Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Processo n.º 20/20.1YFLSB

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO DO

SUPREMO TRIBUNAL DE JUSTIÇA

I. Relatório

1. AA, Juiz de Direito, veio, ao abrigo do disposto nos artigos 169º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ) instaurar a presente ação contra o Conselho Superior da Magistratura (CSM).

Impugna o autor a Deliberação do Conselho Plenário do Conselho Superior da Magistratura (CSM), de 07-07-2020, que considerou improcedente a reclamação por si apresentada e, em consequência, manteve o despacho de 13-03-2020 do Senhor Vice-Presidente do CSM, que deliberou aprovar o projeto elaborado pela Sra. Dra. BB de negar provimento à reclamação apresentada pelo autor ao despacho do Exmo. Sr. Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura (CSM) de 13 de março de 2020 que indeferiu a reclamação apresentada por aquele, pelos fundamentos constantes na informação ……, e nessa sequência homologou a lista de antiguidade dos magistrados judiciais reportada a 31 de dezembro de 2019.

Pede que:

a) seja declarada a caducidade do procedimento administrativo, no qual recaiu a deliberação ora impugnada, para os devidos e legais efeitos;

b) Caso assim não se entenda, seja a deliberação impugnada e despacho de 06-06-2018 declarados nulos ou anulados, nos termos do disposto nos artigos 161.º e 163.º do CPA, por violação do caso julgado, violação do artigo 172.º do CPA e princípios da legalidade, da boa-fé e da confiança, ínsitos, respetivamente, nos artigos 3.º e 10.º do Código de Procedimento Administrativo, por violação do disposto no artigo 156.º do CPA dada a atribuição ilegal de eficácia retroativa, por violação do artigo 168.º do CPA e vício de fundamentação, por violação do artigo 281.º, n.º 3, da LTFP e violação do principio da igualdade, e por violação do princípio da tutela da confiança.

c) Em consequência, seja ainda declarado que o período de 15-12-2014 a 28-06-2018 em crise, descontado na antiguidade do A. não pode ser objeto de novo procedimento administrativo, devendo por isso a antiguidade ser contada em conformidade.

2. O Conselho Superior da Magistratura, contestou, impugnando os factos alegados pelo autor nos artigos 104 e 105 da sua petição inicial. E sustentando a legalidade da deliberação em causa e a inexistência de qualquer violação aos princípio da boa fé, na sua vertente da tutela da confiança e da igualdade, pugnou pela improcedência da ação por falta de fundamento legal.

3. Findos os articulados, foi proferido despacho que, considerando que o processo já continha os elementos suficientes para o Tribunal, com segurança, conhecer de imediato da questão de facto e de direito da causa e que, no caso dos autos, já se mostrava plenamente assegurada a discussão de facto e de direito, dispensou a realização de audiência prévia, ao abrigo do disposto nos arts. 27º, nº 1, al. a) e 87-B, nº 2, ambos do CPTA.

4. Dados os vistos, cumpre apreciar e decidir.

***

II. Delimitação do objeto da ação

São as seguintes as questões suscitadas pelo autor:

1ª. Violação do caso julgado constante do Acórdão de 16-05-2018 (proc. n.º 76/17…..);

2ª. Violação do disposto no art. 156.º do CPA por atribuição ilegal de eficácia retroativa ao(s) ato(s) impugnado(s);

3ª. Violação de lei (art. 281.º, n.º 3, da LGTFP);

4ª. Violação do princípio da confiança;

5ª- Violação do princípio da igualdade.

***

III. Fundamentação

3.1. Fundamentação de facto

Tendo em atenção a posição das partes expressas nos seus articulados, o acervo documental junto aos autos e as ocorrências procedimentais de que se tem conhecimento ex officio, está provada, com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos e de acordo com as várias soluções de direito plausíveis, a seguinte matéria de facto:

A) Dos antecedentes relevantes:

I. Da licença sem vencimento

1) Por deliberação do Plenário do CSM de 17-09-2013 e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros de 11-12-2013, foi concedida ao ora autor «licença sem vencimento para o exercício de funções com carácter precário, como Juiz Criminal, em organismo internacional (EULEX Kosovo) […] com início em 22-09-2013 e termo (da … fase) a 14-06-2014, sem perda de antiguidade e guardando vaga lo lugar de origem».

