Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

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Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

AA, juíza de direito, a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca ... - Instância Local de ...., interpôs recurso contencioso da deliberação de 29 de Setembro de 2015, do Plenário do Conselho Superior da Magistratura, que decidiu rejeitar o recurso por si interposto de despacho proferido em 25 de Setembro de 2014 pelo Presidente do Tribunal Judicial da Comarca ..., que definiu as regras de substituição dos juízes do Tribunal da Comarca ..., por irrecorribilidade daquela decisão.

No articulado apresentado a recorrente alegou

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I – Objeto do recurso

1º

O ato impugnado é, como se disse, a douta deliberação do Conselho Plenário do CSM, de 29 de setembro de 2015, que decidiu que “como o comando emitido pelo Senhor Juiz Presidente da Comarca ... não constitui acto administrativo, é manifesta a inadmissibilidade legal do meio utilizado para o seu autocontrolo administrativo, pois o recurso hierárquico cabe somente dos actos administrativos praticados pelo juiz presidente (artigo 98º da LOSJ), o que constitui causa de rejeição (artigo 173, b), do Código do Procedimento Administrativo)” (cf. doc. 1 que se junta e cujo teor se dá por integralmente reproduzido, assim como o de todos os documentos doravante juntos, para todos os legais efeitos).

2º

A A. é diretamente visada e lesada pela douta deliberação impugnada, pelo que tem legitimidade.

3º

A A. encontra-se a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca ...— Instância local de ... , tendo sido notificada do ato impugnado em 8 de outubro de 2015, pelo que está em tempo — cf. artigo 169º, nº 1, do EMJ.

4º

O Tribunal é competente, nos termos do disposto no artigo 168º, nº 1, do EMJ.

II — Da factualidade subjacente à douta deliberação impugnada

5º

Em 25 de setembro de 2014, foi preferido despacho pelo Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Judicial da Comarca ... que definiu as regras de substituição dos juízes do Tribunal da Comarca ... (cf. doc. 2 que se junta).

6º

Em 6 de outubro de 2014, a A. apresentou junto do Conselho Superior de Magistratura, recurso do despacho acima identificado, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 98º da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto (LOSJ) — cf. doc. 3 que se junta.

7º

Por deliberação datada de 29 de setembro de 2015, veio o R. deliberar pela rejeição do recurso interposto (cf. doc. 1 já junto), sufragando, para tanto e em síntese, que:

«O presente recurso hierárquico encontra respaldo legal no artigo 98º da Lei de Organização do Sistema Judiciário (…), doravante designada por “LOSJ”, ao dispor que cabe recurso para o Conselho Superior de Magistratura dos actos administrativos praticados pelo presidente do tribunal. Norma que tem de coonestar-se com as regras do Código do Procedimento Administrativo (CPA), designadamente com a definição de acto administrativo ínsita no artigo 120º.

(…)

Nessa medida, para que um qualquer acto do juiz presidente do tribunal seja recorrível para o Conselho Superior da Magistratura tem de enformar uma natureza individual, referir-se a uma ou mais pessoas concretamente identificadas e destinar-se a regular uma determinada situação individual. Se, ao invés, esse acto tiver características de generalidade e abstracção, for dirigido a destinatários indeterminados e aplicável a situações imprecisas, então carece de natureza individual e concreta que o reconduziria a acto administrativo.

(…)

A norma jurídica é geral, define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas, e é abstracta, define as situações de vida a que se aplica também por meio de conceitos ou categorias. Em contraponto, o acto administrativo é individual, reportando-se a uma pessoa ou a algumas pessoas especificamente identificadas, e é concreto, visando regular uma certa situação bem caracterizada.

(…)

Centrados no comando dirigido pelo Exmo. Juiz Presidente do Tribunal da Comarca ... a todos os juízes da comarca, verifica-se que ele enforma de normas gerais e abstractas emitidas no exercício da função administrativa, com destinatários indeterminados e aplicável a situações de vida indeterminadas, de vigência sucessiva. Com efeito, os seus destinatários carecem de identificação nominativa, antes estão referidos aos lugares da estrutura judiciária do Tribunal Judicial da Comarca ... (…).

