Supremo Tribunal de Justiça — 1.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

Na Comarca de Lisboa,

E.P.P.I. propôs contra Banco A a presente acção com processo ordinário na qual pediu que este réu fosse condenado a pagar-lhe a quantia de

21876267 escudos - esta quantia engloba a correspondente à indemnização pelos danos causados e ainda os juros já vencidos até 30 de Outubro de 1991 - e ainda os juros vincendos, até efectivo e integral pagamento, sobre 17418277 escudos, e, portanto, articulou factos praticados pelo réu que a prejudicaram, designadamente a execução do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 23 de Janeiro de

1990, que anulou a extinção da autora por decisão governamental através do Decreto-Lei 39/86, de 4 de Março, e prestou um Parecer.

Na sua contestação, o réu devia ter-se limitado a cumprir uma decisão de um tribunal, invocou a sua ilegitimidade porque, a existirem prejuízos para a autora, devem eles ser assacados à Administração Pública, impugnou os prejuízos invocados, a causalidade deles atribuída à conduta do Réu e ainda as taxas de juros e terminou pedindo se desentranhasse o falado

Parecer, se julgasse procedente a excepção da ilegitimidade ou, não se entendendo assim, se julgasse improcedente a acção.

Na sua resposta, a autora reafirmou a sua posição quanto aos efeitos da anulação de um acto administrativo, defendeu a legitimidade do réu bem como a junção do Parecer e terminou pedindo a improcedência desta excepção da ilegitimidade.

No saneador, foi ordenado o desentranhamento do Parecer e foi julgada improcedente a excepção da ilegitimidade do réu e fossem organizados a especificação e o questionário, de que ambas as partes reclamaram, mas sem êxito.

Prosseguiu o processo a tramitação legal, até que, feito o julgamento, foi proferida sentença, a qual, julgando a acção procedente, condenou o réu a pagar à autora a quantia de 17418277 escudos, acrescida de juros de mora à taxa legal de 15 porcento desde 12 de Fevereiro de 1990 e até integral pagamento sendo os juros vencidos em 25 de Novembro de 1991 de 4457990 escudos.

Desta sentença apelou o réu, mas a Relação negou provimento ao recurso.

Deste acórdão interpôs o Réu recurso de revista e, na sua alegação, concluiu assim:

I - pelo Decreto-Lei 39/86, de 4 de Março foi extinta a autora mas este acto de extinção foi anulado pelo acórdão de 23 de Janeiro de 1990, do Pleno da 1. Secção do S.T.A., com fundamento na ilegalidade na nomeação da

Comissão liquidatária;

II - os poderes de representação da Comissão liquidatária nomeados ao abrigo do acto anulado e que lhes haviam sido conferidos por despacho ministerial, ao abrigo do artigo 4 do anulado Decreto-Lei, caducaram ope legis com a decisão judicial;

III - o réu, ao tomar conhecimento daquele acórdão que anulou o acto de extinção e, em obediência às decisões judiciais, impediu a movimentação a débito pelos membros da Comissão liquidatária das contas abertas em nome da recorrida, sendo que, por força do acórdão, a

Comissão liquidatária deixou de possuir poderes de representação da autora "EPPI - em liquidação";

IV - a licitude da conduta do Banco resulta, nomeadamente, do preâmbulo do Decreto-Lei 251/90, de 4 de Agosto, que renovou o acto anulado;

V - o recorrente, ao impedir que a Comissão liquidatária movimentasse a débito as contas da autora, no período que medeou entre o trânsito em julgado do acórdão e a renovação do acto pelo Decreto-Lei 251/90, de 4 de Agosto, não produziu qualquer acto de execução da sentença.

