Supremo Tribunal de Justiça — 1.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

I- Relatório:

1-1- AA, propôs no

Tribunal Judicial de Fafe

a presente acção contra EP- Estradas de Portugal, S.A. e Companhia de Seguros BB, pedindo que as RR. sejam condenadas no pagamento da quantia de 1.924,94 €.

A R. Estradas de Portugal na sua contestação invocou a

excepção de incompetência material do tribunal

, sustentando a competência dos tribunais administrativos para conhecer do pleito.

Conhecendo da questão o tribunal considerou improcedente a arguida excepção.

1-2- Não se conformando com esta decisão, dela recorreu a R. de apelação para o Tribunal da Relação de Guimarães, tendo-se aí, por acórdão de 6-3-2012, julgado improcedente o recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

1-3- Irresignada com este acórdão, dele recorreu a R., Estadas de Portugal, para este Supremo Tribunal, recurso que foi admitido como revista e com efeito devolutivo.

A recorrente alegou, tendo das suas alegações retirado as seguintes conclusões:

I- O presente recurso vem interposto do douto acórdão dos autos, proferido pelo Tribunal da Relação de Guimarães que confirmou o despacho saneador do Tribunal Judicial de Fafe, no qual se julgou improcedente a excepção dilatória da incompetência do tribunal em razão da matéria deduzida pela recorrente.

II- A ora recorrente discorda do teor do acórdão do TRG, pois este não atentou na sua natureza jurídica, nem na natureza da relação jurídica controvertida.

III- A Recorrente foi criada pelo Estado, além disso, não existe norma que a qualifique como entidade de direito privado e foram-lhe atribuídos poderes de autoridade para o desenvolvimento da sua actividade.

IV- Por isso, a Recorrente deve ser classificada como pessoa colectiva de direito público, dado que as normas de direito privado a que se encontra sujeita dizem respeito à organização daquela (contabilidade e recursos humanos).

V - As normas de direito privado (código das sociedades comerciais e código do trabalho) aplicadas à Recorrente são instrumentais e não essenciais para a concretização do escopo para a qual aquela foi criada.

VI - Para efeitos de determinação da jurisdição aplicável, a Recorrente é uma pessoa colectiva de direito público, caindo, por isso, o presente litígio na previsão da norma contida na alínea g) do nº 1 do artigo 4° do ETAF.

VII - Sem prescindir, a Recorrente é equiparada a entidade administrativa nos termos do disposto no artigo 18° do DL 558/99 de 17 de Dezembro, uma vez que lhe foram concedidos poderes de autoridade ao abrigo do constante no artigo 14º do mesmo DL e nº 2, do artigo 10º do DL 374/2007 de 7 de Novembro.

VIII - A conservação da estrada integra actos de gestão pública, tanto mais que para prossecução dos mesmos foi atribuído o poder de autoridade à Recorrente.

IX - Também sem prescindir, a competência para apreciar a questão dos autos cabe aos tribunais da jurisdição administrativa, porquanto a apreciação da conduta da Recorrente está submetida, por disposição legal, ao regime da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades de direito público.

X - Nos termos da leitura conjugada do nº 5 do artigo 1º da Lei nº 67/2007 e da alínea i) do nº do artigo 4º do ETAF, as questões que se prendam com a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados passam a estar sujeitas à apreciação da jurisdição administrativa.

XI- Pelo que, a competência material para julgar a questão sub judice é da Jurisdição Administrativa.

XII - A competência material para julgar a questão sub judice é dos Tribunais Administrativos, razão pela qual a Recorrente entende que deverá ser revogada a decisão proferida pelo Tribunal da Relação de Guimarães, por violação do disposto na alínea g), do nº 1, do artigo 4º do ETAF ou, no caso de se entender que a recorrente é uma pessoa colectiva de direito privado (o que não se admite), por infringir o disposto na alínea i), do nº 1, do artigo 4.° do ETA, no artigo 18º do DL 558/99 e na alínea h), do nº 2 do artigo 10º do DL 374/2007.

Deve ser proferida nova decisão que julgue o Tribunal Judicial de Fafe incompetente em razão da matéria para apreciar o litígio dos autos.

O recorrido contra-alegou, pronunciando-se pela confirmação do acórdão recorrido.

Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:

II- Fundamentação:

2-1- Uma vez que o âmbito objectivo dos recursos é balizado pelas conclusões apresentadas pelo recorrente, apreciaremos apenas as questões que ali foram enunciadas (art. 684º nº 3 do C.P.Civil).

Nesta conformidade, será a seguinte o assunto a apreciar e decidir:

- Que tribunais serão competente para conhecer do pleito, se os tribunais comuns, se os tribunais administrativos.

