Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Processo nº 9/21.0YFLSB

Acordam na secção de contencioso do Supremo Tribunal de Justiça:

I.

Relatório

AA, Juiz de Direito, veio instaurar a presente ação administrativa de condenação à prática de ato administrativo, ao abrigo do disposto nos artigos 169.º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), tendo por base a deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de .../2021, no âmbito da qual se deliberou por unanimidade: “Em conformidade com o que se deixou dito, deliberam os membros que compõem o Plenário do Conselho Superior da Magistratura julgar improcedente a reclamação apresentada pelo Exmº Senhor Juiz de Direito Dr. AA”.

Peticiona a condenação do Conselho Superior da Magistratura a repor, de imediato e integralmente, a antiguidade do autor relativa ao período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018, que havia sido descontado na Deliberação do CSM de 06/06/2017, com efeitos a essa data, para todos os efeitos legais, “dando, assim cumprimento ao decidido pelo douto Acórdão de 16.05.2018”, e, em consequência, que:

a) “Sejam anuladas as deliberações do CSM subsequentes contrárias, que determinaram a fixação da antiguidade do A. datadas de 30.10.2018, de 29.01.2019, de 03.03.2020 e 07.07.2020”;

b) “O CSM seja condenado na proibição de fixação ad hoc da antiguidade do A.”

c) “O CSM se abstenha de abrir mais qualquer procedimento para fixação da antiguidade “ad hoc” do A.”.

Sustenta, em síntese, que não obstante o Acórdão do STJ, de 16/05/2018, proferido no processo n.º 76/17...., ter declarado a anulação da deliberação do CSM de 06/06/2017, que decidiu descontar na sua antiguidade o período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo, o CSM tem vindo “de forma ad hoc”, casuística e sucessiva, a fixar a sua antiguidade, o que faz em violação do caso julgado e do princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais.

O Conselho Superior da Magistratura contestou, sustentando, em suma, que os efeitos da decisão anulatória do STJ, consubstanciada no Acórdão proferido no Processo n.º 76/17...., apenas se repercutem na deliberação objeto daquele concreto processo, pugnando, a final, pela improcedência da ação.

*

Findos os articulados, foi proferido despacho que dispensou a realização de audiência prévia, ao abrigo do disposto nos artigos 27.º, n.º 1, alínea a), e 87.º-B, n.º 2, ambos do CPTA, por se considerar que o processo continha os elementos suficientes para o Tribunal, com segurança, conhecer de imediato da questão de facto e de direito da causa e por já se encontrar plenamente assegurado o contraditório através dos articulados das partes.

*

II. Saneamento

O tribunal é competente, o processo é o próprio e é válido, não existindo nulidades que o invalidem totalmente, as partes são legítimas, dotadas de personalidade e capacidade judiciárias e estão devidamente representadas em juízo e não existem exceções ou questões prévias que importe conhecer.

Após vistos simultâneos, cumpre apreciar e decidir as

questões suscitadas

pelo autor, que são:

- Violação do caso julgado e do princípio da obrigatoriedade das decisões judiciais.

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III.

Fundamentação

1 -

Fundamentação de facto

Tendo em consideração a posição das partes expressa nos articulados e o acervo documental junto aos autos, está provada, com relevância para a decisão, de acordo com as várias soluções plausíveis da questão de direito, a seguinte matéria de facto:

1. Por deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 17/09/2013 (e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros, de 11/12/2013), foi concedida ao autor “licença sem vencimento para o exercício de funções com carácter precário, como Juiz Criminal, em organismo internacional (...) … com início em 22-9-13 e termo (da 1ª fase) a 14-6-14, sem perda de antiguidade e guardando vaga no lugar de origem”.

2. A 14 de dezembro de 2014, o Senhor Juiz tinha a seguinte antiguidade: 20 anos, 3 meses e 08 dias.

3. Por deliberação do Plenário do CSM de 16/12/2014 e por despacho favorável de Sua Excelência o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros de 22/01/2015, foi concedida ao autor licença sem remuneração para exercício de funções com caráter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (...), nos termos das disposições conjuntas do n.º 1 do art.º 280.º, do n.º 4 do art.º 281.º e da alínea a), do n.º 1, do art.º 283.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, com efeitos reportados a 15 de dezembro de 2014 e termo a 14 de junho de 2016, sem perda de antiguidade e guardando vaga no lugar de origem.

