Supremo Tribunal de Justiça — 5.ª Secção (Criminal)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

Requerente: A

1. A OPOSIÇÃO DE JULGADOS

1.1. No dia 22 Mar 01, a Relação de Lisboa, no recurso 650/01-9 (1), decidiu que o artigo 50.º do Regime Geral das Contra-Ordenações exige - sob pena de "ausência processual do arguido, constituindo a nulidade prevista no artigo 119.c do Código de Processo Penal" - que, antes da "decisão que aplica a coima" (artigo 58.º), a administração assegure ao arguido - dando-lhe a conhecer os factos imputados, incluindo os que respeitam à verificação dos pressupostos da punição e à sua intensidade e ainda a qualquer circunstância relevante para a determinação da sanção aplicável - a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação imputada:

É relevante para a sua defesa que o arguido conheça os factos que lhe são imputados, incluindo os que respeitam à verificação dos pressupostos da punição e à sua intensidade e ainda a qualquer circunstância relevante para a determinação da sanção aplicável. Se, aliás, a decisão que aplica a coima deve conter esses factos (cfr. artigo 58°, n° 1, do Decreto- Lei n° 433/82), não se vê como possa ser menor a exigência para o conteúdo da comunicação prévia da imputação destinada a assegurar a defesa, sob pena de se permitir que o arguido seja surpreendido com o teor da decisão da autoridade administrativa o que não é seguramente intenção do legislador demais a mais quando faz questão de deixar expresso que as autoridades administrativas estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal. E este é um dado decisivo, permitindo considerar que, na fase administrativa do processo, a imputação dos factos respeitantes a uma contra-ordenação equivale à acusação em processo penal. Sendo, nesta, inequívoca a exigência desses elementos (cfr. artigo 283º, n.º 3, Código de Processo Penal), para que se delimite o tema a decidir, semelhante procedimento pode e deve ser respeitado na imputação da contra-ordenação, em nome do respeito pelas garantias de defesa e da compatibilidade que a lei consagra do processo contraordenacional com o processo penal. E não se diga que a circunstância de a imputação dada a conhecer ao arguido referir os factos "objectivos" que constituem a infracção é bastante para cobrir a condenação quer a título doloso quer a título negligente (no sentido de que quem imputa o mais, imputa o menos) porque tal procedimento viola os princípios da justiça e sobretudo da boa-fé a que os órgãos e agentes administrativos devem respeito na sua actuação (artigo 266°, n° 2, CRP). (...) Para que ao menos o princípio do contraditório possa ser respeitado (artigos 18°, n.os 1 e 2, CRP), necessário se torna que na imputação se dêem a conhecer tais factos, permitindo assim que, no exercício do seu direito de defesa, ao arguido, antes de ser proferida a decisão da autoridade administrativa, seja permitido pô-los em causa, produzindo a prova que achar oportuna. A consequência destas omissões, e mormente daquela a que a recorrente alude, qual é? Como se refere no Ac. Rel. Évora de 92.03.24 (CJ 2/92-308 cfr. ainda o Ac. Rel. Porto de 98.04.01, CJ 2/98-243), à audiência da arguida passou a ser conferida dignidade constitucional, a postergação de tal direito só tem protecção adequada se tal omissão se considerar nulidade insanável, na mesma linha do que sucede com a ausência do arguido nos casos em que a lei exige a respectiva comparência. É certo que no aresto citado se abordava uma situação em que a audição do arguido na fase administrativa não tivera lugar, diferente, portanto, da que aqui se aprecia e, claro está, de maior evidência. Porém, o que importa sobrelevar é que também neste caso se pode afirmar que o direito de defesa da recorrente ficou prejudicado ao não lhe ser objectivamente possibilitado que, de forma cabal e eficaz, relativamente a pontos da maior importância, apresentasse os seus argumentos e indicasse as provas que porventura entendesse pertinentes. Havendo, por conseguinte, sobre determinado aspecto a ausência de uma tomada de posição da sua parte como consequência das deficiências apontadas. Como a jurisprudência tem assinalado, a ausência do arguido em relação à sua defesa não é só a ausência física mas também a ausência processual no sentido da impossibilidade do exercício do direito de defesa, sendo que as garantias que a lei prevê só se podem tornar efectivas tomando nulo, de forma insanável, o acto em que essas garantias não tenham sido respeitadas. O que significa que em casos tais se comete a nulidade prevista no artigo 119°, al. c), Código de Processo Penal. A consequência é a prevista no artigo 122°, n° 1, do mesmo diploma, ou seja, a invalidade do acto praticado bem como dos que dele dependerem.