2-2- Como se diz no douto acórdão recorrido e resulta da cópia da petição inicial constante destes autos (fls. 21 e segs.), o A. propõe a presente acção contra a R. Estradas de Portugal e outra em virtude de ter sofrido um acidente de viação provocado pelo desmoronar de terras, arbustos e árvores que se desprenderam do talude direito da E.N. (estrada nacional) por onde circulava, ocupando praticamente toda a largura da mesma e tornando inevitável o embate. Acrescenta que o desprendimento de terras se ficou a dever, em parte, às intensas chuvas que caíram na região e, também, em virtude de nesse referido talude existirem diversos arbustos, conhecidos por “mimosas” que exerciam demasiado peso sobre o mesmo, não tendo a R. procedido ao seu corte, como devia, apesar do perigo manifesto que representavam.

Como já se viu, as instâncias decidiram que os tribunais competentes para conhecer do caso, em razão da matéria, são os tribunais comuns (onde a acção foi interposta), sendo que a R., Estradas de Portugal E.P., entende serem os tribunais administrativos os habilitados para conhecer da demanda. Daí o presente recurso.

Como nos parece pacífico, para determinação da competência em razão da matéria, é necessário atender-se ao pedido e especialmente à causa de pedir formulados pelo A., pois é desta forma que se pode caracterizar o conteúdo da pretensão do demandante, ou nas doutas palavras de Alberto Reis, é assim que se caracteriza o “modo de ser do processo”

[1]

. Quer dizer que, para se fixar a competência dos tribunais em razão da matéria, deve atentar-se à relação jurídica material em debate e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante.

A competência em razão da matéria, “deriva da competência das diversas espécies de tribunais dispostos horizontalmente, isto é, no mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação”, sendo que “na definição desta competência a lei atende à matéria da causa, quer dizer, ao seu objecto encarado sob o ponto de vista qualitativo – o da natureza da relação substancial pleiteada. Trata-se pois de uma competência ratione materiae. A instituição de diversas espécies de tribunais e da demarcação da respectiva competência obedece a um princípio de especialização, com as vantagens que lhe são inerentes”

[2]

.

O art. 26º da LOFTJ (Lei da Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, Lei 52/2008 de 28/8) estabelece que as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais. É que os tribunais judiciais, constituindo os tribunais regra dentro da organização judiciária, gozam de competência não descriminada, gozando os demais, competência em relação às matérias que lhes são especialmente cometidas. A competência dos tribunais judiciais determina-se, pois, por um critério residual, sendo-lhes atribuídas todas as matérias que não estiverem conferidas aos tribunais de competência especializada. Em sentido idêntico estipula o art. 66º do C.P.Civil que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Na mesma direcção aponta o art. 211º nº 1 da Constituição da República Portuguesa ao estabelecer que “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.

Por outro lado e no que toca à competência dos tribunais administrativos, estabelece o art. 212º nº 3 da Constituição que “compete aos tribunais administrativos e fiscais os julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Em sentido idêntico estabelece o art. 1º nº 1 do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Lei 13/2002 de 19/2 – com as alterações pela Lei 4-A/2003 de 19/2, 107-D/2003 de 31/12 e Dec-Lei 116/2009 de 31/7) que “os tribunais administrativos e fiscais são os órgãos de soberania com competência administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.

Quer dizer, face aos ditos arts. 1º nº 1 do ETAF e ao 212º nº 3 da Constituição, a competência dos tribunais administrativos e fiscais, dependerá da ponderação sobre se está, ou não, perante pleitos derivados de relações jurídicas administrativas (e fiscais), sendo que só no primeiro caso tal competência se verificará.

E o que constituirá uma relação jurídica administrativa?

Como refere Mário Aroso de Almeida (in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57) “as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis”. Ou seja, segundo cremos, serão relações jurídicas administrativas as derivadas de actuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados. Por sua vez os Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (in Constituição Anotada, 3ª edição, 815) referem a respeito de tais relações que “esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1- as acções e recursos que incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente) da administração; 2 – as relações controvertidas são reguladas sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico civil. Em termos positivos, um litígio emergente da relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”. No acórdão do STA de 3-11-04 (in www.dgsi.pt.jsta.nsf), invocando-se o Prof. Freitas do Amaral (Lições de Direito Administrativo, edição 1989, Vol. III, págs. 439, 440) definiu-se a relação jurídica administrativa como “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”.

Concretizando o âmbito de jurisdição dos tribunais administrativos, exemplificativamente

[3]

estabelece o art. 4º nº 1 do ETAF que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto…”, procedendo depois à enunciação de diversas situações, dentre as quais, para o caso dos autos, salientaremos as alíneas g) “responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público” e i) “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”. Isto é, o art. 4º nº 1 als. g) e i) do ETAF atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público e dos sujeitos privados em relação aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.

Significa isto, para o que aqui importa, que a competência dos tribunais administrativos e fiscais abrangerá as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual daqueles sujeitos privados desde que a eles deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. Considerou-se aqui, implicitamente, ser adequado entender as relações firmadas, como relações jurídicas administrativas.

Existiu, segundo cremos, por banda do legislador, o propósito de estender a competência dos tribunais administrativos e fiscais a áreas de jurisdição que antes não eram suas

[4]

. O regime introduzido atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais a todas as questões de responsabilidade civil envolvendo pessoas colectivas de direito público (vide alíneas g) e h) do referido art. 4º nº 1), independentemente de se saber se as mesmas eram regidas por normas de direito público ou por normas de direito privado

[5]

, indo ainda mais além ao aplicar essa competência à responsabilidade civil extracontratual dos próprios privados desde que lhes deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.

