Supremo Tribunal de Justiça — 4.ª Secção (Social)

Acordam na Secção Social do Supremo Tribunal de Justiça:

I.

1. AAintentou contra o Estado Português a presente ação de processo comum, pedindo, em síntese: i) a declaração da existência de um contrato de trabalho entre as partes, a partir de 13.11.1996; ii) a declaração da ilicitude do seu despedimento por parte do R., em 15.08.2011; iii) a condenação deste a pagar-lhe quantia correspondente a indemnização substitutiva da reintegração, salários intercalares, diferenças salariais, férias não gozadas e subsídios de férias e de Natal, bem como em indemnização por danos não patrimoniais, no valor de € 5.000,00, tudo acrescido de juros de mora, vencidos e vincendos, até integral pagamento.

Alega, em síntese, que trabalhou para o Ministério da Educação entre 13.11.1996 e 15.08.2011, tendo sempre outorgado contratos denominados de prestação de serviços, mas que, na realidade, eram verdadeiros contratos de trabalho.

2. O R. contestou, tendo a A. respondido.

3. A ação foi julgada

improcedente

.

4. Do assim decidido, interpôs a A. a presente revista, per saltum, dizendo, essencialmente, nas conclusões da sua alegação:

- O art. 11.º do D.L. 262/88 de 23.07, deveria ter sido interpretado e aplicado no sentido de que a relação jurídica estabelecida entre a A. e o Gabinete da Secretária de Estado da Educação e Inovação, até 31.12.1997, era de âmbito contratual laboral.

- O julgador a quo deveria ter procedido à aplicação das normas legais previstas nos arts. 83.º e 84.º, n.º 2, da Lei 59/2008 de 11 de Setembro, declarando eventualmente o contrato entre A. e R. como nulo, produzindo no entanto, todos os efeitos como se fosse válido em relação ao tempo em que esteve em execução, com as demais consequências legais, ou seja, conferindo-se à recorrente o direito à indemnização prevista no art. 279.º do mesmo diploma.

- O Tribunal a quo considerou que o contrato de trabalho celebrado entre a A. e o R. seria, a partir de 1 de Janeiro de 2009, um contrato de trabalho em funções públicas e que a transição dos trabalhadores nomeados definitivamente transitariam ope legis, naquela data, para a modalidade de contrato de trabalho por tempo indeterminado, sem dependência de quaisquer outras formalidades, considerando que os documentos que suportavam a relação juridicamente constituída seriam título bastante para sustentar a relação jurídica de emprego público, sem necessidade de execução através de lista nominativa onde pudesse ser incluída a ora A., uma vez que tal exigência meramente decorria das novas carreiras.

- A recorrente discorda da argumentação. Não se demonstrando em juízo que o Recorrido tenha publicada a mencionada lista nominativa onde houvesse incluído a A., não se poderá falar de transição da A. da modalidade de contrato de trabalho (que pretende ver reconhecido pelo Tribunal) para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas.

- É do contrato de trabalho que arrancam todos os pedidos de condenação do R., pelo que bastaria atender à forma como a ação foi proposta para concluirmos que a competência material para julgar este litígio pertence aos tribunais do trabalho. Não pode colher o entendimento do Tribunal a quo de que, tendo-se convertido a relação jurídica estabelecida entre as partes em contrato de trabalho em funções públicas, seriam os Tribunais Administrativos competentes para apreciar os litígios daqui emergentes.

- A A. pretende que seja declarado que a sua relação com o R. sempre revestiu todas as características de contrato de trabalho e assim deve ser reconhecido e tratado para efeitos da presente ação, pois os diversos contratos de prestação de serviços/tarefa mais não eram que um contrato individual de trabalho, sendo que a sucessiva celebração de falsos contratos de prestação de serviços mais não tinham como objetivo contornar os constrangimentos de ordem legal impostos ao Estado.