2) A 09-11-2014 o autor apresentou junto da entidade demandada um requerimento em que pedia, a título principal, que lhe fosse concedida licença sem remuneração para exercício de funções em organismo internacional, com carácter precário, prevista nos artigos 281.º, n.os 3 4, e 283.º, n.os 1, alínea a), e 2, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20/6, de modo a continuar o desempenho das suas funções na missão EULEX até 14-06-2016, e, subsidiariamente, nos termos de direito que o CSM entendesse serem então os aplicáveis (ou imprescindíveis ao deferimento do pedido), que fosse concedida uma licença que permitisse a continuação do desempenho das suas funções na missão EULEX, como acima referido, até 14-06-2016.

3) Por deliberação do Plenário do CSM, de 16-12-2014 e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros de 22-01-2015, foi concedida ao autor «licença sem remuneração para exercício de funções em organismo internacional, nos termos do art. 283.º da Lei n.º 35/14, de 20-6, com efeitos a 15-12-14».

4) Da ata da sessão do Plenário da entidade demandada realizada no dia 16-12-2014, referida em 3), ficou a constar deliberação com o seguinte teor:

« Ponto 3.3.7 Proc. DSQMJ:

Apreciado o expediente - Memorando informativo sobre a situação dos Exmºs. Senhores Juízes portugueses em Missão EULEX – Kosovo, designadamente a situação do Exmº Sr. Dr. AA, foi deliberado conceder ao mesmo a licença ora solicitada, de licença sem remuneração para exercício de funções em organismo internacional, nos termos do art. 283.º da Lei n.º 35/14, de 20-6, com efeitos a 15-12-14».

5) A 14-01-2015, pelo ofício n.º 283, a entidade demandada comunicou ao Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação o teor da deliberação de 16-12-2014, referida em 3), fazendo menção aos arts. 280.º, n.º 1, 281.º, n.º 4, e 283.º, n.º 1, al. a), da Lei n.º 35/14, de 20 de junho.

6) A 16-01-2015, na sequência da comunicação referida em 5), o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação proferiu despacho de prorrogação de concessão de licença sem remuneração nos termos dos arts. 280.º, n.º 1, 281.º, n.os 3 e 4, e 283.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 35/14, mas referindo por lapso o fim a 14-06-2015, e não a 14-06-2016, despacho que a 19-01-2015 o CSM comunicou ao autor.

7) A 20-01-20015 foi aprovada a ata da sessão do Plenário da entidade demandada do dia 16-12-2014 referida em 3).

8) A 22-01-2015, o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação proferiu despacho corrigindo o lapso, prorrogando a concessão de licença sem remuneração nos termos dos arts. 280.º, n.º 1, 281.º, n.os 3 e 4, e 283.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 35/14, mas até 14-06-2016.

9) A 27-01-2015, a entidade demandada comunicou ao autor o teor do despacho do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação referido em 8) e enviou o extrato de deliberação n.º 179/2015 (o mesmo despacho) para publicação no Diário da República, o que foi feito a 11-02-2015.

10) A 20-04-2015, a entidade demandada comunicou ao autor o teor da deliberação do Plenário de 03-03-2015 com o seguinte teor:

« Suprir a incorreta menção escrita constante da ata de 16-12-14 (art. 148.º, do CPA e arts. 249.º e 251.º do CC), mediante retificação do ali constante como tendo sido deliberado, a saber, onde consta «conceder ao mesmo a licença sem remuneração para exercício de funções com carácter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (EULEX Kosovo)».

