Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça

I -

Relatório

:

AA, Juiz ..., propôs a presente ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo

[1]

, ao abrigo do disposto no artigo 168º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais [EMJ], aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, contra o Conselho Superior da Magistratura [CSM] pedindo que seja

anulada

, nos termos e para os efeitos do artigo 163º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo [CPA],

a deliberação do seu Conselho Plenário

, [CSM],

de 12 de junho de 2018

[2]

, que lhe atribuiu a classificação de

“suficiente”

pela sua prestação funcional

, no período compreendido de 01.01.2017 a 31.08.2017 e de 01.09.2017 a 12.12.2017.

Para tanto, alega que o despacho do Exmo. Senhor Vice-Presidente do CSM, que ordena a realização da Inspeção Extraordinária, a que foi sujeito, não está fundamentado, faltando-lhe “em absoluto o motivo ponderoso que a justificava” e que deduziu “incidente de suspeição” sobre o Inspetor da “18ª Área” que foi nomeado, para a efetuar, quando existiam vários Inspetores da Área de Lisboa.

Sustenta que a deliberação impugnada incorre em violação do princípio da imparcialidade, das regras do impedimento, previstas nos artigos 9º e 69º, ambos do Código do Procedimento Administrativo [CPA], dada a intervenção dos Exmos. Senhores Vogais na deliberação, em violação dos princípios da participação, do inquisitório e da completude probatória, por haver um “deficit” de instrução, dada a constante desconsideração de factos e circunstâncias por si levados para apreciação da realidade em que exerceu e desenvolveu, naquele período, as suas funções.

Incorre, também, segundo o Demandante a deliberação em erro manifesto na apreciação dos pressupostos jurídico-factuais, que a matéria de facto dada como provada é manifestamente insuficiente para a fundamentar e que ho um manifesto erro na apreciação dos pressupostos de facto.

O Demandado respondeu, concluindo pela improcedência da ação.

