Supremo Tribunal de Justiça — 4.ª Secção (Social)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

I - A, B, C, D, E, F, G, H, I e J intentaram no Tribunal do Trabalho de Lisboa (3. Juízo) contra o Estado Português, acção com processo comum ordinário emergente de contratos individuais de trabalho, pedindo a condenação do Réu a reintegrá-las no posto de trabalho que ocupavam à data do despedimento e a pagar-lhes as prestações pecuniárias vencidas e vincendas a que se julgam com direito - para o que, em síntese, alegaram terem sido admitidas ao serviço do Réu, sob a sua autoridade, direcção e fiscalização, com a categoria profissional de auxiliar de serviços nas datas que especificaram, prestando a sua actividade na Escola de Saúde Militar, auferindo o vencimento horário de 263 escudos, pago mensalmente e com um horário de trabalho diário de 6 horas, e terem sido individualmente despedidas por cartas que produziram efeitos em 1 de Junho de 1993, sem justa causa e sem precedência de qualquer processo disciplinar.

Citado o Réu na pessoa do Representante do Ministério

Público junto do aludido Tribunal, não foi apresentada qualquer contestação, não obstante a prorrogação verificada do respectivo prazo.

O processo prosseguiu conforme o despacho de folha 35, sendo elaborado o saneador, sem organização de especificação e questionário.

Feito o julgamento, em cuja audiência as Autoras, com a

única excepção de E, declararam optar por indemnização de antiguidade, proferiu-se sentença que, considerando os factos provados, condenou o Réu a reintegrar a Autora E no posto de trabalho que ocupava à data do despedimento, e a pagar às restantes Autoras uma indemnização correspondente a um mês de remuneração de base (naquele momento) por cada ano ou fracção de antiguidade ao serviço do Réu, contando-se todo o tempo decorrido até à data da sentença, a liquidar na sua execução.

Apelou o Réu Estado, esforçando-se na defesa da inaplicabilidade do Decreto-Lei n. 64-A/89 de 27 de Fevereiro às relações jurídico-laborais em causa, mas debalde, porque a Relação de Lisboa, pelo seu Acórdão de folhas 89 e seguintes, entendendo, no essencial, não serem nulos os contratos de trabalho em causa, mas sim válidos - embora mantidos em situação irregular, defeito que a lei visou corrigir - devendo, por isso, os serviços do Estado ter iniciado oportunamente um processo de regularização da situação individual das Autoras, e que o n. 2 do artigo 37 do Decreto-Lei n. 427/89 de 7 de Dezembro é inconstitucional (viola, segundo o Acórdão, o artigo 53 da Constituição) - negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida.

Não se conformou o Réu Estado e, através do Ministério Público, pediu revista a este Supremo Tribunal, concluindo assim:

"1 - O regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n. 427/89 de 7 de Dezembro, não consente a contratação de trabalhadores com contrato de trabalho por tempo indeterminado.

2 - As relações de emprego que as Autoras mantiveram com o Estado, por afrontarem a imperatividade do regime referido na conclusão anterior, designadamente quanto à forma, deverão considerar-se emergentes de contratos nulos (artigo 220 e 294 do Código Civil).

3 - As Autoras não foram despedidas ilicitamente uma vez que esse despedimento pressupunha a vigência de contratos de trabalho válidos, o que não acontecia.

4 - Ainda, porém, que tivessem sido despedidas ilicitamente, o que só se admite por hipótese e sem conceder, as Autoras não teriam direito às prestações previstas no artigo 13 do Decreto-Lei n. 64-A/89 de 27 de Fevereiro, por não lhes ser aplicável esse diploma.

5 - O douto acórdão recorrido violou os artigos 220 e 294 do Código Civil, artigo 14 do Decreto-Lei n. 427/89 de 7 de Dezembro, e artigo 1 do Decreto-Lei n. 64-A/89 de 27 de Fevereiro".

