Supremo Tribunal de Justiça — Contencioso

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

I. Relatório

AA, inconformada com a deliberação do Plenário do Conselho Superior da Magistratura (doravante designado por CSM) de 24 de Janeiro de 2017 que decidiu “(...) concordar com a proposta de deliberação apresentada, no sentido de que um Inspector pode realizar inspecção judicial ao mesmo juiz mais do que uma vez, salvo quando este tenha anteriormente reclamado da notação proposta por aquele Inspector ou o Conselho tenha alterado a respectiva proposta”, veio interpor recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (doravante designado por STJ), nos termos dos arts. 168.º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (doravante designado por EMJ), peticionando que seja anulada aquela deliberação.

Alega, para tanto, e em suma:

1. “(…) a avaliação inspetiva é algo de estrutural da carreira do juiz, de que depende a sua progressão na carreira e pode até implicar o afastamento funcional de alguns magistrados,

2. Por consequência, o regime de inspeções é suscetível de contender com as garantias centrais da função, especialmente a independência e a inamovibilidade (arts. 4.º e 6.º do EMJ).

3. Isso implica que a sua regulamentação deva ser acompanhada de todas as garantias de exercício objetivo, imparcial e isento da função de inspetor.

4. Tal não se encontra suficientemente acautelado na deliberação em causa, pondo-a em claro confronto com as normas estatutárias referidas (arts. 4.º e 6.º EMJ). Senão veja-se;

5. Nos termos do art. 37.º do EMJ as classificações consideram os resultados das inspeções anteriores, os processos disciplinares e quaisquer elementos complementares que constem do respetivo processo individual.

6. Neste sentido, pareceria poder concluir-se que as ressalvas incluídas na deliberação, ao não permitir a repetição de inspeção pelo mesmo inspetor no caso de reclamação de nota pelo inspecionando, ou alteração de nota proposta pelo próprio CSM, pareceriam suficientes.

7. Quer dizer, se a avaliação posterior atendesse apenas ao resultado da inspeção anterior, seria suficiente consagrar um "impedimento" de repetição no caso em que o resultado anterior proposto pelo inspetor tenha sido posto em causa pelo inspecionando, ou pelo próprio CSM.

8. (…) o processo inspetivo não se reduz ao seu resultado, inclui todo o contraditório inicial e subsequente à proposta e a própria fundamentação do relatório.

9. Tal é suscetível de originar diferenças substantivas entre o inspetor e o inspecionando, eventualmente até formação de pré-juízos ou preconceitos pessoais recíprocos que, pela dinâmica daquela concreta inspeção, acabaram por não ter tradução ao nível da notação.

10. A conformação do inspecionando com o resultado da inspeção, ou simplesmente com considerações e juízos do inspetor (que podem vir a ser posteriormente consideradas), radicará em muitos casos precisamente no conhecimento do facto de a inspeção seguinte ser necessariamente realizada por outra pessoa, nos termos do quadro regulatório anteriormente vigente.

11. A alteração introduzida pela douta deliberação impugnada, do modo que o foi e com o reduzido leque de ressalvas previstas, é suscetível de pôr em causa o princípio da confiança dos juízes, seja na atividade inspetiva do CSM seja, por inerência, na estruturação da sua própria carreira.

12. Essa violação da confiança na ausência de consequências de uma não reclamação, ao ser agora posta em causa, também contende com a independência dos juízes.

13. O mesmo se dirá na situação inversa, isto é em que o juiz reagiu de forma forte e ostensiva ao teor do relatório inspetivo, ou de algumas considerações ou conclusões aí feitas, ou até, simplesmente, teve alguma divergência ou discussão com o inspetor no decurso do processo inspetivo mas entendeu não pôr em causa a notação proposta.

14. Também aí o juiz atuou ao abrigo de um princípio de confiança de não poder voltar a ser inspecionado por aquele inspetor, que é agora posto em causa.

15. Saberá a generalidade dos inspectores separar as apreciações feitas anteriormente ao seu trabalho pelos inspecionandos da nova tarefa inspetiva de uma segunda inspeção.

