Supremo Tribunal de Justiça — 1.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

I. Relatório

1. União das Freguesias de ... e ... propos contra AA, BB, CC, DD, EE, FF e GG, SA acção declarativa com processo comum, pedindo, a título principal:

1. Se declarasse a nulidade do contrato-promessa de compra e venda e do contrato de compra e venda celebrados com a ré HH, relativos ao prédio rústico sito no lugar do ..., concelho de ...., actualmente inscrito sob o artigo 2467 (anterior 1256) e descrito sob o n.º 363/Feirão e se ordenasse o cancelamento do registo correspondente à Ap. 2272 de 16 de Maio de 2012, referente ao identificado prédio;

2. Se condenassem as rés FF e GG, SA a pagar à autora a quantia de € 59 066,98, acrescida dos juros vincendos à taxa legal;

Para o caso de não serem declarados nulos os referidos contratos, pediu:

1. A condenação solidária dos réus AA, BB, CC a pagar à autora a quantia de 122 007,21 euros, acrescida dos juros vincendos à taxa legal;

2. A condenação das rés FF e GG, SA, a pagar à autora a quantia de € 59 066,98, acrescida dos juros vincendos à taxa legal.

2. O processo prosseguiu os seus termos e após a audiência final foi proferida sentença que julgou improcedente a acção.

3. A autora não se conformou com a sentença e interpôs recurso de apelação, pedindo a título principal:

1. Se revogasse/anulasse a sentença, determinando-se a alteração da decisão de facto; declarando-se a nulidade do contrato de compra e venda e ordenando-se o cancelamento do registo correspondente à AP 2272 de 2012/05/16; e se condenasse a 6.ª e a 7.ª ré (rés FF e GG, SA) a pagar à autora a quantia de € 59 066,98, acrescida dos juros vincendos à taxa legal;

2. Caso se não considerasse nulo o contrato de compra e venda, pediu a revogação/anulação da sentença e a substituição dela por decisão que determinasse a alteração da matéria de facto e a condenação dos 1.ºs, 2.º e 3.º réus, a pagarem à autora a quantia de 108 590, 00 euros, acrescida de juros à taxa legal e se condenasse se condenasse a 6.ª e a 7.ª ré (rés FF e GG, SA) a pagar à autora a quantia de € 59 066,98, acrescida dos juros vincendos à taxa legal.

Os réus AA, BB, CC e FF responderem, pedindo se negasse provimento ao recurso e se confirmasse a decisão recorrida.

4. O tribunal da Relação de Coimbra apreciou o recurso julgando-o improcedente e, em consequência, manteve a decisão recorrida.

Novamente inconformada, dele interpôs recurso de revista a União das Freguesias de ...e....

5. Nas conclusões do recurso a recorrente indica as seguintes conclusões (transcrição):

“1.ª – A 10 de Maio de 2012 a junta de freguesia vendeu por € 3.000,00 (três mil euros) um imóvel que, nessa data tinha o valor de € 111.590,00 (cento e onze mil, quinhentos e noventa euros).

2.ª – A ora Autora, ora Recorrente, entende que tal contrato de compra e venda viola a ordem pública – violando, nomeadamente os princípios da boa administração e da proteção dos bens públicos – pelo que tal negócio está ferido de nulidade, nos termos do n.º 2, do artigo 280.º do Código Civil.

3.ª – Não podemos concordar com o Tribunal a quo, quando sustenta que um negócio enormemente prejudicial para a entidade pública que o celebrou não é um negócio contrário à ordem pública.

4.ª – Apesar de a Doutrina se ter debruçado sobre o conceito de “ordem pública”, o mesmo não está definido legalmente, sendo que, na Jurisprudência, a análise de tal conceito é escassa.

