C-073-18
Sentencia
C-073/18
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y
ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad al Decreto
Ley 902 de 2017, por el cual se adoptan medidas para facilitar la
implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final/INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Técnica de control/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN
MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL
CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Exequibilidad parcial e inexequibilidad de ciertos apartes
DECRETOS
LEY EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos
formales/DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Límites a la competencia
CONSULTA PREVIA-Afectación
directa/CONSULTA PREVIA-Condiciones/DERECHO A LA CONSULTA PREVIA-Procedencia
respecto de medidas de implementación del Acuerdo Final
DECRETOS LEY
EXPEDIDOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites a la
competencia atribuida al Presidente de la
República por el Acto Legislativo 01 de 2016/ FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Reserva estricta de ley/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la conexidad con el Acuerdo
Final/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites por el factor
temporal/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Límites relativos a la estricta necesidad
DECRETO LEY 902 DE
2017-Se expide en
ejercicio de facultades atribuidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de
2016/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA
IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Examen
de requisitos formales/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Derecho a la consulta previa/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL
SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL
INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Límites competenciales
ACUERDO FINAL PARA
LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-No opera como
parámetro normativo para el ejercicio de la función legislativa
Como se explicó ampliamente en el análisis sobre el
requisito de reserva de ley, el Acuerdo Final no constituye un parámetro de
control constitucional que tenga el alcance de fijar reservas estrictas de ley,
puesto que ello está exclusivamente reservado a la Constitución. Además una
lectura contextualizada del Acuerdo, permite concluir que se trata de un
documento programático –no jurídico- que permite realizar un examen de
conexidad teleológico a la luz de las finalidades perseguidas por su texto, y
no como un control que se ejerce de forma literal sobre el mismo
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Conexidad estricta y suficiente
Las disposiciones del Decreto Ley 902 de
2017 cumplen con los requisitos de conexidad estricta y suficiente con los
contenidos y finalidades del Acuerdo Final
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Estricta necesidad
[E]l Decreto Ley 902 de 2017 cumple el
requisito de estricta necesidad, porque se encontró acreditado que contempla
medidas urgentes e imperiosas relacionadas de manera directa con uno de los
sub-temas de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo Final, en tanto
permiten a través de medidas instrumentales superar problemas propios del
postconflicto al suministrar criterios unificados y procedimientos expeditos
para facilitar el acceso a la tierra y la formalización de la propiedad rural.
REFORMA
RURAL INTEGRAL-Finalidades
[L]os
principales ejes del acuerdo agrario que consigna el punto 1 del Acuerdo Final
como finalidades, son: (i) lograr la transformación estructural del campo bajo
una visión de integralidad y universalidad que tienda a solucionar las causas
históricas del conflicto y la violencia en el territorio, para lo cual resulta
indispensable la democratización de la propiedad y la redistribución equitativa
de la tierra; (ii) garantizar las condiciones de bienestar y buen vivir en la
población rural mediante el desarrollo agrario integral que priorice a las
comunidades más vulnerables, de tal forma que se erradique la pobreza y se
satisfagan plenamente las necesidades de la población rural; y, (iii) propender
por el desarrollo socio-ambiental sostenible de las comunidades campesinas,
entre otras.
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Cumplimiento de buena fe por parte de las
instituciones y autoridades del Estado
REFORMA
RURAL INTEGRAL-Participación
de las comunidades/REFORMA RURAL INTEGRAL-Ejes de acción/REFORMA
RURAL INTEGRAL-Buena fe, coherencia e integralidad
[D]entro
de la RRI los temas correspondientes a la democratización de la propiedad y la
redistribución equitativa de la tierra a través de medidas como el plan de
adjudicación gratuita, el otorgamiento de subsidios y la concesión de créditos
especiales para el acceso a la tierra rural, y la formalización masiva de los
predios rurales mediante el sistema de barrido predial, al igual que la
definición de procedimientos ágiles y eficaces que materialicen dichas medidas
con miras a garantizar el bienestar y buen vivir de la población rural,
resultan ser indispensables para lograr un exitoso proceso de implementación de
lo pactado que brinde seguridad jurídica a corto plazo y confianza entre las
partes, debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las
condiciones necesarias para lograr la paz, máxime cuando los conflictos sobre
la tierra y su uso han sido un factor persistente de violencia en el campo
colombiano que se pretende superar mediante la suscripción del Acuerdo de Paz.
REFORMA RURAL INTEGRAL-Antecedentes/PROPIEDAD
AGRARIA-Antecedentes históricos/ACCESO A LA TIERRA-Desarrollo
normativo/BALDIOS-Desarrollo normativo/REFORMA AGRARIA-Desarrollo
normativo/REFORMA AGRARIA-Constitución Política de 1991
En
este orden de ideas, la Sala destaca del anterior recuento, que los diferentes
desarrollos normativos han abordado y han pretendido, desde diferentes ópticas,
atender la problemática histórica sobre el acceso y la distribución de la
tierra agraria. En la actualidad, se deben privilegiar los derroteros
constitucionales sobre la función social y ecológica que debe cumplir la
propiedad, la imprescriptibilidad de los bienes baldíos según fue definida por
el legislador, el mandato expreso de fomento al acceso progresivo a la
propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, al igual que el fomento a
la producción agropecuaria y de alimentos. De allí que la actividad legislativa
debe centrarse en superar (i) la inequidad en la distribución de la propiedad rural;
(ii) la informalidad en la tenencia de la tierra; (iii) los conflictos por el
uso y la tenencia de la tierra; y, (iv) el despojo de tierras por parte de los
diversos actores del conflicto interno.
BALDIOS-Adjudicación/BALDIOS-Concepto/BALDIOS-Imprescriptibilidad
DERECHO DE PROPIEDAD-Función
social
En
materia rural, los fines sociales del derecho de propiedad se conectan con el
acceso progresivo y la democratización de la tierra debido a su importancia
para impulsar el desarrollo y calidad de vida de las poblaciones rurales.
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD-Consagración
constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y
TRABAJADORES RURALES-Garantía constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA
DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Desarrollo jurisprudencial/DERECHO
DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Carácter
progresivo/DERECHO DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES
RURALES-Obligación Estatal
En este orden de ideas, no cabe duda que
la Carta Política de 1991 estableció mandato de promover el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, lo cual implica que el
Estado garantice otros servicios como educación, vivienda, crédito, y brinde
asistencia técnica y especializada en temas productivos, de tal forma que
mejoren los ingresos y la calidad de vida de los campesinos colombianos.
REFORMA
RURAL INTEGRAL-Función
social y ecológica de la propiedad privada
Específicamente en lo relacionado con la
reforma rural, entendida como la política del Estado encaminada a corregir la
distribución desigual de la propiedad del campo, estas funciones cobran una
importancia fundamental. La primera, como base argumentativa para llevar a cabo
la democratización de la propiedad rural en favor del bien común. La segunda,
en desarrollo de la primera, como la imposición de límites a la utilización de
la propiedad –en cualquier circunstancia– para proteger el medio ambiente, bien
común de la humanidad.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Objeto
Para esta Corporación no es posible
derivar de la norma en comento, como pretenden los intervinientes, que la
propiedad privada a proteger sea aquella que ha sido adquirida a través de
métodos como la violencia, la extorsión, el fraude o el aprovechamiento de las
situaciones de victimización generadas por el conflicto armado, pues todas
ellas resultan evidentemente contrarias a la normatividad colombiana.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Beneficiarios
No es válido sustentar que el criterio de la nacionalidad
colombiana es discriminatorio, como tampoco es válido sustentar que los
criterios de ser campesino, o pertenecer a la población más pobre y vulnerable,
lo sean, pues se trata de beneficiar a las personas que fueron afectadas por el
conflicto, y que históricamente han estado relegadas de la propiedad de la
tierra en el país, y esos son los criterios adecuados para lograr el objeto de
la norma.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Ocupantes indebidos
[L]a expresión “los ocupantes indebidos” del inciso 2° del
parágrafo 1 del artículo 4, se restringe únicamente a comunidades y pueblos
étnicos, quienes pueden entrar a hacer parte del RESO sin necesidad de hacer el
acuerdo predio de  restitución de los terrenos cuya adjudicación persiguen.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Sujetos de acceso a tierra y formalización a título
parcialmente gratuito
[L]a
expresión “personas jurídicas” del inciso primero del artículo, se refiere a
aquellas constituidas por cooperativas o asociaciones de campesinos, sin tierra
o con tierra insuficiente, cuyos miembros, individualmente, cumplan con todas
las condiciones requeridas en el artículo 5°.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Formalización de la propiedad
[L]as medidas de formalización deben
dirigirse a todos los sujetos, y la regla de equidad exige que, quienes tengan
la capacidad económica suficiente, contribuyan económicamente para que el
Estado pueda hacerlo de forma gratuita frente a los sujetos más vulnerables.
La formalización implica la
identificación y adecuación legal de los derechos de propiedad que se ejercen
sobre predios privados, lo cual resulta necesario para adecuar el campo a la
legalidad y eliminar los efectos del conflicto.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Ocupantes de baldíos
Los bienes baldíos no pueden ser
objeto de “formalización” pues sobre ellos no se constituyen derechos a
formalizar, sino que su acceso solo puede darse a través de la adjudicación.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Tributos
[L]a expresión “administrativos”
además de atentar contra la reserva legal en materia tributaria establecida por
la Carta Política, vulnera, como ya antes se ha dicho, la reserva estricta en
materia de impuestos del Acto Legislativo 01 de 2016.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Enfoque étnico/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN
MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL
CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Registro de Sujetos de Ordenamiento RESO/
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION
DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE
ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL
CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Subcuenta de acceso para la población
campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Subcuenta de tierras para la dotación a comunidades indígenas
Frente a ese punto, la Vista Fiscal
plantea que se incurrió en una omisión legislativa relativa que discrimina a
los demás grupos étnicos, en tanto los excluye de la participación de los
recursos destinados formalmente a las comunidades étnicas. En tal sentido,
señala que no
existe ninguna razón para que no formen parte de la subcuenta de tierras para
dotación a comunidades étnicas los predios objeto de procesos de extinción de
dominio colindantes con áreas de propiedad comunal de las comunidades negras,
afrodescendientes, palenqueras y raizales, que fueren solicitados por esas
comunidades étnicas al momento de la declaración de la extinción y que no
generen conflictos territoriales con los sujetos de los que trata el artículo
4° del Decreto Ley 902 de 2017.
FONDO
DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL-Naturaleza/FONDO DE TIERRAS
PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL-Objeto/FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA
RURAL INTEGRAL-Recursos
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Recursos para el saneamiento de resguardos indígenas
Concebir
la disponibilidad de recursos y bienes del Fondo de Tierras solo para sanear y
reubicar los casos evidenciados frente a comunidades indígenas, genera un
patrón de exclusión y de desigualdad para las demás comunidades étnicas que en
sus territorios adviertan posesiones u ocupaciones de personas que no
pertenecen a la comunidad.
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR
LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Priorización
de derechos de acceso y formalización/DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE
ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL
CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Proyectos productivos sostenibles/DECRETO
LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA
REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Formas de acceso a
la tierra
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Aspectos procedimentales/PROPIEDAD RURAL-Ordenamiento
social/PROPIEDAD RURAL-Planes de Ordenamiento Social
PROCEDIMIENTO
PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Generalidades/PROCEDIMIENTO
PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Mecanismos
Alternativos de Solución de Conflictos
El artículo 55 del Decreto 902 de
2017 se declarará exequible bajo el entendido de que la expresión “adoptará”
del inciso 4 de dicho artículo, se refiriere a la implementación de MASC y no a
la expedición de normas reglamentarias en esa materia.
PROCEDIMIENTO PARA IMPLEMENTAR PLANES DE
ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-No afectación de los derechos
adquiridos a grupos étnicos
Finalmente, para la Corte es claro que existe una omisión
legislativa cuando en el inciso 3º del artículo 55 se hace única referencia a
la no afectación de los derechos adquiridos de las comunidades indígenas, sin
que en tal medida se incluyeran los derechos de los demás grupos étnicos, razón
por la cual se extenderán los efectos de la norma a los derechos adquiridos de
las comunidades negras, afrodescendientes, palenques y raizales; por lo que se
declarará la respectiva exequibilidad condicionada respecto de este punto.
PROCEDIMIENTO
PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Fases/POTESTAD
REGLAMENTARIA-No es exclusiva del Presidente de la República/PROCEDIMIENTO
PARA IMPLEMENTAR PLANES DE ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL-Garantía
del Juez natural
En efecto, de los artículos 236, 237
y 238 de la Carta Política así como de la jurisprudencia, es claro que el juez
natural para el control de los actos de la Administración es, necesariamente,
el juez que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Expediente
RDL-034
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 902 del 29 de mayo de 2017 “Por
el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la
específicamente
el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras"
Magistrada
Ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C.,  julio 12 de dos mil
dieciocho (2018).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de las facultades constitucionales conferidas en el artículo 2° del
Acto Legislativo 01 de 2016, el 29 de mayo de 2017, el Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 902 de 2017 “Por el cual se adoptan medidas
para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el
Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el
acceso y formalización y el Fondo de Tierras".
Mediante
oficio del 30 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto Ley 902 de 2017.
El
30 de mayo de 2017, en sesión extraordinaria de la Sala Plena se realizó el
sorteo del asunto y le correspondió a la Magistrada Gloria Stella Ortiz
Delgado, a quien se le remitió el expediente correspondiente.
A
través de auto del 5 de junio de 2017 la Magistrada asumió el conocimiento del
asunto y comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de la República y
a los Ministros del Interior de Hacienda y Crédito Público de Agricultura y
Desarrollo Rural, así como a los Directores de las Agencias de Desarrollo Rural
y Nacional de Tierras, para que intervinieran, de considerarlo pertinente,
durante el término de fijación en lista.
En
la misma providencia, ofició a la Presidencia de la República para que, en el
término de tres (3) días, informara de qué manera existe conexidad entre el
decreto ley que se estudia y el Acuerdo Final. A su vez, al Ministerio del
Interior para que, durante el mismo término, informara si las disposiciones del
Decreto Ley 902 de 2017 debían o no ser objeto de consulta previa a las
comunidades étnicas y de serlo qué procedimiento se surtió para tal efecto.
El
12 de junio de 2017 se recibió la respuesta enviada por la Presidencia
de la República, a través de su Secretaria Jurídica, en la que afirmó que
existe “un claro vínculo de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre
las disposiciones normativas del Decreto Ley 902 de 2017 y el Acuerdo Final de
paz”[1]
y presentó consideraciones concretas acerca de cada criterio.
A.   Conexidad
objetiva[2]
Para la Presidencia, el decreto
ley “sirve para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo final”[3],
específicamente los compromisos que constan en los puntos 1[4]
y 6.2[5]
del Acuerdo Final de la siguiente forma:
Artículo o
Título del Decreto Ley 902
Conexidad
objetiva con el Acuerdo Final
Artículo 1º
Objeto
·
Punto
1 (integral): Reforma Rural Integral (RRI) como uno de los ejes del
posconflicto.
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de regularización de la propiedad, que
establece que “nada de lo establecido en el Acuerdo debe afectar el
derecho constitucional a la propiedad privada”.
·
Punto
1.1.: acceso y formalización de la propiedad.
·
Punto
6.2., literal a, párrafo 1º.
Título I
Sujetos de
acceso a tierra y formalización
·
Punto
1, acápite preliminar: (i) párrafo 4: impulso del desarrollo rural integral
para erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el goce efectivo
de los derechos; (ii) párrafo 5: estimulación de la formalización,
restitución y distribución equitativa de la tierra, en el que se garantice el
acceso progresivo de los habitantes del campo a la propiedad rural con
medidas especiales para mujeres y poblaciones vulnerables); (iii) párrafo 6:
promoción de  la igualdad de oportunidades de las mujeres; y (iv) principios
de igualdad y enfoque de género, priorización de las poblaciones y
territorios más vulnerables y necesitados con énfasis en los pequeños y
medianos productores, y democratización del acceso y uso adecuado de la
tierra.
·
Punto
1.1.3.: beneficiarios del plan de adjudicación gratuita de tierras y del
subsidio integral que incluye los trabajadores del campo sin tierra o con
tierra insuficiente, con prioridad para las víctimas del conflicto, las
mujeres rurales y la población desplazada; así como sus asociaciones y
participación de las comunidades vulnerables en programas de asentamiento y
reasentamiento.
·
Punto
1.1.5.: formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural con
priorización de las poblaciones especialmente afectadas por el conflicto y la
pobreza. También, formalización con enfoque de género (medidas específicas
para formalizar la propiedad de las mujeres rurales).
·
Punto
6.2.: garantía de la perspectiva étnica y cultural en la implementación de la
RRI.
Título II
Registro de
Sujetos de Ordenamiento - RESO
·
Punto
1.1.3: creación de un registro compuesto por posibles beneficiarios del plan
de adjudicación gratuita y del subsidio integral.
·
Punto
6.2.: determinación y clasificación de los beneficiarios sistematizada
mediante una herramienta de registro que incluya la perspectiva étnica y
cultural.
Título III
Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de priorización de las poblaciones más
vulnerables y necesitadas como beneficiarias del acceso a tierras.
·
Punto
1.1.1.: creación del Fondo de Tierras para la RRI (objetivos, funciones y
proveniencia de las tierras que lo integrarán).
·
Punto
1.1.4.: planes de acompañamiento en vivienda, asistencia técnica,
capacitación, adecuación de tierras y recuperación de suelos donde sea
necesario, proyectos productivos, comercialización y acceso a medios de
producción que permitan agregar valor, etc.
·
Punto
1.1.6.: inalienabilidad e inembargabilidad de los baldíos formalizados y de
las tierras adjudicadas.
·
Punto
6.2.3.: pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas de
acceso a tierras sin detrimento de los derechos adquiridos; y la adjudicación
de predios y procedimientos de formalización se hará con destino a la
constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación,
restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras.
Título IV
Formas de
acceso
El Capítulo I
del Título IV del Decreto Ley (adjudicación directa de tierras) con:
·
Punto
1, acápite preliminar: principios de democratización del acceso, uso adecuado
de la tierra, y restablecimiento de los derechos de las victimas del despojo.
·
Punto
1.1.1.: creación de un plan de adjudicación gratuita de tierras a través del
Fondo de Tierras.
·
Punto
1.1.3.: beneficiarios del plan de adjudicación gratuita de tierras.
El Capítulo II
del Título IV del Decreto Ley (subsidio integral de acceso a tierras) con:
·
Punto
1.1.2.: la existencia de un "subsidio integral para la compra de
tierras por parte de las personas beneficiarias” y el punto 1.1.4. prevé
proyectos productivos para los beneficiarios del Fondo de Tierras.
El Capítulo
III del Título IV del Decreto Ley (crédito especial de tierras) con:
·
Punto
1.1.2.: apertura de una nueva línea de crédito especial subsidiada de largo
plazo para la compra de tierras.
Título V
Formalización
de la propiedad privada y seguridad jurídica
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de regularización de la propiedad.
·
Punto
1.1.5.: proceso de "formalización masiva de la pequeña y mediana
propiedad rural", en virtud del cual el Gobierno Nacional "formalizará
progresivamente (…) todos los predios que ocupa o posee la población
campesina en Colombia", y para cuyo cumplimiento el Gobierno deberá,
entre otros: (i) adecuar un plan de formalización masiva y adelantar las
reformas normativas y operativas pertinentes; (ii) garantizar la gratuidad de
la formalización de la pequeña propiedad rural acompañando tanto el proceso
de adjudicación de baldíos como el de saneamiento de la propiedad; y (iii)
crear un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de
propiedad.
Título VI
Implementación
del ordenamiento social de la propiedad rural
El
procedimiento único de este título está relacionado:
·
Punto
1.1.1.: adjudicación y formalización de la tierra
·
Punto
1.1.2.: otorgamiento de subsidio integral para la compra de tierras, una
línea especial de crédito.
·
Punto
1.1.3.: selección de las personas beneficiarias de adjudicación de tierras
gratuito y subsidio integral.
·
Punto
1.1.5.: formalización de la pequeña y mediana propiedad.
·
Punto
1.1.8.: resolución de conflictos del uso y tenencia de la tierra
·
Punto
1.1.9.: regulación del nuevo sistema de catastro multipropósito.
·
Punto
1.2.3.: elaboración participativa, en cada zona priorizada para la
implementación de PDETs, de "un plan de acción para la transformación
regional, que Incluya todos los niveles del ordenamiento territorial,
concertado con las autoridades locales y las comunidades".
·
Punto
6.2.: garantía de los derechos territoriales de los grupos étnicos del país,
respeto de sus derechos adquiridos bajo la legislación vigente y mecanismos
para la resolución de conflictos agrarios y territoriales que respeten sus
especificidades.
B.   Conexidad
estricta y suficiente[6]
Artículo o
Título del Decreto Ley 902
Conexidad
estricta y suficiente con el Acuerdo Final
Artículo 1º
Objeto
·
Punto
1 (integridad): RRI como eje central del compromiso de las partes
negociadoras, dentro de la cual se encuentra el acceso y formalización de la
propiedad rural.
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de regularización de la propiedad,
que dispone "nada de lo establecido en el Acuerdo debe afectar el
derecho constitucional a la propiedad privada".
·
Punto
6.2: Respeto de los derechos territoriales y las garantías legales y
constitucionales de los pueblos indígenas.
Artículo 2
sujetos de
acceso a tierra y formalización
Inciso 1º
artículo 2 con:
·
Punto
1.1.
Inciso 2º del
artículo 2 con:
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de priorización, que establece que “la
política de desarrollo agrario integral es universal y su ejecución prioriza
la población y los territorios más necesitados y vulnerables, y las
comunidades más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto, y hace
énfasis en pequeños y medianos productores y productoras".
Inciso 3º del
artículo 2 con:
·
Punto
6.2., literal a: "se incluirá a los pueblos étnicos como
beneficiarios de las diferentes medidas acordadas de acceso a tierras sin
detrimento de los derechos adquiridos. La adjudicación de predios y
procedimientos de formalización se hará con destino a la constitución,
creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación, restitución y
resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras".
Artículo 3
Delimitación a
nacionales
·
Punto
1: “las partes negociadoras buscaran implementar una reforma rural
integral del agro nacional, que beneficie a las poblaciones de ciudadanos
colombianos en situación de mayor vulnerabilidad”.
Artículo 4
Sujetos de
acceso a tierra y formalización a título gratuito
De manera
general con:
·
Punto
1, acápite preliminar: Principios de: (i) priorización; (ii) igualdad y
enfoque de género, al priorizar expresamente a las mujeres rurales entre los
beneficiarios de adjudicación gratuita; (iii)  restablecimiento, según el
cual la política de reforma rural integral pretende "el
restablecimiento de los derechos de las víctimas del desplazamiento y del
despojo, y la reversión de los efectos del conflicto y del abandono sobre
comunidades y territorios"[7];
y iv. democratización del acceso y uso adecuado de la tierra, "mecanismos
y garantías que permitan que el mayor número posible de hombres y mujeres
habitantes del campo sin tierra o con tierra insuficiente puedan acceder a
ella"[8].
·
Punto
1.1.1.: creación del Fondo de Tierras para "lograr la democratización
del acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de manera especial
las campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades
rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto,
regularizando los derechos de propiedad y en consecuencia desconcentrando y
promoviendo una distribución equitativa de la tierra"[9].
·
Punto
1.1.3.: personas beneficiarias del plan de adjudicación gratuita, del
subsidio integral y del crédito especial “trabajadores y trabajadoras con
vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la
población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las
mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada.
También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras
con vocación agrada sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y
comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con
el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos
ilícitos y fortalecer la producción alimentaria"[10].
Parágrafo 1°
del artículo 4 (ocupantes indebidos de predios rurales) con:
·
Puntos
1.1.1. y 1.1.3.
·
Punto
1.1.5.: formalización de la propiedad rural y el principio de restitución que
busca privilegiar los derechos de las víctimas de despojo.
·
Punto
6.2.: particularmente el inciso 2º de este parágrafo que estimula la partida
de los ocupantes indebidos de territorios de grupos étnicos para facilitar su
saneamiento y titulación.
Parágrafos 2°,
3° y 4° del artículo 4 con:
·
Puntos
1.1.1, y 1.1.3.: adjudicación de tierras y atribución del subsidio para la
compra a las poblaciones más vulnerables del agro –incluidas cooperativas y
asociaciones-, sin que el hecho de tener tierras insuficientes o una vivienda
de interés social les descalifique para ello.
Artículo 5
Sujetos de
acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito
·
Punto
1, acápite preliminar: principios de priorización, restablecimiento.
·
Puntos
1.1.1., 1.1.3. y 6.2:
Artículo 6
Sujetos de
formalización a título oneroso
·
Punto
1, acápite preliminar: principios de priorización y restablecimiento.
·
Puntos
1.1.1., 1.1.3.
·
Punto
1.1.5.: formalización de la propiedad.
Artículo 7
Contraprestación
por el acceso y/o formalización de la tierra
De manera
general con:
·
Puntos
1.1.1., 1.1.3. y 1.1.5.
Parágrafo 3°
del artículo 7 con:
·
Punto
6.2.: pueblos indígenas excluidos del pago para acceso a tierras o
formalización de la propiedad.
Artículo 8
Obligaciones
·
Puntos
1.1.1., 1.1.3. y 1.1.4.
·
Punto
1.1.6.: "con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las
personas beneficiarias y de evitar la concentración de la tierra distribuida
mediante la adjudicación gratuita o subsidio integral para compra y los
baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables por
un período de 7 años"  y que "pasarán al Fondo de Tierras
los predios distribuidos y los adquiridos mediante el subsidio integral para
compra que hayan recibido apoyo integral y sin embargo caigan durante este
período en situación de inexplotación (sic) por parte de las personas
beneficiarias, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o que sean usados
ilegalmente. En todo tiempo se promoverá y protegerá la función social de la
propiedad rural y, en particular, la agricultura familiar"[11].
Artículo 9
Reconocimiento
a la economía de cuidado
·
Punto
1, acápite preliminar: principios de (i) igualdad;  y (ii) enfoque de género,
"reconocimiento de las mujeres como ciudadanas autónomas, sujetos de
derechos que, independientemente de su estado civil, relación familiar o
comunitaria, tienen acceso en condiciones de igualdad con respecto a los
hombres a la propiedad de la tierra y proyectos productivos, opciones de
financiamiento, infraestructura, servicios técnicos y formación, entre otros;
(…) Este reconocimiento implica la adopción de medidas específicas en la
planeación, ejecución y seguimiento a los planes y programas contemplados en
este acuerdo para que se implementen teniendo en cuenta las necesidades
específicas y condiciones diferenciales de las mujeres, de acuerdo con su
ciclo vital, afectaciones y necesidades"[12].
·
Punto
1.1.3.: priorización de las mujeres rurales y las mujeres cabeza de familia.
Artículo 10
Adecuación
institucional con enfoque étnico
·
Punto
6.2.: "se garantizarán la perspectiva étnica y cultural, las
condiciones jurídicas vigentes de la propiedad colectiva, los mecanismos para
la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o
poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente"[13].
Artículo 11
Registro de
Sujetos de Ordenamiento
·
Punto
1.1.3., inciso final: “la autoridad administrativa competente elaborará,
un registro único de posibles beneficiarios del plan de adjudicación gratuita
y del subsidio integral que será utilizado como insumo para la implementación
de éstos mecanismos"[14].
Artículo 12
Módulo del
RESO para el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral
·
Punto
1.1.3., inciso final.
Artículo 13
Módulo étnico
del RESO
·
Punto
1.1.3., inciso final y 6.2.
Artículo 14
Criterios de
asignación de puntos para el RESO
·
Puntos
1.1.1., 1.1.2., 1.1.3. y 1.1.5.
Artículo 15
Ingreso y
calificación
Artículo 16
Promoción de
la inscripción en el RESO
·
Punto
1.1.3., inciso final.
Artículo 17
Programa
especial de dotación de tierras para comunidades Rrom
·
Punto
6.2.
Artículo 18
Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral
·
Punto
1, acápite preliminar: principios de: (i) beneficio, impacto y medición según
el cual "teniendo en cuenta la priorización, la [RRI] debe beneficiar
e impactar al mayor número de ciudadanos y ciudadanas, con la mayor
intensidad y en el menor tiempo posible, y medir sus efectos en cada proyecto
y región"[15];
y (ii) democratización del acceso y uso adecuado de la tierra, que se
traducen en "mecanismos y garantías que permitan que el mayor número
posible de hombres y mujeres habitantes del campo sin tierra o con tierra
insuficiente puedan acceder a ella"[16].
·
Punto
6.2.: "se incluirá a los pueblos étnicos como beneficiarios de las
diferentes medidas acordadas de acceso a tierras sin detrimento de los
derechos adquiridos"[17].
Artículo 19
Recursos para
el saneamiento o la reubicación
·
Punto
6.2.: "en la implementación del Punto 1 (RRI) se garantizarán la
perspectiva étnica y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la
propiedad colectiva, los mecanismos para la protección y seguridad jurídica
de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente. (...) La adjudicación de predios y procedimientos de
formalización se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento,
ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos
de uso y tenencia de las tierras"[18].
Artículo 20
Prioridad en
la asignación de derechos
De manera
general con:
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de priorización.
·
Punto
1.1.3.: beneficiarios de los programas constitutivos de la RRI.
Parágrafo del
artículo 21 con:
·
Punto
6.2.
Artículo 21
Inembargabilidad
de los bienes rurales
De manera
general con:
·
Punto
1.1.6.: "con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las
personas beneficiarlas y de evitar la concentración de la tierra distribuida
mediante la adjudicación gratuita o subsidio integral para compra y los
baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables por
un período de 7 años"[19].
Parágrafo del
artículo 21 con:
·
Punto
6.2.
Artículo 22
Bienes que
hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo para efectos de la
administración
·
Punto
6.2.: "en la implementación del Punto 1 (RRI) se garantizarán la
perspectiva étnica y cultural, las condiciones jurídicas vigentes de la
propiedad colectiva, los mecanismos para la protección y seguridad jurídica
de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente. Se observarán también la integralidad de la territorialidad
y sus dimensiones culturales y espirituales, la protección reforzada a los
pueblos en riesgo de extinción y sus planes de salvaguardas. (...) La
adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará con destino
a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación,
demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las
tierras"[20].
Artículo 23
Proyectos
productivos sostenibles
De manera
general con:
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de integralidad que busca "asegura(r)
la productividad, mediante programas que acompañen el acceso efectivo a la
tierra, con innovación, ciencia y tecnología, asistencia técnica, crédito,
riego y comercialización y con otros medios de producción que permitan
agregar valor"[21].
·
Punto
1.1.4.: acceso integral, es decir, "en desarrollo de los principios
de bienestar y buen vivir, y de integralidad, además del acceso a tierra, el
Gobierno Nacional pondrá a disposición de los hombres y mujeres beneficiarlos
del Fondo de Tierras, planes de acompañamiento en vivienda, asistencia
técnica, capacitación, adecuación de tierras y recuperación de suelos donde
sea necesario, proyectos productivos, comercialización y acceso a medios de
producción que permitan agregar valor, entre otros (...)"[22].
Parágrafo del
artículo 23 con:
·
Punto
6.2., literal a: En la implementación de la RRI "se observarán
también (...) sus planes de salvaguarda"[23].
Artículo 24
Articulación
para el acceso integral
De manera
general con:
·
Punto
1.1.4.: principio de integralidad.
Parágrafo 1º
del artículo 24 con:
·
Puntos
1.1.1. y 1.1.3.
Parágrafo 2º
del artículo 24 con:
·
Punto
6.2.
Artículo 25
Adjudicación
directa
De manera
general con:
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de bienestar y buen vivir, es decir, el
reconocimiento del papel fundamental de la economía campesina, familiar y
comunitaria en el desarrollo del campo y la agricultura familiar.
·
Punto
1.1.1.: adjudicación de tierras a través del Fondo de Tierras.
·
Punto
1.1.3.: beneficiarios.
·
Punto
1.1.4.: necesidad de garantizar un acceso integral a la tierra que incluya el
desarrollo de proyectos productivos que permitan el bienestar y el buen
vivir.
Parágrafo del
artículo 25 con:
·
Punto
6.2
Artículo 26
Prelación para
la asignación de derechos sobre baldíos
Artículo 27
Solicitudes en
proceso
Artículo 28
Ausencia de
derecho para la adjudicación
·
Punto
1.1.1.
Artículos 29 a
34
Regulación del
Subsidio Integral de Acceso a Tierra
·
Punto
1.1.2.: "subsidio integral para la compra de tierras por parte de las
personas beneficiarías"[24].
·
Punto
1.1.4.: proyectos productivos para los beneficiarios del Fondo de Tierras.
Artículo 35
Crédito
especial de tierra
·
Punto
1.1.2.: apertura de "una nueva línea de crédito especial subsidiada
de largo plazo para la compra de tierras por parte de la población
beneficiaria"[25].
·
Punto
1.1.3: criterios de priorización de beneficiarios de los programas de la RRI.
Título V
(Artículos 36
a 39)
Formalización
de la propiedad privada y seguridad jurídica
·
Punto
1, acápite preliminar: principio de la regularización de la propiedad,
definida como la "lucha contra la ilegalidad en la posesión y
propiedad de la tierra y garantía de los derechos de los hombres y las
mujeres que son los legítimos poseedores y dueños"[26],
sin afectar la propiedad privada.
·
Punto
1.1.5.: proceso de "formalización masiva de la pequeña y mediana
propiedad rural"[27],
en virtud del cual el Gobierno Nacional "formalizará progresivamente,
con sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que
ocupa o posee la población campesina en Colombia", y para cuyo
cumplimiento el Gobierno deberá, entre otras: (i) adecuar un plan de
formalización masiva y adelantar las reformas normativas y operativas
pertinentes; (ii) garantizar la gratuidad de la formalización de la pequeña
propiedad rural acompañando tanto el proceso de adjudicación de baldíos como
el de saneamiento de la propiedad; y (iii) crear un recurso ágil y expedito
para la protección de los derechos de propiedad.
Título VI
(Artículos 40
a 81)
Implementación
del ordenamiento social de la propiedad rural
·
Punto
1.1.1.: (i) crea el Fondo de Tierras y obliga al Gobierno Nacional a lograr por
su intermedio una democratización del acceso a la propiedad de la tierra -
propósito para el cual es Indispensable adoptar las reglas procesales
necesarias para obtener jurídicamente los actos de adjudicación de la
propiedad y formalización de la misma. (ii) en el inciso final, los
procedimientos de expropiación por motivos de interés social y de extinción
del dominio por falta de explotación deberán aplicarse de conformidad con la
Constitución y la legislación vigente -conexidad art. 58 del Decreto Ley-.
·
Punto
1.1.2.: creación del subsidio integral y el crédito especial para compra de
tierras, ambos requieren el establecimiento del respectivo procedimiento para
su otorgamiento.
·
Punto
1.1.3.: "las personas beneficiarias del plan de adjudicación gratuita
y del subsidio integral serán seleccionadas por la autoridad administrativa
competente (...) a través de un procedimiento expresamente definido por la
ley que incluya requisitos y criterios objetivos y que atienda a la
priorización antes señalada”[28]
-art. 58 del Decreto Ley-.
·
Punto
1.1.5: formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural de manera
progresiva, para lo cual es indispensable que exista un procedimiento. Este
mismo punto del Acuerdo dispone que el Gobierno deberá adelantar las reformas
normativas y operativas pertinentes a la adecuación del plan de formalización
masiva; acompañar tanto el proceso de adjudicación de baldíos como el de
saneamiento de la propiedad, garantizando su gratuidad; y garantizar la
existencia de un recurso judicial ágil y expedito para la protección de los
derechos de propiedad.
·
Punto
1.1.8.: creación de mecanismos eficaces y ágiles de resolución de los
conflictos de uso y tenencia de la tierra.
·
Punto
1.1.9.: nuevo sistema de catastro multipropósito que se habrá de regular
legalmente.
·
Punto
1.2.3.: elaboración participativa, en cada zona priorizada para la
Implementación de PDETs (Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial),
"un plan de acción para la transformación regional, que incluya todos
los niveles del ordenamiento territorial, concertado con las autoridades
locales y las comunidades"[29];
planes que deberán incluir, como mínimo, una caracterización socioeconómica,
territorial, cultural y ambiental de cada territorio y sus habitantes, así
como un diagnóstico objetivo de las necesidades de cada zona y de las
acciones requeridas para lograr las metas fijadas.
Consulta
previa de la normativa a las comunidades étnicas
El jefe de la Oficina Jurídica
del Ministerio del Interior manifestó que en este caso la consulta previa
procedía y adjuntó información acerca de los procesos surtidos con las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, las indígenas y
las Rom o Gitanas.
A.   Consulta
previa comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras
El Ministerio[30]
señaló que se acercó al Espacio Nacional de Consulta Previa con
las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras[31]
(Espacio Nacional), encargado de adelantar las consultas previas de leyes y
actos administrativos del orden nacional, con el fin de determinar la ruta
metodológica para efectuar la consulta previa adecuada “a las circunstancias
excepcionales de urgencia que supone la implementación del Acuerdo Final”[32].
Indicó que el 13 de febrero de
2017[33]
socializó una propuesta de procedimiento de consulta que presentó formalmente
el 20 de ese mismo mes a los miembros de la Plenaria del Espacio Nacional[34],
específicamente sobre los tiempos para la consulta y el número de personas que
participarían en Bogotá y en los territorios. Así, la propuesta inicial
del Gobierno consistía en que el procedimiento de consulta debía surtirse en el
término máximo de 10 días “plazo dentro del cual deberán agotarse las etapas
de socialización, retroalimentación, concertación, hasta la protocolización
entre el Gobierno Nacional y la comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras”[35].
A su vez, proponía que la Plenaria del Espacio Nacional eligiera una comisión
excepcional de 14 miembros de las diferentes comisiones que tendría como
funciones: (i) deliberar en Bogotá sobre los proyectos de normas; (ii) formular
las propuestas; (iii) socializar ante todos los miembros del Espacio Nacional
las proyectos normativos y recoger propuestas alternativas formuladas en los
territorios; (iv) presentar dichas propuestas en Bogotá y, finalmente; (v)
protocolizar los acuerdos, desacuerdos y normas no concertadas sobre la norma
consultada[36].
Ante ello, el Ministerio dijo que “los
miembros del Espacio Nacional (…) exigieron que el Ministerio convocara a la
totalidad (…) a Bogotá, durante todo el término de duración del fast track. [No
obstante,] el Ministerio no avaló esta posibilidad, debido a que resultaba imposible
de llevar a cabo en la práctica [por presupuesto y la imposibilidad de
llegar a acuerdos con tantos integrantes en tan poco tiempo] (…)”[37].
Relató que algunos de los miembros del Espacio Nacional sugirieron “que
fuera la totalidad de la Comisión Sexta (…), compuesta por cincuenta y dos
miembros (…) Sin embargo, el Ministerio rechazó la propuesta debido,
nuevamente, a que no era viable”[38]
y arguyó las mismas razones por las que rechazó la propuesta anterior.
Igualmente, explicó que accedió a aumentar de 14 a 25 el número de delegados
que conformarían la comisión excepcional[39], sin
que esto fuera aceptado[40].
Manifestó que el 7 de marzo de
2017 convocó nuevamente al Espacio Nacional a través de la Comisión Sexta,
facultada para definir el procedimiento de consulta de las normas de
implementación del Acuerdo Final, con quienes se haría y los términos, pero no
se llegó a ningún acuerdo[41].
De otra parte, mencionó para el
momento en que faltaba un mes para el vencimiento del término de las facultades
presidenciales otorgadas mediante el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016 y debido a la falta de acuerdo respecto del procedimiento de consulta
previa, estableció un mecanismo para presentar las normas sujetas al
procedimiento de fast track a todos los miembros del Espacio Nacional, y
así recibir sus comentarios y propuestas[42]. De
conformidad, el 15 de mayo de 2017 envío a los miembros del Espacio Nacional[43]
el proyecto de decreto ley que se estudia, junto con los comentarios y
propuestas presentadas por las organizaciones indígenas dentro de su respectivo
proceso de consulta previa y por la Comisión de Seguimiento, Impulso y
Verificación a la Implementación – CSIVI[44], para que
realizaran observaciones, consideraciones y propuestas en un término de 7 días[45].
Posteriormente,
relató que mediante carta radicada el 19 de mayo de 2017 dirigida al
Viceministro para la Participación, recibió una propuesta con 119 firmas de
miembros del Espacio Nacional de Consulta Previa, proponiéndole al Ministerio
que convocara a la Comisión Sexta para consultar los proyectos de normas de
implementación del Acuerdo Final[46].
En atención a esta solicitud, el Ministerio les respondió que estaba dispuesto
a definir la ruta metodológica, y someter a consulta los proyectos de ley y de
acto legislativo que aún estaban pendientes, aunque reiterándoles las
limitaciones para efectuarlas.
Explicó
que el 25 y 26 de mayo de 2017, el Espacio Nacional se auto convocó en Bogotá
con el fin de ponerse de acuerdo acerca de la ruta metodológica y solo fue
permitida la entrada de los representantes del Ministerio del Interior el
último día, pero tampoco se llegó a un acuerdo sobre el procedimiento de
consulta. Aseveró que presentó a los miembros del Espacio Nacional una
propuesta que establecía que la Comisión Sexta protocolizaría los acuerdos y
los socializaría al Espacio Nacional en plenaria. Sin embargo, los delegados
del Espacio Nacional cambiaron nuevamente de opinión, y volvieron a la
propuesta inicial planteada por el Ministerio, en la cual los demás miembros
socializarían los proyectos en el territorio[47]. Resaltó que
incluso algunos de los miembros que inicialmente habían firmado la carta en la
que respaldaban la competencia de la Comisión Sexta para llevar a cabo la
consulta previa de las normas de implementación del Acuerdo Final, cambiaron su
posición y exigieron que la consulta se adelantara ante la plenaria[48].
El
Ministerio resaltó que algunos de los integrantes del Espacio Nacional
presentaron tutela en diferentes partes del país alegando vulneración de sus
derechos fundamentales[49].
A
continuación, señaló las características del derecho fundamental a la consulta
previa de acuerdo con lo dicho por la jurisprudencia constitucional.
Específicamente, el hecho de que el respeto del derecho no implica que
necesariamente se deba llegar a un acuerdo, sino que se trata, en general, de
la garantía de la participación de las comunidades, como una obligación de
medio y no de resultado para el Gobierno. Así, afirmó que el hecho de no llegar
a un acuerdo no constituye el desconocimiento del derecho, pues las autoridades
guardan la facultad de adoptarla. Igualmente, aseveró que como se trata de un
derecho que se ejerce mediante representantes de la comunidad, éstos tenían el
deber de velar por los derechos de su grupo étnico, por lo cual no se puede
afirmar que desatender una convocatoria o no asistir a una consulta es
equivalente a representar tales intereses. A la luz de este análisis, concluyó
que los miembros del Espacio Nacional incumplieron su deber al adoptar una “posición
obstinada e inflexible frente a la propuesta de que fuera una comisión, y no la
plenaria la que adelantara la consulta en Bogotá”[50].
Además,
reiteró que: (i) la consulta no es un fin en sí mismo, sino un medio; y que
(ii) su diseño debe ser apropiado a las circunstancias, que en este caso
exigían unas características especiales, por estar insertas en el marco de la
implementación de un acuerdo de paz. Así, explicó el test de razonabilidad y
proporcionalidad y sostuvo que éste debía aplicarse a la decisión de levantar
los procedimientos de consulta. Así, también concluyó que la decisión de
continuar el trámite de la normativa a pesar de no haber llegado a un acuerdo
se efectúo con el objeto de “garantizar el cumplimiento oportuno del Acuerdo
Final, [y] no constituye una afectación del derecho a la consulta previa de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, máxime si se tiene
en cuenta que el gobierno nacional está facultado para adoptar normas jurídicas
que puedan afectar a las comunidades étnicas a pesar de no haber sido posible
llegar a un acuerdo con ellas si su decisión es razonable y proporcional,
mantiene abierta la posibilidad de participación, y adoptar medidas para
mitigar los efectos que puedan tener las mismas y para garantizar los derechos
de dichas comunidades”[51].
Más
allá, explicó que siempre respetó la participación de todo el Espacio Nacional
en la etapa de la preconsulta y no limitó a sus participantes, fomentó los
espacios para ponerse de acuerdo, escuchó todas las propuestas y motivó las
razones por las cuales no podía aceptarlas. Así, reiteró que la decisión de
levantar los procedimientos de consulta sin haber llegado a arreglo, no se
fundamentó en una categoría sospechosa que conllevara actos discriminatorios,
sino que se basó en razones estrictamente temporales y presupuestales, por lo
cual no procede un juicio estricto de proporcionalidad.
En
este sentido, insistió en que tuvieron el tiempo justo para adelantar los
trámites necesarios para expedir el decreto ley, por lo cual debieron suspender
los diálogos con los miembros del Espacio Nacional para definir la ruta
metodológica. Luego, en su concepto tal decisión respondió a un fin imperioso:
la consecución de la paz, además la medida es adecuada al fin, y necesaria,
pues con ello se pudo dar trámite a las normas para su implementación y de no
haberlo hecho las facultades extraordinarias hubieran cesado sin la posibilidad
de expedir la normativa. Finalmente, consideró que la medida es proporcional,
ya que no violó el derecho a la consulta, máxime coartó el derecho a ser
representado por un número determinado de personas y se les envió la normativa
para recibir comentarios.
B.   Consulta
previa comunidades indígenas
El Ministerio relató que el 3 de
febrero de 2017, en el marco de la Mesa Permanente de Concertación Nacional con
los Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC), se acordó la ruta metodológica
para el desarrollo de la consulta previa de las iniciativas del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz[52].
Así, manifestó que el 29 de marzo de 2017 fijaron las siguientes etapas, cuya
duración sería de 10 días desde la radicación[53], y
que para el caso del Decreto Ley 902 de 2017, se surtió así:
Día
Actividad
Día 0
Radicación
13 de mayo de
2017[54]
El
Ministerio del Interior envió a la
Secretaría Técnica de la MPC el proyecto de Decreto Ley y la memoria
justificativa[55].
Día 1
Exposición de
las iniciativas por la entidad competente
16 de mayo de
2017
(i) El
Ministerio de Agricultura y de la Agencia Nacional de Tierras presentaron la
iniciativa[56].
El Ministerio indicó en su informe que, en dicho espacio, “los delegados
de las organizaciones indígenas expresaron sus inquietudes las cuales fueron
absueltas en su totalidad por parte de la entidad encargada y, a su vez
solicitaron que a dicha norma se le incluyeran los aspectos relativos al tema
agrario para los pueblos indígenas para ser socializados en el mismo espacio”[57].
Así mismo, señaló que el Ministro de Agricultura explicó que como el proyecto
de ley de tierras inicialmente presentado había generado polémica en los
medios y diversos sectores gremiales, la propuesta se dividió en dos: “una,
en un decreto de mecanismos y procedimientos de acceso y formalización a la
propiedad rural que sería tramitado vía decreto-ley ante presidencia y otra
como ley que está en construcción y que sería tramitada vía ordinaria a
través del Congreso una vez el gobierno solicitará la ampliación del plazo para
la implementación del fast track. Igualmente manifestó que el Ministerio de
Agricultura estaría dispuesto a escuchar las propuestas de las Organizaciones
Indígenas en lo referente al tema agrario”[58].
(ii) El
representante de las Organizaciones Indígenas de la MPC, realizó una
exposición del capítulo étnico - sector tierras (Ley sombrilla).
(iii) El
Ministro informó que las comisiones técnicas del sector agrario revisarían
los contenidos de dicha propuesta e incorporarían en las propuestas de
decreto y ley de tierras siempre y cuando estuvieran ajustadas técnica y
jurídicamente a lo pertinente en la materia agraria y a los lineamientos
establecidos tanto por el Acto Legislativo 01 de 2016 como por los criterios
de rigor establecidos por la Corte Constitucional respecto de las normas fast
track.
Días 2 a 6
Espacio
autónomo de organizaciones indígenas
El 16 de mayo
de 2017, las partes concertaron la modificación de la ruta metodológica, para
eliminar el espacio autónomo (días 2 a 6), e iniciar el día siguiente la
respectiva comisión técnica[59].
Día 7 y 8
Trabajo en comisiones conjuntas
18 al 25 de
mayo de 2017
Entre el 18 al
22 de mayo de 2017 se convocó a comisiones técnicas[60].
En el informe rendido por el Ministerio del Interior[61],
se destacaron las siguientes actividades:
El 18 de
mayo[62] se
instaló la mesa técnica por parte del Ministerio del Interior. Se concertó
que la Agencia Nacional de Tierras iniciaría la sesión con la exposición de
las observaciones y/o sugerencias hechas a la propuesta presentada por parte
de las organizaciones indígenas. Posteriormente, los delegados de la mesa por
parte de las organizaciones indígenas solicitaron a la ANT estructurar y
presentar una propuesta que incluyera un articulado que vinculara sus
propuestas, toda vez que resultaban insuficientes las observaciones para
avanzar. La ANT presentó la propuesta consolidada que correspondía con el
documento presentado por los indígenas, aceptada por las partes.
El 19 de
mayo se retomó la mesa técnica. Se propuso entrar a espacio autónomo con
el fin de que las Organizaciones Indígenas continuaran estudiando la
propuesta de decreto con las primeras consideraciones presentadas por parte
del gobierno y que a su vez Ministerio de Agricultura trabajara en la
propuesta sombrilla en lo correspondiente al sector agrario.
El 20 de
mayo la ANT expuso los nuevos comentarios y ajustes a la propuesta de “ley
paraguas” en relación al capítulo de tierras.
El 24 y 25
de mayo efectuaron un documento en el consignaron los acuerdos y discrepancias.
Día 9 y 10
Discusión y protocolización en la MPC
El 26 de
mayo se levantó el acta de protocolización[63],
en la cual constan los siguientes desacuerdos:
-
Reconocimiento de territorios ancestrales previsto en el Decreto 2333 de
2014, para lo cual el Ministerio de Agricultura y la Agencia Nacional de
Tierras, convocarían a sesión a la Comisión Nacional de Territorios Indígenas
(CNTI) en un término de tres (3) meses.
- Concertación
sobre el procedimiento de estudio de títulos y derechos de los resguardos de
origen colonial y republicano entre la Agencia Nacional de Tierras ANT y
demás entidades competentes por una parte y la Comisión Nacional de
Territorios Indígenas en el término máximo de seis (6) meses.
C.   Consulta
previa con el pueblo Rom
Respecto
del proceso de consulta con el pueblo Rom, el Ministerio destacó que el día 28
de febrero de 2017, se convocó a sesión a la Comisión Nacional de Diálogo del
pueblo Rom (en adelante CNDPR)[64],
con el objeto de concertar con los delegados de este grupo étnico, “las
generalidades de la ruta metodológica de consulta previa de las iniciativas
normativas para la implementación del acuerdo final”[65],
la cual se aprobó el 3 de abril de 2017[66] y de
conformidad con lo pactado siguió el siguiente proceso:
Día
Actividad
Día 0
Radicación
12 de mayo de
2017
El 12
de mayo de 2017 el Ministerio radicó el proyecto ante
la secretaria Técnica de la CNDPR y fue remitida a los delegados de ese
espacio el día 15 de mayo de 2017[67].
Día 1
Exposición de
las iniciativas por la entidad competente
El 16 de
mayo de 2017: el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la
Agencia Nacional de Tierras - ANT presentaron la iniciativa en sesión de la
CNDPR[68].
Días 2 a 6
Espacio
autónomo de los asesores – representantes de la Kumpañy que conforman la
CNDPR
Se adelantó el
espacio autónomo entre el equipo de asesores del pueblo Rom y las entidades
responsables, en aras de revisar los alcances de la norma e incidir en la
inclusión del enfoque diferencial étnico desde la perspectiva del pueblo Rom
o Gitano[69].
Día 7 el
Espacio autónomo entre representantes de la Kumpañy y sus asesores
Se reunieron
el equipo asesor y los delegados de la CNDPR, para articular la propuesta del
pueblo Gitano de cara a la iniciativa del Gobierno Nacional[70].
Día 8 a 9
Discusión de
iniciativas entre representantes de la Kumpañy, sus asesores y el Gobierno
24 y 25 de
mayo de 2017
El 24 y 25
de mayo de 2017 se adelantó la discusión entre las entidades competentes
y los delegados de la CNDPR y en conclusión, se acordó una propuesta de
articulado para ser incluida en la iniciativa para el reconocimiento de los
derechos del pueblo Rom[71].
Día 10
Protocolización del proceso de consulta previa en la Comisión
Nacional de
Diálogo Pueblo Rom
25 de mayo de
2017
El 25 de
mayo de 2017 se protocolizó el proyecto de Decreto Ley “Por el cual se
adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral
contemplada en el Acuerdo Final en materia de Tierras, específicamente el
procedimiento para el acceso y la formalización del fondo de tierras”[72].
Mediante
auto del 14 de junio de 2017 se ordenó dar cumplimiento a los numerales del
primer auto que disponían las siguientes órdenes: (i) dar traslado al Procurador
General de la Nación para que rindiera concepto sobre la constitucionalidad del
decreto ley bajo examen; (ii) fijar en lista el asunto para permitir la
intervención ciudadana; (iii) invitar a
participar en este proceso a la Organización Nacional Indígena de Colombia –
ONIC,  a la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía
Colombiana – OPIAC, a la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC, a
la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina – Anzorc, al Instituto de
Estudios para el Desarrollo y la Paz – Indepaz, al Observatorio de Restitución
y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, al Consejo Nacional Gremial –
CNG, a la Federación Colombiana de Ganaderos – Fedegán, a Dejusticia, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Colectivo de abogados José Alvear Restrepo,
a la Asociación de Agricultores de Colombia, a la Federación Colombiana de
Víctimas de las FARC FEVCOL, a ASEVICOM- Asociación de Víctimas del Conflicto
Armado, a la Mesa Nacional de Víctimas, al Grupo de Investigación Justicia Transicional,
Tierra y Paz de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a las
Universidades Libre, de Nariño, Nacional de Colombia, Antioquia, ICESI,
Externado de Colombia, Javeriana y Rosario, para que, si lo consideraban
pertinente, dentro del mismo término previsto para la intervención ciudadana,
rindieran concepto con respecto de la constitucionalidad o inconstitucionalidad
del Decreto Ley bajo examen. De conformidad con las pruebas recaudas se
consideró pertinente invitar a organizaciones adicionales para el mismo efecto,
a saber:  a las Autoridades Indígenas de Colombia – AICO, a las Autoridades
Tradicionales Gobierno Mayor , a la Comisión Nacional de Diálogo del pueblo Rom,
al Proceso de Comunidades Negras – PCN, a la Conferencia Nacional de Organizaciones
Afrocolombianas – CNOA ,  y al Movimiento Nacional Cimarrón.
La Sala Plena en sesión del 19 de
julio de 2017 aceptó la solicitud de audiencia pública para el asunto de la
referencia y fijó para la fecha de su celebración el 16 de agosto de 2017. De
acuerdo con esa decisión, la Magistrada Ponente, mediante auto 363 de 2017
ordenó la realización de la mencionada audiencia y fijó los ejes temáticos,
participantes y la respectiva agenda. A su vez, mediante auto del 3 de agosto
de 2017 modificó la agenda de acuerdo con las confirmaciones de los invitados a
la misma.
Mediante auto del 26 de julio de
2017 la Sala Plena advirtió que en el expediente RDL-034
concurría el fenómeno de prejudicialidad respecto del expediente RPZ-003. Por
lo cual, consideró que resultaba necesario suspender los términos de este
proceso, con el fin de armonizar y mantener congruencia en las decisiones por
adoptar. Así, el actual trámite constitucional se suspendió hasta tanto la
Corte Constitucional decidiera sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo
01 de 2017 (expediente RPZ-003), y decretara la reanudación del proceso RDL
034. Igualmente, indicó que dicha suspensión no impedía la práctica de pruebas.
En sesión del 18 de abril de
2018, la Sala Plena de la Corte Constitucional debatió el proyecto de Sentencia
presentado por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado y haciendo uso de lo
dispuesto en la regla 8ª del artículo 34 del Reglamento Interno de la Corte
Constitucional,[73]
consideró necesario que se presentara para su debate una ponencia distinta,
cuya preparación se encargó a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger.
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO
DE REVISIÓN
En razón a la extensión del Decreto Ley
902 de 2017, su texto se adjunta como ANEXO a la presente sentencia.
III. INTERVENCIONES
INSTITUCIONALES
Por cuestiones metodológicas en este
acápite sólo se incluirán las intervenciones relativas a los criterios
establecidos en las Sentencias C-160 de 2017 y C-174 de 2017
sobre límites formales y materiales para este tipo de normas expedidas en el
ejercicio de las facultades extraordinarias determinadas en el Acto Legislativo
01 de 2016 y sobre la consulta previa, en tanto la jurisprudencia lo ha
abordado como un requisito procedimental para la validez de ciertas normativas.
Las intervenciones puntuales acerca de la constitucionalidad de cada artículo
se referirán en el ANEXO junto al articulado y, de ser procedente, en la
revisión específica de cada disposición.
1.     Presidencia
de la República
La Secretaria Jurídica de la
Presidencia de la República[74]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto ley. Primero,
presenta las razones por las cuales considera que tal regulación es
determinante para la implementación del Acuerdo Final en lo concerniente al
acceso a la propiedad en el campo y a la prevalente informalidad en la relación
entre los trabajadores agrarios y la misma. Explica que el objetivo central del
Acuerdo Final gira alrededor de las transformaciones rurales y en el acceso más
equitativo a la propiedad en estas zonas. Por lo tanto, considera que de la
adecuada ejecución de la normativa que se revisa depende que se logre instaurar
un nuevo orden rural que sobretodo incluya a la población más vulnerable.
Segundo, hace una síntesis de las
medidas adoptadas en el Decreto Ley 902 de 2017. Así, señala que las
disposiciones de la normativa buscan: (i) facilitar y promover el acceso a la
propiedad; (ii) formalizar la propiedad de quienes ostentan su posesión o
tenencia de forma irregular cuando ello sea jurídicamente posible y no se
afecte la propiedad privada; (iii) promover el desarrollo agrario mediante la
creación de subsidios y créditos; y, finalmente, (iv) implementar todas estas
acciones con participación de la comunidad mediante el procedimiento único de
ordenamiento social de la propiedad.
Tercero, argumenta que el decreto
ley cumple con los requisitos formales de este tipo de normas, pues: (i) se
expidió en el tiempo establecido de 180 días a partir de la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) fue suscrito por el Gobierno en los
términos del artículo 115 inciso 3° de la Constitución, luego, por tratarse de
una medida principalmente rural y agraria, fue firmado por elmMinisterio de tal
ramo; (iii) tiene un título que corresponde de forma precisa con el contenido
que regula la normativa; y (iv) fue motivado.
Cuarto, señala que el Gobierno
estima que las disposiciones del decreto ley afectan directamente a los pueblos
y comunidades étnicas, por lo cual surtió un proceso de consulta previa. Así,
relata que el proyecto de decreto ley se consultó con la Mesa Permanente de
Concertación, creada mediante el Decreto 1397 de 1996 para salvaguardar los derechos
de los indígenas. De este modo, explica que se ciñó a la metodología concertada
entre las partes[75],
consistente en la radicación de los proyectos ante la Secretaría de la Mesa
Permanente de Concertación, la revisión y el estudio por las comisiones
temáticas y la protocolarización de los acuerdos, dentro de un término de 10
días para cada decreto ley consultado.
Ahora bien, respecto a las
comunidades afrocolombianas, indica que el decreto ley fue materialmente objeto
de consulta, pero no se llegó a un acuerdo. No obstante, el Gobierno hizo todo
lo que le fue razonablemente posible para adelantarla aunque no tuviera éxito.
A continuación, asevera que en atención a la prevalencia del derecho sustancial
en las actuaciones de la administración de justicia (art. 228 CP) se debe dar
por cumplido el requisito. Señala que el Espacio Nacional, que está compuesto
por 7 comisiones y 236 integrantes, es el designado para este tipo de
consultas, y que fue creado en cumplimiento de la Sentencia T-576 de 2014. Sin
embargo, resalta que la norma de creación no establece tiempos para la consulta
ni la competencia en los casos en que un tema involucre más de una comisión
temática, como tampoco el procedimiento en los casos de urgencia. Advierte que el
Gobierno presentó una propuesta metodológica para realizar la consulta con 15
representantes de las comisiones que, a su vez, llevarían a los territorios lo
discutido y el Ministerio del Interior sufragaría los gastos de transporte,
hospedaje y alimentación, tanto de los miembros de la comisión excepcional como
de los delegados en el territorio. A pesar de lo anterior, la respuesta del
Espacio Nacional fue negar la propuesta y exigir que los 236 miembros fueran
convocados a Bogotá durante todo el tiempo del procedimiento “fast track”.
En este contexto, indica que se realizaron contrapropuestas entre algunos de
los miembros del Espacio Nacional y el Ministerio del Interior pero no se llegó
a un acuerdo.
Así pues, relata que por la
premura de tiempo el Ministerio decidió buscar un espacio de comunicación
directa con los integrantes y les envió a su correo electrónico el proyecto de
ley para que en un término de siete días presentaran comentarios y que,
efectivamente, recibieron algunas respuestas. A su vez cuenta que
posteriormente se dio un acercamiento en el que se propuso que la Comisión
Sexta realizara la consulta pero poco después esa decisión fue revertida por
los delegados quienes exigieron que la consulta se hiciera ante la plenaria del
Espacio Nacional.
Por todo lo anterior, argumenta
que el Gobierno hizo todo lo posible por cumplir con la consulta pero que los
representantes del Espacio Nacional no lo permitieron. Sin embargo, resalta que
materialmente sí tuvo lugar, pues, de hecho, se realizaron diferentes cambios
al articulado como consecuencia de la consulta electrónica.