16. Mas isso não afasta a circunstância concreta de estarem a ser criadas condições objetivas para que um ou mais inspetores, num ou mais casos, se sintam atingidos pela pronúncia anterior de juízes inspecionados, sem reflexo no resultado, e, numa segunda inspeção, percam objetividade avaliativa.

17. Esse risco, pela suprarreferida função da atividade inspetiva, é suscetível de pôr em causa a independência e a inamovibilidade dos juízes.

18. Dir-se-á que o regime dos impedimentos poderia tutelar alguma situação de animosidade pessoal não refletida no resultado inspetivo, mas tal não sucede necessariamente.

19. Por um lado, as dúvidas legítimas do juiz podem assentar num conjunto de pequenos indícios que, descontextualizados subjetivamente, podem não atingir um limiar que permita o afastamento formal de um inspetor.

20. Por outro, a referida confiança dos juízes na não repetição de inspeções pelo mesmo inspetor poderá ter resultado numa omissão voluntária de reclamação que, perante esta alteração superveniente, fica posta em causa.

21. Por último, importa referir que o mecanismo legal de afastamento de um inspetor pelo inspecionando é, em si mesmo, um procedimento que implica a alegação de um conjunto de factos e circunstâncias que geram um contexto de litígio, latente ou patente, entre inspecionando e inspetor.

22. E é suscetível de criar um contexto consequente de litígio e desconfiança entre o juiz e o corpo de inspetores do CSM.

23. Contexto que, com uma regra de rotatividade necessária de inspetores, se afastaria liminarmente na generalidade dos casos, permitindo criar condições objetivas de isenção nas inspeções.

24. Esse contexto é suscetível de inibir e limitar a pronúncia do inspecionando e até o recurso às faculdades gerais de afastamento, mais uma vez em detrimento da criação de condições gerais, abstraídas e não dependentes de qualquer manifestação de vontade do exercício isento da atividade inspetiva.

25. Essa compressão de condições de exercício objetivo da atividade inspetiva pela revogação da regra de rotatividade necessária de inspetores é, em si mesma, violadora das regras de independência e inamovibilidade dos juízes, pondo em causa de modo relevante regras de independência interna adquiridas no nosso ordenamento (arts. 4.º e 6.º do EMJ).

26. Essa compressão, subjetivamente considerada, é claramente violadora do princípio da confiança dos juízes, permitindo que legítimas expetativas de alteração de inspetor em nova inspeção, acompanhadas de omissão de pronúncia no decurso do processo inspetivo, ou pronúncia em termos fortes, sejam postas em causa.

27. E, nos casos em que tal não atinja o limiar da desconfiança aberta e assumida, permite ou facilita a realização de inspeções em situação de objetividade e isenção reduzidas.

28. Os referidos princípios têm inclusive assento constitucional, a saber: o princípio da independência dos juízes no art. 203.º, o princípio da inamovibilidade no art. 216.º, o princípio da confiança no art. 2.º e o princípio da imparcialidade no art. 266.º, n.º 2.”

Termina, alegando que a violação de tais normas e princípios acarreta a invalidade (anulação) da deliberação impugnada, nos termos do art. 163.°, n.º 1, do CPA.

O CSM, nos termos do n.º 1 do art. 174.° do EMJ, apresentou resposta, sustentando a improcedência do recurso, em suma, pelas seguintes razões:

“1. (…) afigura-se que os exemplos utilizados pela recorrente para ilustrar o meramente hipotético beliscar da independência, confiança e inamovibilidade, por via da aplicação da deliberação impugnada, tanto são aplicáveis em situações de sucessão de inspeções de juiz por um mesmo inspetor, como em situações de realização de inspeção de juiz por diferentes inspetores.

2. A deliberação que precedeu a deliberação ora impugnada, tomada na sessão plenária do CSM, de 6 de dezembro de 2005, determinou a impossibilidade de realização de sucessivas inspeções a um mesmo juiz por um mesmo inspetor.

3. Assim, a deliberação ora impugnada veio revogar aquela anterior deliberação, motivada por razões de mérito, conveniência e oportunidade, nos termos legalmente previstos no CPA para a revogação de actos válidos.

4. O que parece estar em causa é uma mera discordância da recorrente com o conteúdo e o sentido da deliberação que vem impugnar.

