Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça

I. Relatório

1. AA, juiz de direito, veio interpor recurso contencioso de anulação da deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura

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, de 6 de Junho de 2017 que lhe atribuiu a classificação de Bom pela sua prestação funcional no período inspectivo compreendido de 01-09-2011 a 31-12-2011 e de 16-07-2012 a 12-09-2016.

Alegou, em suma, para o efeito que:

“- Do manifesto deficit de instrução no procedimento que esteve na base da douta deliberação impugnada.

Quando foi notificado do douto Relatório de Inspeção, o ora A., no exercício do seu direito de resposta, alegando graves problemas familiares e de saúde.

Com a sua resposta juntou documentos e indicou testemunhas.

Dos factos e conclusões levados ao relatório inspetívo nada consta sobre o teor de tal resposta ou da prova produzida pelo então reclamante.

- As invalidades do ato impugnado

Sendo uma realidade a existência dos concretos atrasos, o que está em causa é saber o que é que os motivou.

A Ex.ma Senhora Inspetora concluiu (sem fundamentar a conclusão) que a causa é a incapacidade do ora A. em organizar e gerir o serviço a seu cargo, conclusão que foi aceite quer pelo Conselho Permanente quer pelo Conselho Plenário; o inspecionado, porém, invocou que os atrasos se devem a graves problemas familiares e de saúde que teve de enfrentar.

O A. teve anteriormente as quatro seguintes classificações: "Bom", "'Bom com distinção", "Bom com distinção" e "Muito Bom".

Parece, assim e pelo menos, estranho face a tais classificações que no período em que ocorreram os atrasos se tenha concluído pela referida incapacidade do A. em organizar e gerir o serviço a seu cargo e que não se procure averiguar as razões dessa incapacidade.

Mas o certo é que tal averiguação não foi feita, nem sequer do relatório da Inspeção consta o que se provou ou não provou pela prova requerida pelo ora A. quanto a tal matéria.

Ou seja, o Relatório de Inspeção, o Conselho Permanente e o Conselho Plenário apenas tiveram em conta os concretos atrasos e não apuraram, e por isso não valoraram, as causas dos mesmos.

Acresce que só muito excecionalmente o Conselho Superior da Magistratura aceita subir a classificação em dois graus por entender que o desempenho em determinado período não pode deixar de se enquadrar no conjunto com o desempenho anterior.

Parece, assim, ser completamente injusto que, sem apurar as causas que estiveram na base de tais atrasos, o Conselho Permanente e depois o Conselho Plenário tenham deliberado uma descida de dois graus na classificação.

i) Deficit de instrução

É certo que nos termos do n° 1 do artigo Código do Procedimento Administrativo (CPA) [c]abe aos interessados -provar os factos que tenham alegado, sem prejuízo do dever cometido ao responsável pela direção do procedimento nos termos do n.º1 do artigo anterior.

Estabelece o na 1 do artigo anterior [artigo11º] que [o] responsável pela direção do procedimento deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito.

Ora, o inspecionado alegou os factos que em seu entender motivaram os atrasos em causa e ofereceu prova sobre tais factos.

Mas o Relatório de Inspeção nada diz quanto a tais factos ou a tal prova.

Por outro lado, o responsável pela direção do procedimento nenhuma iniciativa tomou no sentido de averiguar as causas de tais atrasos, mais a mais quando o inspecionado tinha tido anteriormente tido anteriormente as classificações de "Bom", ''Bom com distinção", ''Bom com distinção" e "Muito Bom".

Ou seja, há um claro desrespeito do estabelecido no referido artigo 115.º, n° 1, do CPA, oque acarreta a invalidade da deliberação impugnada.

ii) Falta de fundamentação

Como se referiu, a Senhora Inspetora concluiu (sem fundamentar a conclusão) que a causa dos referidos atrasos é a incapacidade do ora A. em organizar e gerir o serviço a seu cargo, conclusão que foi aceite quer pelo Conselho Permanente quer pelo Conselho Plenário.