Passando a ler-se

«Não conceder ao mesmo a licença sem remuneração para exercício de funções com carácter precário, como Juiz criminal, em organismo internacional (EULEX Kosovo), mas deferir o pedido subsidiário de licença sem vencimento para permitir a continuação do desempenho das funções na missão EULEX, até 14-6-16».

11) No mesmo dia 20-04-2015, tal como o autor, também o Gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação foi informado da deliberação de 03-03-2015, referida em 10).

12) No dia 29-04-2015 o Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e Cooperação, em função da comunicação do CSM de dia 20-04-2015, proferiu novo despacho que foi comunicado à entidade demandada e ao autor, mediante o qual foi alterada apenas a referência a uma alínea (da al. a) do art. 283.º, n.º 1, para a al. b)), isto em função da alusão ao deferimento do pedido subsidiário; ou seja, foi entendido que a alteração respeitava ao enquadramento, «“não conceder para o exercício de funções em organismo internacional, com carácter precário” mas “para o exercício de funções em quadro de organismo internacional”».

13) No dia 06-05-2015 foi publicada no Diário da República a Deliberação (extrato n.º 729/2015), relativa à deliberação retificativa referida em 10), com o seguinte teor:

«Por deliberação do Plenário do CSM de 3-3-15 deu-se sem efeito a deliberação do Plenário do CSM de 16-12-14 (e não 16-12-15, como dele consta) … e defere-se o pedido subsidiário de licença sem remuneração para permitir a continuação do desempenho das funções na missão EULEX, com efeitos reportados a 15-12-14 e termo a 14-6-16, nos termos do n.º 1 do art. 280.º da Lei n.º 35/14, de 20-6.»

14) Por despacho do Vice-Presidente do CSM, de 24-05-2016 e por despacho favorável do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros de 25-05-2016, foi concedida ao autor licença sem retribuição para o exercício de funções em organismo internacional, com efeitos a partir de 15-06-2016 até 14-11-2016.

15) Por deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 12-07-2016, foi dado sem efeito o referido despacho de 24-05-2016, referido em 14), revogando-o, e foi autorizado o gozo de uma licença sem remuneração nos termos do art. 280.º, n.º 1, da Lei n.º 35/14, com efeitos a partir de 15-06-2016 e até 14-05-2018.

16) Em função das ocorrências procedimentais referidas em 2) a 15), entre setembro de 2013 e maio de 2018 o autor exerceu funções como juiz no EULEX/Kosovo, primeiro como Criminal judge at Mobile Unit for Basic Court level e, a partir de dezembro de 2015, como Criminal Judge at the Supreme Court/Appellate Court, com licenças sem remuneração concedidas pelo CSM e com despachos favoráveis do Ministério do Negócios Estrangeiros.

17) Por se tratar de funções de interesse público nacional o autor é portador de passaporte diplomático.

18) Na Lista de Antiguidade reportada a 31-12-2014, publicado no seguimento de despacho de homologação, de 30-06-2015, do Vice-Presidente da entidade demandada, o autor aparece com o n.º …. e sem qualquer perda de antiguidade resultante das funções que vinha exercendo como juiz em organismo internacional (EULEX Kosovo).

19) De igual modo, na Lista de Antiguidade reportada a 31-12-2015, publicada pelo CSM no seguimento de despacho do seu Vice-Presidente, de 14-06-2016 e depois retificada por despacho do Vice-Presidente da entidade demandada de 21-11-2016, o autor aparece com o n.º …. e sem qualquer perda de antiguidade resultante das funções que vinha exercendo como juiz em organismo internacional (EULEX Kosovo).

II. Do procedimento n.º 2016/..../..00

20) A 18-02-2016 foi elaborada por técnica superior dos serviços da entidade demandada informação pondo à consideração superior determinar, «à luz da legislação vigente, quais as licenças que descontam para efeitos de antiguidade, considerando que na Lei n.º 35/14, de 20-6, a designação de licença de longa duração apenas é referida ao n.º 4 do art. 280.º com o seguinte teor: “para efeitos do disposto no nº 2, considera-se de longa duração a licença superior a 60 dias”».

