Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Acordam os Juízes na Secção de Contencioso:

I.

A Associação Sindical dos Juízes Portugueses interpôs recurso contencioso da deliberação adoptada pelo Plenário do Conselho Superior da Magistratura em 6 de Outubro de 2015, por intermédio da qual se decidiu que, no decurso do corrente ano judicial, os Ex.mos. Srs. Juízes Desembargadores Presidentes das Secções Criminais dos Tribunais da Relação passariam a integrar a distribuição dos recursos penais numa percentagem a determinar pelos Exmos. Srs. Juízes Presidentes desses Tribunais.

Após invocar a sua legitimidade activa, sustentou, em súmula, que aquela deliberação padece do vício de violação de lei, já que as atribuições e competências cometidas aos Juízes Desembargadores que desempenham essas funções estavam exclusiva e expressamente previstas na lei, não tendo o Conselho Superior da Magistratura competência para lhes atribuir outras. Acresce ainda que existem dissemelhanças entre o modo como é preparado e efectuado o julgamento dos recursos em processo-crime e em processo civil, inexistindo, pois, o paralelismo que, nos termos dos fundamentos da deliberação, a justificaria, sendo que a sua subsistência levará a que o Juiz Desembargador Presidente da Secção deixe de poder intervir nos processos nessa qualidade, assim se diminuindo o número legal de juízes que devem julgar um recurso em processo-crime.

O Conselho Superior da Magistratura apresentou resposta em que, em resumo, sustentou que à deliberação impugnada subjazem interesses relacionados com as carências de Juízes Desembargadores, excepcionando a inadmissibilidade da sua impugnação (por a mesma não corporizar um acto administrativo mas antes um regulamento organizatório de eficácia interna e insusceptível de impugnação contenciosa ou, pelo menos, um acto administrativo geral cuja natureza interna arreda a sua sindicabilidade) e a ilegitimidade activa da recorrente (por não estar em causa um interesse colectivo mas um interesse individual partilhável apenas por 9 Juízes Desembargadores, não se divisando que a impetrante litigue em representação dos mesmos).

Para concluir que o recurso não merece provimento, aduz ainda que a competência gestionária que legalmente lhe é conferida abrange aspectos de cariz organizatório (como aqueles que são veiculados pela deliberação recorrida) e que, por via da deliberação impugnada, não atribuiu àqueles Juízes Desembargadores novas funções, reafirmando a identidade de soluções para a distribuição de recursos em processo-crime e em processo civil.

Notificada da resposta, a recorrente apresentou alegações que rematou com as seguintes conclusões:

(i) O R. não detém competência para determinar novas atribuições dos presidentes das secções criminais, para além daquelas que decorrem directamente da lei ou que nela encontrem correspondência, motivo pelo qual a douta deliberação impugnada é ilegal e, como tal, anulável, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA;

(ii) O julgamento, nas secções cíveis, é efectuado por três juízes, cabendo a um juiz as funções de relator e aos outros juízes as funções de adjuntos, enquanto que nas secções criminais, o julgamento não obstante ser realizado também por três juízes (artigo 12º, nº4, do CPP), cabe a um juiz as funções de relator, a outro as de adjunto, sendo o terceiro juiz o presidente da secção, pelo que por esta via se vê que não é possível a distribuição de recursos penais, nos mesmos termos que estão definidos para as secções cíveis;

(iii) Na verdade, a intervenção do presidente da secção criminal no julgamento do recurso é vista de forma diversa da intervenção do presidente da secção cível e que, muito embora se preceitue que ambos dirigem a discussão (cf. artigos 419º do CPP e 659º, nº 3, do CPC), não se vislumbra uma direcção nos mesmos termos, em processo penal e em processo civil, o que nos leva a rematar que não existem semelhanças entre o processo civil e o processo penal que sustente a distribuição de recursos aos presidentes das secções criminais;

(iv) Assim, é ponto assente que, fora dos casos de decisões singulares do relator, a secção criminal da Relação julga sempre com uma composição de três juízes (artigo 12º, nº4, do CPP), que integra sempre o presidente da secção, ainda que nos julgamentos em conferência se dispense a assinatura dos acórdãos pelo presidente caso se forme maioria com os votos do relator e do adjunto, pelo que caso o presidente da secção passe a ser relator de acórdãos (como parece evidenciar a douta deliberação impugnada), não poderá intervir no processo, simultaneamente, como presidente, o que significaria uma conferência composta por dois juízes e não três. tal como é exigido pelo artigo 56º, nº 1, da LOSJ, e pelo artigo 12º, nº 4, do CPP;