Mas tal conclusão não está fundamentada.

Ao não ter ponderado circunstâncias que rodearam o exercício de funções do ora A. e que eram relevantes e ao tirar conclusões que não fundamenta a douta deliberação recorrida viola o dever de fundamentação estabelecido no art. 268.º9, n.º 3, da CRP e densificado nos arte. 152.º e 153.º do CPA. O que acarreta a invalidade da deliberação impugnada.

Quando assim não se entendesse e não se ponderassem devidamente tais circunstâncias, maxime as graves dificuldades de saúde que o A. atravessou, estar-se-iam a violar as normas e os princípios constitucionais que protegem a dignidade da pessoa humana, enquanto pessoa.

Interpretação diferente, violaria, por um lado, o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva constitucionalmente consagrados e,

Por outro lado, o direito a um processo equitativo, consagrado no n.º1 do artigo 6.º da Constituição Europeia dos Direitos do Homem.

Termina, pedindo que a acção seja julgada procedente e, em consequência, que seja anulada a deliberação do CSM por deficit de instrução e vícios de fundamentação, com as legais consequências.

2. Cumprido o disposto no n.º 1 do artigo 174.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais

[2]

, o CSM apresentou resposta em que pugnou pela improcedência do recurso, considerando não estarem verificados qualquer um dos vícios assacados à deliberação recorrida.

O recorrido, em suma, defendeu que:

“Assaca, em primeiro lugar, o recorrente à deliberação impugnada o vício de deficit de instrução.

A este respeito, lembremos o Ac. do STA de 19/4/2010 (relatado por São Pedro), disponível na base de dados

www.dgsi.pt

.

Ora, a este respeito, nada mais nos diz o recorrente, senão que alegou factos e conclusões bem como juntou documentos e indicou testemunhas.

Prosseguindo, na mesma senda genérica e conclusiva, por alegar: mas o relatório de inspecção nada diz quanto a tais factos ou a tal prova.

É pouco, ou melhor, não é nada – sendo evidente a desnecessidade de produção da prova indicada, para demonstração de conclusões.

E se a este nada somarmos os limites jurisprudencialmente aceites ao âmbito do recurso contencioso de anulação, chegamos ao mesmo resultado – nada -, sendo inexorável o caminho para a necessária improcedência da alegação desta invalidade, que apenas o Recorrente vê – como confia o CSM.

Em segundo lugar, o Recorrente invoca a falta de fundamentação da deliberação impugnada.

A este respeito e quanto ao dever de fundamentação dos actos administrativos, veja-se a lição, sintética e límpida, do Ac. do TCAN, de 11/01/2013, constante da base de dados

www.dgsi.pt

..

A invalidade de um acto administrativo consiste na sua inaptidão intrínseca para a produção de efeitos, decorrente de uma ofensa à ordem jurídica – cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, páginas 342 e seguintes.

Trata-se de saber se o acto comporta, ou não, vícios ou malformações, em face das normas que estabelecem os termos em que é possível a produção de efeitos jurídicos por via de autoridade – cfr. Vieira de Andrade, DJAP, volume VII, página 582].

Esses vícios ou malformações, capazes de afectar a validade do acto administrativo, não têm todos as mesmas consequências, como é sabido.

A nulidade constitui a forma mais grave de invalidade, tornando o acto totalmente ineficaz, é insusceptível de sanação, é impugnável a todo o tempo perante os tribunais, sendo que este conhecimento judicial concorre com o conhecimento administrativo.

A anulabilidade traduz um desvalor menos grave, sendo o acto eficaz até ser anulado (ou suspenso), é passível de sanação, é obrigatório enquanto não for anulado, e esta anulação, que tem prazo, apenas pode ser judicial.

No nosso ordenamento jurídico-administrativo o regime regra é o da anulabilidade, tendo a nulidade carácter excepcional - cfr. Freitas do Amaral, obra citada, páginas 408 e 409; Vieira de Andrade, obra citada, páginas 586 e 587, e ainda em Nulidade e Anulabilidade do Acto, CJA, nº43, 2004, páginas 41 a 48.