Ademais, o comando em causa não estabelece qualquer período temporal de vigência, e, por isso, os lugares podem ser ocupados pelos juízes que ali exercem funções à data da sua emissão como pelos outros que ali venham a ser colocados em futuros movimentos judiciai, bom como, transitoriamente, por juízes auxiliares ou do Quadro Complementar que neles sejam destacados em substituição dos titulares ausentes do efectivo exercício de funções. Nessa perspectiva, sendo o comando suscpetível de aplicação a todos os juízes que exercem ou venham a exercer funções no Tribunal Judicial da Comarca ..., o acto impugnado caracteriza-se pela generalidade e pela abstracção, porque vale para todas as situações que, durante a respectiva vigência, venham a ocorrer e que impliquem a convocação do regime de substituição de juízes em caso de faltas ou impedimentos”.

8º

Salvo o devido respeito, cremos que o douto Acórdão do Conselho Plenário do R. enferma do que se pensa ser um manifesto erro de julgamento, pelo que o mesmo deve ser anulado e substituído por outro que, admitindo o recurso, aprecie a questão de mérito colocada à consideração e julgamento do R..

Senão vejamos

III – Do erro de Julgamento

i) Da distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo

9º

Na aferição do manifesto erro de erro de julgamento de que padece a douta deliberação impugnada, importa, antes de mais, revelar a distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo.

Vejamos:

10º

Por ato administrativo entende-se “uma estatuição autoritária, relativa a um caso individual, manifestada por um agente da Administração no uso de poderes de direito administrativo, pela qual se produzem efeitos externos, positivos ou negativos” (cf. Rogério Soares, Direito Administrativo, lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico-Políticas da Faculdade de Direito de Coimbra no ano lectivo de 1977/78, p. 76).

11º

Ou como nos ensina Freitas do Amaral, “é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto” (cf. Direito Administrativo, Vol. III, p. 66).

12º

Já Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, aproveitando as definições avançadas pelos autores referenciados supra, entendem que ato administrativo, para efeitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).

13º

Em suma, e conforme nos explicitam os autores identificados supra (cf. ob. cit., pp. 550 a 567), um ato administrativo caracteriza-se por:

a) Consistir numa decisão, enquanto estatuição ou prescrição, voluntária;

b) Essa decisão ser proferida por órgãos ou agentes da administração no exercício de poderes e deveres de autoridade administrativa;

c) Essa decisão ter por base normas de direito público, isto é, normas de competência que regulam situações e relações jurídicas que pelo seu sujeito e conteúdo são insuscetíveis de se constituir entre simples particulares;

d) Produzir efeitos externos, na medida em que se produzem na esfera jurídica de terceiros que com o autor do ato estão, pretendam ou possam estar em relação jurídico-administrativa; e

e) Incidir numa situação individual e concreta.

14º

Em conformidade com definição que foi sendo aperfeiçoada pela doutrina, o artigo 148º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, aplicável já aos presentes autos, por força do disposto no artigo 8º, nº 1, do mesmo diploma) determina que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”.

15º

Por sua vez, a doutrina define os regulamentos administrativos como normas jurídicas emitidas por órgãos da Administração no exercício da função administrativa (cf., neste sentido, Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, policopiadas, Coimbra 1976, pp.410 ss. e, do mesmo autor, “Teoria dos Regulamentos”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXVII, nºs. 1-2-3-4, pp. 1 ss).

16º

Como refere Mário Aroso de Almeida, “dá-se o nome de regulamentos aos atos normativos – isto é, aos atos jurídicos contendo normas – que são emanados no exercício da função administrativa” (Teoria Geral do Direito Administrativo, temas nucleares, Almedina, 2012, p. 79).

17º

Aliás, em conformidade com a doutrina que vinha sendo produzida sobre a matéria, o legislador veio instituir no artigo 135º do novo CPA (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) que “[p]ara efeitos do presente Código, consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos”.

18º

Ou seja, face às distinções alavancadas podemos, em síntese, afirmar que consideram-se regulamentos administrativos as normas jurídicas gerais e abstratas, que no exercício de poderes jurídicos administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos e atos administrativos as decisões (na veste de estatuições ou prescrições) que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

19º

Portanto, os regulamentos são comandos gerais e abstratos e os atos são comandos individuais e concretos, mas ambos são originados no exercício do poder jurídico-administrativo e ambos produzem efeitos jurídicos externos.

20º

Ora, a qualificação de determinado comando como ato ou regulamento depende de se saber se, numa análise casuística, aquele assume natureza geral e abstrata ou uma natureza individual e concreta.