Alegaram o CSM, o impugnante e o Mº Pº - aqueles mantendo a sua posição e este emitindo parecer no sentido da improcedência da presente ação impugnatória.

~~~~~~

Questão prévia

:

Nas suas alegações o Impugnante levanta

a questão do regime legal subsidiário

a que aludem os artigos 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ.

Segundo ele, depois da alteração ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos [CPTA] e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF], efetuada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro,

as remissões feitas por lei especial em processos entrados em Juízo a partir de 01 de dezembro de 2015

[data da sua entrada em vigor],

para o regime do recurso do contencioso de anulação

de atos administrativos consideram-se feitas

, agora,

para o regime da ação administrativa

– artigo 191º, do CPTA.

Mais diz que esta remissão “tem de ser entendida como uma remissão dinâmica”, porque o EMJ foi aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, com alterações sucessivas, mas que a matéria relativa aos recursos – artigos 168º a 178º - teve a sua última alteração pelo Decreto-Lei n.º 143/99, de 31 de agosto, daí que a tramitação do presente “recurso” tem de ser como “ação de impugnação de ato administrativo”, com as especificidades constantes no EMJ.

Se assim não for, diz ele, está-se a violar, por um lado,

o direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva

, constitucionalmente consagrado, e, por outro lado,

o direito a um processo equitativo

, consagrado no artigo 6º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

Por fim, diz que, neste sentido, tem sido a mais recente jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, de que é exemplo o acórdão do TEDH, 21 de junho de 2016 [Requêtes n.º 9023/13 e 78077/13 (TEDH, art.º 6º, § 1, violação)], que condenou o Estado Português a pagar uma indemnização às queixosas por ter considerado que o controlo exercido pelo Supremo Tribunal de Justiça sobre os atos praticados pelo Conselho Plenário do CSM deve também incluir a reapreciação da matéria de facto.

Nas suas alegações, o Conselho Superior da Magistratura [CSM], respondendo a essa questão, alega que “tem por claro, inequívoco e jurisprudencialmente assente” que

o regime aplicável ao recurso contencioso das deliberações do Conselho Plenário do CSM

, para o qual remete o artigo 178.º, do EMJ,

é o recurso de revista

, como resulta do disposto nos artigos 150.º, 151.º e 192.º, do CPTA.

Nessa medida, diz o CSM, estabelece o artigo 150.º, n.º 3, do CPTA. que “[a]os factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado”, pelo que, em consequência da aplicação conjugada dos artigos 178.º. do EMJ, e 150.º, do CPTA,

a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça apenas conhece de direito

.

Nesse sentido indica, entre outros, os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso deste Supremo Tribunal: de 23.06.2016, proferido no processo n.º 134/15.7YFLSB.S1, de 09.07.2015, proferido no processo n.º 52/14.6YFLSB, de 21.03.2013., proferido no processo n.º 15/12.6YFLSB, de 08.05.2013, proferido no processo n.º 47/12.4YFLSB e de 05.07.2012, proferido no processo n.º 69/11.2YFLSB.

****

Determina o artigo 168º, n.º 5, do EMJ, que “constituem fundamentos do recurso [das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça] os previstos na lei para os recursos a interpor dos atos do Governo”.

De acordo com o artigo 178º, do EMJ,

são subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos, de contencioso administrativo,

interpostos para o Supremo Tribunal de Justiça.

****

Por sua vez, estabelece o artigo 191º, do CPTA, que

as remissões feitas por lei especial para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas para o regime da ação administrativa

.

O artigo 192º, do mesmo Código, dispõe que “sem prejuízo do disposto em lei especial, os processos em matéria jurídico-administrativa cuja competência seja atribuída a tribunais pertencentes a outra ordem jurisdicional regem-se pelo disposto no presente Código, com as necessárias adaptações”.

Ora, o artigo 191º, do CPTA, esclarece que

as remissões feitas em disposições avulsas

para o regime do Código Administrativo, do Regulamento do STA e da LFTA, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de atos administrativos,

se consideram agora efetuadas para a forma que corresponde no CPTA

.

Essa forma de processo

, na sequência da eliminação, pela revisão de 2015, da antiga distinção entre ação administrativa comum e a ação administrativa especial,

é agora a ação administrativa

, cuja tramitação está regulada nos artigos 37º e seguintes,

e que corresponde ao processo declarativo comum em contencioso administrativo

.

Assim sendo, a remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ,

é agora feita para a ação administrativa

, como decorrência necessária de terem sido revogados pelo artigo 6º, da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, a Parte IV, do Código Administrativo, que se reportava ao contencioso administrativo, bem como o Decreto-Lei n.º 41.234, de 20 de agosto de 1957, que aprovara o Regulamento do STA e a LPTA.

Na verdade, o artigo 191º, do CPTA,

transformou as referências feitas em legislação extravagante em remissões dinâmicas para a nova ação administrativa

[3]

.

Neste sentido se pronunciaram Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha

[4]

quando referem que “

assim sucede, designadamente com a norma do artigo 168º, do EMJ

, que manda aplicar subsidiariamente ao processo de recurso contencioso das deliberações do CSM, impugnáveis perante o STJ, as normas que regem os trâmites processuais dos recursos contenciosos interpostos para o STA […]”.

Quanto à extensão de aplicabilidade do CPTA, prevista no artigo 192º, dizem os mesmos Comentadores

[5]

, que “este artigo torna extensivo o regime do CPTA aos litígios relativos a relações jurídico-‑administrativas que sejam da competência de tribunais não administrativos, desde que não exista lei especial a regular a respetiva tramitação.

[….]

Importa, todavia, ter presente que a extensão de aplicabilidade do CPTA só tem lugar se a lei avulsa que atribui competência em matéria administrativa a outra ordem jurisdicional não contiver, ela própria, normas específicas que regulem a respetiva tramitação. É o que decorre com toda a evidência da ressalva contida no segmento inicial do preceito («sem prejuízo do disposto em lei especial»). Sucede, por outro lado, que a normação específica tanto pode ser constituída por preceitos que regulem diretamente os trâmites a seguir, como preceitos que se limitem a remeter ou mandar aplicar subsidiariamente uma outra lei.

É o que, designadamente, acontece com o EMJ, que regula, nos artigos 168º e seguintes, os termos dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, cujo conhecimento pertence ao STJ.

Estas disposições estabelecem uma regulamentação própria, que naturalmente se sobrepõe ao disposto no presente artigo 192º.

Entre essas disposições encontra-se a norma do artigo 178º, do Estatuto, que prevê a aplicação subsidiária do regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, e que deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA

, como constituindo uma remissão dinâmica parra o regime deste Código.

Essa norma remissiva não deixa, porém, de integrar a regulamentação própria dos recursos contenciosos das deliberações do CSM

, o que significa que estes recursos se regem pelo disposto nos artigos 168º a 177º e, nos aspetos não expressamente regulados, pelo CPTA, aplicável subsidiariamente” – sublinhados nossos.

Em conformidade

, o “recurso” das deliberações do CSM [que se devem ter como atos formalmente administrativos] é, em particular, regulado pelas normas contidas nos artigos 168º a 177ª, do EMJ [designadamente quanto ao prazo de impugnação, efeito e modo de interposição, prazo de resposta do demandado, das alegações, e intervenção do Mº Pº] subsidiariamente pelos artigos 37º, n.º 1, alínea a), 50º e seguintes, do CPTA, que disciplinam a ação administrativa de impugnação de ato administrativo, e, ainda supletivamente, pelo Código de Processo Civil [CPC] “ex vi” artigo 1º, do CPTA.

Assim,

ao contrário do defendido pelo demandado

, CSM, a remissão efetuada pelo artigo 178º, do EMJ,

não é para o recurso de revista do STA

, previsto nos artigos 150º, e seguintes, do CPTA,

mas para a ação administrativa

, prevista no artigo 37º, n.º 1, alínea a), do CPTA

[6]

.

Procede

, pois,

a questão prévia colocada pelo demandante

.

