Supremo Tribunal de Justiça — 1.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

I. Relatório

1. Na presente acção AA veio demandar o Conselho da Europa, pedindo a condenação do mesmo no pagamento de uma indemnização no valor de € 115.408,00 e alega, para o efeito e em síntese, que «os danos morais cujo ressarcimento o autor solicita são os que resultam da angústia e revolta nele geradas pela decisão do TEDH de 14.09.2017, ao ter considerado inadmissível a queixa/ação apresentada em 27.03.2017 a que foi atribuído o nº de processo 27.475/17, sem ter indicado que recursos internos considera não terem sido esgotados e pelo consequente não reconhecimento pelo TEDH da violação pelo Estado Português».

Enunciada a questão a 1ª instância ouviu o A., que defendeu a possibilidade de o Conselho da Europa ser demandado em Portugal.

O Conselho da Europa fez juntar requerimento em inglês onde defendeu a sua imunidade de jurisdição.

Após o que o tribunal decidiu (transcrição):

“Aderindo totalmente ao entendimento vertido no citado Acórdão, cumpre concluir que o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição, não podendo os Tribunais de um Estado membro contratante (neste caso Portugal) julgar a atuação do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos no exercício das suas funções, enquanto órgão do Conselho da Europa.

Pelo exposto, julgo verificada a exceção dilatória de imunidade de jurisdição do Conselho da Europa, a qual gera a incompetência absoluta, em razão da nacionalidade, dos Tribunais portugueses, e, em consequência, absolvo da instância o Réu Conselho da Europa (artºs. 96.º, al. a), 97.º, 99.º, nº 1, 576.º, nº 2 e 577.º, al. a), do Código de Processo Civil).”

2. Não se conformando com a sentença o A. recorreu para o STJ, através de recurso per saltum, nos termos dos art. 678.º, n.º 1, 644.º, n.º 1, alínea a), 627.º, n.ºs 1e 2, 629.º, n.º 1. e 631.º, n.º 1 do CPC.

O recurso foi admitido pela Exma Senhora Juíza de Direito, com efeito devolutivo.

3. Nas conclusões do recurso diz (transcrição):

1ª- Só negando a evidência resultante do disposto no artigo 1º do « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa » , aprovado pelo Governo português para adesão através do Decreto 41/82 de 7.04 é que é possível sustentar que « o Conselho da Europa goza de imunidade de jurisdição » ( pág. 2 da sentença recorrida ), uma vez que tal artigo não deixa qualquer margem para dúvida de que « o Conselho da Europa goza de personalidade jurídica » e « tem capacidade para… ser parte em juízo » em Portugal.

2ª-A vingar a tese sustentada na sentença recorrida haveria manifesta e insanável contradição entre o disposto nos art.s 1º e 3º do supra-referido « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa », porque por um lado se determina que o Conselho da Europa « tem capacidade… para ser parte em juízo » e por outro se afirma que o mesmo Conselho goza « de imunidade de jurisdição » .

3ª- A « imunidade de jurisdição » de que goza em Portugal o Conselho da Europa e que vem consagrada no artigo 3º do « Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa », aprovado pelo Governo português para adesão através do Decreto 41/82 de 7.04, é apenas a das «imunidades e privilégios necessários ao exercício das suas funções», como resulta da conjugação das normas que integram a alínea a) do artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa publicado no Diário da República I Série de 22.11.1978 e o artigo 1º do supra-referido Acordo Geral .

4ª- Uma vez que o supra-referido «Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa» vem dar cumprimento ao artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa, ter-se-á de concluir que a imunidade de jurisdição de que goza em Portugal o Conselho da Europa é tão só a que é necessária «ao exercício das suas funções», podendo pois os tribunais portugueses «julgar a atuação» do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem , enquanto órgão daquele Conselho.

5ª- Como é óbvio, a presente ação em nada contende, nem é suscetível de contender, com o exercício das suas funções por parte do Conselho da Europa, bem pelo contrário, a condenação do réu poderá até ter um considerável efeito pedagógico no sentido de o seu órgão Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, corrigir um procedimento anómalo e anti-judicial, como o que ocorreu no caso em apreço e noutros casos, a que se alude na petição inicial.