4. Da ata da sessão do Plenário realizada no dia 16/12/2014 ficou a constar a seguinte deliberação:

“Ponto 3.3.7 Proc. DSQMJ:

Apreciado o expediente - Memorando informativo sobre a situação dos Exmºs. Senhores Juízes portugueses em Missão ..., designadamente a situação do Exmº Sr. Dr. AA, foi deliberado conceder ao mesmo a licença ora solicitada, de licença sem remuneração para exercício de funções em organismo internacional, nos termos do art. 283º da Lei nº 35/14, de 20-6, com efeitos a 15-12-14”.

5. Em 14/01/2015, pelo ofício n.º ...83, o CSM comunicou ao Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação o teor da deliberação de 16/12/2014, fazendo menção aos artigos 280.º, n.º 1, 281.º, n.º 4, e 283.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 35/14, de 20/06.

6. Em 16/01/2015, segundo tal deliberação, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação proferiu despacho de prorrogação de concessão de licença sem remuneração nos termos dos artigos 280.º, n.º 1, 281.º, n.ºs 3 e 4 e 283.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 35/14, mas referindo por lapso o fim a 14/06/2015, e não a 14/06/2016.

7. Em 19/01/2015, através do ofício n.º ...08, o CSM comunicou ao autor o referido despacho do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação.

8. Em 20/01/2015, foi aprovada a ata da sessão do Plenário do dia 16/12/2014.

9. Em 22/01/2015, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação proferiu despacho corrigindo o lapso, prorrogando a concessão de licença sem remuneração nos termos dos artigos 280.º, n.º 1, 281.º, n.ºs 3 e 4, e 283.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 35/14, mas até 14/06/2016.

10. Em 27/01/2015, o CSM comunicou ao autor o referido despacho do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação e enviou o extrato de deliberação 179/2015 (o mesmo despacho) para publicação no D.R., o que foi feito em 11/02/2015.

11. Em 20/04/2015, o CSM comunicou ao autor o teor da deliberação do Plenário de 03/03/2015 com o seguinte teor:

“Suprir a incorrecta menção escrita constante da acta de 16-12-14 (art. 148º, do CPA e arts. 249º e 251º do CC), mediante rectificação do ali constante como tendo sido deliberado, a saber, onde consta «conceder ao mesmo a licença sem remuneração para exercício de funções com carácter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (...)»

Passar a ler-se

“Não conceder ao mesmo a licença sem remuneração para exercício de funções com carácter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (...), mas deferir o pedido subsidiário de licença sem vencimento para permitir a continuação do desempenho das funções na missão ..., até 14-6-16”.

12. No mesmo dia 20/04/2015, tal como o autor, também o Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação foi informado da deliberação de 03/03/2015.

13. No dia 29/04/2015, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação, em função da comunicação do CSM do dia 20/04/2015, proferiu novo despacho que foi comunicado ao CSM e ao autor, mediante o qual foi alterada apenas a referência a uma alínea [da al. a) do art.º 283º, nº 1, para a al. b)], isto em função da alusão ao deferimento do pedido subsidiário; ou seja, foi entendido que a alteração respeitava ao enquadramento, “não conceder para o exercício de funções em organismo internacional, com carácter precário” mas “para o exercício de funções em quadro de organismo internacional”.

14. No dia 06/05/2015, foi publicada no D.R. a Deliberação (extrato nº .../2015), relativa à deliberação retificativa:

“Deliberação (extrato) n.º .../2015

Por deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 03 de março de 2015 deu -se sem efeito a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de ... de 2015, publicada por deliberação (extrato) n.º .../2015 no Diário da República, 2.ª série, n.º ... de ... de 2015, e defere -se ao Exmo. Senhor Juiz de Direito Dr. AA o pedido subsidiário de licença sem remuneração para permitir a continuação do desempenho das funções na missão ..., com efeitos reportados a 15 de dezembro de 2014 e termo a 14 de junho de 2016, nos termos do n.º 1 do artigo 280.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho”.