As Autoras contra-alegaram, sustentando o Acórdão recorrido.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II - A questão fulcral que se objectiva nas conclusões do recurso (delimitadoras, como é sabido, do respectivo objecto) consiste na averiguação da validade das relações de emprego constituídas entre as Autoras e o Estado, e da aplicabilidade a tais relações do regime jurídico aprovado pelo Decreto-Lei n. 64-A/89 de 27 de Fevereiro (LCCT) - nomeadamente para o efeito de, eventualmente, se caracterizar um despedimento ilícito, sem justa causa, das Autoras por parte do Estado.

III - No acórdão recorrido mostra-se fixada a seguinte matéria de facto:

1. As Autoras foram admitidas ao serviço do Réu Estado para prestar funções na Escola do Serviço de Saúde Militar do Estado Maior General das Forças Armadas, na Rua ..., em Lisboa.

2. Tratava-se de funções de limpeza das instalações da referida Escola.

3. E faziam-no sob as ordens, instruções e fiscalização do Réu, através dos seus representantes na dita Escola.

4. As Autoras começaram a exercer as ditas funções em datas que não foi possível apurar concretamente.

5. As Autoras A, D, E, F e H começaram a trabalhar para o Réu, no ano de 1982; a Autora B, no ano de 1984; a Autora I no ano de 1988; as Autoras

G e J, no ano de 1991; e a autora C, no ano de 1983.

6. Às Autoras era pago mensalmente uma retribuição pelo trabalho desenvolvido, que era calculada à hora, pelo valor de 263 escudos.

7. As autoras tinham um trabalho diário de 6 horas.

8. Os instrumentos de limpeza e os produtos utilizados eram fornecidos pelo Réu às Autoras.

9. As Autoras gozavam férias, recebiam subsídios de férias e de Natal.

10. As Autoras estavam inscritas na Caixa Nacional de Previdência, para a qual descontavam.

11. Em caso de faltas eram feitos descontos na retribuição das Autoras.

12. Em Maio de 1993, as Autoras foram verbalmente dispensadas de voltar a comparecer ao serviço por representantes do Réu Estado, tendo-lhes sido afirmado que estavam despedidas.

13. Em Maio de 1993 foram pagos:

- À Autora A, os valores discriminados a folha 9;

- À Autora B, os valores discriminados a folhas 10 e 11;

- À Autora D, os valores discrininados a folha 13;

- À Autora E, os valores discriminados a folha 14;

- À Autora F, os valores discriminados a folha 15;

- À Autora G, os valores discriminados a folha 16;

- À Autora H, os valores discriminados a folha 17;

- À Autora I, os valores discriminados a folha 18;

- À Autora J, os valores discriminados a folha 19.

14. A limpeza das instalações da Escola passou a ser efectuada por outras pessoas depois de as Autoras ali deixarem de trabalhar.

15. Após 1 de Junho de 1993, em data não apurada, as

Autoras D e A passaram a trabalhar, mediante remuneração, noutro local.

IV - 1. Considerou-se no Acórdão recorrido que as Autoras mantinham com o Réu Estado relações laborais estáveis, a maior parte delas durando já desde há mais de dez anos - logo se acrescentando que cada uma dessas relações laborais estáveis só podia, e pode, ser qualificada como contrato de trabalho sem prazo.

A fundamentação do Acórdão recorrido assenta, no essencial, na consideração de que os contratos de trabalho celebrados pelo Estado, oralmente e sem prazo, não seriam nulos, conforme o artigo 294 do Código Civil, porque outra solução resultava da lei e da Constituição (artigos 37 e 38 do Decreto-Lei n. 427/89 de 7 de Dezembro e artigo 53 da Constituição).

Tratar-se-ia, antes, de contratos válidos, embora mantidos em situação irregular - que a lei mandou corrigir.

Daí que o Estado não lhes pudesse pôr termo abruptamente, da forma por que o fez, equivalendo, a um despedimento ilícito.

Vejamos se assim é.

2. Constatou-se que as Autoras A, D, E, F e H, começaram a trabalhar para o Réu no ano de 1982; a Autora C, no ano de 1983; a Autora B, no ano de 1984; a Autora I no ano de 1988; e as Autoras G e J, no ano de 1991.

