Supremo Tribunal de Justiça — 2.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

1. A, em representação do respectivo município, intentou, contra a B, acção especial de arbitramento para demarcação, tendo em vista a fixação da linha divisória dos dois municípios, na zona abrangida por uma propriedade rústica de "mato e areias ou terreno arenoso, na Praia C, inscrita no artigo 13479, da matriz da freguesia C, descrita na Conservatória do registo Predial de D sob o n. 62223, e ali inscrita a favor do Autor sob o n. 26810", onde alega, existe indefinição da linha divisória.

O B contestou, alegando, em resumo, e no que, ainda, interessa:

. o tribunal comum é incompetente em razão da matéria, pois as questões sobre a delimitação das autarquias locais são reserva do foro administrativo;

. a linha divisória dos dois municípios encontra-se, desde há muito, fixada, constando das cartas militares de 1947 e 1977, tendo sido reafirmada pela Assembleia da República, através da Lei 122/85, de 4 de Outubro, que criou a freguesia do E, do município B, autarquia aquela que abrange, precisamente, todo o território do respectivo município confinante com o de A.

Na réplica, o Município A sustentou a competência material do tribunal comum com o argumento de que o que se trata, na acção, é de estabelecer o limite entre um prédio do domínio privado da autarquia autora, sujeito, por consequência, à disciplina do direito privado, com o território do domínio público do município B, o que faz convocar as disposições dos artigos 4, n. 1, alínea e) e f), ETAF (1), 213, n. 1, Constituição (2), 14, LOTJ (3), e 66, CPC (4), segundo as quais é o tribunal comum o competente, em razão da matéria.

No saneador, mereceu acolhimento a tese, do município autor, de que a questão é de direito privado, estando, por iddo bem entregue ao tribunal comum, nos termos da já citada alínea f, do n. 1, ETAF; e, passando ao fundo da questão, foi considerado que a defesa por impugnação do município réu era inoperante, visto que a questão é a do limite do prédio do autor, e não a dos limites territoriais dos dois municípios, que só "implicitamente" está em causa.

A acção prosseguiu os termos, então vigentes, para a demarcação de prédios (artigo 1058, CPC, na versão que antecedeu a reforma de 95/96), com peritagem, oposição ao acto dos peritos por parte do município réu, e sentença final, na que foi fixada a linha divisória de acordo com o que fora indicado pelos peritos.

O município B agravou do saneador e apelou da sentença final, mas sem êxito.

Pede, agora, revista, na que, em resumo, sustenta:

. nos termos da alínea n, do artigo 164, Const., a matéria em causa é da competência exclusiva da Assembleia da República, que a, aliás, já a solucionou quando, no uso dos seus poderes, criou a freguesia do Bom Sucesso, do município B, e lhe definiu os limites que coincidem, precisamente, com os da da linha de fronteira dos dois municípios;

. a entender-se que a questão é de jurisdição, caberá ela à jurisdição administrativa, nos termos dos artigos 3, LPTA (5) e 212, Const., visto que a fixação da linha divisória implica com a relação, que é administrativa, entre as duas autarquias e as populações da área envolvida.

Nas suas contra-alegações, o município autor reafirma a sua posição de que a questão é de puro direito privado, mais exactamente, de direitos reais, pois o que pretende é a fixação da linha divisória, a sul, de um prédio do seu domínio privado.

2. A criação, modificação e extinção de autarquias locais, bem como a fixação dos respectivos limites (para além do estabelecimento do regime geral daqueles actos) constitui reserva de lei da Assembleia da República, conforme resulta do disposto na alínea n, do artigo 164, e n. 4, do artigo 236, Const., e artigo 1, Lei 11/82, de 2 de Junho.

Já era assim à data da propositura da acção (27 de Outubro de 1994), embora com menos respaldo constitucional, visto que, até à revisão de 1997, a reserva absoluta da Assembleia da República se circunscrevia à definição do mencionado regime geral, a estabelecer em lei quadro (cfr. alínea n, do artigo 167, Const., 92 (6), que repete disposições semelhantes das anteriores versões do diploma fundamental). A reserva de lei da Assembleia da República, no que respeita, não ao dito regime geral, mas à concreta divisão administrativa do território, através da criação, modificação e extinção das autarquias, e fixação dos limites territoriais respectivos, era, até à última revisão constitucional, uma imposição da própria lei quadro, a Lei 11/82, já citada (cfr. artigo 1).

As iniciativas legislativas em matéria de criação, modificação e extinção de autarquias locais e de fixação dos limites da respectiva circunscrição territorial obedecem a pressupostos objectivos, relacionados com índices geográficos, demográficos, sociais, culturais e económicos, razões históricas, interesses de ordem geral e local, repercussões administrativas e financeiras da medida, pareceres e apreciações expressos pelos orgãos do poder local (cfr. artigos 3 e 4 da Lei 11/82, 3. da Lei 8/93, de 5 de Março - que rege sobre a criação de freguesias - e 2. da Lei 142/85, de 18 de Novembro - que, "na sequência da 11/82", conforme os dizeres do respectivo artigo 1, visa exclusivamente os municípios).