VI - a decisão recorrida, na esteira da 1. instância, acolheu a argumentação expendida no Parecer incorporado nos autos, não obstante o mesmo haver sido mandado desentranhar;

VII - que a actuação do réu Banco foi lícita decorre, a contrario sensu, da necessidade de promulgação do Decreto renovatório e de só terem sido ratificados os actos praticados pela Comissão até à data do acórdão anulatório;

VIII - o governo, no Decreto-Lei 251/90, apenas assumiu ratificar parcialmente os actos praticados, pelo que só alguns dos actos praticados pela Comissão Liquidatária e com o limite temporal de 23 de Janeiro de 1990, data do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, foram revestidos da condição necessária para a sua eficácia e dos actos praticados no período em que vigorou o vazio de representação só os actos praticados, individualmente, pelo Sr. B, mereceram a ratificação, e quem assumirá as responsabilidades decorrentes dos actos que houvessem sido praticados após a anulação do Decreto-Lei pelo acórdão do S.T.A., atento o disposto no decreto renovatório?

IX - o Banco limitou-se, como diariamente o faz, a exigir aos representantes de pessoas singulares e colectivas que exibam a justificação dos poderes que se arrogam (artigo 260 do Código Civil);

X - uma vez transitada a decisão de anular o acto extintivo da autora, à Comissão Liquidatária ficou só por isso vedada aqui em representação da mesma autora (folhas 20 a 24 do acórdão), sendo que a decisão anulatória opera ex-tunc, irradicando da ordem jurídica o acto anulado (acórdão do S.T.A. de 16 de Outubro de 1990);

XI - carece de qualquer fundamento válido o concluído na decisão recorrida de que "O vício que afecta aquele acto extintivo terá que ser sanado; consequentemente, o fundamento dos poderes da Comissão Liquidatária; este é um dos aspectos da execução daquela decisão" (ls. 25 a 28 de folha 11); ... "após esta data (23 de Janeiro de 1990) a Comissão Liquidatária, de que fazia parte o mesmo B, deixa de ter poderes para representar a A." (ls. 7 a 10 de folhas);

XI - os poderes para movimentação da conta da autora competiam, conjuntamente, ao Presidente e Vogal da Comissão Liquidatária e não apenas ao Sr. B, individualmente (v. docs. 9910 e 14917 juntos com a p.i.).

XII - "se da tardia execução resultarem prejuízos a sua indemnização deve ser pedida nos termos gerais de direito" à Administração (acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 16 de Outubro de 1990, B.M.J. 400, página 394);

XIII - se a autora sofreu prejuízos com a não movimentação das contas a débito, apenas à inércia da Administração o deve;

XIV - é inconstitucional onerar os particulares com a reparação dos eventuais prejuízos causados pela negligente actuação do Executivo;

XV - a conduta do réu nem à luz do artigo 334 do Código Civil é ilícita;

XVI - face aos documentos carreados para os autos, o réu não pode ser acusado de incumprir o contrato de depósito bancário;

XVII - como resulta dos autos, o réu diligenciou para que as importâncias creditadas por força do vencimento de negócios financeiros de prazo certo fossem remunerados a uma taxa superior à praticada para as verbas depositadas à ordem, sendo certo que não existiam instruções para que procedesse à aplicação de tais valores em novos negócios financeiros;

XVIII - se má fé e abuso de direito se verificam na presente lide, só à conduta da autora deverão ser imputados;

XIX - o Decreto-Lei 251/90 não ratificou qualquer acto praticado pela Comissão Liquidatária posteriormente à data de 23 de Janeiro de 1990;

XX - a autora, ao accionar o réu, porque este impediu, após 23 de Janeiro de 1990, a putativa Comissão Liquidatária de movimentar, a débito, a conta bancária aberta em seu nome, viola o princípio da legalidade, da confiança e da boa fé, pois o referido órgão fora declarado inexistente por decisão judicial transitada em julgado;

XXI - a decisão judicial que anula um acto administrativo por ilegalidade produz um juízo de censura sobre a actividade da Administração Pública e tal decisão tem eficácia erga omnes e não implica necessariamente a publicação de um novo acto administrativo renovatório do acto anulado;

XXII - além da anulação do acto impugnado com eficácia ex-tunc devem-se considerar igualmente anulados ope legis os actos subsequentes;

XXIII - o facto de o governo ter renovado o acto não traduz de per si qualquer execução da sentença pois dela não deriva a reparação dos direitos de terceiros mas sim a reparação da legalidade;

