Supremo Tribunal de Justiça — 1.ª Secção (Cível)

Acordam, em conferência, no Supremo Tribunal de Justiça:

I - "A", CRL intentou acção com processo ordinário contra o Estado Português, pedindo que o réu seja condenado a pagar-lhe a quantia de 8.594.680,75 euros e juros.

Alegou que o réu é responsável pelo pagamento dos prejuízos por si sofridos com a apreensão de bagaço de arroz por ela adquirido, efectuada pela Inspecção-Geral das Actividades Económicas, apreensão essa ordenada pelo Magistrado do Ministério Público em serviço de turno no Tribunal Judicial de Matosinhos.

Contestando, o réu sustentou que existiu fundamento válido para a apreensão em causa, que foi ordenada pelo Ministério Público competente, levando em atenção o pedido da Autoridade de Saúde Pública, não existindo obrigação de indemnizar.

O processo prosseguiu termos, tendo tido lugar audiência de julgamento, sendo proferida sentença que decidiu pela procedência parcial da acção.

Apelaram autora e réu.

O Tribunal da Relação revogou a decisão recorrida e absolveu o réu do pedido.

Inconformada, recorre a autora para este Tribunal.

Formula as seguintes conclusões:

- O artigo 22º da Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da responsabilidade patrimonial directa do Estado, das entidades públicas, por danos causados aos cidadãos, aos particulares;

- O artigo 22º da Constituição da República Portuguesa e o artigo 9º n.º 1, do Dec-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, não fazem depender a responsabilidade do Estado, das entidades públicas, no que respeita ao pagamentos dos danos causados a particulares, do carácter ilícito dos factos causadores dos danos;

- O artigo 22º da Constituição da República Portuguesa e o artigo 9º n.º 1 do citado Dec-Lei n.º 48051, de 21.11.1967, consagram e abrangem a responsabilidade do Estado por actos lícitos e, até, pela responsabilidade pelo risco;

- A interpretação quer do artigo 9º n.º 1, quer do artigo 2º n.º 1, e no artigo 6º do Dec-Lei n.º 48051, de 21.11.67 no sentido da irresponsabilidade do Estado no que respeita aos danos por ele ou pelos seus agentes causado a particulares, constitui interpretação inconstitucional por violação do princípio da responsabilidade patrimonial directa consagrado no artigo 22º da Constituição da República Portuguesa e, logo, desta norma da Lei Fundamental;

- O acórdão recorrido, enquanto entendeu e considerou que, mau grado a matéria de facto provada na instância, procedia o recurso interposto pelo Estado, ora recorrido, e assim veio a julgar inteiramente improcedente e não provada a acção onde sobre o presente recurso, violou os citados preceitos do artigo 9º n.º 1, do Dec-Lei n.º 48051, de 21.11.67 e até o próprio artigo 2º n.º 1, e o artigo 6º desse mesmo normativo legal, na interpretação aos mesmos dada, a ser considerada e havida, conforme referido e requerido, como inconstitucional, por violadora do princípio da responsabilidade patrimonial directa do Estado e das entidades públicas consagrado no artigo 22º da Constituição da República Portuguesa;

- O presente recurso deve, assim, ser julgado procedente e provado e, em consequência, revogando-se o acórdão recorrido, julgar-se procedente e provado o recurso interposto pelo ora recorrente para o Tribunal da Relação de Lisboa, de que este afinal não conheceu, e, assim, julgar-se inteiramente procedente e provado o pedido formulado pelo ora recorrente na petição inicial da acção onde sobe o presente recurso, ou, pelo menos, relegando-se para liquidar em execução de sentença a parte do referido pedido no que respeita à quantificação dos encargos suportados pela autora em 1ª instância, o ora recorrente, com o armazenamento do produto apreendido nos seus armazéns durante o período em que a apreensão se manteve, ou, se assim se entender, julgar-se procedente o presente recurso e revogar-se o acórdão recorrido na parte em que nele se julgou procedente o recurso do Estado e determinar-se a baixa dos autos ao Tribunal em que nele se julgou procedente o recurso do Estado e determinar-se a baixa dos autos ao Tribunal da Relação de Lisboa para nele se conhecer então do recurso para ele interposto pela ora recorrente da sentença proferida em 1ª instância.