21) Por despacho de 22-02-2016 foi determinado pelo Vice-Presidente da entidade demandada que fosse elaborado parecer sobre a temática versada na informação referida em 20), dando origem ao processo administrativo n.º 2016/..../..00, criado em 24-02-2016.

22) A 24-06-2016 o Plenário da entidade demandada deliberou aprovar o teor e as conclusões do parecer ordenado pelo despacho referido em 21), datado de 13-03-2016, de natureza genérica, sem identificação ou individualização de casos concretos, no qual se concluiu, além do mais, que «não deverão ser contabilizados, para o efeito de antiguidade, os tempos de gozo de licenças sem remuneração, independentemente da sua finalidade, cuja duração seja igual ou superior a um ano».

23) A 17-05-2016, o Diretor de Serviços da entidade demandada elaborou Informação reportada designadamente à situação da licença sem vencimento respeitante ao Exm.º Juiz de Direito ora autor, propondo fosse procedido o desconto na respetiva antiguidade.

24) Por ofício datado de 19-05-2016, referindo como assunto «Desconto na antiguidade - Lista de Antiguidade reportada a 31-12-15», a entidade demandada notificou o autor para, no prazo de 10 dias úteis, se pronunciar por escrito, querendo, nos termos e para os efeitos no disposto no art. 121.º do CPA, anexando-se cópia da informação referidas em 23), e consignando-se no aludido ofício o seguinte: «Para melhor esclarecimento junto se remete cópia da informação de serviço nº …., onde se encontra exarado despacho do Exmº Senhor Vice-Presidente do CSM, datado de 18-5-16».

25) Em resposta à comunicação referida em 24), o autor subscreveu instrumento escrito datado de 01-06-2016, pronunciando-se sobre o teor da Informação referida em 23), defendendo que não deveria ser feito desconto na antiguidade, tendo em conta a natureza das funções para que as licenças sem vencimento tinham sido concedidas e até porque o CSM assim tinha deliberado em casos similares.

26) A 08-06-2016 foi elaborado novo parecer no sentido de não se proceder ao desconto na antiguidade relativamente ao ora autor.

27) No dia 23-11-2016, o Chefe de Serviços da entidade demandada elaborou Informação, a qual obteve concordância do Vice-Presidente do CSM de 28-11-2016, na sequência do que foi emitido novo parecer datado de 06-01-2017.

28) Na sessão plenária da entidade demandada de 24-01-2017 foi deliberado «aprofundar o estudo desta questão, designadamente da prática deste Conselho Plenário na concessão de licenças».

29) A 29-05-2017 foi elaborado outro parecer que concluiu nos seguintes termos:

« Por aplicação dos efeitos do art. 281.º, n.º 3, da LGTFP, não deverá ser descontado na antiguidade o período de licença sem vencimento em que o Exm.º Senhor Juiz AA exerceu funções em organismo internacional, devidamente autorizado a coberto de deliberação do Plenário do CSM e de despacho do membro do Governo competente em razão da matéria.

No remanescente período de licença, em consequência da revogação de anteriores deliberações de concessão de licença para representação em organismo internacional, a mesma passou a considerar-se concedida com finalidades genéricas.

Com efeito, julga-se que a vontade do órgão deliberativo competente (Plenário do CSM) foi expressa de forma inequívoca e foram cumpridos todos os requisitos de forma e formalidades legalmente previstas, donde a conclusão a extrair será a que o Exm.º Sr. Dr. Juiz se encontra em gozo de licença sem remuneração de longa duração, com finalidades genéricas, com duração total de 3 anos e 7 meses, durante o período compreendido entre 15-12-14 até 14-5-18.

