Supremo Tribunal de Justiça — 5.ª Secção (Criminal)

Acordam no Pleno das Secções Criminais do Supremo Tribunal de Justiça

I

1. “AA, Supermercados S.A.” interpôs, em 03/03/2010, recurso extraordinário para fixação de jurisprudência, ao abrigo do artigo 437.º do Código de Processo Penal, do acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, proferido no processo n.º 401/07.3TBSRE-A.C1, 5.ª secção, em 13/01/2010, por, em seu entender, se encontrar em oposição com o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, proferido no processo n.º 9952/08, 9.ª secção, em 01/10/2009.

2. Realizada a conferência a que se refere o artigo 441.º do Código de Processo Penal, por acórdão proferido em 01/07/2010, foi decidido verificarem-se todos os pressupostos de admissibilidade do recurso, nomeadamente, a oposição de julgados sobre a mesma questão de direito.

Com efeito, na aplicação da norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro, segundo a qual a prescrição do procedimento por contra-ordenação suspende-se durante o tempo em que o procedimento estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso (sem que a suspensão possa ultrapassar seis meses, segundo o n.º 2 do mesmo artigo), a situações de facto idênticas, os acórdãos recorrido e fundamento, ambos de tribunais de relação, revelam decisões expressas e antagónicas sobre a mesma questão de direito.

Qual seja, em síntese, a de saber se esse prazo de suspensão, no máximo de seis meses, se conta até à data da prolação da decisão, em 1.ª instância, do recurso de impugnação judicial da autoridade administrativa ou, antes, até à data da última decisão jurisdicional que põe fim ao processo contra-ordenacional.

3. Foram os sujeitos processuais notificados para alegar, nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 442.º do Código de Processo Penal.

4. Alegaram a recorrente e o Ministério Público.

4.1. A recorrente “AA, Supermercados S.A.” concluiu, como segue, as suas alegações:

«1ª Está em causa, no presente, a interpretação e aplicação da norma contida na al. c) do nº 1 do artº 27º-A do DL nº 433/82, de 27 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei nº 109/2001, de 24 de Dezembro.

«2ª Os acórdãos recorrido e fundamento assentam em soluções opostas para a mesma questão de direito, qual seja a de saber se o prazo de suspensão (no máximo de 6 meses - cfr. artº 27º-A, nº 2 do citado diploma) se conta até à data da prolação da decisão, em 1ª instância, do recurso de impugnação judicial da autoridade administrativa ou, antes, até à data da última decisão jurisdicional que põe fim ao processo contra-ordenacional.

«3ª A divergência está, em resumo, na interpretação e aplicação que é operada quanto à expressão "decisão final do recurso" (al.c) in fine).

«4ª Salvo melhor entendimento, a posição sustentada no acórdão recorrido, que por sua vez se apoia no Ac. da Relação do Porto de 19-7-2006, não pode proceder.

«5ª Concorda-se que não é irrelevante que o legislador tenha acrescido o adjectivo "final".

«Sucede que, como infra se sustentará, pela leitura das restantes normas do diploma, o que o legislador qualifica e apelida como "decisão final do recurso" é a que é proferida em 1ª instância, pois é essa a decisão final quanto ao recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa.

«6ª Por outro lado e em obediência ao disposto no artº 9º, nº 3 in fine do CC há que ter em conta que o legislador não se refere a "recursos" (plural) mas sim a "recurso" (singular).

«Também em obediência ao que dispõe aquele mesmo nº 3 do artº 9º do CC o legislador não fala em decisão "transitada em julgado".

«7ª Na tese defendida no acórdão recorrido olvida-se, salvo o devido respeito, a coerência sistemática do diploma em que se insere.