Por último, precisa que se
consultó al pueblo Rom a través de la Comisión Nacional de Diálogo del pueblo Rom,
como el espacio de interlocución con el Gobierno. Así, como consecuencia de
esta consulta se incluyó el artículo 17 de la normativa.
Bajo la misma línea se refiere a
los criterios e conexidad objetiva, estricta y suficiente así como también, a
la necesidad estricta en los siguientes términos:
Conexidad
objetiva, estricta y suficiente
La Presidencia afirma que el
decreto ley cumple con el criterio de conexidad objetiva, por existir un
vínculo cierto, directo y verificable con el Acuerdo Final, específicamente con
el punto 1 sobre la Reforma Rural Integral y el punto 6.2, el Capítulo Étnico.
Así, resume los contenidos esenciales de cada uno de estos puntos y reitera las
consideraciones expuestas en el acápite de pruebas.
Necesidad
estricta
Sobre el particular, sostiene que
el decreto ley cumple con el criterio de necesidad estricta porque: (i) su
adopción está incluida en el calendario de implementación normativa prioritaria
establecido en el numeral 6.1.10 del Acuerdo Final, por lo que ninguno de los
trámites alternativos era idóneo, especialmente, ya que hubiera sido imposible
adelantar ese procedimiento durante el tiempo restante de las facultades
extraordinarias; (ii) las materias objeto de regulación no debían ser sometidas
al trámite legislativo del “fast track” o al ordinario, porque se trata
de disposiciones instrumentales, procedimentales y operativas que no
constituyen temas nuevos, sino que desarrollan atribuciones que ya existían;
(iii) no regula asuntos que debían surtir la mayor deliberación democrática y
no están sometidos a reserva estricta de ley; (iv) las cuestiones que regula
tienen un carácter urgente e imperioso, al responder a necesidades apremiantes
del campo colombiano que deben ser atendidas a la mayor brevedad; y (v) se
trata de normas necesarias para la implementación del Acuerdo Final[76].
Específicamente, destaca los
aspectos centrales en los que se introdujeron mejoras, ajustes y enmiendas al
régimen procesal instrumental anteriormente vigente, que, a su vez, dan cuenta
de la necesidad de la medida. Así, explica que se requería un cambio en el
modelo de acción por demanda para sustituirlo por un modelo por oferta que
fuera viable en términos de tiempo, participación y el uso de recursos públicos
limitados. Así, explica que en este modelo es el Estado el que se acerca al
territorio para verificar las condiciones de la propiedad y regularizarla,
mediante el método del barrido predial, que busca evitar la desarticulación de
procesos y la falta de información, el privilegio de ciertos sectores,
información parcial, la ineficiencia de las autoridades agrarias y la falta de
seguimiento por parte del Gobierno. A su vez, dice que el establecimiento de un
procedimiento único soluciona la dispersión normativa y procedimental y la
información encontrada y desactualizada sobre bienes de la Nación, mediante la
ejecución de una política agraria ordenada y eficiente.  Más allá, argumenta
que soluciona el déficit de participación comunitaria mediante la formulación
de los planes de ordenamiento social y, sobre los vacíos procedimentales
dispone que el CGP los llenará.
A continuación, sustenta título
por título el carácter instrumental de la regulación, cómo se inserta en la
normativa existente, como la Ley 160 de 1994, y los cambios que realiza
respecto de las barreras que la regulación anterior suponía para el acceso a la
formalización de la propiedad.
A su vez, resalta que el decreto
ley no es: (i) un acto legislativo; (ii) una ley estatutaria ni contiene normas
que deberían ser tramitadas de esa forma; (iii) una ley orgánica ni contiene
normas sujetas de dicha reserva; (iv) un código ni modifica ningún código
vigente, ya que no es una reglamentación sistemática y unificada de una materia
que pretenda armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes sobre
algún tema; y (v) no regula aspectos que requieran una mayoría calificada ni
decreta impuestos.
Por último, señala que el decreto
ley da cumplimiento a los artículos 64 y 66, al igual que al mandato de igualdad
de la C.P., al adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados.
Además, afirma que la normativa respeta los derechos a la propiedad privada y
al debido proceso tanto en la fase administrativa como en la judicial del
procedimiento único y subraya que éste aumenta las garantías de control
judicial de las decisiones administrativas al consagrar dos nuevas acciones
judiciales en los artículos 38 y 39, sin desplazar ni derogar las que ya
existen en el CCA.
2.     Agencia
Nacional de Tierras
Respecto de la intervención de la
Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT) es preciso  empezar por advertir
que dicha entidad se pronunció en dos oportunidades[77]
en relación con el estudio de constitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017.
Mediante escritos allegados por la
aludida Entidad su Director General[78]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del
decreto ley, por estimar que cumple con los parámetros formales y materiales
establecidos para este tipo de regulación. Así, indica que la normativa permite
viabilizar la operación por oferta incluida en el Decreto Ley 2363 de 2015 que
creó la ANT y estableció tal sistema como uno de sus objetivos. Explica que “esa
forma de trabajar por oferta se conoce como barrido predial y ha sido usada en
otros países en escenario de posconflicto (…) y permite ir predio a predio
levantando la información necesaria para solucionar conflictos sobre la
propiedad, uso y tenencia de la tierra, brindando seguridad jurídica sobre la
naturaleza pública o privada de un predio rural y su titularidad”[79].
Subraya que el decreto ley bajo análisis
es una norma de carácter instrumental que busca dotar a la ANT de herramientas
para cumplir con las acciones en materia de acceso a la tierra y formalización
establecidas en el punto 1 del Acuerdo Final. Lo anterior,  mediante: (i)
criterios unificados de beneficiarios; (ii) la creación de un fondo de tierras;
y (iii) el ajuste de medidas como la adjudicación de tierras de la Nación,
subsidios o créditos a través un procedimiento único. Precisa que la demora en
implementar este procedimiento impide la ejecución de la política de
ordenamiento social de la propiedad por barrido predial que ya está lista, lo
cual previene la implementación del acceso integral a tierras. Añade que la
reglamentación de este decreto ley fue expedida mediante Resolución 740 de
2017.
Enfatiza que esta norma no regula
medidas sustantivas de la regularización de la propiedad como, por ejemplo,
mecanismos de lucha contra la ilegalidad en la posesión, el régimen de baldíos
y eventuales ajustes a instituciones como la extinción de dominio o la creación
de la jurisdicción agraria, pues para el Gobierno es claro que esos temas
requieren de un debate más amplio. Sin embargo, indica que la normativa es el
resultado de una elaboración conjunta con la ciudadanía mediante talleres
realizados en el territorio[80]
y en cumplimiento de la consulta previa con las comunidades afrocolombianas,
negras, palenqueras y raizales, así como las indígenas y Rom.
De otra parte, señala que el carácter
instrumental de la norma se evidencia en: (i) la unificación de los criterios
de acceso a la tierra, pues antes eran diferentes para la adjudicación de
baldíos, subsidios o predios del Fondo Nacional Agrario, y ahora encuentran
uniformidad; (ii) la naturaleza de inventario único del Fondo de Tierras que
incluye bienes muebles, monetarios y baldíos con una diferenciación acerca de
lo que está destinado a comunidades y pueblos étnicos y para la población
campesina en general; (iii) el cambio de las reglas de adjudicación para un
sistema por oferta, lo cual otorga seguridad jurídica al transitar hacia la
formalización en el campo[81];
(iv) la regulación de los mecanismos de formalización de la propiedad privada
en un mismo instrumento que incluye los baldíos; y (v) la creación de un
procedimiento único para concretar el enfoque territorial de la política de
ordenamiento social de la propiedad. Considera que todo lo anterior es
imperioso para la puesta en marcha de los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), que para las zonas priorizadas deberá cumplirse en un
periodo de siete años, y para el Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de uso Ilícito.
Seguidamente, la ANT sostiene que la
normativa respeta los límites formales de temporalidad, competencia, título y
motivación adecuada y suficiente. También asevera que el decreto ley respeta
los criterios materiales, pues: (i) responde a la finalidad para la que fueron
conferidas las facultades extraordinarias, ya que los mecanismos que contempla el
decreto ley están establecidos en el Acuerdo Final; (ii) es conexa
objetivamente al facilitar y asegurar: (a) la implementación de lo pactado en
relación con la formalización y distribución equitativa de la tierra para
lograr el acceso progresivo a la propiedad (punto 1 del Acuerdo Final); y (b)
la salvaguarda de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas sobre sus
territorios (punto 6 del Acuerdo Final); (iii) es conexa estrictamente, al
establecer medidas instrumentales de estabilización a corto plazo en el
desarrollo de los componentes : 1.1.1 (arts. 2-6; 18-22),
1.1.2 (arts. 2-6 25-35), 1.1.3 (arts. 11-15), 1.1.4 (arts. 23-24), 1.1.5 (arts.
35-36, 38-39), 1.1.6 (art. 21), 1.1.8 (arts. 40 y ss) y 6.3.2 (arts. 17,
22); (iv) cumple con el criterio de conexidad suficiente al desarrollar puntos
específicos del Acuerdo Final y justificarlo en los considerandos 6 a 13 y 33 a
73 del decreto ley; y (v) atiende el criterio de necesidad estricta, ya que los
aspectos instrumentales para la implementación de las medidas sobre acceso a
tierras y formalización requieren de un desarrollo urgente e imperioso que no
podía darse mediante el procedimiento legislativo especial ni el ordinario.
Así, reitera que se trata de una normativa de carácter instrumental que no
requería de un amplio debate democrático y que los aspectos sustanciales de la
reforma integral rural serán tramitados mediante ley.
De otra parte, resalta que la urgencia y
necesidad de la medida se evidencia en que el escenario del posconflicto puede
generar nuevos conflictos en torno a la tierra si no se toman medidas
inmediatas esenciales para poner en marcha los PDET y los planes integrales de
sustitución de cultivos y desarrollo alternativo. Insiste en que lo precedente
se materializa en que es imperativo proteger los derechos de los pobladores
rurales de las zonas más afectadas por el conflicto armado en el acceso a
tierras rurales, y que si lo precedente no se implementa se corre el riesgo de
generar nuevos focos de violencia. Finalmente, resalta que la normativa no
regula asuntos expresamente excluidos del ejercicio de las facultades
extraordinarias.
En una intervención posterior[82], la Agencia
Nacional de Tierras precisa los puntos con los cuales coincide y se aparta del
concepto de la Procuraduría General de la Nación. De este modo, expone que
efectivamente el Decreto Ley 902 de 2017 no constituye “un código de derecho
agrario, de manera que no se transgredieron los límites explícitos para la
expedición de decretos presidenciales para la paz”[83].
También resalta que el contenido del decreto tiene una “íntima conexión”
con los propósitos del Acuerdo Final como lo exige el artículo 2º del Acto
Legislativo 1 de 2016[84].
Menciona que las preocupaciones sobre la constitucionalidad del decreto ley son
formales, pues “no introduce normas regresivas de los derechos de la
población campesina, sino al contrario apunta a su satisfacción”[85].
Así, destaca que, como lo asegura la Procuraduría, retirar del ordenamiento
jurídico las disposiciones del Procedimiento Único de Ordenamiento Social de la
Propiedad tendría serias implicaciones para el cumplimiento de lo pactado en el
punto 1 del Acuerdo Final sobre Reforma Rural Integral[86].
Por otro lado, argumenta que el decreto
ley no requería para su expedición de la firma del Ministerio de Justicia
porque el decreto “no crea los jueces agrarios ni procedimiento judicial
alguno”[87]. En
esta línea, para la Agencia, el decreto ley solo regula el Procedimiento Único
de Ordenamiento Social de la Propiedad en su fase administrativa y que en lo
que concierne a la fase judicial, mientras se crea el procedimiento para ello,
se “remite al mismo proceso verbal sumario, ya existente en el Código
General del Proceso”[88].
Además, agrega que el decreto “no crea acciones legales nuevas o innovadoras
que requieran de la intervención de un Ministerio distinto al de Agricultura y
Desarrollo Rural”[89]. En
este sentido, asevera que la acción de resolución de controversias sobre los
actos de adjudicación de tierras persigue las mismas finalidades que la
revocatoria directa del acto administrativo y que la acción de nulidad agraria
es la misma acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en la
Ley 1437 de 2011.
Ahora bien, en cuanto a la solicitud de
declaración de inexequibilidad realizada por la Procuraduría por incumplir el
requisito de necesidad estricta, afirma que precisamente las implicaciones
negativas que señala el Ministerio Público para solicitar que se difieran los
efectos de la inconstitucionalidad de apartes del decreto conducen a mostrar la
urgencia y la necesidad de la regulación contenida en el decreto ley. Añade que
la urgencia también obedece a que la institucionalidad del Estado debe suplir
el vacío de poder resultante del control territorial que ya no ejerce las FARC.
Adicionalmente, aclara que el decreto ley no trata temas sustanciales que
requieran amplia deliberación democrática, pues incorpora normas exclusivamente
procedimentales.
Para responder a la solicitud de
inconstitucionalidad de la PGN del artículo 68 del decreto ley, aduce que la
facultad reglamentaria que se asigna en ese artículo a su favor es para
trámites operativos y no para regular la estructura procesal de la actuación
administrativa, que ya fue definida en el mismo decreto ley.
Resalta que “el Decreto Ley 902 de
2017 incluye salvaguardas fundamentales para las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras”[90] y
que “no se introduce una sola modificación a la Ley 70 de 1993”[91].
Agrega, por último, que “aunque podría debatirse la conveniencia de hacer
extensivas o no las salvaguardas que están previstas para pueblos y comunidades
indígenas a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”,
[…] hay unas que deben ser entendidas de manera distinta a la que plantea la
PGN”[92].
Por último, hace especial hincapié en el
hecho de que la disposición normativa objeto de análisis busca garantizar los
derechos de los sujetos de especial protección constitucional, concretamente en
los temas relacionados con el acceso a la tierra y su formalización, lo cual a
su juicio, supone sin duda alguna, un mejoramiento sustancial de la calidad de
vida de la población rural, permitiendo con esto,  potencializar su rol y su
capacidad de producción en la consecución de la paz como finalidad de la Carta
Política  y anhelo de las futuras generaciones de colombianos[93].
3.     Defensoría
del Pueblo
La Defensoría del Pueblo[94]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto ley con algunas
solicitudes para que se declare la constitucionalidad condicionada e
inconstitucionalidad de algunas disposiciones. Particularmente, sostiene que el
artículo 6 del decreto objeto de estudio debe interpretarse en el entendido
según el cual la formalización de predios rurales de propiedad privada pude
utilizarse para obtener la titulación de la posesión o el saneamiento de la
falsa tradición. De allí que deba ajustarse a la prohibición de adquirir
tierras inicialmente adjudicadas como baldío, cuando estas excedan los límites
superficiales fijados para la UAF.
Seguidamente solicita la
constitucionalidad condicionada de la expresión “deberá garantizar que todas”
contenida en el segundo inciso del artículo 23 del decreto ley, en el entendido
según el cual el acompañamiento de las adjudicaciones directas con un proyecto
productivo sostenible económica, social y ambientalmente, no puede condicionar
las adjudicaciones directas de tierras en propiedad a los beneficiarios a que
se refiere el artículo 4.
Advierte que la normativa cumple
con los requisitos formales, pues no regula ningún asunto que debiera ser
tramitado mediante ninguna de las categorías legales prohibidas mediante este
procedimiento. Segundo, indica que cumple con el criterio de conexidad con el
Acuerdo Final, específicamente en relación con su punto 1. Así mismo, estima
que cumple con el criterio de urgencia, por las condiciones históricas de
desigualdad en el acceso a la tierra de la población en el campo  y presenta
diferentes cifras al respecto. Además, subraya que se trata de medidas
afirmativas con enfoque de género que reconocen la importante brecha que existe
en el acceso a la tierra entre hombres y mujeres. También destaca que el
cronograma de implementación establece que las normas sobre la reforma rural
son las que merecen una atención inmediata.
Finalmente, presenta un análisis
de constitucionalidad sobre algunas disposiciones y en relación con los
objetivos contemplados en el Acuerdo Final.
4.     Comisión
Colombiana de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas[95]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del
Decreto Ley 902 de 2017 “con algunas condicionalidades e inexequibilidades
parciales”[96].
En primer lugar, realiza  un recuento de los diferentes tipos de control de
constitucionalidad que la Corte efectúa en casos de decretos con fuerza de ley
dictados en estados de excepción y aquellos realizados “por virtud del
numeral 10 del artículo 150 de la CP”[97] y afirma que
el último es “el más próximo al efectuar (sic) en el caso de las facultades
extraordinarias que por medio del acto legislativo 01 de 2016 se concedieron al
Presidente de la República”[98].
Señala que lo anterior supone que en ese control no se utilice el parámetro de
la estricta necesidad para limitar el uso de la facultad asignada y explica que
las Sentencias C-523 de 2005, C-672 de 2005, C-1081 de 2005 y C-1154 de 2008
realizaron ese tipo de estudio. Sin embargo, plantea que se refiere a ese
criterio, dado que la Corte Constitucional lo ha utilizado para declarar la
inconstitucionalidad de dos decretos ley expedidos en uso de las mencionadas
facultades. Así, explica que en las Sentencias C-149 de 2003, C-145 de 2009,
C-272 de 2011 y C-751 de 2015 se planteó el juicio de necesidad como aquel que
“consiste en comprobar que las medidas adoptadas son necesarias para lograr
los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción”[99].
Luego, en su concepto, se trata de un juicio de necesidad fáctica, orientado al
restablecimiento del orden perturbado o la cesación de sus efectos.
A continuación, indica que existe una
necesidad imperiosa de implementar una reforma rural integral que permita
garantizar los derechos de las y los campesinos que no han podido acceder a la
propiedad rural, más aun cuando han sido víctimas del conflicto armado. Así,
estima que esas medidas buscan la garantía de la seguridad jurídica en la
tenencia de la tierra, con un énfasis en la protección prioritaria de las
mujeres.
En efecto, añade que el decreto ley “no
modifica disposiciones que correspondan a actos legislativos leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos leyes que necesitan mayorías
calificadas o absoluta para su aprobación, o decretar impuestos”[100].
Igualmente, sostiene que es subjetivo determinar cuándo un procedimiento
legislativo no es idóneo para la expedición de una ley, lo cual haría
inaplicable el uso de facultades extraordinarias, pues la expedición de la norma
con fuerza de ley siempre podría ser adelantada y aprobada por el Congreso.
En segundo lugar, asevera que la
habilitación legislativa especial implica que las materias que se desarrollen
hayan sido contempladas en el Acuerdo Final, como efectivamente sucede en este
caso. A su vez, considera que la normativa incorpora disposiciones que no son
instrumentales, no obstante, responden a los límites constitucionales
establecidos por el Legislador en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de
2016. Lo anterior, ya que, en su criterio, la definición del grado de debate
democrático que necesita una normativa “no tiene actualmente un método de
análisis objetivo por lo que sería impreciso hacer referencia a ello”[101]. En
concordancia, estima que la exigencia de probar que una norma expedida como
decreto ley no puede ser aprobada por el Congreso desborda el sentido de las
facultades extraordinarias, pues “desnaturaliza dicha cláusula general de
competencia al establecer requisitos que no están contenidos en el numeral 10
del artículo 150 de la Constitución para determinar la validez formal de las
normas expedidas por el Presidente (…)”[102].
Concluye que la implementación del
Acuerdo Final es determinante para generar confianza y estabilidad alrededor
del pacto, su necesidad y urgencia es imperante y la expedición de normas de
este tipo es un primer paso para su seguridad jurídica. A su vez, subraya que
la estricta necesidad en contextos de transición debe valorarse de acuerdo con
la estructura de la implementación y en atención a que el Acuerdo Final no
tiene efectos jurídicos. También indica que el Acto Legislativo 02 de 2017 es
un parámetro de constitucionalidad para la revisión de este decreto ley.
Ahora bien, en cuanto al contenido
material de la normativa, explica que ésta es determinante para otorgar
seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en el sector rural, al buscar la
formalización de predios. A su vez, indica que la discusión en este aspecto no
se agota en el acceso a la tierra, sino que se extiende a una visión más amplia
como el derecho al territorio[103].
Sobre  la misma línea, aduce que el
decreto ley que se estudia, pese a incorporar nociones relevantes para la
distribución equitativa de la tierra, genera una disminución en la garantía de
derechos de la población campesina, al contemplar normas que favorecen a
quienes cuentan con un mayor patrimonio para a acceder a las tierras, de manea
que lo que hace finalmente es permitir que se adjudiquen baldíos a personas
naturales o jurídicas con un patrimonio considerable, desconociéndose las
necesidades de aquellas personas que, por sus condiciones particulares, merecen
una protección especial en materia de acceso y adjudicación de tierras.
5.     Universidad
de los Andes, Facultad de Derecho y Maestría en Construcción de Paz
Los intervinientes[104]
no indican si solicitan que se declare la exequibilidad o inexequibilidad de la
normativa, sin embargo argumentan que la paz es un derecho subjetivo en nuestro
ordenamiento y además un principio de transición que debe ser ponderado con la
preservación de los demás principios constitucionales. En este sentido,
explican que el derecho a la paz tiene una dimensión negativa que implica “el
silencio de los fusiles” y una dimensión positiva que es la vigencia del
orden constitucional[105].
Añaden que en la Sentencia C-579 de 2013 se consideró que si un acto
legislativo que limita el principio de separación de poderes es proporcional al
fin de garantizar la paz, tal acto legislativo no sustituye la Constitución[106].
Así, sostienen que la dimensión positiva para la paz implica obligaciones para
el Estado que son vinculantes para el juez constitucional y se refieren a la
garantía de los derechos humanos, de la democracia y del orden constitucional[107].
Precisan que tal deber se traduce en que el juez no puede convertirse "en
sí mismo en un obstáculo para la transición de la guerra a la paz y el orden
constitucional"[108].
En su criterio, la implementación del Acuerdo Final es una garantía material
del derecho a la paz positiva que exige tiempos reducidos, en la medida en que
garantiza la presencia y control territorial del Estado en zonas disputadas por
otros actores armados. Luego, estiman que esa  situación justifica las
facultades legislativas otorgadas al ejecutivo lo cual hace que se cumpla con
los criterios de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo.
Adicionalmente, manifiestan que
el proceso legislativo, ni siquiera el abreviado, son idóneos para la adopción
de medidas requeridas en un contexto de necesidad de copar territorialmente y
garantizar el orden constitucional en las zonas rurales.
Por último, argumentan que el
control constitucional al ejercicio de las facultades legislativas
excepcionales para la implementación del Acuerdo Final no merece un control tan
estricto como el de las facultades legislativas en el marco de los estados de
excepción. Así, aducen que la razón es que el derecho transicional guarda un
respeto y un compromiso con los derechos humanos que contrasta con la
restricción de derechos y libertades fundamentales que ocurre en el marco de
los estados de excepción[109].
6.      Ruta
Pacífica de las Mujeres
La Ruta Pacífica de las Mujeres[110]
solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del decreto ley con algunas
precisiones que se consignarán en el eventual análisis del articulado. No
obstante, sostiene que la normativa guarda conexidad estricta y suficiente con
el Acuerdo Final, al abordar directamente temáticas establecidas en el punto 1,
relativo a la Reforma Rural Integral.
7.     ANDI
La ANDI[111]
solicita, respecto de algunos aspectos puntuales de la normativa, que se
declare su EXEQUIBILIDAD. Respecto del inciso 3° del artículo 1° del
Decreto Ley 902 de 2017 considera cumple con los requisitos de conexidad y
finalidad fijados por la Corte en la Sentencia C-174 de 2017, al ceñirse al
principio de regularización de la propiedad de la Reforma Rural Integral[112].
A su vez, agrega que “la necesidad estricta está dada por la urgencia de
atender la irregularidad e informalidad” de la propiedad al tiempo que
respeta la propiedad privada como derecho de rango constitucional[113].
8.     CODHES
CODHES[114]
no indica explícitamente su solicitud sobre el sentido del fallo. Sin embargo,
se refiere al incumplimiento de los parámetros de conexidad respecto de artículos
y apartes puntuales del decreto ley. En este sentido, sostiene que la normativa
tiene problemas de conexidad material y teleológica respecto de la
identificación de los sujetos beneficiarios de las medidas relativas a acceso y
formalización de tierras en los términos establecidos en el Acto Legislativo 01
de 2016 y en las condiciones para el acceso a la formalización de tierras.
Indica que en la forma en que está planteado el decreto ley “se incluyen
sujetos que implican rebasar el alcance del Acuerdo de Paz”[115]
específicamente, la inclusión de sujetos de formalización a título oneroso
(artículo 6 del decreto ley) y la formalización de predios privados mediante el
procedimiento único (artículo 58, numeral 3 del decreto ley). Al respecto,
sostiene que la descripción de los beneficiarios de formalización a título
oneroso no corresponde con los trabajadores y trabajadoras con vocación agraria
sin tierra o con tierra insuficiente, ni de pequeños o medianos productores
agrarios establecida en el Acuerdo Final. La organización asevera que la
redacción amplia del artículo 58 del decreto ley podría extenderse a sujetos
diferentes a los pequeños y medianos productores agrarios reconocidos en el
punto 1.1 del Acuerdo Final.
Para CODHES, el decreto ley “establece
restricciones adicionales a las víctimas del conflicto armado”[116]
representadas en que no deben haber sido beneficiarias de las políticas de
atención y reparación integral ni de la política de restitución de tierras
(artículo 14). En su criterio, tales restricciones suponen una ausencia de
conexidad teleológica y material que conducen a su inconstitucionalidad.
Además, señala que es “necesario
incorporar en el marco normativo el plazo acordado de siete años para la
formalización masiva de la propiedad rural de campesinos y campesinas en
Colombia”[117].
Lo anterior, pues dicha ausencia "compromete notablemente la conexidad
estricta del Decreto Ley 902 de 2017 con el Acuerdo final de paz"[118].
Por último, argumenta que la
posibilidad, establecida en el artículo 26 del decreto ley, de adjudicación de
bienes en extensiones inferiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF) no guarda
conexidad con el Acuerdo Final, pues este reitera la UAF como criterio mínimo
para las adjudicaciones en el marco de los programas de acceso a tierras.
9.     OXFAM
OXFAM mediante su Gerente para el
Programa Derecho a la Igualdad[119]
no señala si solicita que se declare la exequibilidad o inexequibilidad del
Decreto Ley 902 de 2017, no obstante presenta consideraciones sobre el
cumplimiento de los requisitos materiales de validez de artículos específicos
del decreto ley. De esta manera, sostiene que el artículo 6° no guarda relación
directa con los contenidos del Acuerdo Final y no cumple con los requisitos
formales para darle trámite mediante las facultades legislativas
extraordinarias. En consecuencia, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD
del artículo.
10.
OPIAC,
CIT y AICO
La OPIAC, CIT y AICO[120]
solicitan se declare la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA, y aseveran
que la normativa cumple con el criterio de necesidad y urgencia porque la falta
de formalización de la tierra y de acceso a la misma para la población
campesina y étnica ha sido una causa estructural del conflicto. Por este
motivo, señalan que se requiere la acción urgente del Estado en los territorios
afectados por el conflicto. Para los intervinientes, el decreto ley cumple con
el criterio de conexidad objetiva porque "desarrolla aspectos concretos
del punto no. 1 del Acuerdo Final, a saber, la determinación y registro de los
sujetos de acceso a tierra y formalización, la creación del Fondo Nacional de
Tierras, el establecimiento de formas específicas de acceso y adjudicación, la
inclusión de reglas procesales para el ordenamiento social de la propiedad
rural a través de un procedimiento único, así como la estructuración de un plan
de formalización masiva de la propiedad y seguridad jurídica"[121].
Así, estiman que tales circunstancias muestran que la regulación cumple con los
criterios de conexidad estricta y suficiente y que las materias que trata coinciden
con las precisadas en el Acuerdo Final[122].
De otra parte,
consideran que en el procedimiento de expedición de la normativa se respetó la
consulta previa.  Relatan que la consulta se surtió "durante los
últimos días del mes de mayo y los primeros del mes de junio del año en curso"[123],
según la ruta metodológica acordada entre la Mesa Permanente de Concertación y
el Gobierno, protocolizada el 3 de febrero de 2017[124].
Aclaran que el procedimiento de consulta para las medidas adoptadas mediante “fast
track” es excepcional y no puede interpretarse como precedente para
posteriores consultas previas[125].
Ahora bien, enfatizan que durante
el trámite de consulta previa fueron introducidos “cambios que beneficiaban
a grandes propietarios que no habían sido acordados en la Comisión de
Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final
(CSIVI), y así lo constató el Gobierno en el mismo espacio de socialización”[126].
Luego, por las actuaciones señaladas, el 21 de mayo el proceso de consulta
previa fue suspendido y, finalmente, “el Gobierno Nacional, en cabeza del
Ministerio de Agricultura, en CSIVI accedió a mantener el proyecto de Decreto
Ley inicialmente presentado y a eliminar a los grandes propietarios como
beneficiarios del Fondo de Tierras”[127]. Concluyen
que la actuación del Gobierno puso en grave riesgo el derecho a la consulta
previa de las comunidades indígenas[128].
11.
Universidad
de Antioquia, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
La Universidad de Antioquia[129]
solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Ley 902 de 2017[130].
En primer lugar, señala que hay varios apartes de la regulación que se oponen
al Acuerdo y, en consecuencia, carecen de conexidad objetiva, necesidad
estricta y conexidad suficiente. En este sentido, sobre el Registro de Sujetos
de Ordenamiento Social (RESO), considera que “la manera en que se propone
dicha herramienta, los criterios que utiliza para la selección y clasificación
de los beneficiarios no permiten que, […], se beneficien las personas que se
han visto enfrentadas a sortear históricamente obstáculos para acceder a la
tierra”[131].
En segundo lugar, asegura que el
decreto ley “dispone de un conjunto de normas dirigidas al ordenamiento
social de la propiedad” que “constituye claramente uno de los
componentes del ordenamiento territorial”[132].
Por lo tanto, considera que desconoce el principio de autonomía de las
entidades territoriales, pues somete a las autoridades municipales y
distritales a lo que disponga el Ministerio de Agricultura y la Agencia
Nacional de Tierras en la regulación de los usos del suelo[133].
De otra parte, se refiere a que
en la expedición de la normativa se advierte una “extralimitación de las
facultades presidenciales” al regular una materia propia de un código.
Agrega que “la unidad temática y sistemática del Decreto 902 claramente pone
de presente la voluntad del legislador extraordinario de regular en un todo,
tanto la actuación estatal destinada a la producción de un acto administrativo,
como la fase correspondiente a su control”[134].
Adicionalmente, expone que a la
Agencia Nacional de Tierras le corresponde la adopción de los Planes de
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural de forma centralizada y, pese a la
inclusión formal del principio de participación en la adopción de los
mencionados planes, “la participación, de existir, no cumple con los
requisitos constitucionales de la misma, entre otros, el de ser eficaz, es
decir ‘capaz de producir efectos en las decisiones públicas y en la planeación
de las decisiones de cada ámbito territorial…’”[135].
Por último, añade que el Decreto
Ley 902 de 2017 no tiene un vínculo cierto y verificable con el Acuerdo Final
que acredite la conexidad objetiva porque centraliza en la ANT las decisiones
sin participación de las comunidades[136]. Además,
sostiene que la parte considerativa del decreto ley no incluye “una
referencia siquiera breve a las razones que muestren la necesidad imperiosa y
la urgencia” de que el ordenamiento de la propiedad rural sea adoptado
mediante decreto ley y no mediante el procedimiento legislativo ordinario[137].
12.
Universidad
Libre, Facultad de Derecho
La Facultad de Derecho de la
Universidad Libre[138]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto ley, pues considera
que cumple con el criterio de conexidad objetiva porque "se orienta a
desarrollar las condiciones y procedimientos que deben adelantar las
respectivas autoridades para materializar las obligaciones asumidas por el
Estado colombiano en el punto primero"[139]
del Acuerdo Final. Añade que la normativa también respeta el criterio de
conexidad suficiente, pues "las materias allí reguladas se
circunscriben a la órbita de las obligaciones contenidas en el Acuerdo Final"
y "no se excede de este objeto de regulación que es la materialización
del punto 1"[140].
13.
Espacio
Nacional de Consulta Previa (Espacio Nacional o ENCP).
El Espacio
Nacional a través de dos de sus miembros[141], solicita
la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD del Decreto Ley 902 de 2017 y que la
Corte ordene que se convoque a la plenaria del ENCP “para agotar los
esfuerzos a que hubiere lugar para salvaguardar el desarrollo de una etapa pre
consultiva que viabilice una ruta metodológica que asegure que las iniciativas
legislativas susceptibles de consulta(sic)" se pongan en conocimiento
en cumplimiento de los estándares de la consulta previa. Así, sostiene que el
Decreto Ley 902 de 2017 no fue objeto de consulta previa con las comunidades
negras ya que según el protocolo de consulta previa, las fases son preconsulta,
consulta previa, protocolización y seguimiento y no se cumplió con las mismas.
Expresa que el Director de
Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior, por correo
electrónico del 3 de febrero de 2016, manifestó a los delegados del Espacio
Nacional la intención de revisar y acordar el mecanismo especial de consulta
previa para las iniciativas a ser tramitadas vía “fast track”. Por ese
medio, les propuso que se designaran dos delegados por cada comisión que
integra el Espacio Nacional, acompañados de un asesor técnico para conformar la
mesa de miembros permanentes, con el objetivo de analizar las normas para ser
presentadas al Espacio Nacional en pleno y su posterior socialización.
Señala que el 10 de febrero de
2017 la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras les comunicó que en una
reunión fijada para el 20 de febrero de 2017 se incluiría la presentación de la
ruta metodológica para la consulta previa de las iniciativas para “fast
track”. El 23 de febrero de 2017 los delegados consideraron improcedente la
propuesta de conformar una "comisión accidental", pues los
proyectos normativos de implementación tienen que ver con materias de diversas
comisiones.
En efecto, aduce que en una
reunión celebrada el 7 de marzo del 2017 presentaron una propuesta de ruta
metodológica para la consulta previa de las normas de implementación del
Acuerdo de Paz consistente en que las iniciativas fueran presentadas ante la
plenaria del ENCP y, de acuerdo con la materia, fueran remitidas a la comisión
respectiva para que surtiera el trámite consultivo. No obstante, señala que en
esa reunión no se alcanzó ningún acuerdo.
Luego, relata que el 23 de marzo
de 2017, mediante correo electrónico, la Dirección de Asuntos para Comunidades
Negras puso a consideración de todos los delegados del Espacio Nacional un
articulado del proyecto de decreto ley “para su revisión y propuestas para
ser tenidas en cuenta en las discusiones”[142]
en un término no mayor de siete días. A su vez, indica que el 30 de mayo el
Ministerio insistió en buscar un acuerdo para establecer un número de delegados
que se encargara del desarrollo del proceso consultivo para el “fast track”[143].
Para el Espacio Nacional, una
consulta previa virtual resulta inadmisible[144] porque el
procedimiento no es apropiado, no se tramita a través de las instituciones
representativas de las comunidades, de buena fe, ni con la finalidad de llegar
a un acuerdo acerca de las medidas propuestas[145].
En su criterio, el procedimiento legislativo abreviado en nada modifica los
procedimientos  e instancias de consulta previa para medidas que puedan afectar
a las comunidades afro y agrega que las disposiciones del Decreto Ley 902 de
2017 eran susceptibles de consulta previa, en especial el procedimiento para el
acceso y formalización y el Fondo de Tierras[146].
De otra parte, argumenta que se
viola el derecho a la igualdad de las comunidades afro porque no se puede
entender surtido el proceso de consulta previa a partir del procedimiento que
se realizó para las comunidades indígenas y del pueblo Rom[147].
Por otro lado, asegura que no hubo renuencia por parte de las comunidades negras,
sino la exigencia de someterse al procedimiento concertado por las comunidades
con el Gobierno en cumplimiento de la Sentencia T-576 de 2014. Añade que hubo
disposición de facilitar la consulta previa como lo mostró la propuesta de ruta
metodológica[148].
Concluye que la declaratoria de renuencia hecha por el Ministerio no cumple con
los criterios fijados en la Sentencia C-068 de 2013.
Finalmente, en el acápite de
petición se solicita que se "paralice el trámite de expedición del
Decreto Ley 902 de 2017" hasta que se garantice el derecho fundamental
a la consulta previa a las comunidades negras o ante la imposibilidad de
subsanación se proceda a declarar la inexequibilidad[149].
14.
Observatorio
de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad
del Rosario
El Observatorio de Restitución y
Regulación de Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad del Rosario[150]
solicita que se declaren INEXEQUIBLES Y EXEQUIBLES DE FORMA CONDICIONADA apartes
de los artículos 4°, 5°, 6° y 12 de la normativa por incumplir con los límites
materiales de conexidad objetiva y suficiente. A su vez, pide que: (i) la
interpretación del decreto ley sea orgánica y que los criterios de priorización
sean transversales; (ii) se ponga en marcha la jurisdicción agraria; además de
(iii) plantear contenidos específicos sobre los criterios que se deberían tener
en cuenta al examinar el decreto y su impacto en la implementación del pacto.
En primer lugar, señala que la
expresión “tierra insuficiente” contenida en el decreto ley no cuenta
con un desarrollo suficiente que permita tener certeza sobre el tipo de sujetos
que cobija. Así, considera que dicho concepto debería atender al criterio de la
propiedad de Unidad Agrícola Familiar, en concordancia con la Ley 160 de 1994,
y porque “es expresamente la medida utilizada por el Acuerdo Final de Paz al
establecer que el pequeño propietario y propietaria formalizados podrán también
beneficiarse del plan de acceso del Fondo de Tierras siempre y cuando la
propiedad formalizada sea inferior a una UAF”[151].
En segundo lugar, plantea que es
necesario diferenciar los conceptos de “acceso a la tierra” y “formalización
de tierras” para que concuerden con el ordenamiento jurídico y el Acuerdo
Final. En su criterio, el trato indistinto de la normativa sobre dichos
conceptos “impide saber si las destinaciones a las que se refiere la norma
(constitución creación, ampliación de territorios) aplican para ambas
situaciones o solo para la formalización”[152].
Para precisar los conceptos, alude al pacto y señala que de conformidad con el
mismo el acceso a la tierra se refiere a la asignación de derechos de propiedad
a las campesinas, principalmente, y campesinos sin tierra o con tierra
insuficiente.  De otra parte, la formalización se trata de la regularización de
la tierra mediante el otorgamiento de títulos que implica “un programa
dirigido a consolidar los derechos de dominio sobre la tierra por medio del
registro de títulos derivativos en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos”[153].
En consecuencia, solicita la
exequibilidad condicionada de esas expresiones para que se entienda que acceso
a la tierra es “la obtención del título de propiedad de la tierra
debidamente registrado en la oficina de instrumentos públicos correspondiente,
por parte de campesinos y campesinas sin tierra o con tierra insuficiente”
y que la formalización “hace referencia a la consolidación del derecho de
dominio sobre la tierra de propiedad privada a favor de quien viene ejerciendo
posesión sobre la misma a través de la inscripción de los títulos de propiedad
en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. El registro
del título tiene la función de ejecutar el modo ya sea este la tradición o la
prescripción adquisitiva, de manera que se conforme efectivamente el derecho en
el patrimonio del otrora poseedor”[154].
En tercer lugar, indica que los
apartes de los artículos 5° y 12 sobre los sujetos de acceso a la
tierra a título parcialmente gratuito son constitucionales siempre que tal
acceso sea por un medio distinto al Fondo Nacional de Tierras. Así, subrayan
que tal disposición es contraria al Acuerdo Final pues en este solo se
contempló la posibilidad del acceso al Fondo de Tierras de forma gratuita. Por
ello, sostiene que se debe distinguir entre los sujetos de formalización y los
de acceso a la tierra y en tal sentido piden que se declare la exequibilidad
condicionada del artículo 5°, en el entendido de que los sujetos a
título parcialmente oneroso también son sujetos de acceso a tierras pero nunca
a través del Fondo Nacional de Tierras. Igualmente, solicita la inexequibilidad
de la  referencia de estos sujetos como beneficiarios del Fondo de Tierras
establecida en el artículo 12.
A continuación, afirma que la
inclusión que contempla el artículo 5° de personas jurídicas como beneficiarios
abre la posibilidad de que cualquier persona jurídica que cumpla con los
requisitos ahí señalados pueda acceder a la tierra y su formalización mediante
los programas contemplados en el decreto ley. En su criterio, tal incorporación
desvirtúa el objeto del Acuerdo Final, pues no se trata de población rural. De
este modo, aclara la diferencia entre las formas asociativas y solidarias de
propiedad y las personas jurídicas. Para las primeras, sugiere tener en cuenta
el artículo 6° de
la Ley 454 de 1998 y solicita que se equipare esa definición con la de personas
jurídicas, además que se entienda que los que componen la ficción jurídica
deben ser personas con vocación agraria.
A su vez, afirma que la
determinación de los sujetos de acceso a la tierra del Acuerdo Final exige que
todo el Decreto Ley 902 de 2017 sea entendido de manera orgánica y en sujeción
a los criterios de priorización de acceso a la tierra. Igualmente, señala que
lo pactado en el Acuerdo Final hace imperativo que se cree la jurisdicción
agraria, pues este contempla su creación y el decreto ley exige que diferentes
asuntos se lleven al escenario judicial, a saber: artículos 36, 38, 39, 47, 56,
58, 75 y 78. Así, fundamenta esa petición en las Sentencias C-239 de 1997 y
C-577 de 2011, que exhortaron al Congreso a regular temas de muerte digna y
matrimonio igualitario.
15.
CENPAZ
CENPAZ, mediante su vocera
delegada ante la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos de la
CSIVI[155],
solicita la declaratoria de CONSTITUCIONALIDAD, CONSITUCIONALIDAD
CONDICIONADA E INCONSTITUCIONALIDAD de algunas disposiciones del decreto
ley. En primer lugar, llama la atención sobre que tradicionalmente el enfoque
étnico se ha interpretado como parte del enfoque diferencial. Sin embargo, los
representantes de organizaciones y plataformas de confluencia de los pueblos
étnicos han manifestado que la perspectiva étnica y cultural tiene “entidad
propia, autónomo y legitima, distinta del “enfoque diferencial”, que implica el
reconocimiento asertivo y efectivo de la igualdad jerárquica de gobernabilidad,
“de autoridad a autoridad y de gobierno a gobierno” en el marco del respeto al
principio pluralista del artículo 2 constitucional”[156].
En segundo lugar, manifiesta que
“coadyuda” la intervención de Iván Cepeda Castro y otros en relación con
la inconstitucionalidad de los artículos 36, 37, 38, 39, 40, 43 54, 55, 57, 78,
79 y 80, por incumplir los límites formales de este tipo de normas, al no
contar con la firma del Ministro de Justicia y regular asuntos sobre
competencias acciones, términos y procedimientos de carácter judicial.
De otra parte, indica que en
ninguno de los considerandos del decreto ley se enuncia la afectación
colectiva, diferencial y territorial del conflicto a las comunidades negras,
afrodescendientes y palenqueras, como se dijo en el Auto 005 de 2009. Estima
que del articulado de la normativa se excluye a las comunidades afro, tanto del
proceso de formalización como del acceso al Fondo de Tierras. Así, plantea que
aun cuando no se ha creado un mecanismo concertado para garantizar la consulta
afro en el trámite legislativo del “fast track” se omitieron los
derechos de estos pueblos contemplados en el capítulo Étnico del Acuerdo Final.
Por lo anterior, sostiene que se debe incluir “dentro de los criterios (sic)
que la inclusión del enfoque étnico del RESO, implica la participación en la
formulación, ejecución y seguimiento al mismo lo cual tendrá medidas y
procedimientos que serán concertados y construidos colectivamente con las
autoridades tradicionales y representativas de los pueblos originarios, nativos
e indígenas, negros, afrodescendendientes, palenqueros, raizales, Rom, ente
otros”[157].
De conformidad, aduce que en la
normativa no se definió una subcuenta de tierras para los pueblos negros,
afrodescendientes, palenqueros y raizales ya que tal subcuenta solo existe para
las comunidades indígenas, ni se reconoce una ruta para incluir a tales
comunidades en el proceso del RESO.
También advierte que hay un vacío
acerca de la armonización que debería existir entre la jurisdicción agraria y
la Jurisdicción Especial Indígena. Igualmente, subraya la importancia de que se
reconozcan los posibles conflictos en el marco de la formalización y acceso al
Fondo de Tierras, lo cual debe abordarse en un proceso concertado en el nivel
territorial con las comunidades campesinas y los pueblos indígenas y
afrocolombianos.  En esta línea, solicita que: (i) se dé trámite a las
solicitudes de creación y constitución de resguardos indígenas y territorios
colectivos de las comunidades negras; (ii) se les priorice en la adjudicación
de las tierras del Fondo de Tierras, (iii) las tierras de los pueblos nómadas y
en aislamiento voluntario no contactadas no sean consideradas como
constitutivas del Fondo de Tierras al igual que los territorios de ocupación
ancestral y de propiedad colectiva de las comunidades negras – afrocolombianas,
raizales y palenqueras e indígenas; (iv) se consideren otros mecanismos de
acceso a la tierra para las comunidades como la compra; (v) se cree un fondo
específico para las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras, raizales
e indígenas y se recuperen los suelos de acuerdo con los saberes ancestrales; y
(vi) se priorice la formalización de los territorios étnicos, entre otros.
16.
Grupo
de Investigación: Justicia Transicional Tierra y Paz de la Universidad de los
Andes
El Grupo de Investigación:
Justicia Transicional Tierra y Paz de la Universidad de los Andes[158]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de la normativa con algunas
precisiones. Primero, señala que el decreto ley cumple con los límites
formales. Segundo, argumenta que la normativa cumple con el criterio de
necesidad, pues: (i) el que el tema de tierras y  propiedad rural sea de gran
debate político no significa que toda su regulación esté revestida de “esa
“complejidad” y dificultad para el consenso”[159]
y, en este caso, la normativa “no interviene en los temas más álgidos de
tierras rurales que demandarían un debate democrático sin matices”[160];
(ii) la facultad conferida al Presidente mediante el Acto Legislativo 02 de
2016 es amplia y no lo sustrae de su uso para ciertos temas, como el de
tierras; (iii) el análisis debe tener en cuenta tanto el deber de protección de
la deliberación democrática como el deber de dar solución pronta y célere a las
problemáticas sociales; y (iv) el decreto ley sienta el terreno para atender
las dificultades más urgentes del campo colombiano.
A continuación, presenta un
análisis de la conexidad respecto del capítulo sobre adjudicación directa
(arts. 25-28) del decreto ley. Ahí, verifica que el requisito para ser
beneficiario que exige “no haber sido ocupante indebido de tierras baldías o
fiscales patrimoniales no estar incurso en un proceso de esa naturaleza”[161]
no está contemplado en los puntos 1.1.3 y 1.1.6 del Acuerdo Final. No obstante,
asevera que ese hecho debe valorarse a la luz de una conexidad razonable. Es
decir, la conexidad con el Acuerdo Final no puede llevar a que las normas que
lo implementan sean una transcripción del mismo y se debe permitir un
desarrollo que dé coherencia a la normativa. También plantea que la motivación
del decreto ley justifica de forma suficiente por qué es necesario usar la facultad
otorgada para modificar el régimen existente de adjudicación, lo cual se debe a
la necesidad de garantizar los derechos de las víctimas y los campesinos.
17.
Movimiento
Ciudadano Voces de Paz y Reconciliación
El Movimiento Ciudadano Voces de
Paz y Reconciliación, a través de su vocero[162], solicita
que se declare la CONSTITUCIONALIDAD del decreto ley, pues “se ciñe a
los elementos más apremiantes de la implementación de la Reforma Rural Integral
establecida en el punto 1 del Acuerdo Final”[163].
Sin embargo, solicita la constitucionalidad condicionada de algunas
disposiciones.
Para lo anterior, primero,
realiza un recuento histórico sobre la estructura agraria en Colombia y el
conflicto armado, con el fin de evidenciar la necesidad de adoptar herramientas
jurídicas para superar esa situación hacia la “democratización del acceso a
la propiedad rural”. Segundo, reseña los elementos determinantes para una
reforma rural y agraria, de acuerdo con experiencias internacionales en la
suscripción de acuerdos de paz. De conformidad, relata las diferentes
experiencias de Zimbabue, Sur África y El Salvador.
Tercero, aborda la noción de
integralidad que comporta la reforma rural pactada, que explica como “una
serie de medidas que acompañan el acceso a la tierra con el fin de asegurar la
generación de condiciones de bienestar y buen vivir en las comunidades y la
productividad del campo, estas medidas consisten en innovación ciencia y
tecnología asistencia técnica, crédito, riego y comercialización, vivienda
educación, infraestructura y conectividad y la garantía al derecho a la
alimentación”[164].
Así, plantea que el decreto ley es instrumental para la realización de la
integralidad como el acceso integral a tierras, la participación comunitaria,
el enfoque territorial y el enfoque diferencial.
Cuarto, reseña las obligaciones
del Estado a partir de la protocolarización del Acuerdo Final y refiere la
teoría del acto propio y el principio de buena fe. De este modo, indica que lo
conceptuado por la Comisión de Seguimiento, Impulso Verificación al Acuerdo
Final- CSIVI es vinculante, pues es la instancia política adecuada para cumplir
de buena fe lo pactado y que, en este caso, se hicieron modificaciones
unilaterales después de la consulta a ese organismo y de la consulta previa que
afectan el contenido de fondo de las disposiciones.
Finalmente, analiza la
constitucionalidad del decreto ley desde sus límites materiales e indica que a
ese análisis se debe sumar la precisión de las disposiciones de acuerdo con el
Acuerdo Final y el test de regresividad. Para lo anterior, presenta una
comparación norma por norma entre los contenidos de la disposición expedida y la
constatada y aprobada por la CSIVI, para verificar si se cumple con el “requisito
formal especial” que corresponde ese control y que, en su criterio, su
desconocimiento genera la inconstitucionalidad del artículo. A continuación,
solo se resumen los argumentos acerca de los artículos en los que considera que
hay un incumplimiento de los criterios de conexidad. Respecto de los artículos
que no se reseñan plantea el cumplimiento del requisito formal especial así
como el punto del acuerdo con el que guardan coherencia. Así, asevera que:
-
El
inciso 3° del artículo 1° incumple el criterio de conexidad estricta por
contrariar la implementación del Acuerdo Final, al dar prevalencia al derecho a
la propiedad privada;
-
El
artículo 2° incumple los criterios de conexidad y necesidad;
-
Los
artículos 4° y 5° incumplen el criterio de conexidad estricta en relación con
la indebida ocupación y deben ser modulados para incluir una disposición que
establezca que “en los casos de ocupación indebida sea por situaciones
diferentes a las medioambientales “o al cumplimiento de las condiciones propias
que le permitan ser beneficiario de los programas de acceso a la tierra
contemplado en este decreto ley, la suspensión de la inscripción en el RESO se
levantará mediante la restitución y entrega del predio a la ANT”;
-
El
artículo 6° incumple los criterios de conexidad estricta y suficiente por
tratar sujetos diferentes a los contemplados en el Acuerdo Final en el punto 1.
De forma subsidiaria solicita la inexequibilidad de la expresión “ocupante”
y la exequibilidad condicionada de la expresión “formalización” por
hacer referencia a predios privados, pues puede entenderse que  incluye la
posesión de tierras privadas y la ocupación de tierras baldías que permitiría
el acceso a tierras públicas a sujetos distintos de los contemplados en la C.P.
y en el Acuerdo Final (punto 1.1.3.);
-
El
artículo 7° debe declararse exequible de forma condicionada, pues incumplió el
requisito de control ante la CSIVI en la “apropiación de recursos necesarios
a favor de la UPRA para la determinación de los lineamientos y criterios
técnicos para los cobros y gastos a pagar por los beneficiarios”[165],
lo cual omite el criterio de conexidad estricta. Así, considera que la Corte
debe establecer unos criterios de interpretación que guarden relación con el
Acuerdo Final;
-
En
el artículo 18 el Gobierno incluyó de forma unilateral condicionamientos a los
incisos 5°, 6°, y 7° de la disposición, pues “se condiciona a la
normatividad vigente el ingreso al fondo de los predios de sustracción de zonas
de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, el inventario de tierras baldías con
vocación agraria del inventario de las áreas de manejo especial y las tierras baldías
no destinadas a poblaciones étnicas”[166]. Luego, esa
inclusión viola el Acto Legislativo 02 de 2017 y el numeral 5° de la subcuenta
de tierras campesinas debe modularse a fin de garantizar la efectiva
participación de las comunidades indígenas;
-
Los
artículos 29-35 fueron modificados de forma unilateral, lo cual es una elusión
del control formal de la CSIVI. Por ello, debe declararse la
inconstitucionalidad de la expresión “los terceros con derechos reales
inscritos” contenida en los incisos segundo y tercero del artículo 30, por
incumplir con el requisito formal especial y el de conexidad estricta.
Igualmente, debe modificarse el contenido de los incisos 1° y 6° del artículo
32 para garantizar que la norma guarde correspondencia con aquella estudiada y
avalada por la CSIVI;
-
El
parágrafo 2° del artículo 36 fue incluido de forma extemporánea e unilateral
por el Gobierno y es errático en su redacción porque el término “territorio”
es ambiguo, ya que puede referirse a los territorios colectivos o al carácter
territorial de la estrategia de focalización. Así mismo, la última
interpretación es contraria al Acuerdo Final, pues este está encaminado a
atender las zonas y poblaciones más impactadas por el conflicto. Por lo tanto,
debe condicionarse la norma en el primer sentido. El término “titulación de
la posesión” es equivocado, ya que puede interpretarse como que el proceso
administrativo no constituye el acceso pleno a la propiedad, lo cual desconoce
el punto 1.1.5 del Acuerdo Final. Por ello, se debe sustituir la expresión por
“titulación de la propiedad”;
-
La
Corte debe declarar la inexequibilidad de los incisos 1°, 2° y 4° del artículo
38, por incumplir los requisitos de conexidad estricta y suficiente. Esto, pues
la norma regula escenarios para la interposición de una demanda que no guardan
relación entre sí y son revisiones de adjudicaciones diferentes a los
mecanismos de revocación directa, contenidos en el artículo 72 de la Ley 160 de
1994 y en el artículo 8° del decreto ley. Así, en este contexto, podría
reivindicarse la propiedad de un propietario primigenio y dejar de lado las
mejoras de un poseedor posterior, por lo cual la disposición es ajena al
Acuerdo Final y dista de la prioridad que deben tener los destinatarios del
mismo;
-
La
expresión “aceptada por la agencia”, contenida en el artículo 41 del
decreto ley, no guarda conexidad estricta con el Acuerdo, pues fue incluida de
forma unilateral por el Gobierno. El apartado no incluye criterios jurídicos,
fácticos ni sociales para aceptar la solicitud, por lo tanto, contraría los
criterios establecidos por la Sentencia C-644 de 2012.
-
El
texto del artículo 60 fue modificado unilateralmente por el Gobierno sin
control de laCSIVI, en relación con la judicialización de la adopción de
decisiones sobre los derechos sobre la tierra. Tal inclusión, es opuesta al
Acuerdo Final que no optó por ese acercamiento, como lo hace la Ley 160 de
1994, pues remite a una jurisdicción agraria inexistente y no da una competencia
temporal a la jurisdicción civil. Por lo tanto, se debe mantener la competencia
de la administración para impulsar la RRI en lo relativo a la clarificación de
la propiedad o el deslinde, para revocar unilateralmente adjudicaciones
ilegales. Igualmente, se debería permitir la caducidad de los títulos de
adjudicación por vía administrativa cuando se compruebe el incumplimiento de
los deberes del adjudicatario, así como la recuperación de baldíos
indebidamente ocupados. Así, solicita que se module la disposición “en el
entendido en que los procesos objeto de judicialización de la decisión final
excluye los procesos que no tienen oposición y en todo caso los que atañen a
los procesos de expropiación, caducidad y condición resolutoria y resolución de
controversias sobre la adjudicación, manteniendo así las competencias que el
régimen de la ley 160 de 1994, con plenas garantías al debido proceso y a la
propiedad privada”[167];
y
-
Las
consideraciones sobre el artículo 60 también son extensivas al artículo 65.
18.
DeJusticia
Dejusticia, mediante su director
y algunos de sus investigadores[168],
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto ley con excepción
de los artículos 4°,
5° y 6°
sobre los que presenta comentarios puntuales. Primero, presenta algunas
consideraciones sobre la necesidad de la política de reforma rural en el
contexto del posconflicto y sostiene que las condiciones indignas de vida en el
campo y el acceso a la tierra han estado ligadas al conflicto armado, por lo
cual uno de los temas prioritarios del Acuerdo Final es la Reforma Rural
Integral. Para apoyar lo anterior, expone diferentes cifras sobre el índice de
pobreza en el campo colombiano.
Luego, explica que la normativa
regula objetivos de política de la Constitución en cuatro temas centrales: (i)
el ordenamiento social y ambiental del territorio; (ii) la creación de un fondo
de tierras que permita el acceso progresivo de los trabajadores rurales a la
tierra; (iii) la creación de un registro transparente, público y actualizado de
beneficiarios de la política de reforma rural; y (iv) la simplificación de
procedimientos administrativos y judiciales para la protección jurídica del
acceso, tenencia y propiedad de la tierra.
A continuación, argumenta que la
normativa cumple con los requisitos formales de competencia orgánica, temporal
y motivación, así como los materiales de conexidad y necesidad. Para Dejusticia,
la relación con el Acuerdo Final, específicamente con el punto 1, es cierta,
evidente y verificable ya que desarrolla un compromiso gubernamental para
superar las condiciones de pobreza, marginalidad y débil presencia
institucional en muchas regiones rurales del país. A su vez, advierte que
desarrolla componentes específicos contemplados en el Acuerdo Final y define y
crea las instancias y procedimientos necesarios para poner en marcha la
política de Reforma Rural Integral. Considera que el decreto ley cumple con el
criterio de necesidad estricta ya que las medidas adoptadas revisten un
carácter imperioso y urgente, con fundamento en las cifras reseñadas sobre el
nivel de pobreza en el campo por la concentración de la tierra y la premura
para implementar normas sobre reforma rural para impulsar los programas de
sustitución de cultivos. Igualmente, afirma que del uso de este mecanismo no
resulta un sacrificio desproporcionado del principio de separación de poderes y
la deliberación democrática, ya que es la Ley 160 de 1994 la que regula la
reforma rural y la adopción de acciones de desarrollo rural ha estado en cabeza
del ejecutivo en cumplimiento de las anteriores disposiciones. Luego, argumenta
que sí se ha dado el debate democrático y, además, que esta norma fue objeto de
divulgación comunitaria en forma de diálogo.
Finalmente, asevera que la
normativa no regula ninguno de los asuntos excluidos por el AL 01 de 2016. En
concreto, se refiere a la posible reserva de ley por la creación del Fondo de
Tierras, contemplado en el artículo 18, de acuerdo con los criterios
establecidos en la Sentencia C-331 de 2017. Así, concluye que la creación del
Fondo de Tierras no es una modificación de la ley orgánica de presupuesto, sino
que se trata del desarrollo de un instrumento necesario para la implementación
del Acuerdo Final.
19.
Universidad
Nacional
La Universidad Nacional mediante
uno de sus profesores de la Facultad de Derechos[169]
solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto ley, en general,
con algunas precisiones. Así, indica que suscribe en su integridad los
argumentos presentados en la intervención de Dejusticia en la que también
participó y los resume.
20.
Universidad
Externado de Colombia
La Universidad Externado de
Colombia, mediante un profesor de su departamento de derecho constitucional[170],
solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD Y EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA
de algunas disposiciones de la normativa. Así, divide la intervención en tres
grupos: (i) los sujetos beneficiarios de la normativa, (ii) los grupos étnicos
y la seguridad jurídica y (iii) los procesos agrícolas.
Respecto del primer grupo,
considera que el artículo 6° va en contra de lo dispuesto en el
Acuerdo Final y plasma un privilegio que viola la igualdad. Señala que los
principios contenidos en el Acuerdo Final deben ser un parámetro del control de
constitucionalidad en la revisión del decreto ley. En esa medida, la norma va
en contravía de la priorización de las personas en situación de vulnerabilidad.
Luego, sostiene que la disposición crea un privilegio inconstitucional y en
contravía del espíritu del Acuerdo Final. Igualmente, solicita que se declare
la inconstitucionalidad de las referencias en el decreto ley a dicho artículo
contempladas en: el parágrafo 1° del artículo 4°; el parágrafo del artículo 5°,
el último inciso del artículo 5°, y los artículos 7° y 8°.
Indica que los Títulos V y VI del
decreto ley no son compatibles con el punto 1 del Acuerdo Final, puesto que
amenazan la seguridad jurídica, desconocen la propiedad privada, el principio
de no regresividad y vulneran el mandato de reserva de ley. Así, señala que los
artículos 36, 38, 40, 55, 68 no cumplen con una carga mínima de claridad, son
contradictorios o dejan de lado aspectos centrales de la regulación de las
materias, lo cual, insiste, viola la seguridad jurídica. De otra parte, afirma
que los artículos 58, 61, 75 y 76 desconocen lo pactado en el Acuerdo Final, al
judicializar los asuntos sobre extinción de dominio y expropiación, cuando en
el Acuerdo se habló de trámites administrativos, lo cual desconoce la agilidad
que se le quería dar a los trámites.
Por último, afirma que los
artículos 43, 44 y 45 violan la reserva de ley, al igual que los parágrafos 3°
y 4° del artículo 55, que habilitan al Gobierno para definir mecanismos de
resolución de conflictos, sin referencia material o legal alguna. También
predica lo mismo del literal b del artículo 60 que encomienda a la ANT la
definición de los procedimientos para los trámites de adjudicación y
otorgamiento del subsidio integral de tierras, sin ninguna referencia legal que
enmarque la reglamentación. Finalmente, aduce que el artículo 49 también viola
la reserva legal respecto de las tasas contempladas en el artículo 338 de la
Constitución, al habilitar a la ANT para fijar el valor que deberán asumir los
beneficiarios a título oneroso, sin establecer el método que debe seguir.