Extraiu-se no Acórdão recorrido a ilação de terem sido celebrados oralmente os contratos pelos quais as Autoras foram admitidas a trabalhar para o Estado, e sem estipulação de prazo (cfr. folha 100).

No seguimento de rigorosa legislação (v.g. Decreto-Lei n. 294/76 de 24 de Abril, artigos 2 e 53; Decreto-Lei 439-A/77 de 25 de Outubro, artigo 4; Decreto-Lei n. 175/78 de 13 de Julho, artigo 1) que, definitivamente, remeteu para o limbo do esquecimento legislativo o simples assalariamento verbal de pessoal previsto no artigo 661 do velho Código Administrativo - impunha o Decreto-Lei n. 35/80 de 14 de Março, no seu artigo 4 n. 1, entre outras regras, a redução a escrito de contratos de prestação eventual de serviços que revestissem de qualquer modo, a natureza de trabalho subordinado (que era, como resulta dos factos provados, a dos contratos agora em causa). E no n. 2 desse artigo estabelecia-se um período de duração máxima de três meses, improrrogável, para tais contratos (com a única excepção - que não interessa para o caso dos autos - de se tratar de serviços em regime de instalação). Por outro lado, nos temos do artigo 10 n. 1 desse diploma, as admissões de pessoal para satisfação de necessidades permanentes e inadiáveis e a celebração de contratos previstos no aludido artigo 4, continuavam a depender da prévia concordância do Ministério das Finanças

(artigo 4 do Decreto-Lei n. 439-A/77 de 25 de Outubro).

Coroando o apertado regime a que era sujeita (e continua a ser) a admissão de pessoal não vinculado à função pública - a qualquer título, sujeita ou não ao visto do Tribunal de Contas - o Decreto-Lei n. 175/78 de 13 de Julho fazia depender essa admissão da publicação do respectivo despacho no "Diário da

República", nos termos prescritos no seu artigo 1 n. 1, sob pena de inexistência jurídica.

Posteriormente, considerando a necessidade de se introduzirem alterações no ordenamento jurídico da função pública em matéria de política de gestão dos seus recursos humanos, surgiu o Decreto-Lei n. 41/84 de 3 de Fevereiro, em cujo artigo 14 n. 2 alínea b), relativo aos contratos de pessoal (a celebrar apenas nos casos do n. 1 e com respeito absoluto das quotas de descongelamento - cfr. artigos 11, 12 e 13), se exigia a redução a escrito e visto do Tribunal de Contas.

E de novo, no artigo 16 n. 1 deste Decreto-Lei, se vincava o comando da inexistência jurídica das admissões de pessoal feitas com inobservância do estabelecido nesse diploma.

No entanto, o regime estabelecido era de difícil aplicação à contratação de pessoal para trabalhos de carácter sazonal ou eventual pelo que, reconhecendo-se ser o regime da contratação a prazo, conforme o direito privado, o mais adequado meio para a solução do problema - se publicou, para o efeito, o Decreto-Lei 280/85 de 22 de Julho. Todavia, não se procedeu à simples remissão para o regime do Decreto-Lei n. 781/76 de 28 de Outubro, que no direito privado regulamentava o contrato de trabalho a prazo, optando-se antes pela definição de um tipo contratual que, seguindo de perto o regime do referido Decreto-Lei n. 781/76, acentuasse o carácter excepcional e pontual dessa figura (cfr. preâmbulo do citado Decreto-Lei 280/85).

E assim, logo no artigo 3 se estabelecia a impossibilidade de conversão do contrato de trabalho a prazo certo num contrato sem prazo (n. 1), e a sua caducidade tácita e automática no termo do prazo estabelecido (n. 2) - devendo o contrato, nos termos do artigo 4, revestir a forma escrita. Novamente se batia a tecla da inexistência jurídica do contrato, conforme dispunha o artigo 5, caso se não obtivesse prévio parecer favorável nos termos do artigo 2 e não fosse celebrado por escrito nos termos do artigo 4.