5. Todavia, pode a recorrente discordar de tal conteúdo e sentido da deliberação, mas a mera discordância não equivale, por si só, à invalidade da deliberação em questão.

6. Compulsado o teor da deliberação sub judice, resulta evidente que não está em causa a criação de uma regra imperativa que imponha que a inspeção de um juiz seja realizada pelo mesmo inspetor que o havia inspecionado em momento anterior.

7. Na verdade, o que se está a prever é, outrossim, a singela faculdade de tal repetição de inspetor poder acontecer.

8. Nestes termos, pese embora o esforço inglório, não se descortina em que medida a deliberação impugnada é suscetível de contender com o princípio da independência dos juízes pelo facto de se criar a possibilidade de um inspetor inspecionar o mesmo juiz mais do que uma vez.

9. Por outro lado, considerar que os juízes poderiam ficar de alguma forma condicionados na manifestação das suas convicções e deixariam de exercer os seus direitos de reclamação afigura-se inteiramente desajustado ao perfil da magistratura portuguesa.

10. Não se admite por isso, sequer como raciocínio abstrato, que os juízes, profissionais altamente qualificados, de elevada capacidade intelectual e técnico-jurídica e que primam pela idoneidade, isenção, sentido de justiça, bom senso e ponderação no exercício das suas funções, poderiam ficar limitados na manifestação da sua liberdade e independência pela mera circunstância de poderem vir a ser inspecionados pelo mesmo inspetor que os inspecionou no passado.

11. Também no plano das garantias de imparcialidade não se vislumbra qualquer indício de que a deliberação ora impugnada possa ver violadora de tal princípio. Se não vejamos.

12. No âmbito do processo inspetivo o inspetor actua numa posição semelhante à de um perito, procedendo à recolha de elementos e elaborando um relatório de inspeção que habilitam a tomada de decisão acerca da classificação do juiz.

13. Tal decisão, como se sabe, não compete ao inspetor, mas sim ao CSM (art. 149.º do EMJ).

14. O relatório de inspeção tem natureza jurídica e valor de acto preparatório, servindo para alicerçar a ulterior concreta decisão de classificação que se consubstancia na homologação, pelo plenário do CSM, da proposta de classificação (vide acórdão do STJ proferido no Proc n.º 119/14.0YFLSB).

15. Ao nível do processo inspetivo, as garantias de impacialidade encontram-se indiscutivelmente salvaguardadas por aplicação do artigo 11.º do novo Regulamento dos Serviços de Inspecção do Conselho Superior da Magistratura (RIJ), publicado em Diário da República através da Deliberação n.º 1777/2016, de 17 de novembro.

16. No que respeita à invocada violação do princípio da imparcialidade, atentando na ressalva constante na parte final da deliberação impugnada, nela se prevê que “…salvo quando este tenha anteriormente reclamado de notação proposta por aquele inspector ou o Conselho tenha alterado tal notação”.

17. Seguindo a linha de raciocínio e de argumentação ensaiada pela recorrente, conjugada com a ressalva acima transcrita, o resultado será a verificação de uma situação exatamente inversa àquela que é alvitrada.

18. Com efeito, no limite, em aplicação da ressalva constante na deliberação impugnada, os juízes apresentarão sempre reclamação da notação proposta pelo inspetor, de forma a que não possam vir a ser inspecionados por esse mesmo inspetor.

19. Reitera-se uma vez mais que não se vislumbra nenhuma relação, mesmo que ténue, entre o teor da deliberação impugnada e as garantias de imparcialidade que deverão nortear a atividade dos inspectores.

20. Ainda que, como sugere a recorrente, no decurso de um processo inspetivo pudessem verificar-se circunstâncias suscetíveis de “originar diferenças substantivas entre o inspetor e o inspecionando, eventualmente até formação de pré-juízos ou preconceitos pessoais recíprocos que, pela dinâmica daquela concreta inspeção, acabaram por não ter tradução ao nível da notação”, o certo é que também nesses casos existem mecanismos legais para reagir e obstar à diminuição da objetividade e isenção do processo inspetivo.