15. Por despacho do Vice-Presidente do CSM, de 24/05/2016 e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros, de 25/05/2016, foi concedida licença sem retribuição para o exercício de funções em organismo internacional, com efeitos a partir de 15/06/2016 até 14/11/2016.

16. Por deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 12/07/2016, foi dado sem efeito o referido despacho de 24/05/2016, revogando-o, e foi autorizado o gozo de uma licença sem remuneração nos termos do art.º 280.º, n.º 1, da Lei n.º 35/14, com efeitos a partir de 15/06/16 e até 14/05/2018.

17. Assim, desde setembro de 2013 e até junho de 2018, o autor exerceu funções como juiz no .../..., primeiro como ... for Basic Court level e a partir de dezembro de 2015 como .../..., com licenças sem remuneração concedidas pelo CSM e com despachos favoráveis do ....

18. Na lista de antiguidade reportada a .../2014, publicada no seguimento de despacho de homologação de .../2015 do Vice-Presidente do CSM, o autor aparece com o n.º 402 e sem qualquer perda de antiguidade resultante das funções que vinha exercendo como juiz em organismo internacional (...).

19. De igual modo, na Lista de Antiguidade reportada a .../2015, publicada pelo CSM no seguimento de despacho do seu Vice-Presidente, de .../2016 e depois retificada por despacho do Vice-Presidente de 21/11/2016, o autor aparece com o n.º 355 e sem qualquer perda de antiguidade resultante das funções que exerceu como juiz em organismo internacional (...).

20. Por deliberação do Conselho Plenário, de 06/06/2017, foi decidido descontar na antiguidade do ora autor o período compreendido entre 15/12/2014 e 14/05/2018.

21. Inconformado, o ora autor interpôs recurso da deliberação, que veio a correr termos no STJ no âmbito do Processo n.º 76/17.....

22. Por acórdão do STJ, Secção do contencioso, de 16/05/2018, proferido no Processo n.º 76/17...., que transitou em julgado no dia 01/06/2018, foi declarada anulada a deliberação do Plenário do CSM, de 06/06/2017, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo, nos seguintes termos:

“(…)

Cumpre decidir, sendo que, no essencial, está em causa a resposta a três questões, daí dependendo a necessidade ou utilidade da resposta a outras questões que foram suscitadas pelo recorrente em torno da audiência prévia, da retroatividade da deliberação e da violação do princípio da confiança:

a) Verificar se decorreu ou não o prazo de 180 dias desde que se iniciou o procedimento administrativo no âmbito do qual foi produzida a deliberação impugnada;

b) Apreciar se o decurso desse prazo tem como efeitos a caducidade do procedimento administrativo, nos termos do art. 128º, nº 6, do CPA, ou se se trata de um ato meramente ordenatório ou programático, cujo decurso não interferia na possibilidade de ser aprovada uma deliberação que afetasse o recorrente;

c) Apreciar se a deliberação aprovada depois de ter decorrido o prazo de caducidade é anulável e, em caso afirmativo, se o efeito da anulabilidade é impedido por via do art. 163º, nº 5, als. a) ou c), do CPA.

(…)

III – Decidindo:

1. Caducidade do procedimento administrativo:

1.1. O procedimento administrativo especificamente dirigido ao ora A. visou apurar se a licença que lhe fora concedida para o exercício das funções no organismo .../... acarretava ou não perda na sua antiguidade na magistratura judicial.

Até um certo momento, o CSM não procedeu ao desconto dos períodos em que o ora recorrente (a par de outros magistrados judiciais) estivera afeto ao exercício de tais funções. Porém, em resultado da alteração do regime legal das licenças de longa duração, nos termos previstos nos arts. 280º a 283º da LGTFP (aprovado pela Lei nº 35/14, de 20-6), foi suscitada internamente a necessidade de verificarem as concretas implicações que para os magistrados judiciais decorriam de tais alterações, a par dos eventuais efeitos na respetiva antiguidade.

