Supremo Tribunal de Justiça — 1.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça -

"A" propôs contra B - Concessionária para a Travessia do Tejo, S.A., acção a fim de, por ter visto cessada a licença que lhe permitia o exercício da actividade comercial, titulada pelo alvará nº 41/SM, emitido pela Junta de Freguesia de Moscavide, se declarar que tem a qualidade de interessada para, em processo de expropriação, peticionar a indemnização a que tem direito.

Após contestação da ré, por impugnação, foi proferido saneador-sentença, confirmado pela Relação, a julgar improcedente a acção.

De novo inconformada, pediu a autora revista, concluindo, em suma e no essencial, em suas alegações -

- a licença de ocupação da via pública que lhe foi concedida pela Junta de Freguesia de Moscavide é um verdadeiro acto administrativo constitutivo de direitos e

- o comportamento que a Administração sempre teve para consigo gerou-lhe confiança e a situação, embora aparentemente instável, durava há muito tempo sem que a Administração tivesse o cuidado de, sabendo que o particular poderia ser expropriado do direito que lhe fora outorgado, acautelar a sua posição jurídica;

- o art. 9 CEXP91 tem de, sob pena de inconstitucionalidade material - por violação dos arts. 2 e 13 da CRPort -, ser interpretado no sentido de que a justa indemnização vale para quaisquer direitos de valor patrimonial, tenham a natureza que tiverem (direitos reais ou não);

- a justa indemnização traduz-se na impossibilidade de os cidadãos serem, de uma forma arbitrária, privados de um direito e interesse que é protegido por lei;

- violado o disposto nos arts. 4, 13 e 266 da CRPort, o art. 9 CExp91 e o art. 5 CPAdm.

- Contraalegando, a ré pugnou pela confirmação do acórdão.

Colhidos os vistos.

Factos considerados provados pela Relação -

a) - a autora, em 1997, era titular do alvará nº 41/MS, para ocupação da via pública com o veículo de matrícula FG, com a área de 10 m², em Moscavide, emitido pela respectiva Junta de Freguesia;

b) - no respectivo local, na Rampa da Portela ou Rampa do Seminário, a autora vendia, por grosso, batatas, cebolas e outros produtos hortícolas similares;

c) - devido às obras nos acessos à Ponte Vasco da Gama, a autora deixou de ali exercer a respectiva actividade, daí lhe advindo prejuízos;

d) - a permissão era provisória e precária, sendo renovada em alvará mensalmente.

Decidindo: -

1.- Importa conhecer a situação jurídica da autora face quer à ré quer à Administração uma vez que, da sua definição e caracterização, decorrerá a resposta a interrogações sobre a legitimidade substantiva daquela e sobre a propriedade do meio processual em relação ao fim concretamente visado e, naturalmente, a solução jurídica do presente pleito.

2.- A autora pretendendo exercer a actividade comercial - direito que lhe assistia, mas em ‘estabelecimento móvel’ fixando-o na via pública o que, por ser relativamente proibido, requeria que, da respectiva autarquia, obtivesse permissão.

Requereu-a e dela obteve a permissão que lhe possibilitou a ocupação da via pública para aí exercer a actividade comercial a que se propunha.

O deferimento da pretensão constitui um característico acto administrativo permissivo de autorização - a requerente não era titular de qualquer direito face à Administração mas a actividade privada que se propunha exercer era um direito (subjectivo) que lhe assistia, em si, era permitida por lei; a proibição era relativa na medida em que o local contendia com um bem público da gestão dessa autarquia, o que condicionava o seu exercício naquele concreto local.

Do despacho que deferiu a pretensão expressamente consta - ‘a permissão é provisória e precária, sendo renovada em alvará mensalmente’ (seguem-se duas condições e a prescrição de que «o não cumprimento do clausulado supra e as normas restantes implicará a cessação imediata da permissão».

Este acto não conferiu, não atribuiu à requerente qualquer direito real nem criou para a autoridade/órgão administrativo que o lavrou qualquer ónus. Apenas conferiu àquela o direito de exercer a actividade que se propunha, anunciada como razão de ser para o requerimento a solicitar a possibilidade de se ‘estabelecer’ na via pública. Não lhe conferiu a posse (CC - 1251) nem um direito real (desde logo é afastada, ainda antes de qualquer outra discussão de fundo, essa hipótese face à tipicidade que caracteriza os direitos reais). A natureza provisória e precária daquele acto permissivo opõem-se à possibilidade de, para a Administração, ter sido criado um ónus. Finalmente, crê-se que não carece de demonstração, dada a evidência, aquele acto não criou qualquer ónus sobre a via pública de que a requerente seja titular nem para a autarquia qualquer sujeição a um ónus (muito embora a autora não defina uma posição afigura-se que subjacente ao que alegou está presente a concepção de que a ‘renovação mensal’ constituía um ónus para a Administração e do qual era titular).

Em resumo, a autora não é titular de qualquer direito real nem titular de qualquer ónus sobre o concreto espaço da via pública onde fixou o seu ‘estabelecimento comercial móvel’.

