Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Acordam nesta Secção do Supremo Tribunal de Justiça

I – 1. AA, BB, CC, DD, EE, FF, GG, HH, II, JJ, LL, MM e NN,

Juízes de direito, a exercerem funções no Tribunal Judicial da Comarca de ...– Instância ... – ... Secção ...,

Interpuseram recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça, da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, datada de 29 de Setembro de 2015, na qual se decidiu rejeitar o recurso hierárquico apresentado pelos AA. e bem assim da douta deliberação do Conselho Plenário do R., também de 29 de Setembro de 2015, que decidiu rejeitar a reclamação apresentada pelos AA. relativamente à decisão de homologação do despacho da Exma. Senhora Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... e que motivou a decisão de rejeição de recurso hierárquico que nesta sede se coloca em crise, e que estabeleceu os critérios para a “substituição de juízes nas suas faltas e impedimentos”.

2. Alegaram os Recorrentes, no articulado apresentado, que:

“I – Objeto do recurso

1º

O ato impugnado é, como se disse, a douta deliberação do Conselho Plenário do CSM, de ... de 2015, que decidiu “que o objeto de impugnado pelos Recorrente não é, afinal, um acto administrativo, mas antes um regulamento e, por decorrência, de considerar que o mesmo não é susceptível de recurso hierárquico, o que constitui, nos termos do disposto no art. 173º, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo causa de rejeição do recurso (cf. doc. 1 que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais efeitos).

2º

Os AA. são diretamente visados e lesados pela douta deliberação impugnada, pelo que têm legitimidade.

3º

Os AA. encontram-se a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca de ... — Instância ... – ... Secção ..., tendo sido notificados do ato impugnado em 7 de outubro de 2015, pelo que está em tempo — cf. artigo 169º, nº 1, do EMJ.

4º

O Tribunal é competente, nos termos do disposto no artigo 168º, nº 1, do EMJ.

II — Da factualidade subjacente à douta deliberação impugnada

5º

Em 5 de Agosto de 2014 foi notificado aos AA. o despacho proferido pela Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., através do qual, e entre o demais, se fixou os critérios de substituição de juízes, nas suas faltas e impedimentos, no Tribunal Judicial da Comarca de ... (cf. doc. 2 que se junta).

6º

Dentro do prazo legal para o efeito, os AA. apresentaram junto do CSM, recurso do despacho acima identificado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 98º da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (LOSJ) — cf. doc. 3 que se junta.

7º

Por deliberação datada de 29 de setembro de 2015, veio o R. deliberar pela rejeição do recurso interposto (cf. doc. 1 já junto), sufragando, para tanto e em síntese, que o objeto de impugnação não era um ato administrativo, mas antes um regulamento (cf. doc. 1 já junto), alegando, para tanto, que:

“O presente recurso hierárquico busca arrimo legal no artigo 98º da LOSJ. (…)

Assim, para que um qualquer comando emitido pelo juiz presidente do tribunal seja recorrível para o Conselho Superior de Magistratura é pressuposto que ele, ademais do conteúdo decisório, tenha uma natureza individual, isto é, que se reporte a uma pessoa ou algumas pessoas especificamente identificadas, e concreta, isto é, que vise regular uma certa situação bem caracterizada. (…)

[P}arece-nos indicutível que o acto concreto com destinatários determináveis não possui conteúdo normativo e, portanto, não deve ser assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo. Contudo, não deixa de existir generalidade num acto jurídico pelo facto de os respetivos destinatários serem determináveis à face dele (…). Por outro lado, (…) a generalidade não deve bastar para que se admita a existência de uma norma: exige-se que a ela se associe a abstracção, de modo a que o comando não diga exclusivamente respeito á produção de um único efeito jurídico, no qual se esgote, mas seja passível de aplicação ao longo do tempo. (…)

Prosseguindo, cumpre agora notar o comando da Exma. Sra. Juíza Presidente aqui colocado em causa – que é apenas o relativo aos critérios de elaboração dos mapas de turno - não identifica os seus destinatários de forma nominativa, mas por referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária que é o Tribunal Judicial da Comarca de .... Por outras palavras, não diz que o juiz A. faz turno no período de um período concreto de tempo, mas apenas os critérios que devem ser atendidos na elaboração dos mapas de turnos.

Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que esses critérios valem também para os anos judiciais futuros, pelo que os respetivos destinatários são os juízes que, no presente, estão em exercício nas secções identificadas e ainda aqueles que nelas venham a ser colocados no futuro, assumindo, por isso, uma natureza geral.

Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale para todos os turnos que, durante a respectiva vigência, tenham de ser assegurados e não apenas para um concreto turno, o que nos permite afirmar que, para além de geral, o comando é abstracto e tem uma vigência sucessiva”.

8º

Salvo o devido respeito, cremos que o douto Acórdão do Conselho Plenário do R. enferma do que se pensa ser um manifesto erro de julgamento, pelo que o mesmo deve ser anulado e substituído por outro que, admitindo o recurso, aprecie a questão de mérito colocada à consideração e julgamento do R..

Senão vejamos.

III – Do erro de Julgamento

i) Da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo

9º

Na aferição do manifesto erro de erro de julgamento de que padece a douta deliberação impugnada, importa, antes de mais, revelar a distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.

Vejamos:

10º

Por ato administrativo entende-se “uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf. Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, p. 76).

11º

Ou como nos ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo, Vol. III, p. 66).

12º

Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores referenciados supra, entendem que ato administrativo, para efeitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).

13º

Em suma, e conforme nos explicitam os autores identificados supra (cf. ob. cit., pp. 550 a 567), um ato administrativo caracteriza-se por:

a) Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária;

b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa;

c) Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples particulares;

d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera jurídica de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; e

e) Incidir numa situação individual e concreta.

14º

Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

15º

Por sua vez, a doutrina define os regulamentos administrativos como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício da função administrativa (cf., neste sentido, Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, policopiadas, Coimbra 1976, pp.410 ss. e, do mesmo autor, “Teoria dos Regulamentos”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, nºs. 1-2-3-4, pp. 1 ss).

16º

Como refere Mário Aroso de Almeida, “dá-se o nome de regulamentos aos atos normativos – isto é, aos atos jurídicos contendo normas – que são emanados no exercício da função administrativa” (Teoria Geral do Direito Administrativo, temas nucleares, Almedina, 2012, p. 79).

17º

Aliás, em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.

18º

Ou seja, face às distinções alavancadas podemos, em síntese, afirmar que consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas, que no exercício de poderes jurídicos administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e atos administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições) que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

19º

Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos jurídicos externos.

20º

Ora, a qualificação de determinado comando como ato ou regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e concreta.

21º

No concerne à distinção entre o que se considera ser geral e abstrato e o que se considera ser individual e concreto, a doutrina (vide, entre outros, Rogério Soares, ob. cit., p. 79 e ss., e Freitas do Amaral, Curso de Direito Admnistrativo, Vol. II, Almedina, 2001, pp. 226 e ss) vem clarificando que os conceitos de geral e individual reconduzem-se à questão de se saber se os destinatários dos comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados ou determináveis,

22º

enquanto que os conceitos de abstrato e concreto traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se esgota com a produção do comando diremos que se trata de um ato; se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na situação de determinados sujeitos, então assume a forma de regulamento).

23º

Aqui chegados, vejamos se no caso em apreço o objeto do recurso assume a forma de ato ou de regulamento administrativo.

b) Do objeto do recurso hierárquico

24º

Sublinha o R., na douta deliberação impugnada que o recurso instituído no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de recurso hierárquico, cujos trâmites vêm definidos no CPA, porquanto, do referido preceito resulta que apenas os atos administrativos dos presidentes das Comarcas são suscetíveis de recurso.

25º

Nessa senda, conclui que o despacho recorrido não constitui qualquer ato administrativo (mas antes um regulamento), na medida em que tem uma natureza geral e abstrata, pelo que do mesmo não é admissível recurso hierárquico para o CSM.

26º

Salvo o devido respeito, face ao enquadramento que deixamos exposto no ponto anterior, cremos que a douta deliberação impugnada padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos, efetivamente, in casu, na presença de um ato administrativo, ao contrário do propugnado pela deliberação impugnada.