Não se questionam os procedimentos internos que foram adotados e que se inscrevem no exercício dos poderes de gestão da magistratura judicial atribuídos ao CSM, envolvendo designadamente a apreciação das situações de licença sem remuneração em face do EMJ ou da legislação supletiva e o seu reflexo na antiguidade. Do que se trata neste processo é apenas apurar se o Plenário do CSM, ao deliberar, como deliberou, apesar de já ter decorrido o prazo de 180 dias desde o início do procedimento administrativo, o fez numa ocasião em que já caducara tal procedimento e se, por esse único motivo, a deliberação é anulável.

1.2. O procedimento administrativo que desembocou na deliberação impugnada foi oficiosamente desencadeado pelo CSM, na sequência de informações internas e de pareceres que foram emitidos. Como já se disse, o mesmo não foi suscitado nem pelo A., nem por outro magistrado judicial, antes constituiu uma reação a uma informação interna elaborada em torno das licenças de longa duração.

Não é perfeitamente claro quando se iniciou tal procedimento administrativo, na parte em que visava especificamente o ora recorrente, mas podemos assegurar que tal já ocorrera na data em que o CSM lhe remeteu um ofício, datado de 19-5-16, que tinha como único assunto o “Desconto na antiguidade - Lista de Antiguidade reportada a 31-12-15”. Por via dessa comunicação era conferida ao recorrente a possibilidade de se pronunciar, em sede de audiência prévia, relativamente a uma informação interna na qual se concluía pela perda da sua antiguidade, com efeitos na sua posição na lista de antiguidade.

Invocou o CSM que a apreciação da situação em que o recorrente se encontrava ocorreu em duas fases, a segunda da qual se iniciou apenas em 28-11-16, quando foi internamente determinada a elaboração de um parecer.

Todavia, tal argumento não colhe, uma vez que os factos enunciados no precedente relatório espelham bem que, independentemente dos procedimentos internos que prepararam uma deliberação de caráter genérico por parte do Plenário do CSM sobre a questão em causa, o confronto do ora A. para exercer o contraditório no âmbito de um procedimento administrativo suscetível de o afetar ocorreu em data anterior.

Consideramos, pois, que na data em que foi aprovada a deliberação da qual resultava a perda de antiguidade para o A. (6-6-17) já haviam decorrido mais de 180 dias.

1.3. Dispõe o art. 128º do CPA, sob a epígrafe “Prazos para a decisão dos procedimentos” que:

1 - Os procedimentos de iniciativa particular devem ser decididos no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei, podendo o prazo, em circunstâncias excecionais, ser prorrogado pelo responsável pela direção do procedimento, por um ou mais períodos, até ao limite máximo de 90 dias, mediante autorização do órgão competente para a decisão final, quando as duas funções não coincidam no mesmo órgão.

6 - Os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias.”

O nº 6 foi introduzido pelo DL nº 4/15, que aprovou o novo CPA, visando os procedimentos administrativos de iniciativa oficiosa e passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados.

Com a introdução de tal solução inovadora, o legislador pretendeu estabelecer uma consequência objetiva para a inatividade da Administração (ou, por extensão remissiva, para a inatividade ou demora do CSM) decorrido um prazo, que pareceu razoável (de 180 dias), sem que no procedimento administrativo iniciado oficiosamente tenha sido produzida uma deliberação oponível ao administrado (ou ao juiz) submetido ao poder de gestão da entidade administrativa (in casu, o CSM).

Alega o CSM que o prazo de 180 dias é meramente ordenador e tem uma natureza eminentemente programática, não afetando a possibilidade de ser produzida uma deliberação como aquela que foi impugnada em relação à situação em que se o A. encontrava e aos reflexos na respetiva antiguidade.

Discorda-se de tal posição, sendo claro, tanto pela redação do preceito como pelos motivos que foram invocados aquando do respetivo processo legislativo, que estamos perante um prazo legal cujo decurso tem como efeito a caducidade do procedimento administrativo.