1.2. Mas, por acórdão emitido em 03 Out 01 (no domínio, por isso, da mesma legislação) e transitado em julgado no dia 26 Out 01, a Relação do Porto (2) viria, no recurso penal 567/01-4, a decidir a mesma questão em sentido diverso, ou seja, no de que a invocada "ausência processual, por impossibilidade de exercício do direito de defesa" apenas ocorreria "quando o arguido não é ouvido, em preterição nomeadamente do que impõe o artigo 50.º do Decreto-Lei 433/82", não tendo sido isso, porém, "o que aconteceu no casos dos autos, em que o arguido foi notificado, tendo oportunidade de se pronunciar e apontar para omissões como as que ora invoca":

Vem a recorrente invocar a nulidade insanável do artigo 119.c do Código de Processo Penal, com o fundamento de que: a) na "nota de ilicitude" não se faz referência ao dolo ou negligência; b) foi condenado por decisão da autoridade administrativa pela prática dolosa da contra-ordenação, sem que, também aí, constem factos que permitam tal conclusão; c) essa mesma autoridade ponderou factos respeitantes à actividade da recorrente, à sua dimensão e aos seus resultados que não constavam da "nota de ilicitude", donde ter sido prejudicado no seu direito de defesa; d) como a jurisprudência tem assinalado, a ausência do arguido em relação à sua defesa não é só a ausência física, mas também a ausência processual, no sentido da impossibilidade do exercício do direito de defesa. É, porém, nulidade que inexiste claramente. O que em algumas decisões se tem dito é que, quando o invocado artigo 119º al. c) proclama que constitui nulidade insanável a ausência do arguido nos casos em que a lei exige a respectiva comparência, "prevê não só a ausência física da pessoa do arguido, mas também a ausência processual, a sua não integração nos autos, por factos imputáveis à autoridade administrativa, e não a desinteresse, desleixo ou inércia da arguida" (RP 1.4.98, CJ XXIII, II, 244; RE 24.3.92, CJ XVII, II, 309, e RE 10.11.98, CJ XXIII, V, 278). Sendo isso o que sucede quando o arguido não é ouvido, em preterição nomeadamente do que dispõe o artigo 50º do dl 433/82 de 27.10. Ora, não foi isso o que aconteceu no caso dos autos, em que a arguida foi notificada, tendo oportunidade de se pronunciar e apontar para omissões como as que agora invoca. Não há, pois, a referida nulidade.

2. O RECURSO

2.1. Perante tal oposição de julgados, a acoimada (3), dirigindo-se ao Supremo Tribunal de Justiça, interpôs, em 19 Nov 01, recurso para fixação de jurisprudência:

Há oposição entre o acórdão da Relação do Porto proferido nestes autos e o acórdão da Relação de Lisboa de 22.3.2001 (processo n.º 650/01 da 9.ª Secção), ambos proferidos na vigência do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27.10 e ambos transitados em julgado, porquanto no primeiro se entendeu que só ocorre a ausência processual do arguido em processo contraordenacional (e, por conseguinte, se comete a nulidade prevista pelo artigo 119.º, al. c) do Código de Processo Penal) quando aquele não é simplesmente ouvido, como o impõe o artigo 50.º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, tal não sucedendo com a notificação realizada nos presentes autos, omissa quantos aos factos constitutivos do elemento subjectivo da contra-ordenação e aos factos que, na decisão da autoridade administrativa, foram ponderados na determinação da medida da coima, ao passo que o acórdão da Relação de Lisboa entendeu que, para a efectivação do direito de defesa em processo contraordenacional, impõe-se que, na fase administrativa e em cumprimento do disposto no artigo 50.º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, ao arguido sejam dados a conhecer não só os factos objectivos, mas também aqueles que traduzam a imputação subjectiva da contra-ordenação e, ainda, os que possam influir na medida da coima, sob pena se estar cometendo a nulidade prevista no artigo 119.º, al. c) do Código de Processo Penal. Deverá fixar-se jurisprudência no sentido da solução consagrada neste último Acórdão, por ser esse o entendimento que se afigura mais consentâneo com os princípios do contraditório e da justiça e boa-fé que vinculam os órgãos a agentes administrativos na sua actuação.

3. A DECISÃO INTERCALAR

O STJ - tendo concluído em 18 Abr 02, pela admissibilidade e tempestividade do recurso, pela legitimidade da recorrente e pela oposição de julgados - determinou que o recurso prosseguisse seus termos (artigo 441.1 e 442.º e ss.).

4. ALEGAÇÕES

4.1. Nas suas alegações de 23 Mai 02, o MP (4) pronunciou-se pela revogação do acórdão recorrido e pela fixação de jurisprudência no sentido da decisão do acórdão/fundamento ("A notificação a efectuar ao arguido pelas entidades administrativas para efeitos do disposto no artigo 50º do DL 433/83, de 27 Out, na redacção dada pelo DL 244/95, de 14 de Setembro, para além dos factos objectivos integradores da contra-ordenação, deve fazer referência aos factos que traduzem a imputação subjectiva bem como aos que podem influir na determinação concreta da sanção a aplicar"):

A solução da questão decidenda não pode deixar de ter em conta a evolução legislativa e jurisprudencial que atrás ficou traçada. Na verdade, a constitucionalização, a partir de 1989, dos direitos de audiência e de defesa no processo contraordenacional envolve necessariamente uma redignificação e projecção desses direitos a nível da lei ordinária. Foi nesse sentido que claramente ela caminhou, com a profunda reforma introduzida pelo DL 244/95 no DL 433/82, que aproximou notoriamente o processo contraordenacional do processo penal. Por último, toda a jurisprudência fixada por este STJ nestes últimos anos tem sido igualmente no sentido de aproximar os dois processos, como já foi acima salientado. Esta aproximação tem aliás a sua razão de ser. Na verdade, é incontestável a expansão permanente do direito contraordenacional e o aumento notório da gravidade das sanções aplicáveis, a par de uma crescente complexidade das previsões típicas. A distinção material, que Eduardo Correia queria clara e inequívoca, entre um direito penal fundado na censura ética e um direito de mera ordenação social de raiz essencialmente ordenadora e axiologicamente neutra tem vindo a esbater-se progressiva e aceleradamente. O artigo 50º da Lei Quadro das Contra-ordenações, o preceito legal cuja interpretação se discute neste recurso, reflecte precisamente esta evolução e a consciência do legislador de que esse agravamento do regime substantivo tem de ser compensado com o reforço das garantias de defesa. Assim, a nova redacção introduzida pelo DL 244/95 veio enfatizar e alargar o direito de audição e defesa do arguido, de forma a ele poder pronunciar-se sobre a contra-ordenação e a sanção correspondente. O que aí se prevê é, pois, algo correspondente à acusação em processo penal, ou seja, uma peça que contenha a imputação dos factos (abrangendo não só os factos objectivos como os que traduzem a imputação subjectiva - dolo ou negligência) e da sanção que lhes cabe (indicando as circunstâncias que podem influir na sua determinação concreta). Só tendo conhecimento dessa "acusação" o arguido está em condições de exercer cabalmente a sua defesa, pois só assim se pode pronunciar "sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre" (parte final do artigo 50º). Assim, e prescindindo de mais considerações, considera-se mais ajustada a interpretação daquele preceito feita pelo acórdão/fundamento.