Daí que os casos de nulidade são os fixados no citado artigo 161º do CPA, normativo este que, além de remeter para as nulidades que são previstas em lei especial, consagra um enunciado genérico e exemplifica um conjunto de actos nulos.

Poder-se-á dizer a nulidade corresponde à falta de qualquer dos elementos essenciais do acto, onde cabem os casos de inidentificabilidade orgânica mínima, e os casos de inidentificabilidade material mínima - na expressão de Marcelo Rebelo de Sousa, Inexistência Jurídica, DJAP, volume V, página 242.

O recorrente apenas invoca a falta de clareza da fundamentação ao acto em causa, que equivale a falta de fundamentação - artigo 153º nº2 do CPA-, sendo certo que não se confunde com a ininteligibilidade do objecto do acto prevista no artigo 161º nº2 alínea c) do CPA, e aí indutora de nulidade.

E reduzidos os vícios ao de falta da devida fundamentação, temos como certo que este apenas é susceptível, a ocorrer, de gerar a anulabilidade do acto.

Na verdade, e não obstante ser uma imposição constitucional, a falta de fundamentação do acto, a ocorrer, não põe em causa a sua identificabilidade orgânica ou a sua identificabilidade material, mas antes se repercute, apenas, e em princípio, na sua inteligibilidade e justificação perante os interessados, pois nela estará em causa essencialmente a sua compreensibilidade.

E que a falta de fundamentação gera anulabilidade constitui uma linha jurisprudencial dominante nas instâncias administrativas. A este respeito veja-se o Ac. do Tribunal Constitucional n.º 597/08, disponível na base de dados daquele Tribunal.

No caso em análise, como decorre do que deixamos acima exposto, para além de não estarmos perante uma situação de ininteligibilidade do objecto do acto administrativo, certo é que também não estamos perante uma situação em que haja ofensa do conteúdo essencial de direito fundamental, pelo que apenas estaria em causa a respectiva anulabilidade.

Sem prejuízo do alegado, avancemos na análise da invocação do Recorrente, quanto aos defeitos da fundamentação.

Ora, a este respeito, deparamos com uma total ausência de alegação, pois o recorrente apenas invoca, na al. g) que: Ao não ter ponderado circunstâncias que rodearam o exercício de funções «da ora A.» – evidente lapso material, cuja rectificação desde já o CSM aceita – e que eram relevantes e ao tirar conclusões que não fundamenta a douta deliberação recorrida viola o dever de fundamentação(…).

Acrescenta o recorrente como se referiu, a senhora inspectora concluiu (sem fundamentar a conclusão) que a causa dos referidos atrasos é a incapacidade do ora A. em organizar e gerir o serviço a seu cargo, conclusão que foi aceite quer pelo Conselho Permanente quer pelo Conselho Plenário.

Com todo o respeito por opinião contrária, não pode o CSM acompanhar este juízo, que se mostra redutor e baseado numa leitura simplista da deliberação impugnada.

A deliberação encontra-se assente nos sólidos pilares da profunda análise quantitativa e qualitativa do trabalho realizado pelo Exmo. Recorrente, no período sob inspecção, conforme se pode ver do segmento da deliberação que sintetiza a apreciação efectuada.

Esta análise mostra-se, repete-se, fundada em sólida e profunda apreciação dos elementos obtidos na instrução do percurso inspectivo e, novamente se reafirma nesta sede, a conclusão chegada não é obstaculizada pela genérica invocação de vagos problemas pessoais e de saúde.

Optando o Exmo. Recorrente por não concretizar esses problemas e a respectiva intensidade, não seria compreensível que o CSM considerasse justificado o desvalor verificado no serviço prestado, exclusivamente nessa base.

Presumindo ou ficcionando, desse modo, uma relação de causalidade, entre esses problemas pessoais e a qualidade do serviço prestado, que, como facilmente se compreenderá, não tem assento legal.