XXIV - a autora, no artigo 34 da p. i., reduziu o montante do depósito retido por 200 dias de 282832521 escudos para 252175221 escudos e 80 centavos e este depósito, pelo período de 200 dias à taxa de 16,5 porcento renderá o juro total de 22799404 escudos, e a este montante, valor dos juros prováveis, haverá que abater o valor de 9953302 escudos, juro pago como o reconheceu a autora, no artigo 37 da p.i. (folha 219);

XXV - o réu, caso fosse ilícita a sua conduta, apenas seria responsável pela perda de 12846102 escudos, referente à diferença das taxas de juro aplicadas ao depósito de 252175221 escudos e 80 centavos e os juros vencidos, até Dezembro de 1991, não seriam superiores a 3436772 escudos;

XXVI - o acórdão recorrido fez errada aplicação do direito e violou diversas normas, nomeadamente o artigo 208 n. 2 da Constituição, os artigos 258 n. 1, 260, 265, 1174 alínea a) do Código Civil, e os artigos 664,

668 n. 1 alíneas c) e d) do Código de Processo Civil e o artigo 95 da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, Decreto-Lei 267/84, de 16 de Julho, pelo que deve ser concedida a revista e o réu absolvido.

Na sua contra-alegação, a recorrida concluiu deste modo:

I' - o não cumprimento pela secretaria do despacho a ordenar o desentranhamento de um Parecer constitui mero lapso dela que não determina qualquer efeito negativo no processo, sendo que o teor desse Parecer era já do conhecimento público quando foi junto aos autos, pelo que em nada interferiu com a actividade do julgador, que, de resto, se não apercebeu do não cumprimento do seu despacho, sendo o processo, portanto, integralmente válido;

II' - a sentença judicial anulatória de um acto organizativo da Administração não pode ser executada directamente pelos particulares;

III' - o não reconhecimento de legitimidade como representante da autora à Comissão Liquidatária nomeada ao abrigo de um acto administrativo que veio a ser anulado é, por si só, um acto de execução do acórdão anulatório e, consequentemente, um acto ilegal;

IV' - ao optar por não cumprir as ordens que lhe foram dadas, ao abrigo do contrato de depósito celebrado, incorreu o recorrente em violação culposa do referido contrato e usou em seu benefício quantias que lhe haviam sido confiadas, recebendo parte substancial dos respectivos rendimentos, que seriam devidos à autora, pelo que o recorrente violou assim grave e culposamente os princípios da boa fé, constituindo-se na obrigação de indemnizar a autora pelos danos causados;

V' - a ilicitude da conduta do réu e consequente responsabilidade de indemnizar afere-se pelo conteúdo do acto ilícito em si e não pela maior ou menor celeridade da Administração na execução do acórdão;

VI' - ainda que essa menor celeridade tivesse existido, o que não foi alegado nem provado não lhe pode ser imputada, à Administração, a responsabilidade pelas decisões tomadas pelos particulares durante o prazo que medeia entre o trânsito em julgado e a produção de efeitos dos actos de execução do acórdão;

VII' - mas ainda que o fosse e existisse um eventual direito de regresso do réu perante a Administração, não são os presentes autos a sede própria para apreciar essa matéria;

VIII' - a impugnação do montante dos juros ou do seu método de cálculo está sujeita ao réu da impugnação especificada e o réu, não tendo impugnado o montante dos juros vencidos ou o seu método de cálculo, não pode vir agora fazê-lo;

IX - deve ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir:

A Relação deu como provados os factos seguintes:

1 - a autora foi extinta pelo Decreto-Lei 39/86, de 4 de Março;

2 - em 23 de Janeiro de 1990, foi proferido o acórdão do Pleno do S.T.A. a negar provimento ao recurso do acórdão de 1. Secção do mesmo S.T.A., de 3 de Junho de 1988, o qual, por considerar violado o disposto no artigo 42 do Decreto-Lei 260/76 , de 8 de Abril, anulou o acto de extinção da autora constante do Decreto-Lei 39/86;

3 - a Comissão Liquidatária, nomeada nos termos do Decreto-Lei 39/86, procedeu à liquidação do activo da autora, cobrando créditos e alienando bens e direitos com vista ao pagamento dos credores;