Contra-alegando, o réu defende a manutenção do decidido.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

II - Vem dado como provado:

Em 12.04.96, a delegação do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, por despacho do Magistrado do Ministério Público de turno junto do Tribunal Judicial da Comarca de Matosinhos, fez deslocar ao Porto de Leixões uma brigada que levantou o auto de notícia n.º 2265, de 13.04.96;

Consta expressamente do dito auto de notícia n.º 2265, de 13.04.96, que a intervenção da brigada da Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas foi efectuada a pedido da autoridade de saúde pública em serviço no Porto de Leixões, para controlar o destino do dito bagaço de arroz que estava a ser descarregado do referido navio "Dalaki" e por determinação do Magistrado do Mº Público de turno junto do Tribunal Judicial da Comarca de Matosinhos;

Ressalta ainda do referido auto de notícia que os agentes da brigada da Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas não procederam a qualquer inspecção ao dito navio "Dalaki", limitando-se a contactar a autoridade de saúde pública em serviço na doca de Leixões, Dr.ª B, e a recolher as informações que esta lhe prestou;

Segundo consta do referido auto de notícia, a dita autoridade de saúde pública em serviço na doca ou porto de Leixões, informou a dita brigada da Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas de que a descarga do dito bagaço de arroz estaria na causa de desmaios, náuseas e tonturas em trabalhadores que desconhecia, bem como que, a sua solicitação, já havia sido efectuada pelo INSA (Instituto Nacional de Saúde) a colheita de amostras do dito bagaço de arroz, recolhidas a bordo do dito navio "Dalaki", cujos resultados provisórios lhe haviam sido comunicados por telefone, e que indicavam a presença de 80 ppm de monóxido de carbono, sendo o limite máximo autorizado de 50 ppm, e 4.723 ppm de dióxido de carbono, cujo limite máximo é de 5.000 ppm, o que, na opinião da dita autoridade de saúde pública, poderia ter contribuído para as alterações de saúde dos trabalhadores cuja identidade se desconhecia;

E sem proceder a quaisquer diligências no sentido de apurar e/ou confirmar veracidade do teor das opiniões expendidas pela dita autoridade de saúde pública em serviço no porto de Leixões, deu a Inspecção-Geral das Actividades Económicas conhecimento do teor das ditas afirmações ao Magistrado do M.º Público de turno junto do Tribunal Judicial da comarca de Matosinhos, Dr.ª C, que de imediato ordenou a apreensão de todo o bagaço de arroz transportado pelo referido navio "Dalaki", para se proceder a sua análise laboratorial no sentido de averiguar a eventual existência de substâncias causadoras de perturbações na saúde pública;

Uma vez que a totalidade do dito bagaço de arroz importado pela autora tinha já sido descarregado, e armazenado para imediata comercialização, e até vendido em parte já a clientes da ora autora, que o haviam até utilizado já no fabrico de rações, a Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas apreendeu do dito bagaço de arroz nos armazéns da ora autora a quantidade de 2.575.800 Kg, nos armazéns da D, a quantidade de 2.217.040 Kg nos armazéns da E a quantidade de 1.091.200 Kg, e ainda a quantidade de 74.150 Kg que se encontravam nas instalações de uma cliente da autora, a sociedade F, em Oliveira de Azeméis, apreensões estas que, antes ordenadas, foram confirmadas nesse mesmo dia pelo Magistrado do M.º Público, em serviço de turno, junto do Tribunal Judicial da comarca de Matosinhos, que a pedido da Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, determinou recolha de amostras para pesquisa de toxinfectantes, aflatoxinas, radioactividade e peroxide;

Nem a Delegação do Distrito do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, nem o Magistrado do M.º Público, indagaram das condições em que foram efectuadas as referidas análises ao bagaço de arroz pelo Instituto Nacional de Saúde, nomeadamente quanto às condições de recolha das amostras para o efeito, como deveria ter feito, aliás como se impunha que tivessem feito;

Só no dia 29.04.96, isto é 17 dias após a apreensão do dito bagaço de arroz, é que foram emitidos os certificados das análises micotoxicológicas, n.ºs 2959/M, 2960/M e 2961/M, apresentando todos eles resultados negativos;

Quanto aos certificados de análises relativas aos exames microbiológicos ao dito bagaço do arroz - n.ºs 17740, 17741 e 17742 - só em 06.0596 foram os mesmos emitidos, isto é 23 dias após a apreensão do dito bagaço de arroz, apresentando também todos eles resultados negativos;