5.ª – Assim, a questão de saber se a venda de um imóvel do domínio privado de uma autarquia local por um preço enormemente abaixo do respetivo valor de mercado é contrária à ordem pública – violando os princípios da boa administração e na proteção dos bens públicos – sendo tal compra e venda nula nos termos do n.º 2, do artigo 280.º, do Código Civil, constitui uma questão cuja apreciação, pela sua relevância jurídica, é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

6.ª – Por outro lado, a boa administração e a proteção dos bens imóveis (que por natureza têm grande valor económico) das autarquias locais, principalmente estando em causa a sua alienação por valor bastante inferior ao respetivo valor de mercado, são interesses de particular relevância social.

7.ª – Acrescendo que, na atual conjuntura socioeconómica – em que a população revela um sentimento de descontentamento generalizado com a classe politica e com as escolhas realizadas pelos titulares de órgãos políticos, que são, frequentemente, colocadas em causa por não terem em vista o bem comum – a resposta a tal questão torna-se ainda mais relevante, não só por ser necessária para uma melhor aplicação do Direito, mas também por estarem em causa interesses de particular relevância social que importa evidenciar e acautelar. Devendo, assim, o presente recurso de revista excecional ser admitido, conforme previsto nas alíneas a) e b), do n.º 1, do artigo 672.º, do CPC.

8.ª – Dois dos princípios imanentes do nosso ordenamento jurídico, alicerçantes da ordem económica e social, são os princípios da boa administração e da proteção dos bens públicos.

9.ª – Princípios que, naturalmente, também são aplicáveis aos bens pertencentes ao domínio privado das Autarquias Locais, que são entidades públicas.

10.ª – Conforme exposto pela Doutrina e Jurisprudência supra citados, o interesse superior da coletividade na boa administração e na proteção dos bens públicos não pode ser, fortemente, sacrificado em benefício de interesses particulares.

11.ª – Ora, a venda realizada por uma entidade pública de um imóvel pelo preço de € 3.000,00 quando esse imóvel tem o valor de € 111.590,00 é um negócio que sacrifica enormemente o interesse superior da coletividade na boa administração e na proteção dos bens públicos que não podem ser sacrificados de tal forma em benefício de interesses particulares.

12.ª – O objeto do contrato de compra e venda não é apenas constituído pelo efeito da transmissão da propriedade do imóvel, mas também (e não só) pela obrigação de pagamento do preço, conforme resulta da alínea c), do artigo 879.º do Código Civil.

13.ª – Aquilo que a Ré sustenta não é que a transmissão da propriedade viola a ordem pública. O que a Ré entende violar a ordem pública é que essa transmissão de propriedade tenha sido realizada mediante o pagamento de um preço que corresponde a apenas 2,69% do valor de mercado do imóvel transmitido.

14.ª – Conforme esclarece José de Oliveira Ascensão “a ordem pública funciona em concreto. Pressupõe já realizada a interpretação das fontes e busca apurar se, na aplicação ao caso concreto, se chega a um resultado que é inadmissível perante os princípios fundamentais da ordem jurídica portuguesa” – in op. cit., página 357 [destaque nosso].

15.ª – Ora, o referido contrato de compra e venda de imóvel da Junta de Freguesia, por um preço que corresponde a apenas 2,69% do respetivo valor de mercado, é um ato que viola frontalmente o interesse superior da coletividade na boa administração e na proteção dos bens públicos. Chegando-se a um resultado que é inadmissível perante os princípios fundamentais da ordem jurídica portuguesa.

16.ª – Com todo o respeito, no Acórdão de que ora se recorre, o Tribunal a quo não analisou, nem tomou em devida conta, a desproporção enorme entre o valor de mercado do imóvel e o preço pelo qual o mesmo foi vendido.

17.ª – Aliás, tendo em conta o valor pago (preço) e o valor do imóvel transmitido pode-se até questionar se o negócio celebrado, in casu, foi um negócio oneroso (uma compra e venda), ou se tal negócio está mais próximo de se qualificar como um negócio gratuito. O que, também, implicaria a nulidade do negócio em questão.

18.ª – Não podendo a Autora concordar que a existência de um contrato promessa celebrado a 15/10/1990, possa tirar relevância à disparidade entre o preço de venda e o valor do imóvel.