4 - em Janeiro de 1990, tinha já praticamente terminado a sua actividade e preparava-se para proceder ao pagamento dos credores;

5 - a Comissão Liquidatária havia movido os capitais apurados durante a liquidação em diversas aplicações financeiras, constituídas junto do Banco C e do Banco A;

6 - a autora pretendia efectuar o pagamento aos credores no início do mês de Março de 1990;

7 - a Comissão Liquidatária efectuou as seguintes aplicações: a) em 21 de Setembro de 1990, lançamento na conta n. ... de acordo com as instruções para compra de Clips - Crédito de Sistema de Leilão de Investimento Público, do capital de 3000000 escudos com o n. de saque série ..., taxa de 12,10 porcento, pelo prazo de 172 dias e com vencimento em 12 de Março de 1990; b) em 29 de Setembro de 1990, lançamento na conta n. ... de acordo com as instruções para a compra de Clips, de capital de 2000000 escudos, saque série ..., taxa de 12,00 porcento, prazo de 164 dias e vencimento em 12 de Março de 1990; c) em 4 de Outubro de 1989, lançamento efectuado na conta n. ..., de acordo com as instruções para a compra de Clips, capital de 7000000 escudos, saque série ..., taxa de 14,80 porcento, prazo de 148 dias e data de vencimento em 1 de Março de 1990; d) em 13 de Março de 1989, lançamento na conta ..., de acordo com as instruções para a compra de certificados de empréstimo ao tesouro, capital de 17000000 escudos, série ..., taxa de 12,60 porcento, prazo de 113 dias e data de vencimento em 4 de Janeiro de 1990; e) em 4 de Janeiro de 1990, CR emitiu o documento de folha 30, avisando ter lançado na conta n. ... a quantia de 17000000 escudos, acrescida de 663145 escudos de juros, à taxa de 12,60 porcento, provimento da operação referida na alínea anterior; f) em 30 de Janeiro de 1990, a Comissão Liquidatária da autora enviou ao réu a carta cuja cópia se encontra a folha 31, confirmando as instruções de compra de Clips no montante de 17660000 escudos a partir de 4 de Janeiro de 1990, com taxa de 12,60 porcento e com vencimento em 12 de Março de 1990, com recurso ao débito da conta n. ...; g) a Comissão Liquidatária da autora enviou ao réu a carta de folha 32, confirmando as instruções para aquisição de Clips, no montante de 20000000 escudos, com vencimento em Outubro de 1989, início em 27 de Março de 1989, e remuneração líquida de 12,60 porcento;

8 - a autora efectuou o depósito à ordem do réu da quantia de 282832250 escudos e 30 centavos;

9 - tendo o réu tomado conhecimento do acórdão referido supra no n. 2, de imediato impediu a movimentação das quantias depositadas e aplicadas à autora pela Comissão Liquidatária e recusou também o pagamento de cheques emitidos pela Comissão Liquidatária;

10 - com o vencimento das aplicações financeiras efectuadas e mencionadas supra no n. 7 foram os capitais aplicados cobrados em depósitos à ordem, vencendo juros à taxa de 6 porcento;

11 - a situação referida nos ns. 9 e 10 anteriores manteve-se até 31 de Agosto de 1990;

12 - a autora endereçou ao réu a carta cuja cópia se encontra a folha 42, subscrita pelo administrador B, indicando o Decreto-Lei 251/90, de 4 de Agosto de 1990, solicitando que, a fim de se proceder à transferência imediata de todos os fundos da autora ao réu faria outra instituição de crédito (C.G.D.) fossem creditados na conta n. ..., os valores depositados no réu, incluindo os juros vencidos até essa data e o produto das obrigações estipuladas pela conta n. ...;

13 - em 8 de Agosto de 1990, a autora endereçou ao réu a carta copiada a folha 43, subscrita pelo referido Administrador liquidatário, solicitando a transferência imediata dos saldos das contas de depósitos à ordem n. ... de 169771896 escudos e 40 centavos e ... de 128647911 escudos para a conta da autora no C.G.D. n. ... do Balcão do Palácio da Justiça;

