2.ª Secção (Cível)
Descritores: Gestor público

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

O Dr. A, residente em Lisboa, instaurou a presente acção declarativa de condenação com processo ordinário contra "B - Companhia de Seguro de Créditos, S.A.", com sede em Lisboa, pela qual veio a pedir a condenação da ré a pagar-lhe a quantia de 35.695.044$00 e ainda no que se liquidar em execução de sentença relativamente aos danos sofridos pelo autor e ainda não quantificados.

Fundamentou o seu pedido no facto de ter sido nomeado pelo Estado administrador da B, em 15 de Julho de 1969, que renovou o seu mandato em 20 de Março de 1973.

Por resolução do Conselho de Ministros de 29 de Maio de 1974, publicada no DR 1.ª série, nº 131 de 5-6-1974, fez-se cessar o respectivo mandato. Mas por despacho do 1.º Ministro de 19 de Junho de 1974 o A. foi nomeado administrador por parte do Estado para desempenhar o lugar de Presidente do Conselho de Administração por três anos, contados desde o dia imediato ao da 1.ª Assembleia Geral ordinária a realizar em Março de 1975.

O Dec. Lei n.º 135-A/75, de 15 de Março nacionalizou a B, dissolvendo os órgãos sociais da empresa, tendo o autor cessado funções em 15 de Março de 1975, sem invocação de justa causa, quando faltavam cerca de três anos para o seu termo.

O saneamento a que foi sujeito causou-lhe danos patrimoniais, que o autor quantifica na quantia de 35.695.044$00 e não patrimoniais, bem como nos que vierem a liquidar-se em execução de sentença por danos ainda não quantificados.

A ré contestou alegando a sua ilegitimidade, que por acórdão deste Tribunal foi julgada improcedente.

Alega a prescrição do direito do autora, por a responsabilidade dever considerar-se extracontratual do Estado, nos termos do art. 5.º do DL 48.081 de 21-11-1967.

Por impugnação, conclui pela sua absolvição, porquanto o autor só seria investido no lugar para que fora nomeado com a primeira assembleia geral que tivesse lugar depois da nomeação. Antes dela ter lugar foi publicado o DL 135A/75 de 15-3 que extinguiu os órgão sociais da ré, pelo que não chegou a tomar posse.

Por outro lado o acto que o impediu de tomar posse não pode ser imputado à ré e teve carácter legislativo.

Conclui pela procedência das excepções de ilegitimidade e prescrição e a ré absolvida da instância e do pedido. Se tal não acontecer deve a acção ser julgada improcedente por não provada com a absolvição da ré do pedido.

Replicou o autor considerando improcedentes as excepções invocadas.

Prosseguindo os autos os seus termos veio a ser proferida decisão em primeira instância que julgou improcedente a excepção de prescrição e absolveu a ré do pedido.

O autor interpôs recurso, vindo a ser proferido acórdão que julgou a acção parcialmente procedente e condenou a ré a pagar ao autor as remunerações vincendas no período que lhe faltava cumprir do mandato, um ano e cinco dias, sendo a responsabilidade de pagamento da ré.

Inconformados recorreram a ré e o autor.

Recurso da ré.

Nas suas alegações, conclui a ré, em resumo, nos seguintes termos:

A nomeação do autor só ficaria perfeita com a primeira assembleia geral que ocorresse após o despacho de nomeação em 19-6-1974 e essa assembleia não chegou a ter lugar por virtude da nacionalização decretada em 15 de Março de 1975.

Quanto ao mandato para que fora nomeado em 1973, de que foi destituído em 29-5-1974, o direito do autor encontra-se prescrito.

Ao julgar retomado, sem restrições, o mandato de 20 de Março de 1973, com a publicação do despacho de nomeação de 19-6-1974, aplica erroneamente o art. 1º do DL 139/70 de 7-4, designadamente quando ignora o disposto na parte final do seu n.º 2.

Não há lugar a qualquer indemnização por virtude do mandato e, designadamente, o acórdão recorrido viola os art.s 1157 do C. Civil, conjugado com o disposto no DL 40.833, e o artigo 1172 do C. Civil.