Ora bem. Se entre duas autarquias locais se suscita um litígio acerca da linha fronteiriça entre ambas, e se tal linha se não encontra fixada pelo órgão político-legislativo competente, estamos, aí, perante um conflito de interesses que só pode ser solucionado em sede político-legislativa, e no órgão competente, que é a Assembleia da República. Nunca em sede jurisdicional.

É que, por um lado, as autarquias locais não são titulares de um direito, sequer, à sua própria existência, quanto mais à configuração do respectivo território; tais existência e configuração constituem expressões políticas do Estado; por outro lado, tal como na criação e extinção das autarquias, também na fixação dos limites da respectiva circunscrição judicial há que ter em conta os pressupostos objectivos que, supra, foram referidos, e que constituem critérios de decisão política e não pressupostos do reconhecimento ou atribuição de um direito ou interesse.

E é completamente descabida, por último, a ideia de convocar as normas do artigo 1354, CC, que respeitam ao "modo de proceder à demarcação", com fundamento em que o artigo 1304, do mesmo diploma, sujeita "às disposições deste código" (o Código Civil), o "domínio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas".

É que, para além da ressalva contida na parte final do mesmo artigo ("em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza própria daquele domínio"), e que, logo, deveria pôr o intérprete de sobreaviso quanto à justeza de uma tal generalização, dá-se que autarquias locais não são apenas território, mas, também, população, sociedade, história, cultura, geografia, e tudo o mais que marca a respectiva identidade.

Não cabe, pois, ao poder jurisdicional resolver as questões de fronteiras entre autarquias locais, sempre que a linha se não encontra fixada pelo órgão político competente.

No domínio do artigo 12, n. 3, CA (7), que o artigo 17, da Lei 11/82, expressamente revogou, cabia tal competência ao Governo; hoje, pertence ela à Assembleia da República.

3. Mas, se se trata de "concretizar", no terreno, a linha divisória que a lei predefiniu, então já se deve concluir que a resolução do conflito subjacente implica uma actividade própria da função jurisdicional.

Nesse caso, a tarefa é de, em interpretação e aplicação da lei, ou "materializar", no terreno, a linha de fronteira, ou, tão só, declarar em que circunscrição territorial de que autarquia se integra a parcela de território em disputa. E isto é, sem dúvida , função jurisdicional, tal como a define o artigo 202, Const., que cabe aos tribunais efectuar.

Mas, a que ordem jurisdicional? A comum ou a administrativa?

Porque se trata de questão entre entes públicos territoriais, a pretexto da interpretação e aplicação de uma lei relativa à organização da Administração Pública, que lhes disciplina a respectiva relação fronteiriça, o n. 3, do artigo 212, Const., e o artigo 3, ETAF, apontam para a ordem jurisdicional administrativa.

As relações de fronteira entre pessoas colectivas territoriais são relações jurídicas administrativas, pois o respectivo enquadramento e disciplina situam-se no âmbito do direito administrativo, como é o caso das leis que estabelecem os limites da circunscrição territorial das autarquias.

Para o conhecimento e resolução das questões de limites entre autarquias locais, que decorram da divergência de interpretação e/ou aplicação da lei que os estabeleceu, é, pois, competente a jurisdição administrativa.

4. Visto isto, parece dever concluir-se que o processo nunca deveria ter passado do despacho liminar.

Mas, contornando o problema, o município autor, aqui recorrido, sustenta que a questão dos autos só reflexamente é de fixação de fronteiras entre os dois municípios, pois do que, em primeira linha, se trata é de demarcar a estrema de um prédio do seu domínio privado, que, por coincidência, faz fronteira com o território do município réu, aqui recorrente.

Tal tarefa, de demarcação, estaria, portanto, sujeita às normas do direito de propriedade privada, definidas nos artigos 1353, e segs., CC, e, como tal, competiria ao foro comum.

Mas não é assim, como, logo nos artigos 7 e 8, da petição inicial, o próprio município autor se encarrega de proclamar.

O direito de demarcação, que a lei civil inscreve no acervo de poderes inerentes ao direito de propriedade privada, exerce-se, como é óbvio (e está expressamente dito nas normas que o regulamentam), com relação a um prédio confinante; não, evidentemente, relativamente ao território de uma autarquia (um prédio pode, até, fazer parte da circunscrição territorial de mais que uma autarquia).

Ao contrário do que se expende no acórdão sob recurso, a questão não é de fixar "a linha divisória entre o prédio pertencente ao domínio privado do recorrido e o público do apelante"; o que está em causa, do lado do dito "apelante", aqui recorrente, é a respectiva circunscrição territorial, não um prédio.

Do que sempre se tratou, pois, foi de fixar a linha de fronteira dos dois municípios.

Para tal tarefa, como se disse, não cabe competência, em qualquer caso, ao tribunal comum.

5. Por todo o exposto, dão provimento ao recurso, declarando o tribunal da causa materialmente incompetente para o conhecimento e decisão da mesma, e absolvendo o município réu da instância.

Sem custas.

Lisboa, 6 de Janeiro de 2000.

Quirino Soares,

Matos Namora,

Sousa Dinis.