14 - em 21 de Agosto de 1990, a autora endereçou ao réu o original da carta de folha 44 subscrita pelo mesmo B, solicitando a transferência para a conta ..., no Balcão do Palácio da Justiça, dos saldos da conta n. ... de 628937 escudos e 29 centavos, .... de 169771896 escudos e 40 centavos, .... de 128047911 escudos e .... de 1362335 escudos;

15 - o réu transferiu a quantia de 299048744 escudos e 60 centavos para a conta da autora na C.G.D. em 29 de Agosto de 1990;

16 - a autora procedeu ao pagamento de vários créditos constantes de 13 de Fevereiro de 1990 no valor de 89105852 escudos e 50 centavos e também procedeu aos movimentos de contas operadas até 13 de Fevereiro de 1990 correspondentes a depósitos no montante de 9103379 escudos e saques no valor de 1212737 escudos;

17 - o réu remunerou o depósito referido em 11 no montante de 8290692 escudos e pagou, a título de juros devidos, a quantia global de 9953302 escudos;

18 - em datas compreendidas entre 13 de Fevereiro de 1990 e 10 de Julho de 1990 foram efectuados pela autora na sua conta n. ...., os depósitos dos valores referidos nos documentos de folhas 52 a 62;

19 - o réu indeferiu a movimentação das quantias depositadas e aplicadas pertencentes à autora a partir de 12 de Fevereiro de 1990;

20 - a autora poderia efectuar a aplicação dos fundos de modo a obter um rendimento anual de 16,5 porcento;

21 - a conta à ordem referida no n. 7 supra não era renumerada.

Nos termos do disposto nos artigos 684 ns. 2 e 3 e 713 n. 2, este referido ao artigo 660 n. 2, e, quanto à revista, ainda o artigo 726, todos do Código de

Processo Civil, e consoante jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal de Justiça, o âmbito do recurso é delimitado pelas conclusões de alegação, transitando em julgado as questões nele não contidas, e, por outro lado, os tribunais de recurso só podem apreciar as questões suscitadas pelas partes e decididas pelos tribunais inferiores, salvo se forem de conhecimento oficioso (Alberto dos Reis, C. P. C. Anotado, volume V, páginas 310 e 311; Castro Mendes, Recursos, ed. da AAFDL, 1980, 28; Armindo Ribeiro Mendes, Direito Processual Civil III Recursos, 240; se, entre outros, os acórdãos do S.T.J. de 29 de Abril de 1992, 24 de Março de 1992, 10 de Dezembro de 1991, 2 de Julho de 1991, 14 de Dezembro de 1991, 31 de Janeiro de 1991, in, respectivamente, B.M.J. 416, página 612, 415, página 547, 412, página 460, 409, página 690, 404, página 364, 403, página 382).

Ora o recorrente, quanto ao não cumprimento do despacho que mandou desentranhar o Parecer, apenas deixou na conclusão 9 (folha 316), o seguinte:

A douta decisão recorrida, na esteira da 1. instância acolheu a argumentação expendida no parecer incorporado nos autos, não obstante o mesmo haver sido mandado desentranhar.

Com tão sibilina e lateral referência, parece-nos que o recorrente não quis incluir nas conclusões da alegação a questão do não desentranhamento do parecer.

No entanto, à cautela, prevenindo a hipótese contrária, algo se dirá a este respeito.

O despacho que determinou se desentranhasse e entregasse à autora o parecer de folhas 63 a 81 transitou em julgado, pois que dele ninguém recorreu no prazo legal, e, sendo assim, mantém a força obrigatória e há que cumpri-lo mesmo nesta fase do processo

(artigos 671 e 677 do Código do Processo Civil). Daí a necessidade de ordenar de novo à secção o cumprimento desse despacho.

Posto isto, vamos debruçar-nos sobre o ponto mais importante do objecto do recurso.