Estando provado que a ré foi nacionalizada em 15 de Março de 1975, o facto invocado pelo autor como impeditivo da sua manutenção na administração, afasta a responsabilização da ré.

Não são aplicáveis ao caso dos autos as normas que regulam o estatuto de gestores públicos, tal como foi preceituado pelo DL 464/82.

Recurso do autor.

Nas suas alegações, diz o autor, em resumo:

Em 19 de Junho de 1974 o autor iniciou novo mandato como administrador da Ré por parte do Estado, mandato esse que teria a duração de 3 anos, contados desde o dia imediato à data em que viesse a ter lugar a assembleia geral ordinária da Ré que se seguisse à nomeação, até ao dia em que se realizasse a assembleia geral ordinária no último dia do triénio;

Tal mandato, tendo a duração de 3 anos, não constituía mera continuação daquele iniciado em 20 de Março de 1973;

Em 15 de Março de 1975, altura em que com a publicação do decreto-lei n° 135-A/75, de 15 de Março, cessou o mandato do autor como Presidente do Conselho de Administração da sociedade Ré, quando este tinha ainda a expectativa de exercer tal mandato, pelo menos, por mais três anos;

No limite, atendendo a que não chegou a realizar-se qualquer assembleia geral ordinária da sociedade Ré após a nomeação do Autor, admitir-se-ia que o período a considerar para cálculo da indemnização fosse de três anos a contar de 19 de Junho de 1974, caso em que a Ré deveria ser condenada a pagar ao Autor as prestações vincendas entre 15 de Março de 1975, data da sua destituição, e 18 de Junho de 1977, data em que se completariam três anos sobre o início do mandato do Autor, ou seja as prestações correspondentes a dois anos, três meses e três dias de exercício do cargo de Presidente do Conselho de Administração da sociedade Ré.

Os danos não patrimoniais invocados decorreram da sua destituição do cargo que vinha exercendo no Conselho de Administração.

O acórdão recorrido fez errada interpretação do art. 1.º do DL 139/70.

Houve contra-alegações.

Perante as alegações das partes as questões postas são as que se seguem.

Recurso da ré:

Procedência da prescrição;

Improcedência do pedido do autor.

Recurso do autor:

Responsabilidade da ré com a destituição do autor.

Factos.

O A. foi nomeado pelo Estado administrador da B, em 15 de Julho de 1969.

Em 20 de Março de 1973 foi renovado o seu mandato, agora como Presidente do Conselho de Administração dessa empresa.

Por resolução de 29 de Maio de 1974, publicada no Diário da República, 3.ª série, n.º 131 de 5.06.74, o Conselho de Ministros fez cessar imediatamente os mandatos de todos os administradores por parte do Estado, nomeados antes de 25 de Abril desse ano, sem prejuízo de ulterior consideração de certos casos, ficando aqueles, no entanto, obrigados a apresentar no prazo de 15 dias o respectivo relatório.

O A., tal como lhe fora exigido, apresentou relatório sobre a sua actividade e situação da empresa ora R..

Após análise do relatório apresentado, através de despacho do Primeiro Ministro de 19 de Junho de 1974, publicado na II série do D.R. n.º 154, de 4 de Julho de 1974, foi o A. nomeado, nos termos do art. 3.º do DL n.º 48.833 de 29 de Outubro de 1956 e do art. 1.º do DL n.º 139/70 de 7 de Abril administrador por parte do Estado da B, sendo designado para desempenhar o lugar de Presidente do Conselho de Administração.

Em 19 de Junho de 1974 o A. iniciou novo mandato como Administrador da Ré por parte do Estado, mandato esse que teria a duração de 3 anos, contados desde o dia imediato à data em que viesse a ter lugar a assembleia geral ordinária da R. que se seguisse à nomeação até ao dia em que se realizasse a assembleia geral ordinária no último dia do triénio.

Em 15 de Março de 1975, com a publicação do DL 135-A/75, de 15 de Março, cessou o mandato do A. como Presidente do Concelho de Administração da B.

Por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e do Plano e do Comércio e Turismo de 28 de Janeiro de 1985 publicado no DR n.º 50 de 1-3-1985, o autor foi nomeado para o cargo de Presidente da Comissão Nacional de Garantias de Crédito.