19.ª – Até porque, qualquer obrigação que resultasse para a Junta de tal contrato celebrado em 15/10/1990 já estava prescrita em 10/05/2012 (conforme foi expressamente invocado nos artigos 90.º e 91.º da petição inicial).

20.ª – Por outro lado, os poderes que a assembleia de freguesia tivesse conferido à Junta, por deliberação realizada há mais de 20 anos (ou seja, a 02/10/1990), também já se haviam extinguido por prescrição, nos termos do n.º 1, do artigo 298.º e do artigo 309.º ambos do Código Civil (conforme foi expressamente invocado nos artigos 90.º e 91.º da petição inicial).

21.ª – Aliás, a deliberação do plenário da freguesia de Feirão, constante da ata n.º 29 de 02/10/1990, atribuiu poderes ao então Presidente da junta, II, ao secretário JJ e ao tesoureiro LL. Sendo que o contrato de compra e venda foi celebrado mais de vinte anos depois por representantes da junta diferentes.

22.ª – Na realidade, a alienação do imóvel em questão passados mais de vinte anos da deliberação realizada a 02/10/1990, carecia de ser precedida de deliberação da assembleia de freguesia de ...., que autorização tal alienação.

23.ª – Conforme resulta da alínea h), do n.º 1, do artigo 34.º e da alínea i), do n.º 2, do artigo 17.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro (que estava em vigor a 10/05/2012) – a venda de imóvel de valor superior a € 75.521,60 só pode ser realizada mediante prévia autorização da Assembleia de Freguesia.

24.ª – Contudo, tal nunca aconteceu. O que, salvo melhor entendimento, também implica a nulidade da compra e venda identificada no ponto 6 dos factos dados como provados.

25.ª – Por outro lado, é manifestamente incongruente, com a versão dos Réus, que a alienação seja, formalmente, realizada tendo MM como compradora quando esta (a 05/05/2004) já havia cedido a sua posição contratual a FF, que, inclusive já vinha recebendo as rendas refentes ao terreno desde Janeiro de 2005.

26.ª – Uma vez que, a 10/05/2012, a Ré FF seria titular da posição contratual de promitente-compradora (que teria recebido por cessão a 05/05/2004) e, inclusive, já vinha recebendo as rendas referentes ao imóvel desde Janeiro de 2005 (cfr. ponto 40 da matéria de facto), não se percebe porque é que o contrato de compra e venda não foi celebrado com ela, tendo antes sido celebrado com a Ré MM.

27.ª – Em suma: a venda descrita no ponto 6 da matéria de facto de um imóvel da junta de freguesia de ... pelo preço de € 3.000,00 quando o imóvel em questão tinha o valor de mercado de € 111.590,00 (cfr. ponto 43 da matéria de facto) é nula, nos termos do n.º 2, do artigo 280.º, do Código Civil, por ser contrária à ordem pública, violando, nomeadamente, os princípios da boa administração e na proteção dos bens públicos.

28.ª – No âmbito do Direito Civil português, o direito a receber rendas de determinado prédio pertence ao seu proprietário pleno, ou ao seu usufrutuário.

29.ª – In casu, está provado que, pelo menos até 10 de Maio de 2012, a Autora era proprietária plena do imóvel em questão, ou seja, que a Ré FF não era nem proprietária ou sequer usufrutuária do imóvel em questão.

30.ª – Até 10 de Maio de 2012, a Ré FF não tinha qualquer título que lhe conferisse a posse enquanto proprietária ou usufrutuária. Pelo que, a Ré FF se presume possuidora de má-fé.

31.ª – Se alguém recebe rendas de um prédio de que não é proprietário ou usufrutuário, naturalmente, que sabe que está a prejudicar a pessoa que tem o direito a receber tais rendas, ou seja, o respetivo proprietário ou usufrutuário.

32.ª – Aliás, se a Ré FF era uma possuidora de boa-fé, que exercia a sua posse à vista de todos e na convicção de que não ofendia direitos de terceiro, porque é que, a 10 de Maio de 2012, o contrato de compra e venda não foi realizado tendo a mesma como compradora?