21. Com efeito, havendo indícios de não estar suficientemente garantida a imparcialidade do inspetor, sempre poderá o juiz inspecionando suscitar o impedimento do inspetor ou deduzir suspeição, regulados nos artigos 69.º e seguintes do novo CPA (anteriores art. 44.º e segs.), cfr resulta assente do acórdão do STJ proferido no proc n.º 25/15.1YFLSB.

22. Em face de tudo quanto antecede, dúvidas não existem de que o teor da deliberação impugnada não colide com nenhuma norma nem princípio legal, afastando-se por conseguinte a alegada violação dos princípios da independência, da inamovibilidade, da confiança e da imparcialidade e reservando-se para sede e tempo próprios a eventual apreciação e pronúncia do recorrido, a respeito da eventual invocação proprio sensu de inconstitucionalidade.”

Termina concluindo que a deliberação impugnada não colide com nenhuma norma nem princípio legal e/ou constitucional, pelo que o recurso deve ser julgado improcedente.

Cumprido o disposto no art. 176.º do EMJ, a recorrente apresentou alegações, em que pugnando pela anulação da deliberação recorrida começa por (I) invocar uma questão prévia, (II) elenca os factos que entende deverem ser considerados provados, (III) dá por reproduzido o que na p.i. escreveu sobre a invalidade da deliberação e (IV) termina com as conclusões:

I - Questão prévia

1. Os AA. foram notificados para alegações e com essa notificação foi junta cópia da, aliás douta, resposta do CSM.

Nessa resposta não se refere a junção do processo administrativo ou a inexistência do mesmo.

2. Estabelece o nº 1 do art. 84º do CPTA que [c]om a contestação, ou dentro do respetivo prazo, a entidade demandada é obrigada a proceder, preferencialmente por via eletrónica, ao envio do processo administrativo, quando exista, assim como todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, (…).

A douta deliberação não explica porque razão altera a deliberação do Conselho Plenário do CSM de 06.12.2005 que refere. O normal será que haja elementos documentais (estudos, estatísticas ou outros) que estejam na base de tal alteração.

Tais elementos são importantes para perceber a justificação da deliberação impugnada.

A sua não junção ou a não indicação de que os mesmos não existem constitui ilegalidade que produz nulidade já que pode influir no exame ou na decisão da causa - art. 195º, nº 1, do CPC - o que aqui expressamente se argui.

(…)

IV - Conclusões

a) Nos termos do art. 161º do EMJ, além do mais, os serviços de inspeção destinam-se a colher informações sobre o serviço e o mérito dos magistrados (n.º 2);

b) A avaliação inspetiva é, assim, algo de estrutural da carreira do juiz, de que depende a sua progressão na carreira e pode até implicar o afastamento funcional de alguns magistrados;

c) Por consequência, o regime de inspeções é suscetível de contender com as garantias centrais da função, especialmente a independência e a inamovibilidade (arts. 4º e 6º do EMJ);

d) Nos termos do art. 37º do EMJ as classificações consideram os resultados das inspeções anteriores, os processos disciplinares e quaisquer elementos complementares que constem do respetivo processo individual;

e) A conformação do inspecionando com o resultado da inspeção, ou simplesmente com considerações e juízos do inspetor (que podem vir a ser posteriormente consideradas), radicará em muitos casos precisamente no conhecimento do facto de a inspeção seguinte ser necessariamente realizada por outra pessoa, nos termos do quadro regulatório anteriormente vigente;

f) A alteração introduzida pela douta deliberação impugnada, do modo que o foi e com o reduzido leque de ressalvas previstas, é suscetível de pôr em causa o princípio da confiança dos juízes, seja na atividade inspetiva do CSM seja, por inerência, na estruturação da sua própria carreira;

g) Essa violação da confiança na ausência de consequências de uma não reclamação, ao ser agora posta em causa, também contende com a independência dos juízes;

h) Os referidos princípios têm inclusive assento constitucional, a saber: o princípio da independência dos juízes no art. 203º, o princípio da inamovibilidade no art. 216º, o princípio da confiança no art. 2º e o princípio da imparcialidade no art. 266º, nº 2.

i) A violação de tais normas e princípios acarreta a invalidade da douta deliberação impugnada, nos termos do art. 163º, nº 1, do CPA.”