6ª- Do artigo 21º do supra-referido Acordo Geral resulta a contrario que «qualquer litígio entre o Conselho e particulares» que não seja relativo a «matéria de fornecimentos, trabalhos ou compras imobiliárias efectuados por conta do Conselho» pode ser dirimido nos tribunais portugueses, uma vez que apenas «fica sujeito a arbitragem administrativa» o litígio relativo à matéria supra-descrita e a que alude em tal artigo .

7ª – Tanto a sentença recorrida quanto o supra referido acórdão da Relação de Lisboa de 2.06.2020 violam, de forma clara e inequívoca, a norma que integra o art.º 1.º do «Acordo geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa», conjugada com o disposto na alínea a) do artigo 40º do Estatuto do Conselho da Europa e ainda a norma que integra o nr. 1 do art. 20º da Constituição da República Portuguesa que consagra o acesso ao direito (direito de acção) e o direito à tutela jurisdicional efetiva por ter sido, indevidamente, absolvido o réu da instância e não ter sido proferida decisão de mérito.

8ª – Sustentar, como se faz no acórdão da Relação de Lisboa de 2.06.2020 que serviu de fundamento à sentença de que ora se recorre, que «para apurar a imunidade de jurisdição do Conselho da Europa, há que lançar mão dos princípios gerais de Direito Internacional Público os preceitos legais em que se inserem e os diplomas legais que os consagram, é o mesmo que nada dizer.

9ª- Visto que não foi apresentada contestação pelo Réu, tendo sido citado regularmente (e ao qual foi dada até uma segunda oportunidade para contestar, conforme resulta do despacho de 17.11.2020 com a referência …57), terão de ser dados por «confessados os factos articulados pelo autor», atento o disposto no nr. 1 do art. 567º do CPC.

10ª- Mesmo que se considerasse tratar-se de contestação a exposição apresentada pelo Réu Conselho da Europa em 21.10.2020 em inglês, a que foi atribuída a referência …205 ( o que só por hipótese meramente académica se admite ) ainda assim ter-se-ia sempre de concluir que não foram impugnados especificadamente os « factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor », não tendo assim cumprido o « ónus de impugnação » que sobre si impendia atento o disposto no nr. 1 do art. 574º do CPC, segundo o qual «ao contestar, deve o réu tomar posição definida perante os factos que constituem a causa de pedir invocada pelo autor», pelo que está o Supremo Tribunal de Justiça em condições de poder decidir a presente ação, condenando o réu nos termos do pedido apresentado pelo autor, ora recorrente.

11ª- A sentença recorrida viola ainda a norma que integra o artigo 81º do Código de Processo Civil, que estabelece a «regra geral para as pessoas coletivas e sociedades», ao não ter levado em linha de conta o disposto na 2ª parte do seu nr. 2 do supra-referido artigo do CPC de que «a acção contra pessoas coletivas ou sociedades estrangeiras que tenham sucursal, agência, filial, delegação ou representação em Portugal pode ser proposta no tribunal da sede destas, ainda que seja pedida a citação da administração principal».

12ª- Estão preenchidos todos os requisitos legais de admissibilidade do presente recurso de revista per saltum para o Supremo Tribunal de Justiça, impostos pelas alíneas a) a d) do nr. 1 do art. 678º do CPC, porquanto o valor da causa é superior à alçada da Relação, o valor da sucumbência ( que é total ) é superior a metade da alçada da Relação, nas alegações são suscitadas apenas questões de direito, não tendo sido impugnadas, no presente recurso de decisão prevista no n.º 1 do artigo 644.º do CPC, quaisquer decisões interlocutórias, pelo que se requer a sua admissão como recurso per saltum para o STJ, ou, se assim se não entender, ( o que só por hipótese meramente académica se admite ), a sua admissão como recurso de apelação e que se determine que o processo baixe à Relação, a fim de o recurso aí ser processado.

13ª – Requer-se que o réu Conselho da Europa (que não se confunde com o Conselho Europeu , que é o Conselho de Ministros da União Europeia) seja condenado pelo Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do pedido apresentado pelo autor, ou, em alternativa, pelo Tribunal da Relação de Lisboa, caso não seja admitido o presente recurso de revista per saltum e seja determinado que o processo baixe à Relação a fim de o recurso aí ser processado (o que só por mera hipótese académica se admite) ou, para o caso de assim não se entender, ou seja, se tiver sido admitido o presente recurso de revista per saltum, mas se considerar que o STJ não tem competência para condenar o Réu nos termos do pedido apresentado pelo autor, ora recorrente (o que só por mera hipótese académica se admite) requer-se que se determine que o presente processo baixe à 1ª instância para aí ser proferida decisão de mérito.”