Só em 15.05.96, isto é, 33 dias após a apreensão do dito bagaço de arroz e 6 após a conclusão dos trabalhos de pesquisa e estudo referidos, é que a Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas solicitou ao Centro Nacional de Protecção e Controlo Zoo-Sanitário e à autoridade Regional de Saúde do Norte, a emissão de pareceres técnicos relativamente ao resultado das análises efectuadas ao bagaço de arroz;

Em 22.05.96, 40 dias após a apreensão do dito bagaço de arroz, o Instituto de Protecção da Produção Agro-Alimentar, através do Centro Nacional de Protecção e Controlo Zoo-Sanitário emitiu parecer técnico no sentido expresso da não perniciosidade do referido bagaço de arroz, e consequente levantamento da apreensão;

Em 23.05.96, isto é 41 dias após a apreensão do dito bagaço de arroz, a Autoridade Regional de Saúde do Norte, emitiu o parecer técnico solicitado, em que é referido expressamente que o bagaço de arroz dos autos não constituía, como nunca constituiu, qualquer perigo para a saúde humana;

A apreensão do bagaço de arroz referido nos autos obrigou a suspensão da sua transacção comercial e forçou a entrada da totalidade daquela mercadoria em armazéns;

No dia 12.04.96, foi apreendido todo o bagaço de arroz adquirido pela autora;

No dia 09.05.96, 26 dias após a apreensão do dito bagaço de arroz, os trabalhos de pesquisa e estudo efectuados sob a responsabilidade da Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades económicas foram concluídos, tendo o perito nomeado pela ora autora no seu relatório, emitido em simultâneo, pronunciado pela não perniciosidade do uso do dito bagaço de arroz no fabrico de alimentos compostos para animais;

A Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas levantou a apreensão ao dito bagaço de arroz, autorizando a sua comercialização e utilização no fabrico de alimentos compostos para animais;

A autora, designada e também conhecida apenas como CAIACA, é uma cooperativa de responsabilidade limitada que tem por objecto principal adquirir, armazenar e fornecer bens/serviços necessários à actividade industrial dos seus membros, pessoas jurídicas que exerçam actividade industrial de alimentos compostos para animais, dedicando-se, assim, designadamente a importação, e a comercialização de matérias primas para o fabrico de alimentos compostos para animais, vulgo rações;

No exercício desta sua actividade comercial, e com destino à revenda a industriais de alimentos compostos para animais, a autora, por contrato de 19.03.96, adquiriu a um seu fornecedor estrangeiro, Y, SA, com sede em Genebra, Suiça, 4.000 toneladas de bagaço de arroz, proveniente da Índia - "Indian Ricebrai Extraction High Grade", que constitui matéria-prima para o fabrico de alimentos compostos para animais, satisfazendo as características que constam do dito contrato;

O preço ajustado - CIF, Leixões - para a compra pela autora, a granel das referidas 4.000 toneladas de bagaço de arroz, foi de USD 126,00, por tonelada;

Mais foi acordado que todas as despesas e encargos com a descarga da mercadoria, e com estadia do navio no porto de descarga, eram por conta da autora;

Aquando da celebração do referido contrato a mercadoria encontrava-se já em trânsito no navio transportador, de nome "Dalaki", com pavilhão maltês;

Razão pela qual figurou desde logo no mesmo contrato o nome daquele navio;

Em 02.04.96, por se estar a aguardar a atracação ao porto de Leixões do navio "Dalaki", a autora requereu ao Director da Alfândega de Leixões a autorização para a descarga granel do referido bagaço de arroz, e de outra mercadoria, bagaço de girassol transportada também no mesmo navio, sem imobilização do meio de transporte e entrega antecipada DU;

No dia 08.04.96, pelas 12h, o navio "Dalaki" chegou ao porto de Leixões tendo ancorado ao largo pelas 12.20h, levantando ancora pelas 15.48h, metido piloto para entrar no porto, pelas 16.12h, atracado na Doca 4 norte do dito porto de Leixões pelas 18h, e estando pronto para iniciar a descarga a partir das 8h do dia imediatamente seguinte - 09.04.96;

