Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Acordam na Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça

I -

Relatório

:

Dr. AA, Juiz Conselheiro, na situação de aposentado, propôs, ao abrigo do disposto no artigo 168º, n.º 1, do Estatuto dos Magistrados Judiciais [EMJ], aprovado pela Lei n.º 21/85, de 30 de julho, a presente ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo para

anulação da deliberação do CSM, de 11 de julho de 2018

, e para “

condenação do CSM à prática de ato administrativo

”.

Para tanto alegou os seguintes fundamentos:

a. Em 23 de março de 2018, solicitou ao CSM

que

, definindo a sua situação estatutária,

deliberasse o seu regresso à situação de jubilado

, com efeitos a partir da eficácia dessa deliberação.

b. O CSM deliberou, em 11 de julho de 2018, que não se suscitava qualquer dever de decisão e de deliberação, porquanto a pretensão do Autor era extemporânea, uma vez que o prazo legal para fazer essa opção já havia decorrido e, consequentemente, estava consolidada a sua situação de aposentação.

c. Para o Autor, este ato administrativo, consubstanciado naquela deliberação, sofre do vício de total falta de fundamentação.

d. Aduz, ainda, que

não está aqui em causa

a sua omissão de opção pelo estatuto de jubilação

, pois é verdade que não fez a declaração exigida pelo artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, de 12 de abril.

e. Na verdade, o que verdadeiramente está em causa são as consequências derivadas dessa falta de declaração.

f. Ora, não tendo o CSM se pronunciado sobre elas, no ato impugnado, ou seja, não tendo referido quais são essas consequências, viola

o dever de fundamentação

previsto mo artigo 152º, n.º 1, alínea c), do Código do Procedimento Administrativo [CPA], o qual tem por base o artigo 268º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa [CRP], que consagra que os atos administrativos carecem de fundamentação expressa.

g. Em consequência dessa falta de fundamentação, o CSM não apreciou e/ou conheceu das questões que invocou, relativas à fixação seu estatuto aposentação/jubilação, e que são: Desproporção do prazo de três meses concedido para a opção; Necessidade de deliberação do CSM; Necessidade de notificação dos interessados; Restrição de direitos – Perda do Estatuto de Jubilado.

h. Contudo, o CSM, decidindo como decidiu, interpretou o artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, no sentido de que o prazo aí estabelecido, para a opção entre a jubilação ou a aposentação, era adequado e proporcionado, que, findo esse prazo, ficava automaticamente, ou melhor, “ope legis”, definida a sua situação, que não havia necessidade da sua intervenção e de se efetuar uma notificação aos seus destinatários para fazerem a opção exigida.

i. Segundo ele, o prazo de 03 meses foi desadequado e desproporcionado, para fazer a mencionada opção, dado que ela implicava “a modificação e reorganização da sua vida pessoal e profissional”, pois quando entrou em vigor o citado artigo 7º, n.º 2, era membro de um tribunal arbitral, com julgamento iniciado e prova produzida, que não se conseguia concluir nesse prazo.

j. Entendendo-se que tal prazo era suficientemente adequado para fazer essa opção e que, com o seu decurso, a sua situação estatutária ficava definida e consolidada, essa interpretação do artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, viola o princípio da proporcionalidade, decorrente do Estado de direito democrático, os deveres de gestão dos magistrados e do exercício da ação disciplinar pelo CSM, previstos no artigo 217º, n.º 1, da CRP, e incorre em violação de lei, sendo, por isso, anulável.

k. Interpretando-se, também, essa norma no sentido de que a modificação da situação estatutária dos seus destinatários, não implicava uma sua notificação pelo CSM para fazerem a opção, viola-se o artigo 268º, n.º 3, da CRP, que consagra que os atos administrativos devem ser notificados aos interessados na forma prevista na lei.