4.2. Também o recorrente, nas suas alegações de 03 Jun 02, preconizou que se fixasse jurisprudência no sentido de que "o pleno exercício do direito de defesa previsto no artigo 32.º, n.º 10 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 50.º do Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas (aprovado pelo Decreto-lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), pressupõe que, aquando da comunicação efectuada ao arguido para tanto, esta contenha os factos respeitantes aos pressupostos da punição e à sua intensidade e ainda qualquer circunstância relevante para a determinação da sanção aplicável, designadamente, deverá referir os factos integradores do elemento subjectivo da contra-ordenação e aqueles que poderão ser considerados na medida da coima (v. g. os relativos à situação económica do arguido), sob pena de, assim não ocorrendo e sendo tais factos ponderados na decisão condenatória da autoridade administrativa, esta e os demais termos do processo serem nulos, nos termos dos artigos 119.°, al. c), e 122° n.º 1 do Código de Processo Penal".

5.	EVOLUÇÃO LEGISLATIVA

Direito de audição do arguido

Decisão de aplicação da coima

Direito subsidiário

Impugnação judicial

Decreto-Lei 232/79

de 24 Jul

(5)	Artigo 43.º

Não será permitida a aplicação de uma coima sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de se pronunciar sobre o caso (6)	Artigo 49.1.c

A decisão que aplica a coima deve conter (...) a descrição do facto imputado, das provas obtidas e a indicação das normas segundo as quais se pune

Artigo 49.2.a

Da decisão deve ainda constar a informação de que (...) a condenação transita em julgado (...) se não for judicialmente impugnada (...)

Artigo 50.º

1 - A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.

3 - O recurso será feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima no prazo de cinco dias após o seu conhecimento pelo arguido.

Decreto-Lei 433/82

de 27 Out

(7)	Artigo 50.º

Não será permitida a aplicação de uma coima sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de se pronunciar sobre o caso.	Artigo 58.1.b

A decisão que aplica a coima deve conter (...) a descrição do facto imputado e das provas obtidas, bem como a indicação das normas segundo as quais se pune

Artigo 59.2.a

Da decisão deve ainda constar a informação de que (...) a condenação transita em julgado (...) se não for judicialmente impugnada (...)	Artigo 41.1

Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal

Artigo 59.º

1 - A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.

3 - O recurso será feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima no prazo de cinco dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações sumárias e conclusões.

Decreto-Lei 356/89

de 17 Out

(8)

Artigo 59.º

3 - O recurso será feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de oito dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações sumárias e conclusões.

Decreto-Lei 244/95

de 14 Set

(9)	Artigo 50.º

Não é permitida a aplicação de uma coima (...) sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção (...) em que incorre.

(10) (11)	Artigo 58.1.

A decisão que aplica a coima (...) deve conter:

b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas,

c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão.

Artigo 59.2.a

Da decisão deve ainda constar a informação de que (...) a condenação se torna definitiva (...) se não for judicialmente impugnada (...)	Artigo 41.1

Sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal

Artigo 59.º

3 - O recurso é feito por escrito e apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima, no prazo de vinte dias após o seu conhecimento pelo arguido, devendo constar de alegações e conclusões.