Não foram oferecidas contra-alegações.

Colhidos os vistos electrónicos cumpre analisar e decidir.

II. Fundamentação

4. De Facto

Relevam os elementos constantes do relatório supra.

5. De Direito

O objecto do recurso é este: saber se o Conselho da Europa pode ser demandado nos Tribunais portugueses, ou, dito de outro modo, se tem imunidade de jurisdição, ou se, pelo contrário pode ser demandado judicialmente em Portugal por um acto praticado pelo TEDH ao qual se imputa ilicitude e dano.

Mais se questiona a constitucionalidade de tal imunidade, se vier afirmada.

6. Pode desde já afirmar-se que é de seguir a jurisprudência firmada no Ac. do TRL no processo 15998/18.4 T8LSB.L1-1, de 02-06-2020 (disponível em www.dgsi.pt, nomeadamente nas seguintes proposições (transcrição, com selecção da nossa lavra):

“Os tribunais portugueses só podem conhecer de litígio emergente de uma relação transnacional quando forem internacionalmente competentes.

A competência internacional designa a fracção do poder jurisdicional atribuída aos tribunais portugueses no seu conjunto, em face dos tribunais estrangeiros, para julgar as acções que tenham algum elemento de conexão com ordens jurídicas estrangeiras” (cf. Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in “Manual de Processo Civil’, 2ª ed., pg. 198).

A violação das regras de competência internacional constitui uma excepção dilatória de conhecimento oficioso (incompetência absoluta) (artºs. 96º al. a), 97º nº 1 e 577º al. a) do Código de Processo Civil), que obsta que o Tribunal conheça do mérito da causa.”

(…)

c) Não subsistem dúvidas de que o recorrido Conselho da Europa é uma Organização Internacional.

(…)

Significa isto que tais Organizações Internacionais possuem uma composição essencialmente inter-estatal e uma base jurídica convencional da qual as mesmas emergem como sujeitos de Direito derivado, uma vez que existem a partir de um acto jurídico anterior. Geralmente esse acto jurídico criador tem a forma de um tratado multilateral negociado entre os Estados membros.

Geralmente, essa “carta constitutiva” das Organizações Internacionais contém um artigo específico que lhe confere capacidade jurídica para exercer as suas funções e alcançar os seus objectivos sobre o território dos Estados membros.

Deste modo, as Organizações Internacionais adquirem relativa autonomia em relação aos Estados membros, e elaboram políticas e projectos próprios, além de poderem ter personalidade jurídica, de acordo com o Direito Internacional Público.

(…)

d) Ora, o Conselho da Europa é uma Organização Internacional, fundada em 5/5/1949. Os seus propósitos são a defesa dos Direitos Humanos, o desenvolvimento democrático e a estabilidade político-social na Europa (cf. Preâmbulo e artº 1º do Estatuto do Conselho da Europa).

No caso desta Organização Internacional (à qual Portugal aderiu pela Lei 9/76 de 31/12, que aprovou o Tratado de Adesão de Portugal à mesma), dispõe o artº 40º al. a) do seu Estatuto que “O Conselho da Europa, os representantes dos Membros e o Secretariado gozam, nos territórios dos Membros, das imunidades e privilégios necessários ao exercício das suas funções. Em virtude dessas imunidades, os representantes à Assembleia Consultiva não podem, nomeadamente, ser detidos nem acusados nos territórios de qualquer dos Membros por motivo das suas opiniões ou dos votos emitidos durante os debates da Assembleia, dos seus comités ou comissões”.

E a al. b) desse normativo preceitua que “os Membros comprometem-se a concluir logo que possível um acordo com vista a dar execução ao disposto na alínea a). Para este efeito, o Comité de Ministros recomendará ao Governo de cada Membro a conclusão de um acordo definindo os privilégios e imunidades reconhecidos nos seus territórios.

Será ainda concluído um acordo especial com a República Francesa que definirá os privilégios e imunidades de que gozará o Conselho na sua sede”.