3.- Operando a expropriação a deslocação patrimonial dos bens do domínio privado para o domínio público e, eventualmente, a extinção, por caducidade, do arrendamento (CC - 1051 n. 1 f)) e dos ónus de que seja titular o interessado (CExp91), com o que a entidade expropriante adquire o direito de propriedade sobre o bem assim deslocado (CC - 1316), nada disso aqui sucede.

A via pública em causa é um bem do domínio público, não passa para este por força de uma expropriação, já o era. Tratando a autora aquela via sempre como via pública, implicitamente afirma não ter havido qualquer processo de expropriação.

Pretendendo a autora que se reconheça (acção de simples declaração - art. 4 n. 2 a) CPC) a qualidade de interessada em ordem a um processo expropriativo e não sendo ela titular de qualquer direito real nem titular de qualquer ónus sobre aquele concreto espaço da via pública, além de lhe falecer legitimidade substantiva, o meio processual em relação ao qual invoca a sua pretensão não é o adequado (facilmente se poderá a autora aperceber disso se pensar que, se o tivesse directamente requerido, teria o julgador de conhecer desta mesma questão e a decisão apenas seria diversa no aspecto processual - seria o indeferimento liminar, art. 9 CExp91).

Expropriar etimologicamente significa perder a propriedade a favor de alguém, e, se por utilidade pública, retirar a propriedade em ordem a um interesse público cuja realização se programa.

A autora, conquanto fale em o bem ter sido expropriado (pet. in.- 38), sempre afirmou ser proprietária do bem (o veículo automóvel onde exercia a sua actividade comercial), não perdeu o seu direito de propriedade, conserva-o. Por outras palavras, não houve expropriação nem a pode haver (não cabe nas atribuições e funções de uma entidade pública o exercício daquela).

Todavia, não se extrapole esta conclusão - não está em crise o direito a indemnização, à justa indemnização, com base no qual a autora pretende questionar a constitucionalidade da norma. Não se evitará dele conhecer, se bem que apenas seja in casu um mais e não se o tenha como decisivo para a correcta solução do litígio que opõe a autora à ré (dele interessa conhecer na medida da conclusão supra sobre a adequação do meio processual escolhido ao fim que está subjacente ao litígio - a obtenção de uma «justa indemnização»).

4.- Nas suas alegações, na revista, a autora faz primordialmente assentar na violação do princípio da protecção da confiança do particular o direito que invoca a indemnização. Conquanto seja, em relação à petição inicial, um salto qualitativo merece uma palavra pela interligação com o direito que se arroga.

Na realidade, percorrendo-se o articulado inicial o acto ilícito traduziu-se na remoção forçada do veículo, «sede» do ‘estabelecimento móvel’ (art. 27), conduzindo à cessação da sua actividade (arts. 29 a 36) e impedindo a renovação do alvará (art. 57). Na mesma peça jurídica, a autora dá conta de já ter havido expropriação (art. 38) - se correcta fosse a afirmação, era a esse processo que devia dirigir a sua intervenção e nele se conheceria quer da (in)existência do direito que invocava («direito real de gozo» - art. 38) quer da qualidade de ‘interessada’ (legitimidade processual) que ora pretende ver reconhecida (se a responsabilidade que pretende exercitar assentar, todavia, noutra causa - o que parece na medida em que o que tem por acto, por ilicitude e por consequências derivadas do acto ilícito e conducentes aos danos que alega aquele ter causado e por si sofridos, apontam noutra direcção - então o pedido formulado nesta acção teria de ser diverso).

Não o fez e introduziu agora (questão nova mas que, pela razão alinhada, é merecedora de uma palavra) a violação do princípio da protecção da confiança do particular.

O direito teria que ser exercido contra quem criou esse estado de espírito e o frustrou. Porém, não se anuncia que assim seria direccionada a acção a surgir (e de expropriação não poderá ser) e dirige a presente contra quem não instalou nem frustrou esse estado de espírito. Por outro lado, a autora não questiona sequer se competente para conhecer de um pedido indemnizatório com esse fundamento seria o tribunal judicial.

A cessação forçada - a tê-la havido - da sua actividade comercial terá resultado não de uma expropriação, que não houve, mas de diversa causa e será através dela que a autora terá de procurar o fundamento para obter a indemnização a que julga ter direito. Numa palavra, cabe à autora eleger contra quem quer exercitar o direito que se arroga, qual o fundamento que para o mesmo invocará, qual o meio processual a accionar e o tribunal competente, tudo isto com vista a melhor acautelar a defesa dos seus interesses.

5.- O direito a indemnização não é, para efeitos desta acção, um direito a atribuir ou a recusar. Ainda que pudesse ou devesse ser julgada procedente a acção, a decisão não o atribuiria nem o recusaria, esse problema de fundo apenas poderia ser conhecido em momento a ela posterior, no tribunal competente, no meio processual adequado à pretensão e dirigido este a quem com legitimidade.

Numa palavra, não há nem havia que ser colocada a questão da constitucionalidade do art. 9 CExp91, porque inaplicável (aquela norma pressupõe a expropriação) não há que dela conhecer.

Termos em que se nega a revista.

Custas pela autora.

Lisboa, 3 de Março de 2005

Lopes Pinto,

Pinto Monteiro,

Lemos Triunfante.