21.
ANZORC
ANZORC, mediante
su representante legal[171],
no indica si solicita que se declare la exequibilidad o inexequibilidad del
Decreto Ley 902 de 2017. Sin embargo, nota que la normativa no contiene
disposiciones para darle viabilidad jurídica y resolver los problemas de
funcionamiento y falta de constitución de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC).
Por lo anterior, señala que las ZRC son una medida de ordenamiento territorial
que nace con la Ley 160 de 1994 y que recoge algunas de las reivindicaciones
del movimiento campesino, en el marco de la crisis del campo y en una situación
de desprotección. Así, explica que el decreto ley establece una “forma de
ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando
preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, fomentando
la propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio
ambiente, los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento
territorial y de la propiedad rural que se señalen”[172].
A continuación, describe el contenido del Decreto 1777 de 1996 y el Acuerdo 024
del INCORA, que han reglamentado la ley, y hace un recuento de la historia de
las ZRC. Menciona que solo hasta el 2010 se reactiva la política para adelantar
siete procesos de ZCR y manifiesta su apoyo a su desarrollo, pues después de 20
años la territorialidad campesina la ha apropiado.
De conformidad
con lo anterior, indica que la Corte debe tener en cuenta los siguientes
aspectos en la revisión del decreto ley: (i) el campesino es un sujeto de
especial protección constitucional y la interpretación del artículo 64 debe
acompañarse de la garantía de un conjunto de derechos; (ii) las Zonas de
Reserva Campesina implican una identidad colectiva y la legislación rural debe
contemplar espacios de participación directa de las comunidades campesinas; y
(iii) el artículo 59 del decreto ley no contempla el procedimiento para la
titulación de las Zonas de Reserva Campesina.
22.
Asociación
Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de las Comunidades Afrocolombianas
- CIMARRON.
CIMARRON,
mediante su Director[173],
solicita la declaratoria de INCONSTITUCIONALIDAD del Decreto Ley 902 de
2017  “por incumplir el derecho fundamental a la consulta y el
consentimiento previo, libre e informado, en virtud del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo OIT, especialmente artículo 6°”[174].
Primero, reconoce que desde 1993
se han hecho 175 adjudicaciones de tierras de comunidades negras o territorios
colectivos afrodescendientes con más de siete millones de hectáreas y añade que
en el punto 6.2.3 del Acuerdo Final se establecen salvaguardas y garantías que
garantizan la vigencia plena de los derechos territoriales de los pueblos
indígenas y las comunidades negras y afrocolombianas. Segundo, sostiene que “observamos
ciertas incoherencias en el articulado del presente Decreto y en consecuencia
alertamos a la Honorable Corte Constitucional garantizar el derecho a la
Consulta y consentimiento previo, libre e informado como el mecanismo idóneo
para la revisión y corrección del presente Decreto”[175].
Agrega que, pese a que el decreto
ley incluye un enfoque étnico parcial como resultado de la consulta realizada a
la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos Indígenas, “es necesario
que el Decreto sea consultado también con el de las comunidades negras y
afrocolombianas para que así mismo refleje con claridad elementos que son
indispensables para la protección de sus derechos, en armonía con los de los
pueblos afrodescendientes”[176].
Concluye que el decreto ley debió
dar cumplimiento a la garantía de la “consulta con consentimiento previo,
libre e informado y de concertación” y que, como consecuencia de ello, “debió
incluir una perspectiva étnica y cultural, toda vez que en criterio de
CIMARRON, el Decreto 902 de 2017 tiene un efecto directo sobre los territorios
de los pueblos étnicamente diferenciados”[177].
Así pues, la organización
solicita “declarar la inconstitucionalidad diferida del Decreto Ley 902 de
2017, con el fin de otorgar un plazo razonable para que se garantice el derecho
fundamental a la consulta previa a los pueblos étnicamente diferenciados,
especialmente, al Pueblo Afrodescendiente”[178].
Por último, pide que “en desarrollo del Decreto Ley se incluya
explícitamente la transversalización de las medidas y mecanismos
institucionales que se creen con el enfoque diferenciado de derechos étnicos de
las comunidades afrodescendientes […]. Se requiere la creación de la Dirección
de Atención a ‘tierras de comunidades negras’, dentro de la Agencia Nacional de
Tierras y de la Agencia de Desarrollo Rural, y debe crearse el Subsidio
Integral de Acceso a ‘tierras de comunidades negras’, así como la
implementación de los Planes del Ordenamiento Social de la Posesión de los
Territorios Colectivos”[179].
IV.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.     Rocio
Londoño y Mauricio Velásquez
Los intervinientes solicitan que se
declare la CONSTITUCIONALIDAD del
decreto ley bajo examen, por cumplir con “criterios de conexidad y estricta
necesidad constitucional, contiene una serie de medidas instrumentales
determinantes para lograr una paz estable y duradera con relación a factores
que han facilitado la prolongación del conflicto, y regula el acceso y
formalización de tierras con criterios de priorización de poblaciones
especialmente vulnerables protegidas por la Constitución”[180].
En primer lugar, sostienen que la
legislación agraria desde la mitad del siglo XX ha estado dirigida a superar
las desigualdades en el acceso a la tierra, lo cual también comparte este
decreto. Así, indican que la normativa establece dos tipos de sujetos, unos que
pueden acceder a la tierra a título gratuito y otros a título parcialmente
oneroso. Enfatizan que dentro del primer grupo se encuentran los propietarios,
poseedores u ocupantes despojados de su predio que no clasifiquen como sujetos
de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de
2011, lo cual consideran una medida que contribuye a la restitución de tierras
y a la reparación material de las víctimas del conflicto.  Igualmente,
enfatizan en las obligaciones que estos sujetos deben cumplir para conservar
los predios asignados por la ANT y que el RESO facilita el seguimiento a esos
compromisos.
En segundo lugar, señalan los beneficios
de esta normativa respecto de la Ley 160 de 1994, pues el decreto ley restringe
la asignación de tierras  a campesinos y trabajadores rurales con tierra o con
tierra insuficiente, que carecen de recursos suficientes para comprar tierra y
a cooperativas y asociaciones productivas. A su vez, asevera que el decreto ley
establece un procedimiento expedito para la formalización de tierras. No
obstante, destaca que se debió incluir la excepción de adjudicación de baldíos
a quienes hubieran tenido la calidad de funcionarios o miembros de juntas
consejos directivos de las entidades públicas (art. 71 de la Ley 160 de 1994).
Además, dicen que la normativa genera un
“mecanismo de intervención que clarifica los derechos de propiedad
armonizándolos socialmente en un solo procedimiento, lo cual contribuye no solo
a reducir los costos de transacción (visibles e invisibles), sino también la
conflictividad rural”[181].
También subrayan que ésta atiende la falla estructural advertida por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-488 de 2014 en la asignación, identificación y
recuperación de bienes del Estado y refiere el Auto 040 de 2017 “de
seguimiento al Plan Nacional de Clarificación” sobre bienes baldíos. Luego,
en su concepto, el decreto ley responde a estas necesidades mediante el
procedimiento de ordenamiento social de la propiedad rural, desarrolla una
política integral de intervención para crear fuentes de acceso a tierras,
implementa un procedimiento de priorización mediante el RESO y establece una
obligación de acompañar el acceso a las tierras con proyectos productivos
sostenibles.
2.     Iván
Cepeda Castro y otros[182]
Los intervinientes argumentan que el
artículo 6° y la expresión "y 6" contenida en el artículo 7°
desconocen los límites materiales de validez de este tipo de decretos leyes
(criterios de conexidad, conexidad estricta, suficiente y necesidad). Estiman
que "el artículo 6 incluye una categoría adicional de beneficiarios que
de ninguna manera corresponde con los sujetos que deben ser beneficiarios según
el texto del Acuerdo Final"[183]. Plantean
que dicho incumplimiento se da porque, primero, tales sujetos no se encuentran
en situación de vulnerabilidad. Segundo, no carecen de tierra o poseen tierra
insuficiente, pues se refiere a propietarios, poseedores u ocupantes de otros
predios rurales iguales o superiores a una UAF. Indican, entonces, que el
artículo 6° se aparta del Acuerdo de Paz, ya que precisamente éste remite al
criterio de la UAF para los programas de acceso a tierras y formalización[184].
Agregan que la incorporación en el decreto ley de ese grupo de beneficiarios
excede los límites de la habilitación legislativa excepcional, ya que no
corresponden con los sujetos previstos en el Acuerdo Final[185].
Así, sostienen que el contenido del
artículo 6° no guarda relación con el contenido previsto en el Acuerdo de Paz[186].
Aclaran que aun en el entendido de que el artículo 6° se refiere a
beneficiarios únicamente de la formalización de predios privados tampoco se
cumple con el criterio de conexidad objetiva, porque la formalización que se
menciona en el punto 1.1.5 del Acuerdo Final se restringe a la pequeña y
mediana propiedad rural en forma gratuita. Luego, en su concepto, no existe un
vínculo cierto y verificable entre el contenido del artículo 6° y la
implementación de aspectos individualizables del Acuerdo Final[187].
A su vez, estiman que la medida introducida por tal norma carece de necesidad
estricta, porque “esa figura de otorgamiento de derechos de cualquier tipo a
particulares a cambio de una contraprestación económica ya tiene un marco
jurídico ordinario (la Ley 1776 de 2016) que si el Gobierno desea profundizar o
modificar puede hacerlo a través del procedimiento legislativo ordinario”[188].
De otra parte, afirman que el parágrafo
1° del artículo 7° del decreto ley exige, sin distinción alguna, que todos los
beneficiarios de la formalización de predios privados paguen los gastos
notariales, administrativos y procesales para hacer efectiva la formalización.
De este modo, para ellos, la norma carece de conexidad objetiva con el acuerdo
de paz que consagra la gratuidad en la formalización de la pequeña propiedad
rural[189].
Por lo tanto, consideran que esta norma debe declararse inexequible o exequible
condicionalmente, en el sentido de que la disposición no aplica para la
formalización de la pequeña y mediana propiedad rural, bien sea de predios
baldíos o de propiedad privada.
Ahora bien, respecto de la inclusión del
principio de la “reserva de lo posible” contenida en el artículo 11 del
decreto ley, explican que tal inclusión viola los requisitos materiales o de
conexidad teleológica. Así, sostienen que no hay conexidad estricta, pues el
Acuerdo Final, cuando se refiere a la creación del registro único de posibles
beneficiarios, no sujeta su ejecución al principio de la “reserva de lo
posible”. Insisten en que el decreto ley no justifica esa inclusión como
una medida necesaria para determinar la progresividad del RESO y de la política
de acceso a tierras, lo cual desconoce el requisito de conexidad suficiente.
Por lo anterior, solicitan la inexequibilidad de la expresión "bajo el
principio de reserva de lo posible" del artículo 11.
3.     Ana
María Ibáñez
Ana María Ibáñez no señala si
solicita que se declare la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la
normativa, sin embargo sostiene que el Decreto Ley 902 de 2017 es importante
para solucionar varias falencias institucionales históricas que han generado
incentivos para la colonización desordenada de la tierra y que han impedido la
formalización de la tierra de pequeños y medianos propietarios. Así, explica
que la estructura de la propiedad en Colombia y la formalidad de los derechos
de propiedad son el resultado de estructuras institucionales persistentes
difíciles de modificar, pues: (i) la distribución de tierras baldías en
regiones periféricas “es el resultado de una legislación que impide al
Estado organizar el territorio”; y (ii) la distribución de tierra a
pequeños y medianos productores se ha realizado mediante la adjudicación de
tierras baldías. En esta línea, argumenta que el decreto ley frena la
adjudicación de baldíos mediante procesos de demanda de colonizadores al
cambiar hacia un sistema de oferta ordenada.
De otra parte, afirma que las
dificultades burocráticas y administrativas para formalizar la propiedad
desencadenan la informalidad, lo cual desincentiva la inversión en los predios,
impide el acceso a mercados financieros, restringe las transacciones de mercado
y genera incentivos perversos para favorecer cultivos de rápido rendimiento
como la coca. Para la interviniente, esas circunstancias hacen más fácil el
despojo ilegal de tierras. Así, considera que la modificación del proceso de
formalización de la tierra hacia un proceso único permitirá formalizar millones
de hectáreas que existen en el país y alcanzar la meta establecida en el
Acuerdo Final.
Por último, señala que el Estado
no ha sido capaz de revertir la concentración de la propiedad rural y aunque el
decreto ley no plantea medidas estructurales para desconcentrar la tierra sí
contiene dos provisiones que pueden mejorar el acceso para los pequeños
productores: (i) la creación del Fondo de Tierras; y (ii) la formalización de 7
millones de hectáreas. Por lo anterior, advierte que el decreto ley es de suma
importancia, contribuirá a cumplir con lo pactado en el Acuerdo Final y a
mejorar las condiciones de las áreas rurales del país.
4.      Tatiana
Andrea Alfonso Sierra y María Paula Saffon Sanín
Tatiana Andrea Alfonso Sierra y
María Paula Saffon Sanín solicitan que se declare la EXEQUIBILIDAD del
decreto ley. Primero, señalan que la normativa es esencial para la
implementación del punto 1 del Acuerdo Final, pues apunta a establecer las
condiciones para el acceso a la tierra para campesinos y habitantes del sector
rural que no tienen tierra o tienen tierra insuficiente. Así, subrayan que los
beneficiarios a título oneroso solo tienen acceso a los programas de
formalización de la propiedad con el objetivo de ordenar el territorio, pero no
participan de los programas de acceso a la tierra. De conformidad, indican que
estas normas establecen procedimientos administrativos para garantizar el
acceso a la tierra de personas que no la tienen, lo cual materializa el acuerdo
central de la Reforma Rural Integral en formas de actuación estatal. Así,
consideran que la normativa establece procedimientos que desarrollan el Acuerdo
de Paz que tienen un vínculo cierto, verificable y preciso con el mismo. No
obstante, insisten en que a pesar de la importancia de la normativa no se trata
de una completamente diferente a la existente. Todo lo contrario, es una
regulación que busca el cumplimiento de las metas establecidas en la Ley 160 de
1994, que a su vez son objetivos esenciales del Acuerdo Final.
Segundo, afirman que el decreto
ley complementa la Ley 160 de 1994 principalmente para implementarla, toda vez
que los esfuerzos anteriores a esta regulación y la misma norma no lo han
permitido. Explican que dicho fracaso se deriva de: (i) la dispersión
institucional para garantizar el acceso, la formalización y administración de
tierras; (ii) la existencia de múltiples procedimientos administrativos con un
alto nivel de discrecionalidad; y (iii) de la falta de sistematización y actualización
de la información sobre los habitantes del campo y la tenencia de la tierra. A
su parecer, tales circunstancias desencadenaron problemas de tenencia ilegal,
informal e irregular de la tierra y  el fracaso de los programas de acceso
equitativo a la misma, lo cual se incrementó por las dinámicas del conflicto
armado. En su concepto, el decreto ley intenta resolver esos problemas y
garantizar los derechos reconocidos en la Ley 160 de 1994 específicamente con
la creación del RESO, el procedimiento para el ordenamiento social de la
propiedad rural, los criterios de priorización para habitantes del campo sin
tierra y de bajos recursos y las formas de entrega y formalización de la
tierra.
Tercero, exponen que la regulación
cumple con el criterio de necesidad estricta, porque ese tipo de normas
generalmente caen dentro de la facultad regulatoria de las entidades estatales,
como, por ejemplo, el reglamento de formalización de tierras rurales del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. No obstante, por la importancia
del tema sí creen necesario que existan mayores niveles de transparencia y
publicidad, que se lograron mediante este mecanismo. Así, afirman que dada la
naturaleza regulatoria y procedimental de la normativa es posible expedirla
mediante el uso de las facultades extraordinarias del Presidente. Esto, pues se
trata de una regulación que desarrolla normas y principios contemplados en la
Ley 160 de 1994, que a su vez desarrolla el artículo 64 de la Constitución. En
este sentido, el decreto no crea, modifica ni elimina derechos de los
habitantes del campo y, por lo tanto, no le era jurídicamente exigible la
deliberación democrática del Congreso. Además, argumentan que dada la urgencia
de la implementación del Acuerdo de Paz era justificado usar esta vía.
Sostienen que, de hecho, “la promoción de una normatividad como la estudiada
a través de una ley por la vía del fast track habría retrasado la promoción de
otras que sí exigen reformas legales y constitucionales, y de ese modo
habría puesto en riesgo el cumplimiento en debido tiempo de lo acordado en La
Habana”[190].
Adicionalmente, explican que no
solo era posible y comprensible tramitar la normativa por esta vía, sino
necesario para evitar poner en riesgo la implementación del punto 1, que sólo
tiene el objetivo de cumplir las metas de la Ley 160 de 1994. Lo anterior, pues
“dichas normas buscan limitar la discrecionalidad de la entidad estatal
encargada de las tierras y de sus funcionarios a través de criterios que
peritan garantizar el acceso progresivo y equitativo a la tierra, sin la
interferencia de los intereses políticos y económicos que históricamente han
afectado la distribución de este recurso”[191].
5.     Alejandro
Reyes Posada
Alejandro Reyes Posada solicita
que se declare la CONSTITUCIONALIDAD del decreto ley por estimar que
desarrolla medidas instrumentales y procedimentales necesarias para la
implementación del Acuerdo Final. Así, considera que la regulación crea los
instrumentos necesarios para crear un ordenamiento social de la propiedad de la
tierra mediante oferta, focalizada en planes territoriales con participación de
la comunidad. Esto, mediante la creación del RESO, el Fondo de Tierras, un procedimiento
único de ordenamiento y la articulación de la acción administrativa de la ANT y
los jueces que resulten de la jurisdicción agraria. El interviniente refiere el
problema de la adjudicación de baldíos desde el siglo XX y subraya que el
decreto contempla que no habrá procesos de restitución en las zonas de despojo,
pues la restitución es preferente.
A continuación, destaca que la
normativa busca la formalización masiva de la propiedad de la tierra, limitar
el exceso de apropiación privada que violó normas sobre imprescriptibilidad de
baldíos y repite normas de la Ley 200 de 1936 sobre extinción de dominio.
Además, resalta el rol de la participación de la comunidad en la creación de
los planes territoriales de ordenamiento de la propiedad, lo cual profundiza la
democracia participativa.
6.     José
Antonio Ocampo
José Antonio Ocampo solicita que
se declare la EXEQUIBILIDAD del decreto ley por tratarse de un
instrumento que desarrolla el Acuerdo Final y porque permite avanzar en la
garantía de los derechos a la propiedad privada y al acceso a la tierra, lo
cual brinda seguridad jurídica y centra su intervención en ese aspecto. Subraya
que resolver el problema de la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra
es un tema central para cumplir con los objetivos de la Reforma Rural Integral
y es una de las protecciones esenciales de la propiedad privada. Además,
explica que la normativa favorece la función social de la propiedad. En su
concepto, la regulación introduce mecanismos para avanzar en la consolidación
del derecho a la propiedad y cumplir con los mismos fines establecidos en la
Ley 160 de 1994, pero con mayor eficiencia.
De otra parte, expone que la
normativa mantiene un balance entre las figuras de la extinción de dominio y la
expropiación y la defensa de la propiedad privada, al llevar esas decisiones al
ámbito judicial. Además, recalca que la ANT no puede formalizar ninguna
adjudicación cuando encuentra que existe un conflicto sobre el predio. Más
allá, dice que el acto de adjudicación, como acto administrativo, puede ser
demandado de forma posterior, dentro de los tres años siguientes, si aparece el
propietario, tiempo que se equipara al de la consecuencia jurídica de la
extinción de dominio.
7.     Evaristo
Rafael Rodríguez Felizzola
Evaristo Rafael
Rodríguez Felizzola interviene para “IMPUGNAR LA CONSTITUCIONALIDAD”
de los artículos 6°, 36, 37 y 63 del decreto ley, por considerar que incumplen
con los criterios de conexidad objetiva, estricta y suficiente para facilitar y
asegurar la implementación del Acuerdo Final. Así, señala que del artículo 2°
del Acto Legislativo 01 de 2016 se desprende que todas las materias que no
faciliten y aseguren la implementación del Acuerdo desbordan las facultades
presidenciales para la paz, por lo cual, el análisis de constitucionalidad de
esta normas tiene como referente el Acuerdo Final. En esta línea, trascribe el
punto 1.1.5 del Acuerdo Final sobre la formalización masiva de la pequeña y
mediana propiedad rural y precisa que el objetivo es la formalización progresiva
de todos los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia. En
su concepto, los sujetos contemplados en el artículo 6° escapan lo establecido
en el referido punto, lo cual hace que se incumpla la conexidad objetiva,
estricta y suficiente y, además, permite la formalización de predios mayores a
una UAF, que no corresponde con los pequeños y medianos propietarios. De otra
parte, indica que estas consideraciones se extienden al artículo 36, en lo que
se remite al artículo 6°. Por ello, argumenta que estos artículos no buscan
implementar el Acuerdo Final.
Así mismo,
resalta que el artículo 63 es inconstitucional por formalizar la propiedad de
los grandes propietarios de tierras. Insiste en que tal norma amplía el
espectro de la rectificación de las tierras a cualquier tipo de propiedad sin
límites de extensión, lo que a su vez desborda lo establecido en el punto 1.1.5
del Acuerdo Final y así, excede los límites que solo permiten la implementación
del mismo mediante este tipo de normas. Finalmente, asevera que tal disposición
desconoce la Sentencia T-477 de 2017 y del Auto 040 de 2017.
V.
INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS
1.     Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural[192]
solicita que se declare la CONSTITUCIONALIDAD de la normativa. Primero,
presenta los aspectos generales del Decreto Ley 902 de 2017. Segundo, sostiene
que para implementar la Reforma Rural Integral se requieren modificaciones
instrumentales a la Ley 160 de 1994. En este sentido, expone que la normativa
existente sobre los mecanismos de dotación y asignación de tierras involucra un
modelo de operación de demanda aislada y sin impacto que obstaculiza el
cumplimiento de los compromisos asumidos en el Acuerdo Final. Agrega que la
ejecución de procedimientos agrarios predio a predio, como se ha hecho hasta el
momento, conduce a altos costos de operación e ineficiencia. Así mismo,
presenta estudios que señalan que el tiempo promedio de ejecución de un
procedimiento administrativo especial agrario es de 2427 días[193]
y, por esta razón, no sería posible cumplir los objetivos de la Reforma Rural
Integral en el plazo estipulado[194].
De otra parte, indica que en el
informe elaborado por la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA),
anexo a la intervención, se menciona que “para lograr una meta de 3 millones
de hectáreas bajo las actuales condiciones de gestión de los procedimientos
agrarios se requieren entre 45 y 50 años”[195].
A su vez, el mismo informe señala que para el periodo 1994-2014 “no existe
ningún documento que referencia la recuperación material de los predios
identificados como baldíos, como resultado de las decisiones de los
procedimientos administrativos especiales agrarios”[196].
El Ministerio advierte que el
decreto ley incluye como medidas para definir y concretar los derechos sobre la
tierra en el sector rural: (i) el establecimiento del Registro de Sujetos de
Ordenamiento, como un sistema para la inscripción, registro, clasificación,
caracterización e identificación de los beneficiarios de los programas de
acceso a tierra; (ii) la conformación del Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral; (iii) la creación de un procedimiento único para resolver
conflictos sobre los derechos a las tierras rurales; y (iv) se establecen la
adjudicación directa, el subsidio integral de acceso a tierras y el crédito
especial de tierras como formas de acceso[197].
Igualmente, expone que el Decreto
Ley 902 de 2017 cumple con los requisitos formales de validez porque: (i) se
expidió dentro del término fijado para el ejercicio de las facultades
extraordinarias del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) se encuentra suscrito por
los ministros de los sectores que guardan relación con la materia objeto de
regulación; (iii) incluye en su título la atribución de competencia del
artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016; e (iv) incluye una motivación
adecuada y suficiente acorde con las exigencias de la jurisprudencia
constitucional[198].
Posteriormente, argumenta que el
Decreto Ley 902 cumple con todos los requisitos de validez material. En este
sentido, sostiene que incluye los sujetos beneficiarios establecidos en el
Acuerdo Final y crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento Social (RESO) para
determinar tales beneficiarios, con lo cual la materia de la regulación tiene
un vínculo cierto y verificable con el contenido del Acuerdo Final.
Adicionalmente, materializa varios aspectos de lo estipulado en el pacto de
paz, como la creación del Fondo de Tierras, los mecanismos de acceso a tierras,
la inembargabilidad e inalienabilidad de los baldíos formalizados por un
periodo de siete años, el plan de formalización masiva de la propiedad y
mecanismos de resolución de conflictos de tenencia y uso de la tierra[199].
De otra parte, explica que la
normativa establece medidas instrumentales en desarrollo de varios componentes
del punto 1 del Acuerdo Final[200],
por lo tanto, no regula aspectos diferentes ni rebasa el ámbito de los asuntos
imprescindibles para la implementación del mismo. De conformidad, considera que
el Decreto Ley 902 de 2017 cumple con el requisito de conexidad objetiva.
Así mismo, sostiene que éste
supera el juicio de finalidad porque “su contenido responde en forma precisa
a un aspecto definido y concreto del Acuerdo Final”[201].
Para demostrar lo anterior se refiere a los distintos títulos que componen el
decreto ley que se estudia y cómo sus disposiciones coinciden con lo previsto
en el Acuerdo Final.
Ahora bien, respecto del criterio
de conexidad suficiente, también considera que la regulación cumple con el
mismo, pues su articulado establece medidas contempladas en el pacto de paz. En
este sentido, menciona que el Título I caracteriza los beneficiarios del acceso
a la tierra para que se dirija a los sujetos previstos en el Acuerdo Final y
consagra la gratuidad de las medidas de acceso para los más vulnerables.
También incluye el carácter no enajenable de las tierras que se adjudiquen o
adquieran mediante subsidio integral[202].
Finalmente, plantea que la
normativa cumple con el requisito de estricta necesidad, pues “regula
materias para las cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el
procedimiento legislativo especial […] eran mecanismos apropiados para expedir
esta regulación; trata temas cuya regulación por decreto ley tiene un carácter
urgente e imperioso en la medida que no es objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos ordinarios o de fast track; no
regula asuntos que por su naturaleza requieren la mayor discusión democrática
posible, y que por lo mismo están sometidos a reserva estricta de ley, como por
ejemplo la limitación del núcleo esencial de la libertad de expresión u otros
derechos fundamentales o la creación de nuevos delitos o penas; sirve de medio
para la implementación del Acuerdo respecto de aquellos asuntos inminentemente
instrumentales”[203].
Añade que las normas previas al decreto ley no permitían “la construcción de
una ruta expedita y única que permita implementar el barrido predial como una
estrategia que brinde, […] seguridad jurídica sobre los derechos a la tierra
rural, […]”[204].
Por último, asegura que los procesos de formalización contemplados en la
regulación también son necesarios porque su implementación es esencial para la
estabilidad en los territorios y las garantías de no repetición[205].
2.     Sociedad
de Agricultores de Colombia – SAC
La Sociedad de Agricultores de
Colombia[206]
no plantea si solicita la exequibilidad o inexequibilidad de la normativa.
Primero, expone que el Decreto Ley 902 de 2017 no requería consultarse
previamente porque “no afecta los derechos sobre las tierras, territorios y
recursos de los pueblos étnicos […]”[207]. En este
sentido, manifiesta que el decreto ley no afecta aspectos del Convenio 169 de
la OIT y señala que la jurisprudencia constitucional considera una afectación
directa y específica a las comunidades aquella que incida en “la definición
del ethos, la supervivencia colectiva, la integridad cultural, los intereses
comunitarios y los derechos fundamentales”[208],
lo cual no sucede en este caso.
Posteriormente, cita diversas
decisiones de la Corte Constitucional en las que considera que se ha fijado el
contenido de “afectación directa” para exigir que se adelante la
consulta previa. La SAC concluye que de acuerdo con la línea jurisprudencial
expuesta el decreto ley no requiere consulta previa “por ser
estructuralmente instrumental y constituirse en una herramienta eficaz, en
igualdad de condiciones para toda la población colombiana, de ordenamiento
social de la propiedad, donde su énfasis principal recae en el objetivo
inaplazable de la formalización de la propiedad privada –de la que no escapa
obviamente la propiedad privada colectiva o individual de las comunidades
étnicas-”[209].
Por otro lado, plantea que “se
demuestra con suficiencia el cumplimiento de los requisitos formales y
materiales de validez constitucional, tales como la correlación formal con el
Acuerdo Final, la motivación adecuada y suficiente, la conexidad objetiva, la
conexidad estricta o juicio de finalidad, la conexidad suficiente, la conexidad
próxima, la estricta necesidad, entre otros, […]”[210].
Además, agrega que el objeto del
decreto ley responde al artículo 58 de la Constitución “que garantiza la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores; […]”[211].
Añade que la referencia al respeto de los derechos adquiridos reitera “el
derecho a la propiedad privada y otros derechos reales sin ambages”[212].
A su vez, defiende la CONSTITUCIONALIDAD
de los artículos que se encuentran en el Título I del Decreto Ley 902 de 2017
con excepción de la exigencia de “no poseer un patrimonio neto que no supere
los 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes” para ser considerado
como beneficiario de los programas de acceso a tierras a título gratuito. Lo
anterior, porque considera que es una medida regresiva al excluir a un sector
de los trabajadores agrarios que con la normatividad contenida en la Ley 160 de
1994 sí hubiera sido sujeto de adjudicación de baldíos. En su concepto, la
disposición que modifica las condiciones para ser beneficiario de las formas de
acceso a la tierra de la normativa debe someterse al test de no regresividad.
Igualmente, solicita que se
declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión “el principio
de reserva de lo posible” en el entendido que esta cláusula no habilita al
Estado para sustraerse de la obligación constitucional de favorecer a la
población, en general, de manera progresiva y de hacer efectivos derechos como
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, el acceso a la educación y a
la salud, entre otros[213].
Por último, solicita que se
declare la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA de los artículos 36 y 63, de
forma tal que “no se desconozcan las situaciones consolidadas de propiedad
cuando se ha adquirido como cuerpo cierto o como cabida”[214].
En su concepto, estas modalidades de transferencia del dominio de la propiedad
inmueble existen como consecuencia de las deficiencias en los sistemas catastrales
y de agrimensura por las cuales es posible que los actos de transferencia del
dominio no coincidan en su área y linderos con aquellos que sean constatados y
que sean consignados en los registros públicos[215].
3.     Universidad
de Antioquia
La Universidad de Antioquia[216]
solicita que se declare la CONSTITUCIONALIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD de
algunas disposiciones de la normativa. Argumenta que el Decreto Ley 902 de 2017
cumple con los requisitos formales y competenciales para el ejercicio de las
facultades conferidas en el Acto Legislativo 1 de 2016. Plantea que del texto
del decreto ley es evidente que éste: tiene un título, está motivado de forma
suficiente, alude expresamente a la competencia legislativa y tiene las firmas
del Presidente y del ministro del ramo y asegura que se expidió en vigencia del
término para el cual se otorgaron las competencias.
Precisa que los artículos 2°, 4°
y 5° y 25 al 28 no cumplen los criterios de conexidad teleológica ni de
estricta necesidad desarrollados en la Sentencia C-174 de 2017[217]
y deben declararse inexequibles[218].
A juicio del interviniente, esas disposiciones modifican sustancialmente los
requisitos objetivos para acceder a programas de adjudicación de baldíos, la
caracterización de los sujetos de reforma agraria, la exigencia de ocupación y
explotación previa como requisito para la titulación de predios baldíos que es
desarrollo legal “del derecho iusfundamental de la población campesina al
territorio”[219].
Asevera que tal modificación excede “el propósito instrumental de garantizar
los Acuerdos al modificar ostensiblemente el régimen legal de adjudicación de
baldíos en los elementos objetivos de ocupación y explotación”[220]
porque para atender a los beneficiarios que incluye el Acuerdo Final no es
necesario modificar los requerimientos generales del régimen de adjudicación de
baldíos[221].
La modificación de lo que la institución académica denomina el “núcleo
esencial del régimen de adjudicación de baldíos” debe surtir un proceso
deliberativo más amplio que puede lograrse por medio del procedimiento
legislativo abreviado dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 aunado al
principio de reserva legal en materia de baldíos que dicta el numeral 18 del
artículo 150 de la Constitución.
4.     Consejo
Gremial Nacional – CGN
El CGN[222]
reproduce en su integridad las consideraciones expuestas por la Sociedad de
Agricultores de Colombia (SAC). Adicionalmente, en lo relacionado con la extinción
de dominio por el incumplimiento de la función ecológica, solicita que se
aclare que esta decisión es de naturaleza exclusivamente judicial y, además,
que la Corte instruya al Gobierno para que este indique las normas cuyo
desconocimiento da lugar a la extinción del dominio.
De otra parte, indica que el
inciso tercero del artículo 1º no puede interpretarse de tal manera que afecte,
menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la propiedad privada legalmente
adquirida y ejercida. Así, defiende la constitucionalidad de esta disposición
por estimar que no consagra la protección a la propiedad privada en forma
absoluta ni avala la defensa de la propiedad adquirida por medios ilegítimos y
reafirma provisiones constitucionales, como la garantía del derecho a la
propiedad privada y del debido proceso[223].
5.     Universidad
Nacional de Colombia
La Universidad Nacional, mediante
uno de sus profesores de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales[224],
solicita que se declare la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA del Título II
del decreto ley, en el entendido de que el Registro de Sujetos de Ordenamiento
(RESO) es un registro puramente declarativo y no constitutivo para la garantía
de los derechos del campesinado. Además, la expresión “reserva de lo posible”
no puede interpretarse de manera que restrinja el goce efectivo de los derechos
de los campesinos[225].
Considera que el Decreto Ley 902
de 2017 debió someterse a consulta previa para su adopción porque: (i) afecta
directamente a las comunidades étnicas; y (ii) tanto el territorio en el que
habitan, como su forma de vida basada en la agricultura tradicional, resultará
intervenido, lo cual afecta su integridad como sujeto colectivo[226].
Solicita que, en el caso “de no haberse realizado la consulta previa, se
declare la constitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017” y que los
artículos dirigidos a los pueblos indígenas se apliquen a los otros grupos
étnicos[227].
Finalmente, propone que el
artículo 8°, que solo impone obligaciones y cargas a los beneficiarios de
adjudicaciones a título gratuito, sea declarado inexequible, puesto que esas
obligaciones no se contemplan para los otros grupos de beneficiarios[228].
6.     Nathaly
Julieth Barreto Guzmán[229]
La interviniente
solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 36 del Decreto Ley 902
de 2017. Al respecto, sostiene que la disposición acusada viola los artículos
2, 58, 152 y 229 al establecer un nuevo mecanismo de formalización y atribuir
competencias para el efecto a la Agencia Nacional de Tierras. A su juicio, tal
disposición vulnera el derecho a la propiedad privada de “quienes tienen
títulos escriturarios sobre un bien raiz y/o inmueble, que han pasado de
generación en generación (…)”[230]
al no garantizar “las disposiciones establecidas por tradición
jurisprudencial sobre las cuales los jueces de la república habían venido
declarando el saneamiento mediante sentencia judicial”[231].
Manifesta que con lo previsto en el artículo 36 se establecen “una serie de
obstáculos y desconocimiento (sic) de las normas anteriores como el artículo 48
de la Ley 160”[232].
En segundo
lugar, plantea que el artículo 36 tiene reserva de ley estatutaria  y que
además viola el acceso a la administración de justicia al restringir la
competencia de los jueces en asuntos agrarios solo cuando exista oposición e
impidir que se adelanten procesos de pertenencia o de saneamiento de la
propiedad ante los jueces.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD
CON EFECTOS DIFERIDOS A UN AÑO del decreto ley bajo examen.
Aunque estima
que la norma es inconstitucional “por la falta de conformación de Gobierno
para su expedición” y por incumplir con el requisito de estricta necesidad
que justifica la omisión de acudir al Congreso de la República para su
aprobación, el Ministerio Público pide que se difirieran a un año los efectos
de la declaración de inexequibilidad con dos propósitos: (i) para que el
Gobierno Nacional inicie la fase administrativa del procedimiento único de
acceso y formalización de tierras; y (ii) para que pueda tramitarse ante el
Congreso de la República, en debida forma, una ley que responda desde el punto
de vista constitucional “a las necesidades del procedimiento único para el
acceso y formalización de tierras”[233].
Así mismo, la
Vista Fiscal considera que la Corte debería declarar la EXEQUIBILIDAD de
los artículos 2º, 3º, 8º, 9º, 10, 11[234], 12, 15,
16, 17, 20, 21, 24 a 41, 44, 46, 47, 49 a 54, 56 a 62, 63[235],
65, 67, 68[236]
y 69 a 82, la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos 1º, 4º[237],
5º, 6º, 7º, 13, 14, 18, 19, 22, 23, 43, 45, 48, 64, 66 por el término en que
mantenga su vigencia el decreto ley objeto de análisis y la INEXEQUIBILIDAD
del artículo 55 y de algunos fragmentos de los artículos 4º, 5º, 11, 63 y 68.
Adicionalmente,
exhorta al Gobierno Nacional a preparar el correspondiente proyecto de ley
sobre la materia de la normativa que se estudia y a tramitar una reforma al
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, con el fin de prorrogar la
vigencia de las facultades allí contenidas hasta el 19 de julio de 2018.
En cuanto al
análisis de los requisitos formales y competenciales del decreto ley objeto de
estudio, el Procurador considera acreditado su cumplimiento[238],
con excepción de dos de ellos.
Por una parte,
indica que la normativa no satisface plenamente la exigencia de haber sido
expedida por el Gobierno Nacional conforme al artículo 115 de la Constitución.
Así, pese a que el decreto ley bajo estudio fue suscrito por varios ministros,
la Vista Fiscal advierte que el mismo fue expedido sin la firma del Ministro de
Justicia y del Derecho, por lo cual carece de fuerza vinculante. De este modo,
la firma del acto normativo era un requisito formal esencial, debido a que las
funciones de dicho Ministerio comprenden aspectos centrales del Decreto Ley 902
de 2017, particularmente en relación con el Procedimiento Único que este
contempla[239].
Además, solicita
verificar el encargo de funciones del despacho del Ministro de Hacienda y
Crédito Público al Viceministro Técnico para suscribir el decreto objeto de
análisis, toda vez que no obra prueba alguna de dicha delegación en los
elementos demostrativos allegados al proceso.
Por otra parte,
en relación con el criterio de estricta necesidad, el Jefe del Ministerio
Público asevera que éste implica una ponderación entre cuatro elementos: (i) la
urgencia[240];
(ii) el nivel de deliberación política que requiere la medida; (iii) la
importancia de los intereses constitucionales salvaguardados; y (iv) la buena
fe en la implementación de los acuerdos.
No obstante, en
el caso del Decreto Ley 902 de 2017, manifiesta que no se evidencia que la
política general, estructural y progresiva de acceso a la propiedad agraria se
torne imperativa, por la existencia de necesidades urgentes que pongan en
peligro inminente el proceso de paz y, por lo tanto, deba ser implementada
mediante un decreto ley.
De este modo, la
Vista Fiscal considera que no existe una imposibilidad objetiva para tramitar
el asunto a través del Congreso de la República y estima que no se trata de un
aspecto meramente instrumental que puede prescindir de la necesaria
deliberación en dicha instancia. Por el contrario, señala que la normalización
y acceso a la propiedad rural a través de un procedimiento único, con un
componente judicial esencial e inescindible, es un tema sustancial. En efecto,
indica que las medidas contenidas en el decreto ley podían aprobarse a través
del procedimiento legislativo especial para la paz pues en el Acuerdo Final se
contempla que la meta de formalización de la propiedad agraria debe cumplirse
en un plazo de 10 años contados a partir de la expedición de la ley
correspondiente.
Ahora bien, en
lo atinente a la constitucionalidad sustancial de las normas previstas en el
Decreto Ley 902 de 2017, el Procurador General de la Nación analiza el
cumplimiento de la obligación de desarrollar la consulta previa y,
posteriormente, el contenido normativo de cada uno de los artículos del citado
decreto. En primer lugar, se refiere a los deberes institucionales en relación
con el derecho fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa[241]
y sostiene que, en principio, el Gobierno Nacional cumplió con su obligación de
suministrar la información necesaria para el inicio de la preconsulta de manera
adecuada, suficiente y oportuna. Así mismo, diseñó un protocolo para la
consulta de las normas de implementación de los acuerdos, propició el diálogo
encaminado a acordar las reglas que regirían la consulta y dispuso los
instrumentos para generar espacios de encuentro.
Sin embargo, la
Vista Fiscal distingue entre el caso de los pueblos indígenas y Rom y el de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales, y palenqueras. Mientras que en
el primer evento estima que el proceso de consulta previa se agotó en debida
forma[242],
en el segundo manifiesta que el Gobierno Nacional dejó constancia de la
imposibilidad de llevar a cabo la consulta “por renuencia de dichas
comunidades, pese a haber sido convocadas para tal efecto”[243].
No obstante,
considera que la decisión gubernamental de remitir la norma individualmente a
cada uno de los delegados para recibir los comentarios es un “grave error”.
Al respecto, expresa que dicha práctica es un mecanismo absolutamente ajeno al
derecho fundamental a la consulta previa y no es un procedimiento apto para
realizarla, toda vez que la misma recae sobre las comunidades étnicas, como
sujetos colectivos.
Pese a ello,
considera que dicha equivocación no fue la fuente de la inviabilidad de la
consulta previa con las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y
raizales. Añade que la imposición unilateral de un término para desarrollar la
consulta obedeció a las características propias de la norma objeto del proceso
de concertación, en la medida en que se requería un procedimiento que
garantizara la agilidad para implementar los puntos prioritarios del Acuerdo
Final. Por consiguiente, afirma que la imposibilidad de surtir la consulta previa
no implica un vicio de constitucionalidad del decreto ley analizado.
Como
consecuencia de las dificultades acontecidas en el proceso de consulta, el Jefe
del Ministerio Público estima que el Decreto Ley 902 de 2017 contiene varias
normas que pueden conllevar un déficit de protección en los derechos de las
comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales. En este sentido,
solicita la exequibilidad condicionada de los artículos 1º[244],
7º (parágrafo 3º)[245],
13[246],
14[247],
18[248],
19[249],
22[250],
23[251]
y 64[252]
con el fin de extender las salvaguardas previstas para los pueblos indígenas a
los demás grupos étnicos con los cuales no se surtió el proceso de consulta
previa.
En segundo
lugar, la Procuraduría General de la Nación precisa su concepto acerca de la
constitucionalidad de cada uno de los artículos del decreto ley objeto de
control para el término de vigencia de dicha norma, dado que la solicitud de
inexequibilidad que aquel formuló difiere sus efectos a un año. En concreto,
solicita la declaración de inexequibilidad del artículo 55[253],
pues estima que la adopción de mecanismos alternativos de solución de
conflictos por parte del Gobierno Nacional es inconstitucional per se,
toda vez que su regulación corresponde al Legislador en los términos del
artículo 116 de la Carta y no puede hacerse en forma reglamentaria.
Así, explica que
la ley debió definir directamente cada uno de los mecanismos alternativos de
solución de conflictos aplicables al procedimiento único para el acceso y la
formalización de la propiedad agraria, desde el punto de vista sustantivo y
procedimental. También, agrega que el artículo 55 del decreto ley objeto de
análisis, en su parágrafo establece una delegación al director de la Agencia
Nacional de Tierras, sin que se determine el asunto o materia cuya competencia
va a transferirse, por lo cual es contrario a la seguridad jurídica que debe
regir el contenido de las leyes y deviene inconstitucional.
Adicionalmente,
solicita que se declare la inexequibilidad de algunos apartes de los artículos
11[254],
63[255]
y 68[256],
relacionados con la expedición de un reglamento operativo a cargo de la ANT.
Sobre el particular, aduce que se trata de un acto normativo general para la
aplicación del decreto ley, por lo cual resulta abiertamente contrario a la
Carta que lo expida dicha entidad, porque desplaza la competencia
constitucional del Presidente de la República para reglamentar las leyes.
De igual manera,
pide que se declare la inexequibilidad de la expresión “sin que se exija lo
previsto en el inciso anterior”, contenida en los artículos 4º y 5º, pues
la misma sustrae del requisito de suscribir un acuerdo de regularización a los “ocupantes
indebidos” ubicados en bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras
únicamente para su administración (contemplados en el artículo 22 del decreto
ley). Para la Vista Fiscal, la medida promueve un trato desigual respecto de
los bienes de las comunidades étnicas y un déficit de protección en relación
con su propiedad comunitaria.
Por otra parte, −además
de las modulaciones que fueron señaladas anteriormente encaminadas a incluir a
las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales en las
salvaguardas contempladas para las comunidades indígenas− solicita que se
condicione la exequibilidad de las siguientes normas: (i) del artículo 1º, para
que se entienda que en todos los casos se respetarán los derechos adquiridos,
la confianza legítima y la buena fe, “a partir de probar las actuaciones
procesales y derechos de acuerdo con lo establecido en la ley”[257];
(ii) de los artículos 4º y 5º, bajo el entendido de que los “ocupantes
indebidos” de predios de comunidades étnicas, para ser incluidos en el
RESO, también deben suscribir un acuerdo de regularización de la ocupación del
inmueble con la obligación de restituirlo, a más tardar, tan pronto sean
declarados como tales; (iii) del artículo 6º, con el fin de que se entienda que
se debe aplicar estrictamente lo establecido en el artículo 20 del decreto ley
objeto de análisis acerca de la prioridad de la asignación de derechos de
propiedad agraria para la población campesina. Así mismo, considera que se debe
entender que “la formalización de tierras en general y, especialmente, a
título oneroso debe ceñirse desde su origen a que su obtención a cualquier
título no proceda de enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o
con grave deterioro de la moral social”[258]; (iv) del
artículo 43, en el entendido que la formulación, implementación y mantenimiento
de los planes de ordenamiento social de la propiedad rural se deben hacer
teniendo en cuenta la distribución de competencias entre la Nación y las
entidades territoriales en materia de ordenamiento  territorial, especialmente
en lo atinente a la reglamentación del uso del suelo a cargo de los concejos
municipales; (v) del artículo 45, con el propósito de que se entienda que la
participación de las comunidades étnicas en la formulación, implementación,
evaluación y mantenimiento de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad
Rural se debe garantizar mediante consultas previas; y (vi) de los artículos 48
y 66, para que se entienda que se debe notificar a los Procuradores Ambientales
y Agrarios de las actuaciones que se adelanten, tanto en la fase administrativa
como en la judicial del procedimiento único para el acceso y formalización de
tierras.
Así mismo,
solicita que se declare la exequibilidad simple de los artículos 2º, 3º, 8º, 9º,
10, 12, 15, 16, 17, 20, 21, 24 a 41, 44, 46, 47, 49 a 54, 56 a 62, 65, 67 y 69
a 82, por considerar que desarrollan principios y mandatos constitucionales y,
en general, son compatibles con la Constitución Política.
Finalmente,
solicita que se declare la exequibilidad de los artículos: (i) 11, salvo
la expresión “seguirá los lineamientos señalados por el Director General de
la Agencia Nacional de Tierras”, contenida en su parágrafo, la cual pide
que se declare inexequible; (ii) 63, menos la expresión “seguirá los
lineamientos señalados por el Director General de la Agencia Nacional de
Tierras”, contenida en su parágrafo, la cual solicita declarar inexequible;
y (iii) 68, con excepción de la expresión “que expida el Director General de
la Agencia Nacional de Tierras”, la cual solicita que se declare
inexequible.
VII. AUDIENCIA PÚBLICA
(Audiencia
pública realizada el 16 de agosto de 2017)
Mediante Auto 363 de 2017, previa
autorización de la Sala Plena, la Magistrada Ponente convocó a una audiencia
pública que se llevó a cabo el 16 de agosto de 2017. Para su desarrollo se
fijaron cuatro ejes temáticos[259]
al que se invitaron 26 intervinientes, a saber: (i) legitimidad democrática;
(ii) modificaciones al régimen de acceso a la tierra rural; (iii) consulta
previa y; (iv) unificación del procedimiento y el derecho al debido proceso; sin
perjuicio de que los invitados se pronunciaran sobre otras materias.
Posteriormente, a través de auto del 3 de agosto de 2017, se indicó que cada
uno de los expositores en la audiencia pública debía presentar un resumen
escrito de su intervención. A continuación, se resume el contenido de su
participación durante la audiencia y/o los escritos allegados para cada uno de
los ejes temáticos.
(i)
Legitimidad democrática[260]
Procuraduría
General de la Nación[261]
La Procuraduría sostuvo que la
entidad política y social de la materia regulada por el Decreto Ley 902 de 2017
requiere de un escenario que recoja a todos los actores sociales “y ello
solo ocurre si en esta decisión interviene el órgano colegiado de
representación democrática, esto es el Congreso de la República”[262].
Adicionalmente, argumentó que en
la Sentencia C-174 de 2017 la Corte equiparó el requisito de estricta necesidad
con el criterio de urgencia “con lo cual, tornó dicho requisito en (sic)
estándar de difícil cumplimiento”. Sin embargo, indicó que el juicio de
estricta necesidad podría atenuarse con lo que denominó un “juicio de
rigor flexible, para que al tiempo que se vele por el principio de
separación y equilibrio de poderes, se evite vaciar las competencias
legislativas que el Constituyente le reconoció al Gobierno, […]”[263]
(énfasis originales). Así, considera que la exigencia de urgencia debe
ponderarse con otros tres “elementos constitucionales relevantes: “el
nivel de deliberación política que requiere la medida, (ii) la
importancia de los intereses constitucionales salvaguardados y (iii) la buena
fe en la implementación de los acuerdos”[264]
(énfasis originales).
Para la Vista Fiscal, el decreto
ley no supera el juicio de rigor flexible que propone. En primer lugar, señaló
que dado que el decreto comprende una política general de acceso progresivo a
la propiedad de la tierra y, por lo tanto, sus efectos se extienden en el
tiempo progresivamente, la medida no puede catalogarse como urgente[265].
Al respecto, agregó que “el objeto regulado requiere un amplio nivel de
consenso, por su condición de política general para el acceso a la propiedad
rural. Lo anterior implica que se requiera un alto nivel de deliberación
democrática”[266].
En estos términos enfatizó que “la condición de política progresiva de
acceso a la propiedad agraria con efectos graduales, hace que el Decreto
carezca de la posibilidad de salvaguardar inmediatamente intereses o derechos
constitucionalmente relevantes”[267]
así como “la falta de efectos inmediatos del Decreto […]”[268].
Por último, sostuvo que el criterio de buena fe tampoco permite flexibilizar en
este caso la exigencia de acreditar la urgencia de la medida porque “la
trascendencia del tema regulado implica que el uso de los medios deliberativos
corresponda a la mejor forma de conferirle estabilidad política a las
disposiciones adoptadas”[269].
Sobre el carácter instrumental
del decreto ley, la Procuraduría sostuvo que “aborda un tema sustancial,
cual es la normalización y el acceso a la propiedad rural utilizando un
procedimiento único, con un componente judicial esencial e inescindible y por
ello no se trata de un asunto meramente instrumental”[270]
(énfasis originales). Además, la unificación del régimen para la formalización
y acceso a la tierra es un asunto sustancial “en la medida que regula
transversalmente las garantías que existen en la actualidad para la resolución
de los conflictos agrarios. Esto es, se trata de una regulación en el campo de
los derechos y sus garantías”[271].
Así, reseñó los diferentes temas que aborda el decreto ley, como la
modificación de competencias en materia agraria de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria y de la naturaleza judicial del
proceso de saneamiento de la falsa tradición, al igual que la eliminación de
mecanismos judiciales de control de actos de clarificación y de extinción de
dominio, entre otros.
Finalmente, sostuvo que al margen
de lo anterior, el criterio de buena fe y la importancia de esta materia para
la implementación del Acuerdo de Paz justifican que la Corte declare la
inexequibilidad diferida de la normativa.
FEDEPALMA[272]
FEDEPALMA manifestó que “una
de las principales razones del atraso y el conflicto en Colombia ha sido la
incertidumbre que se presenta en materia de la propiedad rural”[273]
y, en este sentido, “la necesidad de contar con un régimen jurídico claro en
relación con la adquisición, uso y formalización de la tierra se hace hoy en
día más relevante”[274].
Expuso que la legitimidad
democrática del decreto ley es cuestionable, pues se refiere a la
implementación de un acuerdo de paz que no fue refrendado en el plebiscito
realizado el 2 de octubre de 2016 y que luego de la adopción de un nuevo
acuerdo éste no fue sometido a otro mecanismo de refrendación popular.
Señaló que la normativa cumple
parcialmente con los requisitos establecidos en la Sentencia C-699 de 2016 para
la expedición de este tipo de regulación. En su criterio, “tiene un vínculo
con el contenido del Acuerdo Final, ya que en general, sus disposiciones son
desarrollo del punto uno: Reforma Rural Integral, pero no se encuentra que la
intervención regulatoria del Ejecutivo fuera necesaria, ya que buena parte de
los contenidos debían debatirse a través del mecanismo legislativo especial”[275].
Agregó que aborda “temas sustanciales de gran relevancia que deben estar
supeditados a la comprobación de un grado de deliberación democrática
suficiente”[276]
y “que respete la participación y representatividad del pueblo y garantice
la oposición y otras formas de minorías políticas”[277].
Adicionalmente, indicó que
algunos contenidos del decreto ley no tienen solamente un carácter instrumental
y brindó como ejemplos las condiciones para ser sujetos de acceso a tierra y
formalización, el Registro de Sujetos de Ordenamiento, los mecanismos de
dotación de tierra y todo lo relacionado con la formalización de propiedad
privada que considera “indudablemente sustanciales y centrales al régimen de
acceso a tierras en el ámbito rural”[278].
Yamile Salinas
Abdalá[279]
Yamile Salinas Abdalá expuso
que “la participación de las instancias judiciales en el Procedimiento Único
puede asimilarse al desarrollo de la jurisdicción agraria”[280]
acordada en el punto 1.1.8 del Acuerdo Final. De conformidad, cuestionó si,
dada la falta de operación de la jurisdicción agraria creada en el Decreto 2303
de 1989, el decreto ley “tiene la suficiente legitimidad democrática para
asignar funciones a instancias judiciales indeterminadas en el Procedimiento
único, o si se requiere de una ley que levante la suspensión de la jurisdicción
agraria”[281]
contemplada en la Ley 270 de 1996.
Señaló que el decreto ley
introduce modificaciones a la Ley 160 de 1994 “que no guardan conexidad
‘objetiva, estricta y suficiente’ con el Acuerdo como es la formalización de
predios privados en extensiones que superan la Unidad Agrícola Familiar (UAF) a
favor de personas naturales y jurídicas con patrimonio superior a los 700 smlmv
o ‘propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o
superiores a una UAF […]’”[282].
Así, dijo que estas provisiones junto con las del artículo 36 autorizan la
legalización de acumulaciones de UAF y baldíos, lo cual “se opone a las
órdenes de la Corte de recuperar los baldíos indebidamente adjudicados u
ocupados”[283]
dictadas en las Sentencias SU-235 y SU-426 de 2016.
Expresó que la regulación no
incorpora en forma suficiente los derechos de las víctimas del abandono forzado
y el despojo. Por ejemplo, el fenómeno del despojo “solo es mencionado en el
parágrafo 2º del artículo 36 que prohíbe la formalización de predios privados
en tierras y territorios afectados por el despojo a causa del conflicto armado”[284].
Así mismo, subrayó que no se refiere a los planes de reparación colectiva con
enfoque territorial, lo cual se agrava con lo dispuesto en los artículos 56 y
57 “que permiten la acumulación procesal, incluyendo la fase administrativa
de los procesos de restitución de tierras y territorios de las Leyes de
Víctimas, y la suspensión de las fases administrativa y judicial de dichos
procesos”[285].
Cecilia López
Montaño
Cecilia López Montaño sostuvo
que hay circunstancias imperiosas que conducen a la adopción de este decreto
ley, puesto que el campo ha sido el escenario principal del conflicto
colombiano y que éste cumple con el criterio de legitimidad democrática.
Expresó que desde 1960 hasta la
actualidad no ha cambiado la estructura agraria del país, con excepción del
aumento de los microfundios (extensiones de tierra inferiores a cinco
hectáreas). Así, la tendencia desde 1960 hasta la fecha ha sido el aumento de
la gran propiedad y la reducción del tamaño de los minifundios. En el mismo
sentido, señaló que la importación de alimentos ha aumentado, al pasar de 1
millón de toneladas a 10 millones, el 80% de la población rural no tiene acceso
a la tecnificación agraria y desde 1960 se ha reducido la proporción de
cultivos transitorios en relación con los permanentes.
Por otro lado, la interviniente
presentó cifras que dan cuenta de la brecha que existe entre la población rural
dispersa y la población que habita en las cabeceras municipales en aspectos
como el trabajo informal, la cobertura educativa y el nivel de analfabetismo.
De este modo, sostuvo que la brecha urbano-rural es un asunto que debe resolver
el país si se busca la paz, el crecimiento económico y la equidad.
Así, argumentó que el decreto ley
cumple el requisito de estricta necesidad dado que el acceso y formalización de
la tierra producen crecimiento económico y paz. Adicionalmente, manifestó que
la democratización de la tierra que busca la regulación constituye una medida
de no repetición en el marco del proceso de justicia transicional.
Por último, destacó que el
decreto ley tiene una dimensión de género nunca antes vista, pues reconoce la
economía del cuidado desarrollada en la Ley 1413 de 2010, que actualmente se
calcula como generadora del 13 % del PIB.
José Antonio
Ocampo
Para José Antonio Ocampo el
decreto ley cumple con los criterios constitucionales de conexidad y necesidad
estricta. En su concepto, la normativa tiene un carácter instrumental y
procedimental que excluye elementos sustantivos de la regulación agraria y que
contiene mecanismos que desarrollan y hacen efectiva la Ley 160 de 1994 y el
Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1753 de 2015).
Respecto de la conexidad, dijo
que la medida desarrolla la Reforma Rural Integral contenida en el punto 1 del
Acuerdo Final y que ese aspecto está suficientemente argumentado en la exposición
de motivos del decreto ley. Además, sostuvo que el decreto ley involucra
efectos positivos para la promoción del acceso progresivo a la tierra de los
trabajadores agrarios y en la dotación de seguridad jurídica a la propiedad
rural, tareas en la cuales el Estado ha sido lento en su cumplimiento.
Argumentó que la normativa cumple con el criterio de urgencia, lo cual también
se evidencia en la solicitud de la Procuraduría de constitucionalidad diferida.
En su intervención también
mencionó artículos específicos del decreto ley. En este sentido, expresó la
necesidad de crear el Fondo de Tierras para cumplir con los propósitos de la
Reforma Rural Integral así como para adelantar el barrido predial y el
inventario de bienes baldíos. También señaló que el artículo 55 desarrolla el
punto del Acuerdo Final sobre los mecanismos de solución de conflictos para
contribuir a la protección, regulación y formalización de la propiedad.
Finalmente, reiteró que el
decreto ley no incluye temas sustanciales ya que tales temas fueron diferidos a
una ley posterior que surta un amplio debate democrático en la que se incluyen
temas como el establecimiento del derecho de uso, las acumulaciones de UAF y la
jurisdicción agraria, entre otros.
(ii)
Modificaciones al régimen de acceso a la
tierra rural[286]
Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural[287]
El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural expuso que el decreto ley no contempla un nuevo régimen que
contravenga los principios de la Ley 160 de 1994 porque tiene un carácter
instrumental en el cual se unifican los procedimientos especiales agrarios y de
acceso a tierras. Respecto de la Ley 1448 de 2011 indicó que los artículos 4° y
5° sobre los sujetos de acceso a la tierra, el artículo 28 sobre improcedencia
de la adjudicación cuando haya decisiones de restitución pendientes y los
artículos 56 y 57 relativos a la suspensión del procedimiento único hasta que
se culminen los trámites propios de la Ley 1448 de 2011 permiten que la
normativa que se revisa no incida ni obstaculice los procesos de restitución.
De otra parte, manifestó que el
antiguo modelo por demanda resuelve conflictos puntuales por la tierra sin
lograr una aproximación a todo el territorio e impide el cumplimiento del
mandato constitucional de facilitar el acceso progresivo a la tierra a los
trabajadores agrarios. Por el contrario, el nuevo modelo por oferta que se
implementará a través de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad
permite garantizar seguridad jurídica y certeza en la titulación de la tierra,
así como articular las actividades y esfuerzos de otras agencias estatales a
través de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial y los Planes
Integrales de Sustitución de Cultivos Ilícitos.
Destacó que una consecuencia
positiva de la nueva regulación es que el acceso a tierra se garantiza a la
población vulnerable y “no a los ocupantes con mayor fuerza y capacidad
económica para colonizar tierras, controlarlas materialmente y sostener una
actividad en ellas por mínimo 5 años”[288]. Por lo
tanto, la normativa implica un acceso más equitativo, proporcional y
democrático a las tierras baldías y demás bienes fiscales que integren el Fondo
de Tierras. Así mismo, agregó que el decreto ley no desconoce la garantía
constitucional del derecho a la propiedad, pues figuras como la extinción de
dominio y la expropiación persisten según lo consagrado en la Ley 160 de 1994 y
con mayores garantías al exigir que sea a partir de una sentencia judicial que
se declare la extinción o la expropiación de predios.