(v) Nesta senda, a adoptar-se o sentido decisório da douta deliberação impugnada, verificamos que os acórdãos que sejam proferidos na sequência de distribuição ao presidente da secção criminal dos Tribunais de Relação, enfermaram de manifesta nulidade insanável, prevista no artigo 119º, alínea a), do CPP, o que, como se sabe, afectará a validade do acórdão proferido, razão pelo qual a douta deliberação impugnada ao determinar a distribuição de recursos aos presidentes das secções criminais padece de manifesto vício de violação de lei, por desrespeito do disposto nos artigo 56º, nº 1, da LOSJ, e 12º, nº 4, do CPP, motivo pelo qual é ilegal e, na sequência, anulável, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA.

Termos em que o Recurso deve ser julgado procedente

Também o Conselho Superior da Magistratura apresentou alegações que finalizou nos seguintes termos:

“1. O comando deliberativo do CSM não tem a natureza de ato administrativo, pois os actos administrativos estão definidos como “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta” (artigo 148º do CPA).

2. Antes se reconduz, face ao seu conteúdo genérico e abstracto, a um regulamento - um regulamento sobre a organização, em concreto sobre o funcionamento, das secções criminais dos Tribunais de Relação.

3. Comando que não perde a sua natureza normativa por ter uma vigência temporária – ano judicial em curso - aplicando-se a todos os desembargadores que, nesse período, possam assumir a presidência das secções criminais dos Tribunais de Relação, independentemente da sua identidade.

4. Qualificando-se como um regulamento organizatório, tipicamente um regulamento interno, é insusceptível de controlo contencioso.

5. Asserção aplicável à situação em causa, porque esse concreto segmento da distribuição de serviço, de índole meramente organizatório ou de funcionamento é estranha à “relação fundamental” identitariamente estabelecida pelo Estado para com todos os juízes desembargadores em exercício nos Tribunais de Relação, numa mesma categoria e num mesmo estatuto, à margem da singular função que alguns assumam, como é o caso do ingresso dos presidentes das secções criminais na distribuição de recursos penais.

6. Se vier a considerar-se que esse comando não tem a natureza de regulamento, mas de ato administrativo – geral – ele enforma um ato administrativo interno, cujos efeitos jurídicos se produzem no interior do órgão que os praticou, também inimpugnável contenciosamente

.

7. Embora a ASJP evoque a sua legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos dos Juízes, a sua intervenção recursiva não tem esse alcance, pois um direito ou interesse é colectivo quando pertence a todo o colectivo de associados representados pelo sindicato.

8. Não estando em causa um interesse colectivo dos Juízes – a matéria objecto da deliberação atinge apenas nove desembargadores - estará a assumir a titularidade dos interesses directos e imediatos dos juízes visados.

9. Porém, não avoca a sua representação e substituição, não os identifica como seus associados nem alega estar munida da necessária autorização, assim denotando não estar em causa o direito de acção em representação ou em substituição de associados que a autorizem.

10. Embora a legitimidade para a impugnação de normas – trata-se aqui da impugnação de um regulamento - pertença a qualquer pessoa que alegue ser prejudicada pela aplicação da norma, a questão da legitimidade activa para o recurso é aferida pelo disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 73º CPTA, ex vi artigo 178º do EMJ e, por essa via, também a ASJP carece de legitimidade.

11. A incompetência do CSM para deliberar sobre matéria de distribuição de recursos penais aos juízes presidentes de secção criminal não tem qualquer sustentáculo legal e, a vingar essa tese, retirar-se-ia ao CSM a competência para convocar regras de carácter puramente organizatório.

12. Pretender que ao CSM esteja vedado definir, por razões gestionárias, os desembargadores que relatam ou não processos, corresponde ao esvaziar de conteúdo o papel mais relevante que o EMJ atribui ao CSM – a gestão da magistratura judicial, no seu funcionamento e organização.

13. Aliás, o argumento da ASJP encontra-se viciado, porque a deliberação não confere novas atribuições aos presidentes de secção criminal dos Tribunais de Relação - é no relato de acórdãos que reside a essência da função do desembargador.