l. No seu entender, o CSM ao presumir que

por não ter feito a declaração a sua situação de aposentado tornou-se definitiva

, não teve em consideração que, nessa altura,

a sua situação estatutária já era definitivamente a de jubilado

, estando, apenas, provisoriamente suspensa, conforme dispunha o artigo 67º, n.º 6, do EMJ, na redação dada pela Lei n.º 10/94, de 05 de maio.

m. Por outro lado,

a perca do estatuto de jubilado

só se verifica, legalmente, por razões disciplinares ou por declaração de renúncia, nos termos do artigo 67º, do EMJ [o relevo que o CSM deu ao seu silêncio, apesar da lei não especificar qual a sua consequência, é sempre ilidível pois trata-se de uma presunção], sendo que o seu estatuto já se encontrava definitivamente adquirido de base.

n. Essa interpretação feita pelo CSM é inconstitucional,

por violar os princípios da precisão ou determinabilidade das normas jurídicas, vertente do princípio da segurança ou da confiança

, ínsito no artigo 2º, da CRP, ou seja, por violar os princípios do Estado de direito democrático.

Termina pedindo

a anulação do ato impugnado

e

requerendo a condenação do CSM na apreciação do seu requerimento, reconhecendo-lhe o estatuto de Juiz Conselheiro jubilado

.

~~~~

Por sua vez,

o CSM na sua resposta

, efetuada ao abrigo do artigo 174º, do EMJ, diz, em suma, o seguinte:

1. O CSM é um órgão do Estado integrado na Administração Judiciária, estando sujeito à Constituição e à Lei, atuando, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

2. O “presente recurso”, sendo de um processo de impugnação de um ato administrativo o seu objeto circunscreve-se à anulação ou à declaração de nulidade desse ato, estando vedada a reapreciação do mérito, conveniência ou oportunidade do ato administrativo e a sua substituição por outro.

3. Assim, o pedido feito pelo Impugnante da sua condenação no sentido de reconhecer-lhe “o estatuto de juiz conselheiro jubilado”, extravasa os limites do “recurso contencioso de anulação”.

4. O Dr. AA apresentou um requerimento no CSM, em 29 de março de 2018, solicitando que fosse definida a sua situação estatutária pelo Plenário e que tal deliberação determinasse o seu regresso à situação de jubilado.

5. Ora, o Exmo. Juiz Conselheiro

jubilou-se em 17 de dezembro de 1993

, tendo pedido, em 14 de novembro de 1994,

a suspensão da sua condição de jubilado

, tendo esse pedido sido deferido

com produção de efeitos a partir de 01 de dezembro de 1994

.

6. Por sua vez, o artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, de 12 de abril,

referente ao regime transitório relativo à

jubilação

, determinou que “[o]s magistrados judiciais ou do Ministério Público com a jubilação suspensa devem, no prazo de três meses a contar da data de entrada em vigor da presente lei, optar pela mesma ou pela aposentação.”

7.

O Exmo. Juiz Conselheiro não fez qualquer declaração nem nesse prazo

, de 3 meses, nem até 29 de março de 2018, data em que requereu ao CSM que definisse a sua situação estatutária.

8. Ora, o CSM não pode ser censurado por ter cumprido a lei, não se verificando, pois, qualquer violação do princípio da proporcionalidade, da tutela da confiança e nem da segurança jurídica.

9. Acresce que, quando o artigo 7º, n.º 2, entrou em vigor,

a situação do Exmo. Juiz Conselheiro era a de aposentado e não a de jubilado

, pois estava com a sua jubilação suspensa.

10. O legislador terminou,

com efeitos retroativos

, com a possibilidade de suspensão do estatuto da jubilação

e concedeu aos beneficiários dessa mesma suspensão à data, a possibilidade de, em prazo, optarem pelo regresso ao referido estatuto ou, em alternativa, à continuação na situação de aposentado

.

11. Ora,

a Lei não prevê expressamente a consequência da omissão na escolha

, na medida em que

tal omissão implica naturalmente a transição para definitiva de uma situação até aí temporária: a aplicação do regime de aposentação

.

12. Esta interpretação não viola o princípio da confiança no sentido da manutenção de um benefício, de regresso à situação da jubilação, que lhe teria sido concedido quando do deferimento da suspensão do mesmo estatuto.

13. Acresce que

inexiste qualquer dever do CSM tomar qualquer deliberação a respeito da situação estatutária do Exmo. Juiz Conselheiro

, porque a sua situação jurídica ficou definitivamente constituída pela circunstância de nada ter declarado, no prazo concedido pelo artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, de 12 de abril.

Termina pedindo que seja julgado improcedente

“o presente recurso contencioso”.