33.ª – Na realidade, uma vez que a Ré não alegou que adquiriu o prédio por usucapião, (ou a qualquer outro título) para que a mesma pudesse provar que se considerava possuidora, de boa-fé, do terreno como de seu bem se tratasse, implicaria a existência nos presentes autos de escritura pública de compra e venda, ou de usufruto, a favor de FF. Ou seja, a Ré FF teria que alegar e comprovar porque é que se considerava proprietária do imóvel. Até porque nos presentes autos consta escritura pública de justificação, bem como descrição do registo predial que comprovam que a Autora era proprietária do imóvel.

34.ª – Pelo que, o Tribunal a quo não poderia ter incluído no ponto 32 dos factos dados como provados que a partir de 8 de Setembro de 2003 a Ré passou a tomar conta do prédio “à vista de toda a gente e como se de seu bem se tratasse, e na convicção de que não ofendia direitos de terceiro”. Devendo a parte “à vista de toda a gente e como se de seu bem se tratasse, e na convicção de que não ofendia direitos de terceiro” do ponto 32 ser dada como não provada, nos termos do n.º 3, do artigo 674.º do CPC.

35.ª – Por outro lado, o argumento de que a junta de Feirão consentiu o recebimento da renda por parte de FF é bastante questionável.

36.ª – Atente-se que entre 1989 e 2013, a Junta de Freguesia de ... foi presidida, por II e seguidamente pelo Réu AA– pai e irmão da Ré FF. Até que nas eleições autárquicas de Setembro de 2013 foi eleito presidente da junta NN. E, a realização da compra e venda bem como o recebimento das rendas foi colocada imediatamente em questão (cfr. pontos 39 e 44 da matéria de facto dada como provada).

37.ª – Na realidade, com todo o respeito, tendo em conta princípios da boa administração e na proteção dos bens públicos, não seria admissível que uma junta de freguesia pudesse autorizar alguém (neste caso a filha do presidente da junta) a receber rendas que, nos termos legais, seriam da titularidade da junta de freguesia enquanto proprietária do imóvel.

38.ª – Conforme supra exposto, a escritura de compra e venda realizada é nula, pelo que não só a Ré FF violou o direito de propriedade da Autora, ao receber indevidamente rendas no valor de € 43.478,52, como tais rendas sempre foram recebidas sem causa justificativa, enriquecendo a Ré à custa da Autora.

39.ª – Subsidiariamente sempre se expõe que, caso não se considere nula a escritura de compra e venda realizada (o que ora se coloca por mera hipótese de Direito) a Ré FF violou o direito de propriedade da Autora, ao receber indevidamente as rendas no valor de € 31.975,43 até 10 de Maio de 2012, sendo ainda que tais rendas foram recebidas sem causa justificativa, enriquecendo a Ré à custa da Autora.

40.ª – Tendo em conta a matéria factual dada como provada nos pontos 35, 36 e 40, percebe-se que, pelo menos desde janeiro de 2005, a 6.ª e a 7.ª Rés se locupletaram injustificadamente à custa do património da Autora, ou seja, do imóvel descrito no ponto 1 dos factos dados como provados. Locupletamento, sem causa, que está quantificado no ponto 40 dos factos dados como provados, no valor de € 43.478,52.

41.ª – Constatando-se que a 7.ª Ré violou o direito de propriedade da Autora sobre o referido imóvel, no qual realizou construções sem a sua autorização.

42.ª – Pelo que, deverá revogar-se/anular-se o douto Acórdão proferido pelo Tribunal a quo e a douta sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª instância, substituindo-os por decisão que condene a 6.ª e a 7.ª Rés a pagar, solidariamente, à Autora a quantia de € 43.478,52 acrescida dos respetivos juros à taxa legal.

43.ª – Ou, subsidiariamente, caso não se considere nula a escritura de compra e venda realizada (o que ora se coloca por mera hipótese de Direito), deverá revogar-se/anular-se o douto Acórdão proferido pelo Tribunal a quo e a douta sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª instância, substituindo-os por decisão que que condene a 6.ª e a 7.ª Rés a pagar, solidariamente, à Autora a quantia de € 31.975,43 acrescida dos respetivos juros à taxa legal.