14. Enjeita-se ainda o vício de violação de lei, porque a paridade de regimes adjectivos não sustenta o alcance interpretativo da ASJP, que defende a distribuição de recursos para os presidentes das secções cíveis dos Tribunais de Relação e a não distribuição de recursos aos presidentes das secções criminais dos mesmos tribunais.

15. É o próprio artigo 78º da LOSJ que, por referência ao artigo 65º, enuncia a competência dos presidentes de secção dos Tribunais de Relação, indiferenciada e conjuntamente, quanto aos presidentes de qualquer secção, cível, criminal ou social.

16. Prevendo o legislador as situações de isenção ou redução de distribuição por via do exercício de cargos dessa ou de idêntica natureza, o seu silêncio sobre a isenção de distribuição dos presidentes das secções criminais dos Tribunais de Relação não sustenta a visão interpretativa da recorrente (artigos 64º, 3, e 77.º, 3, da LOSJ).

Sem prejuízo da superior apreciação dos Venerandos Juízes Conselheiros desse Supremo Tribunal de Justiça, o CSM continua a pugnar pela improcedência do recurso.”.

O Ministério Público lavrou douto parecer em que concluiu pela absolvição do recorrido da instância em virtude de considerar que a deliberação recorrida não corporizava um acto administrativo contenciosamente impugnável.

II.

Cumpre, primeiramente, avaliar se as excepções dilatórias arguidas pelo recorrido (e, em parte, pelo Ministério Público) obviam ao conhecimento do mérito do recurso.

Servindo-nos, a título de guião, da ordem enunciada no n.º 4 do artigo 89.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos

[1]

, enfrentemos, primeiramente, a pretensa ilegitimidade activa da recorrente.

A) Da ilegitimidade activa

Para solucionar esta questão, teremos em conta os seguintes dados factuais:

· A deliberação recorrida tem o seguinte teor “Apreciada a proposta sobre distribuição de serviço aos Ex.mos. Juízes Desembargadores Presidentes das Secções Criminais dos Tribunais da Relação atenta a carência de desembargadores naqueles Tribunais, após a intervenção de todos os Ex.mos. Srs. Conselheiros presentes, o Plenário do C.S.M. delibera por maioria, com os votos a favor, dos Exmos. Srs. Vice-Presidente, Prof. Doutor...., Prof. Doutor ...., Dra...., Dr. ..., Dr. ..., Dr. ..., Dr. ..., Dra. ..., e com os votos contra, dos Ex.mos. Srs. Presidente, Dr. ..., Dr. ... e Dr. ..., que, com um cariz transitório, para vigorar apenas no ano judicial 2015/2016, os presidentes das secções criminais dos Tribunais de Relação passem a integrar a distribuição dos recursos penais, entre os 25% a 50%, percentagem essa a determinar pelos Exmos. Srs. Presidentes das Relações.”.

· A recorrente é uma associação de índole sindical que, ademais, tem como objecto:

“(…) b) assegurar a representação e defesa dos interesses sociais, culturais, morais, profissionais e económicos dos Juízes;

c) pugnar pela defesa dos direitos fundamentais do Homem e pela adopção de medidas que garantam a realização de uma justiça acessível e pronta; (…)”

[2]

;

· Os Juízes Desembargadores Presidentes das Secções Criminais dos Tribunais das Relações são associados da recorrente

[3]

;

· No intróito do requerimento inicial, a recorrente invoca que apresenta o presente recurso “(…) em representação dos seus associados (…)”.

Nos termos do n.º 1 do artigo 164.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais a legitimidade activa para o presente meio impugnatório depende da titularidade de um “interesse directo, pessoal e legítimo na anulação da deliberação”.

Face ao modo como esta disposição tem vindo a ser entendida pela jurisprudência desta Secção

[4]

, seria de obtemperar que a recorrente não possui um interesse directo e pessoal na invalidação da deliberação recorrida já que nem sequer foi por ela visada.

Contudo, como ressalta da interpretação do sobredito dispositivo legal, a norma nele contida refere-se à legitimidade das pessoas singulares.

Ora, não sendo essa a índole da recorrente, impõe-se que consideremos a previsão da alínea c) do n.º 1 do artigo 55.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos para nele correctamente enquadrar a resolução da questão em apreço.