~~~~~~

Reapreciação da matéria de facto

:

De acordo com o atual ordenamento jurídico-positivo,

a ação impugnatória interposta de uma deliberação do Plenário do CSM é de mera legalidade

, e não de jurisdição plena, o que implica que o recorrente

apenas pode peticionar

ao Supremo Tribunal de Justiça a sua declaração de nulidade ou a sua anulação, com base no inadimplemento de normas e princípios jurídicos a que aquele órgão está sujeito (artigos. 3.º, n.º 1

[7]

, e 50.º, n.º 1

[8]

, ambos do CPTA “ex vi” artigo 168.º, n.º 5, do EMJ),

mas já não que se substitua àquele no uso

dos respetivos poderes e prerrogativas ou que modifique um ato que se tem como lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos.

Estamos perante uma ação administrativa de legalidade e não de mérito

, pelo que fica afastada a possibilidade de se apreciar o conteúdo da decisão impugnada e de se fazer sobre ela juízos valorativos, não podendo o Supremo Tribunal de Justiça intrometer-se no seu conteúdo.

Ou seja, uma vez que o Supremo Tribunal de Justiça só pode pronunciar-se sobre a legalidade da decisão impugnada,

não lhe cabe reapreciar o ato da administração para o substituir por outro

, sob pena de estar a exercer uma função administrativa e não jurisdicional.

Não lhe compete, deste modo, fazer uma administração ativa, substituindo-se à entidade demandada [contencioso de plena jurisdição].

Assim, dada a separação e interdependência dos poderes, os tribunais julgam do cumprimento pela Administração de normas e princípios vinculantes e não da sua oportunidade ou conveniência da sua atuação – artigo 3º, n.º 1, do CPTA.

Em conformidade com o estabelecido no artigo 3º, n.º 1, do CPTA, “[o] regime definido pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais para o recurso das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça tem que ser conjugado com o modelo de impugnação definido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do qual continua a resultar a opção legislativa por uma delimitação dos poderes dos “tribunais administrativos” que exclui da sua competência a apreciação “da conveniência ou oportunidade da (…) atuação da Administração” e apenas lhes permite julgar “do cumprimento (…) das normas e princípios jurídicos que a vinculam” (nº 1 do artigo 3º do Código)” - acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 11.12.2014, proferido no Processo n.º 148/11.6YTLSB

[9]

.