6.	APROXIMAÇÃO DOUTRINAL ( 12)

"O programa político-criminal desenhado a partir dos anteprojectos do Código Penal da autoria de Eduardo Correia foi no essencial materializado legislativamente através do CP/82 e do diploma que veio definir o regime jurídico das contra-ordenações. Na presença do Decreto-Lei n.º 433/82, a referida autonomia do ilícito de mera ordenação social face ao ilícito penal (...) desenvolveu-se em três diferentes níveis: dogmático, sancionatório e processual. Reportando-nos ao processo da contra-ordenação (...), a nota de maior saliência vai para a atribuição da competência às autoridades administrativas para a aplicação das coimas (artigo 33.º), com admissão de um controlo judicial de segundo nível, através da possibilidade de impugnação da decisão administrativa para o tribunal da comarca da sede da autoridade decidente (artigo 59.º). O processo segue uma tramitação simplificada - justificada pela necessidade de satisfazer os objectivos de eficácia e celeridade -, mas não deixa de consignar algumas das garantias constitucionalmente admitidas no direito penal, nomeadamente as resultantes dos princípios da legalidade e da aplicabilidade da lei mais favorável, bem como o direito de audiência do arguido (artigos 2.º, 3.º, 43.º e 50.º). O regime processual instituído pelo Decreto-Lei n.º 433/82 assegura, porém, a aplicação a título subsidiário do direito processual penal ("sempre que o contrário não resulte deste diploma, são aplicáveis, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo penal" - artigo 41.º, n.º 1)., o que poderá compreender-se, num primeiro momento, pela desnecessidade de introduzir um modelo processual específico em face da relativa inocuidade (do ponto de vista da natureza da conduta e da gravidade da sanção) que caracterizaria o ilícito em causa. O processo assume, em todo o caso, uma feição particular que deriva da distinta natureza das sucessivas fases que o compõem: a primeira, dirigida à investigação, instrução e aplicação da coima, da competência da autoridade administrativa, aproxima-se do procedimento administrativo de tipo sancionador; enquanto que a segunda, correspondendo à impugnação contenciosa da decisão administrativa, caracteriza um processo jurisdicionalizado, com a intervenção de um juiz de direito de primeira instância e eventual recurso para o tribunal da Relação"