Vejamos.

1.4. A justificação para tal inovação pode encontrar-se num escrito de Carla Amado Gomes, em Cadernos de Justiça Administrativa, nº 81, pp. 32 e ss., onde advogava a introdução da figura da caducidade do procedimento administrativo, como “resposta natural ao esgotamento do poder decisório sem emissão de decisão expressa no tempo do procedimentalmente devido”, de modo que, a partir de então, não se compactuasse com a “perpetuação irrazoável do tempo procedimental, ocupando infrutiferamente meios administrativos e técnicos e pondo em causa, em nome da inércia administrativa, a estabilidade das situações jurídicas”.

O mesmo se extrai de Fausto Quadros, que presidiu à Comissão de Revisão do CPA, esclarecendo, a este respeito, que “o procedimento de iniciativa oficiosa capaz de conduzir à emissão de uma decisão desfavorável para particulares caduca ao fim de 180 dias se não tiver decisão (art. 128º, nº 6)” (O novo CPA, em http://www.cej.mj.pt, p. 21).

A demais doutrina administrativista acompanha este entendimento que, por exemplo, é aceite por Tiago Antunes para quem “não é aceitável que estes particulares fiquem permanentemente sob a espada de Dâmocles de uma eventual decisão que possa afetar a sua esfera jurídica. Assim passado um prazo razoável - que a lei fixou em 180 dias – desde a instauração do procedimento, sem que tenha sobrevindo qualquer decisão, tais particulares podem finalmente descontrair, com a certeza de que já não serão confrontados com a prática do ato lesivo no âmbito desse procedimento que caducou (…)” (Comentários ao NCPA, coord. de Carla Amado Gomes, vol. II, 3.ª ed., p. 175).

É na mesma linha que se pronuncia Políbio Henriques, preconizando que “este regime de caducidade visou suprir uma lacuna do CPA, que não estabelecia qualquer consequência extintiva para a inatividade da Administração nos procedimentos de sua iniciativa, com o efeito perverso de se poderem manter pendentes, ad aeternum, por inércia da autoridade administrativa, procedimentos oficiosos, de cujo início os interessados haviam sido notificados e prenunciavam a emissão de decisões que lhes seriam desfavoráveis” (Comentários à Revisão do CPA, de Fausto Quadros, Sérvulo Correia, et alia, p. 260).

Também assim Luís Cabral Moncada que defende categoricamente que “a caducidade do procedimento é o resultado sobre o mesmo do facto jurídico da passagem do tempo, na medida em que afeta os fundamentos normativos sobre os quais o desenvolvimento do procedimento assentava. Trata-se de um efeito imperativo decorrente da lei. O nº 6 do artigo em análise consagra inovadoramente a regra da caducidade do procedimento oficioso passível de levar à emissão de ato desfavorável aos interessados ao fim de 180 dias sem decisão (…). Passado aquele prazo de 180 dias, a Administração deixa pura e simplesmente de poder tomar a decisão final desfavorável ao interessado. A ausência da caducidade do procedimento culminado numa decisão desfavorável ao interessado passado determinado prazo sobre o termo legal do período para a decisão final seria uma solução insuportável do ponto de vista daquele. Ficou finalmente consagrada, e com alcance geral, uma solução que se recomenda na perspetiva da posição procedimental do interessado perante a Administração, tributária de uma visão paritária do recíproco contacto” (NCPA anot., pp. 447/448).

Estamos, pois, em condições de assumir, face à posição da diversa doutrina atrás exposta, que o decurso do referido prazo gera a caducidade do procedimento administrativo.

1.5. À previsão de um prazo máximo de duração do procedimento administrativo estão subjacentes interesses de ordem pública ligados à segurança, proteção e estabilidade dos particulares, de modo que o decurso do prazo de caducidade opera ope legis. E na medida em que está subordinado à lei (art. 266º, nº 2, da CRP, e art. 3º do CPA), deve o órgão administrativo evitar a sua continuação para além do prazo fixado em lei, o qual tem natureza imperativa.