Em face do exposto, julga-se que deve ser descontado na antiguidade do Exm.º Senhor Juiz a totalidade do período de gozo da licença sem remuneração genérica, de longa duração, da seguinte forma:

(i) desconto do período remanescente do ano de 2014 (15-12-14 a 31-12-14), bem como

(ii) desconto da totalidade dos anos de 2015, 2016 e 2017 e

(iii) desconto do remanescente do ano de 2018 (1-1-018 a 14-5-18).

30) Na sessão Plenária da entidade demandada de 06-06-2017 foi deliberado concordar com o parecer referido em 29).

31) No dia 06-07-2017 o autor foi notificado, pelo ofício n.º 2017/…., de 05-07-2017, de que o Conselho Plenário do CSM, no dia 06-06-2017, deliberara descontar na antiguidade do autor o período que vai de 15-12-2014 a 14-05-2018.

32) O autor impugnou a deliberação referida em 30) junto da Secção de Contencioso do STJ, que aqui correu termos sob o n.º 76/17....., no âmbito da qual viria a ser proferido a 16-05-2018 acórdão no qual se deixou consignado, além do mais, o seguinte:

« Considerou o recorrente que tal deliberação padece de ilegalidades várias:

— Caducidade do procedimento em que foi tomada a deliberação, nos termos do n.º 6 do art. 128.º do CPA, uma vez que, tratando-se de procedimento de iniciativa oficiosa passível de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para o recorrente, deveria ser tomada no prazo de 180 dias;

— Falta de audiência prévia, uma vez que não foi ouvido sobre o conteúdo do parecer de 29-5-17 em que se baseia e que serve de fundamento à deliberação impugnada;

— A deliberação impugnada decidiu a perda da antiguidade do A. desde 15-12-14, ou seja, atribuiu-lhe eficácia retroativa contra o disposto no nº 1 do art. 156.º do CPA, sendo, por isso, ilegal;

— Violação do princípio da tutela da confiança, uma vez que foi alterada a posição que o recorrente tinha nas listas de antiguidade que foram organizadas pelo CSM.

[…]

1. Caducidade do procedimento administrativo:

1.1. O procedimento administrativo especificamente dirigido ao ora A. visou apurar se a licença que lhe fora concedida para o exercício das funções no organismo EULEX/Kosovo acarretava ou não perda na sua antiguidade na magistratura judicial.

Até um certo momento, o CSM não procedeu ao desconto dos períodos em que o ora recorrente (a par de outros magistrados judiciais) estivera afeto ao exercício de tais funções. Porém, em resultado da alteração do regime legal das licenças de longa duração, nos termos previstos nos arts. 280.º a 283.º da LGTFP (aprovado pela Lei nº 35/14, de 20-6), foi suscitada internamente a necessidade de verificarem as concretas implicações que para os magistrados judiciais decorriam de tais alterações, a par dos eventuais efeitos na respetiva antiguidade.

Não se questionam os procedimentos internos que foram adotados e que se inscrevem no exercício dos poderes de gestão da magistratura judicial atribuídos ao CSM, envolvendo designadamente a apreciação das situações de licença sem remuneração em face do EMJ ou da legislação supletiva e o seu reflexo na antiguidade. Do que se trata neste processo é apenas apurar se o Plenário do CSM, ao deliberar, como deliberou, apesar de já ter decorrido o prazo de 180 dias desde o início do procedimento administrativo, o fez numa ocasião em que já caducara tal procedimento e se, por esse único motivo, a deliberação é anulável.

1.2. O procedimento administrativo que desembocou na deliberação impugnada foi oficiosamente desencadeado pelo CSM, na sequência de informações internas e de pareceres que foram emitidos. Como já se disse, o mesmo não foi suscitado nem pelo A., nem por outro magistrado judicial, antes constituiu uma reação a uma informação interna elaborada em torno das licenças de longa duração.

