Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

*

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

AA, BB, CC e DD, juízes de direito, a exercerem funções no Tribunal Judicial da Comarca do ... – Tribunal de Competência Alargada de Execução de Penas, interpuseram recurso contencioso da deliberação de 29 de Setembro de 2015, do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, que decidiu rejeitar o recurso interposto de despacho proferido pelo Presidente do Tribunal Judicial da Comarca do ..., homologado por decisão do Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, datada de 17 de Dezembro de 2014, por irrecorribilidade de ambas as decisões.

No articulado apresentado os recorrentes alegaram

[1]

:

I – Objeto do recurso

1º

O ato impugnado é, como se disse, a douta deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 29 de setembro de 2015, que decidiu que “a decisão do Exmº Sr. Juiz Presidente do Tribunal Judicial da Comarca do Porto tem uma dimensão normativa regulamentar, sendo como tal irrecorrível. O mesmo se dirá, por idênticos motivos, da decisão emanada pelo Exmº Sr. Vice Presidente no sentido da aprovação daquela outra decisão” (cf. doc. 1 que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais efeitos).

2º

Os AA. são diretamente visados e lesados pela douta deliberação impugnada, pelo que têm legitimidade.

3º

Os AA. encontram-se a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca do ...— Tribunal de Competência Alargada de Execução das Penas, tendo sido notificados do ato impugnado em 26 de outubro de 2015, pelo que a ação está em tempo — cf. artigo 169º, nº 1, do EMJ.

4º

O Tribunal é competente, nos termos do disposto no artigo 168º, nº 1, do EMJ.

II — Da factualidade subjacente à douta deliberação impugnada

5º

Através do ofício nº 2/2014, de 11.11.2014, foram comunicados pelo Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Judicial da Comarca do ... os critérios e mapas de organização do serviço quanto aos turnos a observar aos sábados e feriados (cf. doc. 2 que se junta).

6º

Em 14 de novembro de 2014, os ora AA. apresentaram um requerimento de pronúncia quanto aos critérios e mapas que haviam sido propostos pelo Exmo. Senhor Presidente da Comarca do ... (cf. doc. 2 já junto).

7º

Através do ofício nº 7/2014-GP/JUÍZES, de 19.12.2014, foram comunicados pelo Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Judicial da Comarca do ... os novos mapas de organização do serviço, após homologação dos mesmos por despacho de 17.12.2014 do Exmo. Senhor Vice Presidente do CSM (cf. doc. 3 que se junta).

8º

Em 23 de dezembro de 2014, os AA. apresentaram junto do Conselho Superior de Magistratura recurso da decisão de fixação dos critérios e mapas de turnos acima referenciada, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 98º da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (LOSJ) — cf. doc. 2 já junto.

9º

Por deliberação datada de 29 de setembro de 2015, veio o R. deliberar pela rejeição do recurso interposto (cf. doc. 1 já junto), sufragando, para tanto e em síntese, que:

«Os impugnantes configuram a impugnação como recurso, invocando, porém, o disposto nos artigos 98º (…), 94º, nº 3, al. b) (…) da Lei nº 62/2073 [sic], de 26 de Agosto e 158º e segs (…) do CPA.

O objeto visado pelas duas decisões questionadas é o mesmo: a fixação de regras sobre a organização do serviço de turnos a que alude o art. 36º, nº 2, da LOSJ no Tribunal da Comarca do ....

(…)

Mas serão tais decisões impugnáveis mediante recurso (ou reclamação)?

Para tanto, importará determinar se as decisões em apreço configuram actos administrativos susceptíveis de impugnação, convocando para o efeito a definição constante do art. 120º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

(…)

Assim, para que um qualquer comando (…) seja recorrível (…) é pressuposto que ele, ademais do conteúdo decisório, tenha uma natureza individual, isto é, que se reporte a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas e concreto, isto é, que vise regular uma certa situação bem caracterizada.

Se, pelo contrário, esse comando revestir os carateres da generalidade, por ter destinatários indeterminados, e da abstracção, por ser aplicável a situações indeterminadas, e for susceptível de execução permanente (vigência sucessiva), assumindo então natureza normativa, não poderá ser qualificado como um acto administrativo, mas como um regulamento e, então, não poderá constituir, de per se, objeto de impugnação (…).

(…)

Cumpre agora notar que o comando (…) aqui colocado em causa não identifica os seus destinatários de fornam nominativa, mas por referência aos lugares que ocupam na estrutura judiciária (…)”.

Não tendo o comando um termo, podemos afirmar que, na sua vigência, os lugares tanto podem ser ocupados pelos juízes que, no pretérito movimento judicial, neles foram colocados, como por outros que neles venham a ser colocados em movimentos judiciais futuros. Podem ainda ser ocupados, de forma transitória, por juízes auxiliares ou do Quadro Complementar que sejam destacados para substituir os titulares que, por qualquer razão (v.g. comissão de serviço), não se encontrem no exercício efectivo de funções. Assim sendo, na medida em que é susceptível de aplicação a todos os juízes que exercem e venham a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca de (…), o comando (…) é geral.