O CSM, em cumprimento do disposto no art. 176.º do EMJ, pugna pela improcedência do recurso apresentado, respondendo à questão prévia e formulando as seguintes conclusões:

“II) A questão prévia - Nulidade processual

3 - A recorrente começa por, a título de questão prévia, suscitar uma pretensa nulidade processual por omissão da junção do processo administrativo.

4 - A invocação de tal nulidade processual apenas poderá pretender desviar a atenção e secundarizar a apreciação do mérito do presente recurso – validade da deliberação do CSM sub judice -, já que a referida nulidade não tem qualquer sustentação legal.

5 - A pretensão da recorrente circunscreve-se a questões exclusivamente de direito, sem relevo factual controvertido.

6 - De resto, nas suas alegações a recorrente considera provados apenas dois factos – o que diz bem da quantidade e complexidade da matéria de facto em causa nos presentes autos -, os quais se encontram comprovados através do doc. 1 junto com a p.i., circunstância que o ora recorrido não contesta.

7 - A recorrente juntou todos os documentos processuais relevantes, de forma cronologicamente organizada e abrangendo toda a matéria em questão no presente recurso, pelo que na sua Resposta o recorrido não viu necessidade de juntar qualquer outro elemento do processo administrativo.

8 - No presente recurso contencioso, por razões de economia processual, não se juntou cópia do procedimento administrativo aberto e tramitado relativo à deliberação sub judice, sob o n.º 2017/GAVPM/344, tanto mais que o referido procedimento não acrescenta nada, antes repete, a documentação junta pela recorrente com a apresentação da sua petição inicial.

9 - Como se referiu no Ac. do TCAN, de 28/4/2014 (Maria Fernanda Brandão), disponível na base de dados

www.dgsi.pt

: Assim, conforme aventado, com a junção aos autos de todos os documentos em que se traduziram os actos e formalidades que integraram o procedimento (…), foi atingida a finalidade da norma que visa facultar ao Tribunal todos os elementos probatórios necessários à formação da sua convicção perante os factos alegados pelas partes, consagrada no nº 3 do citado artº 8º. Tal equivale a dizer que foi cumprido o dever que se impunha à Administração, não existindo qualquer violação do dever de cooperação com o Tribunal.

10 - Por outro lado, relativamente à putativa consequência jurídica da não junção do processo administrativo – nulidade processual-, como foi exaustivamente tratado no Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19/01/2012 (BENJAMIM BARBOSA), disponível na mesma base de dados, « (…) As nulidades processuais podem ser “principais (típicas ou nominadas), que são especificadamente previstas na lei, e as nulidades secundárias, que são as genericamente referidas na fórmula geral do artigo 201.º, 1” (1).

São principais, entre outras, as previstas nos artigos 193.º e seguintes do CPC e secundárias aquelas que, redundando na prática de um ato que a lei não admita, bem como a omissão de um ato ou de uma formalidade que a lei prescreva, são como tal declaradas por lei ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa (art.º 201.º, n.º 1, do CPC).

No caso em concreto estar-se-ia perante esta última hipótese.

Sucede, porém, que não existe qualquer nulidade nessa perspetiva, quer porque a omissão da junção do processo instrutor constitui mera irregularidade, quer porque se entende que a sua falta apenas tem consequências a nível probatório (tese que o recorrido perfilha), quer ainda porque a falta do processo instrutor não influiu no exame ou na decisão da causa.

(…) Contudo, a falta de processo instrutor não obsta ao prosseguimento da causa, o que demonstra que a omissão desse dever a cargo da entidade demandada não consubstancia uma nulidade processual. (…)» - negritos nossos.

11 - Improcede, em conclusão, a invocada nulidade processual.

12 - De qualquer forma e para que dúvidas não existam, junta-se agora a cópia integral do procedimento tramitado no Gabinete de Apoio ao Vice-Presidente e Membros, sob o n.º 2017/GAVPM/344, resultando prejudicada a apreciação sobre a invocada nulidade.

III) A validade da deliberação impugnada

13 - Retomando o fundo do mérito do presente recurso, nas suas alegações a recorrente limita-se a dar por reproduzido o teor da p.i. a respeito da pretensa invalidade da deliberação impugnada.