O A. enviou à R. a carta junta a folhas 11 a 14 datada de 15 de Maio de 1990 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

Em resposta à carta aludida o Conselho de Administração da R. enviou ao A. a carta que se encontra a folhas 15, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

O A. dirigiu ao senhor Provedor de Justiça uma exposição datada de 27 de Julho de 1991 que se encontra a folhas 16 a 23 e cujo teor aqui se dá por reproduzido.

Em resposta à exposição referida o A. recebeu o despacho que se encontra a fls. 24 a 31 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

O A. dirigiu uma exposição e requerimento a Sua Excelência o Ministro das Finanças, datado de 25 de Fevereiro de 1994 e que se encontra a fls. 32 a 36 e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

Em resposta ao requerimento o A. recebeu o oficio n.º 1787, datado de 27 de Julho de 1994, junto a fls. 37, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

A primeira assembleia geral que se seguiu à nomeação do A., em 19 de Junho de 1974, só reuniu em 23 de Setembro de 1989, após o início do processo de reprivatização da R.

Com a sua destituição, o A. viu-se privado dos rendimentos do trabalho, únicos que possuía e com encargos familiares.

Não obstante a qualificação técnica e moral do A. o seu "saneamento" estigmatizou-o durante muito tempo em Portugal para a vida empresarial.

E, por isso, o A. não conseguiu arranjar emprego em Portugal e teve de procurar trabalho no estrangeiro.

O A. viu-se forçado a tentar a sorte no Brasil, onde, no final de 1975, começou a trabalhar na Companhia de Seguros Sul América, com sede no Rio de Janeiro.

A destituição do A. e as dificuldades em encontrar colocação provocaram-lhe desgaste psíquico e emocional e bem assim à sua família.

Em consequência da sua destituição o autor deixou de receber as remunerações relativas ao exercício das suas funções como Presidente do Conselho de Administração da B, até ao final do seu mandato.

O A., recebia, na altura, 48.900$00 pagos 14 vezes ao ano.

Em consequência da destituição do A., a sua família passou a viver em dois continentes.

E o A. viu-se forçado a refazer a sua vida num país estranho, adaptando-se a novos costumes e cultura.

No primeiro trimestre de 1990, 0 autor exercia funções de Presidente da Companhia de Seguros .... designada então por "... - Grupo Segurador."

O direito.

Recurso da ré.

Prescrição.

Na decisão de primeira instância o M.mo juiz julgou improcedente a excepção de prescrição invocada pela ré, mas absolveu-a do pedido.

Nas alegações para a Relação a ré não invocou, nos termos do art. 684A do CPC, a apreciação, a título subsidiário, daquela forma de defesa.

Assim, transitou em julgado o despacho que julgou não haver prescrição do direito do autor, uma vez que esta questão não foi objecto de apreciação em segunda instância (art.s 676 e 684, ambos do CPC).

Direito à indemnização pelo autor.

Na sentença de primeira instância foi absolvida a ré do pedido por se entender que quem nomeou e exonerou o autor foi o Estado e não a ré.

O acórdão recorrido entendeu que era a ré que beneficiava com a gestão do autor, sendo ela a responsável pela quebra do contrato e que "sendo o autor nomeado pelo Estado, mas no interesse da ré, em nome de quem geria e administrava, a ela incumbe assumir a responsabilidade da sua nomeação."

O autor tinha renovado o seu mandato como Presidente do Conselho de Administração da ré em 20-3-1973. Em 29-5-1974, por resolução do Conselho de Ministros, publicada em 5-6-1974, cessou o seu mandato e por despacho do Primeiro Ministro de 19-6-1974, publicado em 4-7-1974, foi nomeado para o mesmo cargo.

Com a nacionalização da ré pelo DL 135A/75 de 15-3, foram dissolvidos os órgãos da ré, e, em consequência, cessou o mandato do autor.

O acórdão recorrido considera que a resolução do Conselho de Ministros de 29-5-1974 apenas interrompeu o mandato renovado em 20-3-1973 pelos três anos para que fora nomeado. Daí que faltasse ao autor cumprir esse mandato, o que equivalia, com a nomeação, à falta de cumprimento de um ano e cinco dias.