~~~~~~

Notificados o demandante e o demandado, nos termos e para os efeitos do artigo 176º, do EMJ, alegaram ambos, mantendo as suas posições,

tendo o demandante desistido parcialmente da causa de pedir

, os seja, tendo abandonado,

expressamente

, a invocação dos fundamentos da falta de fundamentação e da omissão do dever de decidir, e invocando, também, a

violação do princípio da igualdade

, face ao regime concedido para as arbitragens tributárias, em que os magistrados judiciais, suspendendo temporariamente a condição de jubilado,

podem exercer funções de árbitro em matéria tributária

– artigo 7º, n.º 5, do Regime Jurídico da Arbitragem Temporária [RJAT}, na redação dada pelo artigo 14º, da Lei n.º 20/2012, de 14 de maio.

~~~~

Por sua vez, o Ministério Público, pronunciou-se “pela improcedência da ação impugnatória” acompanhando a posição do CSM, sendo que agora o Exmo. Juiz Conselheiro fundamenta a sua pretensão

apenas

“na violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da determinabilidade e precisão das normas jurídicas, que referencia à interpretação e aplicação que a deliberação impugnada fez da norma do artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011”.

Notificadas as alegações do Mº Pº a ambas as partes, não houve qualquer pronúncia sobre as mesmas.

~~~~

Questão prévia

:

Nas suas alegações o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro levanta

a questão do regime legal subsidiário

a que aludem os artigos 168º, n.º 5, e 178º, ambos do EMJ, face ao teor da resposta do CSM.

Segundo ele, depois da alteração ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos [CPTA] e ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF], efetuado pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro,

as remissões feitas por lei especial em processos entrados em Juízo a partir de 01 de dezembro de 2015

[data da sua entrada em vigor],

para o regime do recurso do contencioso de anulação

de atos administrativos consideram-se feitas

, agora,

para o regime da ação administrativa

– artigo 191º, do CPTA.

Mais diz que as disposições do EMJ não podem deixar de ser objeto de uma “interpretação atualista”, pois

o recurso contencioso administrativo

deixou de existir no nosso ordenamento processual administrativo,

seguindo

, igualmente,

a forma de

“ação”

a condenação da Administração à prática de atos devidos

.

Dada a sua pretensão de passar da condição de aposentado para a de jubilado, demonstra o sentido positivo do ato impugnado,

o que lhe confere o direito de pedir a condenação à prática de ato devido

– artigo 67º, n.º 1, do CPTA.

Acrescenta que as duas espécies de pedido [impugnação e prática de ato devido] são cumuláveis – artigo 4º, n.º 2, alíneas a) e c), do CPTA.

Por sua vez, o Conselho Superior da Magistratura [CSM], na sua resposta, aduz que,

tratando-‑se de um processo impugnatório de um ato administrativo

o seu objeto, circunscreve-se, nos termos do artigo 50º, n.º 1, do CPTA, à anulação ou declaração de nulidade desse ato.