5. O R. contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso.

6. Inexistindo quaisquer outras de que se deva conhecer oficiosamente (art. 608.º, n.º 2, in fine, do CPC

[1]

), em face das conclusões das alegações de recurso, as

questões a decidir

[2]

são as seguintes:

- Se os contratos que a autora celebrou com o Gabinete da Secretária de Estado e da Educação (relativos ao período compreendido entre 13.11.1996 e 31.12.1997) têm, ou não, natureza laboral;

- Quanto ao período compreendido entre 01.01.1998 e 15.08.2011: se, ainda que reconheça a existência de um contrato de trabalho entre a autora e a ré,

estaremos perante um contrato de trabalho que se converteu num contrato de trabalho em funções públicas em 1 de Janeiro de 2009”

; e, na afirmativa, se tal impõe concluir pela improcedência dos pedidos neste âmbito deduzidos pela A., em virtude de os mesmos radicarem num “contrato de trabalho regido pelas regras do Código de Trabalho e legislação complementar”.

Cumpre decidir.

II.

7. Foi fixada a seguinte

matéria de facto

:

[3]

1. A autora celebrou com o Estado Português, representado pelo Chefe de Gabinete da Secretária de Estado da Educação e Inovação, em 2/01/1997, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 45/48 dos autos (…). Tal acordo (…) previa que a autora prestasse ”no âmbito do Gabinete da secretária de estado e da educação e Inovação, ficando especialmente afecta ao apoio administrativo”, contra o pagamento de 177.300$00 escudos mensais acrescido de 83.650$00 de gratificação paga no mês de Junho. (…) Tinha o prazo de vigência até 30/06/2007 e caducava automaticamente se cessassem as funções do governo.

2. A autora celebrou com o Estado Português, representado pelo Chefe de Gabinete da Secretária de Estado da Educação e Inovação, em 01/07/1997, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 49/52 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse ”no âmbito do Gabinete da Secretária de Estado e da Educação e Inovação, ficando especialmente afecta ao apoio administrativo”, contra o pagamento de 177.300$00 escudos mensais acrescido de 177.300$00 de gratificação paga no mês de Dezembro. (…) Tinha o prazo de vigência até 31/12/2007 e caducava automaticamente se cessassem as funções do governo.

3. A autora celebrou com o Ministério da Educação, representado pela Presidente da Comissão Instaladora do gabinete de Avaliação Educacional, em 2/01/1998, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 53/55 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse os apoios na área administrativa que lhe forem confiados, contra o pagamento mensal de 167.300$00, ao qual seria subtraído o IRS. Tal quantia passaria a ser de 199.030$00 a partir de 1/03, passando em 1/08 a ser de 182.500$00.

4. A autora celebrou com o Ministério da Educação, representado pela Presidente da Comissão Instaladora do gabinete de Avaliação Educacional, em 2/01/1999, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 56/58 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse os apoios na área administrativa que lhe fossem confiados, contra o pagamento mensal de 194.900$00, ao qual seria subtraído o IRS.

5. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 1/01/2001, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 59/61 dos autos (…).Tal acordo previa que a autora prestasse serviços de apoio a estudos internacionais referentes a avaliação de aprendizagens, contra o pagamento mensal de 184.398$00, acrescido de 17% de IVA.

6. Em 20/12/2001 foi acordada uma adenda ao acordo mencionado em 5, passando a autora a receber, mensalmente, a retribuição mensal de 1.223,12 euros, acrescido de 17% de IVA.

7. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 20/12/2002, um documento escrito designado “contrato de tarefa”, constante de fls. 63/64 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de apoio a estudos internacionais referentes a avaliação de aprendizagens, contra o pagamento mensal de 1.223,12 euros, acrescido de 19% de IVA.

8. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 05/12/2003, um documento escrito designado “contrato de tarefa”, constante de fls. 65/66 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de apoio a estudos internacionais referentes a avaliação de aprendizagens, contra o pagamento mensal de 1.223,12 euros, acrescido de 19% de IVA.

9. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 01/04/2006, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviços”, constante de fls. 67/68 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de natureza administrativa no âmbito do projecto Pisa, nomeadamente:

a) Formatação de instrumentos relativos ao projecto Pisa;

b) Tratamento informático;

c) Gestão de informação relativa à publicações produzidas pelo GAVE, contra o pagamento mensal de 1.552,00 euros, acrescido de 21% de IVA.

10. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 10/01/2007, um documento escrito designado “contrato de tarefa”, constante de fls. 69/72 dos autos (…).Tal acordo (…) previa que a autora prestasse serviços de natureza técnica no âmbito do projecto internacional Pisa, nomeadamente:

d) Apoiar a realização do Relatório Nacional do PISA 2006;

e) Apoiar a logística das diferentes etapas de realização das publicações GAVE;

f) Colaborar com os serviços do GAVE quando solicitado pelo primeiro outorgante, contra o pagamento anual de 18.624,00 euros, acrescido de IVA à taxa legal em vigor, pago em tranches mensais de 1.552,00 euros, acrescido de IVA à taxa legal.

11. A autora celebrou com o Gabinete de Avaliação Educacional, em 02/01/2009, um documento escrito designado “contrato de prestação de serviço”, constante de fls. 73/75 dos autos (…).Tal acordo (…) previa:

a) “O objecto do presente contrato consiste na preparação, implementação e análise do estudo principal PISA 2009” (…)

b) “O segundo outorgante dispõe dos meios técnico e humanos adequados ao fornecimento dos serviços identificados na cláusula anterior” (…)

c) “o valor a pagar ao segundo outorgante pela execução do presente contrato é de €22.348,80 (…), acrescido de IVA, se aplicável, e sujeito a retenção na fonte para efeito de imposto sobre rendimento, se aplicável”.

d) O valor referido no número anterior será pago pelo primeiro outorgante ao segundo outorgante nas seguintes condições:

i) €5.587,20 correspondentes a 25%;

ii) €5.587,20 correspondentes a 25%;

iii) €5.587,20 correspondentes a 25%;

iv) €5.587,20 correspondentes a 25%; (…)”

12. (…)

13. (…)

14. (…)

15. (…)

16. (…)

17. Durante todo o período em que a autora exerceu o serviço nas instalações a GAVE - entre 1997 e 2011 – entrava às 09.00 horas e saía pelas 17 horas, fazendo uma hora de refeição, entre as 12.00 e as 13.00 horas, de segunda a sexta-feira.

18. A autora exerceu o seu trabalho quer na Rua …, n.º …, ….º …., Lisboa, …, n.º …, ….º andar, Rua …, n.º …, …., Av.ª …, n.º …, ….º andar, sempre em Lisboa, locais em que a Secretaria de Estado da Educação e Inovação tinha instalado o GAVE.

19. A autora solicitava a marcação de férias à Presidente da Comissão Executiva e à Directora, pelo menos entre 1999 e 2005.

20. E solicitava, ainda, autorização para se ausentar do serviço à Directora, pelo menos entre 2001 e 2003. Em 2007 já só comunicava a ausência.

21. À autora foi distribuída uma secretária própria, com chave e cofre (onde era guardado material confidencial), com a respectiva cadeira, telefone (com o n.º…), computador onde se encontrava instalado o programa informático SPSS – Statistical Package for the Social Science; impressora a cores, fazia uso de papel, canetas e lápis do R., e comunicava via electrónica, internamente, com os seus colegas (…), bem como externamente, com e-mails que lhe foram criados e atribuídos pelo Departamento de Informática do R. – … e do qual lhe foram comunicadas a password de acesso exclusiva.

22. A autora ausentava-se para “férias” todos os anos, sendo-lhe pago a retribuição mesmo nesses meses.

23. A solicitação do R., e para melhoria das suas aptidões junto do GAVE, veio a A. a frequentar diversas acções de formação, a expensas do R., designadamente: Curso de “Análise de dados com SPSS (Statistical Package for the Social Sciences) – (de 12.11 a 15.11.2007), Acção de Formação “NRC Training Session Agenda: Test Administration” - (de 12 a 14.01.2010, em Cambridge), workshop denominado por “PIRLS & TIMSS 2011 Data Management Seminar” (Setembro de 2010, International Association for the Evaluation of Educational Achievement, em Hamburgo, Alemanha).