Face a estas circunstâncias parece-nos que, para efeitos de competência dos tribunais administrativos e fiscais, deixa de ter relevância a distinção, que antes do actual ETAF entrar em vigor, se fazia entre actividade de gestão privada e a de direito público, atribuindo-se a competência a esses tribunais apenas nesta hipótese. A este propósito escreveu-se adequadamente no acórdão do STJ de 10-4-2008 (in

www.dgsi.pt/jstj.nsf

)

[6]

que tal distinção “não releva para determinação da competência jurisdicional, certo que a lei seguiu critério objectivo da natureza da entidade demandada, ou seja, sempre que o litígio envolva uma entidade pública

[7]

, em quadro de imputação à mesma de facto gerador de um dano, o conhecimento do litígio compete aos tribunais da ordem administrativa, independentemente do direito substantivo aplicável”. Este entendimento encontrou igualmente acolhimento no acórdão deste STJ de 12-2-2007 (in

www.dgsi.pt/jstj.nsf

)

[8]

onde se afirmou, em sumário, que “1- O âmbito de jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado. 2. Os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa”.

A competência do foro administrativo em relação à responsabilidade civil extracontratual dos privados, como se viu, está dependente de a estes dever ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.

Estabelece o art. 1º nº 5 da Lei 67/2007 de 31/12 (diploma que aprovou o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas) que “as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”.

Quer dizer esta disposição, mesmo em relação às entidades privadas, faz aplicar-lhes o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado, no que toca a acções ou omissões levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público» ou que sejam «regulados por disposições ou princípios de direito administrativo». Ou seja, desde que as pessoas colectivas de direito privado (e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares) actuem em moldes de direito público, desenvolvam uma actividade administrativa, deve aplicar-se às suas acções e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado.

Como diz Carlos Alberto Cadilha “…tal como de resto sucede em relação a órgãos e serviços que integram a Administração Pública, o regime da responsabilidade administrativa é apenas aplicado no que se refere às acções ou omissões em que essas entidades tenham intervindo investidas de poderes de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo, ficando excluídos os actos de gestão privada e, assim, todas as situações em que tenham agido no âmbito do seu estrito estatuto de pessoas colectivas privadas”

[9]

.

Concretiza este art. 1º nº 5 da Lei 67/2007, na prática, o princípio delineado no art. 4º nº 1 al. i) do ETAF que, recorde-se, atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público

[10]

. Indica, pois, aquela disposição as situações em que as entidades privadas poderão ser submetidas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandadas perante os tribunais administrativos em acções de responsabilidade civil, nos termos do referido art. 4º nº 1 al. i) do ETAF.

A R., E.P. Estradas de Portugal S.A., foi criada pelo Dec-Lei 374/2007 de 7 de Novembro, tendo-se expressamente estabelecido no art. 1º nº 1 deste diploma que “a EP — Estradas de Portugal, E. P. E., criada pelo Decreto -Lei nº 239/2004, de 21 de Dezembro, é transformada em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação de EP — Estradas de Portugal, S. A.

[11]

”.

O art. 3º deste diploma refere que “a EP — Estradas de Portugal, S. A., rege-se pelo presente decreto-lei, pelos seus estatutos, pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado, consagrado no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, pelos princípios de bom governo das empresas do sector empresarial do Estado constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 49/2007, de 28 de Março, pelo Código das Sociedades Comerciais e pelos seus regulamentos internos, bem como pelas normas especiais que lhe sejam aplicáveis”.

Como funções a desempenhar pela a EP - Estradas de Portugal, S. A. estabelece o art. 4º nº 1 do mesmo diploma que “a EP — Estradas de Portugal, S. A., tem por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado”.

Por sua vez o art. 10º nº 1 sempre do Dec-Lei 374/2007 no que se refere ao estatuto da R. estipula que “compete à EP — Estradas de Portugal, S. A., relativamente às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da concessão a que se refere o n.º 1 do artigo 4.º, zelar pela manutenção permanente de condições de infra-estruturação e conservação e de salvaguarda do estatuto da estrada que permitam a livre e segura circulação”. Acrescenta o nº 2 da disposição que “para o desenvolvimento da sua actividade, a EP — Estradas de Portugal, S. A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita: … h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública”.

Por outro lado, determina o art. 8º nº 1 do mesmo diploma que “as infra -estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado e que estejam em regime de afectação ao trânsito público ficam nesse regime sob administração da EP — Estradas de Portugal, S. A.”, donde decorre, que pertence a esta a representação do Estado no que toca às infra-estruturas rodoviárias.

Quer dizer, estes dispositivos, dentro das funções atribuídas à R. (quanto às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o objecto da sua concessão), concedem à mesma poderes de autoridade próprios do Estado. Neste sentido são atribuídos à R., EP - Estrad