«Olvida-se também que, no RGCO, a regra é a da irrecorribilidade das decisões finais proferidas em 1ª instância quanto ao mérito/demérito do recurso de impugnação judicial, sendo certo que o legislador, na al. c) em quanto ao mérito/demérito do recurso de impugnação judicial, sendo certo que o legislador, na al. c) em análise, não faz qualquer distinção ou ressalva para os casos em que excepcionalmente é admissível o recurso para o Tribunal da Relação das decisões finais proferidas em 1ª instância.

«8ª Acaso estivesse na intenção do legislador fazer tal distinção, a mesma estaria expressa na norma em apreço, o que não é o caso.

«9ª E bem se compreende que o legislador não tenha feito tal distinção, pois a mesma é irrelevante do ponto de vista da razão que levou o legislador a erigir como causa de suspensão do prazo de prescrição a que consagrou na al. c) em apreciação.

«10ª O legislador teve claramente a intenção de estabelecer como causa de suspensão a da fase judicial do procedimento contra-ordenacional de confirmação/infirmação da decisão da autoridade administrativa, correspondendo o início e terminus de tal causa de suspensão, ao início e terminus da fase judicial de confirmação/infirmação daquela decisão administrativa.

«11ª Mas quis igualmente o legislador que tal confirmação/infirmação judicial ocorresse de modo célere, de molde a não prolongar no tempo tal fase judicial, em prejuízo da certeza jurídica a que o sistema propende, pelo que, para acautelar a possibilidade de ocorrência de atrasos inaceitáveis em tal apreciação judicial (apreciação do recurso de impugnação da decisão administrativa), se estabeleceu como tempo máximo de suspensão do prazo de prescrição o prazo de 6 meses - cfr. artº 27º-A, nº 2.

«12ª Presumiu o legislador, e bem, que tal prazo (no máximo de 6 meses) é suficiente para a prolação de uma decisão do poder judicial quanto ao mérito/demérito da decisão administrativa condenatória, objecto do recurso de impugnação.

«13ª Mais ainda, e salvo o devido respeito, no acórdão recorrido confunde-se "recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa" com "recurso da decisão final para o Tribunal da Relação" (recurso jurisdicional).

«14ª Sucede que os referidos recursos têm natureza e objecto diferentes:

«No primeiro daqueles recursos o objecto é a decisão administrativa proferida, no segundo é a decisão judicial (sentença ou despacho proferido nos termos do disposto no artº 64º do RGCO) e não já a decisão administrativa.

«15ª Há que fazer a necessária distinção, sob pena de não fazer sentido que o legislador fale no início da norma em "recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima" e que, quando se refere à decisão final "do recurso" esteja a incluir outro que não o de impugnação da decisão administrativa...

«16ª O entendimento vertido no acórdão fundamento é, salvo melhor opinião, o que resulta da melhor interpretação da lei.

«17ª Como já se referiu, são pressupostos básicos da actividade interpretativa do jurista os que resultam do disposto no artº 9º do CC.

«18ª Partindo daqui, há que indagar, então, o que seja, para o legislador, "decisão final do recurso".

«19ª Na dinâmica do procedimento contra-ordenacional, tal como plasmado pelo legislador no RGCO, podemos distinguir duas fases distintas: a fase administrativa e a fase judicial.

«A fase judicial, que é a que para o caso interessa, inicia-se com o denominado "recurso de impugnação judicial", recurso este possibilitado pelo artº 59º, nº 1 do RGCO.

«20ª Na verdade, sabendo-se que as decisões em matéria contra-ordenacional são susceptíveis de colidir com os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, impunha-se que o legislador salvaguardasse tal matéria, possibilitando o recurso às instâncias judiciais, no sentido de serem as decisões das autoridades administrativas confirmadas ou infirmadas, através de processo justo, pelo poder judicial.

«21ª No diploma em análise o legislador trata tal recurso, como "impugnação judicial, "impugnação", "recurso de impugnação" ou "recurso".

«22ª Por contraponto à designação recurso da decisão judicial (cfr. artº 72º-A nº1), sendo que só nas normas subsequentes a tal designação o legislador se lhe refere como "recurso" (cfr. artºs 73º a 75º).