Este Decreto-Lei 280/85 veio, porém, a ser declarado inconstitucional (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n. 185/89 in Diário da República de 8 de

Março de 1989). No entanto, a declaração de inconstitucionalidade, que produziu os seus efeitos desde a entrada em vigor do dito Decreto-Lei, determinou a repristinação das normas que anteriormente dispunham sobre a matéria, nos termos do artigo 282 da Constituição. O Decreto-Lei 41/84 foi, assim, nesta matéria, repristinado. Mas interessa notar que o único fundamento invocado no aludido Acórdão do Tribunal Constitucional (n. 185/89) consistiu na não audição prévia das associações sindicais representativas dos trabalhadores da Administração Pública na elaboração do citado Decreto-Lei 280/85 de 22 de Julho, considerado

"legislação do trabalho" (cfr. artigo 56 n. 2 alínea a) da Constituição).

Entretanto fora anteriormente também publicado o Decreto-Lei n. 166/82 de 10 de Maio com vista a reunir num único diploma as medidas legais vigentes sobre o controle de admissões de pessoal não vinculado à função pública e subordinado ao lema de nele restringir as referidas admissões. O referido Decreto-Lei aplicava-se, entre outros, a todos os serviços ou organismos da Administração Central (artigo 1 alínea a), e proibia a celebração por prazo superior a 6 meses de novos contratos de pessoal além dos quadros, em regime de prestação eventual de serviço, que revestissem a natureza de trabalho subordinado e de assalariamento (artigo 3 n. 1). Ressalvava desta proibição porém, entre outras, a contratação de pessoal dos serviços em que estivesse prevista, como única forma de provimento, a sua celebração fora dos quadros ou em que o recurso a esta se revelasse absolutamente indispensável à manutenção das condições mínimas do funcionamento do serviço (alínea b) do n. 1 do dito artigo 3).

Todavia, todos esses contratos celebrados ao abrigo das diversas alíneas do n. 1 do aludido artigo 3, se encontravam sujeitos a redução a escrito e ao "visto" do Tribunal de Contas - com uma única excepção relativa aos contratos de pessoal fora dos quadros, celebrados por período não superior a 6 meses (cfr. ns. 2 e 3 do dito artigo 3). Na verdade, estes últimos eram dispensados da redução a escrito e de "visto" do Tribunal de Contas - mas (e este ponto revela-se fundamental) a sua continuação ou qualquer novo contrato para o mesmo serviço sem que houvessem decorrido pelo menos 6 meses após o termo do último, ficavam já sujeitos à redução a escrito e ao "visto" do Tribunal de Contas.

Segundo o artigo 3 n. 1 do Decreto-Lei n. 146-C/80 de 22 de Maio - que regula o "visto" do Tribunal de Contas - nenhum diploma ou despacho sujeito àquele "visto" poderá ser executado ou produzir quaisquer efeitos antes da sua publicação no "Diário da República" com a declaração de ter sido visado pelo referido tribunal, disposição essa reforçada pelo artigo 4 n. 1, pelo qual nenhum contrato poderá começar a produzir efeitos em data anterior à do "visto" daquele tribunal. A reforma do Tribunal de Contas operada pela Lei n. 86/89 de 8 de Setembro nada alterou a este respeito (cfr. artigos 12 e 13 n. 1 alínea b) dessa Lei).

Mas o aludido Decreto-Lei n. 166/82 de 10 de Maio - que sem dúvida dava cobertura legal aos contratos de trabalho orais das Autoras E, F,H, C e ainda, certamente, B, por um único período inicial de 6 meses (cfr. artigo 3 ns. 1 alínea b) e 2 e 3) - foi expressamente revogado pelo mencionado Decreto-Lei n. 41/84 de 3 de Fevereiro (cfr. artigo 42 alínea f)).

3. O regime deste Decreto-Lei n. 41/84 - que, como vimos, culminava com a inexistência jurídica as admissões de pessoal feitas sem a sua observância - perdurou até à entrada em vigor do Decreto-Lei n. 427/89 de 7 de Dezembro (cfr. artigo 45 n. 1 deste diploma).