Específicamente, sobre el
artículo 6º del decreto ley expuso que es constitucional porque los sujetos de
formalización a título oneroso deberán pagar la totalidad de los costos
asociados a su formalización. Adicionalmente, manifestó que esa norma “no
tiene como finalidad permitir la formalización o adjudicación de baldíos a
favor de personas con un patrimonio de más de 700 s.m.m.l.v. No obstante, para
el Gobierno es necesario reconocer que el uso del término ‘ocupantes’ puede
prestarse para interpretaciones contrarias a la antes descrita, por lo que se
sugiere a la Honorable Corte modular esta expresión”[289].
Finalmente,
expresó que de acuerdo con la normativa, no toda persona jurídica puede acceder
a tierras o formalización a título gratuito y parcialmente gratuito, pues esta
posibilidad solo cobija a “asociaciones con vocación agraria u
organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin
tierra o con tierra insuficiente, como también las asociaciones de víctimas”[290].
Agencia Nacional
de Tierras - ANT[291]
La Agencia Nacional de Tierras
indicó que el decreto ley pretende resolver necesidades apremiantes del campo
colombiano como la informalidad en la tenencia de la tierra rural cuyo
porcentaje asciende al 60%, la falta de certeza sobre el número de familias
campesinas que no tienen tierra o tienen tierra insuficiente y la falta de un
inventario de bienes baldíos. Manifestó que la regulación no crea “acciones
en lo sustancial y (para su expedición) no se requería la firma del
Ministro de Justicia”[292],
pues en lo sustancial reproduce acciones ya existentes como la revocatoria
directa del acto administrativo o el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho. Añadió que la creación de la jurisdicción agraria
no es el objeto del Decreto Ley 902 de 2017 y la fase judicial del
Procedimiento Único se tramitará mediante el proceso verbal sumario previsto en
el Código General del Proceso. Por las anteriores razones, sostuvo que no era
necesaria la firma del Ministro de Justicia como requisito de validez del
decreto ley.
Aseveró que el decreto ley no
introduce modificaciones sustanciales a la Ley 160 de 1994, ya que al igual que
en la mencionada ley la normativa reconoce como beneficiarios de acceso a
tierras a la población en condiciones de pobreza y marginalidad, lo cual se
refleja en los criterios de selección de beneficiarios a partir del RESO. Así
mismo, no deroga el fundamento normativo de los diversos procesos agrarios como
la extinción del dominio, la clarificación de la propiedad y la recuperación de
baldíos indebidamente ocupados. Aclaró que respeta “las situaciones de hecho
ya consolidadas antes de la expedición del Decreto 902 de 2017 y en ese sentido
titular bajo las reglas de la ocupación previa a quienes iniciaron su ocupación
antes del 29 de mayo de 2017”[293].
Así
mismo, enfatizó que las medidas adoptadas en el decreto ley eran urgentes, pues
se requería un marco normativo que le permitiera al Estado llegar a los
territorios a través de planes, programas y acciones que mejoraran las
condiciones de vida de los habitantes en zonas en las que el vacío de poder de
grupos armados podía dar lugar a nuevas violencias. Finalmente, subrayó que
esta urgencia también se evidencia en la reglamentación tan solo 15 días después
de la expedición del decreto ley mediante la Resolución 740 de 2017.
Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC[294]
La Asociación Nacional de
Usuarios Campesinos expuso que el decreto ley que se revisa constituye un
retroceso respecto de los objetivos que se fija la Ley 160 de 1994 porque
restringe los mecanismos de acceso a la adjudicación de baldíos, la asignación
del subsidio integral de acceso a tierras y el crédito especial de tierras con
tasa subsidiada. Además, señaló que la normativa “se aparta del concepto de
expropiación contenido tanto en el acuerdo final como en la ley 160 de 1994 que
desarrolla el artículo 64 de la Constitución”[295].
De otra parte, enfatizó respecto
a las zonas de focalización que “es altamente probable que los efectos del
decreto 902 se limiten a las zonas de mayor incidencia del conflicto armado que
coinciden con los asentamientos de los grupos de reinsertados, mientras que la
población campesina […] tendría muy pocas opciones de beneficiarse de los
programas”[296].
Manifestó que el decreto ley, al
derogar el artículo 71 de la Ley 160 de 1994 elimina un límite máximo al
patrimonio de las personas y empresas beneficiarias de la adjudicación de
baldíos, razón por la cual considera que “contraría el propósito del acuerdo
final y a los postulados de la constitución política sobre desconcentración y
el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra”[297].
Así mismo, puntualizó que el decreto ley “excluye de sus efectos los casos y
procesos de restitución de tierras”, luego “no interfiere sino que deja
a salvo los procesos y competencias definidas por la Ley 1448 de 2011 en
materia de restitución de tierras”[298].
De otra parte, señaló que la
previsión según la cual, “personas jurídicas nacionales o extranjeras
constituidas por personas ajenas al sector agrario y que no aplican a los
programas en referencia sean incluidos como beneficiarios de los mismos, porque
se desviaría el objeto esencial de la dotación de tierras a campesinos”[299]
es inconstitucional. Por último, expresó que “la abolición de la ocupación
previa en virtud del Decreto 902 de 1997,  podría permitir […] que personas
o empresas pudientes sin vínculos regionales accedan a tierras baldías
acentuando así la concentración que la propia Constitución dispone reducir”[300]
(énfasis originales).
Federación Colombiana
de Ganaderos – FEDEGAN[301]
FEDEGAN planteó que la
restricción a los sujetos beneficiarios a título oneroso prevista en el
artículo 6º de acceso únicamente a la formalización contradice el principio de
desarrollo integral del campo. Así mismo, señaló que la nueva normativa
desaparece el requisito de ocupación previa para la adjudicación de baldíos
contemplada en la Ley 160 de 1994 para reemplazarlo por la inscripción en el
RESO, lo cual permite que sujetos que no tienen “vocación por el trabajo
rural ni vinculación alguna con el campo”[302]
sean beneficiarios de tierras.
Aseguró que el decreto ley no
garantiza el acceso a tierras a las personas que previamente a la expedición de
esta norma ocuparan terrenos ubicados en zonas que luego serán objeto de
focalización, y a las cuales se les exigirá el cumplimiento de nuevos
requisitos para adjudicarles la tierra, como que su patrimonio no exceda cierto
monto o que los predios no superen la UAF.
Para la Federación la
priorización planteada para el RESO y la focalización prevista en el decreto
discriminan entre campesinos vulnerables que requieren de las medidas para
superar la pobreza. A su vez, agregó que la expectativa de tierra gratuita
planteada en el decreto ley “puede generar una desbandada de la mano de obra
rural”[303].
Adicionalmente, dijo que el informe técnico predial resultante de la etapa
administrativa del procedimiento único condiciona inadmisiblemente la decisión
judicial dada la presunción de veracidad y valor probatorio que le confiere al
informe el decreto ley.
Por
último, solicitó a la Corte interpretar la previsión de las personas jurídicas
como beneficiarias de acceso a tierras y formalización a título gratuito en el
sentido establecido el artículo 64 de la Constitución respecto a las formas
asociativas.
Álvaro
Balcázar Vanegas
Álvaro
Balcázar Vanegas sostuvo que el decreto ley trata
elementos instrumentales para garantizar eficacia y eficiencia en el acceso y
formalización de la tierra. En el mismo sentido, señaló que la normativa que se
revisa no modifica asuntos sustantivos de la propiedad de la tierra. Así
explicó que como instrumento, el decreto ley oferta tierras a través de la
focalización de zonas para el acceso y formalización de la propiedad y así
favorece a trabajadores sin tierra o con tierra insuficiente y brinda acceso a
otros recursos valiosos como el subsidio o el crédito.
Destacó
que la nueva regulación es positiva, al distanciarse de un modelo de operación
por demanda a otro por oferta, en virtud del cual, se resuelve en un único
procedimiento y en tiempos razonables asuntos pendientes sobre los derechos de
propiedad en un territorio focalizado. Así, el interviniente indicó que el
procedimiento único no solo reduce los tiempos en el trámite de los asuntos
agrarios, sino que garantiza transparencia, eficiencia y eficacia en la
solución de las problemáticas asociadas a la propiedad rural en el país.
También dijo que el decreto ley supera lo que denominó el problema de selección
adversa presente en programas anteriores de reforma agraria: que el
beneficiario de adjudicación que escoge la tierra a la que quiere acceder no
coincide con el beneficiario de la oferta institucional. Igualmente, enfatizó
que se supera el problema de que en esa selección se opten por tierras de baja
calidad.
Rocío
Londoño Botero[304]
Rocío
Londoño Botero señaló que varios de los contenidos del decreto ley se
relacionan con la ejecución del punto 1 del Acuerdo Final y le permiten al
Estado colombiano cumplir con las metas de acceso y formalización de la
propiedad rural, como la creación del Fondo de Tierras o el RESO, mediante el
cual se establece el número de potenciales beneficiarios.
Así
mismo, se refirió a legislaciones agrarias anteriores al decreto ley que
establecieron excepciones y se aplicaron desigualmente y, en esa medida,
planteó que han ido en contravía del propósito de democratización de la tierra
en Colombia. Al respecto, manifestó que esto se hace evidente con las
adjudicaciones históricas que han beneficiado a grandes concesionarios de
tierras.
De
igual forma, explicó que pese a la expedición de la Ley 160 de 1994 y sus
efectos en reducir la asimetría entre la adjudicación de pequeñas y grandes
extensiones de tierra, ha persistido una profunda concentración de la
propiedad. Así, en su criterio, la normativa que se revisa permite corregir
estas inequidades resultantes de la legislación agraria existente.
También destacó que la
restricción de la dotación de tierras a título gratuito y parcialmente gratuito
únicamente a campesinos y campesinas y a sus asociaciones y cooperativas, así
como la disminución en el tope de beneficiarios de estos instrumentos de
distribución y formalización, puesto que se pasa de un tope anterior de 1000 salarios
mínimos mensuales a uno de 700 salarios mínimos, son dos cambios beneficiosos
que aporta la normativa. Adicionalmente, dijo que el establecimiento del
procedimiento único contribuirá a cumplir la meta de formalización fijada por
el Gobierno e incrementará la seguridad jurídica de la propiedad.
Alejandro
Reyes Posada
Alejandro
Reyes Posada señaló que el decreto ley acierta en que
por primera vez se dota al Estado de un instrumento fuerte para hacer efectivos
los derechos al acceso y formalización de la tierra. Así, se refirió a la
creación del Fondo de Tierras y al RESO para facilitar la planificación, acceso
y formalización de la propiedad, así como a un marco legal que establece un
procedimiento único para agilizar el acceso y la formalización. Luego, dichas
herramientas permiten al Estado realizar una intervención
masiva, territorial planificada y a gran escala con un barrido de predios para
formalizar, clarificar y adjudicar a beneficiarios, lo cual está en línea con
la creación de la ANT y la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo.
Agregó que la
normativa no modifica sustancialmente la Ley 160 de 1994 que conserva su
vigencia. De otra parte, señaló que ésta también es cuidadosa sobre los
procesos de restitución, al impedir que en esas zonas se adelante la
formalización, lo cual resulta en una barrera para legalizar grandes
propiedades y acumular baldíos. Finalmente, sostuvo que el RESO implica cambio
sustancial en la política agraria, pues al eliminar el requisito de ocupación
previa se desincentiva la deforestación y la ampliación de la frontera
agrícola.
Carlos
Duarte Torres[305]
Carlos
Duarte Torres destacó positivamente la prohibición
de enajenación por siete años de las tierras que se distribuyan mediante el
Fondo de Tierras porque considera que es un plazo razonable para evitar que
esas tierras ingresen inmediatamente al mercado privado y, además, contribuye a
que los predios sean objeto de las políticas de desarrollo rural. Igualmente,
manifestó la importancia de que la adjudicación de los predios sea
complementada con el establecimiento de proyectos productivos, para lo cual
también es necesaria la coordinación entre la Agencia Nacional de Tierras y la
Agencia de Desarrollo Rural.
A su
vez, afirmó que la inclusión de la economía del cuidado es positiva, pues
realza el papel de la mujer rural. De otra parte, señaló que la focalización
que prevé el decreto ley desconoce que la necesidad de adelantar el
procedimiento único está presente en todo el territorio nacional. Sin embargo,
sostuvo que la introducción de las Zonas de Reserva Campesina en los criterios
de focalización le otorga de nuevo un papel preponderante a esta figura en la
gestión territorial.
También dijo que es problemático
que la normativa no es clara sobre el papel de los baldíos indebidamente
ocupados. Así mismo, que no se contemplen mecanismos de solución adecuados para
los conflictos territoriales y tensiones interétnicas. Por último, planteó que
la inclusión de beneficiarios de la adjudicación y de formalización de la
propiedad a título oneroso incumple el requisito de conexidad, puesto que tal
clase de beneficiarios no fue incluida en el Acuerdo Final.
Grupo de Trabajo
el Género en Paz – GPAZ[306]
La representante del GPAZ, Ana
Jimena Bautista, expuso que existe un sesgo anticampesino que “es reforzado
en razón del género”[307]
y se manifiesta en “el acceso de menos tierra y de menor calidad para las
campesinas”[308].
Agregó que existen dos razones por las cuales el acceso a la tierra es
estratégico para las mujeres campesinas: (i) porque generalmente quedan a cargo
de las hijas y los hijos, su acceso a la tierra garantiza otros derechos y
mayor bienestar y calidad de vida a una mayor parte de la población rural; y
(ii) mayores posibilidades de autonomía económica e incrementa su poder de
negociación al interior de la familia.
Aclaró que, aunque la normativa
cuenta con disposiciones con enfoque de género estas son insuficientes porque “se
requieren medidas específicas que garanticen el efecto deseado con las medidas
afirmativas [además no se encuentran normas] que garanticen la
participación efectiva de las mujeres en los espacios creados por el decreto
902/17, entre ellos en los planes de ordenamiento social de la propiedad rural
[…]”[309].
De
otra parte, GPAZ manifestó que, en general, el decreto ley cumple con los
parámetros constitucionales para el ejercicio de las facultades
extraordinarias. Además, expresó que “es un cuerpo normativo fundamental
para el desarrollo del punto uno del Acuerdo Final”[310].
Sin embargo, planteó que al artículo 6º no supera el examen de
constitucionalidad por tres razones: (i) “no existe un vínculo cierto y
verificable entre la materia precisa del acuerdo y el contenido de dicho
artículo”[311];
(ii) amplía los beneficiarios de formalización previstos por la Ley 1753 de
2015 a “poseedores de grandes capitales” sin haberse avanzado en el
programa de clarificación de los predios baldíos. Lo anterior, viola el
artículo 64 de la Constitución, pues disminuye los bienes disponibles para que
el Estado pueda garantizar el acceso progresivo a la propiedad de la tierra a
los trabajadores agrarios y el derecho a la territorialidad campesina[312].
(iii) Permite que “bienes que no están inscritos en el registro de bienes
despojados o abandonados” puedan ser objeto de formalización. Por lo
anterior, solicitó que se declare la constitucionalidad condicionada del
artículo 6º “sujetando su entrada en vigencia a la terminación del plan
nacional de clarificación de la propiedad, de la conformación del censo de
baldíos, y de la culminación del proceso de restitución en las zonas a
intervenir”[313].
Ana
María Ibáñez
Ana
María Ibáñez expuso que el decreto ley soluciona
varias falencias de la regulación vigente hasta el momento. Así, indicó que,
por ejemplo, complementa la adjudicación de baldíos como principal medio de
distribución de la tierra, puesto que el bajo acceso de la población a tierras
contribuye a la pobreza rural.
Además,
señaló que la normativa acierta en que no solo brinda acceso a la tierra, sino
que también se refiere a la formalización, la cual permite que se ejerzan en
plenamente todas las facultades propias del derecho de propiedad, al
incrementar los ingresos reales con los ingresos potenciales de detentar un
derecho de propiedad. Añadió que, precisamente, la informalidad en los derechos
de propiedad reduce la eficiencia económica, la inversión en la tierra, elimina
condiciones para la existencia de un mercado inmobiliario y crediticio y reduce
la producción general de los predios.
De
otra parte, manifestó que la informalidad en los derechos de propiedad facilitó
el despojo y abandono de tierras, cifra que en Colombia ronda los 7,3 millones
de hectáreas. Por lo tanto, precisó que el procedimiento de ordenamiento social
de la propiedad que contempla la regulación contribuirá a solucionar la
colonización desordenada de baldíos que históricamente contribuyó a la
informalidad, a la violencia y al aislamiento de zonas de la presencia estatal.
(iii)
Consulta previa[314]
Ministerio del
Interior[315]
El Ministerio del Interior,
primero, señaló la necesidad de tener en cuenta el concepto de afectación
directa para determinar la procedencia de la consulta previa respecto de
medidas administrativas o legislativas de carácter general. En esa medida,
reseñó la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la consulta previa y
los criterios de identificación de afectación directa de leyes.
Segundo, después de referirse a
las comunidades indígenas y Rom y al complimiento de la consulta previa,
explicó que con las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras se han llegado a preacuerdos en las “pautas para la integración
del Espacio Nacional de Consulta Previa de las medidas legislativas y
administrativas de carácter general, susceptibles de afectar directamente a las
‘comunidades negras’ y afrocolombianas”[316]. No
obstante, precisó que “a la fecha, no ha podido expedir el decreto para
regular el funcionamiento y operatividad del Espacio Nacional de Consulta
Previa, como una institución representativa, legítima y operativa, acogiendo y
validando las pautas acordadas con las comunidades para la regulación del
Espacio Nacional de Consulta Previa, ya que los miembros del Espacio Nacional
se niegan a avanzar en la consulta del proyecto ajustado por el Ministerio y la
Presidencia de la República, (…)”[317].  Así pues,
“al no existir el Decreto que reglamente la conformación del Espacio
Nacional, la mayoría de las organizaciones que en las asambleas departamentales
eligieron los delegados al Espacio Nacional de Consulta Previa no son
‘genuinamente representativas de las comunidades negras y afrocolombianas’. Son
meras personas jurídicas unipersonales, con nombre de fundaciones, sin fondos,
ni obra social, corporaciones sin empresa y asociaciones sin asociados ni
trabajo social, creadas para relacionarse y gestionar dinero con el Estado y la
empresa privada en los procesos de participación ciudadana y ejecución de las
consultas previas, así como candidatizar y aprovechar la Circunscripción
Especial de Comunidades Afrocolombianas”[318].
De conformidad con lo anterior,
indicó que actualmente no hay un procedimiento reglado para surtir la consulta
previa con las comunidades étnicas y, por lo tanto, no podría hablarse de que
existe un procedimiento al cual se le hayan hecho ajustes. Añadió que la
propuesta de metodología de consulta previa atendió a que el contexto de
transición después del conflicto armado exigía medidas especiales y
transitorias para reducir los términos, lo cual no desconoció los criterios de
la Corte. Por este motivo “se les presentó el proyecto a los miembros del
Espacio Nacional a través de una comunicación vía correo electrónico. Se les
dieron 10 días para presentar sus posiciones y sugerencias frente al mismo”[319].
Tercero, señaló que el criterio
vigente sobre representatividad era que “no son los Estados, sino los
pueblos y comunidades consultados los que deben definir cuáles son sus
instituciones representativas”[320].
De este modo, y en cumplimiento de la Sentencia T-576 de 2014, se convocó a
representantes de consejos comunitarios y organizaciones de base para consultar
“una propuesta para crear un órgano de consulta previa y un reglamento
interno de decisión”[321].
Así, aseveró que el Espacio Nacional cuenta con 236 integrantes, lo cual
comprende “más de 1700% del tamaño de las instituciones representativas de
las comunidades indígenas y del pueblo Rom, proporcionalidad, que resulta
excesiva frente a la representación demográfica de estos pueblos”[322].
De otra parte, manifestó que para
la etapa de preconsulta, los miembros del Espacio Nacional exigieron que se
convocara a la totalidad de los delegatarios a Bogotá, “durante todo el
término de duración de la normatividad en virtud del procedimiento legislativo
especial para la paz”[323].
No obstante, refirió que el Ministerio no aceptó tal solicitud por no contar
con los recursos necesarios para atender los gastos de todos los miembros del
Espacio durante ese periodo de tiempo, así como por la dificultad de alcanzar
acuerdos entre los más de 230 miembros de la plenaria del Espacio. Esta razón
fue reiterada en un segundo momento ante la propuesta del Espacio de que la
decisión se adoptara por la Comisión Sexta que cuenta con 52 miembros. Añadió
que su propuesta de que la decisión de la consulta previa la adoptara la
Comisión de Paz a la que se incrementarían sus miembros a 25, no fue acogida.
En esa línea relató que, ante la
falta de un acuerdo sobre el diseño de la consulta previa tuvo que adoptar la
normativa. No obstante, sostuvo que el procedimiento surtido con las
comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras cumplió con los
parámetros constitucionales de adelantar un proceso de buena fe, con el ánimo
de llegar a un acuerdo y con toda la información necesaria, adecuada y
suficiente, y con la participación de las comunidades. Finalmente, tampoco
actuó con arbitrariedad cuando no se logró llegar a un acuerdo[324].
De otra parte, precisó que el
recurso del correo electrónico no fue un mecanismo para surtir la consulta,
sino para “dar a conocer un proyecto de norma a las comunidades y para que
estas participen en la medida de lo posible en los ajustes y modificaciones”[325]
y sostuvo que este medio se justifica “cuando es claro que las partes no van
a llegar a un acuerdo frente a la ruta metodológica”[326].
Para el Ministerio, dado que existe la posibilidad de que la ciudadanía formule
observaciones a proyectos normativos (artículo 8º, numeral 8º de la Ley 1437 de
2011) mediante comentarios a través de la página web de las entidades
oficiales, no hay una “condición especial que impida usar los mismos medios
de comunicación para someter un proyecto normativo a consideración de las
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”[327].
Finalmente, expresó que las comunidades usan el correo electrónico para
comunicarse con el Ministerio del Interior para otros aspectos “e inclusive
para litigar e intervenir ante las Cortes en los conflictos que le han
planteado al Estado”[328].
Mesa Permanente
de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas[329]
La Mesa Permanente de
Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas expresó que el decreto
ley surtió la consulta previa con las comunidades y pueblos indígenas, aunque
considera que el mismo requiere de una reglamentación específicamente dirigida
a los pueblos indígenas.
En primer lugar, explicó que por
parte de los pueblos indígenas, la Mesa Permanente de Concertación con los
Pueblos y Organizaciones Indígenas está integrada por la Organización Nacional
Indígena de Colombia (ONIC), la Organización de los Pueblos Indígenas de la
Amazonía Colombiana (OPIAC), la Confederación Indígena Tayrona (CIT), cinco (5)
delegados por cada macroregional, los ex constituyentes indígenas Alfonso Peña
Chepe, Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry y los senadores indígenas. Así
mismo, cuenta con las Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia –Gobierno
Mayor y las Autoridades Indígenas de Colombia AICO por la Pacha Mama como
invitados permanentes.
En segundo lugar, describió el
proceso de consulta previa que se surtió para el que se
acordó una ruta metodológica en la que se redujeron los tiempos a 10 días y se
redujo el número de participantes. Señaló que la protocolización de
la consulta previa se llevó a cabo el 26 de mayo de 2017. El representante, se
refirió a los inconvenientes y suspensiones que tuvo la discusión del decreto
ley a causa de que el texto que fue discutido difería sustancialmente del que
fue presentado a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la
Implementación del Acuerdo Final – CSIVI y en ese documento se incluían “beneficios
para los grandes terratenientes”[330].  Sin
embargo, aclaró que esto fue superado al designar una comisión técnica para que
avanzara en el análisis del articulado.
Argumentó que de acuerdo al
Capítulo Étnico del Acuerdo Final se establecieron unas salvaguardas a favor de
los grupos étnicos entre las cuales se encuentra el carácter principal, no
subsidiario, de la consulta previa en la implementación normativa del Acuerdo
de Paz.
Finalmente, reseñó las diversas
posturas que se presentaron al interior de la Mesa respecto de la
constitucionalidad del decreto ley y de otras normas de implementación del
Acuerdo Final. Así, la OPIAC, CIT y AICO y el Gobierno Mayor propusieron la
constitucionalidad condicionada en algunos asuntos como cultivos ilícitos y
tierras. Tal solicitud de condicionamiento apunta a que las comunidades
indígenas sean incluidas como beneficiarias de las normas, puesto que
consideran que hasta el momento las iniciativas normativas solo se dirigen a la
población campesina. En cambio la ONIC propuso que se solicite que declare la
constitucionalidad condicionada del decreto ley por la existencia de una
omisión legislativa relativa, lo cual fue acogido por la Mesa. Sin embargo, no
precisó los argumentos específicos para sustentar la solicitud de tal
condicionamiento ni su sentido.
Espacio Nacional
de Consulta Previa[331]
El Espacio Nacional de Consulta
Previa solicitó la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Ley 902 de 2017,
por considerar que se violó su derecho a la consulta previa. El representante
manifestó que las facultades presidenciales para la paz no “habilita(n) al
gobierno para modificar la estructura de funcionamiento de la instancia de
consulta de las medidas de amplio alcance que puedan afectar a las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras”[332].
Así, precisó que según el acuerdo de protocolización del 12 de octubre de 2015,
las fases de la consulta son la preconsulta, consulta previa, protocolización y
seguimiento. De conformidad con tales etapas, dijo que en el caso del decreto
ley que se revisa se debía convocar a la plenaria de delegados del Espacio
Nacional de Consulta Previa, presentar las iniciativas legislativas
susceptibles de consulta previa, luego la Comisión respectiva debía asumir el
estudio y desarrollo del proceso, para que posteriormente “baja(ra) al nivel
territorial para recoger sugerencias y aportes de Consejos Comunitarios y otras
expresiones organizativas y finalmente se realiza(ría) el proceso de
protocolización de la iniciativa respectiva en plenaria del Espacio Nacional de
Consulta Previa[333].
Sostuvo que “la consulta
virtual impuesta por el Ministerio del Interior-Dirección de Asuntos Para
Comunidades Negras-, violó flagrantemente el acuerdo de protocolización”,
porque el uso de medios electrónicos para surtir la consulta es “ajeno a los
usos, valores, costumbres y prácticas tradicionales de los grupos étnicos”
y “un considerable número de delegados del Espacio Nacional, no cuentan con
acceso a internet o la conectividad es deficiente”[334].
Por último, solicitó la
declaratoria de “inexequibilidad del Decreto Ley 902 de 2017 y la
convocatoria a la plenaria del Espacio Nacional de Consulta Previa para agotar
los esfuerzos a que hubiere lugar para salvaguardar el desarrollo de una etapa
preconsultiva que viabilice una ruta metodológica que asegure que dicha
iniciativa legislativa susceptible de consulta y los documentos respectivos se
pongan en conocimiento en los términos del Convenio 169 de la OIT (art. 6º), la
jurisprudencia constitucional, el Acuerdo de Protocolización y el Auto 392 de
2016”[335].
Gloria Amparo
Rodríguez
Gloria Amparo Rodríguez sostuvo
que el decreto de ley no surtió el proceso de consulta previa con las
comunidades negras. Primero, aseguró que las modificaciones a los
procedimientos de consulta previa pueden ser concertadas por las partes para
preservar la confianza mutua. Por ello, es admisible efectuar ajustes a los
procedimientos siempre y cuando se garanticen los estándares mínimos para la
consulta previa. Así, señaló que la consulta previa debe ser flexible y
ajustarse a las circunstancias y particularidades de los grupos.
Manifestó que la OIT considera
necesario el reconocimiento y que se propicien esfuerzos para la comprensión
del funcionamiento de las culturas y de sus modos de adoptar decisiones
comunitarias. Calificó de indispensable tomar en cuenta las características del
país, de los grupos y de las materias sometidas a consulta para que se puede
determinar la institucionalidad adecuada con un enfoque incluyente.
Respecto de las comunidades
negras expresó que el Espacio Nacional de Consulta Previa es un espacio de
participación de creación jurisprudencial que no cuenta con una normatividad
específica y aseguró que en el derecho comparado solo en Ecuador se ha adoptado
regulación al respecto.
Señaló que la consulta previa se
entiende cumplida cuando se desarrolla de buena fe, con confianza y claridad en
el proceso y se asegura la representación de las autoridades tradicionales. No
obstante, no puede considerarse satisfecha cuando se desarrolla a través de
correos electrónicos porque debe asegurarse la incidencia de las comunidades y
el diálogo sobre las consecuencias de las decisiones.
En consecuencia, aclaró que las
consultas previas planificadas, ejecutadas y evaluadas que se desempeñaron en
coordinación con los pueblos indígenas y Rom sí se llevaron a cabo pero no con
la población afrocolombiana y negra con la que no se alcanzó un acuerdo sobre
la metodología.
Finalmente, llamó la atención
sobre el incumplimiento de los procesos y del Acuerdo Final y cuestionó si en
realidad se buscó garantizar este derecho a la consulta previa respecto del
decreto ley de tierras. Finalmente, solicitó a la Corte que declare la
constitucionalidad “condicionada para garantizar el derecho a las
comunidades negras y que se cumpla el capítulo étnico del Acuerdo Final”.
(iv)
Unificación del Procedimiento y el
derecho al debido proceso[336]
Defensoría del
Pueblo[337]
La Defensoría del Pueblo, en
primer lugar, se refirió a la relación del decreto ley con la jurisdicción
agraria. Al respecto, reseñó las normas pertinentes como la Ley 200 de 1936, la
Ley 30 de 1988 y el Decreto 2303 de 1989. Indicó que esta última normativa
incluía figuras propias del derecho agrario como la prevalencia del derecho
sustancial agrario, la aplicación oficiosa de disposiciones y el amparo de
pobreza, entre otras. No obstante, señaló que la jurisdicción agraria carece de
sustento jurídico luego de que el Código General del Proceso la derogara. De
este modo, sostuvo que el decreto ley no contempla aspectos sustanciales que
son necesarios para establecer una jurisdicción agraria. No obstante, encargar
asuntos del procedimiento único a una autoridad indeterminada “implica un
desconocimiento del juez natural”[338].
De otra parte, precisó que el
decreto ley tiene falencias que conducen a la falta de defensa técnica de
poblaciones que, como los campesinos, están en condiciones de vulnerabilidad.
Así, señaló que el decreto no contempla presunciones legales que inviertan la
carga de la prueba a favor de los campesinos, lo cual es especialmente
necesario en procesos como el de clarificación de la propiedad en los que un
campesino no tendría los medios para aportar pruebas de alto valor técnico y
registral. Del mismo modo, expuso que la normativa no asigna a ninguna entidad
la función de representación legal del campesino dentro de la fase judicial del
procedimiento único, lo cual conduce a que se puedan replicar obstáculos
presentes en el proceso de restitución de tierras respecto de segundos
ocupantes en condición de vulnerabilidad. Por último, sostuvo que la
conciliación dentro de los procesos agrarios “quedó regulada de forma
problemática, porque aunque puede llegar a ser un mecanismo idóneo para
resolver los conflictos sobre la tierra de forma eficaz, da lugar a desconocer
el principio de igualdad”[339].
De otra parte, argumentó que el
decreto ley asigna a la Agencia Nacional de Tierras una función que implica
dirimir conflictos ligados a un derecho real entre particulares, lo cual
involucra una competencia judicial. Finalmente, expresó que se preserva el
carácter autónomo del procedimiento previsto en la Ley 1448 de 2011 con las
salvedades previstas en los artículos 4º y 5º del decreto ley y la culminación
de los procedimientos agrarios sujetos a que no haya decisiones de restitución
pendientes.
Instituto
Geográfico Agustín Codazzi - IGAC[340]
El Director General del IGAC
solicitó que “se declare la exequibilidad de las disposiciones analizadas
dentro del Procedimiento Único”[341].
Expuso que el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera incluyó “realizar una reforma rural integral,
donde se regularicen los derechos de propiedad, y en consecuencia, se
desconcentre y se promueva una distribución equitativa de la tierra, lo cual se
concreta en el Decreto Ley 902 del 2017”[342].  Así,
aseveró que “las disposiciones contenidas en este Decreto cuentan con una
conexidad objetiva, estricta y suficiente respecto del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, tal
como se señala en las consideraciones de esta disposición”[343].
En su intervención escrita como
seguimiento a la audiencia, transcribió el artículo 36, para explicar que “la
formalización de predios privados por vía administrativa es una excepción a la
regla general”[344],
limitada a los casos en que no se presente oposición a la formalización en el
procedimiento único administrativo. Agregó que en el referido procedimiento se
garantiza el derecho de contradicción de los sujetos que se consideren
afectados por la medida de formalización o que consideren tener un mejor
derecho a través de las notificaciones previstas en el artículo 73 de la Ley
1437 de 2011, lo que a su vez garantiza la posibilidad de controvertir el acto
administrativo de formalización en la fase judicial. Señaló que subsiste la
posibilidad de iniciar procesos de declaración de pertenencia en los términos
del Código General del Proceso en las zonas no focalizadas, según lo dispuesto
por el decreto ley.
De otra parte, indicó que el
procedimiento único contemplado en el decreto ley cumple con  los límites
constitucionales del margen de configuración legislativa si se tiene en cuenta
que “se atiende a los principios y fines del Estado pues responde a la
realización de lo dispuesto por los artículos 58 y 64 constitucionales en
cuanto a acceso a la propiedad privada, igualmente vela por la vigencia de los
derechos fundamentales que para este caso será, entre otros, el derecho al
debido proceso, el derecho de defensa, el derecho de contradicción, el acceso a
la administración de justicia, entre otros. Adicionalmente, el procedimiento
[…] permite materializar los derechos sustanciales de los administrados a
través de un proceso razonable, proporcional y expedito en el que prima la
sustancia sobre la forma, por supuesto, sin sacrificar los derechos
fundamentales de los sujetos de derecho”[345].
Adicionalmente, manifestó que las
implicaciones de la unificación de los diferentes procesos vinculados con la
propiedad agraria en el procedimiento único son positivas porque permiten “que
todos los procesos atiendan a las mismas reglas y garantías procesales”[346].
Además, “garantiza la remoción de obstáculos puramente formales que permiten
garantizar los derechos sustanciales de los ciudadanos”[347].
De otra parte, indicó que el
procedimiento único no implica la creación de una jurisdicción agraria, pues el
decreto ley “ni siquiera crea unos jueces especializados en temas agrarios”
y en su artículo 78 indica que para la etapa judicial del procedimiento único “serán
competentes las autoridades judiciales que se determinen o creen para cumplir
con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural”[348].
Así, sostuvo que para determinar los jueces competentes debe acudirse a la
cláusula residual de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso
que confiere a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil el
conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a
otra jurisdicción y a otra especialidad jurisdiccional ordinaria.
Igualmente, dijo que las
disposiciones del decreto ley que se refieren a los procedimientos de extinción
del dominio y expropiación no son contrarias a la Constitución porque se
conservan las mismas causales de extinción y para la expropiación fijadas por
la Ley 160 de 1994 que desarrolla los artículos 34 y 58 de la Constitución.
Además, expuso que la normativa que se revisa es una garantía de acceso a la
justicia para los campesinos, campesinas y sus asociaciones, al otorgarles
garantías procesales especiales y además, a través de la gratuidad del procedimiento
único se superan barreras económicas para acceder a la administración de
justicia.
Finalmente, señaló que el Decreto
Ley 902 de 2017 no tiene implicaciones en los procedimientos de restitución de
tierras ya que el procedimiento único del decreto ley “es ajeno a los
sujetos a los que les es aplicable el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, tal
como se señala en los artículos 5, 28 y 56 del Decreto 902 de 2017”[349].
Comisión
Colombiana de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas
argumentó la constitucionalidad del decreto ley, salvo algunos artículos
específicos, como por ejemplo el artículo  6º. De otra parte, expresó que el
procedimiento único dirigido a garantizar mayor seguridad jurídica requiere de
una institución judicial robusta y suficiente, pues de lo contrario se
convertirá en un cuello de botella que incumplirá el Acuerdo Final de Paz y
frustrará la dotación de tierras. Agregó que someter el acceso a tierras a la
adjudicación mediante procedimientos judiciales pone a la población vulnerable
a la espera indefinida para garantizar sus derechos. Al respecto, hizo una
comparación con los procedimientos de restitución de tierras con lo cual
concluyó que la solución no es la vía judicial.
De otra parte, aseveró que el
decreto es un intento de creación de la jurisdicción agraria, sin embargo, no
se regula directamente, pues la normativa simplemente asigna el trámite de los
procedimientos al “juez competente” ya que tal regulación debe expedirse
a través de una ley estatutaria.
A su vez, solicitó que las
facultades de la ANT sobre formalización contenidas en los artículos 36 y 37 se
declaren inexequibles ya que exceden el ámbito de competencia de las facultades
extraordinarias. Añadió que no es claro que la ANT tenga funciones de
representación de los campesinos en la etapa judicial del procedimiento, lo
cual compromete el acceso a una defensa técnica gratuita.
Además, agregó que el argumento
sobre la urgencia de las medidas adoptadas en el decreto ley pierde fuerza
cuando se observa que no existe una autoridad competente para resolver los
asuntos previstos en el decreto ley.
Finalmente, sobre el impacto del
decreto ley en la restitución de tierras, adujo que no es claro cómo se
armonizan las etapas de macro y microfocalización y de restitución étnica del
procedimiento de restitución de tierras con la priorización de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial, los Planes Nacionales Integrales de
Sustitución de Cultivos y el catastro multipropósito, lo cual puede llevar a la
legalización del despojo.
Sergio Latorre
Restrepo[350]
Sergio Latorre Restrepo expresó
que el decreto ley se ocupa de asuntos cruciales para la implementación de la
Reforma Rural Integral como lo es dotar de tierras a los campesinos y
campesinas sin tierra o con tierra insuficiente. Pese a lo anterior, manifestó
que varias disposiciones de la normativa exceden las facultades otorgadas al
Ejecutivo, lo cual las hace inconstitucionales.
Así, planteó que los artículos
36, 40, 41 y 58 extralimitan la competencia al “otorgar competencia a la
Agencia Nacional de Tierras para que asuma funciones que superan el marco de
las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República, en
virtud del Acto Legislativo 2 de 2016 en el sentido de crear y modificar las
facultades de la administración de justicia”[351]
y al desconocer la exigencia constitucional de regular temas relativos a la
administración de justicia mediante ley estatutaria. En la misma línea, señaló
que los artículos 38, 55 y 57 que supeditan actuaciones judiciales al
procedimiento único no cumplen con las condiciones legales para dicho trámite.
Además, sostuvo que las
competencias otorgadas a la ANT para el saneamiento de la falsa tradición y la
acumulación procesal en la fase administrativa “pueden poner en riesgo las
garantías al debido proceso de los intervinientes en las correspondientes
instancias administrativas y judiciales”[352].
De otra parte, indicó que el
decreto ley no incluyó la “participación de las comunidades en la gestión o
ingreso a dicho registro, omitiendo una condición necesaria e ineludible para
la implementación de todas las medidas de la Reforma Rural Integral”[353]
y, además, cuestionó la pertinencia del registro por considerar que este puede
constituirse indebidamente en un requisito formal para acceder a tierra.
Acerca de la interacción de la
normativa con el proceso de restitución, señaló que factores asociados a
decisiones de la Unidad de Restitución de Tierra, su negligencia o demora o la
imposibilidad de esta para culminar trámites de inscripción de solicitudes de
restitución de tierras hacen posible que, en virtud del decreto ley, se
formalice “la propiedad de la tierra de estos nuevos ocupantes que de manera
directa despojaron de tierras a las víctimas del conflicto y/o indirectamente,
trabajan para o se benefician de quienes despojaron de tierras a víctimas del
conflicto”[354].
Finalmente, cuestionó el punto de
partida del decreto ley, según el cual, la formalización de la propiedad en sí
misma reduce efectivamente la pobreza, contribuye positivamente al crecimiento
económico y mejora las condiciones de vida de la población del campo. A partir
de estudios académicos, sostuvo que “al formalizar la propiedad de la tierra
y reconocer una cosa como bien susceptible de apropiación y sobre la cual
recaiga el derecho real de dominio, a la par que permite la creación de un
activo en el mundo económico, también está propiciando, a largo plazo,
fenómenos de concentración o de fragmentación de la propiedad física de la
tierra”[355].
Instituto
Colombiano de Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de
Derecho Procesal señaló la ausencia de una jurisdicción agraria. Al respecto
dijo que antes de 1989 los jueces competentes en materia agraria no cumplían
seriamente su función. Lo anterior, pues el Decreto 2303 de 1989 creó
formalmente los jueces agrarios establecidos en las cabeceras del circuito, lejos
de la ruralidad. Posteriormente, se les estableció esa competencia a los jueces
civiles del circuito sin que estuvieran al alcance de los habitantes del campo.
De conformidad con lo precedente,
indicó que dado que el propósito de la normativa es formalizar la propiedad
privada de los campesinos, lo cual implica extinguir derechos preexistentes
esta función debería estar atribuida a las autoridades judiciales y no a una
autoridad administrativa como la ANT. En consecuencia, considera que tal
atribución es inconstitucional.
Por otro lado, argumentó que la
normativa respeta el derecho de defensa formalmente, pues durante el trámite
del procedimiento único están previstos emplazamientos y otras garantías. Sin
embargo, en la realidad esas garantías no cumplen ese propósito garantista y
ejemplificó tal aseveración con el caso de los juicios de pertenencia que se
adelantan fraudulentamente a espaldas del verdadero poseedor aun cuando reglas
formales que obstaculizan estas actuaciones irregulares. Por ello, señaló que
sin emplazamientos efectivos la existencia de una fase judicial cuando haya
oposición es artificiosa.
Sociedad de
Agricultores de Colombia - SAC
La SAC, primero, señaló que dado
el alcance del decreto ley y que no tenía una afectación directa sobre
comunidades étnicas, esta normativa no debió ser sometida a consulta previa.
Luego, expuso que las medidas dispuestas en el decreto ley no afectan el
derecho al debido proceso porque se prevé la participación de los jueces en un
contexto de conflicto y, adicionalmente, se trata de una competencia residual.
Respecto de los procedimientos de expropiación valoró que las modificaciones
introducidas en la regulación contemplan la protección del principio de
separación de poderes, al no admitir la expropiación vía administrativa y
exigir que tal determinación se adopte mediante sentencia judicial. De otra
parte, solicitó que se declare la constitucionalidad condicionada en el sentido
según el cual la etapa judicial del procedimiento único no se adelante conforme
al proceso verbal sumario sino al proceso verbal.
Finalmente, respecto del proceso
de restitución de tierras, señaló que el decreto ley no tiene implicaciones en
el referido proceso pues le da preponderancia a los procesos de restitución de
tierras.
Otras
intervenciones escritas
Con ocasión de la audiencia
pública la Secretaría General de la Corte Constitucional incluyó entre las
intervenciones por escrito, otras allegadas por personas y organizaciones a
pesar de no haber sido invitadas a participar en la audiencia.
Campesinos y
campesinas del Cucal, Montes de María
Los campesinos y campesinas del
Cucal, Montes de María, manifestaron su preocupación por el hecho de haber sido
beneficiarios de anteriores programas de tierras como criterio de exclusión en
el RESO, ya que a pesar de haber sido adjudicatarios de predios en 1993 fueron
víctimas del conflicto armado y esto afectó su acceso, uso y goce de la tierra.
Asociación de
Usuarios del Upac del Meta - AUPACMET
La AUPACMET expresó que el
Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO) obliga al campesino a declarar renta
y además es un mecanismo de exclusión porque califica a los campesinos. A
partir de transcripciones de los artículos constitucionales sobre el derecho de
asociación, afirma que el decreto ley desconoce este derecho, pues obliga a las
personas a vincularse a una determinada organización. Solicita que los predios
que hayan sido objeto de extinción de dominio se adjudiquen a las familias que
han sido víctimas de desplazamiento forzado.
Consejo Nacional
de Paz Afrocolombiano – CONPA
El CONPA solicitó que se declare
la “constitucionalidad parcial e inconstitucionalidad de algunos contenidos
del Decreto Ley 902 de 2017”. Manifestó que “pese a los esfuerzos
realizados por el Ministerio del Interior no fue posible pactar una agenda de
concertación y consulta previa con el Espacio Nacional de Consulta Previa, (…)”[356].
Expuso que el decreto ley “tiene un efecto directo sobre los derechos
territoriales de los pueblos étnicamente diferenciados”[357],
lo cual es evidente a partir del artículo 2º del decreto ley. Además, enumeró
los artículos[358]
de la normativa que considera excluyen ilegítimamente al pueblo
afrodescendiente.
Agregó que el Espacio Nacional
formuló observaciones sobre la “inconveniencia de las propuestas
metodológicas de ‘consulta previa exprés’ pretendida por el Gobierno Nacional”[359].
Específicamente, se refirió a que el Ministerio del Interior “presentó
algunos proyectos vía correo electrónico con el propósito de generar la
participación online de parte de las comunidades y así superar la ausencia de
consulta previa”[360].
Aclaró que desde el Gobierno “se ha estimado una ruta de consulta ex post
que integra recorridos territoriales, sin embargo como hemos manifestado desde
el CONPA para que la consulta sea incidente debe ser previa, al igual que libre
e informada, características que dicho modelo metodológico sin duda no
garantiza”[361].
Por último, propuso como alternativa para superar la exclusión del pueblo afrodescendiente
y para subsanar la falta de consulta previa en las medidas normativas en curso
que se adopte “un marco normativo específico y diferencial en el que se
ajusten integralmente, se traten e interpreten los derechos vinculantes del
acuerdo de paz en virtud del Capítulo Étnico”[362].
En conclusión, el CONPA solicitó
que se declare la exequibilidad condicionada del Decreto Ley 902 de 2017, “hasta
tanto no se surta de manera efectiva el derecho a la consulta previa con el
pueblo afrodescendiente, y se garantice la participación efectiva de las
organizaciones afrocolombianas, especialmente del Consejo Nacional de Paz
Afrocolombiano (…)”[363].
VIII. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo transitorio de la Constitución,
incorporado mediante el artículo
2° del Acto Legislativo 1 de 2016,[364] la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017 “Por el cual se adoptan
medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral
contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el
procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”, expedido
por al Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que
le fueron concedidas en la precitada disposición normativa.
2. Estructura de
la presente sentencia
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, para efectos de realizar el estudio
de constitucionalidad del Decreto Ley 902 de de 2017, procederá de la siguiente forma: (i)  reiterará
los parámetros para el control de este tipo de normas; (ii) efectuará el examen
de los requisitos formales, de consulta previa y de competencia para el procedimiento
en la formación del Decreto Ley 902 de 2017; (iii)  enunciará los fundamentos
para el examen material de constitucionalidad del decreto ley; (iv) estudiará
la constitucionalidad material de las disposiciones de la norma bajo examen y,
finalmente; (v) resolverá sobre la exequibilidad de las disposiciones del
Decreto Ley 902 de 2017.
3. Parámetros para el  control
constitucional de los decretos ley expedidos por el Presidente de la República,
en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo 1 de 2016
El artículo 2º del Acto Legislativo 1
de 2016 otorga, de manera transitoria, la facultad al Presidente de la
República de expedir
los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del “Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
La referida disposición dispuso a su vez que las facultades no podrán ser
utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Con
ocasión del estudio previo de constitucionalidad dispuesto en el Acto
Legislativo 01 de 2016, esta Corporación ha establecido unos requisitos
formales y materiales bajo los cuales se debe adelantar el análisis de los Decretos Ley
expedidos por el Presidente de la República.
Sobre el particular, es menester
recordar que la Sentencia C-160 de 2017[365], al adelantar la revisión constitucional del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, sostuvo que
la consideración transversal que debe acompañar el estudio de los referidos
actos, es que aquellos son expedidos con el objeto de implementar el acuerdo de
paz y en un contexto de justicia transicional. De igual manera, dispuso que el control constitucional material de los decretos expedidos en
virtud de las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016 debía ser
expreso, objetivo, garante del Estado Social
de Derecho, formal y material y estar acorde con el escenario transicional.[366]
Así
mismo, en dicha providencia, se enunciaron las condiciones o requisitos
formales y materiales que, a partir
de las restricciones contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte
debe tomar en cuenta al momento de realizar el juicio de constitucionalidad de
los decretos extraordinarios adoptados con base en dicha enmienda
constitucional.
3.1.
Requisitos formales especiales de los
Decretos Ley para la implementación del Acuerdo Final
Esta Corte consideró en la citada providencia que los Decretos Ley
debían cumplir, en particular con los siguientes presupuestos:
(i)
Contar con un título adecuado, por
ser suficientemente claro y  corresponder a su contenido (art. 169 Superior).
(ii)
Precisar expresamente la fuente de la
habilitación legislativa excepcional utilizada.
(iii)      Ser suscritos por Presidente de la República, y en cumplimiento a
lo previsto en el artículo 115 Superior, por el Ministro o Director de Departamento correspondientes, con
quienes en cada negocio particular, constituyen el Gobierno.
(iv)
Debe contar con una motivación
suficiente, es decir, que de su contenido se desprenda o demuestre su condición
de instrumento para la implementación del Acuerdo Final.
3.2.
El derecho fundamental a la consulta
previa y su procedencia respecto de medidas de implementación del Acuerdo Final
A partir de las protecciones
reconocidas en los artículos 1°, 2°, 7°, 40, 70[367] y 330 de la Constitución y el artículo
6° del Convenio 169 de la OIT[368], que hace parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, este Tribunal ha reconocido el derecho
fundamental de las comunidades étnicas a la consulta previa[369] de las medidas legislativas[370] o administrativas generales que las
afecten directamente[371], en la medida en que “constituye un importante medio para
garantizar un conjunto amplio de derechos de los cuales depende la subsistencia
y preservación de la integridad étnica y cultural de dichos pueblos”[372].
Así, este derecho tiene como objeto
asegurar que las comunidades étnicas, que se entienden como las comunidades
indígenas, Rom[373], negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales[374], puedan participar efectivamente en
su proceso de desarrollo, en la protección de su cultura y en la preservación
de su identidad étnica[375]. Por
ello, busca asegurar un espacio de participación efectiva, en el cual las
comunidades sean escuchadas y contribuyan en la construcción de la medida o la
ley en un contexto en el cual se brinde toda la información acerca de la misma
e idealmente se pueda llegar a acuerdos.
En línea con lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha determinado que la afectación directa pueda
ser de dos tipos, por  “regulación integral, así como de algunas
disposiciones específicas y puntuales que se establezcan en un cuerpo normativo
general[376]”[377].  Así
mismo, ha dicho que existe una afectación directa, cuando:
(i)
La medida que regula se trata de
aquellas contempladas constitucionalmente en el artículo 330, es decir, cuando
se refieren al territorio ancestral, al uso del suelo o a la extracción de
recursos naturales[378];
(ii)
Se trata de una disposición que está
vinculada con el ethos o la identidad étnica de alguna comunidad étnica,
luego altera negativa o positivamente su vida política, económica, social y
cultural como elementos definitorios de su identidad[379];
(iii)
Impone cargas o atribuciones de
beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición
jurídica[380];
(iv)
El objeto principal de la regulación
es una o varias comunidades étnicas o pueblos tribales o el desarrollo
específico de un derecho previsto en el Convenio 169 de 1989 de la OIT[381]; y
(v)
“Cuando a pesar de tratarse de una
medida general, (a) ésta tiene mayores efectos en las comunidades indígenas que
en el resto de la población, o (b) regula sistemáticamente materias que
conforman la identidad de dichas comunidades, por lo que puede generarse bien
una posible afectación, un déficit de protección de sus derechos o una omisión
legislativa relativa que las discrimine”[382].
Sin embargo, la jurisprudencia
también ha aclarado que la referencia temática a asuntos que les conciernen a
las comunidades étnicas no es suficiente para establecer una afectación
directa, por lo cual es necesario analizar el contenido y el alcance de la
medida para poder establecer si existe un impacto en los derechos de las
comunidades y de ser así cuál es su magnitud.
Condiciones en las que debe
efectuarse la consulta
Respecto de las condiciones que deben
seguir los órganos para efectuar la consulta previa, la jurisprudencia de esta
Corporación ha establecido los criterios generales y específicos que debe
cumplir la consulta cuando procede. Veamos:
En general, el Estado tiene un amplio
margen de configuración para definir en la Constitución o en la ley el tipo de
mecanismo, el cual debe ser flexible, de manera que se adapte a las necesidades
de cada asunto, y a la diversidad de las comunidades[383]. Sin embargo, los mecanismos deben
ser idóneos para garantizar la participación efectiva de las comunidades.
En este sentido, la Corte ha dicho
que son inadmisibles los mecanismos que: (i) comprendan la simple notificación
de la medida; (ii) los procesos posteriores a la adopción de la normativa o
acto administrativo; (iii) los procesos de diálogo o información realizados con
individuos u organizaciones que no han sido delegados por las autoridades
tradicionales de las comunidades a quienes les afecta la medida “ni las
simples reuniones entre miembros de tales grupos étnicos y funcionarios o
apoderados que no tienen la facultad de representar al Gobierno Nacional o a
las comunidades indígenas o afrodescendientes afectadas”[384].
Específicamente, en cuanto a la idoneidad
del mecanismo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que tal
característica exige la construcción de un espacio de buena fe, lo cual se
materializa cuando éste es libre, informado, diálectico y siempre con carácter
previo a la adopción de la medida[385]. De esta
manera, la buena fe radica en reconocer que el proceso se enmarca en la
garantía de un derecho fundamental de una colectividad, lo cual implica que se
provea información precisa, completa y significativa con la finalidad de tener
en cuenta sus opiniones y llegar a un acuerdo. Entonces, el diseño del
mecanismo debe permitir la incidencia efectiva en el contenido y el alcance de
la medida, para que las autoridades que representen a las comunidades puedan
formular modificaciones y adiciones al proyecto que efectivamente tengan la
posibilidad de hacer parte del articulado final[386]. Así, se debe buscar la participación
activa y efectiva en la toma de la decisión[387].
Ahora bien, este Tribunal también ha
dicho que la consulta debe estar precedida de una preconsulta, en la que, de
común acuerdo, se determine el procedimiento del proceso participativo. Esta
etapa de la consulta tiene el objeto de preservar las “especificidades
culturales de dichos pueblos, las cuales se verían afectadas con la imposición
de una determinada modalidad de concertación[388]”[389].
De otra parte, la jurisprudencia
también ha señalado que para que la consulta tenga validez, ésta debe
celebrarse con quienes efectivamente representan los intereses de las
comunidades[390] y ha
añadido que, en algunos casos, según su naturaleza, es obligatorio realizar
estudios acerca del impacto social y ambiental de la medida[391].
Es preciso enfatizar que esta
Corporación también ha afirmado que la consulta no tiene la capacidad de
constituir un veto, aunque de lograrse un acuerdo, el mismo debe ser observado
obligatoriamente a la hora de implementar las medidas consultadas.[392] Así, en los casos en que no se
logre llegar a un acuerdo o que las comunidades se nieguen a participar en la
misma, se mantiene la competencia para adoptar la medida[393]. Lo anterior, tiene fundamento,
específicamente en relación con las medidas generales legislativas o
administrativas, en que ningún sector de la población tiene el derecho a vetar
políticas que afecten a toda la población. Sin embargo, la adopción de tales
medidas debe estar desprovista de arbitrariedad y guiarse por los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, que específicamente incluyen el respeto de
los derechos fundamentales de las comunidades étnicas y la protección de la
diversidad étnica y cultural, especialmente en los casos en que no existió participación[394]. En este
sentido, se debe ponderar la posición de la comunidad, la garantía de sus
derechos fundamentales y la protección del interés general tanto en la
protección de la diversidad étnica y cultural como en el respeto por las
potestades inherentes al Estado colombiano[395].
Finalmente es claro para esta
Corporación que frente a las normas de implementación del Acuerdo Final, el
rigor en el examen sobre el procedimiento de los diferentes aspectos para la
realización de la Consulta Previa exige una ponderación frente los derechos y
finalidades perseguidos por el marco de la transicionalidad, puesto que no
puede dejarse de lado que las medidas de implementación del Acuerdo Final
buscan hacer efectivo el derecho fundamental a la paz de todos los habitantes
del territorio nacional.
En ese sentido se hace necesario
determinar (i) si era procedente la consulta previa para la expedición de la
medida y, de serlo (ii) si se cumplió con las exigencias de la consulta previa
en el trámite del decreto examinado, a la luz de los fines perseguidos con la
medida.
3.3.
Límites competenciales para la
expedición de los decretos ley que implementan el Acuerdo Final
En lo que corresponde a la
competencia del Gobierno para expedir el Decreto Ley 902 de 2017, la
jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en señalar que se debe verificar que
la norma se enmarque en los límites establecidos por el Acto legislativo 1 de
2016, respecto de los siguientes aspectos, a saber:
3.3.1.
Temporalidad
Exige
que la norma se haya expedido durante los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016.
En cuanto al límite
temporal de la habilitación, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 prevé
un límite de 180 días contados a partir de su entrada en vigor.[396]
Por lo tanto, para establecer la fecha en que inicia la contabilización del
plazo habilitado, se debe tener en cuenta que el artículo 5º del Acto
Legislativo sometió la entrada en vigencia de la norma a la refrendación
popular.[397]
Este asunto fue objeto de estudio por la Corte en la Sentencia C-160 de 2017,[398]
en donde dispuso que “El proceso de Refrendación Popular concluyó en virtud de una expresión libre y
deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática, puesto
que fue debatido y verificado por ambas Cámaras del Congreso, según se reseñó
en apartado anterior, tanto por medio de las aprobaciones de las proposiciones
del 29 y 30 de noviembre de 2016, como a través de la exposición de motivos que
dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1º de esta normativa.”
3.3.2.
Reserva
estricta de ley
Implica
que las facultades extraordinarias no pueden ser ejercidas para “expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayoría calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos”,[399]
ni tampoco “para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén
mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política, tales como la
restricción de la libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento
penas (CP arts. 29 y 93)”;[400] Puesto
que dichas normas y materias quedan formalmente reservadas al trámite
legislativo que la Carta Política ha determinado.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sido uniforme en sostener que la reserva de ley tiene una
doble dimensión:
En virtud de este principio vértice del Estado de
Derecho el constituyente primario desarrolló los siguientes tipos de reserva de
ley:
i)  Material, son aquellos asuntos regulados por el
Congreso mediante ley, pero que de manera excepcional, los podrá reglamentar el
Presidente de la República mediante una norma con rango de ley, en calidad de
legislador extraordinario. (arts. 150.10, 212, 213 y 215 C.P)
ii) Formal, son aquellos asuntos que sólo pueden ser
regulados por el Congreso, debido a que sus aspectos particulares requieren de
un trámite especial. (arts. 150.10, 151 y 152 C.P)[401]
Esto implica que la referencia de
que un asunto debe ser regulado a través de una ley (reserva material de ley),
se refiere a la jerarquía de la norma, y por lo tanto es compatible con la
designación del Presidente de la República para actuar como legislador
extraordinario.
Por otra parte, la reserva formal
o estricta de ley es una restricción específica   que excluye a cualquier otro
sujeto distinto del legislador ordinario y opera únicamente frente a aquellas
materias para las cuales la Carta Política ha establecido que para su
regulación se requiere de un trámite especial o designa concretamente al
Congreso de la República, como sucede con las leyes estatutarias, orgánicas,
actos legislativos, o leyes con mayorías absolutas. Igualmente, la Corte
Constitucional ha identificado que existen materias que por la importancia de
su legitimidad democrática, están reservadas al legislador ordinario, como
sucede con la creación de tributos, delitos y penas, o restricciones a la
libertad de expresión.[402]
Para todas las demás materias, que puedan regularse por leyes ordinarias, el
legislador puede dotar de competencias legislativas extraordinarias al
Presidente de la República para que se encargue de su regulación (artículo 150,
numeral 10).
Frente al caso
específico de las facultades presidenciales para expedir los decretos con
fuerza de ley “cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”,      el
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016 inserta en el texto de la Carta
Política una reserva estricta de carácter transitorio, que excluye el ejercicio
de dichas competencias para “expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o
absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.”
Por otra parte
la jurisprudencia de esta corporación ha establecido que la reserva aplicaría
de igual forma “respecto de aquellas normativas que tengan por objeto
disponer restricciones al núcleo esencial de los derechos fundamentales.”[403]
A este respecto, la Corte en la sentencia C-699 de 2016, al referirse a los
límites de dicha habilitación legislativa extraordinaria, sostuvo que “[a]unque
no lo dice expresamente, en la medida en que no son admisibles las reformas
tácitas a la Constitución,[128] tampoco pueden usarse las facultades
extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén
mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2
acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de
delitos o el incremento penas (CP arts 29 y 93).”
3.3.3.
Conexidad
La
Jurisprudencia de esta Corporación se ha referido al requisito de conexidad,
bajo el entendido de que, en uso de las competencias excepcionales,  el
Gobierno solo es competente para expedir Decretos leyes cuyo objetivo sea “facilitar”
y “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto (artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016);
por lo tanto la Corte debe revisar si de la exposición de motivos y de la
lectura de las disposiciones se puede concluir que el objetivo de la norma se
enmarca dentro de las competencias del Acto Legislativo 1 de 2016.  Además, según lo dispuesto en la Sentencia C-630 de 2017,  si bien el
artículo 1° del Acto Legislativo 02 de 2017 no convierte los contenidos del
Acuerdo Final en contenidos normativos, ni les da el alcance de parámetros de
control material de constitucionalidad, en cambio, fija un límite de validez
para las normas que implementan el pacto, que se concreta en la conexidad que deben
tener con el Acuerdo, y en la concordancia que deben guardar con sus finalidades.
Al respecto sostuvo la Sala Plena de esta Corporación en la citada Sentencia, que:
“La expresión “validez” del inciso primero del artículo 1º hace referencia a
la conexidad que deben guardar las normas y leyes de implementación con el
Acuerdo Final, así como a su concordancia con las finalidades del mismo.”
Con
fundamento en lo anterior, esta Corte se ha referido a que la conexidad debe
ser objetiva, estricta y suficiente, características que se explicarán a
continuación.