Ora, o pedido de condenação do CSM, no sentido de que aprecie as razões invocadas e

reconheça o estatuto de jubilado ao demandante

, extravasa os limites do “recurso contencioso de anulação”.

~~~~

Determina o artigo 168º, n.º 5, do EMJ, que “constituem fundamentos do recurso [das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça] os previstos na lei para os recursos a interpor dos atos do Governo”.

De acordo com o artigo 178º, do CSM,

são subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo

interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo.

Por sua vez, estabelece o artigo 191º, do CPTA, que

as remissões feitas por lei especial para o regime do recurso do contencioso de anulação de atos administrativos consideram-se feitas para o regime da ação administrativa

.

O artigo 192º, do mesmo Código, dispõe que “sem prejuízo do disposto em lei especial, os processos em matéria jurídico-administrativa cuja competência seja atribuída a tribunais pertencentes a outra ordem jurisdicional regem-se pelo disposto no presente Código, com as necessárias adaptações”.

Ora, o artigo 191º, do CPTA, esclarece que

as remissões feitas em disposições avulsas

para o regime do Código Administrativo, do Regulamento do STA e da LFTA, que regulavam, conjugadamente, o processo de recurso contencioso de anulação de atos administrativos,

se consideram agora efetuadas para a forma que corresponde no CPTA

.

Essa forma de processo

, na sequência da eliminação, pela revisão de 2015, da antiga distinção entre ação de administrativa comum e a ação administrativa especial,

é agora a ação administrativa

, cuja tramitação está regulada nos artigos 37º e seguintes,

e que corresponde ao processo declarativo comum em contencioso administrativo

.

Assim sendo, a remissão efetuada pelos artigos 168º, n.º 5, e 178º, do EMJ,

é agora feita para a ação administrativa

, como decorrência necessária de terem sido revogados pelo artigo 6º, da Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, a Parte IV, do Código Administrativo, que se reportava ao contencioso administrativo, bem como o Decreto-Lei n.º 41.234, de 20 de agosto de 1957, que aprovara o Regulamento do STA e a LPTA.

Na verdade, o artigo 191º, do CPTA,

transformou as referências feitas em legislação extravagante em remissões dinâmicas para a nova ação administrativa

[1]

.

Neste sentido se pronunciaram Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha

[2]

quando referem que “

assim sucede, designadamente com a norma do artigo 168º, do EMJ

, que manda aplicar subsidiariamente ao processo de recurso contencioso das deliberações do CSM, impugnáveis perante o STJ, as normas que regem os trâmites processuais dos recursos contenciosos interpostos para o STA […]”.

Quanto à extensão de aplicabilidade do CPTA, prevista no artigo 192º, dizem os mesmos Comentadores

[3]

, que “este artigo torna extensivo o regime do CPTA aos litígios relativos a relações jurídico-‑administrativas que sejam da competência de tribunais não administrativos, desde que não exista lei especial a regular a respetiva tramitação.

[….]

Importa, todavia, ter presente que a extensão de aplicabilidade do CPTA só tem lugar se a lei avulsa que atribui competência em matéria administrativa a outra ordem jurisdicional não contiver, ela própria, normas específicas que regulem a respetiva tramitação. É o que decorre com toda a evidência da ressalva contida no segmento inicial do preceito («sem prejuízo do disposto em lei especial»). Sucede, por outro lado, que a normação específica tanto pode ser constituída por preceitos que regulem diretamente os trâmites a seguir, como preceitos que se limitem a remeter ou mandar aplicar subsidiariamente uma outra lei.

É o que, designadamente, acontece com o EMJ, que regula, nos artigos 168º e seguintes, os termos dos recursos contenciosos das deliberações do CSM, cujo conhecimento pertence ao STJ.

Estas disposições estabelecem uma regulamentação própria, que naturalmente se sobrepõe ao disposto no presente artigo 192º.

Entre essas disposições encontra-se a norma do artigo 178º, do Estatuto, que prevê a aplicação subsidiária do regime dos recursos contenciosos interpostos perante o STA, e que deve ser lida, em sintonia com o disposto no artigo 191º, do CPTA

, como constituindo uma remissão dinâmica parra o regime deste Código.

Essa norma remissiva não deixa, porém, de integrar a regulamentação própria dos recursos contenciosos das deliberações do CSM

, o que significa que estes recursos se regem pelo disposto nos artigos 168º a 177º e, nos aspetos não expressamente regulados, pelo CPTA, aplicável subsidiariamente” – nossos sublinhados.

Em conformidade

, o “recurso” das deliberações do CSM [que se devem ter como atos formalmente administrativos] é, em particular, regulado pelas normas contidas nos artigos 168º a 177ª, do EMJ, e subsidiariamente pelos artigos 37º, n.º 1, alínea a), 50º e seguintes, do CPTA, que disciplinam a ação administrativa de impugnação de ato administrativo, e, ainda supletivamente, pelo Código de Processo Civil [CPC] “ex vi” do artigo 1º, do CPTA.