Mas o certo é que o CSM não declarou essa caducidade nem extraiu do decurso do prazo perentório o efeito de arquivamento do procedimento administrativo que tal deveria implicar.

Qual o vício que afeta a deliberação ou o ato administrativo produzido depois de decorrido o prazo de caducidade referido?

A doutrina também é unânime a este respeito, envolvendo a resposta no regime do art. 163º, nº 1, do CPA, nos termos do qual são “anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”.

Com efeito, não prescrevendo a lei outro efeito mais grave para o ato, é de considerar que a prolação de uma deliberação, depois de decorrido o prazo de caducidade, gera a sua anulabilidade com fundamento naquilo que a doutrina intitula de incompetência ratione temporis (neste sentido cf. Carla Amado Gomes, em Repensar o CPA – A Decisão do Procedimento, p. 41, e Luíz Cabral de Moncada, CPA anot., p. 394).

Considerar, como defende o CSM, que aquele prazo de 180 dias é meramente ordenador ou programático, não acarretando, por isso, a ilegalidade do ato praticado depois do seu decurso seria fazer tábua rasa da mencionada disposição inovatória, postergando por essa via as “razões de segurança e de estabilidade jurídica” e a “tutela de potenciais destinatários de um ato desfavorável” que estiveram na génese de tal medida legislativa de caráter inovador em face do anterior CPA (Tiago Antunes, Comentários ao NCPA, vol. II, cit., p. 179).

Por conseguinte, somos autorizados a concluir com a mesma segurança que ao não declarar a caducidade do procedimento administrativo e, mais do que isso, ao emitir a deliberação impugnada (no segmento que é concretamente desfavorável ao recorrente) depois de decorridos os 180 dias, o CSM não respeitou o estatuído no nº 6 do art. 128º do CPA e incorreu em vício de violação de lei determinante da anulabilidade da deliberação (nº 1 do art. 163º do CPA).

2. Efeitos da anulabilidade:

2.1. Alegou o CSM numa defesa antecipada que a eventual caducidade que porventura viesse a ser considerada seria in casu irrelevante. Uma vez que se está perante um ato vinculado, ficaria impedido o efeito anulatório, nos termos do art. 163º, nº 5, al. a), do CPA.

Sustenta para tal que não se encontrava na margem de discricionariedade da sua atuação adotar outra solução para o caso, na medida em que, em face da situação em que o ora recorrente se encontrava, estaria vinculado a determinar a perda de antiguidade correspondente ao período da licença de longa duração (concedida com finalidades genéricas), tendo-se limitado a corrigir o erro que afetava a posição do recorrente na lista de antiguidade.

Não se reconhece valia a este argumento.

2.2. O legislador previu que efeitos anulatórios de atos administrativos não se produzam em alguma das três situações excecionais previstas no nº 5 do art. 163º do CPA que, sob a epígrafe “Atos anuláveis e regime da anulabilidade”, dispõe que:

1 - São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.

5 - Não se produz o efeito anulatório quando:

a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;

c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”

A prática de um ato vinculado significa que a Administração (in casu, o órgão constitucional a que é atribuída a função administrativa relativamente ao corpo de magistrados judiciais), observando o princípio da legalidade, executa o comando da lei, ficando-se pela concretização do preceito legal que define todas as condições da sua atuação e também os possíveis resultados, verificados determinados pressupostos igualmente definidos na lei. Ou seja, o conteúdo de tal ato é determinado pelo regime legal aplicável, sendo a própria lei que vincula a administração à prática de um ato com conteúdo pré-determinado (Licínio Martins, Comentários ao NCPA, vol. II, 3ª ed., p. 319).

Em tais circunstâncias, a norma jurídica que rodeia o ato não há de, pois, atribuir qualquer discricionariedade ao órgão administrativo (quanto às consequências jurídicas a impor), nem ser caracterizada por conceitos indeterminados ou vagos carecidos de valorações a efetuar também pela administração (Luís Terrinha, ob. cit. pp. 347 e 348).