A decisão proferida e respectiva fundamentação não oferecem quaisquer dúvidas sobre o seu teor e não deixam margem de especulação sobre o seu âmbito.”

3. Cumprido o disposto no art. 176.º do EMJ, o recorrente deu por reproduzidas as razões que fez constar na petição inicial, tendo apresentado as seguintes conclusões:

a) É certo que nos termos do n.º 1 do artigo 116.º Código do Procedimento Administrativo (CPA) [c]abe aos interessados provar os factos que tenham alegado, sem prejuízo do dever cometido ao responsável pela direção do procedimento nos termos do na 1 do artigo anterior.

b) Mas estabelece o n- 1 do artigo anterior [artigo115ºQ] que [o] responsável pela direção do procedimento deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja adequado e necessário à tomada de uma decisão legal e justa dentro de prazo razoável, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito.

c) o então inspecionado e ora A. alegou os factos que em seu entender motivaram os atrasos em causa e ofereceu prova sobre tais factos. Mas o Relatório de Inspeção e, adotando-o, a douta deliberação impugnada nada diz quanto a tais factos ou a tal prova.

d) Por outro lado, o responsável pela direção do procedimento nenhuma iniciativa tomou no sentido de averiguar as causas dos atrasos dos autos, mais a mais quando o inspecionado tinha tido anteriormente as classificações de "Bom", "Bom com distinção", "Bom com distinção" e "Muito Bom".

e) Ou seja, há um claro desrespeito do estabelecido no referido artigo 115Q, n° 1, do CPA, o que acarreta a invalidade da deliberação impugnada.

f) Como se referiu, a Senhora Inspetora concluiu (sem fundamentar a conclusão) que a causa dos referidos atrasos é a incapacidade do ora A. em organizar e gerir o serviço a seu cargo, conclusão que foi aceite quer pelo Conselho Permanente quer pelo Conselho Plenário; mas tal conclusão não está fundamentada.

g) Ao não ter ponderado circunstâncias que rodearam o exercício de funções do ora A. e que eram relevantes e ao tirar conclusões que não fundamenta, a douta deliberação recorrida viola o dever de fundamentação estabelecido no art. 268°, na 3, da CRP e densificado nos arts. 152e e 153s do CPA.

h) O que acarreta a invalidade da deliberação impugnada.

i) Quando assim não se entendesse e não se ponderassem devidamente tais circunstâncias, maxime as graves dificuldades de saúde que o A. atravessou, estar-se-iam a violar as normas e os princípios constitucionais que protegem a dignidade da pessoa humana, enquanto pessoa.”

4. O CSM, em cumprimento do disposto no art. 176.º do EMJ, pugna pela improcedência do recurso apresentado, tendo reproduzidas as razões que fez constar na resposta apresentada.

5. A Exm.ª Procuradora-geral-adjunta, emitiu parecer no qual, pronunciando-se sobre os vícios assacados pelo recorrente à deliberação recorrida, concluiu pela improcedência do recurso. Em suma, defende que:

“Na resposta que apresentou ao (projeto) Relatório de Inspecção o Sr. Juiz Recorrente alegou efectivamente que os atrasos em que incorreu se deveram a "graves problemas familiares e de saúde, que muito abalaram a sua capacidade de concentração e o impediram de trabalhar em casa depois do jantar nos dias úteis e aos fins de semana, como muitas vezes vinha fazendo - e que só desde os finais do passado verão foi possível retomar", tendo junto documentos e arrolado testemunhas para prova das invocadas situações de graves problemas familiares e de saúde, sendo a omissão de produção de prova sobre esses factos e a sua ponderação que segundo o Recorrente integra o invocado deficit de instrução.

O artigo 115.º, n.º 1 do CPA, consagrando o princípio do inquisitório ou da oficialidade em matéria de provas visando a averiguação de todos os factos cujo conhecimento seja necessário à tomada de uma decisão legal e justa, não impõe a realização, e subsequente ponderação, de todas as diligências de prova, mas apenas das que, como se prevê no n.º 7 do art. 18.º do RIJ, se revelarem úteis para esse fim, do mesmo modo que o artigo 121a do CPA que disciplina o exercício do direito de audiência prévia, permitindo que os interessados requeiram diligências complementares, o não impõe.