27º

Na verdade, e como será bom de ver, resulta, desde logo, do conteúdo do despacho da Exma. Senhora Presidente da Comarca de Lisboa e que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, uma ordem precisa sobre os critérios a considerar na dos juízes daquela comarca em caso de impedimento ou falta.

28º

Segundo, é uma decisão que foi proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a situação jurídica dos juízes, e para o que aqui interessa, da ... Secção ... da Instância ... daquela comarca no que à matéria de substituição em falta ou impedimento diz respeito.

29º

Terceiro, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados) que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém uma relação jurídica administrativa nos termos da LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos juízes da ... Secção ... da Instância ... da comarca que Exma. Senhora Juíza Presidente encabeça.

30º

Quarto, é indubitável que a decisão incide sobre uma situação individual, pois os destinatários daquela decisão ainda que não estejam concretamente determinados, são efetivamente determináveis, isto é, destinatários do despacho são efetivamente os senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer funções na ... Secção ... da Instância ... do tribunal judicial da comarca de ....

31º

Ou seja, destinatários da decisão são os juízes que à data do despacho integravam aquela comarca e não todo e qualquer magistrado que viesse a ser colocado naquela comarca, instância e secção e/ou que prestasse as suas funções noutra comarca, como parece evidenciar a douta deliberação impugnada quando afirma que os destinatários do comando são também os juízes que venham a integrar tais lugares no futuro.

32º

Tal conclusão resulta, aliás, do facto de o despacho recorrido ter sido sucessivamente alterado quando foi dada oportunidade aos Senhores Juízes que naquela data integravam as secções/instâncias da comarca em questão de se pronunciarem sobre tais critérios.

33º

Ou seja, não se pode afirmar que o despacho recorrido valerá para juízes que venham a integrar a secção no futuro (e que, portanto, tem um carácter geral), porquanto o mesmo foi produzido tendo por base os contributos e os interesses (mal ou bem ponderados) dos juízes que à data da sua prolação integravam a comarca e não os interesses ou as pronúncias dos futuros mas indetermináveis juízes que possam vir a integrar, especificamente, a ... Secção ... da Instância ... do Tribunal Judicial da Comarca de ....

34º

Por fim, também, pelo menos no entendimento dos AA., a decisão reporta a situação concreta e que se prende com os critérios dos juízes na comarca de Lisboa.

35º

Isto é, cremos que sobressai o carácter concreto da situação regulada, na medida em que o comando proferido (regulação dos critérios de substituição em caso de falta ou impedimento) se esgota com a sua prolação e notificação aos seus destinatários, uma vez que a consequente produção de efeitos modifica, de forma imediata, os direitos dos juízes daquela comarca no que a essa matéria diz respeito, nomeadamente se se considerar as preocupações manifestadas por cada um dos interessados nas suas pronúncias.

36º

Assim, e quanto a nós, o despacho objeto de recurso só evidenciaria uma natureza abstrata se tivesse determinado, sem qualquer pronúncia dos senhores juízes que integrassem as várias secções/instâncias da comarca, que sempre que verificadas determinadas circunstâncias, as substituições dos juízes seriam sempre fixadas de determinada forma e pelo presidente da Comarca.

37º

Salvo melhor opinião, só nesta hipótese se verificaria que os sujeitos não eram determinados nem determináveis e a abstração da situação regulada (ou seja, regulação para situação futura perante determinadas circunstâncias, sem saber, no entanto, onde, quando e por quem).

38º

De resto, mesmo que se considerasse que o comando em questão não assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirma na douta deliberação impugnada, o mesmo não deveria ser “assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo, (…) [pois] não reún[e], cumulativamente, as características de generalidade e da abstracção” (cf. doc. 1 já junto).

39º

Mas mais: a natureza de acto administrativo do despacho recorrido é ainda mais evidente se considerarmos que o mesmo traduz a aplicação, a situação individual e concreta de uma orientação genérica, designadamente do regime de substituição dos juízes na comarca de ... na sequência de orientações gerais fornecidas pelo R. a esse respeito (este sim um comando que não se revela como um ato administrativo), conforme, aliás, é sublinhado nos considerandos 1 e 5 do despacho recorrido.

40º

É, por isso, manifesto que o despacho objeto de recurso hierárquico, nos termos do disposto no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de ato administrativo e não de regulamento como defendido pela douta deliberação impugnada, enquanto comando que define uma situação individual e concreta.