Esse acordo, mencionado na al. b), veio a ser concretizado no Acordo Geral sobre os Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa (aprovado em Portugal pelo Decreto nº 41/82, de 7/4) que estipula no seu artº 1º que “o Conselho da Europa goza de personalidade jurídica. Tem capacidade para contratar, adquirir e alienar bens móveis

e imóveis e para ser parte em juízo”.

O artº 16º desse mesmo Acordo Geral refere que “o Secretário-Geral e o Secretário-Geral-Adjunto gozam, conjuntamente com os seus cônjuges e filhos menores, dos privilégios, imunidades, isenções e facilidades reconhecidos pelo direito internacional aos enviados diplomáticos”.

E o artº 18º do Acordo Geral dispõe que “os agentes do Conselho da Europa : a) Gozam de imunidade de jurisdição relativamente aos actos, incluindo palavras e escritos, por eles praticados na sua qualidade oficial e nos limites das suas atribuições ; b) Estão isentos de qualquer imposto sobre as remunerações e emolumentos pagos pelo Conselho da Europa; c) Não estão sujeitos, tal como os seus cônjuges e membros da família que se encontrem a seu cargo, às disposições que limitam a imigração e às formalidades de registo de estrangeiros ; d) Gozam, no que respeita a facilidades de câmbio, dos mesmos privilégios que os funcionários de categoria equivalente pertencentes a missões diplomáticas acreditadas junto do governo interessado; e) Gozam, assim como os seus cônjuges e membros da família que se encontrem a seu cargo, das mesmas facilidades de repatriamento que os enviados diplomáticos em período de crise internacional ; f) Têm o direito de importar, livres de direitos, o seu mobiliário e outros bens de carácter pessoal, na altura da primeira entrada em funções no país interessado, e de reexportá-los nas mesmas condições para o país do seu domicílio quando cessarem funções”.

e) É certo que, nem do Estatuto do Conselho da Europa, nem do Acordo Geral sobre os Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa resulta expressamente que o Conselho da Europa, enquanto tal, goza de imunidade de jurisdição.”

“Por outro lado, “no ordenamento jurídico português, não existe norma que regule a questão da imunidade jurisdicional dos Estados estrangeiros perante os Tribunais portugueses, problemática que tem de ser apreciada à luz das normas e dos princípios de direito internacional geral ou comum, que, segundo o nº 1 do artigo 8º da Constituição da República Portuguesa, “fazem parte integrante do direito português” (cf. Acórdão do S.T.J. de 4/6/2014, consultado na “internet” em www.dgsi.pt).

Desde logo, há que salientar que o Conselho da Europa não é um órgão governamental de qualquer Estado soberano, nem tem quaisquer funções legislativas ou executivas (na União Europeia as competências no controle e em alterações na legislação são divididas entre o Parlamento e o Conselho da União Europeia, enquanto as tarefas executivas são levadas a cabo pela Comissão Europeia).”

(fim de citação)

Importa ainda realçar que o Acordo Geral sobre Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa, assinado em Paris, em 2 de setembro de 1949, teve já diversos protocolos adicionais, que foram aprovados pelo Estado Português, destacando-se o último (o Sexto), aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2015, de 2015-02-20, no qual se vem a introduzir a imunidade para os juízes, respetivos cônjuges e filhos menores, nos mesmos termos dos privilégios, imunidades, isenções e facilidades concedidos aos agentes diplomáticos em conformidade com o Direito Internacional (art.º 1.º), resultando claro que o objectivo da imunidade não é para benefício pessoal dos juízes, mas para assegurar o desempenho independente das suas funções e, por isso, se admite que o próprio Tribunal (apenas ele), reunido em sessão plenária, seja competente para levantar a imunidade dos juízes, afirmando-se o dever de levantar a imunidade de um juiz sempre que, em seu entender, essa imunidade constitua um obstáculo à justiça e desde que ela possa ser levantada sem prejuízo do fim para que foi concedida (art.º 4.º).