21º

No concerne à distinção entre o que se considera ser geral e abstrato e o que se considera ser individual e concreto, a doutrina (vide, entre outros, Rogério Soares, ob. cit., p. 79 e ss., e Freitas do Amaral, Curso de Direito Admnistrativo, Vol. II, Almedina, 2001, pp. 226 e ss) vem clarificando que os conceitos de geral e individual reconduzem-se à questão de se saber se os destinatários dos comandos normativos são (individual) ou não (gerais) determinados ou determináveis,

22º

enquanto que os conceitos de abstrato e concreto traduzem a possibilidade de esgotamentos dos efeitos das situações da vida que se pretende regular (se o efeito do comando normativo se esgota com a produção do comando diremos que se trata de um ato; se o comando subsiste no mundo jurídico e não se esgota para e na situação de determinados sujeitos, então assume a forma de regulamento).

23º

Aqui chegados, vejamos se no caso em apreço o objeto do recurso assume a forma de ato ou de regulamento administrativo.

b) Do objeto do recurso hierárquico

24º

Sublinha o R., na douta deliberação impugnada que o recurso instituído no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de recurso hierárquico, cujos trâmites vêm definidos no CPA, porquanto, do referido preceito resulta que apenas os atos administrativos dos presidentes das Comarcas são suscetíveis de recurso.

25º

Nessa senda, conclui que o despacho recorrido não constitui qualquer ato administrativo (mas antes um regulamento), na medida em que tem uma natureza geral e abstrata, pelo que do mesmo não é admissível recurso hierárquico para o CSM.

26º

Salvo o devido respeito, face ao enquadramento que deixamos exposto no ponto anterior, cremos que a douta deliberação impugnada padece de manifesto erro de julgamento, porquanto, estamos, efetivamente, in casu, na presença de um ato administrativo, ao contrário do propugnado pela deliberação impugnada.

27º

Na verdade, e como será bom de ver, resulta, desde logo, do conteúdo do despacho do Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Judicial da Comarca ... e que foi alvo de recurso para o CSM, que se trata de um comando decisório, na medida em que impõe uma prescrição, ou seja, uma ordem precisa sobre os critérios a considerar na substituição dos juízes daquela comarca por faltas ou impedimentos.

28º

Segundo, é uma decisão que foi proferida no âmbito dos poderes deveres dos presidentes da comarca, ao abrigo das competências que lhes são próprias, e que regulou, nos termos definidos na LOSJ, a situação jurídica dos juízes daquela comarca no que à matéria de substituições concerne.

29º

Terceiro, é uma decisão (com o sentido e alcance acima evidenciados) que produz efeitos jurídicos na esfera de terceiros que com o seu autor mantém uma relação jurídica administrativa nos termos da LOSJ, nomeadamente na esfera jurídica dos senhores juízes da comarca que o Exmo. Senhor Juiz Presidente encabeça.

30º

Quarto, é indubitável que a decisão incide sobre uma situação individual, pois os destinatários daquela decisão ainda que não estejam concretamente determinados, são efetivamente determináveis, isto é, destinatários do despacho são efetivamente os senhores juízes que se encontravam à data da sua prolação a exercer funções no tribunal judicial da comarca ....

31º

Ou seja, destinatários da decisão são os juízes que à data do despacho integravam aquela comarca e não todo e qualquer magistrado que viesse a ser colocado naquela comarca, instância e secção e/ou que prestasse as suas funções noutra comarca, como parece evidenciar a douta deliberação impugnada quando afirma que os destinatários do comando são também os juízes que venham a integrar tais lugares no futuro.

32º

Tal conclusão resulta, aliás, do próprio conteúdo da decisão quando aí se afirma que “[f]oram ouvidos todos os juízes que integram o Tribunal e colhidos os seus contributos, tendo-se atendido às sugestões feitas para clarificação das regras relativas à intervenção dos juízes do quadro complementar (…)” (cf. doc. 2 já junto),

33º

ou até mesmo do próprio procedimento que culminou na prolação do despacho recorrido, quando foi dada oportunidade aos Senhores Juízes que naquela data integravam as secções em questão de se pronunciarem sobre tais critérios de substituição.

34º

Ou seja, não se pode afirmar que o despacho recorrido valerá para juízes que venham a integrar a secção no futuro (e que, portanto, tem um carácter geral), porquanto o mesmo foi produzido tendo por base os contributos e os interesses (mal ou bem ponderados) dos juízes que à data da sua prolação integravam a comarca e não os interesses ou as pronúncias dos futuros mas indetermináveis juízes que possam vir a integrar os lugares do Tribunal Judicial da Comarca ....

35º

Por fim, também, pelo menos no entendimento da A., a decisão reporta a situação concreta e que se prende com os critérios da substituição dos juízes na comarca ... (e não a substituição dos juízes nos tribunais de comarca, seja ele qual for).