Trata-se da questão de saber se o réu actuou ilicitamente quando impediu a Comissão Liquidatária, nomeada na sequência da extinção da autora, de movimentar as contas desta, durante 220 dias, por ter sido proferido o acórdão do S.T.A. que anulou o acto de extinção da autora. Dito de outro modo, trata-se de saber se o Banco réu, ora recorrente, que não é Administração Pública, podia e devia obedecer ao referido acórdão do S.T.A., retirando dele as consequências jurídicas, na esfera da sua actuação, uma vez que tal acórdão anulou o acto de extinção da autora, ou se, pelo contrário, só a Administração Pública podia e devia executar esse acórdão, praticando os actos necessários ao seu cumprimento, e devendo o Banco aguardar esta actuação da Administração Pública.

Como decorre do preceituado nos artigos 5 a 12 do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho, e dos artigos 95 e 96 do Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho, no domínio do contencioso de anulação, é à Administração que cabe executar as sentenças anulatórias dos actos administrativos ilegais, extraindo delas todas as consequências da anulação, praticando todos os actos jurídicos e as operações necessárias à reintegração da ordem jurídica violada, actos e operações estas com eficácia retroactiva, reportando-se os seus efeitos ao momento da prática do acto anulado, reintegração esta que, na concepção mais recente, consiste no dever de reconstituir a situação que actualmente existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado. E certo é também que a decisão judicial anulatória do tribunal administrativo opera ex-tunc, erradicando da ordem jurídica o acto anulado, pelo que a execução dela se traduz na substituição do acto anulado por outro expurgado de vícios, na supressão dos seus efeitos, positivos ou negativos, e na eliminação ope legis, sem necessidade de declaração negocial, dos actos consequentes e dos seus efeitos - estes actos consequentes são os praticados ou dotados de certo conteúdo em virtude da prática do acto administrativo anterior e que foi anulado.

O que acaba de afirmar-se tem vindo a ser defendido pela generalidade da doutrina e da jurisprudência dos tempos recentes (Afonso Rodrigues Queiró, R.L.J. 97, página 95; Marcello Caetano, Manual do Direito Administrativo, Volume II, 9. edição, 1215 a 1221, 1398; Freitas do Amaral, Direito Administrativo, II Volume 229 e seguintes; Fernando Brandão Ferreira Brito e Guilherme Frederico Dias Pereira da Costa, Direito

Processual Administrativo Contencioso, 2. edição, 150;

Pareceres da Proc. Geral da República de 19 de Novembro de 1981, 22 de Janeiro de 1987, 9 de Março de 1989, in, respectivamente, B.M.J. 316, página 57, 367, página 125, 389, página 112; acórdãos do S.T.A. de 25 de

Fevereiro de 1986, 3 de Março de 1988, 26 de Maio de 1988, 16 de Outubro de 1990, in, respectivamente, B.M.J. 355, página 224, 375, página 265, 377, página 342, 400, página 394; Dr. Vasc. Pereira da Silva, Para um contencioso administrativo dos particulares, 252 e seguintes).

Pois bem, a recorrida também entende que só à Administração competia executar o acórdão anulatório do S.T.A. e que o recorrente, ao impedir a Comissão Liquidatária de movimentar a conta dela, autora, se substituiu à administração e se pôs a executar esse acórdão, assim violando o contrato de depósito bancário e usando em seu benefício quantias que lhe haviam sido confiadas.

Contudo, o recorrente, embora não discordando da orientação supra exposta, ou seja, de que cabe à Administração executar o acórdão anulatório do acto de extinção da autora, entende que ele, ao impedir a movimentação da conta pela Comissão Liquidatária, não praticou qualquer acto de execução do acórdão e apenas se limitou a exigir àquela Comissão poderes de representação (artigo 260 do Código Civil), que ela não tinha, porque o acórdão em causa tem força de caso julgado erga omnes, opera ex-tunc e, ao anular o acto de extinção da autora, também fêz caducar, ope legis os actos consequentes e os seus efeitos, ou seja, fez cessar os poderes de representação da Comissão Liquidatária, nomeada ao abrigo do acto anulado.

Quid juris?

Segundo o preceituado no n. 2 do artigo 208 da Constituição da República Portuguesa, as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades.

Por sua vez, o artigo 95, já citado, do Decreto-Lei 267/85, preceitua que as decisões dos tribunais administrativos transitados em julgado são obrigatórias, nos termos da Constituição da República, e à sua execução pelas autoridades competentes é aplicável o disposto nos artigos 5 e seguintes do Decreto-Lei 256-A/77, de 17 de Junho..., certo sendo que, de acordo com este artigo 5, a execução da sentença proferida em contencioso administrativo pertence à Administração.