O referido navio "Dalaki", como previsto, iniciou a descarga da mercadoria às 8h do dia 09.04.96, tendo procedido nesse dia, até às 24h - num primeiro período das 8 a 17h, e num segundo período das 17 às 24h - a descarga de um total de 1.219.800 Kg do bagaço de arroz e ainda de um total de 2.111.130 Kg de bagaço de girassol;

Tudo por conta e ordem da autora;

No mesmo dia 09.04.96, a autora foi contactada pelo fornecedor do bagaço de arroz que, invocando a necessidade de equilibrar o navio, de forma ao mesmo, ao efectuar as descargas contratadas, poder prosseguir viagem em condições óptimas de segurança, e conforme lhe tinha sido previamente solicitado pelo capitão e armador do navio, propôs à autora lhe adquirisse uma quantidade adicional de cerca de 3.200 toneladas do dito bagaço de arroz;

Ao preço agora de USD 118,00 por tonelada;

Ao que a autora acedeu, celebrando então com o dito fornecedor o contrato de compra e venda junto aos autos a fls. 31;

Durante e após a celebração do contrato supra referido, a autora prosseguiu a descarga da mercadoria;

No dia 10.04.96, entre as 8 e as 24h, também num primeiro período das 8 às 17h e num segundo das 17 às 24h, foram descarregados 1.849.370 Kg do dito bagaço de arroz, para além de, aliás no dito primeiro período das 8 às 17h, se ter concluído a descarga do bagaço de girassol;

No dia 11.04.96, entre as 8 e as 24h, também num primeiro período das 8 às 17h e num segundo das 17 às 24h, foram descarregados mais 2.845.000 Kg do dito bagaço de arroz;

Do dito bagaço de arroz adquirido pela autora restavam assim a bordo 1.289.330 Kg que seriam descarregados no dia imediato, ou seja em 12.04.96;

Entre as 8 h do dia 09.04.96 e as 24 h do dia 11.04.96, das 7.200 toneladas de bagaço de arroz adquiridas pela autora, já tinham sido descarregados 5.910.670 Kg sem que tivesse ocorrido qualquer incidente;

Faltando apenas proceder a descarga dos remanescentes 1.289.330 Kg, a qual veio ocorrer das 8 às 23.25h do dia 12.04.96;

Sem qualquer incidente também no que respeita à descarga em si;

A apreensão a que se reporta a alínea F) dos factos assentes foi realizada em 12.04.96;

A apreensão do navio "Dalaki" que transportava o bagaço de arroz estava a operar com dois porões, sendo que num deles, atenta a exiguidade das suas dimensões, era muito difícil utilizar simultaneamente a máquina e a cesta e proceder à limpeza do porão;

O muito pó que se levantava no porão e a queda de carga da cesta quando içada, criava uma situação difícil para os trabalhadores que ali se encontravam;

O facto de tais porões serem estanques e transportarem matéria de origem vegetal que continua a "respirar", ou seja, que mesmo com os porões fechados continua a efectuar "trocas" de oxigénio com a reduzida atmosfera circundante, provoca a óbvia rarefacção do oxigénio absorvendo-o e a sua substituição por dióxido de carbono eventualmente nas concentrações referidas;

O teor de dióxido de carbono encontrado foi de 277 ppm., que corresponde à diferença, para menos, relativamente ao limite legal permitido de dióxido de carbono;

A medição dos teores de gases aos porões do navio onde se encontrava o bagaço de arroz deve ser efectuada em condições similares às existentes após o início do procedimento da descarga;

Ou após os porões terem sido abertos e "arejados";

Aquando da descarga de produtos vegetais do tipo do bagaço de arroz dos autos, os trabalhadores portuários só são colocados dentro dos porões para iniciarem tal tarefa a procederem à posterior limpeza dos mesmos, muito tempo após a abertura e "arejamento" dos ditos porões;

Quando o monóxido e dióxido de carbono resultante das trocas gasosas efectuadas pelo produto já estão inteiramente eliminados;

A Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas não averiguou as condições em que foi efectuada a descarga do bagaço de arroz no navio "Dalaki";

Apenas o teor de monóxido de carbono era superior em 30 ppm ao teor máximo legalmente permitido, encontrando-se o teor de dióxido de carbono dentro dos limites permitidos por lei;