Aquele preceito, para além de abranger os atos de conteúdo vinculado, também abrange os atos que a doutrina apelida de casos de discricionariedade reduzida a zero (entre outros, Maria Madalena Mendes, ob. cit., Luís Terrinha, ob. cit., Licínio Martins, ob. cit. e Ana Celeste Carvalho, em “Os vários caminhos da jurisprudência administrativa na aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo”, em Estudos em Homenagem a Rui Machete, p. 34).

Estes últimos são casos em que a Administração não goza de qualquer margem concreta de liberdade na prática do ato, atendendo à especificidade do caso. Nestes casos, várias soluções de atuação podem ser perspetivadas, mas a correta avaliação das concretas circunstâncias faz concluir que, de entre as possíveis soluções que inicialmente poderiam ser equacionadas, só uma seria a adequada (Licínio Lopes Martins, ob. cit. p. 319).

2.3. O legislador não definiu no EMJ os critérios de atuação do CSM e o resultado, prescrevendo apenas no art. 74º, al. a), que os magistrados judiciais beneficiários de licença de longa duração perdem a antiguidade, de modo que o CSM não estava a agir no âmbito de um poder vinculado.

Tal preceito deixou entretanto de ter correspondência com a lei geral que definia as categorias de licenças e os seus efeitos na antiguidade que passaram a ser regulados pelos arts. 280º a 283º da LGTFP (aprovada pela Lei n.º 35/14, de 20-6), colocando ao CSM dificuldades na qualificação das situações preexistentes.

Sendo verdade que o legislador não estipulou critérios de atuação do CSM para a concessão de licença aos magistrados judiciais, a alteração legal que ocorreu num diploma geral que é subsidiariamente aplicável aos magistrados judiciais trouxe consigo dificuldades de interpretação e de integração do regime a carecerem de uma clarificação como aquela que foi feita pelo CSM em termos genéricos, seguida da aplicação reflexiva na esfera do A.

Porém, como os factos bem o indicam, no exercício de tal tarefa foram grandes as dificuldades que o CSM teve de enfrentar, como bem o demonstram os pareceres contraditórios e informações internas diversas que foram antes de a matéria ter sido submetida ao Plenário do CSM para a aprovação da deliberação genérica e daquele que respeitou especificamente ao ora recorrente.

Efetivamente, nos procedimentos que conduziram a tais deliberações foram produzidos internamente diversos pareceres relacionados com a delimitação do conceito de “licença de longa duração” previsto no EMJ e sua compatibilização com o regime geral da função pública, acabando o órgão por considerar que aquela licença abarca a que seja por período igual ou superior a um ano.

Já no que respeita à qualificação da licença em que se encontrava o recorrente, o CSM optou por considerar que a mesma foi concedida para “finalidades genéricas”, embora num outro parecer datado de 8-6-16 se indicasse uma solução de sentido oposto, considerando tratar-se de licença fundada em “circunstância de interesse público”.

De tudo isto resulta que, uma vez que o EMJ não regulava exaustivamente a situação em que o ora recorrente se encontrava, nem esta resultava evidente da conjugação entre as normas do EMJ e as que constavam do regime geral supletivamente aplicável, gozava o CSM de uma margem de apreciação bem diversa daquele que se verificaria se acaso estivesse em causa o exercício de poderes vinculados, sem qualquer margem decisória ou de discricionariedade.

O legislador ao manter ainda simplesmente no EMJ que os magistrados judiciais beneficiários de licença de longa duração perdem a antiguidade, sem definir o que se entende por “licença de longa duração”, confiou ao CSM a integração desse conceito indeterminado e atribui-lhe alguma liberdade de escolha da solução mais adequada, dentro dos parâmetros definidos por lei (arts. 280º a 283º da LGTFP).

Podemos, pois, concluir que não estava em causa um ato vinculado com capacidade de impedir o efeito anulatório referido.

Também não estamos perante um caso concreto que permita identificar apenas uma solução como legalmente possível (art. 163º, nº 5, al. a), do CPA) – ato de discricionariedade zero.