Por outro lado, como nos parece inequívoco, esse comando vale para todas as situações que, durante a respetiva vigência, venham a ocorrer (…). Não se esgota numa substituição concreta. Isto permite-nos afirmar que, para além de geral, o comando é abstracto e tem vigência sucessiva.

Deste modo, temos de concluir que o objeto impugnado pelos Recorrentes não é afinal, um acto administrativo, mas um regulamento e, por decorrência, de considerar que o mesmo não é susceptível de recurso (…), o que constitui, nos termos do disposto no art. 173, b), do Código do Procedimento Administrativo, causa de rejeição de recurso”.

10º

Salvo o devido respeito, cremos que o douto Acórdão do Conselho Plenário do R. enferma do que se pensa ser um manifesto erro de julgamento, pelo que o mesmo deve ser anulado e substituído por outro que, admitindo o recurso, aprecie a questão de mérito colocada à consideração e julgamento do R..

Senão vejamos

III – Do erro de Julgamento

i) Da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo

11º

Na aferição do manifesto erro de julgamento de que padece a douta deliberação impugnada, importa, antes de mais, revelar a distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.

Vejamos:

12º

Por ato administrativo entende-se “uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf. Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, p. 76).

13º

Ou como nos ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo, Vol. III, p. 66).

14º

Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores referenciados supra, entendem que ato administrativo, para efeitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).

15º

Em suma, e conforme nos explicitam os autores acima identificados (cf. ob. cit., pp. 550 a 567), um ato administrativo caracteriza-se por:

a) Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária;

b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa;

c) Ter por base normas de direito público, isto é, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples particulares;

d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera jurídica de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; e

e) Incidir numa situação individual e concreta.

16º

Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

17º

Por sua vez, a doutrina define os regulamentos administrativos como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício da função administrativa (cf., neste sentido, Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, policopiadas, Coimbra 1976, pp.410 ss. e, do mesmo autor, “Teoria dos Regulamentos”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, nºs. 1-2-3-4, pp. 1 ss).

18º

Como refere Mário Aroso de Almeida, “dá-se o nome de regulamentos aos atos normativos – isto é, aos atos jurídicos contendo normas – que são emanados no exercício da função administrativa” (cf. Teoria Geral do Direito Administrativo, temas nucleares, Almedina, 2012, p. 79).

19º

Aliás, em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.

20º

Ou seja, face às distinções alavancadas podemos, em síntese, afirmar que consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas, que no exercício de poderes jurídicos administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e atos administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições) que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

21º

Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos jurídicos externos.

22º

Ora, a qualificação de determinado comando como ato ou regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e concreta.

23º

No concerne à distinção entre o que se considera ser geral e abstrato e o que se considera ser individual e concreto, a doutrina (vide, entre outros, Rogério Soares, ob. cit., p. 79 e ss., e Freitas do Amaral, Curso de Direito Admnistrativo, Vol. II, Almedina, 2001, pp. 226 e ss) vem clarificando que os conceitos de geral e individual reconduzem-se à questão de se saber se os destinatários dos comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados ou determináveis,

24º

enquanto que os conceitos de abstrato e concreto traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se esgota com a produção do comando diremos que se trata de um ato; se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na situação de determinados sujeitos, então assume a forma de regulamento).

25º

Aqui chegados, vejamos se no caso em apreço o objeto do recurso assume a forma de ato ou de regulamento administrativo.

b) Do objeto do recurso hierárquico

26º

Sublinha o R., na douta deliberação impugnada que o recurso instituído no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de recurso hierárquico, cujos trâmites vêm definidos no CPA, porquanto, do referido preceito resulta que apenas os atos administrativos dos presidentes das Comarcas são suscetíveis de recurso.

27º

Nessa senda, conclui que o despacho recorrido não constitui qualquer ato administrativo, na medida em que tem uma natureza geral e abstrata, pelo que do mesmo não é admissível recurso hierárquico para o CSM.

28º

Salvo o devido respeito, face ao enquadramento que deixamos exposto no ponto anterior, cremos que a douta deliberação impugnada padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos, efetivamente, in casu, na presença de um ato administrativo, ao contrário do propugnado pela deliberação impugnada.

29º

Na verdade, e como será bom de ver, resulta, desde logo, do conteúdo do despacho do Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Judicial da Comarca do ... e que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, uma ordem precisa sobre os critérios e o mapa a considerar, e para o que aqui interessa, nos turnos do Tribunal de Execução de Penas.

30º

Segundo, é uma decisão que foi proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a situação jurídica dos juízes daquele tribunal de competência alargada no que à matéria de turnos respeita.

31º

Terceiro, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados) que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém uma relação jurídica administrativa nos termos da LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos senhores juízes do Tribunal de Execução das Penas da comarca que o Exmo. Senhor Juiz Presidente encabeça.