Não é perfeitamente claro quando se iniciou tal procedimento administrativo, na parte em que visava especificamente o ora recorrente, mas podemos assegurar que tal já ocorrera na data em que o CSM lhe remeteu um ofício, datado de 19-5-16, que tinha como único assunto o “Desconto na antiguidade - Lista de Antiguidade reportada a 31-12-15”. Por via dessa comunicação era conferida ao recorrente a possibilidade de se pronunciar, em sede de audiência prévia, relativamente a uma informação interna na qual se concluía pela perda da sua antiguidade, com efeitos na sua posição na lista de antiguidade.

Invocou o CSM que a apreciação da situação em que o recorrente se encontrava ocorreu em duas fases, a segunda da qual se iniciou apenas em 28-11-16, quando foi internamente determinada a elaboração de um parecer.

Todavia, tal argumento não colhe, uma vez que os factos enunciados no precedente relatório espelham bem que, independentemente dos procedimentos internos que prepararam uma deliberação de caráter genérico por parte do Plenário do CSM sobre a questão em causa, o confronto do ora A. para exercer o contraditório no âmbito de um procedimento administrativo suscetível de o afetar ocorreu em data anterior.

Consideramos, pois, que na data em que foi aprovada a deliberação da qual resultava a perda de antiguidade para o A. (6-6-17) já haviam decorrido mais de 180 dias.

1.3. Dispõe o art. 128.º do CPA, sob a epígrafe “Prazos para a decisão dos procedimentos” que:

1 - Os procedimentos de iniciativa particular devem ser decididos no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei, podendo o prazo, em circunstâncias excecionais, ser prorrogado pelo responsável pela direção do procedimento, por um ou mais períodos, até ao limite máximo de 90 dias, mediante autorização do órgão competente para a decisão final, quando as duas funções não coincidam no mesmo órgão.

…

6 - Os procedimentos de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados caducam, na ausência de decisão, no prazo de 180 dias.”

O n.º 6 foi introduzido pelo DL n.º 4/15, que aprovou o novo CPA, visando os procedimentos administrativos de iniciativa oficiosa e passíveis de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados.

Com a introdução de tal solução inovadora, o legislador pretendeu estabelecer uma consequência objetiva para a inatividade da Administração (ou, por extensão remissiva, para a inatividade ou demora do CSM) decorrido um prazo, que pareceu razoável (de 180 dias), sem que no procedimento administrativo iniciado oficiosamente tenha sido produzida uma deliberação oponível ao administrado (ou ao juiz) submetido ao poder de gestão da entidade administrativa (in casu, o CSM).

Alega o CSM que o prazo de 180 dias é meramente ordenador e tem uma natureza eminentemente programática, não afetando a possibilidade de ser produzida uma deliberação como aquela que foi impugnada em relação à situação em que se o A. encontrava e aos reflexos na respetiva antiguidade.

Discorda-se de tal posição, sendo claro, tanto pela redação do preceito como pelos motivos que foram invocados aquando do respetivo processo legislativo, que estamos perante um prazo legal cujo decurso tem como efeito a caducidade do procedimento administrativo.

Vejamos.

1.4. A justificação para tal inovação pode encontrar-se num escrito de Carla Amado Gomes, em Cadernos de Justiça Administrativa, nº 81, pp. 32 e ss., onde advogava a introdução da figura da caducidade do procedimento administrativo, como “resposta natural ao esgotamento do poder decisório sem emissão de decisão expressa no tempo do procedimentalmente devido”, de modo que, a partir de então, não se compactuasse com a “perpetuação irrazoável do tempo procedimental, ocupando infrutiferamente meios administrativos e técnicos e pondo em causa, em nome da inércia administrativa, a estabilidade das situações jurídicas”.

O mesmo se extrai de Fausto Quadros, que presidiu à Comissão de Revisão do CPA, esclarecendo, a este respeito, que “o procedimento de iniciativa oficiosa capaz de conduzir à emissão de uma decisão desfavorável para particulares caduca ao fim de 180 dias se não tiver decisão (art. 128º, nº 6)” (O novo CPA, em http://www.cej.mj.pt, p. 21).