~~~

Ora, com a alteração feita em 2015 ao CPTA, passou a ser possível haver

cumulação de pedidos nas ações de impugnação de ato administrativo

cujos critérios legais constam do artigo 4º, n.º 1, do CPTA.

Este artigo reporta-se tão-somente

aos elementos materiais de conexão objetiva

, constando do seu n.º 2, um elenco meramente exemplificativo de tal possibilidade.

Entre eles consta, por exemplo, “o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado” [n.º a)] e “o pedido de condenação da Administração à prática de um ato administrativo devido com qualquer dos pedidos mencionados na alínea a)” [alínea c)].

Por sua vez,

o artigo 67º, n.º 1 do CPTA

, dispõe que “a condenação à prática de ato administrativo pode ser pedida quando, tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir:

Não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido [alínea a)];

[,,,]

Tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado [alínea c)].

Resulta do n.º 1 que não basta que o interessado apresente um requerimento,

sendo ainda necessário que esse requerimento tenha constituído o órgão competente no dever de decidir

.

Remete, pois, esta norma para o artigo 13º, do CPA, que regula sobre esta matéria.

De acordo com este artigo 13º “os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados e, nomeadamente, sobre assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público”.

Ora,

o dever de decidir

tem como consequência a prática de um ato administrativo positivo ou negativo e

o seu incumprimento

[omissão ou recusa]

gera uma ilegalidade

que se corporiza no silêncio da Administração.

Perante esse incumprimento, o interessado tem hoje uma tutela jurisdicional específica que é

a ação de condenação à prática de ato administrativo legalmente devido

.

Do exposto resulta que, face à remissão dinâmica feita pelo EMJ para o CPTA,

é possível, hoje, no requerimento inicial, efetuar-se cumulação de pedidos

, nomeadamente cumulação do pedido de anulação do ato administrativo praticado com o pedido de condenação à prática de ato devido – normas conjugadas dos artigos 67º n.º 4, alínea b), 66º, n.º 3, e 4º, n.º 2, alínea c), todos do CPTA,

Coisa diversa é saber

se os pedidos concretos efetuados

pelo Exmo. Juiz Conselheiro, dada a causa de pedir, se enquadram dentro

do dever de decidir

e, em caso afirmativo,

se existiu omissão ou recusa da sua prática pelo CSM

.