44.ª – No Acórdão recorrido, o Tribunal a quo debruçou-se sobre o preenchimento dos elementos do tipo criminal de participação económica em negócio (previstos no n.º 1, do artigo 23.º, da Lei n.º 34/287, de 16 de Julho) quando o que está em causa nos presentes autos não é a responsabilidade penal, mas apenas a responsabilidade civil.

45.ª – Sendo que, enquanto para efeitos de preenchimento dos elementos subjetivos do tipo criminal de participação económica em negócio se exige o dolo específico da intenção de obter para eles ou para terceiro uma vantagem económica ilícita, no que se refere à responsabilidade civil dos titulares de órgãos políticos, a mesma verifica-se quando (estando preenchidos os restantes pressupostos) estes tenham agido com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo.

46.ª – Ainda que se considere que a Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, não seria aplicável in casu, a responsabilidade dos três primeiros Réus, sempre resultaria do regime geral de responsabilidade civil.

47.ª – O facto de o âmbito do Decreto-Lei n.º 280/2007, de 07 de Agosto não abranger os imóveis do domínio privado de autarquias, não significa que tais imóveis possam ser vendidos por valores manifestamente inferiores ao seu valor de mercado, sem que ocorra qualquer consequência, nomeadamente a título de responsabilidade civil, para quem celebra tais negócios ruinosos para a causa pública.

48.ª – Conforme exposto no artigo 149.º da PI, aos 1.º, 2.º e 3,º Réus competia, no mínimo, a avaliação independente e isenta do imóvel a vender em 2012, de forma a lhe ser atribuído um valor comercial, tendo em conta o rendimento anual superior a € 5.000,00.

49.ª – Sendo, que ao vender o imóvel pelo valor que o fizeram, os 1.º, 2.º e 3,º Réus provocaram à Autora um dano correspondente à diferença entre o valor comercial do imóvel (€ 111.590,00), à data da venda, e o valor pelo qual os 1.º, 2.º e 3,º Réus venderam o mesmo (€ 3.000,00), ou seja de € 108.590,00.

50.ª – Assim, caso não se considere que a compra e venda contante do ponto 6 dos factos dados como provados é nula (o que ora se coloca por mera hipótese de Direito), deverá revogar-se/anular-se o douto Acórdão ora recorrido e a douta sentença proferida pelo Tribunal de 1.ª instância, substituindo-os por decisão que condene os 1.º, 2.º e 3,º Réus a pagarem à Autora a quantia de € 108.590,00 acrescida dos respetivos juros à taxa legal.

Nestes termos e nos mais de Direito, que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser considerado procedente, revogando-se/anulando-se o Acórdão ora recorrido e a sentença proferida em 1.ª instância, substituindo-os por decisão que declare a nulidade do contrato de compra e venda em questão, identificado no ponto 6 dos factos dados como provados, e ordenando-se o cancelamento do registo correspondente à Ap. 2272 de 2012/05/16; e, cumulativamente, serem as 6.ª e 7.ª Rés condenadas a pagar à Autora a quantia de € 43.478,52, acrescida dos juros vincendos à taxa legal; ou

Subsidiariamente, caso não se considere que o referido contrato de compra e venda é nulo, deverá revogar-se/anular-se o Acórdão ora recorrido e a sentença proferida em 1.ª instância, substituindo-os por decisão que, nos termos supra referidos, condene os 1.º, 2.º e 3,º Réus a pagarem à Autora a quantia de € 108.590,00 acrescida dos respetivos juros à taxa legal, e, cumulativamente, condene as 6.ª e 7.ª Rés a pagar à Autora a quantia de € 31.975,43, acrescida dos juros vincendos à taxa legal, sempre se fazendo JUSTIÇA.”