41º

Entendimento contrário é, aliás, inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e administrativo), instituído nos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

42º

À luz do que vai dito, ao decidir em sentido diverso, a douta deliberação impugnada padece do que se pensa ser um manifesto erro de julgamento, em clara violação, aliás, do disposto nos artigos 98º do LOSJ, e 148º e 193º, nº 1, do novo CPA, motivo pelo qual deve ser anulada, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA, e substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por um presidente de comarca.

IV — Do Pedido

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser a douta deliberação impugnada anulada e substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por um presidente de comarca, tudo com as devidas e legais consequências”.

3. Seguidamente vieram ainda os AA., a fls. 104 dos autos, requerer a modificação objectiva da instância, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), ex vi do artigo 178º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), com os seguintes fundamentos:

1. Constitui objeto dos presentes autos a anulação da douta deliberação do Conselho Plenário do R., proferida em 29 de setembro de 2015 e que rejeitou a apreciação do recurso interposto pelos AA, por considerar que o despacho da Exma. Senhora Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ..., de 5 de agosto de 2014, relativo aos critérios de substituição dos juízes daquela comarca nas suas faltas e impedimentos, sob escrutínio não era passível de recurso hierárquico;

2. O despacho acima referido, foi homologado pelo Exmo. Vogal do Conselho Superior de Magistratura, Senhor Desembargador ..., em regime de delegação de poderes, em 13 de outubro de 2014 (cf. doc. 1 que se junta e cujo teor se tem por integralmente reproduzido, assim como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais efeitos), homologação essa notificada aos AA. em 8 de janeiro de 2015;

3. Os AA. porque não se conformaram com a referida decisão de homologação, dela apresentaram reclamação para o Conselho Plenário do R. em ...de 2015 (cf. doc. 2 que se junta);

4. Em 29 de setembro de 2015, o R. deliberou pela “rejeição da presente reclamação” (cf. doc. 3 que se junta), invocando, em síntese, que:

“[A]s regras de substituição questionadas pelos Reclamantes foram estabelecidas não pelo despacho reclamado, mas pelo despacho da Exma. Senhora Juíza Presidente do Tribunal Judicial da Comarca de ... que o teve como objecto. Aquele limitou-se a integrar a eficácia deste.

Assim sendo, em rigor, o despacho reclamado, enquanto praticado no âmbito de poderes de superintendência, que devem ser exercidos relativamente a outro órgão (…), comporta uma aprovação e não uma homologação. (…)

Como consequência do que antecede, é manifesta a improcedência da presente reclamação pela singela razão de os Reclamantes não terem imputado qualquer vício ao acto de aprovação. (…)

O que expusemos torna-se ainda mais nítido se atentarmos também na natureza do acto aprovado. (…)

Ora, se admitíssemos a impugnação do acto de aprovação – que aqui nos surge, nos termos sobreditos, como um acto integrativo de eficácia do regulamento e não como o momento em que se perfecciona a fattispecie (formal) que o regulamento administrativo consubstancia – com fundamento nos vício do acto aprovado, estaríamos a abrir o caminho para que ficasse suprimida in totum a eficácia de um acto normativo que se encontra inquinado em apenas uma das suas normas – precisamente aquela contra a qual se insurgem os Reclamantes - , o que seria conceptualmente errado”.

5. Ora, a deliberação do Conselho Plenário do R. foi notificada aos AA. em ... de 2015;

6. Acontece, porém, que a deliberação acima mencionada, ao rejeitar a reclamação apresentada pelos AA. conformou a validade do despacho de homologação (e não de aprovação, porquanto o despacho identificado em 2., absorveu os fundamentos do ato sujeito a homologação) e, por inerência, o despacho proferido pela Exma. Senhora Juíza Presidente do Tribunal da Comarca de ...;

7. Os AA., no entanto, ainda não se conformaram com o referido despacho proferido pela Exma. Senhora Presidente da Comarca, tendo, no âmbito de apreciação do mesmo, apresentado o recurso contencioso que corre sob os presentes autos;

8. Ora, nos termos do artigo 63º, nº 1, do CPTA, “[q]uando por não ter sido decretada, a título cautelar, a suspensão do pro