14 - Ou seja, no entender da recorrente, perante a Resposta do recorrido, nada há a acrescentar, clarificar ou densificar face ao que havia exposto na sua petição inicial (p.i.).

15 - Importa, pois, retomar o conteúdo da aludida p.i. e, definitivamente, afastar quaisquer dúvidas que pudessem subsistir a respeito da inteira legalidade e validade da deliberação impugnada.

16 - A deliberação ora impugnada revogou a anterior deliberação tomada na sessão plenária do CSM, de 6 de dezembro de 2005, que genericamente determinava que um juiz não seria inspecionado por um Inspector mais do que uma vez.

17 - Tal revogação fundamentou-se em razões de mérito, conveniência e oportunidade, tendo sido cumpridas todas as regras legalmente previstas no Código do Procedimento Administrativo (CPA) para a revogação de actos válidos.

18 - De resto, dúvidas não existem de que assim é, tanto mais que na p.i. não são invocados quaisquer vícios a esse respeito, tendo sido cumpridos todos os requisitos atinentes à iniciativa, competência, forma e formalidades aplicáveis à revogação de actos administrativos.

19 - Relativamente à pretensa violação de normas e princípios, concretamente os princípios da independência, da inamovibilidade, da confiança e da imparcialidade, a recorrente não demonstrou que os efeitos da deliberação impugnada afrontem tais normas e princípios, limitando-se a conjeturar meras hipóteses totalmente desprovidas de suporte fáctico ou normativo.

20 - Nestes termos, o que está em causa é, outrossim, uma discordância da recorrente com o conteúdo e o sentido da deliberação que vem impugnar, pretendendo suscitar a reapreciação da conveniência de tal deliberação, através do presente recurso contencioso.

21 - Sucede que, em conformidade com o estabelecido no artigo 3.º, n.º 1 do CPTA entende-se que “O regime definido pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais para o recurso das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça tem que ser conjugado com o modelo de impugnação definido pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos, do qual continua a resultar a opção legislativa por uma delimitação dos poderes dos “tribunais administrativos” que exclui da sua competência a apreciação “da conveniência ou oportunidade da (…) actuação da Administração” e apenas lhes permite julgar “do cumprimento (…) das normas e princípios jurídicos que a vinculam” (nº 1 do artigo 3º do Código). - Acórdão do STJ de 12.11.2012 (relator Maria dos Prazeres Pizarro Beleza).

22 - Nos termos do mesmo Acórdão do STJ, “Igualmente está excluída a possibilidade de substituição à Administração na prática do acto impugnado.”

23 - Mais em detalhe, o recorrido acompanha a recorrente quando alega que as classificações consideram o tempo de serviço, os resultados das inspeções anteriores, os processos disciplinares, quaisquer elementos complementares que constem do respetivo processo individual.

24 - Tal consideração não suscita reparos e decorre expressamente do disposto no artigo 37.º, n.º1 do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ), ao prever no art. 47.º os “Elementos a considerar nas classificações”.

25 - Diferentemente, o recorrido não aceita que a deliberação impugnada seja suscetível de contender com o princípio da independência, da inamovibilidade, da confiança e da imparcialidade, pelo facto de se criar a possibilidade de um inspetor inspecionar o mesmo juiz mais do que uma vez.

26 - Não se admite, sequer como raciocínio abstrato, que os juízes, profissionais altamente qualificados, de elevada capacidade intelectual e técnico jurídica e que primam pela idoneidade, isenção, sentido de justiça, bom senso e ponderação no exercício das suas funções, poderiam ficar limitados na manifestação da sua liberdade e independência pela mera circunstância de poderem vir a ser inspecionados pelo mesmo inspetor que os inspecionou no passado.

27 - Considerar que os juízes poderiam ficar de alguma forma condicionados na manifestação das suas convicções, conformado-se com o resultado das inspeções e deixando de exercer os seus direitos de reclamação, alicerçados “precisamente no conhecimento do facto de a inspecção seguinte ser necessariamente realizada por outra pessoa“ afigura-se inteiramente desajustado ao perfil da magistratura portuguesa.