O Magistrado do M.º Público em serviço de turno junto do Tribunal Judicial da comarca de Matosinhos determinou que se procedesse à recolha de amostras para análise laboratorial, para pesquisa de toxinfectantes, aflatoxinas, radioactividade e peróxidos;

Sendo que seria bastante a pesquisa de aflatoxinas;

Apesar de a recolha de amostras do bagaço de arroz ter sido ordenada no dia da apreensão do mesmo, isto é, em 13.04.96, só no dia 18 do mesmo mês, a Delegação Distrital do Porto da Inspecção-Geral das Actividades Económicas promoveu a recolha das ditas amostras;

E solicitou à ora autora a indicação de um perito para, em sua representação, assistir às análises laboratoriais;

Ao que a ora autora de imediato providenciou;

Em 16.04.96, foi conhecido o resultado da análise à radioactividade do bagaço de arroz;

Que foi negativa, não sendo encontrada qualquer contaminação radioactiva;

O facto a que se reporta a alínea Q) dos factos assentes ocorreu em 24.05.96;

Caso não fosse ordenada a referida apreensão do bagaço de arroz, a autora sempre procederia à armazenagem de parte do produto por um período de cerca de 15 dias, até à sua distribuição;

A autora procedeu ao armazenamento de parte do bagaço de arroz importado, suportando os respectivos custos;

Os armazéns propriedade da autora não têm capacidade para receber a totalidade do bagaço de arroz importado - 7.200 toneladas - sendo a capacidade de carga dos armazéns da autora de 4.000 toneladas;

A autora procedeu à armazenagem de parte do produto nos armazéns das sociedades D e E;

Onde aliás se encontravam aquando da sua apreensão;

Com a armazenagem do mesmo bagaço de arroz durante o período de 42 dias despendeu a autora as seguintes importâncias;

Esc. 1.829.650$00, com a armazenagem de 2.217.640 Kg de bagaço de arroz nos silos da D, a que acresce IVA, à taxa legal de 17% no montante legal de Esc. 2.140.690$00;

Esc. 1.000.000$00 pela armazenagem de 1.091.200 Kg de bagaço de arroz nos silos da E, a que acresce IVA, à taxa legal de 17%, no montante legal de Esc. 1.170.000$00, o que tudo constituiu prejuízo para a autora;

Durante o período em que o bagaço de arroz esteve apreendido a autora teve de manter o seu armazém ocupado com a quantidade de 2.575.800 Kg do dito produto;

Em 15.04.96, na sequência de encomenda efectuada pela autora a um seu fornecedor o navio M/V "Chusovoy" descarregou no porto de Leixões a quantidade de 11.457.930 Kg de bagaço de soja brasileiro com destino a ser comercializado também pela autora;

Dos referidos 11.457.930 Kg de bagaço de soja brasileiro descarregados pelo dito navio M/V "Chusovoy" por conta da autora, 4.457.930 Kg foram logo levantados directamente por cliente da autora;

Tendo esta de prover ao armazenamento dos restantes 7.500.780 Kg;

E devido ao facto de a autora ter nos seus armazéns em 15.04.96, a quantidade de 2.575.800 Kg do bagaço de arroz apreendido viu-se a mesma impossibilitada de armazenar a totalidade do referido bagaço de soja brasileiro como tinha programado;

Tendo de recorrer a silos de outras sociedades para o efeito;

A autora para proceder ao armazenamento da totalidade do bagaço de arroz apreendido, teve ainda de contratar os serviço de um operador de pá mecânica, com o que despendeu importância de 70.000$00, acrescido de IVA à taxa legal de 17%, no montante total de Esc. 81.900$00;

A autora por conta do preço do primeiro lote de 4.000 toneladas de bagaço de arroz adquirido, pagou ao seu fornecedor, na data do respectivo vencimento - 12.04.96 - a importância de Esc. 85.092.239$00, correspondente a USD 554.022,00, ao câmbio de 153,59, a que acresce a quantia de Esc. 34.500$00, a título de despesas bancárias;

Mais pagou a autora a G, SA, em 26.04.96, por conta dos serviços de assistência e controlo da descarga do bagaço de arroz que esta lhe prestou, a importância de Esc. 719.601$00;

Pelos serviços de descarga do dito bagaço de arroz, a autora pagou ainda a E, em 17.05..96, a importância de Esc. 9.920.092$00;