Antes, porém, de prosseguirmos e adiantando razões, cumpre alertar que a convocação, em exclusivo, desta norma (em detrimento daquela que consta do n.º 1 do artigo 73.º do mesmo diploma) se faz tendo em vista o que infra vai decidido sobre a natureza da deliberação impugnada.

Segundo aquele preceito têm “(…) legitimidade para impugnar um acto administrativo:

c) Entidades públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (…)”.

Trata-se de uma norma na qual se prevê a legitimidade – dir-se-ia, colectiva – para impugnar os actos que afrontem os interesses e bens que os entes públicos e privados, de acordo com o princípio da especialidade, têm por missão defender e que constituem o seu fim

[5]

.

Confere-se, pois, legitimidade àquelas entidades para agirem em juízo em prol dos interesses que não lhes pertencem

[6]

mas de cuja defesa se acham incumbidas.

Independentemente de essa legitimidade estar (ou não) simultaneamente prevista do respectivo acto constitutivo, a redacção genérica do preceito torna fulcral que se determine se existe uma “(…) relação de congruência entre os efeitos do acto a impugnar e as finalidades programáticas da entidade impugnante (…)”

[7]

.

Inserem-se neste preceito, além do mais, as pessoas colectivas privadas de substrato associativo

[8]

como são os sindicatos e as associações sindicais

[9]

, sendo, aliás, de notar que foi propósito legislativo dar resposta às dificuldades que se vinham colocando

[10]

.

Localizado o correcto enquadramento da questão, importa realçar que a concreta questão colocada pelo recorrido se prende com a índole dos interesses prosseguidos pela presente impugnação.

Neste particular contexto e à míngua de norma que especificamente regule o associativismo sindical de magistrados judiciais, importa considerar o que resulta do n.º 1 do artigo 56.º da Constituição da República Portuguesa (onde se prevê que “Compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem”), e, na legislação infraconstitucional, o que se extrai do n.º 3 do artigo 338.º da Lei Geral do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (aprovada pelo artigo 1.º da Lei n.º 35/2014, de 20 de Junho

[11]

), segundo o qual as associações sindicais tem “legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem.”.

Perante similar disposição do Decreto-Lei n.º 84/99, de 19 de Março

[12]

(que, de pretérito, visava assegurar a liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e regular o seu exercício), podíamos ter por assente que, por interesses

[13]

colectivos, se devem entender aqueles que são partilhados por certas categorias ou grupo organizado de cidadãos (não se cingindo, pois, a uma mera soma de interesses individuais mas resultando da sua entrelaçamento

[14]

) e que são referenciáveis a valores jurídicos-económicos ou socioprofissionais e que a estes se contrapunham os interesses individuais – os quais se caracterizam por serem específicos de determinado indivíduo

[15]

–.

Contudo, se o traçar desta destrinça aparentava ser claro no plano teórico, a verdade é que, na prática, os interesses colectivos e os interesses individuais (con)fundem-se amiúde entre si, de tal sorte que o interesse individual contribui para formar o interesse colectivo e este molda e uniformiza o interesse individual

[16]

. Com propriedade se afirmou que “(…) a existência de um interesse colectivo não elimina nem ofusca os interesses (individuais) de cada um dos interessados. Mas confere-lhes mais força, uma maior importância, que em muitos casos, poderá justificar a sua tutela por uma entidade distinta. (…)”

[17]

.

Nessa senda, deparando-se com as dificuldades inerentes à diferenciação e categorização rigorosas, era sustentado que o legislador reconhecera a existência de uma interligação entre as duas esferas de interesses e procedera “(…) à uniformização do regime de legitimidade das associações sindicais relativamente a defesa de interesses colectivos e interesses individuais (…)”

[18]

.

Assim se entendeu também no campo jurisprudencial, como desde logo evidencia a interpretação, com força obrigatória geral

[19]

que foi conferida ao n.º 1 do artigo 56.ª Constituição da República Portuguesa, segundo a qual este preceito não só assegura aos trabalhadores a defesa colectiva – através das suas associações sindicais – dos respectivos interesses colectivos, como lhes garante – ao não excluí-la – a possibilidade de intervenção das mesmas na defesa colectiva dos seus interesses individuais.