«23ª É, pois, do recurso de impugnação judicial, ou seja, do recurso apresentado da decisão da autoridade administrativa que o legislador trata na al. c) do nº 1 do artº 27º-A.

«24ª A decisão final proferida quanto à impugnação judicial da decisão administrativa é proferida pelo Tribunal de 1ª instância. Tal decisão é a que decide sobre a bondade ou não do recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa.

«25ª E é decisão final porque o legislador, no RGCO, estabeleceu como regra a da irrecorribilidade das decisões proferidas no âmbito dos recursos de impugnação judicial das decisões das autoridades administrativas.

«26ª Ora se, salvo os casos excepcionais expressamente previstos, o legislador optou pela regra da irrecorribilidade das decisões proferidas quanto aos recursos de impugnação judicial das decisões das autoridades administrativas é manifesto que, para o legislador, a decisão proferida em 1ª instância é a decisão final do recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa.

«27ª E se dúvidas existissem, facilmente se dissipariam com a leitura de diversas normas constantes do diploma em que se insere a norma objecto do presente, resultando dessa análise que, para o legislador, a decisão final é, de facto a proferida em 1ª instância.

«28ª Isso mesmo se pode verificar lendo atentamente o nº 1 do artº 64º - O juiz decidirá do caso mediante audiência de julgamento ou através de simples despacho.

«29ª No mesmo sentido o disposto no artº 70º nº 4 - O tribunal comunicará às mesmas autoridades a sentença, bem como as demais decisões finais.

«30ª Significa isto que o legislador considera que a sentença proferida em 1ª instância quanto ao mérito do recurso de impugnação judicial (no caso de ter existido julgamento) é decisão final, considerando ainda como "decisão final" (as demais decisões finais) outras decisões como seja a que resulta do despacho judicial proferido nos termos do artº 64º (caso em que não ocorre audiência de julgamento).

«31ª Ainda como suporte da tese defendida veja-se o que dispõe o artº 71º, a propósito da retirada do recurso: O recurso pode ser retirado até à sentença em 1ª instância ou até ser proferido o despacho previsto no nº 2 do artº 64º.

«O "recurso" a que se reporta o legislador é, naturalmente, o recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa!

«32ª Ter-se-á de concluir, no contexto da sistemática e terminologia do diploma referido, que o legislador, na al.c) do nº 1 do artº 27º-A se expressou de modo coerente.

«33ª Na realidade quando plasmou, na al.c) do nº 1 do artº 27º-A, a causa de suspensão do prazo de prescrição do procedimento fê-lo em coerência com as demais normas do diploma em que se insere.

«34ª Ou seja, a decisão final, de acordo com o modo como o legislador se expressa ao longo de todo o diploma (RGCO) é a decisão proferida em 1ª instância, pois é esta que "decide" o recurso, e o recurso em causa aqui, é o recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa, como decorre da parte inicial da norma em apreço.

«35ª Pese embora não seja argumento decisivo, não deixa de ter alguma relevância o facto de, além do acórdão recorrido e do acórdão da Relação do Porto para o qual remete, não conhecer a recorrente outra jurisprudência, nem doutrina, que apoie a tese aí sustentada.

«36ª Pelo contrário, no mesmo sentido da tese acolhida no acórdão fundamento, existe vasto número de acórdãos proferidos por vários Tribunais da Relação.

«37ª De acordo com as precedentes conclusões e pelas razões aí expostas, entende a recorrente que o conflito que se suscitou haverá de ser resolvido fixando-se jurisprudência no sentido que a seguir se propõe, alterando-se, em conformidade, o acórdão recorrido:

«- A causa de suspensão prevista na al. c) do nº 1 do artº 27º-A do RGCO conta-se desde a notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima até à decisão final do recurso, sendo que esta ocorre com a prolação da decisão pelo Tribunal, em 1ª instância.»