3.3.3.1. La conexidad
objetiva hace referencia según lo ha dispuesto esta Corporación,  a la
necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un
contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto respectivo. Ello, en
consecuencia, proscribe la regulación de aspectos diferentes o que rebasen el
ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación.
Sobre este último aspecto, la jurisprudencia ha señalado que “se desconocerá
la conexidad objetiva cuando la materia regulada, aunque en un primer momento
se advierta que está vinculada con el Acuerdo Final, termina por regular
asuntos que exceden los propósitos de su implementación”[404].
3.3.3.2. El requisito de conexidad estricta, también denominado como juicio de
finalidad, se refiere a la existencia de un vínculo claro, directo y preciso
entre el decreto ley y un aspecto concreto del Acuerdo Final. La conexidad
estricta exige que el contenido normativo del decreto sirva como instrumento
para facilitar y asegurar la implementación específica del Acuerdo en alguno de
sus puntos; es decir, la regulación expedida por el Presidente en desarrollo de
las facultades especiales debe demostrar coherencia explícita con el aspecto de
la paz que busca materializar.[405] El
Gobierno, entonces, tiene la carga argumentativa de demostrar el vínculo
directo entre el decreto ley y el Acuerdo, evitando argumentos generales, vagos
o etéreos. Así lo señaló la Corte recientemente:
“Habida
cuenta de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final, esta
Corte ha establecido que el vínculo entre el Decreto Ley no puede ser etéreo,
abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa,
cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final”[406]
La valoración sobre la conexidad
estricta supone una carga argumentativa para el Gobierno dirigida a especificar
la concordancia entre el decreto ley y el aspecto puntual del Acuerdo Final que
es objeto de implementación, así como la concordancia entre las motivaciones
del uso de las facultades especiales para la paz y la regulación expedida.
Con el Acto
Legislativo 02 de 2017, se reiteró el juicio de finalidad de tal forma que la
Corte debe verificar que además de desarrollar contenidos precisos del Acuerdo
Final, la validez de la norma estudiada depende de la concordancia de sus
disposiciones con las finalidades del Acuerdo, por lo que no puede aceptarse
que exista una contradicción con lo pactado.
Ahora bien, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte,
el examen de conexidad estricta no significa y no puede tener el alcance de
convertir al Acuerdo en un parámetro material de validez,[407] sino que se trata de verificar si el
ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias por parte del
Presidente de la República responden a la finalidad que motivó su otorgamiento
en el Acto Legislativo 01 de 2016.
3.3.3.3. El
requisito de conexidad suficiente se refiere a la carga del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias
objeto de regulación por parte del decreto ley respectivo y el contenido del
Acuerdo Final para la Paz que se pretende implementar. Esto quiere decir
que las motivaciones  “genéricas o que refieran a relaciones incidentales o
indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo,
desconocerán la conexidad suficiente e implicarían un ejercicio excesivo de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016”[408].
3.3.4.
Necesidad
estricta
Este
requisito implica que, dada la naturaleza excepcional de la competencia “[se] exige entonces al Gobierno demostrar que el trámite
legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial de que
trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos para
regular la materia objeto del decreto.”[409]
Esta Corte se ha pronunciado
sobre la estricta necesidad que legitima el acudir a las competencias
excepcionales del Acto Legislativo 02 de 2016. Este límite de competencia, se
justifica porque acudir a la habilitación
extraordinaria para legislar supone una restricción  del principio democrático.
Al respecto señaló la Corte en la sentencia C-174 de 2017: “Mientras el
Congreso de la República representa al pueblo, tiene una configuración
pluralista y garantías de multiculturalidad, y sus procedimientos son
deliberativos y mayoritarios, el Presidente de la República no encarna
simultáneamente todos estos valores. Por lo mismo, ese sacrificio debe estar
debidamente justificado. Tradicionalmente, la atribución de facultades
extraordinarias se legitima por la conveniencia de contar con legislación oportuna o tecnificada.”[410] En virtud de ello, le
corresponde al Gobierno sustentar las razones de urgencia e idoneidad, que
hicieron necesario acudir a esta competencia, por ser incompatible con el
objeto perseguido con la medida el procedimiento legislativo ordinario o
especial. Por lo tanto, como lo señaló esta Corporación en la sentencia C-253
de 2017, para que el Gobierno demuestre la necesidad estricta, no basta “simplemente
con exponer criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición
normativa, sino que exige un estándar mayor, consistente en la demostración
acerca de la ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u
especial, en virtud de las condiciones de urgencia antes mencionadas”.[411]
4. Examen de los requisitos constitucionales del procedimiento de la
expedición del Decreto Ley 902 de 2017
De
acuerdo con la jurisprudencia constitucional en la materia, el control del
procedimiento de expedición de los decretos ley dictados por el Presidente de
la República, al amparo del Acto Legislativo 1 de 2016, exigen el examen de dos
tipos de requisitos: los referidos a las formalidades a las que se encuentran
sometidos y los que se derivan de los limites competenciales que les son
propios. A continuación se procede al examen de cada uno de ellos:
4.1. Examen
de los requisitos formales del Decreto Ley 902 de 2017
Recapitulando,
los requisitos de forma que la jurisprudencia de esta Corporación ha
identificado como necesarios para los decretos ley emitidos en uso de las
competencias excepcionales del Acto Legislativo 01 de 2016 se concretan así: (i)
contar con un título que corresponda a la materia regulada; (ii) la
manifestación expresa de que se expide en ejercicio de las competencias
legislativas extraordinarias; (iii) la suscripción por el Presidente, los
ministros y/o jefes de departamentos administrativos con quienes conformen
Gobierno para el asunto regulado, y; (iii) una motivación expresa respecto a la
conexidad de las medidas adoptadas.
Además,
como requisito común a toda norma que pueda afectar directa y particularmente
intereses y derechos de comunidades étnicas, es necesario revisar si en el
procedimiento de formación del Decreto Ley era necesario y se cumplió con el
requisito de la consulta previa.
A
continuación se procede a estudiar cada uno de los mencionados requisitos:
4.1.1. Según
consta en el Diario Oficial 50248 del 29 de Mayo de 2017, el Decreto Ley 902 de
2017 lleva como título: “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la
implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en
materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y
formalización y el Fondo de Tierras". Dicho título corresponde con
exactitud al contenido regulado en el decreto ley, tal como se verifica del
objeto establecido en el artículo 1, [412]
y del contenido de los 6 títulos en que está estructurada la norma.[413]
En
conclusión, el título
del Decreto 902 de 2017 resulta adecuado, por ser suficientemente claro y guardar
relación directa con el contenido de la normativa.
4.1.2.  El
decreto ley cumple con manifestar expresamente el origen de la habilitación al
Presidente de la República para su expedición. En este caso, la Corte
Constitucional constata que el Decreto Ley 902 de 2017 cumple con el mencionado
requisito, ya que junto a la autoridad que expide la norma, se puede leer el
fundamento de su competencia, así:
“EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades presidenciales para la paz,
conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 y
CONSIDERANDO
(…)
DECRETA”
4.1.3.  El Decreto Ley
902 de 2017 fue expedido por el Presidente de la República y suscrito por los
Ministros del Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, y por el
Viceministro Técnico, encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento del artículo 115 Superior, que
supedita la fuerza y validez del acto a la suscripción por parte del “(…) Ministro
del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo
correspondiente”, de acuerdo con la previsión de Gobierno establecida en la
misma norma.
Sobre este punto, el Jefe del
Ministerio Público señaló el aparente incumplimiento del requisito formal, por
faltar la firma del Ministro de Justicia y del Derecho, a pesar de que aspectos
centrales de la norma están relacionados con las funciones de esa cartera, y
porque no se acreditó la delegación del Ministro de Hacienda.
Para esta Corporación la
exigencia formal del artículo 115 Superior se concreta en que en la
conformación del Gobierno intervenga el ministro de la cartera más relevante
para la materia que se regula y no de todos aquellos cuyas competencias tengan
relación con la norma estudiada. En efecto, los decretos leyes pueden regular
asuntos que necesariamente involucren diversas materias y, por ende, comprenden
asuntos asignados a las carteras de diversos Ministerios y Departamentos
Administrativos. Sin embargo, esta circunstancia no genera que el requisito de
validez previsto en la Carta Política se encuentre condicionado a la firma de
todos los ministros que, por la naturaleza de su cargo, tengan relación con el
asunto. Al respecto, a partir de la Sentencia C-370 de 1996[414], la
Corte concluyó que se cumplía el requisito de validez cuando el decreto está
firmado por el ministro que simbolizaba y resume mejor, dentro del ámbito de
sus funciones, el propósito principal de la reglamentación.
En cuanto al Decreto Ley 902 de
2017, el mismo adopta medidas dirigidas a facilitar la implementación de la
Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final. El decreto en mención
no crea una nueva jurisdicción sino que remite, tanto en instancias,[415] como
en procedimientos judiciales, a aquellos definidos por la Ley. Por lo tanto, con
la firma del Presidente y del Ministro de Agricultura, se entiende cumplido el
requisito previsto en el artículo 115 Superior, en la medida en que el
propósito principal de la norma bajo examen es el acceso y formalización de la
tierra en el área rural, y las medidas de desarrollo rural,  asuntos que son
del resorte de las competencia del Ministerio de Agricultura.
4.1.4.  Finalmente, encuentra
la Corte que el Decreto Ley 902 de 2017 cuenta con una amplia motivación[416] y
dentro de ella se señala expresamente su condición de instrumento para la
implementación del Acuerdo Final en las siguientes palabras: “Que este
decreto ley desarrolla las medidas instrumentales y urgentes para implementar
el primer punto del Acuerdo Final denominado "Hacia un nuevo campo
colombiano: Reforma Rural Integral".”
4.2. El Decreto
Ley 902 de 2017 respetó el derecho a la consulta previa de las comunidades
étnicas
De conformidad con las pruebas
recaudadas y las intervenciones específicas al respecto, tanto la Presidencia
de la República como el Ministerio del Interior sostienen que como parte del
trámite procedimental de la normativa, ésta efectivamente debía consultarse a
las comunidades étnicas y que para el caso de las comunidades indígenas y Rom
se cumplió satisfactoriamente, mientras que para el caso de las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras aunque sí se surtió la
consulta, no existió un acuerdo. No obstante, sostienen que el Ministerio hizo
todo lo que estaba a su alcance para llegar a una concertación en la ruta
metodológica acerca de la consulta, sin éxito.
Para el Espacio Nacional, CIMARRÓN y la
experta que participó en la audiencia, Gloria Amparo Rodríguez, se incumplió el
requisito de la consulta previa, pues no se surtieron todas las etapas de la
misma, a saber: preconsulta, consulta previa, protocolización y seguimiento
ante la instancia conformada legítimamente para el efecto, como fue ordenado
mediante la Sentencia T-576 de 2014 de este Tribunal.
De otra parte, para la OPIAC, CIT y AICO
sí se cumplió con la consulta previa para las comunidades indígenas, aunque
aclaran que el procedimiento surtido para el caso del fast track debe
ser entendido como excepcional y no puede ser un precedente para futuras
consultas. En la misma línea, la Mesa Permanente de Concertación con los
Pueblos y Organizaciones Indígenas, afirma que ante ella se llevó a cabo la
consulta previa de tales comunidades, la cual se protocolarizó el 26 de mayo de
2017.
En similar sentido, el Ministerio
Público sostiene que la consulta previa se surtió para las comunidades
indígenas y Rom. Respecto de las comunidades negras,
afrocolombianas, palenqueras y raizales, considera que
aunque la misma no se llevó a cabo sustancialmente, esto no implica un vicio de
constitucionalidad en este caso, pues el contexto excepcional de la paz imponía
unas características especiales para poder acordarla. No obstante, indica que el
Gobierno actuó de buena fe en la etapa de la preconsulta al suministrar la
información necesaria para su inicio y propiciar el diálogo para acordar las
reglas que la regirían, aunque el envío de la normativa por correo electrónico
fuera un grave error. Así, indica que el Gobierno declaró a la comunidad en
renuencia. De conformidad con esta visión, resalta que la ausencia de consulta
hace que exista un déficit de protección de estas comunidades en algunas normas
y que la Corte debe superarlo.
Para abordar la
consulta previa y así verificar que se cumplieron los requisitos
procedimentales de la normativa, este Tribunal debe responder dos problemas
jurídicos:
¿Las medidas
adoptadas mediante el Decreto Ley 902 de 2017 “Por
el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural
Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente
el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras"
comprenden afectaciones directas y específicas a las comunidades étnicas que
hacían necesario su consulta previa?
De ser
afirmativa la respuesta a tal interrogante, la Corte deberá resolver si, en
efecto, se respetó el derecho de las comunidades étnicas a la consulta previa
para la expedición del Decreto Ley 902 de 2017.
4.2.1. El
mecanismo de consulta previa sí procedía para las comunidades indígenas,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, como también para la comunidad Rom
pese a que no era indispensable en el caso de esta última.
Comunidades
indígenas
A partir de los artículos 58, 63 y
329 de la Constitución que reconocen el derecho de las comunidades indígenas a
la propiedad colectiva y de los diversos pronunciamientos de esta Corporación,
es claro que los temas que involucran el territorio, las tierras y, por lo
tanto, el ordenamiento territorial, especialmente en lugares donde
tradicionalmente se han asentado las comunidades son asuntos neurálgicos para
las mismas y deben someterse a consulta[417].
Luego, es indudable que la normativa que aborda una problemática esencial para
la identidad cultural de las comunidades indígenas, como una reforma rural
integral que establece el procedimiento para el acceso y formalización de
tierras y que involucra sus resguardos y propiedad colectiva, las afecta
directa y específicamente de forma diferenciada, respecto de la población
general.
Comunidades afrocolombianas,
raizales y palenqueras
En concordancia con el artículo
55 transitorio de la Constitución, la Ley 70 de 1993 y la jurisprudencia
constitucional[418],
un aspecto definitorio de las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y
palenqueras es su derecho al territorio y a la propiedad colectiva de sus
territorios ancestrales. Luego, de la misma forma en que la normativa revisada
tiene un impacto directo para las comunidades indígenas lo tiene para este
grupo étnico. Es indudable que la titularidad de derechos sobre los territorios
ancestrales como parte de la identidad cultural de estas comunidades hace que
una medida legislativa que busca regular el acceso y la formalización de la
tierra en el contexto de una Reforma Rural Integral afecta directa, específica
y diferencialmente a estas comunidades. Luego, en este caso también se verifica
la titularidad del derecho a la consulta previa de las comunidades negras,
afrodescendientes, raizales y palenqueras.
Comunidades Rom
Dentro del
trámite del proceso se le preguntó al Ministerio del Interior si el decreto ley
que se revisa debía ser consultado con la comunidad Rom a lo cual respondió que
la consulta procedía toda vez que  “se trata de un grupo étnico reconocido
por el Estado colombiano, quien ostenta la condición de pueblo tribal y que
cumple con los criterios de auto identificación y vínculo comunitario, estilos
tradicionales de vida;  cultura y modo de vida diferentes a los de los otros
segmentos de la población  (…)”[419].
Adicionalmente, dijo que existía una afectación directa, en razón a los nuevos
modos de vida a los que se han visto condicionados como pueblo Gitano, al igual
que por las transformaciones sociales y afectaciones como consecuencia del
conflicto armado.[420]
La comunidad Rom o Gitana ha sido
reconocida como un grupo étnico que como tal es titular del derecho a la
consulta previa. A partir de este reconocimiento, el Gobierno
Nacional ha expedido varias normas para proteger a este pueblo[421].
Puntualmente, el Decreto 2957 de 2010 establece un marco normativo para la
protección de los gitanos como grupo étnico. Esta norma fija cuáles son sus
instituciones político sociales; reafirma su carácter nómada[422];
crea la Comisión Nacional de Diálogo con el Pueblo Rom (en adelante CNDPR) como
el espacio de interlocución entre el Estado colombiano y el pueblo Rom y señala
cómo se integra[423],
al igual que sus funciones[424];
y se refiere a los derechos de la población Rom de acceso a vivienda, inclusión
educativa, protección y promoción de sus prácticas culturales, así como al
Sistema General de Seguridad Social Integral.
En concordancia, la jurisprudencia
constitucional se ha referido específicamente a esta comunidad en tres
providencias. En la primera, se hizo un reconocimiento jurídico específico de
la comunidad Rom como pueblo tribal sujeto de
especiales derechos en materia de salud[425]. En la segunda, se constató una
omisión legislativa relativa respecto de la comunidad Rom al no contemplar
medidas específicas para tal grupo en el acceso a vivienda y sí para las
comunidades indígenas y afrodescendientes[426]. En la tercera, se tuteló el derecho a la
autonomía y al autogobierno del pueblo Gitano para tomar decisiones acerca de
asuntos internos sobre su organización y maximización de su
autonomía[427].
De esta manera, la Sentencia C-359 de
2013[428] manifestó
que tal grupo “constituye una realidad fáctica y jurídica que encuadra en la
definición de pueblo tribal y, por tanto, merecedor de la misma protección
constitucional y convencional (169 OIT) que el Estado brinda a las demás
comunidades indígenas, negras, palenqueras y raizales, por supuesto sin
desconocer sus diferencias o especificidades”[429]. En este contexto, no cabe duda de
que existe la obligación de consultar mediante
procedimientos apropiados e instituciones representativas cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos
directamente.
La misma decisión explicó que la
migración del pueblo Rom, aunque data desde la conquista, se dio principalmente
a finales del siglo XIX y mediados del siglo XX,
como consecuencia de su persecución durante las dos guerras mundiales[430]. En cuanto a sus características
étnicas y culturales, precisó que: (i) la pertenencia es por sangre; (ii) son
nómadas; (iii) tienen una concepción acerca del saber del eterno presente; (iv)
hablan una lengua propia; (v) tienen una organización social basada en grupos
de parentesco patrilineales con autoridades propias; (vi) creen en una idea de
origen común; (vii) la edad y el sexo son sus factores ordenadores de estatus
con un respeto por los hombres mayores; (viii) tienen un alto etnocentrismo;
(ix) cuentan con un sistema jurídico propio; (x) un sistema de valores que da
prelación a la solidaridad; (xi) un sentido de la estética particular con un
apego a la libertad; y (xii) ejercen actividades productivas mediante oficios
tradicionales[431].
Los anteriores
aspectos definitorios dan cuenta de que la relación que tiene el pueblo Rom con
el territorio es diferente a la de las comunidades indígenas, negras,
afrodescendientes, palenqueras y raizales, ya que para todas estas últimas la
titularidad de propiedad colectiva en zonas predominantemente rurales hace
parte de su identidad cultural como etnia, pueblo o comunidad reconocida
constitucionalmente.  Así, las características esenciales del pueblo Gitano y,
específicamente, su carácter urbano y el hecho de que no sean sujetos de
propiedad colectiva, diferencian a esta comunidad de las otras en relación con
la afectación directa que la normativa tiene para las mismas en razón a su
cosmovisión e identidad cultural.
Así las cosas, la identificación
del espacio en el que tradicionalmente ha habitado el pueblo Rom evidencia que
la presencia de los Gitanos en Colombia ha sido primordialmente urbana y que su
relación con el territorio rural no hace parte determinante de su identidad[432]. En consecuencia, una
medida de carácter general que busca implementar una Reforma Rural Integral y,
particularmente, crear mecanismos expeditos para: (i) garantizar el acceso a la
tierra de campesinos; y (ii) clarificar títulos de la propiedad rural, no tiene
la posibilidad de afectarlos de forma directa y específica.
El pueblo Rom no
es titular de propiedad colectiva, pues su tradición, usos y costumbres no
hacen que su relación con el territorio tenga tal naturaleza, ni que existan
asentamientos ancestrales que configuren una relación particular con ciertos
lugares como sujeto colectivo. Sin embargo, sí es titular de otros derechos
colectivos como la autodeterminación, la protección de la diversidad étnica y
cultural y la consulta previa.
El Decreto Ley
4634 de 2011[433] considera como daños a causa del
conflicto armado al pueblo Rom o Gitano, por ejemplo, la “limitación e
impedimento del ejercicio de las actividades identitarias de los Rom como son
la itinerancia, trashumancia o nomadismo y pérdida de capacidad de locomoción a
través de los espacios identitarios en el territorio nacional”[434];
la “afectación de las actividades económicas tradicionales [que generan]
la disminución de sus recursos, pérdida de los sistemas propios de producción
identitarios, autoabastecimiento e intercambios”[435];
y las afectaciones al ámbito material y sus sistemas simbólicos[436].
No obstante, no contempla daños en relación con propiedad colectiva, pues no le
reconoce tal titularidad.
Así, contrario a lo dispuesto por
los decretos leyes sobre medidas de asistencia, atención, reparación y
restitución de derechos territoriales y restitución de tierras de los pueblos y
comunidades indígenas[437]
y comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras[438],
el Decreto Ley 4634 de 2011 no prevé una medida equiparable de restitución de
derecho a un territorio colectivo para el pueblo Rom y únicamente señala el
derecho a la restitución de las Kumpañy o los integrantes del pueblo Rom
o Gitano que hayan sido víctimas de despojo o abandono de tierras o predios en
el marco del procedimiento de la Ley 1448 de 2011[439].
Luego, tal diferenciación reconoce que no existe un derecho a la propiedad
colectiva para tal grupo, sino las mismas formas de titularidad de la propiedad
que para todas las personas, individuales o jurídicas, aun cuando las Kumpany
como ente colectivo puedan ser titulares de tierras. Por ello, el mecanismo de
restitución es el mismo que para todos las demás personas.
De conformidad con el análisis
precedente, en el contenido del Decreto 902 de 2017 no se evidencia una
afectación directa a la comunidad Rom que haga indispensable la consulta
previa. No obstante, la Corte valora positivamente el esfuerzo del Ministerio
del Interior por proteger los derechos constitucionales de esta comunidad
étnica y reconoce como una actuación progresiva la realización de la consulta
previa. El diálogo entablado con el pueblo gitano a través del CNDPR para la
presentación y discusión del Decreto Ley constituye un espacio participativo
que sirve como precedente para la futura discusión de las iniciativas
normativas que implementan el Acuerdo Final. De esta manera, en casos en que se
adopten medidas administrativas o legislativas de las cuales sí se desprenda
una afectación directa a la comunidad Rom en los términos de la jurisprudencia,
resulta indispensable la realización de la consulta previa.
4.2.2. La
expedición del Decreto Ley 902 de 2017 respetó el derecho fundamental a la
consulta previa de las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales y
palenqueras,  así como también para la comunidad Rom.
Luego de verificar que el Decreto
Ley 902 requería de la consulta previa, pasa la Sala a verificar si se
respetaron las reglas acerca de las condiciones en las que debe efectuarse la
consulta.
Comunidades
indígenas
El Ministerio del Interior
explicó que en una sesión con la Mesa Permanente de Concertación se acordó una
ruta metodológica particular para las iniciativas tramitadas mediante el fast
track. Tal metodología constó de cuatro ejes: (i) la realización de un
congreso con los delegados de la MPC con el mandato de las organizaciones de
base para adelantar el análisis, concertación y protocolización de las
iniciativas legislativas; (ii) conformación de comisiones temáticas para el
análisis y la concertación; (iii) realización de sesiones de la Mesa Permanente
de Concentración para la presentación y protocolización de cada iniciativa; y
(iv) funcionamiento de escenarios de retroalimentación en terreno en constante
articulación con las autoridades indígenas de territorio, las organizaciones y
los integrantes de la MPC[440].
En el mismo sentido, de las pruebas
recaudadas se pudo constatar que se acordó entre las partes que los proyectos
serían revisados antes de ser radicados en el Congreso, la consulta duraría 10
días y cada iniciativa se protocolarizaría de forma individual. La instalación
de este procedimiento se dio el 29 de marzo de 2017.[441]
En concordancia, el proyecto de
decreto ley fue radicado al secretario técnico de la MPC el 13 de mayo de 2017.
El 16 de mayo de 2017 se presentó el proyecto en sesión ante la MPC, de
conformidad con lo determinado para el día uno de la ruta metodológica, en la
cual se absolvieron dudas y se recibieron propuestas de modificación. En ese
momento se acordó no tomar el espacio autónomo para las comunidades (días 2-6
de la ruta metodológica), sino pasar directamente a las sesiones de las
comisiones técnicas. Las discusiones en tales sesiones se dieron primero en un
espacio de 3 días, que tuvieron que  prolongarse por dos adicionales. En estos
espacios se dialogó y se intercambiaron comentarios hasta que el 26 de mayo se
llegó a un acuerdo[442].
Cabe resaltar que en el acta de protocolización se consignaron acuerdos que no
aparecen en el decreto ley como el compromiso de: (i) realizar una convocatoria
a una sesión de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas; (ii) continuar
con “el diseño del procedimiento para el estudio de los títulos y derechos
de los resguardos de origen colonial y republicano; para que en un término
máximo de seis meses, una comisión conformada por el Gobierno nacional y los
delegados de la Mesa permanente de Concertación y la Comisión Nacional de
Territorios Indígenas, lleguen a una concertación sobre dicho procedimiento”[443]
y lo propongan al Gobierno para su reglamentación.
Para la Sala, el procedimiento de
consulta previa que consta en las pruebas allegadas durante el trámite fue idóneo,
pues se concertó y se llevó a cabo con los representantes legítimos para
discutir la adopción de medidas legislativas que afectan directa y
específicamente a las comunidades indígenas y en el espacio oficial de
interlocución para las consultas, es decir, la Mesa Permanente de Concertación[444].
Así mismo, se agotó la etapa de la preconsulta en la cual se determinó que ante
la situación excepcional de la expedición y radicación ante el Congreso de una
serie de medidas legislativas de implementación del Acuerdo Final mediante el fast
track también se requería de un procedimiento excepcional para realizar la
consulta previa[445].
Igualmente, se constata que la
consulta se surtió de forma previa a la adopción de la medida, puesto que se
protocolizó el 26 de mayo de 2017 y la normativa fue expedida el 29 de mayo de
2017. En el mismo sentido, se siguió la ruta metodológica trazada en la que se
hizo una presentación de la normativa el 16 de mayo de 2017[446]
y se citó a sesiones técnicas para los días 18-23 de mayo con la intención de
protocolizar un acuerdo el 24 de mayo[447]. No
obstante, durante la discusión surgió la necesidad de extender los tiempos, lo
cual se hizo de forma concertada, tanto para el avance a nuevas etapas como en
el momento en que se vio la necesidad de extender los tiempos inicialmente
previstos para las sesiones técnicas, y el acuerdo se protocolizó el 26 de mayo
de 2017[448].
En consecuencia, para la Corte
durante el proceso se proveyó toda la información requerida, al enviar y
radicar el proyecto de decreto ley antes de las sesiones de presentación y
discusión. Así mismo, se resolvieron todas las dudas presentadas en el espacio
correspondiente, se escucharon las propuestas en el marco de un diálogo que
fluyó con la participación activa y efectiva de las comunidades, con espacios
para la retroalimentación y la discusión entre los representantes de las
mismas. Finalmente, se llegó a un acuerdo sobre la medida que se protocolizó.
En conclusión, la consulta previa
con las comunidades indígenas se surtió de conformidad con las condiciones y
criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, por lo cual se
respetó este derecho.
Comunidades
negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras
Sobre este punto existe un
desacuerdo entre el Espacio Nacional, otros intervinientes y el Gobierno
Nacional en torno al respeto del derecho a la consulta previa para las
comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras. Aunque ninguno
discute la titularidad de tales comunidades del derecho a ser consultadas
respecto de la adopción del Decreto Ley 902 de 2017,  para el Espacio Nacional
se vulneró este derecho ya que el Ministerio del Interior desconoció los
mecanismos fijados para realizar las consultas acerca de leyes, al exigir una
representación diferente de la de los 236 delegados de diferentes comunidades
que hacen parte del Espacio Nacional. De otra parte, el Ministerio del Interior
considera que sí se respetó el derecho, aunque no se llegó a un acuerdo en la
etapa de la preconsulta y que en razón a los tiempos que debía cumplir el
trámite del fast track se vio obligado a terminar la consulta previa sin
ningún arreglo y adoptar la normativa. Así, afirma que tal determinación se
justifica por su competencia para adoptar medidas de esa naturaleza, pero
además porque no hacerlo hubiera ido en contra del derecho a la paz y de la
implementación efectiva del Acuerdo Final.
Lo primero que la Corte debe
notar es que en el caso de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras no existe ninguna normativa vigente que indique cuál es el órgano
de consulta acerca de medidas legislativas y administrativas generales. No obstante,
en cumplimiento de la Sentencia T-576 de 2014[449]
se protocolarizó un documento el 12 de octubre de 2015 en el cual se determinó
que la composición del Espacio está integrada por “delegados de todos los
departamentos del país y del Distrito Capital. El pleno lo conforman 236
delegados que sesionarán en comisiones especializadas de no más de 50 delegados
y se reunirán en plenaria para la fase de socialización, preconsulta y de
protocolización de las consultas de las medidas de amplio alcance"[450].
Adicionalmente, tales delegados protocolarizaron un segundo documento el 3 de
abril de 2016 que ratifica el carácter de institución representativa al Espacio
Nacional de Consulta Previa con las Comunidades Negras, Afrocolombianas,
Raizales y Palenqueras, y establece la estructura básica del órgano y sus
funciones en un borrador de decreto[451].
Específicamente, el documento
reitera la legitimidad de los delegados que lo suscriben como los
representantes ante el Espacio Nacional, establece los criterios de integración
de la instancia de consulta previa, sus funciones y la determinación de que
creará y adoptará su propio protocolo. En cuanto al desarrollo de las consultas
previas, el artículo 4° de tal documento, señala que estas deberán constar de
cuatro etapas: preconsulta, consulta previa, protocolorización y seguimiento.
Finalmente, determina la conformación de siete comisiones permanentes de trabajo,
pero no establece ningún lineamiento adicional acerca de sus deliberaciones, la
necesidad de que se adopten decisiones en plenaria o por comisiones ni los
tiempos en los cuales se debe cumplir con las diferentes etapas.
De conformidad con lo anterior,
el Auto 392 de 2016[452]
declaró el cumplimiento de la Sentencia T-576 de 2014, en virtud de la
convocatoria y trámite “del proceso de consulta previa de las Pautas para la
Integración del Espacio Nacional de Consulta de las decisiones legislativas y
administrativas de carácter general susceptibles de afectar a las comunidades
negras, afrocolombianas raizales y palenqueras”.
En consecuencia, se entiende que
aun sin existir una normativa vigente sobre la consulta previa para este grupo
étnico, en efecto, en virtud del proceso de cumplimiento de la sentencia
citada, el Espacio Nacional y específicamente los delegados de las comunidades
que lo integran, son los representantes y la instancia legítima para consultar
las medidas legislativas y administrativas generales que afecten de forma
directa y específica a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras. No obstante, del anterior análisis también se desprende que: (i)
el documento protocolarizado no tiene un valor normativo ni establece
directivas sobre cómo se debe llevar a cabo la consulta en relación con tiempos
y deliberaciones; (ii) no exige la consulta a todos los delegados aunque sí la
discusión sobre la protocolarización y la preconsulta; y (iii) permite la
discusión temática mediante sus comisiones permanentes.
Luego, no es posible afirmar que
existe un único procedimiento para seguir una consulta previa, ni en abstracto
ni en concreto, pero sí se entiende que se deben agotar las cuatro etapas de: preconsulta,
consulta, protocolarización y seguimiento. Así pues, de lo anterior se
desprende que hasta el momento no existen lineamientos únicos acerca de cómo se
debe llevar a cabo una consulta previa, pero sí que debe concertarse con el
Espacio Nacional y cumplir las cuatro etapas que a su vez coinciden con el
precedente constitucional. Lo anterior, es coherente con la jurisprudencia,
pues nunca se ha exigido un procedimiento específico para efectuar una consulta
previa, sino el respeto por las diferentes etapas y un margen de flexibilidad
para que cada consulta se adecue a las necesidades particulares del contexto y
de la comunidad.
En este orden de ideas, para la
Sala es claro que el Gobierno Nacional inició la etapa de la preconsulta con
los representantes legítimos de las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras, es decir, el Espacio Nacional. Así, socializó una
propuesta de procedimiento el 13 de febrero de 2017 y se reunió con la plenaria
de tal instancia el 20 de febrero de 2017 para discutirla. En esa medida, no se
evidencia, como lo asevera el Espacio Nacional, que el Gobierno quisiera
desconocer ese espacio o a los delegados como los representantes legítimos con
quienes debían concertar un procedimiento específico para llevar a cabo la
consulta previa con la regulación del fast track. A su vez, el hecho de
que se intentara concertar una metodología no desconoce la jurisprudencia
constitucional, que ha dicho que se debe agotar la etapa de la preconsulta, por
el contrario, ésta señala que esa fase debe agotarse, pues es precisamente para
eso y su metodología puede ser flexible, siempre que respeten los otros
elementos de la misma.
Así, se verifica que: (i) el
Estado negoció la metodología con los representantes legítimos de las comunidades
afrocolombianas, negras, raizales y palenqueras; (ii) tal negociación de la
etapa de la preconsulta implica el inicio del proceso consultivo; (iii) no
existe ninguna disposición vigente que impida discutir la metodología de una
preconsulta. Por el contrario, los vacíos normativos sobre el diseño de la
metodología hacen necesario agotar tal fase que, además, no es ajena a los
demás procesos y la jurisprudencia ha dicho que siempre se debe llevar a cabo.
De otra parte, cabe mencionar que
en este caso la regulación a consultarse reviste de características diferentes
de las situaciones ordinarias, pues: (i) busca implementar un acuerdo de paz; y
(ii) se debía expedir en un tiempo limitado en el cual el Gobierno Nacional
contaba con facultades extraordinarias temporales que permitían la creación
legislativa de una manera excepcional. Así, bajo estas circunstancias la idoneidad
del diseño de la consulta previa y su metodología no sólo debían responder a la
protección de la diversidad étnica, sino, adicionalmente, a un contexto
particular que exigía condiciones diferentes a las ordinarias para preservar un
fin legítimo y deseable constitucionalmente: la implementación del Acuerdo
Final de Paz.
En este orden de ideas, aun
cuando hubiera existido un protocolo para el procedimiento de la consulta
previa con, por ejemplo, tiempos determinados, este contexto exige la
adecuación de la metodología a la realidad o de lo contrario el respeto del
derecho a la consulta previa podría anular la posibilidad de implementar el
Acuerdo Final de Paz, lo cual sería desproporcionado. Tales circunstancias,
evidencian la razón por la cual ni la jurisprudencia, ni los decretos que
regulan los procesos consultivos con las comunidades Rom e indígenas contemplan
ese tipo de especificidades. Esto, por cuanto se reconoce que cada proceso es
único, en cuanto a la materia, el volumen de normas y otros aspectos que hacen
necesario que para cada caso sea pertinente establecer una metodología
específica. Por supuesto, lo anterior no implica desconocer ninguno de los
requisitos establecidos para el respeto de este derecho, pero sí que las
circunstancias excepcionales exigían un procedimiento que se adecuara a los
tiempos reducidos para responder a las características de una producción legislativa
excepcional.
Así las cosas, la propuesta del
Gobierno discutida con la Plenaria del Espacio Nacional el 20 de febrero de
2017 en Cali, que consistía en que las medidas se consultaran mediante
representantes de las comisiones para que éstos las transmitieran a los otros
miembros en terreno y que la respuesta y retroalimentación de las mismas fuera
trasladada a la comisión no desconoce la representación de ningún delegado ni
tampoco implica mala fe. Se trata de una posibilidad metodológica entre,
probablemente, varias para consultar una regulación extensa y que contaba con
el objetivo de llegar a acuerdos y respetar el derecho de participación previa
y efectiva para las comunidades. No obstante, el Espacio no avaló ninguna de
las opciones presentadas y modificadas por el Ministerio del Interior aunque se
logró acordar que la Comisión Sexta estaría facultada para acordar la
metodología.  En una discusión con tal comisión el 7 de marzo de 2017
nuevamente no se logró llegar a ningún acuerdo, como tampoco sucedió en la
autoconvocatoria de la plenaria del Espacio Nacional del 26 de mayo del mismo
año en Bogotá, la cual solo atendió el Ministerio del Interior al final de la
reunión.
Para la Corte, es claro que en la
etapa de la preconsulta no se excluyó la participación de ningún delegado,
tampoco se discutió la propuesta con representantes diferentes a los legítimos
ya que la misma se entabló, primero, con la plenaria y, segundo con la Comisión
Sexta, como fue acordado en la primera reunión, para luego volver a hablar con
la plenaria. Entonces, independientemente del contenido de las propuestas y de
los desacuerdos en las mismas durante la etapa de preconsulta, como parte de la
consulta previa, existió buena fe para llegar a un acuerdo metodológico. Así,
se presentaron y discutieron diferentes propuestas, lo cual evidencia la
intención de buscar alternativas para efectuar la consulta aunque se dieran
desacuerdos entre los 236 delegados sobre las mismas, pues unos sí aceptaban
las propuestas, mientras otros no, aunque en último término los delegados no
aceptaran ninguna. De esta forma, en la etapa se proveyó de toda la información
disponible, pues se compartió con el Espacio Nacional: (i) el texto con
anterioridad a la primera reunión; (ii) una propuesta metodológica; y (iii) se
conocía el contexto particular de la consulta de este tipo de normas que
motivaba el diseño específico de las propuestas, al igual que la fecha en que
caducaban las facultades extraordinarias y así la posibilidad de expedir esta
normativa.
Por lo anterior, se concluye que,
independientemente de que no se llegara a un acuerdo metodológico, por lo cual
no se superó la etapa de la preconsulta, la misma estuvo revestida de buena fe,
se proveyó toda la información disponible, se intentaron varias etapas de
diálogo en las que se discutieron las propuestas, se hicieron modificaciones y
cambios a las mismas, lo cual evidencia que el diálogo contó con la
participación activa y efectiva de las partes y con la voluntad de llegar a un
acuerdo. Igualmente, cada propuesta fue motivada con las razones por las cuales
no se aceptaba la contrapropuesta de consultar toda la normativa con la
plenaria. Finalmente, se hizo con los representantes legítimos de las
comunidades para este tipo de consulta previa.
Al margen de lo anterior, se debe
resaltar que el mecanismo utilizado por el Ministerio del Interior de enviar
por correo electrónico las propuestas de regulación a cada miembro del Espacio
Nacional para su retroalimentación ante el desacuerdo acerca de la metodología
de la consulta es una medida inadecuada en este caso para llevar a cabo la
consulta previa, y no constituye el cumplimiento de la misma. Para la Corte,
tal medida, aun cuando está desprovista de mala fe y buscaba asegurar
materialmente la participación de los delegados que representan a las
comunidades en una situación de desacuerdos entre los mismos, es una medida
unilateral que carece de idoneidad y desconoce la etapa de la preconsulta como
requisito de la consulta previa al no haber sido concertada. Sin embargo, tal
acción no anula los intentos de acuerdo en la etapa de la preconsulta, que más
allá de las diferencias sustanciales que son legítimas, se surtió en concordancia
con los requisitos constitucionales aunque no se llegara a un acuerdo.
Como se sostuvo en precedencia, la
preconsulta hace parte de la satisfacción del derecho a la consulta previa,
como una etapa de la misma en la cual se determina su diseño metodológico, el
cual como se advirtió tiene un carácter flexible. Por lo tanto, le son
aplicables las reglas vigentes para la satisfacción del derecho que establecen
que los desacuerdos son legítimos pero que no tienen la capacidad de vetar la
adopción de la normativa. En la medida en que el derecho a la consulta previa
es un derecho fundamental de participación éste no sólo se garantiza cuando se
llega a un acuerdo, sino también es posible respetar tal derecho en los eventos
en que no sea posible llegar a la etapa de la discusión sustantiva o cuando se
llega y no existe arreglo, mientras que se cumpla con las exigencias
establecidas por la jurisprudencia especialmente el de buena fe. Lo anterior,
guarda coherencia con el hecho de que la consulta previa no puede entenderse
como un derecho al veto y que no sustrae de competencia a la autoridad para
adoptar las medidas, aun cuando existan situaciones excepcionales en las cuales
por la materia específica sí se pueda anular la competencia. Sin embargo, se
reitera que la decisión de expedir una normativa o presentarla al Congreso sin
un consenso material sobre su contenido debe responder a criterios de
razonabilidad y estar desprovista de arbitrariedad.
En el presente caso, la decisión
del Gobierno Nacional de expedir el Decreto Ley 902 de 2017 el 29 de mayo de
2017 sin llegar a un acuerdo sobre el contenido de la misma con las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras no fue una decisión arbitraria
ni caprichosa. Como se dijo respecto a la idoneidad del diseño de la consulta
previa en esta oportunidad, el mismo debía ser adecuado a las circunstancias
excepcionales que tenían un límite de tiempo, sujeto a la competencia
extraordinaria del Gobierno Nacional de dictar decretos ley para la implementación
del Acuerdo Final de Paz. De esta manera, el Gobierno, después de agotar varias
instancias de deliberación en la preconsulta sin llegar a un acuerdo sobre la
metodología de la consulta previa y ante el vencimiento del término,
razonablemente tomó la decisión de proseguir con la adopción de la normativa o
de lo contrario su competencia para adoptarla hubiera cesado. Así, el Gobierno
no tenía un tiempo ilimitado ni para discutir la metodología, ni el decreto
ley, pues se encontraba sujeto a dos condiciones: (i) la elaboración de un
cronograma para la adopción de medidas necesarias para implementar el Acuerdo
Final de Paz; y (ii) unas facultades extraordinarias temporales que le
habilitaban un mecanismo excepcional para tal efecto. Estas condiciones, en tanto
buscan una finalidad constitucionalmente legítima como lo es la garantía del
derecho a la paz en un contexto excepcional justifican la decisión del Gobierno
como razonable y proporcionada.
Ahora bien, la imposibilidad de
que las comunidades pudieran participar en la construcción de la normativa y,
por lo tanto, no pudieran exponer y debatir su punto de vista sobre el impacto
que tiene la medida para sus comunidades en el contexto de una legislación que
afecta directamente su identidad cultural en cuanto al territorio y la
propiedad colectiva, no puede generar un déficit en el goce de sus derechos
fundamentes. Como lo ha dicho la jurisprudencia, la adopción de una ley ante un
desacuerdo reviste la obligación de que la misma respete los derechos fundamentales
de las comunidades étnicas. En esta ocasión, como parte del procedimiento
excepcional de creación legislativa en el marco de las facultades
extraordinarias, se encuentra la revisión constitucional integral y automática.
Así, para la Corte es claro que una consecuencia directa de la omisión
sustantiva de consulta del grupo étnico hace que en esta instancia se
incremente el deber de análisis de las disposiciones respecto de tal
perspectiva.
Es decir, el contexto excepcional
alrededor de la implementación del Acuerdo Final que impone la revisión
constitucional automática e integral condiciona los deberes alrededor de la
adopción de la normativa en el sentido de que ésta debe respetar los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, como la jurisprudencia lo ha dicho, pero
además surge una obligación acentuada para la Corte en su análisis de
constitucionalidad de verificar específicamente que los contenidos materiales
de las disposiciones respeten los derechos fundamentales del grupo étnico.
En suma, el desacuerdo en la
etapa de la preconsulta, mientras se respeten los requisitos de discusión con
los representantes legítimos, mediante un diálogo participativo, con la
provisión de toda la información necesaria y de buena fe, y se agoten todas las
opciones posibles para superar las diferencias, como sucedió en este caso, no
implica la violación del derecho a la consulta previa, sino el desacuerdo
respecto a la misma. Así pues, el Gobierno ante la discordancia, después de
agotar todas las vías posibles para encontrar un diseño metodológico que
satisficiera las partes y verificada la buena fe, podía legítimamente expedir
el decreto ley que ahora se revisa. Lo anterior, pues en el contexto de las
facultades extraordinarias de que se revestía para la consecución de la paz,
tenía un tiempo límite que expiró el 29 de mayo de 2017, por lo cual no
adoptarla hubiera implicado materialmente el veto por parte de las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras sobre la normativa y, así, la
sustracción material de su competencia para implementar una medida que se considera
necesaria en el desarrollo del Acuerdo de Final de Paz.
Sin embargo, el desacuerdo en la
consulta previa que hizo que efectivamente las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras no pudieran conceptuar, debatir y
participar en la elaboración del Decreto Ley 902 de 2017 impone para la Corte
un deber específico y adicional respecto de la revisión material de sus
disposiciones acerca del impacto para aquellas comunidades en la protección y
respeto de sus derechos fundamentales y particularmente sobre su derecho a la
identidad étnica y cultural.
Así pues, para la Corte se
respetó el derecho a la consulta previa de las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras como un derecho de participación y sin
consecuencias de veto. No obstante, la imposibilidad de su participación
material en la elaboración de la normativa hace que dentro del trámite de
revisión especial de la regulación de esta naturaleza, se imponga para la Corte,
el deber acentuado de analizar las disposiciones respecto de su posible
violación de los derechos fundamentales de estas comunidades.
Comunidad Rom
Cómo lo advirtió la Corte en la
etapa precedente, el Gobierno no estaba obligado a adelantar una consulta
previa con la comunidad Rom,  por lo que resulta irrelevante un examen
detallado de la misma. Sin embargo la Corte valora positivamente, el hecho de
que el Gobierno Nacional haya dado un espacio de consulta y participación
previa a la comunidad Rom con fundamento en que la norma genera beneficios para
ella. En ese sentido la Corte verifica que la consulta realizada cumple con los
estándares exigidos por esta Corporación para el ejercicio de este derecho
fundamental.
Pasa ahora la
Sala a analizar el cumplimiento de los requisitos que deben acreditar los
decretos leyes adoptados en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de
2016.
4.3. Examen de
los limites competenciales en la expedición del Decreto Ley 902 de 2017
4.3.1.  Temporalidad.
El Decreto 902
de 2017 fue proferido el 29 de mayo de 2017, esto es, dentro de los 180 días de
vigencia de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la República.
Al respecto, la Sentencia C-160 de 2017 estableció que los términos comenzaron
a contarse a partir del 30 de noviembre de 2016, por lo que en la Sentencia
C-331 de 2017, la Sala Plena estableció que  las facultades legislativas para
la paz sólo podrían ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017. En
consecuencia, el Decreto Ley 902 de 2017 se expidió y promulgó antes de que
hubiese expirado el término de 180 días, y por lo tanto, dentro del marco
temporal de la competencia habilitada constitucionalmente para el ejercicio de
las facultades extraordinarias del Presidente de la República.
4.3.2.  Reserva
estricta de ley
Corresponde a la
Corte determinar si el Decreto Ley 902 de 2017 sobrepasó los límites en cuanto
a reserva estricta de ley establecidos puntualmente para las normas de
implementación del Acuerdo Final por parte del Acto Legislativo 01 de 2016.
Para adelantar
el examen respecto a la reserva estricta de ley, y dadas las preocupaciones de algunos
de los intervinientes sobre la posible violación de una reserva de ley de esta
naturaleza establecida por el Acuerdo Final, para la implementación de las
medidas sobre Reforma Rural Integral, es necesario recordar que el Acto
Legislativo 02 de 2017, y en particular la Sentencia C-630 de 2017,
establecieron el alcance de los contenidos del Acuerdo Final, de tal forma que,
en primer lugar dichos contenidos (i) no hacen parte del ordenamiento jurídico,
sino que su incorporación “exige su implementación normativa por los órganos
competentes y de conformidad con los procedimientos previstos en la
Constitución”, en ese sentido (ii) no constituyen parámetro de control
constitucional de las normas, y, en consecuencia (iii) el examen a la luz del
Acuerdo se limita a verificar la conexidad que deben guardar las normas y leyes
para su implementación, y su concordancia con las finalidades del mismo.
En ese sentido,
las referencias que pueda hacer el Acuerdo Final, y especialmente el primer
punto “Hacia
un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral” sobre
a la expedición de leyes para la implementación de sus contenidos, no pueden
entenderse como una reserva formal o estricta de ley, por las siguientes
razones:
(i)
Porque
la reserva estricta de ley solo puede ser fijada por disposiciones de la Carta
Política, y el Acuerdo Final no es una norma constitucional que tenga la
entidad para establecer reservas formales de ley diferentes a aquellas que la
Carta Política haya estatuido.
(ii)
Porque
el Acuerdo Final es un instrumento programático y no una norma jurídica cuya
redacción y contenido pueda ser interpretado de forma textual y rigurosa, sino
que debe ser entendido en su contexto a fin de determinar su objeto y fin. Por
eso su integración en el ordenamiento jurídico requiere de normas que lo
implementen.
(iii)
Porque
específicamente el primer punto del Acuerdo fue concluido en el mes de mayo de
2013, años antes de que se decidiera dotar al Presidente de la República de competencias
legislativas excepcionales para implementar el Acuerdo por lo que no es posible
exigir a los redactores que se hubiesen anticipado y tomado en consideración
dichas competencias a la hora de establecer cuáles eran las medidas más
adecuada para implementar el Acuerdo. El debate democrático previo al Acto
Legislativo 01 de 2016, por el cual se expidieron las facultades
extraordinarias para “facilitar y asegurar la implementación y el
desarrollo normativo”[453]
del Acuerdo, otorga la suficiente legitimidad democrática a las medidas que
resulten del ejercicio de dichas competencias.
(iv)
Finalmente,
porque la referencia a la ley contenida en el Acuerdo no excluye la posibilidad
de utilizar para los mismos fines los decretos con fuerza de ley, que tienen la
misma jerarquía en el ordenamiento jurídico nacional. Por lo tanto, dado que un
decreto ley tiene materialmente la naturaleza de una norma legal y no de una
norma reglamentaria, aun si regulara temas respecto de los cuales existiera un
acuerdo político para que se tramite por una ley, se cumpliría en todo caso con
la exigencia, puesto que ha sido el constituyente derivado quien dotó de
competencias extraordinarias al Presidente para regular el tema, y porque la norma
tiene materialmente la naturaleza de una ley.
Ahora bien, la discusión que
surge en las intervenciones, nace de la redacción del punto 1.1.5 del Acuerdo
Final,[454]
pues el mismo permite evidenciar que éste cuenta con dos partes bien
diferenciadas. En una primera parte, de aplicación inmediata, se deja al
Gobierno nacional la obligación de adelantar las gestiones dirigidas a lograr
la formalización de las tierras rurales en Colombia, de forma progresiva y
hasta llegar a una primera etapa que incorpora a la legalidad 7 millones de
hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural.  El Acuerdo final sostiene
“1.1.5. Formalización masiva de la
pequeña y mediana propiedad rural: con el propósito de regularizar y proteger
los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, es decir, garantizar los
derechos de las personas que sean legítimas dueñas y poseedoras de la tierra,
de manera que no se vuelva a recurrir a la violencia para resolver los
conflictos relacionados con ella y como garantía contra el despojo de cualquier
tipo, el Gobierno Nacional formalizará progresivamente, con sujeción al
ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la
población campesina en Colombia. Con este propósito, el Gobierno Nacional
formalizará 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural,
priorizando áreas como las relacionadas con los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET), Zonas de Reserva Campesina, y otras que el Gobierno
defina. En desarrollo de este propósito el Gobierno:
-Adecuará un plan de formalización
masiva y adelantará las reformas normativas y operativas pertinentes,
garantizando la participación de las comunidades y sus organizaciones. El plan
deberá contar con medidas específicas que permitan superar los obstáculos que
afrontan las mujeres rurales para la formalización de la propiedad.
• Garantizará la gratuidad de la
formalización de la pequeña propiedad rural, acompañando tanto el proceso de
adjudicación de baldíos, como el de saneamiento de la propiedad.
• En el marco de la jurisdicción
agraria que se cree, el Gobierno se asegurará de la existencia de un recurso
ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad.
• En caso de que la propiedad
formalizada sea inferior a una Unidad Agrícola Familiar (UAF), el pequeño
propietario y propietaria formalizados podrán también beneficiarse del plan de
acceso del Fondo de Tierras y de los mecanismos alternativos como crédito y
subsidio para compra para contribuir a superar la proliferación de minifundios
improductivos.”[455]
Se trata claramente de un
compromiso puntual, que requiere implementación inmediata y cuyas obligaciones
radican en cabeza del Gobierno Nacional, sin que se haga referencia alguna al
Congreso de la República, o se establezca alguna exigencia en materia debate
democrático.
El Decreto 902 de 2017
corresponde a la implementación de esta primera parte del punto 1.1.5. del
Acuerdo Final, y como tal, es compatible con las competencias que el Acto
Legislativo 01 de 2016, confiere al Gobierno Nacional como legislador
extraordinario.
La segunda parte, del punto
1.1.5., tiene por el contrario un contenido programático, y refiere a la
necesidad de definir de forma adecuada las reglas para transar y acceder a la
propiedad sobre la tierra y la protección de los derechos de propiedad. Esta
parte sostiene:
“Hacer el
tránsito hacia un sociedad que cuente con reglas claras para transar y acceder
a la propiedad sobre la tierra requiere una adecuada definición y protección de
los derechos de propiedad. Considerando que actualmente existen distintas
situaciones que afectan la seguridad jurídica sobre la tenencia o la propiedad
de la tierra en Colombia y a necesidad de encontrar una solución que atienda
las realidades del país, sin perjuicio de lo establecido en materia de
acceso a la tierra, el Gobierno conformará un grupo 3 expertos/as en el
tema de tierras que en un plazo no mayor a 3 meses haga recomendaciones de
reformas normativas y de política pública que permitan en un tiempo limitado y
cuando sea posible: (…)”
De lo anterior se extrae que el Acuerdo
Final en su punto 1.1.5. estableció el compromiso de tomar medidas concretas y
urgentes para implementar los acuerdos en materia de acceso y formalización de
la pequeña y mediana propiedad rural, y además, de ello, planteó una meta
programática que implica el rediseño estructural y las reformas significativas
sobre el régimen de la propiedad privada en el país, siendo esto último, lo
único para lo cual se hace referencia expresa al trámite ante el Congreso de la
República.
El Decreto Ley 902 de 2017 al
contener normas instrumentales en materia de acceso a la tierra y formalización
de pequeña y mediana propiedad rural, que se ajustan al actual régimen de la propiedad
privada en Colombia y respetan los derechos adquiridos, no necesita para su
expedición agotar un amplio debate democrático ni surtir el trámite legislativo
ante el Congreso de la República. Se trata del cumplimiento de la obligación
del Gobierno Nacional, adquirida en el Acuerdo Final, de implementar las
medidas de acceso y formalización de la pequeña y mediana propiedad rural, las
que deben llevarse a cabo con urgencia y sin necesidad de modificar las normas
sustanciales sobre la propiedad privada en Colombia.
No existe por lo tanto una
contradicción entre lo acordado y la herramienta utilizada para la
implementación en materia de acceso y formalización de la tierra rural, puesto
que, justamente, la lectura detallada y contextualizada del punto 1.1.5. del
Acuerdo Final permite entender con toda claridad, que la tarea desarrollada por
el Decreto Ley 902 de 2017 fue encomendada al Gobierno Nacional y en carácter
prioritario, a diferencia de la gran reforma sobre la propiedad privada en
Colombia que, debería ser objeto de recomendaciones y amplios debates
democráticos en el Congreso de la República.
Así entonces,
procede la Corte a verificar si el Decreto Ley 902 de 2017 se expidió dentro de
las facultades excepcionales habilitadas, o si por el contrario traspasó los
límites de la reserva estricta de ley establecida frente a dicha competencia.
En primer lugar
la Corte constata que la norma expedida es un Decreto Ley, y por lo tanto no se
trata formalmente de acto legislativo, ley estatutaria, ley orgánica, ley
código, o de otra ley que necesite mayorías calificada o absoluta para su
aprobación, reservadas expresamente al legislador ordinario por el Acto
Legislativo.
En segundo lugar, la Corte
Constitucional pudo verificar que materialmente, el asunto regulado por el
Decreto Ley 902 de 2017 no está reservado para un trámite legislativo que
requiera de mayorías calificadas o procedimientos especiales. Por el contrario
la materia regulada por la norma analizada tiene relación con aquello que
corresponde al trámite legislativo ordinario por disposición de los artículos 58[456] y 150,
numeral 18[457]
y por lo tanto, es susceptible de ser regulado por el legislador extraordinario
como sucede en el presente caso.
4.3.2.1. En
cuanto a la reserva frente a actos legislativos.
Es claro que la norma estudiada
no pretende realizar una reforma a la Constitución Política, y justamente en
virtud de ello está sometida a un control material integral de
constitucionalidad.
4.3.2.2. Sobre
la reserva de ley estatutaria.
El artículo 152 de la Carta
Política establece las materias que deben ser reguladas a través de este
trámite especial.[458]
Ahora bien, la reserva aplica a aquellas normas que pretendan regular
íntegramente las materias enlistadas en dicho artículo, de tal forma que la
inclusión tangencial de alguno de los aspectos relacionados con dichas
materias, no es suficiente para exigir el trámite de la ley Estatutaria, pues
una interpretación extensiva en ese sentido vaciaría de contenido las
competencias del artículo 150 Superior.  Al respecto, en materia de derechos
fundamentales esta Corporación en la Sentencia C-193 de 2005, reiterando su
jurisprudencia en la materia, sostuvo el alcance estrictamente limitado de la
Reserva en los siguientes términos:
“De conformidad con los
criterios materiales citados, la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de
ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la
ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional. En este caso,
sólo aquellos asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales,
bien sea porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, deben ser
tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este
criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria.”
En cuanto a los asuntos relativos
a la administración de justicia tal como lo ha sostenido la Corte, no todo
aspecto relacionado con ella está sometido a las exigencias de la Carta sobre
leyes estatutarias. Para la Corte el criterio material determinante es que el
asunto del que se trate se refiera a los elementos esenciales de la
administración de justicia.[459]
El artículo 1 del Decreto Ley 902
de 2017 establece el objeto de la regulación con las siguientes palabras:
Artículo 1. Objeto. El presente
decreto tiene por objeto establecer medidas para facilitar la implementación de
la reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. En
aplicación del presente Decreto Ley se respetarán los derechos adquiridos y
garantías constitucionales de los pueblos indígenas. Nada de lo dispuesto en el
presente Decreto podrá ser interpretado ni aplicado en forma tal que afecte,
menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente
registrada, legalmente adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida
por la Ley, como tampoco los derechos adquiridos. Todos y cada uno de los
procedimientos y fases procedimentales regulados en el presente Decreto
deberán  desarrollarse de manera que se otorgue la totalidad de las garantías
constitucionales legales, en particular las del debido proceso, a quienes
ostenten la propiedad privada de tierras dentro del territorio nacional, y
serán nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas garantías, de
conformidad con la Constitución Política y la normatividad vigente. En todos
los casos se respetarán los derechos adquiridos, la confianza legítima y la
buena fe.
Del texto del artículo se desprende, con
absoluta claridad, que la materia objeto del decreto ley no es la regulación
integral de un derecho fundamental y mucho menos la afectación del núcleo
esencial en el sentido de restringir o limitar el ejercicio o garantía de
derechos fundamentales. Tampoco lo es la regulación de elementos esenciales de
la administración de justicia.
Por ello, y sin perjuicio del examen
material de constitucionalidad de las disposiciones del decreto, la Corte
encuentra que a la luz de su jurisprudencia, la materia general regulada por el
Decreto Ley 902 de 2017 no requería ser tramitada a través de ley estatutaria.
4.3.2.3. En
cuanto a las leyes orgánicas
La jurisprudencia constitucional
ha sostenido que se atribuye reserva
de ley orgánica únicamente “a las leyes que reglamentan el Congreso y cada
una de las Cámaras; las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones; el plan general de desarrollo; y
la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.”[460]
Resulta evidente para
esta Corporación que el Decreto Ley 902 “Por el cual se adoptan medidas para
facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el
Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el
acceso y formalización y el Fondo de Tierras" no reglamenta ninguno de
los temas sometidos a reserva de ley orgánica.
4.3.2.4. En
cuanto a la reserva frente a las leyes código.
La jurisprudencia de esta Corporación ha
entendido que un código es un “[conjunto] de normas que
regulan de manera completa, ordenada, metódica, sistemática y coordinada, las
instituciones constitutivas de una rama del derecho”.[461] El
Decreto Ley 902 de 2017 no regula integralmente las instituciones constitutivas
de una particular rama o área del derecho, sino que  rige uno de los pilares
fundamentales de la compleja política pública convenida sobre Reforma Rural
Integral con la que se solucionó la primera negociación del Acuerdo Final. El
decreto estudiado no incorpora un catálogo jurídico con la plenitud,
sistematización y especificidad que caracteriza la noción de código.[462]
Con dicho decreto ley se trata,
más bien, de dotar de forma jurídica y poder vinculante unos lineamientos
políticos generales a los que son transversales varias ramas del derecho. Entre
otras transversalidades a tal política pública está la rama civil agraria, en
tanto trata del acceso a la tierra y formalización de su título a favor de un
previamente determinado grupo de sujetos; lo está la rama agraria toda vez que
los predios objeto del decreto son fundamentalmente rurales y con vocación de
explotación agrícola; lo está la rama del derecho administrativo y de lo
contencioso-administrativo si se considera que en la implementación de la
respectiva política pública participan personas de derecho público cuya
conducta puede ser objeto de control jurídico; lo está la rama del derecho
financiero pues el decreto ley también toca con la administración de créditos
especiales; y lo está también el derecho procesal pues, como es obvio, la
implementación de la referida política pública requiere de caminos
procedimentales efectivos para lograr sus objetivos.