O autor discorda da parte da decisão que julgou interrompido o mandato, para pugnar que se entenda que em 19-6-1974 se reiniciou novo mandato de três anos, contados desde o dia imediato ao da primeira assembleia geral (art. 1.º n.º 1 do DL 139/70 de 7-4). Quanto aos danos não patrimoniais o autor defende o direito a eles por ser destituído do cargo que vinha exercendo, sendo a destituição geradora dos danos sofridos.

Como resulta da petição, art. 10.º, o autor entende que o prazo de três anos, de que foi privado de exercer a gestão, se iniciava em Março de 1975 com a realização da assembleia subsequente à sua nomeação, pelo que terminaria em Março de 1978 o seu mandato. Atenta a quantia que recebia (684.600$00 por ano), este valor multiplicado por três anos atingiria o valor de 2.053.800$00, que, actualizados, equivalem à quantia de 35.695.044$00.

Daqui resulta que a importância pedida pelo autor não corresponde àquela que o acórdão recorrido entendeu dever arbitrar-lhe e que a condenação da ré nos termos em que o foi não corresponde ao pedido e, como tal, se tem de revogar. Quanto ao tempo decorrido até 15 de Março de 1975, não vem alegado que não tivesse o autor sido pago.

Recurso do autor.

Direito à indemnização pela cessação do mandato.

O autor fora nomeado para o cargo de Presidente do Conselho de Administração da ré, em 19-6-1974, nos termos do art. 1.º n.º 1 do DL 139/70 de 7-4 que preceitua nos seguintes termos:

"O mandato dos administradores por parte do Estado, nomeados nos termos do DL 40.833 de 29 de Outubro de 1956, terá sempre a duração de três anos, contados desde o dia imediato ao da primeira assembleia geral ordinária das respectivas sociedades que se seguir à nomeação até ao dia em que se celebrar a assembleia geral ordinária no último ano do triénio."

A próxima assembleia geral ordinária, depois do despacho de nomeação que ocorreu em 19-6-1974, ocorria em fins de Março de 1975.

Estamos de acordo com o autor que a nomeação ocorreu em 19-6-1974. Alega ele que o prazo de três anos ocorria a contar da celebração da assembleia que haveria de ter lugar em Março de 1975. Dado que o prazo de três anos podia ser contado desde 19-6-1974, os termos em que ocorreu a nomeação levam-nos a considerar que estamos perante o disposto no n.º 2 do DL 40.833 e, como tal, se deve contar desde então o prazo de mandato que na parte que decorreu até à dissolução do órgão. O autor conta o prazo para indemnização no triénio que decorre depois da data marcada para a primeira assembleia geral depois da nomeação, assim justificando a quantia a receber como indemnização, não tendo em conta as quantias que eventualmente teria recebido até 15-3-1995, nem falando nelas nos seus articulados.

Todavia, é de notar que os administradores por parte do Estado, no domínio do DL 40.833, assumiam funções de verdadeiros representantes do Estado junto da empresa, devendo informar o Ministério competente do teor das assembleias e cabendo-lhes defender os interesses do Estado, quando conflituassem com o interesse da empresa (art. 10 § único). O próprio decreto limitava as quantias a receber.

Como resulta dos autos o autor deixou de exercer funções de Presidente do Conselho de Administração da ré por virtude do DL 135A/75 de 15-3, para o triénio que considera em dívida e que se iniciaria com a primeira assembleia geral da ré depois da sua nomeação para o cargo, porque, nos termos do art. 5.º deste DL "são dissolvidos os actuais órgãos sociais das companhias de seguros nacionalizadas nos termos do presente diploma" e entre elas conta-se a ré (art. 1.º).

Este DL, não obstante se referir a casos concretos, não deixa de constituir uma norma legal na categoria de lei-medida que traduz "a necessidade, porventura insuprível, de intervenção directa do poder legislativo na complexa gestão político-administrativa (na área económica, social, etc.) hoje exigida ao Estado, e as quais se caracterizam, pelo menos em larga parte do seu conteúdo, por uma índole concreta e individualizada" (Ac. T. Constitucional 26/85 de 15-2-1985).