Este Decreto-Lei 427/89 veio desenvolver e regulamentar os princípios que regiam a Relação jurídica de emprego na Administração Pública estabelecidos pelo Decreto-Lei n. 184/89 de 2 de Junho - conforme autorização legislativa concedida pela Lei n. 14/83 de 25 de

Agosto, pois, deve ter-se presente, tal matéria se insere no âmbito das Bases do regime da função pública, pertencente à reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 168 n. 1 alínea v) da Constituição.

Segundo o regime previsto no Decreto-Lei n. 427/89, a relação jurídica de emprego na Administração Pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal (artigo 3). O contrato de pessoal, por sua vez, só pode constituir-se nas modalidades de contrato administrativo de provimento e de contrato de Trabalho a Termo Certo (artigo 14 n. 1).

Conforme resulta da lei (cfr. artigos 14 n. 1, "a contrário", e 43 n. 1 do Decreto-Lei 427/89) e é jurisprudência unânime deste Supremo Tribunal (cfr.

Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 6 de Março de 1996 in processo n. 4396 e "Col. - Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça" ano IV, Tomo 1, página 264; de 24 de Abril de 1996 - Acórdão de secção - in processo 4392; e de 6 de Novembro de 1996 in processo 100/96) todas essas modalidades são as únicas vias de acesso a emprego na Administração Pública, apresentando a última - "contrato de trabalho a termo certo" - em carácter excepcional e temporário (cfr. também, neste sentido, Ana Fernanda Neves, "Contratos de Trabalho a Termo Certo na Administração Pública", in "Questões Laborais", Ano II, n. 6, 1995, página 169). Conceber a obtenção dum emprego estável na Administração Pública, através da conversão dum contrato de trabalho a termo certo num contrato de trabalho sem prazo nos termos da lei geral (LCCT - regime aprovado pelo Decreto-Lei n. 64-A/89 de 27 de Fevereiro), para além de constituir uma interpretação aberrante do sistema legal, significa igualmente atribuir um conteúdo inconstitucional à LCCT, nomeadamente ao seu artigo 48 - na medida em que lhe permitiria invadir, sem autorização e controle da

Assembleia da República, as bases do âmbito e regime da função pública, que são reserva relativa da competência daquele Órgão, nos termos já referidos, do artigo 168 da Constituição.

Sublinha-se na jurisprudência citada deste Supremo Tribunal, nomeadamente no Acórdão de 24 de Abril de 1996, tirado pelo plenário da Secção Social, o carácter imperativo das normas do Decreto-Lei 427/89 (v.g. artigos 14, 18, 19, 20 - na red. conferida pelo Decreto-Lei 407/91 de 17 de Outubro - e 43) que consagrou a impossibilidade dessa conversão do contrato a termo certo num contrato sem termo. Para ela se remete.

Por outro lado, a celebração dum contrato de trabalho a termo certo no Âmbito da Administração Pública, ultrapassado que seja o apertado condicionalismo a que se encontra sujeito (cfr. artigos 18 e 19 do Decreto-Lei n. 427/89), deve reduzir-se a escrito, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 14 n. 3 do dito diploma e 42 da LCCT.

Como se referiu no Acórdão recorrido, os contratos de trabalho invocados pelas Autoras não revestiram essa forma - que, neste domínio, significa indubitavelmente uma formalidade "ad substantiam".

Acresce que, nos termos dos artigos 33 e 34 n. 1 alínea b) do Decreto-Lei n. 427/89, tais contratos se encontram também sujeitos a "visto" do Tribunal de Contas e a publicação no "Diário da República" - o que neste caso concreto igualmente não se observou.

Ora a regra geral a observar, quando os negócios jurídicos violam preceitos imperativos da lei ou careçam da forma legalmente prescrita, é a da sua nulidade (cfr. artigos 294 e 220 do Código Civil) - que pode ser invocada a todo o tempo e declarada oficiosamente pelo tribunal (artigo 286 do Código Civil).

Por outro lado, o não cumprimento das formalidades respeitantes à fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas conduz à ineficácia dos respectivos actos.