36º

Isto é, cremos que sobressai o carácter concreto da situação regulada, na medida em que o comando proferido (regulação dos critérios de substituição em caso de falta ou impedimento) se esgota com a sua prolação e notificação aos seus destinatários, uma vez que a consequente produção de efeitos modifica, de forma imediata, os direitos dos juízes daquela comarca no que a essa matéria diz respeito, nomeadamente se se considerar as preocupações manifestadas por cada um dos interessados nas suas pronúncias.

37º

Assim, e quanto a nós, o despacho objeto de recurso só evidenciaria uma natureza abstrata se tivesse determinado, sem qualquer pronúncia dos senhores juízes que integrassem as várias secções/instâncias da comarca, que sempre que verificadas determinadas circunstâncias, as substituições de juízes seriam sempre fixadas de determinada forma e pelo presidente da Comarca.

38º

Salvo melhor opinião, só nesta hipótese se verificaria que os sujeitos não eram determinados nem determináveis e a abstração da situação regulada (ou seja, regulação para situação futura perante determinadas circunstâncias, sem saber, no entanto, onde, quando e por quem).

39º

De resto, mesmo que se considerasse que o comando em questão não assumiria uma natureza concreta mas sim abstrata (o que não se concede), certo é que, face ao que se deixou exposto, o mesmo tem uma inequívoca natureza individual, pelo que, e como se afirmou em recentes deliberações do R. (também proferidas no dia 29 de setembro de 2015), o mesmo não deveria ser “assimilado à figura do regulamento, mas do acto administrativo, (…) [pois] não reún[e], cumulativamente, as características de generalidade e da abstracção” (cf. deliberação do CSM, de 29 de setembro de 2015, proc. nº 2014-478/OU).

40º

Mas mais: a natureza de ato administrativo do despacho recorrido é ainda mais evidente se considerarmos que o mesmo traduz a aplicação a situação individual e concreta de uma orientação genérica, designadamente do regime de substituições dos juízes na comarca ... na sequência das orientações gerais fornecidas pelo R. a esse respeito (este sim um comando que não se revela como um ato administrativo), conforme, aliás, é sublinhado no 2º parágrafo do despacho recorrido.

41º

É, por isso, manifesto que o despacho objeto de recurso hierárquico, nos termos do disposto no artigo 98º da LOSJ, assume a natureza de ato administrativo e não de regulamento como defendido pela douta deliberação impugnada, enquanto comando que define uma situação individual e concreta.

42º

Entendimento contrário é, aliás, inconstitucional, por clara violação do direito ao recurso (judicial e administrativo), instituído nos artigos 20º, nº 1, e 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP).

43º

À luz do que vai dito, ao decidir em sentido diverso, a douta deliberação impugnada padece do que se pensa ser um manifesto erro de julgamento, em clara violação, aliás, do disposto nos artigos 98º do LOSJ, e 148º e 193º, nº 1, do novo CPA, motivo pelo qual deve ser anulada, nos termos do disposto no artigo 163º, nº 1, do CPA, e substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por um presidente de comarca.

IV — Do Pedido

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser a douta deliberação impugnada anulada e substituída por outra que aprecie o objeto do recurso submetido à apreciação do R., por efetivamente estarmos na presença de uma impugnação administrativa de um ato administrativo proferido por um presidente de comarca.

tudo com as devidas e legais consequências.

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O Conselho Superior da Magistratura apresentou a resposta seguinte:

I. Enquadramento

1º

Vem impugnada a deliberação do plenário do CSM de 29 de Setembro de 2015, que decidiu: "como o comando emitido pelo Senhor Juiz Presidente da Comarca ... não constitui ato administrativo, é manifesta a inadmissibilidade legal do meio utilizado para o seu autocontrolo administrativo, pois o recurso hierárquico cabe somente dos atos administrativos praticados pelo juiz presidente (artigo 98º da LOSJ), o que constitui causa de rejeição [artigo 173º, b), do Código do Procedimento Administrativo]”.

2º

Nessa deliberação estava em causa a apreciação do recurso hierárquico interposto do despacho do Ex.mo Senhor Juiz Presidente do Tribunal ]udicial da Comarca ..., que definiu os critérios a considerar na substituição dos juízes daquela comarca por faltas ou impedimentos.

3º

Por isso, enjeitada a natureza de ato administrativo desse despacho, foi rejeitado o recurso hierárquico dele interposto, ao que se opõe contenciosamente a impugnante, atribuindo à deliberação erro de julgamento, por aquele despacho configurar um verdadeiro ato administrativo.

4º

Aduz que se trata de um ato dirigido a todos os juízes da coma