32º

Quarto, é indubitável que a decisão incide sobre uma situação individual, pois os destinatários daquela decisão estão concreta e individualmente identificados.

33º

A título de exemplo veja-se que para o 7º turno, em 14 de fevereiro de 2015, estava destacada o A. “Dr. AA”, enquanto que no 8º turno, em 21 de fevereiro de 2015, estava designada a “Dra. BB” (cf. doc. 3 já junto).

34º

Aliás, ainda que não estivessem concretamente determinados, os destinatários daquela decisão sempre seriam efetivamente determináveis, isto é, destinatários do despacho seriam sempre os senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca do ... – Tribunal de Execução das Penas.

35º

Ou seja, destinatários da decisão seriam e são os juízes que à data do despacho integravam aquela comarca e não todo e qualquer magistrado que viesse a ser colocado naquela comarca, instância e secção e/ou que prestasse as suas funções noutra comarca, como parece evidenciar a douta deliberação impugnada quando afirma que os destinatários do comando são também os juízes que venham a integrar tais lugares no futuro.

36º

Tal conclusão resulta, aliás, do próprio procedimento que culminou na prolação do despacho recorrido, quando foi dada oportunidade aos Senhores Juízes que naquela data integravam as secções/instâncias e/ou tribunais de competência alargada em questão de se pronunciarem sobre tais critérios de turnos.

37º

Ou seja, não se poderia afirmar que o despacho recorrido valeria para juízes que viessem a integrar a comarca no futuro (e que, portanto, tem um carácter geral), porquanto o mesmo foi produzido tendo por base os contributos e os interesses (mal ou bem ponderados) dos juízes que à data da sua prolação integravam a comarca e não os interesses ou as pronúncias dos futuros mas indetermináveis juízes que pudessem vir a integrar o Tribunal Judicial da Comarca do ....

38º

É, por isso, inequívoco que o despacho reclamado incidiu sobre uma situação individual.

39º

Por fim, também, pelo menos no entendimento dos AA., a decisão reporta a situação concreta e que se prende com os critérios de fixação de turnos naquelas secções e tribunais de competência alargada em específico (e não os turnos dos juízes nas secções e tribunais de competência alargada de uma qualquer comarca).

40º

Isto é, cremos que sobressai o carácter concreto da situação regulada, na medida em que o comando proferido (regulação dos critérios de turnos) se esgota com a sua prolação e notificação aos seus destinatários, uma vez que a consequente produção de efeitos modifica, de forma imediata, os direitos dos juízes das secções visadas por tal decisão no que a essa matéria diz respeito, nomeadamente se se considerar as preocupações manifestadas por cada um dos interessados nas suas pronúncias.

41º

Assim, e quanto a nós, o despacho objeto de recurso só evidenciaria uma natureza abstrata se tivesse determinado, sem qualquer pronúncia dos senhores juízes que integrassem as várias secções/instâncias da comarca, que sempre que verificadas determinadas circunstâncias, os turnos seriam sempre fixadas de determinada forma e pelo presidente da Comarca.

42º

Salvo melhor opinião, só nesta hipótese se verificaria que os sujeitos não eram determinados nem determináveis e a abstração da situação regulada (ou seja, regulação para situação futura perante determinadas circunstâncias, sem se saber, no entanto, onde, quando e por quem).

De resto, mesmo que se considerasse que o comando em questão não assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirmou em recentes deliberações do R. (também proferidas no dia 29 de setembro de 2015), o mesmo não deveria ser “assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo, (…) [pois] não reún[e], cumulativamente, as características de generalidade e da abstracção” (cf. deliberação do CSM, de 29 de setembro de 2015, proc. nº 2014-478/OU).

43º

Mas mais: a natureza de ato administrativo do despacho recorrido é ainda mais evidente se considerarmos que o mesmo traduz a aplicação a situação individual e concreta de uma orientação genérica, designadamente na sequência das orientações gerais fornecidas pelo R. a esse respeito (este sim um comando que não se revela como um ato administrativo), conforme, aliás, é sublinhado no despacho recorrido.

44º

É, por isso, manifesto que o despacho objeto de recurso hierárquico, nos termos do disposto no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de ato administrativo e não de regulamento como defendido pela douta deliberação impugnada, enquanto comando que define uma situação individual e concreta.

45º

Aliás, em abono da verdade, a natureza de ato administrativo é ainda mais evidente se se verificar que o comando normativo proferido pelo Exmo. Senhor Presidente da Comarca do ... está sujeito a um termo final (o regime de turnos em sábados e feriados vigora durante e para o ano de 2015, nomeadamente até agosto de 2015, o que representa um evento futuro certo), o que, como se sabe, é uma característica própria, típica e exclusiva dos atos administrativos (cf., neste sentido, entre outros, Mário esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, ob. cit., pp. 568 e ss.).

46º

Entendimento contrário é, aliás, inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e administrativo), instituído nos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

47º

À luz do que vai dito, ao decidir em sentido diverso, a douta deliberação impugnada padece do que se pensa se