A autora na sequência da apreensão em causa, viu inviabilizada a comercialização do produto, destinado à revenda;

Com a nomeação de um perito para acompanhar e assistir a realização das análises ordenadas, a autora despendeu, a título de custo das mesmas análises, no Laboratório de Veterinária do Porto e Administração Regional de Saúde do Norte, o montante total de Esc. 30.657$00;

Devido ao período de armazenamento do bagaço de arroz em virtude da apreensão referida, foi necessário, por razões de higiene, salubridade e saúde pública, proceder à lavagem do armazém da autora onde esteve depositada a referida mercadoria, com o que a autora despendeu a importância de Esc. 57.798$00, com IVA incluído.

III - A autora pediu a condenação do réu no pagamento dos danos por si sofridos com a apreensão de bagaço de arroz, que havia adquirido e que se destinava a revenda. Apreensão essa, que na tese da autora, foi incorrectamente feita.

No acórdão recorrido (revogando-se o decidido na 1ª instância) foi o réu absolvido por se ter considerado que inexistia dever de indemnizar.

Daí o recurso.

Uma delegação da Inspecção-Geral das Actividades Económicas, em cumprimento de despacho do Ministério Público competente, procedeu à apreensão de bagaço de arroz pertencente à autora, causando-lhe com isso prejuízos. Na origem da apreensão esteve um pedido da autoridade de saúde pública, que foi alertada para o facto de a descarga desse produto estar a causar desmaios, náuseas e tonturas.

Veio a constatar-se, após análises feitas, que o produto não apresentava perigosidade, sendo levantada a apreensão.

A apreensão foi feita por existirem suspeitas de que o produto poderia pôr em risco a saúde pública, estando, pois, em causa um interesse público.

As autoridades intervenientes agiram dentro das suas competências. Não se questiona, por isso, a licitude do acto, não havendo, efectivamente, qualquer violação de normas legais ou regulamentares na actuação do órgão judiciário ou das autoridades públicas intervenientes.

Independentemente da ilicitude, ao nível do direito privado a responsabilidade civil exige, em princípio, a culpa do agente, só existindo a responsabilidade sem culpa (objectiva ou pelo risco) nos casos expressamente previstos na lei (artigo 483º n.º 1 e 2 do C. Civil), isto independentemente da forte tendência no sentido de aumentar os casos de responsabilidade objectiva.

O nosso sistema jurídico admite também, com carácter excepcional, casos de responsabilidade por actos lícitos ou intervenções lícitas. Pretende-se em tais casos compensar o sacrifício de um interesse menos valorado na composição de um conflito teleológico, porque uma prevalência absoluta e total do interesse oposto seria injusta. Não obstante a actuação do agente ser conforme ao direito, entendeu-se que deveria haver lugar à reparação dos danos, por parecer excessivo não dar à pessoa sacrificada uma reparação - Prof. Mota Pinto - "Teoria Geral do Direito Civil" 3ª ed., pág. 122.

O mesmo se passa ao nível do direito público, assumindo aqui o instituto uma maior importância, atenta a presunção de superior valia do interesse público - Prof. Gomes Canotilho - "O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos", Almedina, 1974, pág. 81.

O Estado, no exercício de qualquer uma das funções soberanas (legislação, administração, jurisdição), pode, por actos lícitos, causar prejuízos que são merecedores de tutela jurídica.

A questão a resolver consiste assim em saber se existe responsabilidade civil do Estado por actos lícitos e, na hipótese afirmativa, importará quantificar o montante dos danos sofridos.

Refira-se como nota prévia que o instituto da responsabilidade civil não se limita, no âmbito do direito público, a satisfazer as necessidades de reparação e prevenção, à semelhança do que acontece no direito civil, sendo a responsabilidade estadual, ela mesma, instrumento de legalidade, não só no sentido de assegurar a conformidade ao direito dos actos estaduais, como também para, assegurando a indemnização por sacrifícios autoritariamente impostos, cumprir uma outra função fundamental num Estado de Direito Material, que é a realização da justiça material (1).

O artigo 22º da Constituição da República Portuguesa é tido por uma doutrina maioritária e uma jurisprudência firme como a matriz da responsabilidade do Estado por actos lícitos.

Aí se estipula que "o Estado e demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seu órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdade e garantias ou prejuízo para outrem".

