizar que recai sobre o expropriante(8)

Como diz Freitas do Amaral,(9) a utilidade pública é a causa legitimadora da expropriação, é o interesse geral de uma determinada comunidade, é o bem comum.

A Lei n.º 2030 exigia que a causa de utilidade pública fosse prevista na lei; assim as causas eram típicas; porém, o crescimento das funções atribuídas ao Estado tornou impossível prosseguir com essa tipificação, motivo pelo qual, a partir do Código de 1976 a legislação abandonou esse princípio, ficando, então a bastar que a causa de utilidade pública estivesse compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante.

O momento inicial da expropriação encontra-se no acto administrativo da declaração de utilidade pública; este acto é sempre administrativo mesmo que conste de diploma com a forma de lei, dada a sua incidência individual, por um lado e a diferença que intercede entre ele e a nacionalização, por outro.

A declaração de utilidade pública é não só pressuposto necessário da expropriação, como condiciona rodo o processo expropriativo.

Actos administrativos são as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo do direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual concreta (artº120 do CPA).

Assim, reitera-se que, aos recorridos, não tendo sido partes nos processos de anulação, junto do TAF de Braga, também a eles não se estenderá a eficácia das decisões ali a proferir.

Não se alcança de qualquer normativo (Artº112 e 120 do CPTA, designadamente) e, mais precisamente do Artº161 do referido Código que tal possa acontecer, sendo certo que este preceito, porventura por inspiração de disposição legal semelhante contida no contencioso administrativo espanhol de 1998, foi introduzido na nossa ordem jurídica como instituto inteiramente novo, susceptível de trazer modificações profundas ao quadro tradicional das nossas relações jurídico-administrativas, -(10)

Aliás o mecanismo deste preceito não visa assegurar uma eficácia erga omnes da sentença anulatória que no plano substantivo, se impõe pela própria natureza do efeito constitutivo da sentença em relação a todos os que pelo acto são afectados.

Não visa pois, atingir situações de actos administrativos com destinatário plural ou indeterminado, mas a quaisquer actos administrativos que tenham colocado o interessado em situação jurídica idêntica à dos destinatários de outros actos que já foram contenciosamente anulados.

Aliás, ao interessado que pretende a extensão dos efeitos, compete tomar a iniciativa de intentar o processo de extensão de efeitos, regulado no referido normativo.

No caso dos autos, não poderão os recorridos beneficiar, porque delas não são parte, da decisão advinda das providências cautelares.

Daí o não poder considerar-se a existência de causa prejudicial, relativa a estes autos e, por consequência, o não se vislumbrar suporte para o decretamento da suspensão da instância.

A tempo, ainda para dizer que este entendimento é tido, também pela actual jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça Ver, entre mais, os acórdãos de 3/7/2008; 2/10/2008 in jst/net ., nemine discrepante (assim praticamente se pode dizer).

III – Face ao exposto, concede-se provimento ao agravo e revoga-se a decisão recorrida devendo os autos prosseguir os seus termos.

Custas pelos recorridos

Lisboa, 18 de Novembro de 2008

Rodrigues dos Santos

João Bernardo

Oliveira Rocha

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(1) Ver,entre muitos o acórdão do STJ de 23/03/2006 - net/nº conv.JSTJ000

(2) Cód. Proc. Civil Anotado Vol. I, 1980 pág.383 e Comentário…III Vol. pág.265

(3) Comentário… III Vol., 1946, pág. 206 e 268.

(4) Col. Jur./STJ, I,pág.33

(5) Comentário…III, pág.269

(6)Ver Rodrigues Bastos - Notas ao Código de P. Civil, II,Pág 45.

(7) Código das Expropriações anotado, 3ª edi, pág 14.

(8) Ver, também Oliveira Ascenção - Expropriação e Direitos Privados

(9) Direito Administrativo II pág. 36

(10) -CPTA de Mário Aroso e Carlos Cadilha,pág.920