Porém, no que directamente se refere ao âmbito do caso julgado e aos seus limites subjectivos, não há, no contencioso administrativo, disposições legais, mas já há normas expressas que, no que não estiver especialmente previsto, ordenam se observe o disposto para o processo civil (artigo 862 do Código Administrativo) mas com as necessárias adaptações (artigo 1 do Decreto-Lei 267/85; este diploma, no seu artigo 24 alínea a), refere ainda o Código Administrativo e legislação complementar como lei aplicável aos recursos contenciosos, salvo o disposto no próprio Decreto-Lei 267/85 e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, certo sendo ainda que este último diploma, no seu artigo 13, também manda aplicar aos tribunais administrativos e fiscais, no que não estiver especialmente previsto, as disposições relativas aos tribunais judiciais que sejam adequados).

Assim, o preceituado para o processo civil será aplicável, subsidiariamente, ao contencioso administrativo, mas com as necessárias adaptações, dadas as diferenças fundamentais entre os dois tipos de processos, isto é, tal aplicação só é possível se houver caso omisso e se forem compatíveis os princípios que regem os dois tipos de processos (Rui Machete, Estudos de Direito Público e Ciência Política, 154 e 155).

A este respeito, lavra acentuada divergência na doutrina e constata-se que a doutrina tradicional, divergindo embora, tem caminhado no sentido de ser cada vez maior o número de casos em que a eficácia do caso julgado é erga omnes.

Segundo Fézas Vital (citado por Freitas do Amaral e Rui Machete nos locais infra indicados), a rejeição de recurso tem eficácia inter partes, mas a decisão anulatória já produz efeitos erga omnes, dada a função objectiva de recurso contencioso como instrumento de defesa da legalidade.

Para Marcello Caetano (também citado pelos mesmos autores nos locais infra; e no seu Manual de Direito Administrativo, Volume II, 9. edição, 1395 e seguintes), a rejeição do recurso só tem efeitos inter partes bem como a decisão anulatória baseada em fundamentos subjectivos, isto é, inerentes ao recorrente, mas já tem efeitos erga omnes se a anulação se basear em fundamentos objectivos, isto é, numa ilegalidade objectiva, se o acto for indivisível.

Por sua vez, Freitas do Amaral (Direito Administrativo, Volume II, 225 e seguintes) segue a orientação de Marcello Caetano mas, ao contrário dele, defende a eficácia erga omnes do caso julgado tanto para as decisões anulatórias em que o recurso procede como para as decisões de negação de provimento ao recurso, para além de que mesmo as decisões com eficácia erga omnes não podem prejudicar quem não tenha recorrido nem haja sido citado para contestar, por a tal se opor o princípio geral do direito de defesa consagrado na Constituição (artigo 20 n. 1), podendo essas pessoas, porém, aproveitar dessas decisões com eficácia erga omnes.

Finalmente, Rui Machete (obra citada, 179 e seguintes) entende que o caso julgado tem eficácia erga omnes quer a sentença declare nulo o acto quer rejeite o recurso e tanto ela se baseie em fundamentos objectivos como em fundamentos subjectivos, visto toda a ilegalidade ser necessariamente objectiva, dado o carácter inquisitório do processo e a limitação do caso julgado à decisão.

Assim, porque, na hipótese concreta, o acórdão anulatório se baseou na inobservância do formalismo legal na nomeação dos membros da Comissão Liquidatória, numa razão de carácter objectivo portanto, não sofre dúvida que o acórdão em causa tem eficácia erga omnes, segundo qualquer das orientações que acabamos de referir, impondo-se, por conseguinte, a quem não foi parte no processo e mesmo aos particulares, à semelhança do que dispõe o artigo 674 do Código de Processo Civil para as acções relativas ao estado das pessoas (Rui Machete, Obra citada, 180).