4.2. O Ministério Público terminou as suas alegações com a formulação das seguintes conclusões:

«1 - Pese embora o direito penal e o direito contra-ordenacional sejam distintos, as razões que presidem ao instituto da prescrição no âmbito do primeiro valem para o último, nomeadamente a possibilidade de utilização indevida pelo agente de meios processuais (que a lei, é certo, lhe confere) para retardar o julgamento ou o trânsito em julgado de uma decisão ou até mesmo como forma de exaurir o tempo durante o qual o Estado pode persegui-lo pela prática de um facto ilícito típico.

«2 - Por via disso, e não obstante a primitiva intenção do legislador no sentido de, face ao direito penal, autonomizar o direito de mera ordenação social, as sucessivas alterações introduzidas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas (R.G.C.O.) teve como efeito aproximá-lo de forma cada vez mais visível do direito penal, maxime em matéria de prescrição.

«3 - E isto como forma de obviar a que ficassem impunes determinados comportamentos por via da prescrição e bem assim de tornar-se ineficaz o sistema contra-ordenacional que, mercê daquelas alterações que lhe foram sendo introduzidas, aquilo que perdeu em celeridade ganhou em complexidade, esta decorrente da concessão ao arguido de garantias semelhantes às proporcionadas pelo processo penal.

«4 - Condicionalismo que determinou o legislador a alargar os prazos de prescrição, densificar as causas de interrupção e fixar um só prazo (máximo) de suspensão para o caso de haver ou não recurso, tal como sucedera afinal no domínio do direito penal, onde não se discute se no prazo (de 3 anos), previsto na alínea b) do número 1 do artigo 120º do Código Penal, se inclui o tempo de possíveis recurso para os tribunais superiores.

«5 - De onde que, à semelhança do sucedido no direito penal, não pôde o legislador do direito de mera ordenação social deixar de querer que a causa de suspensão prevista na alínea c) do número 1 do artigo 27º-A do R.G.C.O. produzisse os seus efeitos até à prolação da última decisão jurisdicional que, em definitivo, ponha termo ao processo, seja ela a proferida em primeira instância ou, havendo lugar a recurso, a prolatada pela Relação, contanto que não exceda o prazo máximo de seis meses (número 2 do artigo 27º-A do R.G.C.O.).

«6 - Prazo este que, pela sua dimensão pouco expressiva, não inviabilizando o propósito legislativo de não protelar indefinidamente a suspensão do procedimento, constitui contrapartida razoável para a perda de celeridade, decorrente de maior complexidade que caracteriza o actual processo contra-ordenacional.

«7 - É que, se essa não houvesse sido a intenção do legislador, mal se compreenderia então que, podendo usar apenas a expressão «decisão do recurso», tivesse optado por adjectivar a dita expressão com a aposição da palavra «final», numa inequívoca demonstração do seu propósito de abranger o lapso de tempo que, mercê da interposição de recurso para a Relação, decorresse até à prolação da derradeira decisão que em definitivo pusesse termo ao processo.

«8 - Para além de que sempre resultaria ilógico, contraditório e inadequado a garantir a eficácia do sistema contra-ordenacional (em que, ao invés do que sucede no sistema penal, tão só o arguido pode determinar a abertura da fase judicial) que, em caso de recurso para a Relação, o dito prazo de suspensão, previsto na alínea c) do número 1 do artigo 23º-A do R.G.C.O., não se contasse até à prolação da decisão jurisdicional que puser termo ao processo.

«9 - Termos em que, entendendo-se que o conflito que se suscita há-de ser resolvido uniformizando a jurisprudência no sentido de que

«“O prazo de suspensão da prescrição, no máximo de seis meses, previsto nos termos do disposto no artigo 27º-A, nº 1, alínea c) e número 2 do Regulamento Geral das Contra-Ordenações e Coimas, conta-se até à data da prolação da última decisão jurisdicional que puser termo ao processo contra-ordenacional”,

«10 - Deve, em consequência, manter-se o decidido no douto aresto recorrido.»