5. No caso presente apenas os contratos das Autoras E, F, H, C, e talvez ainda o da Autora B (por não se ter apurado em que época do ano de 1984 foi assalariada verbalmente - para efeitos de aplicação do Decreto-Lei

41/84) encontraram efémera cobertura, como se salientou atrás, por um período inicial de 6 meses, nos termos do artigo 3 do Decreto-Lei 166/82 de 10 de Maio.

Por imperativo dos ns. 2 e 3 deste último artigo não é possível conceber a sua renovação, aliás sujeita ao apertado condicionalismo desses normativos.

Salvo esse período inicial de 6 meses, a situação laboral das Autoras ficou sob o signo da inexistência jurídica cominada pelo Decreto-Lei 175/78 de 13 de Julho, primeiro, e pelo Decreto-Lei 41/84, depois, até ao advento do Decreto-Lei 427/89. A partir deste último diploma ficaram sob o signo da nulidade, não só os contratos das referidas Autoras, mas também os das restantes, G e J - estes últimos celebrados em 1991.

6. Entendeu-se, porém, no Acórdão recorrido que era outra, e não a nulidade, a solução que para a contratação em causa resultava da lei.

A lei era o Decreto-Lei 427/89, e apelou-se no Acórdão recorrido para a circunstância - tida como decisiva - de se prever nos artigos 37 e 38 desse diploma (na redacção dada pelo Decreto-Lei 407/91 de 17 de Outubro, ratificado pela Lei n. 19/92 de 13 de Agosto, e com vigência reportada à data da entrada em vigor do Decreto-Lei 427/89) um processo de regularização da situação do pessoal sem título jurídico adequado.

Tratar-se-ia, assim, não de contratos nulos, mas de contratos de trabalho em situação irregular. O dever do Réu Estado seria, portanto, não o de despedir as Autoras, mas de proceder à regularização da sua situação contratando-as em devida forma.

Não pode ser.

Uma tão simplista interpretação desses normativos do Decreto-Lei 427/89 não pode deixar de lhes conferir um conteúdo inconstitucional por atentar contra os princípios da igualdade e liberdade no direito de acesso à função pública ou aos cargos públicos contidos nos artigos 47 n. 2 e 50 n. 1 da Constituição.

O disposto nos referidos artigos do Decreto-Lei 427/89 quanto à regularização de situações de inexistência de título jurídico adequado (e tem-se em mente, sobretudo, o contrato administrativo de provimento na categoria de "servente" - cfr. n. 7 do artigo 37) só pode admitir-se com a abertura de um "concurso externo", no qual as Autoras concorreriam com outros eventuais candidatos ou candidatas para as vagas existentes - sem estar, portanto, assegurada à partida a sua admissão na função pública.

Não pode, pois, concordar-se com o entendimento professado no Acórdão recorrido.

A situação de inexistência de título jurídico adequado nos casos como os das Autoras não pode deixar de acarretar, em função do regime jurídico actual de emprego na Administração Pública, a sua nulidade. Não se trata de mera irregularidade.

A declaração de nulidade dos contratos de trabalho produz efeitos como se fossem válidos só em relação ao tempo durante o qual estiveram em execução (ou, o que não é o caso, se durante a acção continuar a ser executado, até à data do trânsito em julgado da decisão judicial) - nos termos do artigo 15 n. 1 da LCT (regime jurídico aprovado pelo Decreto-Lei 49408 de 24 de Novembro de 1969).

A sua cessação nunca pode, pois, traduzir um despedimento, não podendo o trabalhador pedir também a sua reintegração ou indemnização de antiguidade - pois não chegou a estar integrado, dada a nulidade da relação laboral, no correspondente posto de trabalho (no caso presente, no âmbito da Administração Central).

Nesta conformidade, mostra-se inaplicável à situação das Autoras o disposto na LCCT.

V - Pelo exposto, concede-se a revista e revoga-se o Acórdão recorrido, absolvendo-se o Réu Estado dos pedidos formulados pelas Autoras.

Custas pelas Autoras neste Supremo Tribunal e nas instâncias.

Lisboa, 20 de Novembro de 1996.

Carvalho Pinheiro,

Matos Canas,

Loureiro Pipa.