24. Em 4 de Agosto de 2011, foi pedido à A. que se dirigisse à Presidência do GAVE, tendo-lhe sido transmitido oralmente que estaria dispensada, não tendo o R. recebido mais os seus serviços a partir do dia 15 do mesmo mês e ano.

25. Em Maio de 2011, a autora aplicou testes e questionários a alunos do sistema educativo nacional no âmbito de estudos de larga escala em avaliação internacional das aprendizagens, recebendo a quantia de 167,75 euros do GAVE.

26. A ré procedeu ao pagamento à autora até Fevereiro de 2011, passando posteriormente a receber a sua retribuição do CIES.

27. A autora tinha uma coordenadora de projecto a quem respondia.

28. A autora não assinava o livro de ponto.

29. A autora tinha de contactar escolas e outros serviços, que tinham um horário de funcionamento próprio.

30. Os materiais inerentes ao desenvolvimento do projecto PISA eram de natureza sigilosa e confidencial, não podendo ser transportados para fora das instalações do GAVE.

31. Ainda que durante o período de execução do protocolo do CIES a autora tenha sido paga por esta entidade, a mesma continuou no local onde anteriormente prestava o seu “trabalho” a executar as mesmas tarefas que fazia anteriormente, até meados de Agosto de 2011.

32. Todos os contratos celebrados (…) havia a menção de que não havia subordinação hierárquica, nem era conferido à autora a qualidade de agente e a autora sempre procedeu à apresentação de recibos verdes como quitação.

III.

a)

Sobre a evolução do regime de vinculação ao Estado em matéria laboral

[4]

:

8. Neste âmbito, a par de

formas de vinculação

em

regime de direito público

(nomeação por tempo indeterminado e em comissão de serviço), o bloco normativo formado pelo

DL n.º 184/89

(

[5]

), de 2/6 (

princípios gerais

em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública) e pelo

DL n.º 427/89

(

[6]

), de 7/12 (que

desenvolve e regulamenta

aqueles princípios gerais), previa igualmente a vinculação em

regime de direito privado

(contrato de trabalho a

termo certo

, regido pela lei geral sobre contratos de trabalho, com as especialidades consignadas neste último diploma, nos termos do seu art. 14.º, n.º 3).

Também a

Lei n.º 23/2004

, de 22/6(

[7]

), que aprovou o regime jurídico do

contrato individual de trabalho na Administração Pública

, consagrou a possibilidade de o Estado celebrar contratos de trabalho por

tempo indeterminado

ou a

termo resolutivo

, nos termos constantes do seu art. 1º, aos quais era

aplicável o regime do Código do Trabalho

e respetiva legislação complementar, com as especificidades constantes do mesmo diploma (cfr. art. 2.º, n.º 1).

[8]

Com este diploma, pretendeu-se expandir o regime do contrato individual de trabalho à “administração clássica” do Estado, direta ou indireta.

Entrou depois em vigor a

Lei n.º 12-A/2008

, de 27 de Fevereiro

[9]

, aplicável a

todos

os trabalhadores que - no âmbito dos serviços da administração direta e indireta do Estado (art. 3º, nº 1) - exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções” (art. 2.º, n.º 1).

À luz deste diploma, que representa o pilar fundamental da evolução legislativa neste domínio operada em 2008/2009, o “

regime de vinculação

” à Administração Pública abrange não só as

relações jurídicas de emprego público

[suscetíveis de constituir-se por nomeação, por contrato de trabalho em funções públicas (por tempo indeterminado ou a termo resolutivo) ou por comissão de serviço (cfr. arts. 9.º, 20.º e 21.º)], mas também as

relações de prestação de serviço

(contrato de avença e contrato de tarefa – cfr. art. 35.º).

[10]

Refira-se que a recente Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/6, contrapõe, no âmbito do “trabalho em funções públicas”, os “vínculos de emprego público” e os “contratos de prestação de serviço” (cfr. art. 6.º).