A diferencia de la
política de adjudicación de tierras por demanda prevista por la Ley 160 de
1994, el decreto ley procura un procedimiento que se adecúa a una política de
adjudicación de tierras por oferta. Es decir, mientras que la Ley 160 de 1994
dispuso un procedimiento que se iniciaba a solicitud de parte interesada en la
adjudicación de tierras[463], la asignación de tierras en
el Procedimiento único (PU) se limita a aquellas que hayan previamente
ingresado al Fondo de Tierras de que trata el artículo 18 del decreto ley y
sean consecuentemente ofrecidas a los sujetos que señalan los artículos 4 y 5
del decreto ley. Es más, mientras que para la asignación gratuita de tierras o
de subsidios y/o créditos destinados a la adquisición de predios rurales, en el
decreto ley se prevé un procedimiento administrado por la Agencia Nacional de
Tierras y susceptible de un limitado control judicial[464]
cuya acción caduca solo cuatro (4) meses después de la ejecutoria el acto
administrativo que resuelve sobre el reconocimiento o no del respectivo derecho
de asignación de tierras o de subsidios y/o créditos[465],
la caducidad prevista por la Ley 160 de 1994 para la nulidad de los actos de
adjudicación de baldíos es de dos (2) años. En suma, dado el limitado campo de
acción del decreto ley, el cambio de modelo de una política de demanda a una de
oferta,  así como la ambición de su meta de adjudicar tres (3) millones de hectáreas
en un período de 12 años, el PU luce como un nuevo procedimiento, mayormente
expedito y menos dispendioso al contemplado por la Ley 160 de 1994, que se
ajusta a los retos que surgen del punto 1 del Acuerdo Final.
Finalmente, si en gracia de discusión se
admitiera que la Ley 160 de 1994 pudiera ser concebida como un código o
estatuto amparado por la reserva prevista en el inciso 2º del artículo 2 del
Acto Legislativo 01 de 2016, tal reserva no generaría la
inexequibilidad de la norma bajo examen. En efecto, cabe recordar que si bien
el artículo 82 del referido decreto ley derogó expresamente varias normas de la
Ley 160 de 1994[466]
y
en ese sentido, de algún modo, reformó el correspondiente sistema nacional de
reforma agraria y desarrollo rural campesino, tal reforma no llegaría al punto
de desarticular tal sistema de manera tal que éste perdiere su esencia y
careciera de un efecto útil.
Desde un punto de vista cuantitativo, de
los 17 capítulos que componen la Ley 160 de 1994 sólo fueron completamente
derogados 3, esto es menos del 18%; y de los 112 artículos que contiene dicha
ley solo fueron completamente derogados 21, menos del 19%. Y desde una perspectiva
cualitativa,
mal podría decirse que la
completa exclusión de los capítulos referentes al subsidio, crédito y
beneficiarios, a la negociación voluntaria de tierras entre campesinos y
propietarios y a las condiciones y formas de pago, tenga el efecto de
comprometer el sistema en su esencia o su estructura normativa. De hecho del
referido sistema
nacional
de reforma agraria y desarrollo rural campesino permanecen totalmente o, por lo
menos, parcialmente incólumes los capítulos referentes a su
objeto;
al sistema nacional
de reforma agraria y desarrollo rural campesino; al Instituto Colombiano de
Reforma Agraria –INCORA; a la adquisición de tierras por dicho instituto; a las
causales y procedimiento para la expropiación; a las unidades agrícolas
familiares (UAF) y parcelaciones; a la clarificación de la propiedad, deslinde
y recuperación de baldíos; a la extinción del dominio sobre tierras incultas; a
los baldíos nacionales; a las colonizaciones, zonas de reserva campesina y
desarrollo empresarial; a los resguardos indígenas; a la concertación de la
reforma agraria y el desarrollo rural campesino en los departamentos y
municipios; al ministerio público agrario; a las cooperativas de beneficiarios
de reforma agraria, y a disposiciones varias. En el anterior orden cabe
recordar cómo la jurisprudencia ha establecido que, contrario sensu a la
situación atrás explicada: “cuando los contenidos que informan el
correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las
modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa,
necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el
mecanismo de las facultades extraordinarias”[467]; o,
como se dijo en otra ocasión: “Esta Corporación
ha sostenido que la prohibición consagrada en el inciso 3º numeral 10 del
artículo 150 de la Carta Fundamental, prohíbe no sólo conferir facultades
extraordinarias para expedir códigos, sino que igualmente excluye las modificaciones
y adiciones que alteren su esquema fundamental, es decir, las normas que de
manera completa, coordinada y sistemática regulan las instituciones de una rama
del derecho[468].
Por lo tanto, la Corte ha estimado que las modificaciones a un código en
ejercicio de facultades extraordinarias, no vulnera la prohibición del artículo
150-10, siempre que su estructura general y su esencia permanezcan incólumes[469].[470]
4.3.2.5. Sobre
la reserva estricta frente a leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, que establecen impuestos, delitos y
restringen derechos fundamentales.
Es evidente para
la Corte que el objeto de la norma analizada no fue (ni podría ser) la creación
de tributos y mucho menos el establecimiento de un listado de nuevos tipos
penales. Se reitera nuevamente el argumento presentado frente al análisis de
las características de ley estatutaria, para concluir que el objeto de la norma
no es la regulación de un derecho fundamental y mucho menos sus restricciones.
Esta conclusión
responde a un análisis general sobre el objeto del decreto ley, destinado únicamente
a determinar si se excedieron o no las competencias excepcionales a la hora de
expedir la norma estudiada, desde un punto de vista formal, teniendo en cuenta
la reserva establecida por el Acto Legislativo 01 de 2016. Por supuesto, estas
conclusiones se dan sin perjuicio de que en el examen material detallado sobre cada
uno de sus artículos, la Corte determine si  se ajustan o no a los derechos,
garantías y demás disposiciones de la Carta Política, y excluya aquellos que
resulten contrarios.
Ahora bien
nuevamente se observa que el objeto de la norma no está relacionado con las
materias excluidas de los limites competenciales de las facultades
extraordinarias del Acto legislativo 1 de 2016 y por lo tanto, sin perjuicio
del control material de constitucionalidad que se realizará sobre cada una de
las disposiciones del decreto ley, la Corte concluye que la norma bajo examen
se expidió respetando los límites que en materia de reserva estricta de ley
establece el Acto Legislativo 01 de 2016.
4.3.3. Examen de
Conexidad del Decreto Ley 902 de 2017 con el Acuerdo Final
Mediante Auto del
5 de junio de 2017, la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado ofició a la
Presidencia de la República para que, en el término de tres (3) días, informara
de qué manera justificaba la conexidad entre el decreto ley que se estudia y el
Acuerdo Final.
En atención a
tal requerimiento, el 9 de junio de 2017 la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República afirmó que el Decreto Ley 902 de 2017 “tiene un
vínculo cierto, directo y verificable entre su materia y articulado y el
Contenido del Acuerdo Final, sirve para facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo normativo del Acuerdo Final, y no regula aspectos diferentes ni
rebasa el ámbito de los asuntos imprescindibles para el proceso de
implementación del Acuerdo Final”[471].
Para demostrar
la conexidad objetiva, resumió los contenidos de los puntos 1 y 6.2 del Acuerdo
Final. Luego, indicó que el artículo 1º y cada uno de los títulos del Decreto
Ley 902 de 2017 desarrollan algunos de los componentes de la Reforma Rural
Integral prevista en el Acuerdo Final e incorporan las garantías y compromisos
del Capítulo Étnico.
Establecida la
relación general entre el Decreto Ley 902 de 2017 y el Acuerdo Final, la
Presidencia indicó que dicho vínculo también es estricto y suficiente, ya que
los contenidos de la norma responden en forma precisa a aspectos concretos del
Acuerdo Final. En efecto, identificó cada uno de los artículos del Decreto y
refirió los puntos del Acuerdo que se desarrollan a través de la reglamentación
estudiada.
Algunos
intervinientes, como la Agencia Nacional de Tierras, la Defensoría del Pueblo,
Ruta Pacífica de las Mujeres, la Facultad de Derecho y Maestría en Construcción
de Paz
de la
Universidad de los Andes, OPIAC, CIT, AICO y la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre también consideraron que el Decreto Ley 902 de 2017 guarda
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final.
Otros
intervinientes, como Codhes, la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la
Universidad de Antioquia, el Observatorio de Restitución y Regulación de
Derechos de Propiedad Agraria de la Universidad del Rosario y
el Movimiento Ciudadano Voces de Paz y Reconciliación, los ciudadanos Evaristo
Rafael Rodríguez Felizzola, Iván Cepeda Castro y otros, solicitaron la
declaratoria de inconstitucionalidad de artículos específicos del Decreto Ley
902 de 2017 por ausencia de conexidad estricta con el Acuerdo Final.
4.3.3.1.
La conexidad objetiva[472]
Esta condición exige
constatar la existencia de un vínculo general cierto y verificable entre la
normativa expedida y el Acuerdo Final. Para juzgar el cumplimiento de este
requisito, es necesario tener en cuenta que el Acuerdo fue construido a partir
de seis pilares: (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participación en
política, en particular de los integrantes de los grupos armados; (iii) el fin
del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos
de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación de los
acuerdos.
El Acuerdo prevé
las estrategias que la reforma rural demanda, las cuales responden a las
siguientes obligaciones, que son transversales al punto 1:
(i)
Implementar
mecanismos de acceso a la tierra, esto es, medidas dirigidas a obtener la
formalización, restitución y distribución equitativa.
(ii)
Adoptar
medidas que posibiliten la explotación adecuada de la tierra. Por ejemplo, el
desarrollo de programas dirigidos a lograr la competitividad del campo y a
apoyar las diferentes formas de producción.
(iii)
Garantizar
el acceso a bienes y servicios públicos a la población rural. Es decir, mejorar
sus condiciones de vida a través de medidas dirigidas a erradicar la pobreza,
en aras de equiparar la calidad de vida urbana y rural.
(iv)
Preservar
el medio ambiente a través de medidas como el cierre de la frontera agrícola,
el ordenamiento territorial y social sostenible, y el reconocimiento de las
zonas de reserva campesina.
(v)
La
creación de un sistema general de información catastral (Catastro
Multipropósito) y el fortalecimiento de los sistemas de información de la
tierra existentes.
(vi)
Garantizar
que la implementación de la reforma rural se rija por un enfoque territorial,
diferencial y de género, y que proteja la riqueza pluriétnica y multicultural.
(vii)
Asegurar
la participación democrática en el desarrollo de las medidas relacionadas con
la reforma rural integral.
Establecidas
esas obligaciones transversales se advierte que, el Decreto 902 de 2017 tiene
un vínculo general, cierto y verificable con el punto 1 del Acuerdo, fundado en
el reconocimiento de la importancia de una reforma rural integral.
En efecto, en el
punto 1 se precisó que dicha reforma es necesaria y contribuirá a la
transformación estructural del campo y a la construcción de una paz estable y
duradera, en la medida en que la cuestión no resuelta sobre la tierra
constituye una de las principales causas históricas del conflicto armado en
Colombia.
Por su parte, el
Decreto Ley 902 de 2017 adoptó medidas para facilitar la implementación de la
Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final, dirigidas
principalmente a que se garantice el acceso a la tierra y la formalización de
la propiedad. En la normativa se establecen:
(i)
Los
sujetos de acceso a la tierra y formalización, y el título al que acceden:
gratuito, parcialmente gratuito y oneroso;
(ii)
Las
obligaciones de los beneficiarios de las medidas de acceso a la tierra y
formalización;
(iii)
El
Registro de Sujetos de Ordenamiento;
(iv)
El
Fondo de Tierras para la reforma rural integral, en el que se prevé su
naturaleza jurídica, su administración, los recursos que lo conforman, las
subcuentas y medidas monetarias para la articulación;
(v)
Las
formas de acceso, tales como adjudicación directa, subsidio integral de acceso
a la tierra y crédito especial de tierras;
(vi)
Las
reglas de formalización de predios privados;
(vii)
La
implementación del ordenamiento social de la propiedad rural.
Así, el Decreto
Ley 902 de 2017, tanto desde un acercamiento general a la normativa, como desde
un punto de vista específico por títulos, evidencia un vínculo general, en la
medida en que el punto 1 del Acuerdo y la norma bajo examen tienen relación
temática, ya que los dos instrumentos prevén medidas sobre acceso a la tierra y
desarrollo agrícola. El vínculo también es cierto, debido a que se desprende de
las disposiciones referidas, y verificable, pues basta revisar el contenido del
decreto y el Acuerdo para constatar la relación identificada.
4.3.3.2.      Conexidad
estricta y suficiente
Como se indicó en el considerando 3.3.3.2. de esta decisión, la
conexidad estricta exige que el contenido normativo del decreto sirva como
instrumento para facilitar y asegurar la implementación específica del Acuerdo
en alguno de sus puntos. Ahora bien,
como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corte, el examen de conexidad
estricta no significa y no puede tener el
alcance de convertir al Acuerdo en un parámetro material de validez,[473] sino que
se trata de verificar si el ejercicio de las facultades legislativas
extraordinarias por parte del Presidente de la República responden a la
finalidad que motivó su otorgamiento en el Acto Legislativo 01 de 2016.
Por su parte, el requisito de conexidad suficiente se refiere a la
carga del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las
materias objeto de regulación por parte del decreto ley respectivo y el
contenido del Acuerdo Final que se pretende implementar. Este requisito se
refiere principalmente a los argumentos presentados en la parte motiva del
decreto ley, los cuales deben explicar de manera convincente la existencia de
un vínculo patente e inequívoco entre su contenido y el Acuerdo.
Por la complejidad que implica el Decreto Ley 902 de 2017, el
examen de conexidad estricta y suficiente se realizará conjuntamente a las
disposiciones del Decreto, especialmente a aquellas frente a las cuales los
intervinientes o la Corte encuentren posibles problemas de conexidad, y ello a
través de dos perspectivas, así: 1) los contenidos específicos del Acuerdo
desarrollados por el decreto; 2) las finalidades del Acuerdo sobre reforma
rural integral y su  concordancia con el decreto.
En general el Gobierno Nacional presentó una amplia argumentación
que explica la forma en que el Decreto Ley 902 de 2017 desarrolla medidas
previstas en el punto 1 del Acuerdo Final, y al constatar dicha información, es
posible determinar que, en efecto, las medidas establecidas por el decreto
analizado corresponden a la implementación normativa de los contenidos y las
finalidades previstos en el acápite inicial del punto 1 así como en los
numerales 1.1.1 a 1.1.6. del Acuerdo Final.[474] Se
analiza a continuación la conexidad estricta y suficiente de cada uno de los
capítulos del Decreto:
Preliminarmente, el artículo 1° determina como objeto del decreto “establecer
medidas para facilitar la implementación de la reforma rural integral en
materia de acceso y formalización de tierras, dentro de lo cual tendrán
prevalencia los derechos adquiridos, la propiedad privada, las garantías del
derecho al debido proceso, la confianza legítima y la buena fe.”
El Decreto Ley 902 de 2017 y en particular su objeto, debe leerse a la luz
del contexto normativo del que hace parte. En efecto, la reforma rural integral
es una meta programática de alta complejidad, que no solo pretende democratizar
el acceso a la tierra, a través de herramientas que prioricen la adjudicación y
formalización de tierras a la población campesina más vulnerable, sino que se
trata de la creación de todo un andamiaje jurídico e institucional que permita
“hacer el tránsito hacia un sociedad que cuente con reglas claras para
transar y acceder a la propiedad sobre la tierra.”
Evidentemente, las medidas implementadas a través del decreto analizado no
pretenden realizar toda la reforma rural, sino una parte, aquella que resulta
más urgente e indispensable para la estabilización del posconflicto y que,
dentro de un proceso gradual que llevará más de una década, supone un primer
paso prioritario, por estar dirigido a beneficiar a las personas más
vulnerables, frente al problema que ha sido identificado como la causa más
relevante del conflicto armado colombiano que se pretende superar.
En ese sentido, este decreto es solo una pieza del entramado jurídico que
conforma la reforma rural integral, del cual hacen parte los planes
nacionales de vías terciarias, de riego y drenaje, de electrificación rural, de
conectividad rural, de salud rural, de educación rural, de construcción y
mejoramiento de la vivienda social rural, al igual que los planes nacionales de
fomento a la economía solidaria y cooperativa rural, de asistencia integral
técnica, tecnológica y de impulso a la investigación, de promoción y
distribución de economías campesinas, de protección social y garantías de
derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales, los proyectos sobre catastro multipropósito, entre
otros.
En ese mismo sentido, si bien el
objeto de este Decreto abarcaría en principio todo el territorio nacional, la
conexidad con el Acuerdo Final implica que sus medidas deben implementarse
inicialmente y de forma prioritaria en las zonas focalizadas por el Programa de
Desarrollo con Enfoque Territorial o zonas PDET.
De esta forma, la Corte concluye que el objeto de la norma es
estrictamente conexo con el Acuerdo sobre Reforma Rural Integral y en particular
con los puntos 1.1.1. a 1.1.6. sin que se advierta ninguna dificultad al
respecto y sin perjuicio del examen material que se realizará más adelante.
En cuanto al Título I, la parte considerativa del decreto
analizado describe su conexidad estricta así:
“Título I de este decreto ley, en aras de cumplir con el requisito
de la conexidad estricta, establece en sus artículos temas relacionados con los
sujetos de acceso a tierra y formalización (artículo 2), la delimitación a
nacionales (artículo 3), los sujetos de acceso a tierra y formalización a
título gratuito (artículo 4), los sujetos de acceso a tierra y formalización a
título parcialmente gratuito (artículo 5); los sujetos de formalización a
título oneroso (artículo 6); la contraprestación por el acceso y/o
formalización de la tierra (artículo 7); las obligaciones de los beneficiarios
del acceso y la formalización (artículo 8); el reconocimiento a la economía del
cuidado (artículo 9) y adecuación institucional con enfoque étnico (artículo
10)”.
En general estas medidas responden a la implementación de lo acordado, con
algunas excepciones, por lo que se hace necesario analizar detalladamente cada
uno de los artículos:
Artículo 2° Sujetos de acceso a tierra y formalización.[475]
De acuerdo con la parte motiva del decreto ley, el inciso primero de la
norma desarrolla el Acuerdo Final en su punto 1.1 “Acceso y Uso. Tierras improductivas. Formalización de la
propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de reserva”, pues define los sujetos de aplicación del Decreto Ley 902 de
2017 según su objeto, el cual es regular el acceso y formalización de la
propiedad agraria. A su vez, según los considerandos del decreto, el segundo
inciso de esta disposición limita el acceso a tierras a los sectores más
vulnerables, toda vez que se restringen tales medidas a los sujetos enunciados
en los artículos 4º y 5º del Decreto 902 de 2017.[476] De esta forma, se desarrolla el principio
de priorización previsto en el acápite preliminar del Acuerdo Final.
El Acuerdo final en su punto 1.1.3 define como personas beneficiarias del
plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral y el crédito especial a:
“trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población
desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así
como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y
reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente,
sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria.”
El primer inciso del artículo 2 del Decreto sub exámine, simplifica
la redacción sobre los beneficiarios al establecer que son “todas las
personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los
programas para efectos de acceso a tierras o formalización”. Esta
disposición, es complementada y limitada en su alcance por los artículos
subsiguientes, por los cuales se definen concretamente los sujetos
beneficiarios de las medidas concretas, ajustándose a lo pretendido por el
Acuerdo Final. La disposición contenida en el artículo 2 es conexa  con el
Acuerdo, pues debe ser leída y entendida de forma sistemática, en conjunto con
las disposiciones siguientes y que son las que puntualizan a los beneficiarios
concretos de cada medida, como se verá adelante.
Es preciso recordar que el examen de conexidad frente al Acuerdo Final no
es un control de validez frente a una norma que sirva de parámetro de control,
y por lo tanto, lo que se examina no es la coincidencia de la redacción entre
la norma y el acuerdo, sino, precisamente en cuanto al examen de conexidad
estricta, la concordancia de las finalidades perseguidas por el Decreto, frente
a aquellas que se fijaron en el Acuerdo. Es por esto que el examen se denomina
como conexidad teleológica.
La finalidad del artículo 2 es enunciar de forma general a las personas
que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales y a las
comunidades étnicas, como los beneficiarios de las medidas para facilitar el
acceso y la formalización de la tierra. Esta disposición no va en contravía de
las finalidades perseguidas por el Acuerdo Final, que justamente, está dirigido
a democratizar el acceso a la tierra para la población rural, y prevé para su
implementación medidas que faciliten el acceso y la formalización de la tierra.
Concluye la Corte que el artículo 2 cumple con el requisito de conexidad
estricta y suficiente frente a los contenidos y finalidades del Acuerdo Final.
Artículos 3 a 6  Delimitación de los sujetos beneficiarios
El artículo 3[477] establece a los beneficiarios de los
programas de acceso a tierras, limitándolos a colombianos y remite a su vez a
los requisitos de los artículos 4 y 5, esto es a trabajadores del campo y sus
organizaciones, sin tierra o con tierra insuficiente.  La conexidad teleológica
de este artículo con el Acuerdo queda por lo tanto sometida al examen que se
realice sobre los artículos siguiente, bajo la precisión de que los sujetos que
el Acuerdo Final fijó como beneficiarios de la Reforma Rural Integral son: (i)
para el caso de los programas de acceso a la tierra¸ las personas previstas en
el punto 1.1.3 del Acuerdo;[478] y,
(ii) en cuanto a la formalización de tierras, personas campesinas que  sean
legítimas dueñas y poseedoras de pequeñas y medianas propiedades rurales (de conformidad
con el punto 1.1.5. del Acuerdo Final)[479].
El artículo 4[480] referente a los sujetos de acceso a tierra y formalización a
título gratuito, establece en su párrafo primero que:
“Son sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito
los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con
vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con
vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y
comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el
fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y
fortalecer la producción alimentaria, priorizando a la población rural
victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales,
mujeres cabeza de familia ya la población desplazada que cumpla
concurrentemente los siguientes requisitos (…)”
El artículo continúa enlistando una serie de condiciones relacionadas con
no superar cierto patrimonio, no haber sido beneficiario de otro programa de
adjudicación de tierras, no ser requerido por las autoridades ni haber sido
declarado como ocupantes indebidos, condiciones que concurren con los objetivos
de priorización del Acuerdo Final. En seguida, los cuatro parágrafos del
artículo en cuestión establecen las reglas de aplicación del mismo,
puntualmente en cuanto a ocupante indebido, valoración de la vivienda y la
tierra para el cómputo de patrimonio, y cumplimiento de los requisitos por
parte de las cooperativas o asociaciones.
De acuerdo con la intervención gubernamental, tal norma “refleja tanto
los puntos 1.1.1. y 1.1.3. del Acuerdo Final como lo dispuesto en el mismo
sobre la formalización de la propiedad rural en el punto 1.1.5 y el principio
de restitución que busca privilegiar los derechos de las víctimas de despojo”.[481]
La coincidencia entre la redacción del Acuerdo Final y el primer párrafo
de la disposición estudiada es evidente, pues ambos se dirigen a proteger  a la
misma población vulnerable, marginada y victimizada, haciéndola beneficiaria de
las medidas del Decreto Ley, con lo cual queda claro que existe una conexidad
estricta entre los contenidos del acuerdo y la medida que los implementa.
Ahora bien, en lo que atañe a la expresión “ocupantes indebidos”
del numeral 5° del artículo 4, nada en el Acuerdo Final sostiene que quien sea
declarado en esta condición pueda acceder a los beneficios de tierras.  Es
relevante explicar que existe una diferencia entre ocupantes (aquel que ejerce
posesión sobre un bien baldío) y ocupantes indebidos. Al respecto, la Sentencia
C-097 de 1996 determinó que “si la ocupación de un bien baldío se deriva de
un acto ilícito, en este caso la ocupación de un bien que no es adjudicable,
tal hecho no subsana la ilicitud de la ocupación, y es por ello que la norma
acusada prevé que ante estas situaciones "no podrá alegarse derecho para
la adjudicación", precepto que no lesiona mandato constitucional alguno.”
En conclusión, en el artículo 4º el Decreto Ley desarrolla una especie del
género de los sujetos beneficiarios incluidos en el Acuerdo Final. Se trata de
un desarrollo que no va en dirección de incumplir las finalidades del Acuerdo
y, por lo tanto, no vulnera el principio de conexidad al que se hace referencia
en el Acto Legislativo 02 de 2017. Al respecto, esta Corte expresamente señaló
que las autoridades “en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de
apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo
convenido, bajo el principio de progresividad” y que el principio de
estabilidad y seguridad “es deferente con las finalidades del Acuerdo y hace
posible su implementación con respeto de las competencias de las autoridades y
órganos del Estado, a nivel nacional y territorial”. Es decir que las
autoridades competentes pueden desarrollar los contenidos del Acuerdo Final
introduciendo elementos o modificaciones siempre que estén guiadas al
cumplimiento de sus finalidades.
Así, por lo tanto, la norma bajo examen permite el acceso por adjudicación
de bienes baldíos y la formalización de bienes privados a los sujetos más
vulnerables, al tiempo que protege aquellos baldíos que no pueden ser objeto de
adjudicación –por ejemplo, por encontrarse en reservas naturales, territorios
de comunidades indígenas o en zonas de amortiguación ecológica– para que sigan
cumpliendo sus funciones y no terminen en manos de quienes indebidamente los
ocupan.  Esto no contradice de ninguna forma las finalidades del Acuerdo Final.
Artículo 5° Sujetos de acceso a la tierra y formalización a título
parcialmente gratuito.
Por su importancia y por las observaciones planteadas al respecto, el
texto del artículo se transcribe a continuación:
“Artículo 5. Sujetos de acceso a tierra y formalización a
título parcialmente gratuito. Son sujetos de acceso a tierra y formalización a
título parcialmente gratuito las personas naturales o jurídicas que no tengan
tierra o que tengan tierra en cantidad insuficiente y que cumplan en forma
concurrente los siguientes requisitos: 1. Poseer un patrimonio neto que supere
los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes y
que no exceda de setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes
al momento de participar en el programa de acceso a tierras. 2. No haber sido
beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las
extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF. 3. No ser
propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios
destinados para vivienda rural y/o urbana; 4. No ser requerido por las autoridades
para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la
libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme. 5. No haber sido
declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o
no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se
suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando
la indebida ocupación. También serán sujetos de acceso a tierra y formalización
a título parcialmente gratuito quienes además de lo anterior, sean
propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen
como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011. Parágrafo. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia
del presente decreto ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como
ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos de esta naturaleza, que
ostenten las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente
artículo serán incluidas en el RESO siempre que suscriban con la autoridad
competente un acuerdo de regularización de la ocupación que prevea como mínimo
la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las
normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere
lugar a ello, una vez· se haya efectuado la respectiva reubicación o
reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la zonificación ambiental y el
cierre de la frontera agrícola. Los ocupantes indebidos en predios o
territorios a los que se refiere el artículo 22 del presente decreto ley, serán
incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto en el inciso anterior.”
Según la argumentación presentado por el Gobierno Nacional, esta norma “sigue
una lógica idéntica” a la del artículo 4°. Al respecto, señala que la única
diferencia entre ambas disposiciones es que el artículo 5° se dirige a
poblaciones igualmente vulnerables, marginadas y victimizadas pero que cuentan
con alguna capacidad de pago, razón por la cual “pueden recibir tierras pero
sólo a título parcialmente gratuito”. Así, considera que esta disposición
guarda conexidad con los puntos 1.1.1, 1.1.3 y 6.2. del Acuerdo Final,[482] así como con los principios de priorización
y restablecimiento.
El análisis de esta norma requiere tener en cuenta que los sujetos a los
que hace relación serían beneficiarios de las medidas de acceso y formalización
de la tierra, cada una de las cuales debe ser analizada por separado.
El acceso a la tierra se refiere al otorgamiento de títulos de propiedad
debidamente registrados para campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.
Para lo anterior, el Acuerdo Final establece tres mecanismos: (i) la
distribución gratuita de tierras provenientes del Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral; (ii) el subsidio integral para compra; y (iii) el
crédito especial para compra. Cabe resaltar que el primero de estos mecanismos
implica el acceso plenamente gratuito a la tierra, mientras que el segundo y el
tercero concurren con la adquisición onerosa de tierras.
De otra parte, la formalización de tierras se refiere a la consolidación
del derecho de dominio sobre tierras de propiedad privada, en favor de quienes las
detenten con base en falsas tradiciones o son poseedores con derecho a adquirir
por prescripción adquisitiva de dominio.
En cuanto a las medidas de acceso a la tierra a título parcialmente
gratuito,  los intervinientes sostienen que existen problemas de conexidad
entre las disposiciones del Acuerdo Final y los segmentos del artículo 5° del
Decreto Ley 902 de 2017, particularmente en lo que se refiere a la condición
parcialmente gratuita y respecto de los sujetos beneficiarios. Esto por cuanto
el artículo señalado desarrolla contenidos precisos del Acuerdo Final
(particularmente los puntos 1.1.1, 1.1.3 y 6.2), sin embargo, la disposición no
se ajusta a las finalidades de lo acordado en la medida en que los puntos del
acuerdo establecen que el acceso a los inmuebles del fondo de tierras se
implemente a través de medidas de “distribución gratuita” y
democratización en beneficio de los campesinos sin tierra o con tierra
insuficiente. Por lo tanto, al menos en lo que atañe a la distribución de
tierras provenientes del Fondo de Tierras, el acuerdo establece que las medidas
que lo implementen deben garantizar la gratuidad.
A este respecto, la Corte recuerda que el examen de conexidad objetiva, se
refiere a la coincidencia con los fines y a la no contradicción de lo acordado.
El establecer que sujetos –campesinos- que tienen un pequeño patrimonio
económico, y por ende, capacidad de contribuir a sufragar los gastos de la
adjudicación de que sean beneficiarios, deben hacerlo, no va en contra de lo
estipulado en el Acuerdo Final, puesto que no elimina la gratuidad para los más
pobres. Antes por el contrario, permite que el modelo sea equitativo y
sostenible.
Por otro lado el Acuerdo Final en el punto 1.1.2 “Otros mecanismos para
promover el acceso a la tierra” estableció para el Gobierno Nacional la
tarea de implementar otras formas de acceso a la tierra, cuales son el subsidio
integral y el crédito especial para compra, y frente a estas no estableció
ninguna condición de gratuidad. Por eso es claro que el Acuerdo Final en todo
caso se refiere a medidas diferentes al acceso a través de la adjudicación del
Fondo de Tierras.
Esto implica que: (i) la adjudicación parcialmente gratuita de tierras del
Fondo a los sujetos del artículo 5° no resulta inconexa con lo dispuesto en el
Acuerdo Final, por cuanto no impide u obstaculiza la gratuidad para la
distribución de esas tierras a los sujetos de especial vulnerabilidad; (ii) por
otra parte, tanto el subsidio integral para compra, como el crédito especial
para compra (que concurren con la adquisición onerosa de la tierra) son medidas
de acceso a tierras susceptibles de ser otorgados a título parcialmente
gratuito como un desarrollo que no desconoce los compromisos del Acuerdo Final,
pues éste, frente a esos beneficios no consagró su gratuidad total.
En cuanto a los montos patrimoniales de los sujetos descritos en
el artículo 5°, el Acuerdo Final determinó a grandes rasgos las características
de la población beneficiaria de acceso a tierras en su punto 1.1.3. según el
cual, se trata de:
“trabajadores y trabajadoras con vocación
agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la población rural
victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales,
mujeres cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán ser
beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria
sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que
participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre
otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer
la producción alimentaria.”
Nada indica el Acuerdo Final sobre la situación patrimonial de los
posibles beneficiarios. Desde esta perspectiva, si bien aparentemente el
artículo 5° del Decreto Ley 902 de 2017 establece unos criterios patrimoniales
que parecerían pretender beneficiar con medidas de acceso a tierra a una
población privilegiada, en realidad, bajo la luz de las normas existentes, la
disposición resulta progresiva (no regresiva), pues el patrimonio máximo
establecido en la norma (700 SMLV) como límite para los beneficiarios, resulta
mucho más restrictivo frente a los patrimonios que fueron establecidos por la
Ley 160 de 1994 (art. 71), que permitía la adjudicación de bienes baldíos a
personas con patrimonio de hasta de 1.000 SMLV. En otras palabras, el decreto
ley estudiado,   rebaja en 300 SMLV el límite de patrimonio de los
beneficiarios de acceso a tierras. Esto permite concentrar los beneficios más
importantes a los campesinos de menores recursos, actuando progresivamente ante
las normas anteriores.
Adicionalmente, es importante analizar el artículo en el contexto
normativo en que se inserta, puesto que el Decreto Ley 902 de 2017 establece
todo un sistema de priorización para dirigir los esfuerzos administrativos a
los sujetos más necesitados. Así, entre los artículos 11 y 17 se establece en
el Título II, sobre el Registro de Sujetos de Ordenamiento (RESO), un sistema
diseñado para identificar a los beneficiarios priorizados de las medidas de
acceso al Fondo de Tierras, para lo cual, la primera de las variables a tener
en cuenta es “a) Condiciones socioeconómicas y las
necesidades básicas insatisfechas del solicitante y su núcleo familiar” (Artículo 14). Además, en cuanto a la asignación
del Subsidio Integral de Acceso a Tierra, el artículo 31 del Decreto Ley
establece que  la selección de los beneficiarios se hará de acuerdo con el
Procedimiento Único, lo que implica otro criterio de priorización, que consiste
en dar prioridad a los territorios destinados para la implementación de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), por el Programa
Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y las áreas
donde existan Zonas de Reserva Campesina, atendiendo los planes de desarrollo
sostenible que se hayan formulado (artículo 40).  Finalmente, en cuanto a la asignación de tierras del Fondo, el
artículo 20 del Decreto Ley señala que se
“deberá respetar un estricto orden de priorización, de forma que
las personas que presenten mayores condiciones de vulnerabilidad económica y
social, y que por consiguiente hayan tenido mayores puntajes de RESO, recibirán
tierra en primer lugar, y solo se podrá asignar derechos a personas de menores condiciones
de vulnerabilidad y menores puntajes, cuando en la respectiva zona seleccionada
ya se haya atendido la demanda de los primeros”.
Esto significa que aunque el artículo 5° incluya como
beneficiarios de las medidas de acceso a tierras a personas con cierta
capacidad económica, el Decreto Ley prioriza a los más vulnerables, armonizando
la legislación con los objetivos del Acuerdo Final. Este tipo de ajustes caben
dentro de una conexidad que se entiende como la concordancia con las
finalidades y objetivos del Acuerdo Final, y no con una reproducción estricta
del tenor literal de lo pactado.
En segundo lugar, respecto de la formalización de tierras parcialmente
gratuita para los sujetos enlistados en el artículo 5°, y en conexidad con el
punto 1.1.5. del Acuerdo Final, se concluye que los programas de formalización
están destinados a la formalización de todas las tierras de los campesinos en
Colombia y prioritariamente a proteger los derechos sobre propiedades agrarias
pequeñas y medianas, todo ello iniciando con las zonas PDET.
En efecto, el punto 1.1.5 continua desarrollando el propósito de los
programas de formalización de tierras en el marco por el cual se deja al
Gobierno Nacional la tarea de formalizar “progresivamente, con sujeción al
ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la
población campesina en Colombia.”
Resulta claro para esta Corte que el propósito de lo acordado consiste en
regularizar y proteger, masivamente, los derechos sobre la pequeña y mediana
propiedad rural. Para tal fin, busca garantizar “la gratuidad de la
formalización de la pequeña propiedad rural”; sin embargo, nada se dice
sobre la gratuidad de la formalización de la mediana propiedad, para la que un
tratamiento parcialmente gratuito resultaría ser un desarrollo válido y
concordante con sus finalidades pues permitiría adelantar la formalización de
la propiedad rural bajo un esquema de equidad con la mayor cobertura posible.
El objetivo del Acuerdo es la formalización de toda la tierra campesina en
Colombia y dentro de las medidas prioritarias, expresamente se dispone incluir  a
la mediana propiedad rural. En ese sentido, es claro que bajo el principio de
igualdad, y en el objetivo de formalizar el territorio rural, aquellos beneficiarios
que tienen mayor capacidad de pago, deben contribuir con algún tipo de
contraprestación al logro de lo que se propone.
A ese respecto, el Acuerdo se refiere a la gratuidad de la formalización
exclusivamente frente a la pequeña propiedad, generando una diferenciación con
fundamento en la extensión de la tierra a formalizar. El criterio de
diferenciación que establece el Decreto es más preciso y adecuado en términos
de equidad, y está igualmente relacionado con el valor de la propiedad a
formalizar, pero toma en consideración un aspecto que resulta más relevante referido
a la capacidad de pago.
En ese sentido, lo dispuesto en el artículo 5° en materia de formalización
de tierras tiene un vínculo concreto con los contenidos del Acuerdo, y
constituye un desarrollo permitido al legislador extraordinario de los
objetivos propuestos en el punto 1.1.5. del Acuerdo Final, como es la equidad
en la implementación de las medidas de formalización de la pequeña y mediana
propiedad rural en Colombia.
De esta manera, el acceso y la formalización a título parcialmente
gratuito previstos en esta disposición cuenta con la conexidad estricta y
suficiente ya que permite adelantar el primer paso hacia el acceso democrático
y la formalización masiva de los derechos sobre la tierra, y beneficiar a
sujetos que, por no ser las personas más vulnerables, marginadas y/o
victimizadas, deben hacer una contraprestación por el beneficio de
formalización de la tierra.
Por otra parte, el artículo se refiere indistintamente a personas
naturales y personas jurídicas, lo que genera una duda respecto a la conexidad
con el Acuerdo Final de la inclusión de estas últimas como beneficiarias de
estas medidas.[483]
Al respecto, el punto 1.1.3. del Acuerdo Final, al designar a los
beneficiaros de los programas de acceso a la tierra, establece entre ellos a
las “asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin
tierra o con tierra insuficiente”, por su parte el punto 1.1.4. sobre
acceso integral, establece que el Gobierno deberá “fomentar la economía
solidaria y el cooperativismo de los campesinos”. Si bien el punto 1.1.5.
no hace ninguna referencia a personas jurídicas, en el contexto del Acuerdo Final
resulta válido sostener que las medidas están dirigidas a beneficiar personas
naturales y también a las personas jurídicas conformadas por cooperativas o
asociaciones de campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.
La Corte considera que la interpretación válida y conexa de esta
disposición, debe tener en cuenta lo sostenido en el mismo Decreto Ley 902 de
2017 cuyo artículo 4°, Parágrafo 4° establece lo siguiente: “Para que las
cooperativas o asociaciones a las que se hace referencia en este artículo
puedan ser sujetos de acceso a tierra o formalización, todos sus miembros
deberán cumplir individualmente con las condiciones establecidas en el RESO.”
La misma regla debe hacerse extensible a la interpretación de las “personas
jurídicas” a las que se refiere el artículo bajo examen, pues de otra forma se
estarían beneficiando de las medidas del Decreto personas que, por ejemplo, no
tienen relación con el sector rural, o que están siendo requeridas por las
autoridades.
En conclusión, el artículo 5° tiene conexidad estricta y suficiente con el
Acuerdo Final, al establecer una obligación de contraprestación a cargo de
sujetos con patrimonio entre 250 y 700 SMMLV por los beneficios de acceso y formalización
de la tierra, y  la expresión “personas jurídicas” del artículo 5° del
Decreto Ley 902 de 2017 es igualmente conexa, en tanto se refiere a aquellas personas
jurídicas constituidas por las cooperativas o asociaciones de campesinos, sin
tierra o con tierra insuficiente, cuyos miembros, individualmente, cumplan con
todas las condiciones requeridas en el mismo artículo 5°.
Artículo 6°. Sujetos de formalización a título oneroso[484]
De conformidad con los argumentos presentados por el Gobierno Nacional,
esta norma se refiere únicamente a las personas que pueden acceder a la
formalización de su propiedad rural, a cambio de una contraprestación
económica, “por no ser vulnerables ni marginados”. De este modo, sostiene
que esta disposición complementa el esquema de priorización trazado por los
artículos 4º y 5º, además de materializar los puntos 1.1.1 y 1.1.3, así como
los principios de priorización y restablecimiento.
Ahora bien, esta norma permite que se consideren beneficiarios de las
medidas de formalización de tierras en el marco de la Reforma Rural Integral a
“las personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a
setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes” sin
establecer un tope o límite.
Esta circunstancia es la razón por la cual, varios intervinientes se
oponen a la exequibilidad de la norma por cuanto consideran que los sujetos
regulados por la disposición no se encuentran bajo ninguna hipótesis de
privación económica o en estado de vulnerabilidad y marginación, que serían,
según lo dispuesto en los numerales 1.1.1 y 1.1.3. del Acuerdo Final, la
población a la cual deberían dirigirse las medidas de implementación urgente
del punto del Acuerdo Final sobre Reforma Rural Integral.
Según varios intervinientes, el fin fundamental de la Reforma Integral es
la democratización de la tierra y como parte de ello la desconcentración que
actualmente existe. En esta medida, consideran que las disposiciones
encaminadas a beneficiar a quienes cuentan con altos patrimonios y no tienen
una clara vocación campesina, serían contrarias al espíritu de la reforma y
constituirían herramientas regresivas, que terminaría afectando a las
poblaciones más pobres para favorecer a sujetos privilegiados.
Al respecto es necesario iniciar por establecer que los sujetos
especialmente vulnerables y marginados a los que se refiere el punto 1.1.3. del
Acuerdo,[485] son
aquellos para quienes deben ir dirigidas las medidas de acceso a la tierra y
particularmente la medida de distribución gratuita del Fondo de Tierras. En el
caso del artículo 6, la disposición está dirigida exclusivamente a las medidas
de formalización de la tierra, y lo hace a título oneroso en consideración al
patrimonio de los sujetos beneficiados.
El punto del Acuerdo que se refiere a las mediadas de formalización es,
como ya se ha señalado, el punto 1.1.5. del Acuerdo Final, el cual establece
que las medidas de formalización están dirigidas frente a “todos los predios que ocupa o posee la población campesina en
Colombia.”[486]
Por lo tanto, el Acuerdo Final no hizo ninguna diferenciación patrimonial
entre los beneficiarios de las medidas de formalización de la tierra en el
sector rural sino que, antes por el contrario, estableció la meta de formalizar
todos los predios de la población campesina en Colombia. Permitir que el Estado
pueda adentrarse en la identificación de los predios y su formalización, es una
garantía de la legitimidad de los derechos sobre la tierra campesina, que
justamente permitirá una distribución equitativa, necesaria para la estabilidad
de la paz en el país.
De acuerdo con el punto 1 del Acuerdo Final, Colombia debe desarrollar e
implementar una Reforma Rural Integral. La integralidad de la reforma rural en
materia de ordenamiento de la propiedad implica no sólo reconocer la propiedad
de los campesinos a través de programas de formalización sino también
garantizarles a estos mismos actores la seguridad respecto de sus derechos de
propiedad y las condiciones para el desarrollo rural. La seguridad de los
derechos de propiedad en la práctica, depende de las relaciones entre los
diversos habitantes del campo y es por eso que el Decreto Ley 902 de 2017 establece
procedimientos para ordenar los derechos de propiedad de todos los campesinos
del territorio rural. La integralidad de la reforma rural en materia de
reconocimiento de derechos de propiedad implica necesariamente abordar el hecho
de que el campo es habitado por diversos actores, organizar los derechos de
cada uno y así darle prioridad a los derechos de los campesinos y grupos
étnicos, tal como establece el mencionado decreto.
Además, dentro de las medidas para lograr las finalidades del punto 1 del
Acuerdo se establece la obligación de actualizar y modernizar el catastro rural
y garantizar el uso del suelo de acuerdo con su vocación. Actualizar el
catastro rural sólo es posible si las agencias gubernamentales tienen la
posibilidad de recoger, registrar y actualizar la información de todo el
territorio y todos los predios (individuales y colectivos). De lo contrario, el
Estado sólo contaría con información parcial que, en materia de derechos de
propiedad, es equivalente a tener un mapa con vacíos de información geográfica.
Un catastro rural con vacíos de información es un obstáculo para la
identificación de los terrenos baldíos del Estado, así como para el proceso de
recuperación de predios a recuperar y, llegado el caso, a expropiar por
incumplimiento de la función social de la propiedad. En consecuencia, lo
anterior constituye un obstáculo para la asignación de tierra a los sujetos
beneficiarios de la reforma rural (sin tierra o con tierra insuficiente).
Así, la medida destinada a formalizar los predios de sujetos con
patrimonios superiores a 700 SMLV debe leerse en el contexto de la norma en que
se inscribe, y particularmente dentro de las finalidades que se persiguen, para
poder entender que excluir a estos sujetos de los procesos de formalización y
del Plan de Ordenamiento social de la Propiedad Rural tendría como consecuencia
una desarticulación de la reforma que impediría lograr sus objetivos.
Finalmente, es menester entender que la Reforma Rural Integral
busca transformar el sistema de demanda de acceso a la tierra, por un sistema
de oferta, para lo cual el Estado debe primeramente conocer la situación
predial y catastral del sector rural, identificar los baldíos y adelantar las
medidas para que el campo esté libre de ocupaciones indebidas y apropiaciones
violentas o ilegales de predios privados. En ese contexto la formalización de
los predios rurales de todos los campesinos, incluidos aquellos que tienen
mayor patrimonio, se convierte en una medida a favor de los más pobres, porque
solo de esa forma se podrán identificar los predios baldíos a adjudicar a los
campesinos más vulnerables, y solo de esa forma se podrá proteger la propiedad
legítima de los campesinos frente los efectos del conflicto armado y otras
formas de violencia. Por el contrario, dejar sin formalización tierras del
campo Colombiano bajo el argumento de que pertenecen a personas con altos
patrimonios, solo puede ayudar perpetuar la inseguridad jurídica en el campo y
mantener efectos de la violencia en detrimento de los más vulnerables.
En ese sentido, el hecho de que los sujetos beneficiarios de la
formalización bajo el artículo analizado lo sean a título oneroso, resulta
coherente con el artículo precedente y conexo con las finalidades del Acuerdo
Final.
En conclusión, el artículo 6 del Decreto Ley 902 de 2017 tiene una
conexidad estricta y suficiente con al Acuerdo Final, y resulta concordante con
las finalidades del mismo..
Artículo 7°. Contraprestación por el acceso y/o formalización de la tierra[487]
Para el Gobierno Nacional, esta disposición continúa con el esquema lógico
normativo trazado en los artículos 4°, 5° y 6° del Decreto Ley 902 de 2017,
puesto que busca “fijar la manera en que deben contribuir económicamente a
la adjudicación de tierras o a la formalización de la propiedad” los
sujetos que tienen alguna capacidad económica. En consecuencia, afirma que este
artículo refleja los puntos 1.1.1, 1.1.3. y 1.1.5 del Acuerdo Final. Por su
parte, manifiesta que el parágrafo 3° del artículo desarrolla el Capítulo
Étnico del Acuerdo (punto 6.2).
Es pertinente señalar que los puntos del Acuerdo Final no hacen referencia
al pago de una contraprestación por las medidas de acceso a tierras o
formalización que se establezcan en desarrollo de la Reforma Rural Integral.  No
obstante, se observa que establecer una contribución económica para retribuir
los servicios de acceso y  formalización, para sujetos que tienen un patrimonio
que les permite realizar algunos pagos, en principio, no se opone a las medidas
previstas en el Acuerdo, máxime cuando el Acuerdo Final hace referencia a la
población rural más pobre y marginada como beneficiaria de medidas gratuitas de
acceso y en cuanto a la formalización, la gratuidad se refiere únicamente a la
pequeña propiedad rural. Por ende, al enfatizar el Acuerdo Final en que tales
servicios deben brindarse sin costo, es posible inferir que pueden prestarse
otros a cambio de una contraprestación.
En tal sentido, lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Ley 902 de
2018, resulta conexo con las finalidad del Acuerdo Final y no atenta contra
nada de lo allí consignado.
Artículo 8°. Obligaciones [488]
Según el sustento presentado por el Gobierno Nacional, las obligaciones
que se imponen a los beneficiarios de los programas de acceso a tierras y
formalización a título gratuito y parcialmente gratuito de la propiedad buscan
“preservar el espíritu de la Reforma Rural Integral (…) y prevenir que se
desnaturalice” su sentido. Así mismo, considera que los parágrafos 1° al 4°
pretenden “reforzar adicionalmente” dichos deberes mientras que el 5° es
una salvaguarda a los derechos de los pueblos indígenas respecto a su
territorio. De este modo, advierte que algunas de estas obligaciones se
encuentran previstas en el punto 1.1.6 del Acuerdo Final,[489] mientras que otras expresan el “espíritu
general” de la Reforma, en los puntos 1.1.1, 1.1.3 y 1.1.4 del Acuerdo.
Para la Sala, en forma general, las obligaciones que el artículo 8° del
decreto ley establecen para los beneficiarios a título gratuito y parcialmente
gratuito de los programas de acceso de tierras, se encaminan a implementar el
Acuerdo Final y guardan una relación de proximidad con las materias allí
reguladas. Así, se imponen limitaciones razonables, derivadas del punto 1.1.6
del Acuerdo y de sus propósitos generales.
Es preciso indicar que la palabra “formalización” incluida en el
artículo resulta inadecuada y contraría lo dispuesto en la misma norma, por
cuanto el parágrafo 4 establece que lo dispuesto en el artículo no afecta a
predios privados que no hayan sido objeto de acceso, y justamente la
formalización a la que hace referencia el presente decreto solo opera frente a
predios privados del sector rural, puesto que los bienes baldíos solo pueden
ser objeto de adjudicación. Al respecto sostiene el decreto en su artículo 8:
“Parágrafo 4. Lo dispuesto en el presente artículo no aplica
cuando se trate de predios privados que no hayan sido objeto de programas de
acceso a tierras, para los cuales rigen las disposiciones legales vigentes.”
Bajo esa perspectiva, resulta claro que lo dispuesto en los parágrafos del
citado artículo se refiere las herramientas destinadas a garantizar la
propiedad de los beneficiarios de las medidas de acceso a título gratuito y
parcialmente gratuito, para lo cual, la restricción de transferencia de dominio
y uso por 7 años, se articula con (i) la orden a notarios y registradores de
abstenerse de otorgar e inscribir escrituras que permitan dichas transferencias,[490] (ii) subrogar dichas restricciones a cuando
se disponga de la transferencia de los predios durante el tiempo de la
restricción,[491] (iii) la
ANT puede ejercer la facultad sancionatoria frente a quienes incumplan con las
obligaciones previstas respecto de los predios provenientes del fondo de
tierras,  los numerales 1 a 3,[492] (iv)
los predios privados formalizados se regirán por las disposiciones legales
vigentes y, finalmente[493] (v)
los pueblos y comunidades indígenas solo están sometidos a la obligación de  “No
violar las normas sobre uso racional, conservación y protección de los recursos
naturales renovables”.[494]
Todas estas medidas, (excluyendo las restricciones respecto de los
derechos formalizados) resultan coherentes con las finalidades perseguidas por
el Acuerdo, en particular el punto 1.1.6. que establece: “con el fin de
garantizar el bienestar y el buen vivir de las personas beneficiarias y de
evitar la concentración de la tierra distribuida mediante la adjudicación
gratuita o subsidio integral para compra y los baldíos formalizados, éstos y
aquella serán inalienables e inembargables por un período de 7 años.”  Es
necesario acotar que el Acuerdo tiene una imprecisión terminológica en cuanto
se refiere a “baldíos formalizados” lo que justamente pudo haber dado
lugar a la redacción del artículo 8º. Como ya se ha manifestado en esta
decisión, los baldíos no pueden ser objeto de formalización, puesto que solo
puede accederse a su propiedad a través de la adjudicación que de ellos haga el
Estado, ya que se trata de bienes imprescriptibles e inalienables.
En conclusión, la Corte Constitucional considera que el artículo 8
sub examine desarrolla un contenido específico del acuerdo y concuerda con las
finalidades del mismo en tanto diseña las medidas para proteger y estabilizar
los derechos de acceso a tierras rurales, a través de medidas que procuran
evitar la concentración de la tierra distribuida. Esta conclusión respecto de
la conexidad de la disposición con el Acuerdo Final no implica un juicio
respecto de la constitucionalidad de la medida, el cual se realizará con
detalle más adelante, por encontrar la Corte que en la redacción del artículo
se encuentra una expresión incompatible con los postulados de la Carta
Política.
Los artículos 9 y 10 del Decreto 902 de 2017[495], implementan medidas concordantes con el Acuerdo Final, en particular con
el enfoque de género y el enfoque étnico que son transversales al mismo. Por lo
tanto, la Corte no encuentra ninguna dificultad en establecer la conexidad
estricta y suficiente de estas disposiciones con lo acordado.
El Título II versa sobre el registro de sujetos de
ordenamiento – RESO para lo cual crea el registro como una herramienta
administrada por la Subdirección de sistemas de información de Tierras de la
ANT y como un instrumento de planeación y ejecución gradual de la política
pública, al igual que para identificar los beneficiarios del Fondo de Tierras
(artículo 11). A su vez, establece que tales beneficiarios son los sujetos que
tratan los artículos 4° y 5°, además, de los criterios de identificación de
tales sujetos individuales y colectivos (artículo 12). Adicionalmente, crea un
módulo étnico en el RESO y establece sus criterios de priorización (artículo
13), al igual que los criterios para la asignación de puntos para el RESO
(artículo 14), las condiciones y el procedimiento para el ingreso y
calificación, en donde se aclara que la inscripción y puntuación asignada no
constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni otorgan derechos o
expectativas diferentes a las del ingreso (artículo 15).  Finalmente, establece
a cargo de la ANT la obligación de promover la inscripción en el RESO (artículo
16) y un programa especial de dotación de tierras para comunidades Rom
(artículo 17).
Estas disposiciones desarrollan el punto 1.1.3. del Acuerdo Final,
sin embargo, se procede a analizar detalladamente algunos artículos de este
capítulo que, para algunos intervinientes, presentan dificultades en cuanto a
su conexidad:
Artículo 11. Registro de Sujetos de
Ordenamiento -RESO-[496]
Según lo indica el Gobierno Nacional esta norma desarrolla el punto 1.1.3
del Acuerdo Final, en el cual se prevé que la autoridad administrativa
competente “elaborará un registro único de posibles beneficiarios del plan
de adjudicación gratuita y del subsidio integral que será utilizado como insumo
para la implementación de estos mecanismos”.
El artículo establece que el RESO “constituirá un instrumento de planeación y de ejecución gradual de
la política pública, bajo el principio de reserva de lo posible, a fin de que
el acceso y la formalización de tierras se adelanten de manera progresiva.” Esta disposición concuerda con lo
dispuesto en la introducción del Acuerdo sobre Reforma Rural Integral, en
cuanto toma en consideración la progresividad en el acceso a la propiedad
rural, asi:
“Que una verdadera transformación estructural del campo requiere
adoptar medidas para promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su
vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de
la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de
quienes habitan el campo y en particular a las mujeres rurales y la población
más vulnerable, regularizando y democratizando la propiedad y promoviendo la
desconcentración de la tierra, en cumplimiento de su función social.”
Por su parte, la “reserva de lo posible” refleja diversos
aspectos del acuerdo en donde se alude a lo posible, como un límite razonable
para el cumplimiento de las obligaciones y finalidades allí plasmadas. Así por
ejemplo se puede verificar de los siguientes parráfos del primer punto del
acuerdo:
Principios. En la implementación de lo acordado
en el punto “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral” se
tendrán en cuenta los siguientes principios:
(…)
Bienestar y buen vivir: el objetivo final es
la erradicación de la pobreza y la satisfacción plena de las necesidades de la
ciudadanía de las zonas rurales, de manera que se logre en el menor plazo
posible que los campesinos, las campesinas y las comunidades, incluidas las
afrodescendientes e indígenas, ejerzan plenamente sus derechos y se alcance la
convergencia entre la calidad de vida urbana y la calidad de vida rural,
respetando el enfoque territorial, el enfoque de género y la diversidad étnica
y cultural de las comunidades.
(…)
Beneficio, impacto y medición: teniendo en
cuenta la priorización, la RRI debe beneficiar e impactar al mayor número de
ciudadanos y ciudadanas, con la mayor intensidad y en el menor tiempo
posible, y medir sus efectos en cada proyecto y región.
(…)
Democratización del acceso y uso adecuado de la tierra: mecanismos y garantías que permitan que el mayor número
posible de hombres y mujeres habitantes del campo sin tierra o con tierra
insuficiente puedan acceder a ella
1.1.5.  Formalización masiva de la
pequeña y mediana propiedad rural: (…) reformas normativas y de política pública que permitan
en un tiempo limitado y cuando sea posible: • Regularizar los derechos
de propiedad de los propietarios, ocupantes y poseedores de buena fe, siempre
que no haya despojo o mala fe • Garantizar la función social y ecológica de la
propiedad • Facilitar el acceso a los trabajadores y trabajadoras sin tierra o
con tierra insuficiente • Promover el uso productivo de la tierra. (…)”
Es por lo tanto evidente que la
finalidad del acuerdo es establecer una reforma integral a largo plazo, que se
implementará de forma progresiva, sin que se hayan comprometido al cumplimiento
de tareas que superen las capacidades del Estado. Por el contrario, los
negociadores fueron conscientes de la magnitud de la meta a alcanzar y desde su
formulación, establecieron en el acuerdo una reserva de lo posible, que
coincide con lo estipulado en el artículo sub examine.
En conclusión, la Corte verifica
que el artículo 11 implementa un contenido concreto del Acuerdo sobre
Reforma Rural Integral, y concuerda en sus finalidades con aquellas expresadas
por el acuerdo, especialmente con la progresividad y la integralidad de las
medidas. Por lo tanto existe una conexidad estricta y suficiente que legitima
el uso de las facultades excepcionales del Presidente para expedir el citado
artículo.
Por su parte
el artículo 12, “Módulo del RESO para el Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral”,[497] resulta conexo con lo dispuesto en el punto 1.1.3. del acuerdo, al
establecer un sistema de registro de beneficiarios que permita implementar
criterios de priorización para favorecer a la población rural más pobre y
afectada con el conflicto.
Conexo con las finalidades de lo
acordado, el Decreto 902 de 2017, en el artículo 13[498] crea un módulo étnico en el RESO y establece sus criterios de
priorización, que se complementan con los criterios para la asignación de
puntos para el RESO del artículo 14.[499] En el artículo
15[500]
se establecen las condiciones y el procedimiento para el ingreso y
calificación, y se aclara que la inscripción y puntuación asignada no
constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni otorgan derechos o
expectativas diferentes a las del ingreso. Por su parte el artículo 16[501] establece a cargo de la ANT la
obligación de promover la inscripción en el RESO.
Los artículos señalados se encargan de
desarrollar los elementos de priorización de beneficiarios de las mediadas de
acceso a tierras, a través del RESO, en estricta conexidad con lo establecido
en el acuerdo, específicamente en el punto 1.1.3. en cuanto determina que será
la ley –en este caso el Decreto Ley, que resulta materialmente equivalente- la
que defina los requisitos y criterios para la selección de los beneficiarios.[502]
Por su parte, el artículo 17[503]
establece un “Programa Especial de Dotación de Tierras para Comunidades Rrom”.
Para
el Gobierno Nacional, esta norma desarrolla el Capítulo Étnico del Acuerdo
Final (punto 6.2) toda vez que incluye al pueblo Rom dentro de los
beneficiarios de la Reforma Rural Integral. La norma incluye la expresión “y
reconocimiento de derechos de uso” que requiere de un análisis más
detallado.
Al respecto, el punto 1.1.2 del Acuerdo previó
que además de las medidas para acceso a tierras como adjudicación y créditos,
el Gobierno debía implementar medidas que generaran  la posibilidad de
establecer derechos reales de uso sobre predios rurales. Al respecto sostiene
el cuarto párrafo del citado punto:
Sin perjuicio de lo establecido en el
punto 1.1.1 Fondo de Tierras, el Gobierno tramitará una ley con el fin de
promover otras formas de acceso a tierras del Estado como la asignación de
derechos de uso, en particular para pequeños y medianos productores en forma
individual o asociativa solidaria.
Como se explicó ampliamente en el análisis
sobre el requisito de reserva de ley, el Acuerdo Final no constituye un
parámetro de control constitucional que tenga el alcance de fijar reservas
estrictas de ley, puesto que ello está exclusivamente reservado a la
Constitución. Además una lectura contextualizada del Acuerdo, permite concluir
que se trata de un documento programático –no jurídico- que permite realizar un
examen de conexidad teleológico a la luz de las finalidades perseguidas por su
texto, y no como un control que se ejerce de forma literal sobre el mismo.
Además, no puede dejarse de lado que en el momento en que se concluyó el
acuerdo sobre la reforma rural integral, (mayo de 2013), aún no se había
planteado la posibilidad de dotar al Presidente de facultades legislativas
extraordinarias dirigidas a implementar lo acordado, de forma que no es posible
exigir a los negociadores que se hubiesen anticipado y previsto el uso de las
mismas.
En ese sentido, bajo una lectura
sistemática y contextualizada del Acuerdo Final, y teniendo en cuenta la
naturaleza del examen de conexidad que esta misma Corte ha establecido, la
expresión “el Gobierno tramitará una ley” implica la obligación a cargo
del Gobierno nacional de adelantar las gestiones necesarias para impulsar una
norma, de rango legal, que permita promover otras formas de acceso a tierras
del Estado como la asignación de derechos de uso. La finalidad de lo acordado
es la creación de la norma de rango legal, y justamente se impone expresamente
la designación de la tarea al Gobierno, por lo cual, para la Corte
Constitucional queda suficientemente claro que el artículo 17 del decreto
analizado, constituye un desarrollo conexo con lo acordado en este punto del
acuerdo, que además concuerda perfectamente con sus finalidades.
De ninguna manera podría
entenderse que el punto 1.1.2. del Acuerdo Final defiere a una norma legal
específica y diversa de las medidas de implementación del Acuerdo Final la
regulación de otras formas de acceso a la tierra distintas de las previstas en
dicho documento, pues ello implicaría desfigurar el sentido del examen de
conexidad, y convertir al Acuerdo Final, no solo en un parámetro de control
constitucional, sino en una norma constitucional con la capacidad de crear
reservas estrictas de ley.