De acordo com a remissão dinâmica feita pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ, e 191º, do CPTA, para a nova ação administrativa, e sem se olvidar a linha traçada pelos artigos 3º, n.º 1, 50º e 95º, n.º 3, do CPTA, aplicáveis por força daquela remissão,

é possível hoje suscitar a apreciação pelo Supremo Tribunal de Justiça

de determinados pontos da fundamentação factual da deliberação do CSM

, desde que devidamente identificados e o interessado demonstre a justificação e a necessidade da impugnação deduzida

[10]

.

Contudo, no caso concreto,

o Impugnante não requereu a realização de qualquer diligência probatória

, tendo indicado apenas prova documental.

~~~~~~

Da ação de impugnação

:

Cumpre, pois, apreciar e decidir.

II –

Fundamentação:

-

De facto

:

Mostra-se provada

, com relevância,

para a apreciação das questões causa

,

a seguinte factualidade

:

1) Todos os factos constantes e descritos na deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 12/06/2018 (que fez seus os factos constantes do Relatório de Inspeção Extraordinária).

2) O Demandante frequentou o ...º Curso Normal de Formação de Magistrados do Centro de Estudos Judiciários, a partir de ....

3) Por despacho do Senhor Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura de ..., com efeitos reportados a 15 de julho de 2006, foi nomeado Juiz ... e colocado como auxiliar no Tribunal Judicial da Comarca de ....

4) Após, foi sucessivamente nomeado e colocado nos Tribunais Judiciais das Comarcas de:

a) ..., por decisão de 18Jul2006,

b) ..., por decisão de 16Jul2007, como Juiz ... auxiliar,

c) ..., por decisão de 15Jul2008, como Juiz ... efetivo,

d) ..., na Instância Local da ..., Secção Genérica, por decisão de 08.07.2014, como Juiz ... efetivo,

e) ..., na Instância Central de Execuções de ..., por decisão de 07.07. como Juiz ... auxiliar,

f) ..., na Instância Central, 1.ª Secção de Execução, por decisão de 12.07.2016, como Juiz ... auxiliar,

g) ..., no Juízo de Comércio e Juízo de Execução de ..., lugar de efetivo (art.º 107º da LOSJ), por decisão de 11.07.2017, tendo a partir de 01.09.2017 sido colocado exclusivamente naquele Juízo de Execução.

5) Durante a sua carreira profissional, o recorrente obteve as seguintes classificações de serviço pelo seu desempenho:

- “Bom” como Juiz ... do Tribunal Judicial da Comarca de ..., no período de 5 de setembro de 2006 a 31 de agosto de 2007, por deliberação de 17 de junho de 2006;

- “Bom Com Distinção”, como Juiz ... do Tribunal Judicial da Comarca da ..., no período de 1 de setembro de 2007 a 30 de setembro de 2012 (deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 27 novembro de 2012);

- “Muito Bom “como Juiz ... do Tribunal Judicial da Comarca da ..., de 1 de outubro de 2012 a 31 de agosto de 2014, da Instância Local da ..., Secção Genérica, de 1 de setembro de 2014 a 31 de agosto de 2015, da Instância Central de Execução de ..., de 1 de setembro de 2015 a 31 de agosto de 2016, e da Instância Central de Execuções de ..., entre 1 de setembro de 2016 e 31 de dezembro 2016 (deliberação do Conselho Superior da Magistratura de 19 de setembro de 2017).

6) Por despacho do Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, datado de 15 de dezembro de 2017, foi determinada a realização de inspeção extraordinária ao recorrente, a incidir sobre o período seguinte ao termo final do período abrangido pela última inspeção ao seu serviço.

7) Esse despacho tem o seguinte teor:

Em complemento do anterior despacho:

No uso de competência delegada (Despacho 6706/2016, DR II Série, de 20.05.2016), determino a efetivação de uma inspeção extraordinária ao Exmo. Juiz, a levar a cabo pelo Exmo. Inspetor Judicial Dr. BB, abrangendo o período seguinte ao termo final do período abrangido pela última inspeção ao seu serviço.

Remeta-se para o processo inspetivo cópia da exposição antecedente, bem como a de toda a documentação referente a peças de processos judiciais constantes do processo disciplinar pendente.”