Revogada

a

Lei n.º 23/2004

(que visava transformar o emprego público num regime largamente privatizado

[11]

) pela

Lei n.º 59/2008

, de 11/9, que aprovou o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas,

deixa de estar prevista

no nosso ordenamento jurídico a

vinculação do Estado através relações laborais comuns

, de direito privado (os trabalhadores com contrato de trabalho válido passaram a ser titulares de Contrato de Trabalho em Funções Públicas).

É certo que este

Regime do

Contrato de Trabalho em Funções Públicas

é “

substancialmente direito laboral

, sendo muito próximo no seu conteúdo do [atinente] ao contrato laboral privado”. No entanto, “formalmente e por força da classificação legal”, aquele contrato deve considerar-se um

contrato administrativo

, distinto do contrato individual de trabalho: ”[a] aproximação ao regime laboral comum (…) desloca o emprego público para a esfera dogmática do Direito do Trabalho, porém a

parte específica do emprego público

permanece na

área do direito administrativo

(…).”.

[12]

É o que expressamente decorre do art. 9.º, n.º 3, da Lei n.º 12-A/2008, segundo o qual o contrato de trabalho em funções públicas “é o ato bilateral celebrado entre uma entidade empregadora pública (…), agindo em nome e em representação do Estado, e um particular, nos termos do qual se constitui uma relação de trabalho subordinado

de natureza administrativa

”.

9. Quanto às

relações jurídicas

anteriormente constituídas

, merecem destaque as seguintes regras de transição consagradas na Lei n.º 12-A/2008:

a)

Art. 88.º

: os trabalhadores

contratados por tempo indeterminado

que exercem funções nas condições referidas no artigo 10.º transitam, sem outras formalidades, para a modalidade de nomeação definitiva (n.º 2); os trabalhadores

contratados por tempo indeterminado

que exercem funções em condições diferentes das referidas no artigo 10.º mantêm o contrato por tempo indeterminado,

com o conteúdo decorrente da presente le

i (n.º 3).

b)

Art. 91.º

: sem prejuízo do disposto no artigo 108.º, os trabalhadores em

contrato administrativo de provimento

transitam, em conformidade com a natureza das funções exercidas e com a previsível duração do contrato: para a modalidade de nomeação definitiva, em período experimental; para a modalidade de nomeação transitória; para a modalidade de contrato por tempo indeterminado, em período experimental; para a modalidade de contrato a termo resolutivo certo ou incerto.

c)

Art. 92.º

: os trabalhadores em

contrato a termo resolutivo

para o exercício de funções nas condições referidas no artigo 10.º transitam para a modalidade de nomeação transitória (n.º 1); os demais trabalhadores em

contrato a termo resolutivo

mantêm o contrato, com o

conteúdo decorrente da presente le

i (n.º 2).

d)

Art. 94.º

: quanto aos

contratos de prestação de serviço

, consagrou-se que aquando da sua eventual renovação os mesmos deveriam ser reapreciados, “à luz do regime ora aprovado” (n.º 1), sob pena de

nulidade

, sem prejuízo da produção plena dos seus efeitos durante o tempo em que tenham estado em execução (cfr. art. 94.º, n.º 2, e art. 36.º).

10. Relativamente à

execução

destas regras, estipulou o

art. 109.º

, do mesmo diploma, nomeadamente, que ”as transições referidas nos artigos 88.º e seguintes, bem como a manutenção das situações jurídico-funcionais neles previstas, são executadas, em cada órgão ou serviço, através de lista nominativa notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pública por afixação no órgão ou serviço e inserção em página eletrónica” (n.º 1), bem como que, “sem prejuízo do que nele se dispõe em contrário,

as transições produzem efeitos desde a data da entrada em vigor do RCTFP

” (n.º 2), ou seja, independentemente da data em que a lista nominativa de transições e manutenções viesse a ser elaborada, notificada e publicitada

[13]

(as transições processam-se na data da elaboração de tal lista, produzindo, no entanto, todos os seus efeitos desde a data em que tenha entrado em vigor o novo regime

[14]

).