Por otra parte, es preciso
señalar que la finalidad del Decreto Ley 902 de 2017 es la de adelantar medidas
para la implementación de la reforma rural integral, de forma participativa y
democrática, facilitando el acceso a tierras rurales a los campesinos más
vulnerables. Las comunidades Rom,  en tanto que grupo étnico minoritario, son
consideradas como beneficiarias de las medidas del decreto en la medida en que
sus particularidades y características identitarias sean compatibles con el
trabajo campesino y el sector rural colombiano.
Desde esta perspectiva, si bien
el Estado  reconoce la protección integral del pueblo Rom como grupo étnico[504] y
entiende que el nomadismo hace parte de su características identitarias, no por
ello puede dejar de garantizar derechos como la vivienda digna o el acceso a la
tierra para aquellos miembros de la comunidad, o comunidades que así lo
requieran para el desarrollo de sus proyectos y actividades. Así lo han venido
haciendo algunas entidades del Estado que brindan facilidades a los Rom para
acceder a los beneficios para desarrollar proyectos agrícolas.[505]
Así, si bien las Kumpanias
Rom en Colombia están ubicadas cerca de la población urbana donde
tradicionalmente desarrollan sus actividades, dentro de sus usos y costumbre,
la crianza y doma de caballos (chalanería), por ejemplo, tiene relación con el
sector campesino y resulta compatible con el acceso a tierras. Por lo tanto la
posibilidad de dar acceso a la tierra para que desarrollen proyectos agrícolas
productivos no resulta atentatoria de sus derechos, sino que antes por el
contrario, se convierte en una medida de protección, que facilita la obtención
de recursos para la comunidad y con ello se dirige a proteger su pervivencia.
Conexidad en sentido estricto y
suficiente de las disposiciones del Título III (Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral)
El Título III
del Decreto Ley desarrolla de forma estricta y suficiente los contenidos
concretos del Acuerdo Final, particularmente el punto 1.1. titulado justamente Fondo         de
Tierras para la Reforma Rural Integral.
Así en estricto
desarrollo de lo dispuesto en el Acuerdo, el artículo 18[506]  crea
el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral como un fondo especial que
operará como una cuenta, sin personería jurídica, conformado por la subcuenta
de acceso para población campesina, comunidades, familias y asociaciones
rurales, y la subcuenta de tierras para dotación a comunidades étnicas; cada
una de las cuales cuenta con unos bienes específicos además de los recursos
destinados por la Nación. Dispone su administración por la Agencia Nacional de
Tierras. Además, establece recursos específicos para el saneamiento de los
resguardos en los casos en que durante la implementación de los planes de
ordenamiento social de la propiedad rural se identifiquen predios al interior
de resguardos o reservas indígenas ocupados o poseídos por personas ajenas a la
comunidad y su reubicación (artículo 19)[507].
En concordancia
con los objetivos de priorización dispuestos en el Acuerdo final en el punto
sobre Reforma Rural Integral,  el artículo 20,[508]
establece que se deberá respetar un estricto orden de priorización en la
asignación de derechos para el beneficio de los más vulnerables económica y
socialmente.
El artículo
21 dispone que una medida de protección a los derechos de los campesinos,
al establecer que los bienes rurales baldíos o fiscales adjudicados serán
inembargables, imprescriptibles e inalienables por un término de 7 años, lo que
implementa y desarrolla lo dispuesto en el punto 1.1.6. del Acuerdo, que al
respecto establece:
“1.1.6. Tierras inalienables e
inembargables: con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las
personas beneficiarias y de evitar la concentración de la tierra distribuida
mediante la adjudicación gratuita o subsidio integral para compra y los baldíos
formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables por un período
de 7 años.”[509]
En el decreto, la protección se
complementa con la medida de imprescriptibilidad del derecho, lo que permite
evitar cualquier conflicto que surja por esa vía y que pretenda extinguir el
derecho del adjudicatario. En consecuencia la Corte constata la conexidad
estricta y suficiente del artículo analizado.
De otra parte, el
artículo 22[510]
enlista los bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo para
efectos de administración, como por ejemplo, aquellos entregados en forma
material a las comunidades indígenas en el marco del procedimiento de
constitución o ampliación, esto, “sin alterar la destinación de dichos
bienes para comunidades indígenas”. Al respecto el Gobierno Nacional
sostiene que esta disposición es un desarrollo del Capítulo Étnico del Acuerdo
Final (punto 6.2), que reconoce la perspectiva cultural de los grupos étnicos.
Agrega que los bienes enlistados son “predios que forman parte de los
territorios ancestrales de pueblos indígenas pero que por alguna de diversas
razones jurídicas o fácticas no ha sido formalmente titulados e incorporados a
los correspondientes resguardos”.
En este sentido, el Capitulo
Étnico del Acuerdo, en su punto 6.2.3 “Salvaguardas y garantías Salvaguardas
sustanciales para la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en
Colombia.” En su literal a. en materia de reforma rural integral señala:
“se incluirá a los pueblos étnicos
como beneficiarios de las diferentes medidas acordadas de acceso a tierras sin
detrimento de los derechos adquiridos. La adjudicación de predios y procedimientos
de formalización se hará con destino a la constitución, creación, saneamiento,
ampliación, titulación, demarcación, restitución y resolución de conflictos de
uso y tenencia de las tierras.”
Así a la luz de lo acordado en el
punto 6.2., se entendería que la administración a que hace referencia el
artículo analizado está dirigida a adelantar las gestiones necesarias para
lograr el “saneamiento, ampliación, titulación, demarcación, restitución y
resolución de conflictos de uso y tenencia de tierras” y  “sin alterar
la destinación de dichos bienes para comunidades indígenas”, de los predios
enlistados en la norma, a saber:
1.     Los bienes del Fondo Nacional Agrario
que han sido entregados en forma material a las comunidades indígenas en el
marco del procedimiento de constitución o ampliación. 2. Los territorios con
procedimientos administrativos en curso sobre terrenos baldíos que cuenten con
estudio socioeconómico favorable para la constitución, y la ampliación, así
como los predios que se encuentren al interior de un resguardo, sin perjuicio
de lo establecido en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994. En todo caso no
podrán ser parte del fondo de tierras en favor de los sujetos de que tratan los
artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley los baldíos donde estén establecidas
las comunidades indígenas o que constituyan su hábitat en los términos del artículo
69 de la Ley 160 de 1994. 3. Las reservas indígenas constituidas por el INCORA.
4. Los predios que sean adquiridos en cumplimiento de órdenes judiciales en
firme para la constitución, saneamiento y/o ampliación mientras culmina el
respectivo proceso de formalización. 5. Los territorios de comunidades
indígenas que se encuentren en las zonas de reserva forestal a que se refiere
la Ley 2 de 1959, que aún no han sido titulados. 6. Los territorios ancestrales
y/o tradicionales de que trata el Decreto 2333 de 2014, mientras surta su
proceso de titulación y tengan la respectiva medida cautelar.
En ese sentido, la norma
concuerda con las finalidades del capítulo étnico del Acuerdo, que al referirse
a la reforma rural integral señala que se garantizarán   “los mecanismos
para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o
poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente.” Por lo tanto, esta Corte
concluye que el artículo 22 del Decreto Ley 902 de 2017 tiene estricta
conexidad con los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, particularmente
en lo que respecta al capítulo étnico.
El artículo
23[511]
establece a cargo de la Agencia de Desarrollo Rural el acompañamiento de los
programas de tierras ejecutados por la ANT con esquemas que permitan la
incorporación de proyectos productivos sostenibles social y ambientalmente y la
articulación entre la ANT y el Gobierno Nacional para que las medidas de acceso
a tierras permitan el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y
competitivos con enfoque territorial y étnico, para el crecimiento económico y
la superación de la pobreza. Esto concuerda perfectamente con el principio de
integralidad al que hace referencia el punto 1 del acuerdo[512] y
cuyas compromisos se desarrollan ampliamente en el punto 1.1.4. del mismo, de
tal forma que se verifica que entre este artículo y el Acuerdo Final existe una
conexidad estricta y suficiente.
En cuanto al Artículo 24.
Articulación para el acceso integral,[513]
el mismo desarrolla las medidas de coordinación institucional para hacer
efectivo el principio de integralidad. Algunas intervenciones manifestaron
reservas respecto de la conexidad del Paragrafo 1° que sostiene: “La Agencia
Nacional de Tierras podrá comprar tierras para adjudicarlas a entidades de
derecho público para el desarrollo de programas de reincorporación, previa
solicitud de la entidad pública correspondiente.” Para el Gobierno
Nacional, el Parágrafo 1° de este artículo:
“debe entenderse en el sentido de
una colaboración entre entidades públicas que se habrá de traducir en la adjudicación
de tierras a personas que, habiendo sido excombatientes, hayan adquirido la
condición de ciudadanos civiles y, en esa calidad, encuadren dentro de los
grupos vulnerables priorizados por este Decreto para efectos de recibir la
propiedad o la formalización de predios rurales”.
Esta argumentación se complementa
con lo acordado en el Acuerdo Final,  sobre reincorporación y puntualmente, con
el punto 3.2.2.6 Identificación de necesidades del proceso de
reincorporación económica y social”, en el que se establece el compromiso
de: “b. Identificación de programas y proyectos productivos sostenibles. Con
base en los resultados arrojados por el censo, se identificarán los posibles
programas y proyectos productivos para vincular el mayor número posible de
hombres y mujeres hoy pertenecientes a las FARC-EP.”
El desarrollo de los proyectos productivos
acordados, requerirá de tierras que puedan ser útiles para tales fines, y en
ese sentido, una interpretación integral y sistemática del Acuerdo permite
entender que la competencia de la  ANT de comprar tierras “para adjudicarlas
a entidades de derecho público” resulta conexa con  la implementación del
punto 1 del Acuerdo.  En efecto, la Reforma Rural Integral tiene como propósito
modificar el ordenamiento jurídico para garantizar el acceso y la formalización
de la propiedad rural para los campesinos sin tierra y con tierra insuficiente.
De esta forma, la autorización para que la ANT adquiera tierras con la
finalidad de adjudicarlas a entidades públicas para que estas desarrollen
programas de reincorporación, habida cuenta de que los proyectos productivos
para los cuales serán destinadas, se basan en las necesidades de las personas
que se reincorporan a la vida civil, es justamente una forma de garantizar el
acceso a la tierra de los campesinos más vulnerables del país, aquellos
campesinos que acudieron a las armas y que actualmente no cuentan con un medio
de sustento, por lo que la medida se constituye como una herramienta para
garantizar la estabilidad del paz lograda por el Acuerdo Final. Siendo este el
objetivo fundamental del Acuerdo, todo esfuerzo encaminado a logarlo resulta
conexo, en particular si desarrolla las medidas necesarias para articular lo
previsto en sus distintos capítulos, como resulta con la norma en comento, que
coordina la creación de un fondo de tierras y una Agencia Nacional encargada de
su administración, con la necesidad de garantizar la estabilidad de la paz
través de proyectos productivos sostenibles que garanticen condiciones de vida
dignas para las personas reincorporadas a la vida civil.
Así las cosas, el Parágrafo 1°
del artículo 24 cuenta con conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
Acuerdo Final.
Conexidad en
sentido estricto y suficiente de las disposiciones del Título IV (formas de
acceso)
El Título IV del
decreto ley regula las formas de acceso a la tierra, en concordancia y estricto
desarrollo de los contenidos dispuestos en los puntos 1.1.1 y 1.1.2. del
Acuerdo Final.[514]
Así, contempla la adjudicación directa de los predios baldíos y fiscales a
personas naturales en regímenes de UAF (artículo 25). Igualmente,
establece que existirá prelación en la adjudicación de baldíos para los
ocupantes de los mismos y la titulación de la extensión ocupada como una
excepción al criterio de la UAF, bajo ciertas condiciones. Respecto a las
solicitudes de adjudicación en proceso antes de la entrada en vigencia de esta
normativa, indica que serán tramitadas mediante el régimen más favorable y en caso
de tratarse de la Ley 160 de 1994 exceptúa la aplicación de una de sus
disposiciones (artículo 26). Lo mismo dispone para la titulación,
siempre que se haya probado la ocupación con anterioridad a la vigencia del
decreto ley (artículo 27). De otra parte, señala que para los casos
reseñados en el artículo 27 y los del artículo 81 de la normativa no se podrá
decidir sobre el derecho a la adjudicación hasta tanto no se tomen las
decisiones del caso en el marco del proceso de restitución de tierras de la Ley
1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios (artículo 28).
En cuanto al Artículo 25.
Adjudicación directa.
[515] Según la
argumentación presentada, para el Gobierno Nacional esta norma desarrolla en
detalle la adjudicación directa de tierras, por lo cual “es una
materialización directa del punto 1.1.1. del Acuerdo Final, que prevé la
adjudicación de tierras a través del Fondo de Tierras” y señala que los
beneficiarios de la distribución de tierras son los mismos de los artículos 4°
y 5° del decreto ley, es decir, “los mismos beneficiarios previstos en el
punto 1.1.3 del Acuerdo Final”. De otra parte, afirma que la disposición
que restringe la adjudicación únicamente a zonas focalizadas en las que exista
una intervención articulada del Estado que garantice la actividad productiva
sostenible se encuentra en armonía con el punto 1.1.4. que establece la
necesidad de garantizar el acceso integral a la tierra que incluya el
desarrollo de proyectos productivos que permitan el bienestar.
El artículo establece el beneficio de
adjudicación directa que debe realizarse a través del procedimiento único y en
consonancia con los criterios priorización para beneficiar a la población más
pobre determinados en el decreto, lo cual concuerda perfectamente con el
Acuerdo Final.
En relación con el inciso tercero del
artículo 25, según el cual “[e]ste tipo de adjudicación sólo podrá hacerse
en zonas focalizadas donde exista una intervención articulada del Estado que
garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo”, es
pertinente indicar que este precepto normativo impone una exigencia que se
relaciona con el principio de Integralidad[516]
previsto
en el Acuerdo Final, y que se articula con lo previsto en el punto 1.1.4
(acceso integral) del mismo. El objetivo del acuerdo sobre Reforma Integral no
se limita a garantizar la democratización en el acceso a las tierras rurales,
sino en asegurar el acompañamiento necesario para garantizar el acceso a las
condiciones que faciliten la sostenibilidad de los proyectos agrícolas y el
desarrollo de las regiones. La exigencia de que la adjudicación se dé
exclusivamente en las zonas focalizadas, esto es, en aquellas zonas en que el
Estado adelanta una intervención que realice el ordenamiento social de la
propiedad rural, la identificación catastral de los predios y a través de ello
garantice la sostenibilidad de la actividad productiva, es perfectamente conexa
con los contenidos del principios del punto 1. y con el numeral 1.1.4. del
Acuerdo final.
En los artículos 26 a 28, el
Decreto Ley 902 de 2017 desarrolla aspectos del Fondo de Tierras  para la
Reforma Rural Integral (punto 1.1.1.) establecidos en el Acuerdo. Así, el artículo
26[517]
establece que existirá prelación en la adjudicación de baldíos para los
ocupantes de los mismos y la titulación de la extensión ocupada como una
excepción al criterio de la UAF, bajo ciertas condiciones. Respecto a las
solicitudes de adjudicación en proceso antes de la entrada en vigencia de esta
normativa, indica que serán tramitadas mediante el régimen más favorable y en
caso de tratarse de la Ley 160 de 1994 exceptúa la aplicación de una de sus
disposiciones. Lo mismo dispone para la titulación, siempre que se haya probado
la ocupación con anterioridad a la vigencia del decreto ley (artículo 27[518]).
De otra parte, señala que para los casos reseñados en el artículo 27 y los del
artículo 81 de la normativa no se podrá decidir sobre el derecho a la
adjudicación hasta tanto no se tomen las decisiones del caso en el marco del
proceso de restitución de tierras de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos
reglamentarios (artículo 28[519]).
Estos desarrollos tienen relación directa con los contenidos concretos del
punto 1.1.1. del Acuerdo Final,[520]
de manera que la Corte no encuentra problema alguno sobre la conexidad estricta
y suficiente requerida.
El Artículo 29[521] da
inicio al “Capítulo 2. Subsidio Integral de Acceso a Tierras” y desarrolla
puntualmente una de las medidas previstas en el punto 1.1.2. del Acuerdo Final.
La disposición crea el Subsidio Integral de Acceso a Tierra (SIAT) como
un aporte estatal no reembolsable, que podrá cubrir hasta el 100% del valor de
la tierra y de los requerimientos financieros para el establecimiento del
proyecto productivo. El
Gobierno Nacional sustenta en su argumentación que esta norma crea SIAT “como
un aporte estatal destinado a financiar tanto la compra de las tierras como los
proyectos productivos que acompañaran las adjudicaciones, trazando algunas
reglas para la asignación de los subsidios”.
Ahora bien, el inciso segundo del
artículo 29 crea una restricción para los beneficiarios de acceso y
formalización de tierras a título gratuito, según la cual aquellos que hayan
sido beneficiarios de entregas o dotaciones de tierras bajo modalidades
distintas a las previstas en el Decreto Ley 902 de 2017, podrán solicitar el
SIAT “únicamente para la financiación del proyecto productivo”.
Tal restricción resulta conexa con el
Acuerdo Final si se articula con lo sostenido en el punto 1.1.5, de conformidad
con el cual “en caso de que la propiedad formalizada sea inferior a una
Unidad Agrícola Familiar (UAF), el pequeño propietario y propietaria
formalizados podrán también beneficiarse del plan de acceso del Fondo de
Tierras y de los mecanismos alternativos como crédito y subsidio para compra
para contribuir a superar la proliferación de minifundios improductivos”.
En este sentido, el objetivo perseguido
por el Acuerdo al respecto consiste en que el subsidio como una herramienta de
acceso para compra de tierras debe estar disponible, tanto para los campesinos
sin tierra como para aquellos que no tienen tierra suficiente, esto incluye a
quienes fueron beneficiarios de adjudicaciones o procesos de formalización de
tierra cuya extensión es inferior a una UAF en virtud de leyes anteriores.
El artículo 30,[522]
precisa que el otorgamiento del Subsidio Integral para Acceso a Tierras se
realizará en las zonas focalizadas con posterioridad a la identificación física
y jurídica del predio, pero en las zonas no focalizadas se tendrá en cuenta el
avalúo arrojado por el catastro como referencia para su valor comercial. A su
vez, el decreto determina que la asignación del subsidio integral de acceso a
la tierra se hará de conformidad con el Procedimiento Único (artículo 31)[523] y
sujeta la operación de los recursos a reglas como la apertura de cuentas
individuales, la conformación de un Registro de Inmuebles Rurales, que puede
incluir los del Fondo de Tierras, la posibilidad de elegir predios por fuera
del registro, y el giro de los recursos y la condición resolutoria después de
12 meses del depósito con dos ofertas y sin que se haya efectuado la compra (artículo
32).[524]
Igualmente, determina que si el predio elegido por el beneficiario del subsidio
pertenece al Fondo de Tierras para la RRI, éste deberá manifestar expresamente
su voluntad de sustituir el subsidio por la adjudicación, para lo cual la ANT
expedirá un acto administrativo que lo adjudique (artículo 33).[525]
Finalmente, en los casos en que el beneficiario del SIAT fallezca, indica que
procederá la condición resolutoria y se seleccionará un nuevo beneficiario (artículo
34).[526]
La Corte encuentra que estos artículos
desarrollan contenidos precisos del Acuerdo Final, y especialmente el punto
1.1.2.: "subsidio integral para la compra de tierras por parte de las
personas beneficiarias" y apertura de "una nueva línea de
crédito especial subsidiada de largo plazo para la compra de tierras por parte
de la población beneficiaria", así como el punto 1.1.4.: proyectos
productivos para los beneficiarios del Fondo de Tierras. Son medidas coherentes
con el contexto normativo en que se inscriben y su finalidad concuerda con los
fines perseguidos por el Acuerdo Final.
Por último, el artículo 35[527] como
tercera forma de acceso a tierras, contempla el Crédito Especial de Tierras
para sujetos a título gratuito y parcialmente gratuito con una tasa subsidiada
y con mecanismos de aseguramiento definidos por la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, la cual establecerá los montos, términos y condiciones.  Esto
concuerda con lo establecido en el Acuerdo Final en los punto 1.1.2.: apertura
de "una nueva línea de crédito especial subsidiada de largo plazo para
la compra de tierras por parte de la población beneficiaria" y 1.1.3:
“criterios de priorización de beneficiarios de los programas de la RRI”.
Por todo lo expuesto la Corte Concluye
que los artículos del capítulo V del Decreto Ley 902 de 2017, tienen estricta y
suficiente conexidad con lo establecido en el Acuerdo sobre Reforma Rural
Integral.
Conexidad en sentido estricto y
suficiente de las disposiciones del Título V: Formalización de la propiedad
privada y seguridad jurídica
El artículo 36 Formalización
de predios privados,[528]
dispone las herramientas para que la ANT, a través del Procedimiento Único,
cuando no haya oposición, pueda declarar la titulación de la posesión y
saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre
inmuebles rurales de naturaleza privada. El artículo 37 Elección de
formalización de la propiedad por vía administrativa,[529] privilegia
la vía del artículo 36 en los procesos sin oposiciones que hayan sido iniciados
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y por Agencia Nacional de
Tierras. Por su parte el artículo 38[530]
establece una Acción de resolución de controversias sobre los actos de adjudicación,
y finalmente, el artículo 39[531]
establece la Acción de nulidad agraria, como un recurso judicial efectivo para objetar
la legalidad de los actos administrativos definitivos expedidos, diferenciando
en el término de caducidad para quienes hicieron parte del procedimiento único
y los particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios y no
participaron en el proceso.
Sin perjuicio del examen detallado de
constitucionalidad que se realizará sobre cada una de las disposiciones, la
Corte pudo verificar que los artículos 36 a 39 del Decreto Ley 902 de 2017
desarrollan contenidos concretos del Acuerdo Final, específicamente, respecto
de los puntos 1, acápite preliminar: principio de la regularización de la
propiedad, definida como la "lucha contra la ilegalidad en la posesión
y propiedad de la tierra y garantía de los derechos de los hombres y las
mujeres que son los legítimos poseedores y dueños", sin afectar la
propiedad privada; y el punto 1.1.5.: proceso de "formalización masiva
de la pequeña y mediana propiedad rural" , en virtud del cual el
Gobierno Nacional "formalizará progresivamente, con sujeción al
ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la
población campesina en Colombia", para cuyo cumplimiento el Gobierno
deberá, entre otras: “(iii) crear un recurso ágil y expedito para la
protección de los derechos de propiedad.”
La integralidad de la reforma rural sólo
puede garantizarse si los programas de formalización se realizan en el marco de
la organización y rectificación de los derechos de propiedad legítimos,
recuperando para sus propietarios las tierras de aquellos cuya tenencia es
ilegítima o ilegal, y asignando los derechos de propiedad a aquellos que no
tienen tierra. Si los programas de formalización no se realizan dentro de ese
marco global, no es posible cumplir con el objetivo de garantizar y proteger
los derechos de propiedad de los campesinos. Así la finalidad del Acuerdo
coincide estrictamente con la finalidad de los artículos 36 a 39 del Decreto
Ley 902 de 2017.  Por lo tanto, la Corte considera que las disposiciones
examinadas tienen conexidad estricta y suficiente con el Acuerdo Final.
Conexidad estricta y suficiente de las
normas del Título VI implementación del ordenamiento social de la propiedad
rural
El Título VI del Decreto 902 de 2017 se refiere
a la implementación del ordenamiento social de la propiedad rural. Este
ordenamiento está diseñado como una metodología con especial énfasis en la
participación comunitaria, destinada a generar la identificación y saneamiento
de los predios rurales del país, desde una perspectiva integral que permita, no
solamente identificar las diferentes características y vocación de uso de los
predios, sino poder identificar las falencias y necesidades de la población que
vive y trabaja en ellos.
El ordenamiento social de la propiedad
rural es una de las piezas clave en este nuevo sistema planteado por la Reforma
Rural Integral, porque es la identificación y ordenamiento de la propiedad
rural a través de la focalización de zonas, lo que permite el saneamiento
progresivo de toda la propiedad rural en Colombia, y facilita la intervención
adecuada del Estado para la sostenibilidad del desarrollo en el sector rural.
Solo a partir de la focalización y el ordenamiento social de la propiedad
rural, es entendible el cambio hacia un sistema de oferta, mucho más ordenado y
eficiente, que reemplaza el antiguo sistema por demanda de la Ley 160 de 1994.
De acuerdo con el punto 1 del acuerdo de
paz, Colombia debe desarrollar e implementar una Reforma Rural Integral. La
integralidad de la reforma rural en materia de ordenamiento de la propiedad
implica no sólo reconocer la propiedad de los campesinos a través de programas
de formalización sino también garantizarles a estos mismos actores la seguridad
respecto de sus derechos de propiedad y las condiciones para el desarrollo
rural. La seguridad de los derechos de propiedad en la práctica depende de las
relaciones entre los diversos habitantes del campo y es por eso que el decreto
establece procedimientos para ordenar los derechos de propiedad de TODOS los
habitantes del territorio. La integralidad de la reforma rural en materia de
reconocimiento de derechos de propiedad implica necesariamente abordar el hecho
de que el campo es habitado por diversos actores, organizar los derechos de
cada uno y así darle prioridad a los derechos de los campesinos y grupos
étnicos, tal como establece el decreto.
La formalización de predios en Colombia,
hasta hace pocos años, se realizó de manera parcial y fragmentada generando
desorden e inseguridad jurídica para campesinos y otros habitantes del campo.[532]  Esta
desorganización es uno de los principales obstáculos para la recuperación de
tierras y para la constitución del Fondo de Tierras porque el estado colombiano
no sabe quién sí tiene derecho y quién no sobre la tierra. El Decreto Ley 902
de 2017 pretende solucionar ese problema de la política pública al establecer
procedimientos de formalización masiva a través de barrido predial, que
significa organizar integralmente el territorio, generando información completa
y confiable sobre todos los derechos de propiedad legales y legítimos sobre la
tierra. Sin procedimientos integrales que permitan clarificar, asignar,
formalizar, restituir, recuperar y administrar la tierra, no será posible
identificar la tierra para dar acceso a los campesinos, ni recuperar la tierra
que está en manos de aquellos que tienen más cantidad de tierra de la que
deberían, para constituir el Fondo de Tierras. Por eso, estos procedimientos
cumplen con los criterios de conexidad estricta y suficiente con respecto de
los objetivos del acuerdo, en particular con el objetivo de garantizar el
acceso prioritario para los campesinos y garantizarles los derechos de propiedad.
El Titulo VI sobre implementación del
ordenamiento social de la propiedad rural  está dividido en tres capítulos.
El primero, que es el más extenso, se refiere a las generalidades del
procedimiento único para el ordenamiento antes mencionado. El segundo regula la
fase administrativa del Procedimiento Único y el tercero la fase judicial del
mismo.
La  “implementación”
de la Reforma Rural Integral requiere de un marco procesal a través del cual se
realicen las normas que constituyen su objeto. Por ende, la conexidad de la
parte procedimental del Decreto Ley 902 de 2017  surge como consecuencia de la
conexidad de las normas no procedimentales del decreto ley. No obstante, si
sobre lo anterior cupiera duda, considérese primero que la efectiva
implementación del “plan de formalización masiva de la pequeña y
mediana propiedad rural” de que trata el numeral 1.1.5 del Acuerdo
necesariamente requiere de la positivización de un marco procesal a través del
cual tal plan se realice, con lo que se acredita el cumplimento de su conexidad
objetiva, estricta y suficiente. Más aún,  bajo los considerandos del referido
decreto ley, además de haberse concluido sobre la “[ineludible]
necesidad de implementar un procedimiento eficaz para la protección efectiva de
los derechos de los campesinos, campesinas, trabajadores y trabajadoras a la
tierra”, así mismo se consignaron los aspectos esenciales de dicho
procedimiento único; cuestión que es evidente desarrollo del inciso
2º del numeral 1.1.3 del Acuerdo en tanto éste se refiere a la existencia de un
procedimiento legal para la selección de los beneficiarios del plan de
adjudicación gratuita, del subsidio integral y del crédito especial como
instrumentos destinados a efectivizar el acceso a la tierra por parte de estos;
situación que permite verificar el cumplimiento del requisito de conexidad
estricta y suficiente. Lo anterior, se reitera, justifica en términos generales
la existencia del marco procedimental que incorpora el decreto ley entre sus
artículos 38 y  82 sin que de cada uno de éstos pueda omitirse la
realización de un análisis de constitucionalidad.
El capítulo primero (artículos 40 a 64)
determina los componentes generales del PUO. Así, establece que se realizará a
través de barrido predial masivo en las zonas focalizadas por el Ministerio de
Agricultura. El mismo será adelantado conforme a los criterios que adopte la
ANT para la intervención de los territorios en los términos del Decreto 2365 de
2015 y dando prioridad a los territorios destinados a los programas de
desarrollo con enfoque territorial (PDET) y al Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Con todo, está permitida la aplicación
del PUO en zonas no focalizadas, a oficio o por petición de parte aceptada por
la ANT.
Según lo plantea el artículo 42,[533] el
ordenamiento social de la propiedad garantiza y respeta los derechos de los
grupos étnicos, así como sus prácticas. Por ende, deberá igualmente dar
eficacia a su derecho a la participación en espacios de diálogo y construcción
conjunta con los demás actores involucrados en los PUO. El artículo 43,[534] a
su turno, determina los criterios de los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural - POSR que corresponden a participación, enfoque territorial,
enfoque diferencial y articulación territorial entre sectores y entidades. Para
la formulación de los mencionados planes, el artículo 44[535]
determina un grupo de requisitos, la mayoría de ellos enfocados a la
identificación catastral del territorio y de quienes habitan en él, las
limitaciones existentes para su explotación y los mecanismos de financiación y
estrategia de monitoreo en su implementación.
El artículo 45, Participación
Comunitaria,[536]
cobra particular importancia. La disposición prescribe que la formulación,
implementación, evaluación y mantenimiento de dichos planes deben ser el
resultado de ejercicios participativos de las comunidades involucradas. Al
respecto establece:
“La formulación, implementación,
evaluación y mantenimiento de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad
Rural debe ser el resultado de ejercicios participativos. Como garantía de
transparencia y eficacia se efectuarán jornadas en las que participarán las
comunidades que habitan los territorios a intervenir y autoridades
territoriales y nacionales, de acuerdo con lo establecido para el Procedimiento
Único de que trata el presente decreto ley y las normas que lo reglamenten. Sin
perjuicio del procedimiento de inscripción establecido para ingresar al RESO,
las comunidades podrán identificar y postular potenciales beneficiarios ante la
Agencia Nacional de Tierras que para efectos de la selección aplicará los
criterios establecidos en el presente decreto. El ejercicio participativo con
las comunidades se realizará de forma activa y en ningún caso limitará la
facultad y competencias legales para adoptar decisiones por parte de la Agencia
Nacional de Tierras y avanzar en los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad. La Agencia Nacional de Tierras determinará la forma más idónea para
garantizar en el territorio la mayor participación y estrategia de comunicación,
respondiendo a las realidades del territorio y teniendo en cuenta el resultado
de la fase de formulación de los POSPR. Para que la participación responda a
las realidades del territorio se habilitará la intervención de los distintos
actores e instancias de participación presentes en el territorio, entre otros,
organizaciones comunitarias, asociaciones de productores, gremios, juntas de
acción comunal, instancias de participación de las Zonas de Reserva Campesina
de ser el caso, autoridades, comunidades y organizaciones de los territorios
étnicos, en todos los niveles   ”
La participación de la comunidad
en el proceso de implementación de la Reforma Rural Integral es uno de los
elementos transversales que se pueden identificar como fundamentales del
Acuerdo Final. Específicamente, en cuanto a la participación exigida por el
Acuerdo Final, la misma se concreta en el punto 1. del acuerdo que se refiere a la
participación frente al desarrollo de los planes y programas para la
implementación de la Reforma Rural, es decir que hace referencia al proceso de
participación comunitaria que regularmente se lleva a cabo para la
implementación de las normas. Sobre este punto específicamente es menester
remarcar que el Decreto Ley 902 de 2017 establece, además de los espacios
propios para la participación y consulta de comunidades étnicas,[537]
múltiples espacios de participación ciudadana, en el diseño de los proyectos
productivos,[538]
o la articulación con el acceso integral,[539]
pero especialmente cobra relevancia el artículo 45 por cuanto establece una
fórmula activa que concuerda perfectamente con lo planteado en el punto 1 del
Acuerdo Final, y desarrolla un contenido concreto del mismo.
Por lo tanto, el Decreto Ley 902 de 2017
desarrolla en su artículo 45 y en diversas disposiciones los contenidos del Acuerdo
Final en materia de participación en la implementación de las medidas destinadas
a la reforma rural integral, por lo que irradia de conexidad estricta y
suficiente a todas las disposiciones de esta primera etapa del Procedimiento
Único, referidas al Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.
En adelante, entre los artículos 46 a
67 el decreto determina las herramientas procesales de defensa y
participación dentro del procedimiento único, las características del mismo,
los asuntos sometidos bajo su competencia y el papel de las autoridades, en
particular de la ANT, todo lo cual no genera duda alguna sobre su conexidad,
dado que se trata del desarrollo necesario de los contenidos del Acuerdo, y en
particular de aquello dispuesto en la primera parte del decreto, pues de otra
forma no habría lugar a garantizar los beneficios establecidos en la primera
parte de la norma.
En cuanto a los artículos 67 a 82,
en los cuales se desarrollan las Fases Administrativa y Judicial del
Procedimiento Único, que constituye el marco procesal a través del cual se
realizan las normas que constituyen su objeto,, por lo que  no requiere de un
análisis de conexidad adicional al que ya se ha realizado sobre sus títulos I,
II, III y mayor parte del IV.
En conclusión de todo lo expuesto la Corte
Constitucional considera que las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017
cumplen con los requisitos de conexidad estricta y suficiente con los
contenidos y finalidades del Acuerdo Final, en el sentido que a continuación se
precisa:
·
el
objeto de la norma abarca todo el territorio nacional, pero debe implementarse
inicialmente y de forma prioritaria en las zonas PDET;
·
el
Decreto 902 de 2017 se refiere únicamente a las medidas de acceso
y formalización de la pequeña y mediana propiedad rural, por lo que resulta
concordante y respeta la vigencia de otras regulaciones para el desarrollo de
la agroindustria en el país;
·
las
medidas frente a sujetos beneficiarios a título parcialmente gratuito y oneroso
resultan conexas con el Acuerdo Final por la necesidad de lograr la
formalización de toda la propiedad rural del país, y siempre bajo los criterios
de priorización para beneficiar primeramente a la población campesina más pobre
de Colombia;
·
la
creación de un Fondo de Tierras, los criterios de priorización dirigidos a
beneficiar primeramente a la población más vulnerable del campo colombiano y la
implementación de un procedimiento participativo y célere, resultan conexos de
forma estricta y suficiente con lo dispuesto en el Acuerdo Final.
4.3.4.
El Decreto Ley 902 de 2017 se expidió
en cumplimiento del requisito de estricta necesidad
La Corte se ha pronunciado sobre la estricta necesidad que
legitima el acudir a las competencias excepcionales del Acto Legislativo 02 de
2016. Este límite de competencia, se justifica porque acudir a la habilitación
extraordinaria para legislar supone un sacrificio para el principio
democrático. Al respecto señaló la Corte en la sentencia C-174 de 2017; “Mientras
el Congreso de la República representa al pueblo, tiene una configuración
pluralista y garantías de multiculturalidad, y sus procedimientos son
deliberativos y mayoritarios, el Presidente de la República no encarna
simultáneamente todos estos valores. Por lo mismo, ese sacrificio debe estar
debidamente justificado. Tradicionalmente, la atribución de facultades
extraordinarias se legitima por la conveniencia de contar con legislación oportuna o tecnificada.”[540] En
virtud de ello, le corresponde al Gobierno sustentar las razones de urgencia e
idoneidad, que hicieron necesario acudir a esta competencia.
Dada la materia regulada por el Decreto Ley, y para dar tránsito
al análisis constitucional de las medidas que lo conforman, la Corte considera
necesario realizar un breve análisis sobre la Reforma Rural Integral en el marco del Acuerdo Final de Paz suscrito con las FARC-EP, sus ejes y sus puntos de prelación en la implementación
normativa para desarrollar confianza entre las partes y seguridad jurídica
en lo pactado. De tal forma que, a partir del contexto transicional,
seguidamente la Sala abordará el estudio concreto del requisito de la estricta
necesidad en el presente caso, dejando desde ya claro que el Acuerdo Final no
es una parámetro constitucional, sino que su contenido es un referente para
evaluar la conexidad de las normas y leyes que lo implementan y desarrollan
(artículo 1° AL 02 de 2017).
4.3.4.1.      Breve
análisis sobre la Reforma Rural Integral en el marco del Acuerdo Final de Paz
suscrito con las FARC-EP, sus ejes y las prelaciones de implementación
normativa.
4.3.4.1.1. El día 26 de agosto de
2012, los delegados del Gobierno Nacional y del grupo de las FARC-EP suscribieron
el “Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera”, con el cual se instaló formalmente la mesa de
conversaciones y negociaciones de La Habana, tendiente a poner fin al conflicto
armado con ese grupo -entonces guerrillero- como condición esencial para la
construcción de una paz estable y duradera en el país. Dicho Acuerdo General
estableció como ruta programática seis ejes que se fijaron como agenda de
negociación, a saber: (i) la política de desarrollo agrario rural, (ii)
la partición política, (iii) el fin del conflicto, incluyendo
el cese al fuego, la dejación de armas y la reincorporación de las FARC-EP a la
vida civil, (iv) la solución al problema de las drogas ilícitas, (v)
el resarcir a las víctimas; y, (iv) la implementación, verificación y
refrendación de lo que sería más adelante el Acuerdo Final de Paz. De hecho, lo
anterior deja entrever lo importante que resultaba para las partes asumir con
prontitud el estudio de la problemática agraria, ya que corresponde a un tema
preeminente en el origen y la persistencia del conflicto interno.
En desarrollo de la anterior
agenda, desde el 15 de noviembre de 2012 hasta el 26 de mayo de 2013, las
partes centraron sus esfuerzos en discutir y negociar la primera temática
referente a la Política de Desarrollo Agrario Integral[541].
Es así que, el 26 de mayo de 2013, mucho tiempo antes de la expedición del Acto
Legislativo 01 de 2016 que consagró las facultades presidenciales para la paz,
informaron a la opinión pública la suscripción del acuerdo parcial en el tópico
agrario denominado “Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral”,
el cual en todo caso se regía por uno de los principios orientador de las
conservaciones de paz: “nada está acordado hasta que todo esté acordado”.
En esa oportunidad se adujo que lo convenido sería el inicio de las
transformaciones radicales en la realidad rural y agraria en Colombia “con
equidad y democracia”, con el fin de “buscar revertir los efectos del
conflicto y que se restituyan las victimas del despojo y del desplazamiento
forzado”.
Ese acuerdo parcial finalmente se
materializó y consolidó en el punto 1 del Acuerdo Final de Paz suscrito entre
el Gobierno Nacional y el grupo de las FARC-EP el 26 de noviembre de 2016, el
cual cumplió con el proceso de refrendación popular según lo validó esta
Corporación en la sentencia C-160 de 2017[542].
4.3.4.1.2. Pues bien, en el punto
1 del Acuerdo Final las partes pactaron que la Reforma Rural Integral (también
RRI) (i) sienta las bases para la transformación estructural del campo
con miras a solucionar las causas históricas del conflicto y la violencia en el
territorio, es decir, contribuye a resolver los problemas sobre la titularidad
de la propiedad rural, el uso adecuado de la tierra según su vocación, la
concentración de la misma en pocas manos, la exclusión del campesinado y el
atraso de las comunidades agrarias; (ii) crea condiciones de bienestar
para la población rural; y, (iii) contribuye a la construcción de una
paz estable y duradera.
Así mismo, acordaron que “el
desarrollo rural integral es determinante para impulsar la integración de las
regiones y el desarrollo social y económico equitativo del país. La RRI debe
lograr la gran transformación de la realidad rural colombiana, que integre las
regiones, erradique la pobreza, promueva la igualdad, asegure el pleno disfrute
de los derechos de la ciudadanía y como consecuencia garantice la no repetición
del conflicto y la erradicación de la violencia”[543]
De hecho, advirtieron que una
verdadera transformación estructural del campo requiere adoptar diversas
medidas para “promover el uso adecuado de la tierra de acuerdo con su
vocación y estimular la formalización, restitución y distribución equitativa de
la misma, garantizando el acceso progresivo a la propiedad rural de quienes
habitan el campo y en particular de las mujeres rurales y la población más
vulnerable, regularizando y democratizando la propiedad y promoviendo la
desconcentración de la tierra, en cumplimiento de su función social”[544].
No obstante, resaltaron que dicha
transformación que implica un nuevo entendimiento del campo colombiano con
igualdad, equidad y democracia, si bien se centra en el acceso efectivo a la
tierra, debe necesariamente contar con diferentes programas y planes
nacionales financiados y promovidos por el Estado con enfoque territorial,
diferencial y de género, además del enfoque étnico transversal a todo el
Acuerdo Final (punto 6.2.3., literal a), que propendan por el desarrollo rural
integral para la provisión de bienes y servicios públicos como la educación, la
salud, la recreación, la infraestructura, la asistencia técnica, la
alimentación y la nutrición. Todo lo anterior con miras garantizar el bienestar
y buen vivir de la población rural, así como el cierre de la frontera agrícola
que contribuya a un ordenamiento socio-ambiental sostenible.
Es más, las partes concibieron la
RRI como una gran política pública integral, de aplicación universal y
con ejecución priorizada en la población y los territorios más
necesitados y vulnerables, así como en las comunidades más afectadas por la
miseria, el abandono y el conflicto, a través de los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET). En igual sentido, esa política universal fue
pactada para hacer énfasis en pequeños y medianos productores, además de
establecer una especial atención frente a los derechos de las víctimas del
conflicto, los niños y las niñas, las mujeres y las personas adultas mayores.
De allí que, en el Acuerdo Final
las partes establecieron como principios rectores de la RRI los siguientes:
transformación estructural de la realidad rural; desarrollo integral del campo;
igualdad y enfoque de género; bienestar y buen vivir; priorización de la
política de desarrollo agrario integral; integralidad; restablecimiento;
regularización de la propiedad; derecho a la alimentación; participación de las
comunidades en la planeación, ejecución y seguimiento de los planes y
programas; beneficio, impacto y medición a partir de la priorización;
desarrollo sostenible; presencia amplia y eficaz del Estado en el territorio
rural; y, democratización del acceso y uso adecuado de la tierra[545].
Son justamente estos 14 principios los que orientan el entendimiento y el
tránsito hacia un nuevo campo en Colombia, y permiten dimensionar que la RRI
fue pactada como un todo que abarca diferentes sub-temas.
En este orden de ideas, la Sala
advierte que los principales ejes del acuerdo agrario que consigna el punto 1
del Acuerdo Final como finalidades, son: (i) lograr la transformación
estructural del campo bajo una visión de integralidad y universalidad que
tienda a solucionar las causas históricas del conflicto y la violencia en el
territorio, para lo cual resulta indispensable la democratización de la propiedad
y la redistribución equitativa de la tierra; (ii) garantizar las
condiciones de bienestar y buen vivir en la población rural mediante el
desarrollo agrario integral que priorice a las comunidades más vulnerables, de
tal forma que se erradique la pobreza y se satisfagan plenamente las
necesidades de la población rural; y, (iii) propender por el desarrollo
socio-ambiental sostenible de las comunidades campesinas, entre otras.
En procura de cumplir tales
finalidades, las partes pactaron que la efectividad, transparencia y el buen
desarrollo de la RRI dependía en gran medida de la “promoción de una amplia
participación de las comunidades, mediante la generación de espacios
institucionales y democráticos donde éstas tengan capacidad de transformación e
incidencia en la planeación, implementación y seguimiento de los diferentes
planes y programas acordados”[546].
Así, se les asignó un papel relevante a las comunidades en el desarrollo de las
medidas de implementación del acuerdo agrario, sin que ello implique que la
intervención y los aportes solo sean posibles durante el trámite de leyes ante
el Congreso de la República. Por el contrario, la participación de las
comunidades también se entiende activa con la contribución que realicen en el
trámite de los diferentes planes y programas que integran la compleja política
pública de reforma rural integral.
4.3.4.1.3. Establecidos el
alcance general y los ejes principales del punto 1 del Acuerdo Final, la Sala
considera necesario precisar que la compleja política acordada para
reestructurar el campo mediante una Reforma Rural Integral, fue dividida en
tres grandes bloques, que a la vez contienen sub-temas: (i) el punto 1.1
que refiere al “Acceso y Uso. Tierras improductivas. Formalización de la
propiedad. Frontera Agrícola y protección de zonas de reserva”; (ii)
el punto 1.2 que corresponde a los programas de desarrollo con enfoque
territorial (PDET); y, (iii) el punto 1.3 en el cual se acordaron
diversos planes nacionales para la RRI en el territorio, cuyo objetivo central
se enfoca en: “por una parte, la superación de la pobreza y la desigualdad
para alcanzar el bienestar de la población rural; y por el otro, la integración
y el cierre de la brecha entre el campo y la ciudad”, y entre los cuales se
encuentran los Planes Nacionales de vías terciarias, de riego y drenaje, de
electrificación rural, de conectividad rural, de salud rural, de educación
rural, de construcción y mejoramiento de la vivienda social rural, al igual que
los Planes Nacionales de fomento a la economía solidaria y cooperativa rural,
de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación, de
promoción y distribución de economías campesinas, de protección social y de
garantías de derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales, entre otros.
4.3.4.1.4. A partir del anterior
entendimiento de las complejidades de la RRI, la Sala reafirma que si bien el
Acuerdo de Paz no es un parámetro de control de constitucionalidad por cuanto
se trata de un acuerdo político suscrito entre las partes que no ingresa al
bloque de constitucionalidad, lo cierto es que en virtud del Acto Legislativo
02 de 2017 que fue declarado exequible mediante sentencia C-630 de 2017[547],
se impone a las instituciones y autoridades del Estado la obligación de
cumplirlo de buena fe y que los desarrollos normativos, así como su
interpretación y aplicación, guarden coherencia e integralidad con lo pactado,
siempre propendiendo por la defensa de los compromisos, el espíritu y los
principios consignados en el Acuerdo Final. Ello supone entonces, de un lado,
elegir el medio más apropiado para la búsqueda de las finalidades pactadas, y
de otro lado, que los ajustes a los contenidos normativos de implementación son
admisibles siempre que tengan por objeto el cumplimiento de buena fe de los
compromisos y finalidades del Acuerdo Final. Esta obligación no se refiere sólo
a la producción normativa tendiente a implementar y desarrollar lo acordado,
sino a la ejecución y desarrollo de las normas de implementación.
Esos lineamientos
constitucionales de buena fe, coherencia e integralidad en los desarrollos
normativos del Acuerdo de Paz, permiten a la Corte advertir que dentro de la
RRI los temas correspondientes a la democratización de la propiedad y la
redistribución equitativa de la tierra a través de medidas como el plan de
adjudicación gratuita, el otorgamiento de subsidios y la concesión de créditos
especiales para el acceso a la tierra rural, y la formalización masiva de los
predios rurales mediante el sistema de barrido predial, al igual que la definición
de procedimientos ágiles y eficaces que materialicen dichas medidas con miras a
garantizar el bienestar y buen vivir de la población rural, resultan ser
indispensables para lograr un exitoso proceso de implementación de lo pactado
que brinde seguridad jurídica a corto plazo y confianza entre las partes,
debilitando las posibilidades de que terceros afecten nocivamente las
condiciones necesarias para lograr la paz, máxime cuando los conflictos sobre
la tierra y su uso han sido un factor persistente de violencia en el campo
colombiano que se pretende superar mediante la suscripción del Acuerdo de Paz.
Basta con recordar que el debate histórico sobre la tierra y la necesidad de
generar una transformación del campo fue el primer punto de la agenda de negociaciones
y también fue el primer punto frente al cual se dio un acuerdo parcial, es
decir, ello demuestra la importancia que le imprimieron las partes a la
discusión sobre el tema de la Reforma Rural Integral.
Ello encuentra mayor respaldo al
verificar que en el cronograma de implementación normativa durante los primeros
12 meses siguientes a la firma del Acuerdo Final, el primer ítem a desarrollar
normativamente corresponde a “las leyes y/o normas para la implementación de
lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustitución de los
cultivos de uso ilícito”, según fue pactado por las partes en el punto
6.1.10 del Acuerdo Final[548].
El que ese ítem no se encuentre consignado en las materias de desarrollo
normativo prioritario contempladas en el punto 6.1.9 del Acuerdo Final[549],
en ningún caso le resta la urgencia y la necesidad de lograr una implementación
ágil que permita honrar lo acordado frente a un sub-tema neurálgico de la
Reforma Rural Integral[550].
4.3.4.2.      Análisis
concreto del criterio de estricta necesidad en la expedición del Decreto 902 de
2017
4.3.4.2.1. Mediante el criterio de
estricta necesidad del uso de las facultades presidenciales para la paz, la
jurisprudencia de la Corte ha pretendido dar respuesta al déficit de
deliberación que entraña la expedición de normas con fuerza de ley por el
Presidente de la República, ya que ello no garantiza la deliberación
democrática cuyo normal escenario, en una democracia como la nuestra, es el
Congreso de la República.
En este orden de ideas, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que el decreto dictado al amparo de
las facultades extraordinarias otorgadas mediante el artículo 2º del Acto
legislativo 01 de 2016, debe incluir una exposición de las razones de urgencia
e idoneidad que hicieron necesario su adopción mediante esta competencia
excepcional[551],
y no a través del procedimiento legislativo ordinario o el especial para la
paz.
4.3.4.2.2. Dentro de los considerandos
del Decreto Ley 902 de 2017, se expone que los temas que allí se regulan
mediante las facultades presidenciales para la paz, tienen un carácter urgente
e imperioso, por cuanto: (i) en la actualidad no existe un
instrumento unificado para determinar quiénes son los beneficiarios de la
reforma agraria, lo que dificulta la ágil resolución de situaciones de tenencia
de tierra de los diferentes tipos de propietarios, ocupantes y poseedores que
hay en el campo, al igual que se presenta una carencia de medidas efectivas
para lograr el acceso y la formalización de tierras; (ii) la falta de
criterios unificados y de aplicación inmediata dificulta que las medidas de
adjudicación se dirijan prioritariamente a aquellas personas que más lo
necesiten, como los campesinos y los grupos étnicos; (iii) la creación
del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral es un presupuesto
indispensable para dar trámite a la disminución de la brecha existente entre el
campo y la ciudad; (iv) se debe contar con los programas de acceso y
formalización de tierras para poner en marcha los demás programas que integran
la Reforma Rural Integral, puntualmente el desarrollo rural integral a través
de los PDET que buscan la transformación estructural del campo en unos
territorios priorizados; y, (v) la normatividad vigente no admite la
construcción de una ruta expedita y única que permita implementar el barrido
predial como una estrategia que otorgue seguridad jurídica sobre la propiedad
rural y contribuya a solucionar el problema de la informalidad en la tenencia
de la tierra.
Además, la parte considerativa del
Decreto señala que la urgencia en adoptar la implementación de las
medidas consagradas en el Decreto 902 de 2017, también se cimienta en que: (vi)
se deben modificar los procedimientos inoperantes y reducir el tiempo en el
trámite de adjudicación y formalización de la propiedad, toda vez que la demora
histórica en su trámite ha sido uno de los factores que ha contribuido a la
continuidad del conflicto sobre la tierra; (vii) la adjudicación de
baldíos presenta una demora de entre 3 y 4 años, cuando la norma actual que la
regula establece un tiempo mínimo de 60 días y hasta 1 año para adelantar su
procedimiento; (viii) los procedimientos administrativos especiales
agrarios necesarios para ordenar socialmente la propiedad, sanearla y proveer
tierras por adjudicación gratuita, pueden tardar entre 5 y 20 años.
De allí que los considerandos del
Decreto Ley que se controla señalen “un grado de urgencia institucional
superlativa”[552],
que se traduce en la imperiosidad de (ix) implementar un procedimiento
eficaz para la protección efectiva de los derechos de los campesinos y de los
trabajadores de la tierra, con miras a superar la informalidad en la propiedad
en zonas de conflicto como garantía de no repetición; (x) generar lazos
de confianza con la comunidad que le permitan al Estado llegar al territorio
para implementar la Reforma Rural Integral; (xi) tener éxito y
sostenibilidad del programa de sustitución de cultivos de uso ilícito que se
encuentra en marcha, para lo cual resulta indispensable adelantar los procesos
de formalización de los derechos de propiedad y garantizar el acceso a la
tierra; y, (xii) cumplir con la meta prevista en el Acuerdo Final de
adjudicar 3 millones de hectáreas y formalizar 7 millones de hectáreas en un
periodo de 12 años, para lo cual se debe empezar a formalizar 70.000 hectáreas
anuales, lo que hace ineludible modificar inmediatamente en materia
instrumental los procedimientos previstos en la Ley 160 de 1994, en los apartes
que no operan actualmente o no responden a las realidad del campo colombiano.
A partir de esos argumentos que
justifican la estricta necesidad, en el Decreto Ley 902 de 2017 quedó
consignado que las medidas en él contenidas tienen una naturaleza instrumental,
en tanto “desarrollan los derechos previstos en la Constitución y la ley
mediante la creación de elementos secundarios y accesorios aptos para ser
tramitados por esta vía”[553],
a la vez que buscan una estabilización a corto plazo de temas como “la
creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, la identificación
precisa de los beneficiarios conforme a la priorización establecida en el
Acuerdo Final, la caracterización e identificación de los predios de la Nación
y de otros predios que nutrirán el Fondo y la resolución de conflictos sobre la
tenencia de la tierra, para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo
Final”[554].
Por consiguiente, finaliza indicado lo siguiente:
“Que
el numeral 6.1.10 del Acuerdo Final incluye dentro del calendario de
implementación normativa durante los primeros 12 meses las Leyes y/o normas
para la implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral
y la sustitución de los cultivos de uso ilícito, para lo cual el
establecimiento de los beneficiarios, la puesta en marcha del Registro y del
Fondo de Tierras, así como las herramientas para la formalización y el
Procedimiento Único y ágil debe implementarse de manera inmediata, sin perjuicio
de implementar vía fast track las demás medidas complementarios para el
desarrollo de este punto del Acuerdo Final”[555].
4.3.4.2.3. Tratándose de los alcances
del criterio de necesidad estricta, la Procuraduría General de la Nación, en su
concepto, señala que la urgencia se debe analizar con un rigor dependiente de
la materia regulada, por lo cual el análisis debe tener en cuenta el nivel de
deliberación política requerida para la adopción de la medida, la importancia
de los intereses constitucionales salvaguardados, así como si se trata de un
desarrollo de buena fe de la implementación de los acuerdos.
En el presente caso, como pretensión
principal, la Procuraduría solicita declarar inexequible la totalidad del
Decreto 902 de 2017, con efectos diferidos a un año, porque su expedición
incumple el criterio de estricta necesidad que justifique no haber acudido al
Congreso de la República para su aprobación. Para fundamentar lo anterior, el
Ministerio Público señala que (i) el punto 1 del Acuerdo Final plantea
una política general, estructural y progresiva de acceso a la propiedad
agraria, “pero no se observa que la implementación de dicha política deba
hacerse por necesidades urgentes que pongan en peligro de manera inminente el
proceso de paz, si dichas políticas no se implementan mediante decretos leyes”[556];
y, que (ii) el Decreto 902 de 2017 aborda un tema sustancial, cual es la
normalización y el acceso a la propiedad rural utilizando un procedimiento
único con un componente judicial esencial e inescindible.
Por último, en cuanto a la solicitud de
modular los efectos del fallo, plantea que el término de un año resulta útil
para que el Gobierno Nacional pueda iniciar la fase administrativa del
procedimiento único para el acceso y la formalización de tierras, mientras
tramita ante el Congreso de la República el proyecto de ley que responda en
debida forma a las necesidades propias del procedimiento único que se pretende
implementar.
4.3.4.2.4. Pues bien, esta Corporación
no comparte los argumentos de la Procuraduría General de la Nación por las
siguientes razones y, contrario a la solicitud que ésta realiza, la Sala estima
que en el presente caso se encuentra acreditado el criterio de la estricta
necesidad para hacer uso de las facultades presidenciales para la paz en la
expedición del Decreto Ley 902 de 2017. Para arribar a esa conclusión, la Corte
se apoya en los siguientes fundamentos.
En primer lugar, la problemática del
acceso y la distribución de tierras rurales ha aparejado una marcada inequidad
y una concentración de la propiedad en pocas manos, lo cual ha causado un eje
de persistencia del conflicto armado interno debido a la relación permanente
entre violencia e informalidad en la tenencia de la tierra, que se agrava con
los debates sobre la vocación del suelo y el uso real que se le da a la tierra
por parte, especialmente, de grupos ilegales que ejercen control territorial y
de mafias al servicio del narcotráfico que fomentan los cultivos de uso
ilícito. Al identificar ese punto, la Reforma Rural Integral, y concretamente
el punto 1.1 del Acuerdo Final, propende por la democratización de la propiedad
rural y por la redistribución equitativa de las tierras mediante herramientas
como el plan de adjudicación gratuita, el otorgamiento de subsidios y la
concesión de créditos especiales para el acceso a la tierra rural, y la
formalización masiva de los predios rurales una vez se identifique su
naturaleza mediante el sistema de barrido predial y sea posible regularizar la
propiedad, al igual que la definición de procedimientos ágiles y eficaces que
materialicen dichas medidas con miras a garantizar el bienestar y buen vivir de
la población que habita el campo.
Al ser entonces la cuestión sobre la
titularidad y el uso de la tierra un punto neurálgico en la persistencia del
conflicto armado interno, la adopción de medidas instrumentales,
procedimentales y operativas que tiendan a desarrollar lo pactado en materia de
acceso y formalización de la propiedad rural, resultan ser urgentes e
imperiosas porque buscan superar la relación existente entre violencia e
informalidad en la tenencia de la tierra. De hecho, la Sala considera que,
contrario a lo que afirma el Ministerio Público, de no lograrse una
implementación normativa expedita en esa materia, se pondría en grave riesgo la
estabilización de la paz territorial y social en el campo colombiano durante el
escenario del posconflicto. Resulta pues indispensable que la tierra sea un
factor de unión y reconciliación que garantice una paz estable y duradera.
En segundo lugar, las medidas que
consigna el Decreto Ley 902 de 2017 tienen una naturaleza instrumental en la
implementación de uno de los sub-tema de la Reforma Rural Integral, en tanto
parte del respeto de las normas sustantivas existentes en materia de propiedad
privada y del régimen de adjudicación de baldíos. De hecho, las medidas que
allí se consagran pretenden generar una seguridad jurídica sobre la tierra y,
con ello, un ambiente de paz social que permita una articulación entre la
política de ordenación de la propiedad rural y el desarrollo rural integral a
través de la puesta en marcha del Programa Nacional Integral de Sustitución de
Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y de los Planes de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET), los cuales fueron declarados exequibles por esta
Corporación mediante las sentencias C-493 y C-730 de 2017.
Al respecto, la Corte advierte que el
Ministerio Público no desarrolló el argumento en cuanto a que el Decreto Ley
902 de 2017 aborda temas sustanciales en materia de acceso a la tierra y
formalización de la propiedad rural. Se limitó a señalar que aquella
normatividad utiliza un procedimiento único con un componente judicial esencial
e inescindible, sin ahondar en mayores explicaciones.
A pesar de lo anterior, la Sala estima
prudente reiterar que el Decreto 902 de 2017 no realiza modificaciones
sustantivas en el régimen actual de tierras y, por consiguiente, no era
indispensable agotar un amplio debate democrático ante el Congreso de la
República, bien a través del procedimiento legislativo especial para la paz o
del trámite ordinario para la expedición de leyes. En tal sentido, por tratarse
de medidas netamente instrumentales para facilitar la implementación de la
reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras, resulta
viable el ejercicio de las competencias propias de las facultades
presidenciales para la paz que establece el artículo 2° del Acto Legislativo 01
de 2016.
En efecto, el paso de un enfoque de
demanda o mercado de tierras, a uno de oferta por ordenamiento social de la
propiedad rural mediante barrido predial masivo en donde el Estado se acerca a
los territorios para obtener la información completa que le ayude a determinar
la naturaleza de los bienes y regularizar su titularidad con agilidad a través
de los lineamientos sobre acceso y formalización de la tierra rural, implica la
necesidad de realizar ajustes instrumentales para hacerlo viable, por lo cual
se deben unificar criterios de aplicación inmediata en cuanto a la
determinación y registro de los beneficiarios de la RRI para que la política de
tierras llegue a los más vulnerables, materializar el Fondo Nacional de Tierras
y, estandarizar los procedimientos que tornen eficiente el trabajo de la
institucionalidad de tierras.
En tercer lugar, como lo indicó el
Decreto Ley 902 de 2017 en su parte considerativa, estas medidas instrumentales
resultan indispensables para que el Estado pueda hacer presencia en los
territorios que fueron dejaros por las FARC-EP, de tal forma que se pueda
surtir con agilidad los procesos de acceso y formalización de la propiedad
rural en cabeza de los campesinos y las comunidades étnicamente diferenciadas,
sin dar lugar de apropiaciones de tierras a las mafias ni a los grupos ilegales
que fomentan la concentración de la propiedad. Es decir, la imperiosidad en la
adopción de las medidas también está dada por el vacío de poder territorial que
debe ser suplido por la institucionalidad del Estado en la etapa de
posconflicto.