.

~~~~~~

Da ação de impugnação

:

Cumpre apreciar e decidir.

II –

Fundamentação

:

a).

De facto:

Mostram-se provados os seguintes factos:

1) O Exmo. Senhor Juiz Conselheiro Dr. AA jubilou-se em 17 de dezembro de 1993.

2) Posteriormente, em 14.11.1994, solicitou a suspensão do estatuto de jubilação, segundo referiu para exercer funções de membro de tribunais arbitrais.

3) Tal pedido de suspensão foi deferido por deliberação do Conselho Plenário do CSM de 22.11.1994, com efeitos a partir de 01.12.1994.

4) Através da norma transitória prevista no artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, de 12/4, que alterou o Estatuto dos Magistrados Judiciais e o Estatuto do Ministério Publico, estabeleceu-se que “[o] s magistrados judiciais ou do Ministério Público com a jubilação suspensa devem, no prazo de três meses a contar da data de entrada em vigor da presente lei, optar pela mesma ou pela aposentação"

5) Durante o aludido prazo de três meses o Exmo. Juiz Conselheiro não manifestou qualquer opção.

6) Posteriormente, em 04.10.2017, apresentou requerimento dirigido à Exma. Ministra da Justiça, no qual refere que perante o seu silêncio foi-lhe retirado o direito ao estatuto da jubilação, circunstância que o prejudica monetariamente e pedindo:

- Que se considerasse a possibilidade de emissão de diploma legislativo que — considerando que a lei não fixou a consequência da não opção por qualquer das situações — conceda um prazo, eventualmente curto, para optar, fixando expressamente a consequência da falta de qualquer declaração;

- Que, findo esse prazo, a situação de cada magistrado na situação prevista, seja definida por deliberação do respetivo Conselho Superior.

7) O requerimento acima referido deu origem ao procedimento 2017/GAVPM/4563 e foi objeto de parecer do Gabinete de Apoio aos membros do CSM, com data de 04.12.2017, sobre o qual foi exarado despacho de concordância do Exmo. Vice-Presidente, em 12.12.2017, tendo as respetivas conclusões sido transmitidas ao Gabinete da Exma. Secretária de Estado Adjunta e da Justiça, em 13.12.2017, com o seguinte teor:

a. “O problema suscitado funda-se na omissão do Exmo. Juiz Conselheiro, no prazo concedido pelo artigo 7º, n.º 2, da Lei n.º 9/2011, de 12/4 e até hoje, em proceder à opção prevista nesse mesmo preceito, ou seja, em optar pelo regresso ao estatuto de jubilação ou em permanecer no regime em que se encontrava — de aposentação -, em virtude de, em tempo anterior, ter requerido a suspensão daquele mesmo estatuto de jubilação.

b. A Lei não prevê expressamente a consequência da omissão na escolha, na medida em que tal omissão implica naturalmente a transição para definitiva de uma situação até aí temporária: a aplicação do regime de aposentação, agora sem possibilidade de retorno;

c. Não merecerá proteção jurídica a eventual confiança do Exmo. Juiz Conselheiro, no sentido da manutenção de um benefício estatutário — a possibilidade de, a todo o tempo, regressar ao estatuto de jubilação, fazendo cessar a suspensão deste — e, ainda menos, quando assente essa confiança na alegação do desconhecimento da Lei, o que contraria o Princípio Geral de Direito expresso no artigo 6º, do Código Civil;

d. Quanto ao mérito da proposta legislativa sugerida pelo Exmo. Juiz Conselheiro, a questão mereceu o devido tratamento legislativo, consagrando-se período adequado de opção do regime e ressalvando-se, em toda a sua plenitude, os direitos ou legais expectativas dos beneficiários do referido Estatuto.”

e. Abrir novamente a questão, renovando o prazo de opção, constituiria opção legislativa de difícil compreensão e aceitação social, não pontuando qualquer exigência de proteção da confiança do Exmo. beneficiário, como supra se concluiu.»

8) O Exmo. Juiz Conselheiro desistiu formalmente dessa petição, invocando expressamente o facto de o tempo passado sem resposta fazer presumir que a mesma não seria considerada.

9) O Ministério da Justiça aceitou expressamente a desistência.

10) Por requerimento entrado no CSM, em 29 de março de 2018, o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro, Dr. AA, requereu ao CSM que deliberasse no sentido de definir a sua situação estatutária e que essa deliberação determinasse o seu regresso à situação de juiz conselheiro jubilado, com efeitos a partir do começo da eficácia dessa deliberação.

11) O Plenário do CSM, na sua Sessão de 11 de julho de 2018, tomou a seguinte deliberação sobre aquele requerimento:

- “[A]