5. Foram corridos os vistos e realizou-se o julgamento, com observância do adequado formalismo.

II

1. Uma vez que a decisão tomada na secção criminal sobre a oposição de julgados não vincula o pleno das secções criminais, há que reapreciar essa matéria.

1.1. No acórdão recorrido teve-se como única questão a decidir a definição do significado, sentido e alcance que o legislador quis dar à expressão, que emprega na parte final da alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, “decisão final do recurso”, uma vez que, para o tribunal recorrido, a decisão referida naquele preceito reporta-se à decisão jurisdicional que põe fim ao processo contra-ordenacional enquanto que para a recorrente a “decisão final” esgota-se com a decisão do tribunal de 1.ª instância que conhece da impugnação da decisão da autoridade administrativa.

A qual foi resolvida no sentido de que a decisão final do recurso a ter em conta para os efeitos da referida alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A não é a proferida pelo tribunal de 1.ª instância mas a que põe termo ao processo contra-ordenacional.

Com base nos seguintes argumentos (e apelo à fundamentação do acórdão de 19/07/2006, do Tribunal da Relação do Porto, no processo n.º 0643173 (1)

– O legislador, podendo perfeitamente ter usado a expressão “decisão do recurso”, entendeu acrescentar o adjectivo “final” precisamente porque quis vincar a ideia de que se trata da decisão última que vier a recair sobre a matéria em análise nos autos e não, propriamente, da primeira decisão jurisdicional de fundo exarada no processo. Até porque tinha perfeito conhecimento da circunstância de neste tipo de infracções, como regra, não se fazer actuar apenas um grau de recurso.

– Paralelamente é o que acontece com o preceituado na alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º do Código Penal, relativamente à qual ninguém contesta que, no período de três anos referido no n.º 2, se inclui também o tempo de possíveis recursos para os tribunais superiores. De resto, a atestar que assim é, está o facto de, na versão originária do Código, a aprovada pelo Decreto-Lei n.º 400/82, de 23 de Setembro, aquele período ser de dois anos, se não houvesse recurso, e de três, se o houvesse, passando posteriormente a valer este último limite para todos os casos, isto é, sem e com recurso.

– Por outro lado, a vingar a tese da celeridade defendida pela recorrente (… pretendeu o legislador que essa confirmação/infirmação judicial ocorresse em modo célere, por forma a não prolongar no tempo tal confrmação/infirmação, em prejuízo da certeza jurídica a que o sistema propende [conclusão 11.ª]) surtiria efeito contrário ao que defende, já que se abriria a porta à utilização, por esta via, de todos os expedientes dilatórios de molde a que decorresse o prazo de prescrição.

No acórdão fundamento, porém, sustentou-se que a expressão “decisão final do recurso”, constante da alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, reporta-se à decisão proferida em 1.ª instância.

E, assim sendo, para efeitos de contagem do prazo de suspensão da prescrição há que atender ao período de tempo que decorre entre a data da notificação do despacho que tiver procedido ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplicou a coima e a data da prolação, em 1.ª instância, da decisão do mesmo recurso.

1.2. Em função do exposto, deve reconhecer-se que os acórdãos recorrido e fundamento, no âmbito de situações de facto idênticas, que convocavam a aplicação da norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção introduzida pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro, manifestam julgamentos contraditórios da mesma questão de direito.

Uma vez que a recorrente tem legitimidade, que o recurso foi interposto dentro do prazo de 30 dias, contados a partir do trânsito em julgado do acórdão recorrido, e que é manifesta a oposição de julgados sobre a mesma questão de direito, em reapreciação da matéria, reafirma-se a verificação não só dos pressupostos formais mas também dos requisitos substanciais de admissibilidade do recurso de fixação de jurisprudência, âmbito em que releva a oposição de acórdãos, ou seja, verificarem-se em dois acórdãos soluções antagónicas da mesma questão fundamental de direito.