Por seu turno, o Pleno da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo firmou os seguintes entendimentos

[20]

:

· os "(…) Sindicatos têm legitimidade para a interposição de recursos contenciosos em defesa de todos os direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, em matéria socioprofissional, independentemente de, no caso concreto, estar ou não em causa o interesse de todos os seus associados.";

· a “(…) disposição do nº 3 do artº 4º do DL 84/99, de 19.3, ao reconhecer às associações sindicais legitimidade «para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem», consagra a legitimidade processual activa dessas mesmas associações para a defesa dos direitos e interesses individuais de um só trabalhador.”;

· “(…) A expressão «defesa colectiva de direitos e interesses individuais» contida no art. 4º, nº3, do citado D.L. nº 84/89 não pode significar apenas a defesa de “um por todos”, isto é, a defesa plural do Sindicato, por intermédio de um trabalhador, dos direitos e interesses comuns à generalidade dos restantes (portanto, “colectivos”), mas também a defesa singular dos direitos e interesses particulares de um trabalhador, logo, independentes dos demais. (…)”.

Rememorando a matéria factual que supra concitámos, afigura-se-nos ser patente que existe uma directa e congruente correlação entre a finalidade visada pelo presente recurso contencioso – a invalidação da deliberação em causa – e os interesses profissionais cuja defesa é finalisticamente cometida à recorrente.

Acha-se, pois, franqueada a barreira contida na alínea c) do n.º 1 do artigo 55.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e a que atrás fizemos referência.

Evola, por seu turno, do que viemos de expor que a destrinça entre interesse individual e interesse colectivo não apresenta, actualmente, grande interesse prático para a definição da questão da legitimidade adjectiva das associações sindicais no âmbito do desempenho de funções públicas.

Ainda assim, sempre se dirá, na esteira da jurisprudência fixada pelo Supremo Tribunal Administrativo que a defesa do interesse colectivo não demanda que este seja forçosamente partilhado por todos os membros de uma associação sindical, o que equivale por dizer que o facto de os efeitos da anulação da deliberação em causa apenas se repercutirem na esfera jurídica de alguns dos seus associados é irrelevante

[21]

para afastar o cariz colectivo do interesse.

Aliás, adoptando o critério já sufragado por esta Secção para a caracterização de interesses defendidos pela recorrente, é de ajuizar que o interesse dos Juízes Desembargadores que presidem às Secções Criminais nos Tribunais da Relação deve ser tido como um interesse colectivo, na medida em que pertence, em comunhão e por igual, a um grupo individualizado de pessoas e é referenciável a valores socioprofissionais do desempenho dessas específicas funções judiciais.

Deste modo, à luz dos preceitos vindos de citar, cabe reconhecer a legitimidade activa da recorrente.

B) Da inimpugnabilidade da deliberação recorrida

Conhecido o teor do acto impugnado, cabe, antes de mais, recordar que o Conselho Superior da Magistratura é um órgão da administração judiciária e que desempenha, além do mais, funções tipicamente administrativas.

O poder administrativo em que se acha investido revela-se

[22]

, além do mais, no poder regulamentar e no poder de definição unilateral do direito perante os casos concretos que lhe são submetidos pelos administrados, i.e. pelos juízes. Por isso, tanto o regulamento como o acto administrativo – os meios pelos quais se efectivam aqueles poderes – constituem emanações desse poder administrativo.

Sem prejuízo de as resoluções tomadas pelo Conselho Superior da Magistratura poderem assumir outras formas, interessam-nos, em particular as deliberações promanadas do respectivo Plenário uma vez que a elas se restringe a impugnação contenciosa perante esta secção(cfr. n.º 2 do artigo 150.º, artigo 151.º e 168º,1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais),.

Perante a enunciação do objecto mediato do presente recurso contencioso efectuada no sobredito preceito, é de lembrar que o termo “deliberação” tanto pode ser sinónimo de um acto administrativo como de um acto mediante o qual se aprova o regulamento

[23]

.

Devemos, pois, anuir que, para efeitos de aferição da recorribilidade, o n.º 1 do artigo 168.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais não estabelece qualquer diferenciação que se reporte ao conteúdo material do acto impugnado.

Daí que se deva considerar que a letra da lei não favorece a interpretação preconizada pelo recorrido e secundada pelo Ministério Público, antes viabilizando uma interpretação que desatende ao modo como se expressa a vontade administrativa emanada do Conselho Superior da Magistratura.