7. Da conjugação dos diplomas relativos ao Estatuto do Conselho da Europa e do Acordo Geral sobre os Privilégios e Imunidades do Conselho da Europa resulta, em nossa opinião, inequívoca a atribuição de imunidade de jurisdição a esta organização internacional quando a mesma actua no exercício das suas competências e atribuições, maxime, quando pela intervenção do TEDH procede ao julgamento de processos que sejam perante o mesmo apresentados (ou não os recebe), no seio de uma organização intergovernamental dedicada à promoção dos valores democráticos e dos direitos humanos, conforme resulta do art.º 1º dos Estatutos da organização:

Artigo 1º

a) O objectivo do Conselho da Europa é o de realizar uma união mais estreita entre os seus Membros, a fim de salvaguardar e de promover os ideais e os princípios que são o seu património comum e de favorecer o seu progresso económico e social.

b) Este objectivo será prosseguido, por meio dos órgãos do Conselho, através do exame de questões de interesse comum, pela conclusão de acordos e pela adopção de uma acção comum nos domínios económico, social, cultural, científico, jurídico e administrativo, bem como pela salvaguarda e desenvolvimento dos direitos do homem e das liberdades fundamentais.

c) A participação dos Membros no Conselho da Europa não deve afectar a sua contribuição nas tarefas das Nações Unidas e de outras organizações ou uniões internacionais das quais façam parte.

d) As questões relativas à defesa nacional não são da competência do Conselho da Europa.

8. Compulsado o referido Estatuto, importa destacar ainda as seguintes regras:

Artigo 10º

Os órgãos do Conselho da Europa são:

I) O Comité de Ministros;

II) A Assembleia Consultiva. Estes dois órgãos são assistidos pelo Secretariado do Conselho da Europa.

Artigo 16º

Com ressalva dos poderes da Assembleia Consultiva, tal como são definidos pelos artigos 24º, 28º, 30º, 32º, 33º e 35º, o Comité de Ministros decide, com efeito obrigatório, todas as questões relativas à organização e aos assuntos internos do Conselho da Europa. Para tanto, adoptará os regulamentos financeiros e administrativos necessários.

Artigo 22º A Assembleia Consultiva é o órgão deliberativo do Conselho da Europa. Cabe-lhe discutir as questões dentro da competência que lhe é definida pelo presente Estatuto e transmitir as conclusões ao Comité de Ministros na forma de recomendações.

9. É, assim, à luz das regras relativas à organização em causa e ao Acordo de imunidades e privilégios da organização internacional que, à luz do disposto no art.º 8º da CRP - preceito que obriga o Estado Português a respeitar os acordos internacionais a que adere e ainda o Direito Internacional Público - , que se deve resolver o problema suscitado no presente recurso procedendo ainda à interpretação dos princípios gerais de Direito Internacional Público sobre a imunidade das Organizações Internacionais, nos termos em que mesmos têm sido afirmados e reconhecidos na comunidade internacional.

E nesta sede podem encontrar-se orientações seguras no sentido de os Estados membros de uma organização internacional deverem atribuir imunidade à organização sempre que a imunidade seja essencial para que a organização possa desenvolver a finalidade para a qual foi criada, ainda que reconhecendo-se (segundo alguns autores, mas sem unanimidade) que não sendo um Estado não se lhe deve aplicar a imunidade de jurisdição propugnada para os Estados estrangeiros, fundada no princípio da soberania (dita imunidade absoluta).

10. É, em consequência, no quadro das organizações internacionais e dos regimes jurídicos a elas aplicáveis, de origem costumeira, acordo internacional ou jurisprudência regular que se encontram as seguintes ideias.

Por um lado, a ideia de poder não ser adequada a defesa de um princípio de imunidade absoluta da organização, no sentido de a mesma em nenhuma circunstância poder ser demandada nos tribunais de um seu Estado membro.

Por outro a ideia segundo a qual a mesma organização deve, em princípio, gozar de imunidade de jurisdição senão em todos mas na grande parte dos seus actos (imunidade relativa).

“De acordo com o princípio da denominada imunidade relativa, que prevalece nos países da Europa continental e é seguida pela jurisprudência italiana, uma organização internacional goza de imunidade de jurisdição num certo Estado apenas se actuou dentro do seu fim particular de actividade soberana e não já se actua em posição de igualdade de exercício relativa à sua capacidade de direito privado” – tradução nossa de p. 197 do livro “INTERNATIONAL ORGANIZATIONS BEFORE National courts, de august reinisch,

Cambridge University Press

, 2004 (obra onde se pode encontrar um resumo de decisões judiciais italianas e de outras nações, no apontado sentido, e ainda no sentido da imunidade absoluta).

Trata-se aqui se afirmar a ideia segundo a qual a imunidade de jurisdição é essencial para a independência da organização e para a realização das suas funções, sem interferência dos Estados e