Consagra o artigo o princípio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos. O princípio da responsabilidade do Estado é um dos princípios estruturantes do Estado de Direito democrático, enquanto elemento do direito geral das pessoas à reparação dos danos causados por outrem. Abrange-se aí a responsabilidade civil que decorre da actividade administrativa, a responsabilidade referente a prejuízos causados pelas actividades legislativa e jurisdicional, para além dos casos específicos, no que a esta última respeita - Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira - "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª ed. Revista, págs. 168/170; Prof. Jorge Miranda - "Manual de Direito Constitucional" IV, pág. 268; Ac. STJ de 01.06.94 CJ II, pág. 126; Ac. STJ de 28.01.2003 CJ I, pág. 52; Ac. STJ de 27.03.2000 CJ I, pág. 143, entre vários.

Importa assim apurar se existe responsabilidade extracontratual do Estado, por prejuízos causados a particulares, devido a actos lícitos praticados por entidades públicas em cumprimento de uma decisão jurisdicional.

Estamos perante actos de gestão pública e o interesse público impõe, por vezes, o sacrifício dos direitos patrimoniais individuais mas isso não obsta a que, necessariamente, se indague sobre o direito a uma justa compensação. E isto, saliente-se, sem que se exija a ilicitude e a culpa do Estado (artigo 22º da CRP e artigo 9º n.º 1 do Dec.-Lei n.º 48051, de 21.11.67), embora o referido artigo 22º abranja igualmente os actos ilícitos e ainda hoje a responsabilidade da administração seja essencialmente baseada no ilícito.

Terá que se apurar se existe um acto do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas;

Se o acto é lícito;

Se há um motivo de interesse público;

Se existe um prejuízo especial ou anormal.

Não oferecendo qualquer dúvida a existência dos restantes pressupostos, resta saber se existiu para a autora um prejuízo especial e anormal.

Não serão indemnizáveis os pequenos sacrifícios, oneradores de alguns cidadãos, que constituem simples encargos sociais, compensados por vantagens de outra ordem, proporcionadas pela actuação da máquina estatal.

Também não haverá lugar a indemnização se existir um encargo generalizado, já que não se poderá falar de um sacrifício desigual perante os outros cidadãos. Sem que exista um critério uniforme e seguro, será preciso saber se um cidadão ou grupo de cidadãos foi, através de um encargo público, colocado em situação desigual aos outros e constatar ainda se esse ónus especial tem gravidade suficiente para ser considerado sacrifício. O encargo indemnizável deve ser especial, no sentido de violar o princípio da igualdade - Prof. Gomes Canotilho, obra citada, págs. 271/283.

Prejuízo especial porque imposto a certa ou certas pessoas, devido a uma relativa posição específica e anormal porque não é próprio, inerente aos riscos normais da actividade em si, indo além dos limites impostos ao cidadão em prol da actividade lícita da administração.

Em concreto, foi imposta uma apreensão, (justificada) de mercadoria pertencente à autora em defesa da saúde pública, vindo posteriormente, a revelar-se que o produto não comportava afinal qualquer nocividade.

Convém salientar alguns dados, face à factualidade apurada pelas instâncias e trazida até este Tribunal.

Só 17 dias após a apreensão do bagaço de arroz é que foram emitidos os certificados das análises micotoxicológicas, que apresentaram resultados negativos. Só 23 dias após a apreensão é que ocorreu a emissão das análises relativas aos exames microbiológicos, com resultados igualmente negativos. Só 33 dias após a apreensão é que foi solicitada a emissão de pareceres técnicos relativamente ao resultado das análises efectuadas.

O parecer técnico no sentido de não perigosidade do referido bagaço de arroz e consequente levantamento da apreensão surgiu 40 dias após a apreensão.

A apreensão ordenada, suspendeu as transacções comerciais que a autora se propunha fazer e forçou a entrada da totalidade de mercadoria em armazéns.

Dos factos apurados não é possível concluir que a autora tenha contribuído para a situação descrita.

Afigura-se-nos óbvio que se está perante um dano especial e anormal, nos termos já referidos.

No que respeita ao montante indemnizatório, o Dec.-Lei n.º 48051, aqui aplicável, é omisso.

Há assim que recorrer aos critérios de indemnização previstos no ordenamento jurídico civil.