Todavia, contra as citadas teorias tradicionais, levantou-se, entre nós, uma voz discordante, a do Dr. Vasco Pereira da Silva (Para um contencioso administrativo dos particulares, Coimbra, 1989, 247, 248, 249, 265, 272 e seguintes).

Segundo ele, a Constituição consagra o direito fundamental dos indivíduos intervirem no processo para defesa dos seus direitos e interesses legítimos (artigo 20 n. 1) e adopta um sistema de contencioso administrativo de tipo subjectivo, isto é, o objectivo principal do recurso de anulação é a tutela dos direitos subjectivos particulares nas suas relações com as autoridades administrativas e não a garantia da legalidade e da prossecução do interesse público, como aconteceria se o modelo fosse do tipo objectivo (artigo 268 n. 4). E, sendo assim, a sentença, no que toca aos limites subjectivos do caso julgado, só pode produzir efeitos inter partes, ou seja, em relação àqueles que intervieram no processo, àquelas que, através do recurso, exerceram o seu direito de ser ouvidos em juízo, não tendo, pois, efeitos erga omnes, ou seja, em relação àqueles que não participaram no processo, nem nele podiam ter participado. E acaba por acrescentar que esta solução corresponde à orientação da doutrina mais moderna do contencioso administrativo nos restantes países europeus pertencentes à nossa família jurídica: Alemanha, Itália, Espanha.

Que dizer desta posição?

Em primeiro lugar, importa frisar que este autor é o primeiro a referir que a orientação por ele preconizada não é aplicada, ao menos na Itália e na Espanha, em termos absolutos, em todos os casos sem excepção, porquanto, na Itália, se não aplica nos casos em que a sentença não incide sobre um acto individual e concreto mas sobre "actos normativos" ou sobre actos que actuam unitariamente em relação a um conjunto de sujeitos, produzindo, então, a sentença efeitos erga omnes, e, na Espanha, também se não segue tal orientação nos casos de anulação de regulamentos e nos casos de possibilidade de extensão dos efeitos da sentença

àquelas pessoas que tinham sido prejudicadas pelo acto administrativo anulado.

Em segundo lugar, afigura-se-nos mais defensável a posição assumida por Freitas do Amaral, que é enunciada pelo Dr. Vasco, para a rejeitar, porém.

Para Freitas do Amaral, sem embargo de o legislador constituinte ter querido manifestamente superar os limites acanhados do contencioso de uma legalidade e avançar para um contencioso subjectivo, norteado pela preocupação de garantir a protecção dos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares, a interpretação feita pelo legislador ordinário do artigo 268 n. 3 da Constituição (hoje, n. 4) foi a seguinte: tanto o E.T.A.F., aprovado pelo Decreto-Lei 129/84, de 27 de Abril, como a L.E.P.T.A., aprovada pelo Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho, deixaram subsistir, com a sua feição objectiva tradicional, o recurso contencioso da anulação, e criaram um novo meio processual, de carácter subjectivo, a que o legislador ordinário chamou acções para o conhecimento de direitos e interesses legítimos.

A nosso ver, Freitas do Amaral tem toda a razão.

Para além de o artigo 20 n. 1 da Constituição ser irrelevante para a solução deste problema, pois que respeita directamente à garantia da via judiciária e aos meios económicos para tal, parece-nos que nem os preceitos constitucionais nem a lei ordinária comparam um modelo de contencioso administrativo de tipo subjectivo em termos absolutos, apenas preocupado com a tutela dos direitos subjectivos particulares, sem atenção alguma à legalidade sobre o ponto de vista do interesse público. Isto é, não há um contencioso administrativo de tipo subjectivo puro.

Com efeito, o artigo 266 n. 1 da Constituição determina que a Administração Pública visa a promoção do interesse público e o artigo 268 n. 4 da mesma estabelece a garantia aos interessados do recurso contencioso com fundamento em ilegalidade. Por sua vez, diversos artigos do E.T.A.F., como por exemplo os artigos 3, 6, 11 e 26 n. 1 alínea e), reportam-se à violação da legalidade, à declaração de ilegalidade de uma norma. E, finalmente, os preâmbulos, quer do E.T.A.F. quer da L.P.T.A., referem-se tanto aos pedidos de declaração de ilegalidade como às acções de