A demais doutrina administrativista acompanha este entendimento que, por exemplo, é aceite por Tiago Antunes para quem “não é aceitável que estes particulares fiquem permanentemente sob a espada de Dâmocles de uma eventual decisão que possa afetar a sua esfera jurídica. Assim passado um prazo razoável - que a lei fixou em 180 dias – desde a instauração do procedimento, sem que tenha sobrevindo qualquer decisão, tais particulares podem finalmente descontrair, com a certeza de que já não serão confrontados com a prática do ato lesivo no âmbito desse procedimento que caducou (…)” (Comentários ao NCPA, coord. de Carla Amado Gomes, vol. II, 3.ª ed., p. 175).

É na mesma linha que se pronuncia Políbio Henriques, preconizando que “este regime de caducidade visou suprir uma lacuna do CPA, que não estabelecia qualquer consequência extintiva para a inatividade da Administração nos procedimentos de sua iniciativa, com o efeito perverso de se poderem manter pendentes, ad aeternum, por inércia da autoridade administrativa, procedimentos oficiosos, de cujo início os interessados haviam sido notificados e prenunciavam a emissão de decisões que lhes seriam desfavoráveis” (Comentários à Revisão do CPA, de Fausto Quadros, Sérvulo Correia, et alia, p. 260).

Também assim Luís Cabral Moncada que defende categoricamente que “a caducidade do procedimento é o resultado sobre o mesmo do facto jurídico da passagem do tempo, na medida em que afeta os fundamentos normativos sobre os quais o desenvolvimento do procedimento assentava. Trata-se de um efeito imperativo decorrente da lei. O nº 6 do artigo em análise consagra inovadoramente a regra da caducidade do procedimento oficioso passível de levar à emissão de ato desfavorável aos interessados ao fim de 180 dias sem decisão (…). Passado aquele prazo de 180 dias, a Administração deixa pura e simplesmente de poder tomar a decisão final desfavorável ao interessado. A ausência da caducidade do procedimento culminado numa decisão desfavorável ao interessado passado determinado prazo sobre o termo legal do período para a decisão final seria uma solução insuportável do ponto de vista daquele. Ficou finalmente consagrada, e com alcance geral, uma solução que se recomenda na perspetiva da posição procedimental do interessado perante a Administração, tributária de uma visão paritária do recíproco contacto” (NCPA anot., pp. 447/448).

Estamos, pois, em condições de assumir, face à posição da diversa doutrina atrás exposta, que o decurso do referido prazo gera a caducidade do procedimento administrativo.

1.5. À previsão de um prazo máximo de duração do procedimento administrativo estão subjacentes interesses de ordem pública ligados à segurança, proteção e estabilidade dos particulares, de modo que o decurso do prazo de caducidade opera ope legis. E na medida em que está subordinado à lei (art. 266º, nº 2, da CRP, e art. 3º do CPA), deve o órgão administrativo evitar a sua continuação para além do prazo fixado em lei, o qual tem natureza imperativa.

Mas o certo é que o CSM não declarou essa caducidade nem extraiu do decurso do prazo perentório o efeito de arquivamento do procedimento administrativo que tal deveria implicar.

Qual o vício que afeta a deliberação ou o ato administrativo produzido depois de decorrido o prazo de caducidade referido?

A doutrina também é unânime a este respeito, envolvendo a resposta no regime do art. 163º, nº 1, do CPA, nos termos do qual são “anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção”.

Com efeito, não prescrevendo a lei outro efeito mais grave para o ato, é de considerar que a prolação de uma deliberação, depois de decorrido o prazo de caducidade, gera a sua anulabilidade com fundamento naquilo que a doutrina intitula de incompetência ratione temporis (neste sentido cf. Carla Amado Gomes, em Repensar o CPA – A Decisão do Procedimento, p. 41, e Luíz Cabral de Moncada, CPA anot., p. 394).

Considerar, como defende o CSM, que aquele prazo de 180 dias é meramente ordenador ou programático, não acarretando, por isso, a ilegalidade do ato praticado d