A nomeação do autor para o exercício das funções que desempenhava na ré decorriam dos DL 40.833 de 29-10-1956 e 139/70, não sendo aqui aplicável o DL 464/82 de 9-12 (Estatuto do Gestor Público), que entrou em vigor quando já estava extinto o mandato do autor como gestor por parte do Estado na ré. No domínio deste DL (464/82) a dissolução do órgão de gestão, nos termos do art. 6.º al.s b) e c) do n.º 5, não dá lugar ao direito à indemnização pretendida, por não se tratar dum caso de destituição por conveniência de serviço(ver neste sentido o ac. STJ in BMJ 421-426 e parecer da PGR de 16-12-1996, DR II série de 4-1-1997), sendo a dissolução por conveniência susceptível de ser indemnizada.

Na extinção por força da lei que altera os órgãos sociais, a extinção do mandato opera por caducidade.

Conforme parecer da Comissão Constitucional de 21-10-1980, BMJ 301-239, "a situação de gestor público que desempenha funções em qualquer empresa pública, nacionalizada ou participada, tem sempre na sua base um acto administrativo de nomeação ou designação ou, pelo menos, outro acto unilateral como seja uma deliberação de empresa pública nacionalizada (art. 2.º do DL 151/77, art. 3.º n.º 1 do Estatuto".

No caso dos autos, o que determinou a cessação do mandato do autor foi o acto legislativo que dissolveu o órgão de que o autor fazia parte. O Estado ao exercer a função legislativa em causa praticou um acto que se encontrava na esfera da sua competência. Lesando essa lei interesses particulares, podem daí advir prejuízos para terceiros.

Conforme se decidiu no ac do STJ de 14-2-1991, BMJ 404-403, o "Estado pode ser responsabilizado civilmente por ter emitido uma lei, ainda que geral e abstracta, desde que ofenda direitos de terceiros ................... Basta que se verifiquem os pressupostos da responsabilidade pela prática de actos lícitos (cfr. Gomes Canotilho, em O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, pág.s 144 e seguintes, e, Gomes Canotilho e Vital Moreira, na Constituição Anotada, 2.ª ed., 1.º vol., pág 185)". E o mesmo acórdão observa que o facto de estarmos perante lei-medida, não obsta a que produza efeitos como tal, "sendo passível de recurso contencioso". Ver em sentido idêntico o acórdão deste Tribunal de 1-6-1994 CJ(S) II-2-126.

Também Sérvulo Correia (ROA 61-1333) refere que não obstante uma norma ser geral e abstracta, isso não impede a sua imediata operatividade quando a sua "volição incide directamente (e não apenas perante a emissão de actos de aplicação) sobre a esfera jurídica dos destinatários, ou seja, sobre as relações jurídicas de particulares entre eles ou de particulares com a administração". Para acrescentar, mais adiante que "a existência de normas com virtualidade de causar lesão directa é hoje reconhecida na própria Constituição quando no artigo 268, n.º 5, garante o direito à impugnação de normas administrativas com eficácia externa lesivas de direitos legalmente protegidos".

Todavia, no caso dos autos estamos perante leis ou actos administrativos em que o responsável é o Estado e a responsabilidade vem aqui pedida à ré B.

Não há, assim fundamento para a indemnização peticionada pelo autor, pois não há norma legal no DL 40.833, equivalente ao art. 7.º n.º 5 do DL 464/82, onde se refere que "constitui encargo da empresa correspondente o pagamento dos montantes resultantes dos números anteriores e do n.º 2 do artigo 6.º, podendo esse encargo ser assumido pelo Estado........". Assim, não se pode transferir para a ré a responsabilidade por acto que lhe não é atribuído nem atribuível e que determinou a cessação do mandato.

Nos termos expostos:

Procede o recurso da ré, concedendo-se revista e absolvendo-se da indemnização pedida;

Nega-se revista ao recurso do autor.

Custas pelo autor.

Lisboa, 5 de Dezembro de 2002

Simões Freire (Relator)

Ferreira Girão

Luís Fonseca.