Consonantemente, veio a

Lei n.º 59/2008

, no seu

art. 17.º, n.º 2

, a estabelecer que, sem prejuízo do disposto no artigo 109.º da Lei n.º 12-A/2008, “a transição dos trabalhadores que, nos termos daquele diploma, se deva operar, designadamente das modalidades de nomeação e de contrato individual de trabalho, para a

modalidade de contrato de trabalho em funções públicas

é feita

sem dependência de quaisquer formalidades

, considerando-se que os documentos que suportam a relação jurídica anteriormente constituída são título bastante para sustentar a relação jurídica de emprego público constituída por contrato”.

* * *

b)

Invalidade dos contratos de trabalho subordinado irregularmente constituídos no âmbito da Administração Pública

:

11. Quando contrata, ainda que em moldes privados, a Administração Pública não tem o grau de autonomia dos demais empregadores, encontrando-se adstrita a um conjunto de normas imperativas de direito público.

No âmbito do

DL nº 427/89

, havia uma proibição genérica de as pessoas coletivas públicas celebrarem

contratos de trabalho (de direito privado) por tempo indeterminado

, dispondo o seu art. 43.º, n.º 1, que “(...) é vedada (...) a constituição de relações de emprego público com carácter subordinado por forma diferente das previstas no presente diploma”. Consequentemente, nos termos do art. 294.° do Cód. Civil, são nulos os negócios jurídicos celebrados em infração a tal regime, com as consequências previstas para a invalidade do contrato de trabalho

Como já se consignou, a

Lei n.º 23/2004

passou a contemplar a celebração de contratos deste tipo. No entanto, “os contatos de trabalho celebrados por pessoas coletivas públicas devem obedecer, por via de regra, à realização de um

procedimento prévio à contratação

que pode afectar a própria

validade do contrato de trabalho

se não for cumprido, em virtude do princípio constitucional do acesso mediante concurso à função pública”

[15]

, apesar de tal procedimento prévio (

processo de seleção

), regulado no art. 5.º do mesmo diploma, ser constituído por atos de gestão privada

[16]

.

Nesta lógica restritiva, igualmente se consagrou que “as pessoas coletivas públicas apenas podem celebrar contratos de trabalho por tempo indeterminado se existir um quadro de pessoal para este efeito e nos limites deste quadro” (art. 7.º, n.º 1), sob pena de

nulidade

(n.º 4).

Também a não redução a escrito do contrato de trabalho, ou a não indicação v.g. do tipo de contrato e respectivo prazo (quando aplicável), da atividade contratada e da retribuição do trabalhador, determinava a

nulidade do contrato

(art. 8.º), tendo em vista salvaguardar nesta matéria os valores protegidos pelos princípios da segurança jurídica, da legalidade no exercício da atividade administrativa (art. 266.º, CRP) e da igualdade no acesso à função pública (art. 47.º, n.º 2, CRP), entre outros interesses públicos (v.g. não permitir a constituição de situações irregulares na Administração Pública, em resultado do exercício de trabalho subordinado sem formalização ou a coberto de contratos inveridicamente qualificados pelas partes como de prestação de serviços

[17]

).

Na mesma perspetiva de salvaguardada do interesse público, o art. 10.º, n.º 6, do já citado

DL 184/89

(

[18]

) , estabeleceu a

nulidade

de “todos os

contratos de prestação de serviços

, seja qual for a forma utilizada,

para o exercício de atividades subordinadas

, sem prejuízo da

produção de todos os seus efeitos como se fossem válidos

em relação ao tempo durante o qual estiveram em execução”. Na mesma linha regem os já aludidos arts. 36.º, n.º 1, e 94º, n.º 2, da Lei n.º 12-A/2008, os arts. 83.º, 84.º, n.º 1 (segundo o qual “aos factos extintivos ocorridos antes da declaração de nulidade ou anulação do contrato aplicam-se as normas sobre cessação do contrato”) e 279.º da Lei 59/2008, de 11/9, bem como,