7. A DESCARACTERIZAÇÃO DO REGIME JURÍDICO CONTRAORDENACIONAL (13)

"Se apreciarmos a evolução do Direito de Mera Ordenação Social na última década podemos verificar que tal autonomia não se concretizou de todo e que a linha evolutiva do sistema contraordenacional tem sido mesmo em sentido diverso - e em alguns pontos contrário - em relação aos projectos iniciais. Nestes três planos, dogmático, sancionatório e processual, a autonomia do Direito de Mera Ordenação Social tem sido juridicamente hipotecada pela experiência, pela evolução legislativa e pela grande heterogeneidade das matérias que este sector foi abrangendo (...). Mas, para além destes fenómenos, pode identificar-se também em algumas matérias uma crescente descaracterização do regime do ilícito de mera ordenação social, processo esse que (...) se revela actualmente numa aproximação excessiva aos institutos e figuras do Direito Penal. Devem destacar-se como causas da actual descaracterização do Direito de Mera Ordenação Social (...) dois movimentos de sentido perverso em relação ao projecto original: Por um lado, verificou-se entre nós na última década um alargamento das áreas de intervenção do Direito de Mera Ordenação Social a sectores para os quais este sistema sancionatório não foi pensado, em particular a circuitos económicos e tecnológicos complexos. Esta tendência - que não foi acompanhada por qualquer inovação no regime substantivo e processual adequada às novas realidades que foram sendo entretanto abrangidas por este ramo do Direito - originou no plano sancionatório um considerável agravamento dos montantes das coimas e um alargamento do leque de sanções acessórias aplicáveis. Por outro lado, mas devido em parte ao aspecto que se acabou de descrever, o legislador tem procurado equilibrar este agravamento sancionatório com um incremento da componente de garantia do regime do ilícito de mera ordenação social, realizando para o efeito uma aproximação vincada aos institutos e soluções do Direito Penal. (...) Após a revisão do regime geral operada pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, a identificação entre a base normativa do regime geral do ilícito de mera ordenação social e as soluções da Parte Geral do Código Penal acentuou-se ainda mais, recorrendo agora o legislador na maior parte dos casos à importação pura e simples das soluções do Direito Penal. Além disso, quando tal equivalência de regimes não se verifica subsiste a dúvida quanto a saber se estamos perante uma omissão intencional do legislador ou perante uma matéria carente de regulamentação por via do regime subsidiário (...). Apesar do fenómeno de expansão, não houve uma evolução do regime geral do ilícito de mera ordenação social no sentido de conciliar a eficácia dos mecanismos de atribuição de responsabilidade pelas autoridades administrativas com a garantia da esfera de liberdade e expectativas dos particulares. Entre a garantia e a eficácia o legislador tem optado, talvez correctamente, por privilegiar a primeira. Mas a opção tem custos severos para a harmonia dos sistemas sancionatórios e de pouco servirá então atribuir esse poder formalmente à Administração se ao mesmo tempo se criam limites que na prática o comprometem. Uma Administração ineficaz é, nestas áreas (...), sinónimo de um "vazio de poder", que na realidade o não é, pois (...) outras forças não legitimadas nem controladas preencherão essas áreas de poder" (...). Tão pouco a evolução legislativa permitiu criar uma evolução dogmática sobre aspectos substantivos e processuais que acompanhasse o alargamento e a complexidade crescentes do Direito de Mera Ordenação Social e, em especial, a heterogeneidade das áreas entretanto abrangidas por este ramo do Direito. Criou-se, no fundo, uma área jurídica muito heterogénea onde por razões de segurança e de garantia se recorreu cada vez mais às categorias e figuras da dogmática penal e aos mecanismos e regras do processo penal. O que poderá ter facilitado a tarefa do legislador, mas criou na generalidade dos casos apenas uma aparência de reforma com soluções nem sempre adequadas aos problemas específicos das diversas áreas de intervenção (...). Um dos problemas centrais que tem ocupado a ciência penal desde esse período é o da criação de mecanismos jurídicos de atribuição da responsabilidade penal, fundamentalmente, a condutas (acções e omissões) de pessoas humanas. (...) Mas quando essa mesma solução é acolhida pelo legislador no âmbito do Direito de Mera Ordenação Social, já não é legítimo nem razoável esperar que a opção legislativa seja feita sobre esse mesmo património científico que foi construído para realidades diferentes (...). Esta tendência é profundamente criticável por três ordens de razões: em primeiro lugar, porque se trata de uma orientação que pode afectar a eficácia do direito de Mera Ordenação Social, já que importa para o seu seio instrumentos teóricos por vezes inadequados às realidades regulamentadas. A este risco acresce, por outro lado, o facto de se estar a hipotecar a própria autonomia substantiva e processual do ilícito de Mera Ordenação Social, pois não se privilegiam soluções específicas e adequadas aos problemas das diversas áreas de intervenção sancionatória em causa. Finalmente, a tendência descrita corresponde a uma significativa erosão do princípio da subsidiariedade do direito penal, na medida em que (...) acaba por ser a estrutura dogmática e normativa do sistema penal que é aplicada por via administrativa e os mecanismos judiciais dos tribunais comuns, com a estrutura simbólica e efectiva do processo penal, que conduzem a apreciação das decisões das autoridades administrativas impugnadas judicialmente"

8. DIFICULDADES DE APLICAÇÃO (14)

"O direito das contra-ordenações nunca foi objecto de uma reflexão que ponderasse a experiência acumulada desde a introdução no ordenamento jurídico português em 1979 e que indagasse da articulação da mesma com os princípios que o inspiraram e com os objectivos que estão subjacentes à sua introdução. A experiência da aplicação deste ramo de direito inspira sérias dúvidas sobre a forma como os vários operadores o têm entendido e levado à prática. Para esse panorama contribuiu, de forma evidente, a falta de uma dogmática que permitisse a teorização da prática a partir dos princípios subjacentes às normas legais (...). Não admira, por isso, que o mundo judiciário nunca conseguisse desligar o direito das contra-ordenações do direito penal e nunca ousasse interpretar as normas consagradas na Lei Quadro fora dos parâmetros penais. Mas se a maioria dos operadores revela dificuldades em entender o direito das contra-ordenações como sistema autónomo do direito penal, condição fundamental para a justificação da sua autonomia, inúmeras vezes o legislador entrou em derrapagens dogmáticas, com a aplicação ao direito das contra-ordenações de soluções substantivas e processuais que podem não ter nada que ver com os princípios que estruturam este ramo do direito e que positivaram as confusões que a prática já vinha produzindo. No âmbito desta regressão são perdas significativas a revisão do DL 433/82, de 27 de Outubro, operada pelo DL 244/95, de 14 de Setembro. Sem uma reflexão ponderada sobre aquilo que era a experiência acumulada na execução do direito das contra-ordenações, o legislador avançou com inovações que em alguns aspectos o aproximam do direito penal. Não admira, por isso, que a doutrina mais autorizada tenha recebido aquela alteração com profunda inquietação".