8) No âmbito do processo de inspeção extraordinária n.º 2017/467/IE, foi apreciado o mérito profissional do recorrente ao serviço prestado no período compreendido de 01/01/2017 a 31/08/2017 e de 01/09/2017 a 12/12/2017, respetivamente, como juiz auxiliar e juiz efetivo, no Tribunal Judicial da Comarca de ... – Juízo de Execução de ....

9) Finda tal Inspeção Extraordinária, o Exmo. Senhor Inspetor formulou a proposta de atribuição da classificação de serviço de "Medíocre"'.

10) Por deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 12/06/2018 foi atribuída ao recorrente a classificação de serviço de “Suficiente” pelo seu desempenho no Juízo de Execução de ..., no período de 01/01/2017 a 12/12/2017.

11) Por deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura de 15 de setembro de 2015, foi-lhe aplicada a pena de advertência, “pela prática de uma infração disciplinar, consubstanciada na violação do dever de zelo e de prossecução do interesse público e de correção”, em razão da “prática reiterada” de um “agendamento desajustado, porque em total sobreposição das diligências judiciais”.

12) O recorrente é Licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de ... (FDU...) em 19..., com a classificação final de ... valores.

13) Conta, ainda, com o seguinte percurso académico:

- Curso de Especialização em Direito ..., em 2..., com a média final de ... valores;

- Pós-graduação em Ciências Jurídicas pela Universidade Católica Portuguesa (FDUC...), entre 200... e 200..., com a média final de ... valores;

- Pós-graduação em Ciências Jurídico-Administrativas pela FDU..., entre 200... e 200..., com a média final de ... valores;

- Mestrado em Ciências Jurídico-Criminais pela FDU..., entre 199... e 200..., com a dissertação “...”, com a média final de ... valores;

- Doutoramento em Direito, ..., entre 200... e 20..., e média final da fase escolar de ... valores e com aprovação com distinção em provas públicas prestadas em ...16, submetendo a dissertação “...” de investigação criminal como instrumento de resposta à criminalidade organizada. Contributo para uma adequação do Direito Português às exigências de uma resposta eficaz à criminalidade organizada”.

14) Fora da magistratura, conta com o seguinte percurso profissional:

- Estágio na Ordem dos Advogados, Advogado-Estagiário e Advogado, entre 200... e 200...;

- Jurista na ..., entre 200... e 200...;

- Jurista na Câmara Municipal de ..., entre 200... e 200...;

- Investigador não integrado no Centro de Investigação do Direito Penal e Ciências Criminais da FDU..., desde 20....

15) O recorrente participou, como orador, em .../2017, na ação de formação intitulada, “...”, promovida pelo CEJ no âmbito do Plano Anual de Formação Contínua de Magistrados.

16) É autor do artigo publicado na Revista do Ministério Público com o título “...” e do artigo publicado em obra conjunta sob a égide organizativa da Procuradoria Distrital do ... com o título “...”.

17) No seu memorando, o recorrente reportou que se encontra a elaborar as seguintes obras:

- “...” (monografia);

- “...” (para publicar em publicação periódica).

*****

-

De direito

:

É o teor da impugnação que define o âmbito do conhecimento do tribunal, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras questões – artigo 95º, n,º 1, do CPTA

[11]

.

Há que conhecer de questões, e não das razões, argumentos ou fundamentos que às questões subjazem.

As questões a resolver são as que foram colocadas pelo demandante, pelo demandado, e pelo Mº Pº, no exercício do poder processual que lhes é conferido pelos artigos 173º, n.º 1, e 176º, ambos do EMJ, e do artigo 85º, do CPTA.

Dos vícios invocados pelo demandante

:

1. Falta de fundamentação do despacho que ordena a Inspeção Extraordinária;

2. Violação do princípio da imparcialidade e dos impedimentos previsos no CPA;

3. “Défice” da Instrução;

4. Erro manifesto na apreciação dos pressupostos de facto;

5. Falta de fundamentação da deliberação impugnada.

~~~~

1).

Falta de fundamentação do despacho que ordena a Inspeção Extraordinária

:

Alega o Demandante que o despacho do Exmo. Senhor Vice-presidente do CSM que ordenou que fosse realizada uma inspeção extraordinária à sua prestação func