Dos citados preceitos decorre que, não se configurando embora um poder discricionário de efectuar ou não as diligências requeridas, ao órgão administrativo decisor que cabe o juízo sobre a utilidade ou conveniência das diligências complementares requeridas pelo interessado, ou seja sobre a relevância para o procedimento, na perspectiva de que a complementaridade se reporta às necessidades da instrução (cf. neste sentido Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.ª edição, p. 459).

Não era esse, salvo o devido respeito, o caso da alegação e prova oferecida pelo Senhor Juiz Recorrente, em sede de resposta ao projecto de relatório de inspecção, de que os atrasos se ficaram a dever a situações de graves problemas familiares e de saúde, porquanto, no contexto dos autos, em que não estava em causa uma situação pontual e excepcional, merecedora de adequada ponderação, mas uma situação de atrasos expressivos na prolação de decisões num número significativo de processos, que se prolongou por vários anos, atrasos esses que em parte são atribuídos no Relatório de Inspecção e deliberação recorrida, à forma de trabalhar do Senhor Juiz Recorrente ( que, segundo o Relatório de Inspecção e deliberação recorrida, não contestados pelo Recorrente, "não só não organizou o seu trabalho pelo respeito da antiguidade dos casos, ou dos julgamentos, ou das conclusões, como se revelou excessivamente preso a formalismos. A sua forma de expressão é densa o que contribui para o atrasos. Desenvolveu um espírito de academicismo que tende a transformar uma sentença num trabalho científico", a existência dos problemas familiares e de saúde invocados - que a deliberação recorrida, ao considerar que "torna-se difícil compreender, ou aceitar como justificação, como problemas de saúde ou familiares podem justificar os concretos atrasos" admite, e acaba até de certa forma por ponderar, afastando-os como causa justificativa dos atrasos - "jamais poderá justificar a concessão de um direito a atrasar os processos cuja decisão estava a seu cargo, e posto que, perante esse estado, aquela deveria dirigir ao CSM solicitando providência adequada", como se afirmou no acórdão deste Supremo Tribunal de 16.12.2014. Proc.º 49/14.6YFLSB, no contexto de procedimento disciplinar mas aqui aplicável mutatis mutandi.

Não se verificando, consequentemente o invocado vício de procedimento, por deficit de instrução.

b) falta de fundamentação

O recorrente invoca o vício de falta de fundamentação alegando que a conclusão da Senhora inspectora, aceite pela deliberação recorrida, de que a causa dos atrasos em que incorreu é a incapacidade do Recorrente em organizar e gerir o serviço a seu cargo, conclusão essa que não está fundamentada.

A fundamentação dos actos administrativos, imposta pelo artigo 152.º do CPA, corolário do direito constitucionalmente garantido aos administrados pelo art. 268.º, n,º 3 da CRP, devendo observar os requisitos previstos no artigo 125.º do C.P.A., visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.

A exigência constitucional da fundamentação expressa quanto aos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos deve ser entendida como necessidade de motivação traduzida na indicação das razões que estão na base da escolha operada pela Administração, mas também como imposição de uma justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que estão na base do procedimento.

A fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando o acto suficientemente fundamentado quando um destinatário normal se aperceba das razões de ser da decisão. Ou seja, a fundamentação é suficiente quando proporcione aos destinatários do acto a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela autoridade que praticou o acto, de forma a poder saber-se claramente as razões por que decidiu da forma que decidiu e não de forma diferente.