Em síntese, a questão está em saber se a suspensão da prescrição do procedimento por contra-ordenação, por força da causa prevista na alínea c) do n.º 1 do artigo 27.º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, ocorrendo a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, deve contar-se até à data da prolação da decisão do recurso em 1.ª instância, ou, antes, deve contar-se até à data da última decisão jurisdicional que põe fim ao processo contra-ordenacional.

III

Definida a questão de direito que suscita a fixação de jurisprudência e enunciadas as posições em confronto, cumpre decidir.

1. Inserido no movimento da descriminalização, o ilícito de mera ordenação social foi, entre nós, pela primeira vez, legalmente consagrado pelo Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho (2), diploma que veio a ser revogado e substituído pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, que instituiu o regime geral do ilícito de mera ordenação social e respectivo processo.

1.1. O ilícito de mera ordenação social surge vocacionado para cumprir funções político-criminais bem definidas. Os ilícitos contra-ordenacionais seriam a resposta sancionatória de um Estado crescentemente intervencionista em áreas em que as condutas, apesar de socialmente intoleráveis, não atingem a dignidade penal.

Afirmando-se, no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (3), “a necessidade de dar consistência prática às injunções normativas decorrentes deste novo e crescente intervencionismo do Estado, convertendo-as em regras efectivas de conduta, postula naturalmente o recurso a um quadro efectivo de sanções. Só que tal não pode fazer-se, como unanimemente reconhecem os cultores mais qualificados das ciências criminológicas e penais, alargando a intervenção do direito criminal. Isto significaria, para além de uma manifesta degradação do direito penal (…), a impossibilidade de mobilizar preferencialmente os recursos disponíveis para as tarefas da prevenção e repressão da criminalidade mais grave”.

Delimitado, no mesmo preâmbulo, o campo preferencial do ilícito de mera ordenação social à acção conformadora do Estado nos domínios da economia, saúde, educação, cultura, equilíbrios ecológicos, etc., aí se esclarece, ainda, a sua articulação com o direito penal, no cumprimento do princípio da subsidiariedade, segundo o qual “o direito criminal deve apenas ser utilizado como a ultima ratio da política criminal, destinado a punir as ofensas mais intoleráveis aos valores ou interesses fundamentais à convivência humana, não sendo lícito recorrer a ele para sancionar infracções de não comprovada dignidade”.

1.2. Da autonomia material do ilícito de mera ordenação social face ao ilícito penal e da distinção essencial entre crimes e contra-ordenações e entre penas e coimas resultam diferenças sensíveis ao nível processual.

Sendo a coima uma sanção, exclusivamente patrimonial, dirigida a advertir o cumprimento de deveres e obrigações que relevam apenas de uma certa ordenação social, torna-se imediatamente compreensível que o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas caibam às autoridades administrativas (artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 433/82). O que corresponde, ainda, ao sentido e à finalidade pragmática do movimento de descriminalização que visa libertar a função judicial de todas as tarefas relativas à averiguação e sancionamento de condutas que não têm a ver com os fundamentos éticos da comunidade, mas apenas com razões – estratégicas e utilitárias – de ordenação social (4).

Ao que a Constituição vincula é que a decisão da autoridade administrativa seja susceptível de impugnação judicial.

Não só por força do artigo 20.º, n.º 1, da Constituição (5), ao assegurar a todos o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos, mas, ainda, por ter assento constitucional a garantia de que “nos processos de contra-ordenação são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”, constante, actualmente, do n.º 10 do artigo 32.º, da Constituição (6).

Assim, e nas palavras de Figueiredo Dias (7) , “é uma exigência constitucional do Estado de Direito que mesmo uma matéria como a das contra-ordenações e das coimas seja susceptível de controlo judicial e de que sobre ela caiba a um tribunal, não como vimos a primeira mas em todo o caso e sempre a última palavra”.