Acresce que, a vingar uma interpretação com esse sentido, comprometer-se-ia o princípio do direito à tutela jurisdicional efectiva contra normas emitidas pela administração no exercício da função administrativa (contido no n.º 5 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa

[24]

), já que, na prática, se inviabilizaria que os juízes pudessem impugnar as deliberações do Plenário do Conselho Superior da Magistratura nas quais se contivessem regulamentos.

Por seu turno, recorde-se que, no contexto do recurso contencioso das deliberações do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, o recurso às normas previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos é meramente subsidiário (cfr. artigo 178.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais).

Ora, existindo norma expressa que é insensível a qualquer discriminação entre acto administrativo e regulamento para efeitos da sua recorribilidade perante esta instância, carece de sentido reportar-nos às disposições particulares da acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos (cfr. artigos 50.º e ss. daqueloutro diploma) para nelas buscar essa lídima distinção

[25]

.

Por tudo isto, é de considerar que a excepção dilatória arguida não pode ser acolhida.

Admitamos, porém, que o n.º 1 do artigo 168.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais consentia uma discriminação como aquela que é basilar na argumentação vinda de apreciar, o que nos remete para diferenciação entre acto administrativo e regulamento administrativo cuja definição se encontra nos artº135º e 148º do actual Código do Procedimento Administrativo

[26]

, aqui, exclusivamente, aplicável.

A partir da consideração destas definições, extrai-se que o legislador identificou o regulamento com generalidade e abstracção do alcance dos respectivos preceitos e o acto administrativo com a individualização e concretização do seu comando, esquivando-se, porém, a densificar os conceitos integrantes destes binómios.

Ensina FREITAS DO AMARAL

[27]

que “(…) A característica da generalidade significa que o comando regulamentar se aplica a uma pluralidade de destinatários, definidos através de conceitos ou categorias universais; por seu turno, a característica da abstracção traduz-se na circunstância de o comando regulamentar se aplicar a uma ou mais situações definidas pelos elementos típicos constantes da previsão normativas, isto é, também por conceitos ou categorias universais. Enquanto comando abstracto que é o regulamento não se esgota normalmente numa aplicação; pelo contrário, aplicar-se-á sempre que em concreto se verificarem as situações típicas que nele se encontram previstas.

Diferentemente se passam as coisas com o acto administrativo. É que o acto administrativo está, em princípio, vocacionado para se aplicar a único destinatário – um indivíduo, uma pessoa colectiva, uma empresa – e para resolver uma situação concreta, consumindo nela os seus efeitos jurídicos. (…)”. É que, por norma “(…) o acto administrativo versa sobre uma situação individual e concreta: por isso, um pretenso acto administrativo que não contenha em si mesmo a individualização do destinatário a que se aplica e do caso sobre que versa não pode valer, perante a ordem jurídica, como acto administrativo (…)”.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem perfilhado este entendimento

[28]

.

Esta Secção teve já, recentemente, ocasião de traçar, nos seguintes moldes, as linhas de fronteira entre aquelas duas formas paradigmáticas de exercício da actividade administrativa, tendo logrado vencimento a posição segundo a qual “(…) a diferenciação entre acto administrativo e regulamento administrativo assenta e manifesta-se na constatação de que o acto, ao contrário do regulamento (norma administrativa), não inova o ordenamento jurídico, antes o aplica. Por outro lado, o acto administrativo destina-se a regular uma situação individual e concreta, enquanto o regulamento administrativo (norma administrativa) tem uma dimensão de abstracção e generalidade. (…)”

[29]

.

Colhidos estes contributos, parece ser de assentar que o cerne da distinção entre um regulamento e um acto administrativo reside nos traços de generalidade e de abstracção de que o primeiro se reveste.

Apelida-se de generalidade a indeterminação dos seus destinatários e a sua definição por intermédio de conceitos ou categorias universais sem individualização de pessoas, ainda que, porventura, determináveis.

Por seu turno, pode-se conceber como abstracção a previsão hipotética de uma situação objectiva que não se esgota numa única aplicação, ou, se quisermos, a susceptibilidade de aplicação da hipótese a um número indefinível de casos. Disciplina-se não um caso mas uma pluralidade de hipóteses reais que venham a verificar-se no futuro

[30]

. <