No caso a deliberação recorrida, mantendo a classificação proposta no Relatório de Inspecção, que veio a ser acolhida pela deliberação do Conselho Permanente, remetendo para a apreciação efectuada no Relatório de Inspecção, é perfeitamente clara e transparente, bastando a um destinatário normal a sua leitura para perceber perfeitamente as razões que determinaram a classificação atribuída, e as razões de ser, os fundamentos, da mesma bem como da conclusão concretamente questionada pelo Senhor Juiz Recorrente que flui das afirmações, comprovadas no Relatório de Inspecção com o elenco das decisões em que que tal se verificou e a respectiva apreciação crítica, de que umas vezes a ausência de decisão quanto ao julgamento de facto resultou da iniciativa do próprio inspeccionado que se propôs integrar a decisão do julgamento de facto conjuntamente com a decisão de direito, quando o regime processual civil em vigor o não pressupunha; não organizou o seu trabalho pelo respeito da antiguidade dos casos, ou das conclusões; revelou-se excessivamente preso a formalismos; a sua forma de expressão é densa o que contribui para os atrasos, desenvolveu um espírito de academicismo, que tende a transformar uma sentença num trabalho científico, e a constatação, não contestada, dos atrasos assinalados no Relatório de Inspecção e deliberação recorrida.

São essas afirmações e constatações que suportam a conclusão no sentido da incapacidade do Senhor Juiz Recorrente em organizar e gerir o serviço a seu cargo, pelo que a alegada falta de fundamentação não se verifica, sendo certo, por um lado, que na resposta que apresentou ao (projeto) de Relatório de Inspecção o Senhor Juiz Recorrente não manifestou qualquer dificuldade em perceber as razões da classificação proposta e, por outro, que só esta tem de estar devidamente fundamentada, pois que, parafraseando mutatis mutandis o voto de vencido do acórdão do Pleno do STA de 14.4.2011, Proc9 n5 0473/10, transpondo-o para a exigência de fundamentação, exigir-se mais à Administração ultrapassa as regras da razoabilidade, contribui para ajudar a paralisar o seu funcionamento e pode gerar uma cadeia no sentido de se criar a necessidade de "explicar as explicações" num processo sem fim.”

Posto que não se vislumbram questões que inviabilizem o conhecimento do mérito do recurso, colhidos os vistos, cumpre, agora, apreciar e decidir.

II. Fundamentação

OS FACTOS

São os seguintes os factos que se têm por demonstrados com base na documentação junta aos autos, tendo em conta o alegado pela recorrente e pelo recorrido e que se afiguram relevantes para a decisão:

1. É o seguinte o teor da deliberação impugnada (com os negritos e sublinhados tal qual constam do original):

« Relatório.

O Exmo Sr. Juiz de Direito, Dr. AA reclamou para o Plenário do Conselho Superior da Magistratura da deliberação tomada na sessão Permanente do mesmo órgão que lhe atribuiu a classificação de “Bom” pela sua prestação funcional no período compreendido de 01.09.2011 a 31.12.2011 e de 16.07.2012 a 12.09.2016, respectivamente, na 9ª Vara Cível de Lisboa (extinta) e na Instância Central de Lisboa, 1ª Secção Cível, Juiz 12.

Para o efeito alegou, em síntese, que o relatório inspectivo e a deliberação impugnada apenas tiverem em conta os atrasos em que fundamentaram a baixa de classificação, mas não apuraram e por isso não valoraram a causa dos mesmos, pelo que entende ser injusto que o CSM delibere uma baixa de dois graus na classificação sem apurar as causas estiveram na base de tais atrasos

Concluindo pela atribuição da notação de “Bom com distinção” ou, subsidariamente, serem apuradas as causas que motivaram os atrasos antes da classificação ser atribuída.

Fundamentação.

De Facto.

A - São os seguintes os factos e conclusões levados ao relatório inspectivo.

I. Nota biográfica e curricular

1. Naturalidade e data de nascimento

Nascido em .... em ..., o Inspecionado tem atualmente ... anos de idade.

2. Percurso académico

Concluiu a licenciatura em ... na Faculdade de Direito da Universidade Clássica de ..., com a média de ... valores.

Beneficiou de dois períodos de equiparação a bolseiro (de 01/09/2010 a 31/08/2011 e de 01/01/2012 a 15/07/2012, cfr. relatório do Inspecionado) para efeitos de do