Daí, as normas relativas ao “Recurso e Processo Judiciais”, conforme epígrafe do Capítulo IV do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, compreendendo os artigos 59.º a 75.º

A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial, pelo arguido ou pelo seu defensor, para o juiz do tribunal competente, e, nos casos expressamente previstos no artigo 73.º e no caso do artigo 63.º, da decisão judicial cabe recurso para a relação.

A impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa é também apelidada pelo legislador de “recurso de impugnação” ou, simplesmente, “recurso”, sendo, aqui, nos artigos 59.º a 72.º, a expressão “recurso” usada num sentido não técnico pois antes dele (do “recurso” ao tribunal de 1.ª instância) não existe qualquer apreciação ou decisão judicial, mas apenas uma decisão da autoridade administrativa.

A decisão judicial da impugnação da decisão da autoridade administrativa – sentença, se o caso for decidido mediante audiência de julgamento, ou simples despacho, se o juiz não considerar necessária a audiência de julgamento (artigo 64.º, n.os 1 e 2) – é, nos casos previstos no artigo 73.º, passível de recurso para a relação. Também o despacho de rejeição de recurso, previsto no artigo 63.º, é passível de recurso. Aqui, nos artigos 63.º e 73.º a 75.º, a expressão “recurso” é usada em sentido técnico, ou seja, referida ao meio de impugnação de uma decisão judicial.

2. A questão que reclama a nossa análise prende-se, especialmente, com o instituto da prescrição do procedimento contra-ordenacional, importando começar por ver a evolução legislativa que sofreu e as razões que a determinaram.

2.1. Desde a sua versão originária, o Decreto-Lei n.º 433/82 contém um capítulo sobre prescrição (capítulo IV).

Na versão originária do regime geral, esse capítulo compreendia a regulação dos prazos da prescrição do procedimento por contra-ordenação (artigo 27.º), das causas da interrupção da prescrição do procedimento por contra-ordenação (artigo 28.º), dos prazos de prescrição da coima (artigo 29.º), das causas da suspensão da prescrição da coima (artigo 30.º) e da aplicação às sanções acessórias do regime previsto para a prescrição das coimas (artigo 31.º).

Tendo o artigo 28.º a seguinte redacção:

«Artigo 28.º

«(Interrupção da prescrição)

«1 – A prescrição do procedimento por contra-ordenação interrompe-se:

«a) Com a comunicação ao arguido dos despachos, decisões ou medidas contra ele tomadas ou com qualquer notificação;

«b) Com a realização de quaisquer diligências de prova, designadamente exames e buscas, ou com o pedido de auxílio às autoridades policiais ou a qualquer autoridade administrativa;

«c) Com quaisquer declarações que o arguido tenha proferido no exercício do direito de audição.

«2 – Nos casos de concurso de infracções, a interrupção da prescrição do procedimento criminal determina a interrupção da prescrição do procedimento por contra-ordenação.»

A suspensão da prescrição do procedimento por contra-ordenação não estava (pelo menos, directamente) contemplada no diploma.

2.2. Pela Lei n.º 13/95, de 5 de Maio, a Assembleia da República concedeu ao Governo autorização legislativa para rever o regime geral do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro – já alterado pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, mas sem incidência na matéria que, agora, nos ocupa –, definindo-se o sentido da legislação a aprovar, ao abrigo dessa autorização, como sendo, nomeadamente, o de “aperfeiçoar a coerência interna do regime geral do ilícito de mera ordenação social, bem como a coordenação deste com o disposto na legislação penal e processual penal” e de “introduzir regras sobre a suspensão da prescrição do procedimento” (cfr. artigos 1.º e 2.º, alíneas c) e h), da Lei n.º 13/95, de 5 de Maio).

Na sequência, o Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Se