9. SÚMULA

"O que se revela necessário é desenvolver no campo das contra-ordenações uma dogmática própria que podendo acolher os contributos da dogmática penal não se limite contudo a uma importação acrítica de regimes e figuras" (15)

10. DIREITO DE AUDIÇÃO E DEFESA DO ARGUIDO

10.1. "Tem inteira expressão neste ramo do direito o princípio do contraditório e da audiência, conforme resulta do art. 50.º da L. Q., a entender com o conteúdo que lhe é dado por Figueiredo Dias Direito Processual Penal, I, 1974, p. 153: "oportunidade conferida a todo o participante processual de influir, através da sua audição pelo tribunal, no decurso do processo (...)". O direito de audição do arguido que se configura neste artigo corresponde àquilo que já Marcelo Caetano ensinava no seu Manual de Direito Administrativo, II, 1280, a propósito do processo administrativo de tipo sancionador, quando referia que "quer a lei o diga ou não, em tais processos há que respeitar o princípio de que ninguém pode ser condenado sem previamente ter sido ouvido, compreendendo-se neste direito natural de defesa a instrução contraditória"" (16).

10.2. "O processamento das contra-ordenações (...) compete às autoridades administrativas (...)" (artigo 33.º do Regime Geral das Contra-Ordenações). Porém, os actos correspondentes não constituirão, propriamente, "actos administrativos" nem a essa actividade se aplicará, directamente, o "direito administrativo" (17). É que, por um lado, "no processo de aplicação da coima (...), as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal (...)" (artigo 41.º, n.º 2, do Regime Geral das Contra-Ordenações). E que, por outro, lhe "são aplicáveis, devidamente adaptados (18), os preceitos reguladores do processo criminal" (artigo 41.º, n.º 1):

"Iniciado um processo de contra-ordenação existe a possibilidade de actos da Administração - que fora desse contexto seriam actos administrativos tout court (sujeitos, portanto, ao regime e garantias próprias do Direito Administrativo) - passarem a ser regulados por outro sector do sistema jurídico. Nestes termos, quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação, o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Procedimento Administrativo. Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas" (19)

10.3. Mas será justamente na "devida adaptação" dos "preceitos reguladores do processo criminal" à actividade das autoridades administrativas no "processo de aplicação da coima" que "devem" considerar-se - sob pena de "adaptação indevida" - os preceitos correspondentes do procedimento administrativo.

10.4. Exemplo paradigmático (20) da imprescindível convocação desse preceitos é a realização prática, na instrução do processo contraordenacional (artigo 54.2 do Regime Geral das Contra-Ordenações), do "direito de audição e defesa do arguido" exigido, antes da "aplicação de uma coima" (artigo 58.º), pelo artigo 50.º.

10.5. Com efeito, se "não é permitida a aplicação de uma coima (...) sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção (...) em que incorre" (artigo 50.º do Regime Geral das Contra-Ordenações), a concretização da "forma" (21) e do "prazo razoável" de se assegurar esse "direito de audição do arguido" não poderá prescindir (22) - já que "os preceitos reguladores do processo criminal" não prevêem uma "decisão condenatória", ao cabo do "inquérito", pelo próprio titular deste - da convocação dos correlativos preceitos do procedimento administrativo, designadamente os artigos 100.º a 102.º do Código de Procedimento Administrativo (23):

Audiência dos interessados (artigo 100.º)

"1 - Concluída a instrução (...), os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final (...). 2 - O órgão i