6. A matéria de facto provada, tal como resulta da reapreciação da prova realizada pelo Tribunal da Relação, é a seguinte:

1. Pelo menos desde 20 de Dezembro de 2010 e até 15 de Maio de 2012 encontrava-se descrito na Conservatória do Registo Predial da antiga freguesia de ....,..., área desta comarca de Viseu, sob o no 368... e inscrito a favor da Autora, na matriz predial rústica da ex-Freguesia de ... com o artigo 1256 (actualmente artigo 2467) o prédio denominado de Monte de Lavradio, com a área de 30.000 m2, sito no Lugar de ..., a confrontar do norte com herdeiros de OO, do sul com ..., do nascente com bens da Autora e do poente PP, QQ, RR e outros, com a inscrição matricial reportada a 1996.

2. Tal prédio, antes de desanexado, fazia parte do prédio rústico inscrito na respectiva matriz sob o artigo 833, mato e terra incultivável, sito no Lugar ...., a confrontar do norte com OO e herdeiros, RR e outros, do nascente com SS, TT e herdeiros de UU e do sul com caminho de ligação de .... e poente PP, VV, QQ, RR e outros, não descrito na Conservatória do Registo Predial.

3. O referido prédio foi comprado pela Autora, verbalmente, a XX e YY, no estado de viúva, em meados dos anos 70 do século passado, não tendo então sido outorgada a escritura de compra e venda, nem a podendo outorgar no ano de 2002, por a vendedora ter falecido.

4. Para suprir esta impossibilidade em 18 de Setembro de 2002, no Cartório Notarial de ... o Presidente da Junta de Freguesia de ..., II, o respectivo Secretário, BB, e ainda o seu Tesoureiro, LL, declararam que adquiriram o prédio em questão por usucapião, declaração que foi confirmada pelas testemunhas ZZ, AAA

5. A 10 de Maio de 2012 o Presidente da Junta de Freguesia de ... apresentou no Cartório Notarial da Dra. BBB uma acta da reunião extraordinária da Junta de Freguesia de ..., realizada a 27 de Abril de 2012, onde ou quando reuniram o Presidente AA, o Secretário BB e o Tesoureiro CC e decidiram dando cumprimento ao deliberado na acta n.o 29 do Plenário da Freguesia de ... de 02 de Outubro de 1990, pelo valor já pago de €3.000,00 (três mil euros), dar plenos poderes a AA para outorgar a escritura de venda a CCC.

6. E no dia 10 de Maio de 2012, os Réus AA, BB e CC outorgaram escritura pública de compra em que, na qualidade de membros da qualidade de membros da Junta da Freguesia de ..., declaram vender o prédio identificado em 1 a CCC, pelo preço de €3.000,00 (três mil euros).

7. A Autora e os seus ante possuidores utilizaram o referido prédio desde a data da dita aquisição verbal até 1990, na totalidade da sua área, nele cortando o mato, vedando com cerca, fazendo benfeitorias, abrindo caminhos de acesso e pagando os impostos, à vista de toda a gente, em especial, das pessoas da freguesia, sem a oposição de quem quer que seja, ininterruptamente, na convicção de que era proprietária.

8. Na acta n.º 29 que documentou a reunião do Plenário da Freguesia de ..., realizado a 2 de Outubro de 1990, que foi presidida pelo então Presidente da Junta de Freguesia de ... II (pai do ora Réu), foi deliberado proceder à venda de 30.000 m2 de monte do prédio rústico do Lugar ..., da ex-freguesia de ..., concelho de ..., a destacar da inscrição matricial com o então artigo 833 e bem assim conceder poderes aos elementos da Junta de Freguesia (Presidente – II; Secretário – JJ e Tesoureiro – LL) para assinarem o contrato promessa.

9. Esta deliberação foi tomada pelo Plenário da Freguesia da Autora, aprovada pela quase totalidade dos 112 eleitores que dele participaram, no caso 108 votos favoráveis e 4 abstenções.

10. Ainda o Plenário em causa concedeu à Junta de Freguesia do ... poderes para, nomeadamente, proceder "...à consequente venda, a quem entenderem e pelo preço que tiverem por conveniente...assinando para o efeito tudo o que se torne necessário".

11. A venda em