En cuarto lugar, hacer operativa la RRI
contribuye a la garantía de no repetición del conflicto armado interno en los
territorios rurales. Justamente, ello denota la imperiosidad en adoptar medidas
instrumentales que permitan el acceso pronto a la tierra y la formalización de
la propiedad rural, con miras a evitar que se creen nuevos focos de violencia y
conflictividad social.
Por último, en quinto lugar, la Corte
advierte que los procesos de paz que no logran un desarrollo ágil y eficaz de
los principales puntos acordados, pueden fracasar en la fase de implementación.
De allí que sea indispensable que los avances normativos tendientes a su
materialización se puedan cumplir con la urgencia debida para que exista confianza
en lo pactado. Es por ello que las partes en el punto 6.1.10 del Acuerdo Final
establecieron, dentro del cronograma de implementaciones normativas urgentes,
el tema asociado a la Reforma Rural Integral.
4.3.4.2.5. Así las cosas, a título de síntesis, la
Sala Plena concluye que el Decreto Ley 902 de 2017 cumple el requisito de
estricta necesidad, porque se encontró acreditado que contempla medidas
urgentes e imperiosas relacionadas de manera directa con uno de los sub-temas
de la Reforma Rural Integral pactada en el Acuerdo Final, en tanto permiten a
través de medidas instrumentales superar problemas propios del postconflicto al
suministrar criterios unificados y procedimientos expeditos para facilitar el
acceso a la tierra y la formalización de la propiedad rural.
5.
FUNDAMENTOS PARA EL EXAMEN MATERIAL
DE CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO LEY 902 DE 2017
Para la realización del examen
material de constitucionalidad de las disposiciones del Decreto Ley, habida
cuenta de la extensa participación en el debate gracias a las intervenciones
ciudadanas y a la realización de la audiencia pública, la Corte Constitucional
considera pertinente identificar ciertos aspectos que tocan de forma
transversal las disposiciones de la norma, y frente a los cuales resulta
preciso recapitular la jurisprudencia en la materia a fin de hacer explicitas
las razones de la decisión.
En términos generales, luego de
revisar brevemente la historia normativa sobre acceso y distribución de la
tierra rural en el país, y tomando en consideración algunos aspectos
transversales de las intervenciones sobre la constitucionalidad de las normas,
la Corte reiterará su jurisprudencia sobre los siguientes asuntos: (i)
el régimen de los bienes baldíos a la luz de la Constitución de 1991, especialmente
en lo relacionado con su adjudicación; (ii) la democratización del
acceso a la tierra en Colombia como mandato constitucional; y, (iii) la
función social y ecológica de la propiedad privada y su relación con la reforma
rural integral.
Seguidamente, la Corte se adentrará
en el estudio de las disposiciones del Decreto Ley 902 de 2017, concentrándose
en los artículos en que, en coincidencia con los intervinientes y el concepto
del Procurador General de la Nación, encuentra aspectos que generan dudas sobre
la constitucionalidad de las normas.
5.1. Breve historia normativa del
acceso y la distribución de la tierra agraria.
Según ha sido destacado por
diferentes investigaciones sobre la materia,[557] la
apropiación, el uso y la tenencia de la tierra han sido una de las causas
principales del conflicto armado en Colombia.  El aspecto más relevante para el
asunto en cuestión tiene que ver con la historia del campesino y su relación
con la tierra, que se asocia a la aparición del Estado interventor en las
primeras décadas del siglo XX, y que en el caso colombiano tuvo su ingreso
formal con la enmienda constitucional que se introdujo en 1936 y su desarrollo
legal mediante la ley 200 del mismo año, así como con la posterior ley 135 de
1961, el cambio constitucional que aparejó la Carta Política de 1991 y su
materialización a través de la ley 160 de 1994.
Con el fin de presentar una breve
historia del acceso y la distribución de la tierra agraria, la Sala asumirá el
estudio desde un enfoque de evolución normativa.
Para tal fin, la Corte comienza
señalando que durante la época de la conquista española y la colonia, los reyes
de España adquirieron el dominio de las que consideraban sus tierras en
América, y sólo se desprendieron de ellas bajo la condición de ser explotadas
económicamente pero sin asignar un título de propiedad en particular, lo que
permitió que la posesión material de la tierra fuese ejercida sin título
concreto, principalmente por los conquistadores y los encomendaros. De hecho,
con la Ordenanza de Felipe II en 1563 se estipuló por primera vez la
intervención de la autoridad pública en la adjudicación de tierras –incluidas
las realengas conocidas actualmente como baldíos- y en la expedición de
despachos con el fin de consolidar las primeras adquisiciones privadas de
tierras en la Colonia. A partir de allí, por varios años, fueron permitidas las
ocupaciones de hecho con el compromiso de legalización posterior mediante el correspondiente
título de propiedad por parte el Estado.[558]
Empezando el
siglo XIX no estaban definidos claramente los títulos de propiedad sobre la
tierra. Con el triunfo de Independencia y la llegada de la República, surgió en
1819 un primer intento por modificar la estructura agraria, habida cuenta que
las luchas de la época aparejaron un abandono significativo de propiedades que
estaban en manos españolas y de criollos cercanos a la Corona. A través de la
figura de la confiscación de los terrenos, “(…) las tierras pasaron de nuevo
a manos del Estado para ser adjudicadas en primera instancia, a miembros de los
ejércitos patriotas. Sin embargo, instituciones como la amortización de bienes
en “manos muertas” como figura de origen feudal consistente en la asignación de
extensas propiedades al clero y a ciertas aristocracias, continuó participando
en el proceso de acumulación de la propiedad, a despecho de la formación de
numerosos grupos de población marginada y empobrecida”[559].
Ya entrada la
segunda mitad del siglo XIX, la política de tierras se centró en (i) la
desamortización de bienes de manos muertas en 1861 que puso en el mercado
varias de las tierras que estaban en manos de la iglesia y comunidades
religiosas; (ii) en 1863 se inició la política de colonización de
pequeños propietarios, a quienes se les reconocía y ratificaba el derecho de
dominio siempre que hubiese cultivado hasta 10 fanegadas de baldíos y hubiese
establecido en ellas su casa de habitación; (iii) el Código Fiscal de
1873, que ordenó el uso de las tierras baldías, y posteriores leyes que
regulaban la explotación sobre esas tierras. De hecho, si no se daba la
explotación agrícola o pecuaria, pasados diez años los baldíos volvían al
Estado para evitar la inactividad de las tierras; y, (iv) desde 1870 se
otorgaron títulos a los colonos y campesinos que explotaran y cultivaran
individualmente la tierra, pero en todo caso se trató de un porcentaje limitado
de la tierra disponible, por lo cual seguían trabajando como asalariados para
los hacendados.[560]
Posteriormente,
con la llegada del siglo XX fueron varios los fenómenos de trascendental
importancia que, de un lado, auspiciaron un nuevo entendimiento frente a los
derechos individuales y colectivos sobre las tierras rurales, y de otro lado,
ahondaron la problemática no resuelta sobre la concentración de bienes en pocas
manos y la inequidad en la distribución de la tierra, hasta aparejar fuertes
oleadas de violencia que dieron lugar al nacimiento de un verdadero conflicto
social agrario en Colombia con debates sobre la propiedad rural y las
relaciones de trabajo en el campo.
A través de la
Ley 110 de 1923 se sustituyó el Código Fiscal definiendo concretamente cuáles
eran los bienes baldíos del Estado, además indicó que los baldíos no podían
adquirirse por prescripción[561]
y estipuló una concesión de baldíos a favor de los cultivadores y colonos.
Después de ello, los crecientes problemas de legitimidad sobre la propiedad de los
bienes en general que se relacionaban con el surgimiento de otras formas de
acceso a la tierra, se asociaron a una sentencia emitida en 1926 por la Corte
Suprema de Justicia[562]
que exigió el título original de traspaso de la propiedad del Estado a los
particulares para acreditar el derecho real de dominio sobre el bien. Fue lo
que se denominó la prueba diabólica[563],
porque quien pretendiera un derecho sobre una porción de tierra rural debía
demostrar el título de adquisición con miras a probar que el territorio había
salido del dominio estatal y era, por consiguiente, susceptible de dominio
privado. Esa decisión judicial contribuyó al desarrollo de una política
favorable a la asignación de baldíos en beneficio de pequeños y medianos
campesinos que aprovechaban la tierra, con lo cual se cambió la orientación
imperante hasta entonces que propendía por generar apoyo a la gran propiedad[564].
Su materialización se hizo a través de la Ley 74 de 1926, que exigió a los
propietarios la prueba judicial de sus títulos y facultó por primera vez al
Estado para expropiar tierras con destino a la parcelación, aunque esto último
se limitó ante las posibilidades fiscales del Estado para pagar el valor de la
tierra expropiada.
La reforma
constitucional del año 1936 marcó un hito en las políticas estatales sobre la
tierra, en tanto (i) reconoció la función social de la propiedad privada
“que imprimió en la Constitución [de 1886] la consigna de que la
propiedad debe servir no sólo al interés privado de su dueño o titular, sino
también a los intereses sociales, en especial de los campesinos”[565],
(ii) la expropiación sin indemnización por razones de equidad, y (iii)
la extinción del dominio sobre las tierras otorgadas por el Estado y no
explotadas.[566]
Justamente, con
el fin de materializar la reforma constitucional antedicha, fue expedida la Ley
200 de 1936 “Sobre régimen de tierras”, considerada como la primera
reforma agraria destinada a solucionar los conflictos de la época sobre la
tierra rural, por cuanto fue el resultado de una concertación con el movimiento
campesino que tanto presionada por un cambio en el entendimiento de la
propiedad del campo en Colombia[567].
Bajo el lema “la tierra es para quien la trabaja”, esta ley pretendió
asegurar la propiedad en favor de los colonos, aparceros y campesinos que
explotaran económicamente la tierra por medio de hechos positivos propios de un
dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación de ganados, entre
otros, y que además la ocuparan de buena fe durante un mínimo de cinco años,
bajo la convicción de que se trataba de un bien baldío. También instituyó que
los predios rústicos no poseídos de la forma anteriormente indicada, se
presumían bienes baldíos, salvo prueba que acreditara la propiedad privada de
los mismos. Así mismo, consagró la extinción del dominio o propiedad sobre los
predios rurales en los cuales se dejó de ejercer posesión durante tres años
continuos, y  la expropiación de las tierras privadas inexplotadas durante diez
años consecutivos.
Algún sector
estimó que la Ley 200 de 1936 atentaba contra el derecho a la propiedad. Por
esa razón se causó una profunda crisis en el sistema de aparcerías[568],
al punto que fue necesario expedir la Ley 100 de 1944 que declaró de
conveniencia nacional el contrato de aparcería, de forma que volvió a abundar
la mano de obra barata para trabajar las fincas que habían sufrido una
disminución productiva. No obstante, dicha ley prohibió a los aparceros sembrar
sin permiso del dueño cultivos permanentes que después sirvieran para
reivindicar la propiedad o las mejoras, a la vez que extendió a quince años el
plazo para la reversión de la tierra no usada (prescripción extintiva de
dominio).
Al poco tiempo,
finalizando la década de los años cincuenta, el desafío estatal consistió en
enfrentar la necesidad de modernizar la producción rural y retornar al
campesinado al campo. Para lograr lo anterior, en 1960 se realizó por primera
vez en el país un censo agropecuario cuyos resultados ayudaron a comprender la
cuestión agraria desde las complejidades existentes sobre la propiedad, la
tenencia y el uso de la tierra, además de evidenciar el significativo atraso
del campo debido a los factores de pobreza, confirmar la gran concentración de
tierra en manos de terratenientes y la multiplicación de minifundios. Ese
panorama acentúo el descontento social dando origen a movimientos insurgentes
que se materializaron posteriormente en las guerrillas comunistas de las
FARC-EP, el ELN y el EPL, las cuales tenían en común las discrepancias frente a
la política estatal sobre el acceso a la tierra y el control de las
poblaciones.
Con ese
panorama, se impulsó la segunda gran reforma agraria a través de la Ley
135 de 1961 “Sobre Reforma Agraria Social”[569],
que posteriormente fue modificada por la Ley 1ª de 1968[570].
Aquella reforma legal, inspirada en el principio del bien común y de la
necesidad de extender a la población rural el derecho a la propiedad armonizado
con el interés social, tuvo por objeto “reformar la estructura social
agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la
inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento
antieconómico, reconstruir adecuadamente unidades de explotación en las zonas
de minifundio y dotar de tierras a los que no las posean” (art. 1°). A
partir de lo anterior, pretendió regular el acceso del campesinado a la
propiedad de la tierra y defender el modelo de desarrollo rural mediante (i)
el contrato de aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las
relaciones entre propiedad y producción, todo ello bajo la dirección de un
organismo llamado en su momento INCORA, que tenía a su cargo el desarrollo de
la política agraria del país. También creó el Fondo Nacional Agrario como un
conjunto de bienes y recursos destinados a realizar la inversión para
efectivizar la reforma agraria.
Según varias
investigaciones sobre la materia[571],
la Ley 135 de 1961 siguió las pautas de organismos internacionales como la FAO
en cuanto a reproducir y fomentar las economías campesinas mediante la entrega
de Unidades Agrícolas Familiares (en adelante UAF), bien en el marco de la
titulación de baldíos o de la recomposición de la estructura de la propiedad[572],
pretendiendo con ello dejar de lado el sistema de asalariados rurales de
grandes latifundios en tanto se direccionó a tener un país de más propietarios
que trabajaran directamente la tierra y menos de peones al servicio de
terratenientes.
Por
consiguiente, dicha ley seleccionó un modelo intermedio de adjudicación de
mediana extensión que buscaba evitar la concentración rural en grandes
latifundios, siendo entendidas las UAF como fundamentales para la asignación de
tierras que garantizaran el desarrollo de las familias campesinas, toda vez que
fueron concebidas para fomentar la vinculación con la tierra, habitarlas,
obtener los ingresos necesarios para el sostenimiento de los campesinos y
generar un flujo económico que permitiera crear un patrimonio familiar. También
promovió el acompañamiento y la asistencia técnica para alcanzar estándares
óptimos de productividad que facilitaran la comercialización de los productos
en el mercado.
Vale la pena
resaltar que de acuerdo con esa reforma, la tierra no se entregaba de manera
gratuita, sino con créditos subsidiados. De hecho, en cuanto a la adjudicación
de baldíos, el artículo 29 de la Ley 135 de 1961 estableció que a partir de la
vigencia de esa ley, no podían adjudicarse baldíos sino por
ocupación previa y en favor de personas naturales o de cooperativas o empresas
comunitarias campesinas y por extensiones no mayores de cuatrocientas 450
hectáreas por persona o por socio de la empresa comunitaria o cooperativa
campesina, salvo algunas excepciones[573], que
como lo identificó la sentencia C-644 de 2012, “fueron contempladas excepciones que
facilitaron no sólo el acceso a la tierra de las sociedades y personas
jurídicas en general, sino también la acumulación de tierras en extensiones
mucho mayores que las UAF, así como el uso de diversos instrumentos, que
comprendían además de la futura adjudicación según la explotación económica
efectuada, la celebración de contratos de otra naturaleza destinados sólo a
habilitar en el beneficiario tan sólo el usufructo”. Nótese que a partir de ese momento
los baldíos solo podían adquirirse por adjudicación, es decir, se limitó la
posibilidad de usucapirlos mediante actos posesorios.
Ahora bien, la política de tierras recogida en su momento en la
Ley 135 de 1961, fue modificada con la expedición de la Ley 4ª de 1973 que fomentó
de nuevo la colonización, el acceso a la tierra a través de las negociaciones
directas,  y la limitación de la adjudicación de baldíos. Posteriormente, se
expidió la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos de aparcería, acentuando
con ello el modelo latifundista y la relación de producción en la cual el
trabajador agrario no era propietario de la tierra, lo cual se mantuvo a lo
largo de la década de los años ochenta.
La llegada de
los años noventa marca la fase contemporánea del debate sobre tierras. En el
contexto de la crisis política y social que sufría el país, se impulsó a través
de la Constituyente la modernización de la política de tierras. De hecho, la
que podemos denominar como tercera reforma agraria inició con la
expedición de la Constitución Política de 1991, que elevó a rango superior (i)
la función social de la propiedad, aunada a una función ecológica -art. 58-; (ii)
la posibilidad de que el legislador defina la imprescriptibilidad de los bienes
baldíos de la Nación -arts. 63 y 150-18-; (iii) el mandato expreso de
fomento al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, así como el fomento a la producción agropecuaria y de alimentos
-arts. 64 y 65-. Éstos asuntos incluyen no sólo la activación de derechos
reales y personales para acceder a la propiedad de la tierra que deben ser
protegidos, sino también una articulación institucional que garantice la
permanencia de los campesinos en ella, para que la puedan trabajar y participen
en la producción de la riqueza; (iv) los mandatos que integran en su
conjunto la Constitución Ecológica, los cuales inciden en el acceso, uso y
distribución de la tierra; y, (v) la protección de tierras de
comunidades y pueblos étnicamente diferenciados -art. 7, 63, 329 y 330-.
Contando con un
claro marco constitucional, el mandato de acceso progresivo a la tierra fue
objeto de desarrollo legal mediante la Ley 160 de 1994, que creó el Sistema
Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino (más conocida como Ley
de Reforma y Desarrollo Rural), el cual impulsó un nuevo modelo centrado en el “mercado
de tierras” con la pretensión de alcanzar los propósitos de redistribución
y acceso a la propiedad agraria. La premisa
básica de este modelo es que los campesinos deben participar en el mercado como
compradores para la adquisición de tierras rurales mediante subsidios y créditos
otorgados por el Estado. Esta figura implicó que la redistribución de las
tierras pasara de un modelo controlado y dirigido por el Estado como
intervencionista directo, a un modelo de distribución por vía del mercado con
asistencia estatal[574]. Así, también se cambió
el espíritu de la asignación de tierras rurales por la posibilidad de
adjudicación por demanda.
Según ha
reconocido ha jurisprudencia constitucional, a través de la Ley 160 de 1994 “(…)
se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de la UAF y
amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años. De este
modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante la venta
directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado de
tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó que
resultaba excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión de
450 hectáreas, toda vez que dicha extensión no consultaba las características
agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente, en cada caso, la
superficie real requerida para lograr una explotación rentable. Sobre este
punto en el proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta que la
tecnología disponible permitía modificar las condiciones de los suelos, de
manera que se contempló la incorporación de estos mejoramientos para potenciar
el uso productivo y evitar la concentración ociosa.  En ese orden, la UAF,
se definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad de la
tierra.”[575]
Adicionalmente,
la Ley 160 de 1994 (i) definió a la UAF como “la empresa básica de
producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforma
las condiciones agroeconómicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a
la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizado que
coadyuve a la formación de su patrimonio” (art. 38); (ii) eliminó la
modalidad prevista en la Ley 135 de 1961, de permitir la asignación de baldíos
sin ocupación previa; (iii) estableció normas para garantizar que el
esfuerzo del Estado en identificar y adjudicar tierras baldías, o de subsidiar
su compra, tuviesen vocación de permanencia y llegasen a los campesinos de
escasos recursos; (iv) fijó que en los procedimientos de adquisición de
tierras, los propietarios pueden hacer uso del derecho de exclusión hasta por
dos UAF, cuando la oferta de compra comprenda la totalidad del predio y su
extensión exceda dicha superficie; (v) estableció la prohibición de
acumular más de una UAF con las tierras adjudicadas por el Estado; (vi)
introdujo como causal de extinción de dominio el destino de los predios a cultivos
de usos ilícitos; y, (vii) creó las Zonas de Reserva Campesina, entre
otras modificaciones.
Además de ello,
puntualmente los artículos 65 y 66 de la Ley 160 de 1994 establecieron que la
propiedad de los terrenos baldíos, sólo se puede adquirir por adjudicación que
realice el Estado, de tal forma que “los ocupantes de
tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores
conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe
una mera expectativa”. Sumado a que, por regla general, se determinó
que las tierras baldías serían tituladas en UAF[576].
Bajo esos
lineamientos, la Ley 160 de 1994 impulsó una reforma agraria como instrumento y
como estrategia para el desarrollo rural, a través de la
redistribución de tierras por mercado, es decir, mediante la compra directa de
tierras por parte de los campesinos, subsidiada de forma parcial por el Estado
y mediada por la acción institucional del anterior Incora (luego Incoder, ahora
Agencia Nacional de Tierras).
Desde entonces,
la actividad legislativa ha estado centrada en mantener el esquema y tratar de
hacer operativa la Ley 160 de 1994. Por ejemplo, fue expedida la Ley 731 de
2002 con el objeto de mejorar la calidad de vida de las mujeres rurales,
priorizando las de bajos recursos y consagrando medidas específicas encaminadas
a generar equidad entre el hombre y la mujer rural, especialmente en temas como
la titulación de predios y la participación equitativa de las mujeres rurales
en los procedimientos de adjudicación y uso de los predios de reforma
agraria.
Así mismo, fue
expedida la Ley 1561 de 2012, que tiene por objeto central promover el
acceso a la propiedad, mediante un proceso especial para otorgar
título de propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales
de pequeña entidad económica, y para sanear títulos que conlleven la llamada
falsa tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos
sobre inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o
abandono forzado de inmuebles. En cuanto a los poseedores de bienes rurales,
esta ley establece que debe demostrar posesión material, pública, pacífica e
ininterrumpida por el término de cinco años para posesiones regulares y de diez
años para posesiones irregulares, sobre un predio de propiedad privada
cuya extensión no puede superar una UAF. Nótese entonces que el acceso a la
titulación de la propiedad por esta vía abreviada, cobija a los bienes de
naturaleza privada y siempre que se acrediten los requisitos legales para
demostrar la calidad de poseedor, lo cual reporta beneficios en regularizar el
acceso a la tierra mediante procedimientos ágiles.
De manera más
reciente, es importante mencionar la expedición de la Ley 1776 de 2016 “por
la cual se crean y se desarrollan las zonas de Interés de desarrollo rural,
económico y social, Zidres”. Esta ley creó las denominadas Zidres como
territorios con aptitud agrícola, pecuaria y forestal y piscícola identificados
por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), que se establecen a
partir de los planes de desarrollo rural integral en el marco de economía
formal y de ordenamiento territorial, encontrándose “soportados bajo
parámetros de plena competitividad e inserción del recurso humano en un
contexto de desarrollo humano sostenible, crecimiento económico regional,
desarrollo social y sostenibilidad ambiental” (art. 1°).
Así mismo,
determinó que las Zidres se consideran de utilidad pública e interés social,
salvo para efecto de expropiación, y que el objetivo de las mismas es
constituir un nuevo modelo de desarrollo económico regional, es decir,
focalizado, con el cual (i) se promueva el acceso y
la formalización de la propiedad de la tierra a los campesinos, a los
trabajadores agrarios, mujeres rurales, jóvenes rurales y ocupantes
tradicionales de bienes inmuebles de la nación; (ii) se promueva la
inclusión social y productiva de campesinos, trabajadores agrarios, mujeres
rurales y ocupantes tradicionales de bienes inmuebles de la nación como agentes
sociales, productivos y emprendedores; (iii) se promueva  el
desarrollo de infraestructura para la competitividad; (iv) se priorice
las iniciativas  productivas destinadas a la producción de alimentos con
destino a garantizar el derecho humano a la alimentación adecuada de los
colombianos; (v) se promocione el desarrollo regional a través del
ordenamiento territorial, así como la modernización y especialización del
aparato productivo; (vi) se promocione y consolide la paz y la
convivencia, mediante mecanismos encaminados a lograr la justicia social y el
bienestar de la población dedicada a la actividad rural, procurando el
equilibrio entre áreas urbanas y rurales, y de estas en relación con la región;
(vii) se formule, implemente y ejecute proyectos agrícolas y pecuarios;
entre otros objetivos de la ley.  De lo anterior se desprende que la ley Zidres
también ha implicado un aporte significativo en el desarrollo rural y en la
oportunidad de generar un acceso organizado a la tierra rural.
En este orden de
ideas, la Sala destaca del anterior recuento, que los diferentes desarrollos
normativos han abordado y han pretendido, desde diferentes ópticas, atender la
problemática histórica sobre el acceso y la distribución de la tierra agraria.
En la actualidad, se deben privilegiar los derroteros constitucionales sobre la
función social y ecológica que debe cumplir la propiedad, la
imprescriptibilidad de los bienes baldíos según fue definida por el legislador,
el mandato expreso de fomento al acceso progresivo a la propiedad de la tierra
de los trabajadores agrarios, al igual que el fomento a la producción
agropecuaria y de alimentos. De allí que la actividad legislativa debe
centrarse en superar (i) la inequidad en la distribución de la propiedad
rural; (ii) la informalidad en la tenencia de la tierra; (iii)
los conflictos por el uso y la tenencia de la tierra; y, (iv) el despojo
de tierras por parte de los diversos actores del conflicto interno.
5.2. El
régimen de los bienes baldíos a la luz de la Constitución de 1991,
especialmente en lo relacionado con su adjudicación (reiteración
jurisprudencial)
Uno de los aspectos centrales de las
intervenciones ciudadanas sobre el presente asunto versa sobre el régimen de
los bienes baldíos en el país y, en particular, sobre los aspectos relativos a
la adjudicación de baldíos, cuestiones que tienen una estrecha relación con la
necesidad estatal de identificar y categorizar los bienes baldíos que existen
en el territorio nacional a fin de poder constituir el Fondo Nacional de
Tierras y dar inicio a una verdadera democratización del acceso a la tierra
rural en Colombia.
Al respecto, la Corte reitera lo
sostenido a lo largo de su jurisprudencia y retomado en la sentencia SU-426 de
2016, donde recordó el propósito histórico del Estado colombiano de desarrollar
una reforma rural integral destinada a disminuir la inequidad en el campo y
evitar la concentración de la tierra. En ese sentido, son centrales los
artículos 64 y 65 de la Constitución Política que establecen la obligación
estatal de asegurar “el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios” y de proteger especialmente la producción de
alimentos, dando prioridad, entre otras, a las actividades agrícolas.
De lo anterior se extrae la
importancia primordial de las tierras baldías en el cumplimiento de los fines
de la reforma rural, con énfasis en los procesos de clarificación, recuperación
y acertada adjudicación.
5.2.1.  Los terrenos baldíos en la
Constitución de 1991: un tipo especial de bienes públicos
La Carta Política de 1991 reiteró la
concepción histórica según la cual pertenecen a la Nación los bienes públicos
que forman parte del territorio. En efecto, el artículo 102 superior dispone
que: “El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte,
pertenecen a la Nación”. Esta clasificación tiene su origen el artículo 674
del Código Civil el cual establece lo siguiente:
“Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la
República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un
territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de
la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los
habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”
Desde esta perspectiva, la
jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos de la legislación civil,
que la denominación genérica adoptada en el artículo 102 de la Carta Política
comprende tanto los bienes de uso público como los bienes fiscales, así:
“(i) Los bienes de uso público, además de su obvio destino se
caracterizan porque están afectados directa o indirectamente a la prestación de
un servicio público y se rigen por normas especiales. El dominio ejercido sobre
ello se hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el
propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la
comunidad.
(ii) Los bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso
no pertenece generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes
fiscales propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de
derecho público y frente a los cuales tienen dominio pleno igual al que ejercen
los particulares respecto de sus propios bienes; y (b) bienes fiscales
adjudicables, es decir, los que la Nación conserva con el fin de traspasarlos a
los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley,
dentro de los cuales están comprendidos los baldíos”
En este orden de ideas, los terrenos
baldíos son bienes públicos de la Nación –según la definición genérica del
artículo 102 superior– que se subdividen en la categoría de bienes fiscales y,
con mayor detalle, como bienes fiscales adjudicables. La jurisprudencia de esta
Corporación ha mantenido esta concepción desde la sentencia C-595 de 1995,
donde se discutió si la ausencia de una referencia explícita a los baldíos en
la Constitución Política implicaba su cambio de régimen.  En dicho pronunciamiento
la Sala Plena señaló:
“La jurisprudencia y la doctrina han clasificado los bienes
fiscales en:
1.- Fiscales propiamente dichos. Son aquellos bienes que poseen
las entidades de derecho público y sobre los cuales ejercen un dominio pleno,
esto es, igual al que ejercen los particulares respecto de sus propios bienes.
2.- Bienes de uso público. Son los destinados al uso común de los
habitantes.
3.- Bienes fiscales adjudicables. Son aquellos bienes que tiene la
Nación con el fin de traspasarlos a los particulares que cumplan determinados
requisitos exigidos por la ley.
En este orden de ideas no queda duda de que los baldíos son bienes
públicos de la Nación catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales
adjudicables, en razón de que la Nación los conserva para adjudicarlos a
quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley”
En un pronunciamiento reciente, y
siguiendo la misma línea de razonamiento, en la sentencia SU-235 de 216 la
Corte señaló que los terrenos baldíos, al ser bienes fiscales adjudicables, “no
son de uso público, por lo que no cualquier persona tiene derecho a usarlos,
sino que tienen vocación de uso exclusivo por parte de entidades del Estado,
para la prestación de servicios públicos, o para ser adjudicados”[577].
Una vez ubicados los baldíos dentro
del concepto genérico de bienes de la Nación, es importante hacer referencia a
la imprescriptibilidad como una de sus características principales.
El artículo 63 de la Constitución
Política consagra que los bienes de uso público son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. Por su parte, el artículo 375 del Código
General del Proceso, al desarrollar lo respectivo a la declaración de
pertenencia, dispuso, en su numeral 4º, que ésta no procede “respecto de
bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”.
Estas disposiciones han sido consideradas por la jurisprudencia al momento de
corroborar el carácter imprescriptible de los terrenos baldíos, pues dicho
atributo responde, entre otras, a “la necesidad de promover el desarrollo
rural en pro de quienes trabajan el campo, razón por la cual se encuentra
justificado que se les aplique un régimen distinto del de los demás bienes”.
Aunque la prescripción es uno de los
modos de adquirir el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles que
están en el comercio, los terrenos baldíos obedecen a una lógica y naturaleza
jurídica distinta, razón por la cual estos tienen un régimen especial que
difiere del consagrado en el Código Civil. No en vano, el artículo 150-18 de la
Constitución le confirió amplias atribuciones al legislador para regular los
asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas
sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
Siguiendo esa línea de argumentos, la
jurisprudencia ha sostenido que, en virtud del artículo 63 superior, el
legislador está facultado para mantener la imprescriptibilidad de los bienes de
la Nación, de los cuales, como se mencionó, hacen parte los bienes baldíos.
Por tanto, se entiende que estos se encuentran por fuera del comercio y su
administración corresponde al Estado, único facultado para adjudicarlos y
otorgar, a través de la correspondiente actuación, el título de propiedad.
5.2.2.   Adjudicación de bienes baldíos en la
Ley 160 de 1994
Ahora bien, la disposición que
específicamente regula lo referente a los terrenos baldíos, su adjudicación,
requisitos, prohibiciones e instituciones encargadas, es la Ley 160 de 1994.[578] El
artículo 65 de esta norma consagra inequívocamente que el único modo de
adquirir el dominio es mediante un título traslaticio emanado de la autoridad
competente de realizar el proceso de reforma agraria y que el ocupante de estos
no puede tenerse como poseedor:
“Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables,
sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el
Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las
entidades públicas en las que delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la
calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por
el Estado sólo existe una mera expectativa.
La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el
Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio (…)”
La precitada disposición fue avalada
por la Corte en la mencionada sentencia C-595 de 1995, la cual respaldó la
adquisición de las tierras baldías. Así, a diferencia de lo que ocurre en
materia civil con los inmuebles en general, los baldíos no se adquieren
mediante la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación,
previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Esta
concepción fue reiterada en 1996 por la sentencia C-097 donde se señaló
expresamente: “Mientras no se cumplan todos los requisitos exigidos por la
ley para tener derecho a la adjudicación de un terreno baldío, el ocupante
simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la esperanza de que al cumplir
con esas exigencias se le podrá conceder tal beneficio”[579].
En esa medida, los bienes baldíos
además de ser imprescriptibles también son bienes inenajenables, esto es, que
están fuera del comercio y pertenecen a la Nación, quien los conserva para su
posterior adjudicación, y tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el
adjudicatario su título de propiedad. De esta manera, el carácter especial de
estos inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto
de requisitos y prohibiciones en torno a su adjudicación.
El trato diferenciado sobre los
terrenos baldíos reflejado en la Ley 160 de 1994 responde a los intereses
generales y superlativos que subyacen a la implementación de una reforma rural.
Es por ello que la adjudicación de baldíos tiene como propósito central
permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella, y, por esa vía,
contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida.
Al respecto, la jurisprudencia ha
resaltado que el artículo 64 de la Constitución Política “implica un
imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas
estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores
agrarios sean propietarios de la tierra rural”[580]. Así las cosas, el objetivo
primordial del sistema de baldíos es permitir el acceso a la propiedad de la
tierra a quienes carecen de ella, situando el centro de la política agraria
sobre la mejora de las condiciones de vida de las comunidades campesinas
condenadas históricamente a la miseria y la marginación social.
La adjudicación de baldíos responde,
entonces, al deber que tiene el Estado de suscitar las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, “adoptando medidas de protección a favor de
quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta en el sector agropecuario”[581]. Lo anterior, sumado a los postulados
de justicia y supremacía de la dignidad humana, conllevan a impulsar la función
social de la propiedad, promoviendo el acceso a quienes no la tienen y
precaviendo la inequitativa concentración en manos de unos pocos.
En todo caso, la dignificación del
trabajador agrario no deba realizarse a costa del interés general y el
desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la propiedad a quienes
carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de toda la sociedad.
Propósito claramente establecido en artículo 1° de la Ley 160 de 1994 al
señalar que la reforma agraria tiene como objetivo central promover y
consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia
social y la democracia participativa.
5.3.
La  democratización del acceso a la
tierra en Colombia como mandato constitucional
Los artículos 64 y 65 de la Constitución
Política establecen las obligaciones estatales de asegurar  “el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios” y de
proteger especialmente la producción de alimentos, dando prioridad (entre
otras) a las actividades agrícolas. Estos mandatos fueron incluidos
directamente en la Constitución “siguiendo el histórico propósito de
desarrollar una reforma rural integral, destinada a disminuir la inequidad en
el campo y evitar la concentración de la tierra en pocas manos”[582].
Desde sus inicios, esta Corporación ha
reconocido como deber prioritario del Estado garantizar a los trabajadores
rurales el acceso a la propiedad de tierras con vocación agrícola. En efecto,
en la sentencia C-021 de 1994 ya era patente la prevalencia de los artículos 64
y 65 de la Constitución, debido a que “entrañan el diseño de una estrategia
global del desarrollo rural que el Constituyente configuró como un cometido
estatal destinado a lograr el crecimiento del sector campesino y
consecuencialmente, un mejoramiento sustancial de la calidad de vida de la
población rural”[583]
El deber constitucional de promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra en favor de quienes la trabajan,
ha sido materializado por el Estado a través de varios tipos de políticas
reunidas en torno al concepto de reforma agraria. Entre estas políticas, la
democratización de la tierra –entendida como redistribución y acceso a tierras
con vocación agrícola que no están siendo cultivadas por estar en pocas manos–
es una de las principales estrategias de desarrollo rural. En la sentencia
C-536 de 1997 esta Corporación enfatizó el carácter relativo de la propiedad
privada en el marco de un Estado Social de Derecho, al señalar que debe cumplir
fines democráticos que apunten al bienestar general. En ese sentido expuso:
“La
adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una
serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en razón de que la
propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se
deriva del principio constitucional solidarista de que la propiedad es una
función social que implica obligaciones”[584]
En materia rural, los fines sociales del
derecho de propiedad se conectan con el acceso progresivo y la democratización
de la tierra debido a su importancia para impulsar el desarrollo y calidad de
vida de las poblaciones rurales. En ese sentido, la Corte señaló en la
sentencia C-006 de 2002 lo siguiente:
“La
función social que tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su
tenencia y explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la
comunidad; por ello, en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a
los trabajadores agrarios no sólo con el objeto de facilitarles la adquisición
de la tierra, sino con el ánimo de procurarles un mejor nivel de vida y de
estimular el desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social
del país”[585]
En el mismo fallo, esta Corporación
destacó que la Constitución Política de 1991 otorgó al trabajador del campo, y
en general al sector agropecuario, “un tratamiento particularmente diferente
al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra
justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino
económica, social y cultural para los protagonistas del agro”. Esta
igualdad se traduce en la intervención del Estado para redistribuir la tierra
rural e impulsar su democratización en favor de los campesinos con el fin de
mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente marginada.
Por su parte, en la sentencia C-180 de
2005, se reafirmó el principio de democratización de la propiedad en favor de
trabajadores agrarios y campesinos. Por ello, retomando las conclusiones
trazadas en la sentencias C-536 de 1997 y C-006 de 2002 antes citadas, la Corte
señaló que los artículos 64 y 65.
“constituyen
el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que
permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la
tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial
protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura
física en el campo”[586]
Posteriormente, en la sentencia C-644 de
2012, esta Corporación reafirmó su posición frente a la democratización del
campo colombiano al señalar que los artículos en mención implican un imperativo
constitucional inequívoco que exige la adopción de medidas estructurales
orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean
propietarios de la tierra. Lo anterior significa que el derecho de acceder a la
propiedad implica
“no
sólo la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos,
sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas
en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular,
fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del
campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza
y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo
concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra, olvidando su
deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se
tornará inconstitucional”[587]
De lo expuesto de manera precedente, se
extrae la necesidad de hacer efectivo el deber del Estado de afianzar el
derecho de acceso progresivo a la tierra de los campesinos y trabajadores
rurales. A partir del reconocimiento de la grave situación de inequidad en la
propiedad de la tierra, así como debido al grado de vulnerabilidad –económica,
social y cultural– que enfrenta la población rural, es necesario abogar por una
igualdad no sólo jurídica y formal, sino material para los habitantes del
sector rural en Colombia.[588]
Como se anotó, la Constitución Política
consagra el derecho de acceso a la tierra como un deber ineludible y de
progresivo cumplimiento. Ello comporta una obligación en cabeza del Estado de
respetar y facilitar el acceso a la tierra en aras de garantizar a la población
campesina su sustento y la realización de su proyecto de vida.[589] En
efecto, la Corte ha entendido el principio de progresividad –por oposición a la
regresividad en la concentración de la tierra– como un mandato dirigido a “corregir
las visibles desigualdades sociales y estimular un mejoramiento progresivo de
las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos”[590].
Al Estado le corresponde, entonces,
adoptar políticas que garanticen el mejoramiento de las condiciones para el
goce y ejercicio del derecho de acceso a la tierra de los trabajadores
agrarios, es decir, medidas que atiendan al principio de progresividad y no
regresividad. En consecuencia, la normatividad que sea expedida en materia de
acceso a la tierra rural debe propender por su democratización y no puede
desconocer que “(i) los campesinos son sujetos de especial protección, que
han permanecido invisibilizados históricamente y que viven en condiciones de
vulnerabilidad; (ii) el campo es un bien jurídico especialmente protegido por
la Constitución; (iii) el derecho a la tierra y al territorio son derechos
fundamentales [y] (iv) la realización efectiva del derecho a la igualdad
material”[591].
Más aún, las medidas adoptadas en favor
de redistribución y democratización de la tierra rural constituyen “un
mandato programático”. En la sentencia C-077 de 2017, esta Corporación
señaló que el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios
establecido en el artículo 64 de la Constitución Política es un “mandato que
impone un deber ineludible de progresivo cumplimiento que debe
perseguir el Estado de manera primordial y generalizada, en
materia de adjudicación de bienes baldíos a los trabajadores rurales que
carecen de tierra, buscando así alcanzar los postulados de la reforma agraria (negrillas
originales del texto de la sentencia)”[592].
En este orden de ideas, no cabe duda que
la Carta Política de 1991 estableció mandato de promover el acceso progresivo a
la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, lo cual implica que el
Estado garantice otros servicios como educación, vivienda, crédito, y brinde
asistencia técnica y especializada en temas productivos, de tal forma que
mejoren los ingresos y la calidad de vida de los campesinos colombianos. De
allí que, también resulta relevante desde el plano constitucional la producción
de alimentos y el desarrollo rural integral, en tanto contribuyen a la
superación de la pobreza histórica del campo y resolver la problemática
identificada sobre la inequidad en la distribución de la tierra rural.
5.4.
Las
función social y ecológica de la propiedad privada y su relación con la reforma
rural integral
La función social y ecológica de la
propiedad privada es una expresión del principio de prevalencia del interés
general sobre el interés particular. Específicamente en lo relacionado con la
reforma rural, entendida como la política del Estado encaminada a corregir la
distribución desigual de la propiedad del campo, estas funciones cobran una
importancia fundamental. La primera, como base argumentativa para llevar a cabo
la democratización de la propiedad rural en favor del bien común. La segunda,
en desarrollo de la primera, como la imposición de límites a la utilización de
la propiedad –en cualquier circunstancia– para proteger el medio ambiente, bien
común de la humanidad.
La Constitución de 1991, en palabras de
esta Corporación, reconstituyó a Colombia como un Estado social de derecho organizado
en forma de República unitaria (…) fundada en el respeto de la dignidad humana,
en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general[593].
En ella, el derecho a la propiedad fue consagrado atenuando sus connotaciones
individualistas y acentuando su función social, agregando, además, una función
ecológica.[594]
Al respecto, es importante transcribir el artículo 58 de la Carta Política:
"Artículo 58. Se garantizan la
propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes
posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de
utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social.
La propiedad es una función social
que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.
El Estado protegerá y promoverá las
formas asociativas y solidarias de propiedad.
Por motivos de utilidad pública o de
interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante
sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los
intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el
legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta
a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del
precio"
La Corte ha especificado que la
propiedad en el marco del Estado social de derecho se sustenta en valores
democráticos que buscan proporcionar una respuesta a las necesidades
colectivas, creando así,  “un nuevo horizonte valorativo que guía no sólo a
los ciudadanos en el ejercicio y reivindicación de sus derechos, sino que ante
todo compromete y obliga a los órganos del Estado a proteger y hacer efectivas
las garantías constitucionales”[595].
En ese sentido, la vinculación de la función social y ecológica al derecho de
propiedad ha pretendido compensar los beneficios que su utilización produce
para el individuo con las cargas que esa misma utilización supone para el resto
de la sociedad.[596]
En ese orden de ideas, la renovada
concepción de la propiedad consagrada en artículo 58 de la Constitución de 1991
encuentra una clara conexión con el mandato del artículo 64 superior que
establece el deber del Estado de promover el acceso a la tierra de los
trabajadores agrarios. Es entonces, bajo estos supuestos constitucionales, que
la reforma agraria se convierte en un vehículo adecuado para hacer efectiva la
función social y ecológica de la propiedad.
Esta concepción ha sido desarrollada a
lo largo de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Así, por ejemplo, en
la sentencia C-536 de 1997, al analizar la Reforma Rural establecida en la Ley
160 de 1994, la Corte señaló:
“Tanto la concentración de la
propiedad rural como su atomización constituyen formas viciosas de la tenencia
de la tierra, en cuanto atentan contra toda racionalidad en su aprovechamiento
económico y ecológico y, además, contra la justicia social, en la medida en que
aquéllas generan una distribución inequitativa de los ingresos y los beneficios
que la propiedad inmobiliaria otorga a sus titulares. Es apenas natural que con
el fin de lograr sus loables propósitos, el legislador, al inducir el proceso
de reforma agraria, supedite la tenencia de la tierra a una serie de
condicionamientos establecidos para impedir, precisamente, que se reproduzcan
de nuevo los fenómenos, situaciones y defectos propios de una estructura
agraria desigual”
De igual manera, la Corte en sentencia
C-006 de 2002, nuevamente con ocasión del estudio de disposiciones de la Ley
160 de 1994, retomó el anterior precedente para destacar que
la Constitución Política de 1991,
“otorga al trabajador del campo, y en
general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de
otros sectores de la sociedad que encuentra justificación en la necesidad de
establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para
los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta
actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que
la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las
condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y
la marginación social”[597]
Esta sentencia también reconoció que de los artículos 58, 60 y
64 se desprende un principio de democratización de la propiedad a favor de
trabajadores agrarios y campesinos, posición que ha sido retomada en sentencias
como la C-180 de 2005, la
C-189 de 2006 y la C-644-12, entre otras. En conclusión, en el marco de un
Estado social de derecho, la función social y ecológica de la propiedad
conlleva a impulsar la reforma agraria como mecanismo idóneo para prevenir la
inequitativa distribución de la tierra y promover su acceso a los trabajadores
rurales que no la tienen.
6.
EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD
DE LAS DISPOSICIONES DEL DECRETO LEY 902 DE 2017
Para la metodología del análisis de
constitucionalidad de las disposiciones del decreto bajo estudio, habida cuenta
de que buena parte de los problemas detectados por los intervinientes tiene en
relación con aspectos que se analizaron detalladamente en el estudio de
conexidad y cumplimiento de la reserva estricta de ley, la Corte procederá
siguiendo el orden de los capítulos de la norma y concentrándose en los
aspectos en que, tomando en consideración las observaciones allegadas,
encuentre dudas sobre la constitucionalidad de las disposiciones.
6.1.
Artículo 1°[598]
Este artículo señala el objeto de la
ley que resulta coherente con las aspiraciones constitucionales de democratizar
el acceso a la tierra rural en el país, a fin de disminuir la brecha económica
y reducir la desigualdad entre quienes habitan el campo colombiano.
La Procuraduría General de la Nación,
se refiere al segundo inciso del artículo para solicitar que se declare la
exequibilidad del artículo de forma condicionada a que se respeten los derechos
adquiridos y garantías constitucionales de todas las comunidades étnicas (no
solo las comunidades indígenas).
El inciso 2° del artículo 1 señala
que: “En aplicación del presente
Decreto Ley se respetarán los derechos adquiridos y garantías constitucionales
de los pueblos indígenas.”
En cuanto a lo señalado respecto de la supuesta omisión
legislativa relativa del inciso segundo que advierten algunos intervinientes y
el Procurador General de la Nación, la Corte considera que dicha omisión no se
configura, por cuanto al hacer referencia a las garantías constitucionales de
los pueblos indígenas sobre sus territorios, está pronunciándose
específicamente sobre un contenido constitucional concreto que se deriva del
Convenio 169 de la OIT, y que no abarca a todos los grupos cubiertos por el
enfoque étnico.
Por su puesto, esto no significa que los derechos adquiridos y
garantías de los demás pueblos y comunidades étnicas del país puedan ser
irrespetados. Por el contrario, dicha premisa fundamental va implícita en toda
la normatividad, sin que sea necesario que se haga explicita en cada una de las
normas que se expiden.
Por otro lado, el inciso 3 del
artículo 1° del Decreto Ley 902 de 2017 se refiere al respeto y garantía del
derecho a la propiedad privada. Varias observaciones de los intervinientes
solicitan a la Corte aclarar que tal protección aplica únicamente frente a la
propiedad privada “adquirida con respeto a toda la normatividad en materia
agraria, ambiental y derechos humanos”.[599] Esta
aclaración es solicitada con fundamento en que en la historia de Colombia y
particularmente como efectos de la violencia de las últimas décadas, la
propiedad privada ha sido adquirida en muchos casos de manera irregular,
creando problemas de falsa tradición, por lo que la norma no puede convertirse
en una vía para legitimar y proteger derechos de quienes han usado la violencia
como herramienta para apropiarse de bienes privados.[600]
El inciso 3° del artículo analizado
dispone:
“Nada de lo dispuesto en el presente Decreto podrá ser
interpretado ni aplicado en forma tal que afecte, menoscabe, disminuya o
desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente registrada, legalmente
adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida por la Ley, como
tampoco los derechos adquiridos.”
La Corte Constitucional no encuentra
que se configure un verdadero problema jurídico que plantee dificultades en la
constitucionalidad del párrafo señalado, pues en realidad la redacción es
suficientemente clara en indicar que el derecho sobre la propiedad privada que no
puede ser afectado por las disposiciones del Decreto, es aquel que ha sido “legalmente adquirid(o) y ejercid(o), y protegid(o) por la Ley.”
Para esta Corporación no es posible
derivar de la norma en comento, como pretenden los intervinientes, que la
propiedad privada a proteger sea aquella que ha sido adquirida a través de
métodos como la violencia, la extorsión, el fraude o el aprovechamiento de las
situaciones de victimización generadas por el conflicto armado, pues todas
ellas resultan evidentemente contrarias a la normatividad colombiana. Es claro
que lo prescrito en la disposición es la no afectación de los derechos
adquiridos y ejercidos conforme al ordenamiento jurídico nacional, por lo que
no cabe duda de la exequibilidad de la norma.
De igual forma, la Corte considera
que la referencia a que se deben respetar los derechos adquiridos, la confianza
legítima y la buena fe,[601]
implica que ello sea probado de acuerdo con lo establecido en la ley, sin que
se haga necesaria aclaración alguna para ajustar la norma a los preceptos
constitucionales.
En conclusión, esta Corte constata
que el artículo 1° del Decreto Ley 902 de 217 se ajusta a la Carta Política y
en consecuencia declarará su exequiblidad.
6.2.
Título I. Sujetos de Acceso a Tierra
y Formalización
6.2.1.
Consideraciones generales
El artículo 2[602] señala que el decreto ley “aplica a todas las personas que ejerzan o
pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los programas para efectos
de acceso a tierra o formalización.”  En sí mismo, este artículo, al igual
que el siguiente que determina que los beneficios serán exclusivamente para
nacionales colombianos, no presentan para esta Corporación ninguna duda sobre
su constitucionalidad.
Por su parte el  artículo 3. “Delimitación a nacionales”
señala que los programas de acceso a tierras del Decreto Ley “se limitarán a
personas colombianas que reúnan los requisitos establecidos en los artículos 4
y 5”.
La Corte Constitucional no encuentra
reparos sobre la constitucionalidad de la norma, teniendo en cuenta que el
beneficio de acceso a la tierra está dirigido específicamente a la población
campesina más pobre del país, y constituye una medida que responde a una
necesidad histórica de desigualdad en la distribución de la tierra que fue al
mismo tiempo causa y resultado del conflicto armado. No es válido sustentar que
el criterio de la nacionalidad colombiana es discriminatorio, como tampoco es
válido sustentar que los criterios de ser campesino, o pertenecer a la
población más pobre y vulnerable, lo sean, pues se trata de beneficiar a las
personas que fueron afectadas por el conflicto, y que históricamente han estado
relegadas de la propiedad de la tierra en el país, y esos son los criterios
adecuados para lograr el objeto de la norma.
6.2.2.
Artículo 4. Sujetos de
acceso a tierra y formalización a título gratuito.[603]
La norma establece las condiciones
para ser sujeto beneficiario a título gratuito y para tal fin determina una
serie de características destinadas a que los beneficios de acceso y
formalización gratuita se dirijan a los campesinos más vulnerables y marginados
del país. En general el artículo resulta concordante con los principios
constitucionales que regulan el acceso democrático y progresivo a la tierra
rural en el país.
Un punto bastante controvertido de
este artículo está relacionado con los ocupantes indebidos. Los intervinientes
destacan las problemáticas del parágrafo 1 del artículo 4 en relación con la
posibilidad de que ocupantes indebidos adquieran la titulación de terrenos que
no son susceptibles de ser adjudicados (p. ej. los territorios colectivos de
comunidades étnicas, las zonas de reserva forestal, los baldíos inadjudicables
de la Nación, etc.). PRODETER señala específicamente que “es
inconstitucional que el Estado renuncie a su facultad de recuperar baldíos como
lo prescribe el artículo 45 del D. 2664/94 sobre la recuperación de baldíos”.
Por su parte, la Procuraduría señala
que el parágrafo 1 del artículo 4° debe condicionarse bajo el entendido de que
los ocupantes indebidos de territorios indígenas deben suscribir un acuerdo de
restitución antes de ser incluidos en el RESO.
El parágrafo 1 del artículo 4 señala:
Parágrafo 1. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia
del presente decreto ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como
ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos de· esta naturaleza, que
ostenten las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente
artículo serán incluidas en el RESO siempre que suscriban con la autoridad
competente un acuerdo de regularización de la ocupación que prevea como mínimo
la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las
normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere
lugar a ello, una vez se haya efectuado la respectiva reubicación o
reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la zonificación ambiental y el
cierre de la frontera agrícola.
Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se
refiere el artículo 22 del presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin
que se exija lo previsto en el inciso anterior.
En lo que atañe a la exequiblidad de
la disposición y tomando en consideración el acápite desarrollado sobre el
régimen de los bienes baldíos en Colombia, para la Corte se hace necesario
analizar cada uno de los incisos del parágrafo por separado. Así, en lo que
atañe al primer inciso, la Corte considera que no existe un problema jurídico
real y cierto entre la disposición y la regla constitucional por la cual los
bienes baldíos pertenecen al Estado. La disposición señala que los ocupantes
indebidos que cumplan con las condiciones del artículo pueden ser incluidos en
el RESO, a fin de que se estudie la posibilidad de que se les adjudique tierra,
“siempre que suscriban con la
autoridad competente un acuerdo de regularización de la ocupación que prevea
como mínimo la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del
predio a las normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo,
cuando hubiere lugar”. Los condicionamientos y en particular la obligación
de restituirlo “cuando hubiere lugar” dan cuenta de que la norma no
reconoce la posibilidad de constituir derechos adquiridos sobre un bien baldío,
y no podría en todo caso hacerlo porque claramente la Constitución y la ley no
lo permiten. La norma deja claramente expreso el respeto por el derecho del Estado
a recuperar las tierras baldías tal como lo señala el condicionamiento a “la
obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar”, por lo que esta Corte no
encuentra ningún reparo en la constitucionalidad del inciso. Debe recordarse
que, bajo la normatividad vigente, frente a la ocupación indebida de un bien
baldío solo procede la restitución.[604]
Por su parte el Decreto 2264 de 1994 en su artículo 9 establece
cuales son los  baldíos que no pueden ser objeto de adjudicación[605] y en el artículo 45 determina la condición
de  ocupación indebida de la siguiente forma:
ARTICULO 45. CAUSALES. Tienen la condición de terrenos baldíos
indebidamente ocupados los siguientes: 1. Las tierras baldías que por
disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para
cualquier servicio o uso público. 2. Las porciones de tierras baldías ocupadas
que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta
Directiva del Instituto, según las disposiciones de la ley y el presente
Decreto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal. 3. Los terrenos
baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. 4. Los terrenos
afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con
baldíos de la Nación.
En cuanto al segundo inciso del artículo 1º del Decreto sub
exámine,[606] este
hace referencia al artículo 22 del decreto, esto es, a los terrenos que la ANT
administra para efecto de su formalización a favor de las comunidades étnicas
que las ocupan. En ese sentido argumentan algunos intervinientes que el
legislador extraordinario omitió dar claridad sobre el sujeto al cual hace
referencia, puesto que al dejar abierta la disposición podría entenderse que
cualquier persona que ocupe indebidamente un territorio de una comunidad étnica,
puede ser incluido en el RESO y aspirar a que se le adjudique parte de ese
territorio,  lo que claramente iría en contradicción con lo dispuesto en el
numeral 5 de los artículos 4º y 5º del decreto analizado.
Si el sentido de la norma fuese el anterior, esta Corporación
considera que el precepto sería lesivo de los principios de rango
constitucional que informan la protección de los territorios de las comunidades
étnicas y que constituyen el marco normativo de los bienes baldíos y fiscales
en Colombia.
Sin embargo esta Corte considera que esa interpretación de la
norma acusada  desatiende el contexto normativo en que se inserta, y por
supuesto, la interpretación compatible con la Constitución.
Al respecto esta Corte advierte que el artículo 22[607] del
Decreto Ley 902 se refiere a los predios que hacen parte del Fondo de Tierras
únicamente para efectos de su administración,  esto es, predios que están en
procesos relacionados con el reconocimiento y formalización como territorios de
pueblos étnicos.[608] En ese
contexto, es lógico entender que el inciso analizado solo puede hacer
referencia como sujetos que pueden inscribirse en el RESO para aspirar a la
adjudicación de esos territorios, a las mismas comunidades étnicas que los
están ocupando. Esta interpretación se refuerza con el artículo 22, numeral 2°
que prohíbe que dichos territorios sean adjudicados a otros sujetos así: “En
todo caso no podrán ser parte del fondo de tierras en favor de los sujetos de
que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley los baldíos donde estén
establecidas las comunidades indígenas o que constituyan su hábitat en los
términos del artículo 69 de la Ley 160 de 1994.”
Por lo tanto, la Corte Constitucional considera que el artículo 4
del Decreto 902 de 2017 debe ser declarado exequible, pues la interpretación
sistemática de la norma en relación con las demás disposiciones del decreto y
en particular con el artículo 22, implica que la expresión “los ocupantes
indebidos” del inciso 2° del parágrafo 1 del artículo 4, se restringe
únicamente a comunidades y pueblos étnicos, quienes pueden entrar a hacer parte
del RESO sin necesidad de hacer el acuerdo predio de  restitución de los
terrenos cuya adjudicación persiguen.
6.2.3.
Artículo 5. Sujetos de
acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito[609]
En el análisis de conexidad de este
artículo, esta Corte determinó que el mismo se ajustaba a los contenidos del
Acuerdo Final, por cuanto resulta progresivo frente a los límites actuales de
la ley 160 de 1994. Esto concuerda con el principio de progresividad en el
acceso a las tierras, en particular por cuanto los criterios para la
adjudicación de las tierras del fondo privilegian y priorizan a la población
campesina más pobre, por lo que de todas maneras la población  más pobre y
vulnerables será beneficiaria en primer lugar de la adjudicación de tierras y
solo cuando se hayan logrado satisfacer sus necesidades, será posible dar paso
a otros beneficiarios. En ese sentido la disposición se ajusta a los parámetros
de la Carta Política.
Este artículo es particularmente
atacado debido a que, para algunos intervinientes, la disposición abre la
posibilidad de adjudicar tierras a personas (naturales o jurídicas) que no se
encuentran en claras condiciones de vulnerabilidad. Sobre ese punto la mayoría de las intervenciones[610] coinciden en señalar que la reforma rural
está destinada específicamente a los habitantes rurales con vocación agraria en
condiciones de pobreza y marginalidad. Particularmente, señalan que este es un
artículo regresivo que atenta contra el principio de democratización de la
propiedad rural en Colombia.
Los argumentos desplegados en este
sentido corresponden al estudio de la conexidad y fueron estudiados en el
acápite correspondiente de esta sentencia concluyendo que, en efecto, la
finalidad del punto 1 del Acuerdo Final fue la de establecer un sistema de acceso
gratuito a tierras del Fondo de Tierras dirigida a la población más pobre y
marginada del sector rural, pero que no resulta incompatible con las
finalidades del Acuerdo el incluir una contraprestación a cargo de sujetos que
por su patrimonio, tienen capacidad suficiente para retribuir algunos de los
gastos que se hacen para obtener los beneficios. En virtud de ello, está Corte
consideró conexo lo dispuesto en el artículo 5 del decreto sub examine
con lo dispuesto en el Acuerdo Final.
En efecto, al analizar el principio de no regresividad en materia de
acceso a la tierra de los campesinos en Colombia, es dado concluir que, en
virtud de que la Ley 160 de 1994 establecía la posibilidad de adjudicación de
tierras a personas con patrimonios de hasta 1.000 SMMV, la actual medida que
limita la adjudicación directa de tierras para los campesinos más pobres,
restringiendo la medida  hasta los 700 SMMV, es evidentemente progresiva.
También resulta progresiva la medida que limita el acceso a las medidas de
crédito y subsidio para la adquisición de tierras y proyectos productivos, a
personas con hasta 700 SMMV, y exige para el beneficio de estas medidas una
contraprestación (parcialmente gratuita) a personas que poseas patrimonios
superiores a 250 SMMV.
Algo diferente sucede con lo
establecido en materia de medidas de formalización, puesto que no se trata de
una medida que facilite el acceso democrático a la tierra, no es un beneficio
para hacerse acreedores de tierras del Estado sino que está destinada a
regularizar los derechos de los campesinos sobre la propiedad privada,
principalmente para evitar la inseguridad jurídica en el campo y eliminar los
efectos de la violencia y la ilegalidad. La formalización de la tierra, que
busca legitimar los derechos que se ejercen sobre las propiedades privadas en
el sector rural, beneficia a todos los habitantes del territorio, porque
permite identificar y eliminar las situaciones que afectan la posibilidad de
lograr una paz estable y duradera en el campo colombiano. Así como la
formalización funciona de forma positiva constituyendo en propietarios a los
poseedores que con títulos insuficientes, pero que con el paso del tiempo y
actuando de buena fe adquieren el legítimo derecho a convertirse en dueños,
también funciona de forma negativa, al permitir identificar posesiones
ilegales, surgidas de la violencia o del fraude, en las que se requiere la intervención
del Estado para eliminar los efectos del conflicto armado. Permite también
identificar terrenos que en realidad son baldíos, que podrán ser adjudicados si
se cumplen los requisitos legales.
Esto implica que las medidas de
formalización pueden (y deben) estar destinadas a todos los predios rurales del
país. Un criterio que resulta equitativo y no regresivo, es establecer que
aquellos que tienen un patrimonio suficiente, costeen algunos o todos los
gastos de formalización. Por ello, el artículo 5 fue encontrado conexo con el
Acuerdo Final, y no encuentra esta Corte que se pueda identificar en su texto
un problema de constitucionalidad.
Por otra parte, en cuanto a la
expresión “personas jurídicas” del primer inciso de la disposición, en
el examen de conexidad se explicó que no se verifica un verdadero problema de
conexidad ni de constitucionalidad[611] porque
la interpretación coherente y sistemática de la expresión, que
resulta además obligada en virtud del Acto Legislativo 02 de 2017, implica que las personas jurídicas a que hace referencia el artículo solo pueden ser aquellas conformadas por cooperativas o asociaciones de campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.[612]
Por otra parte, el parágrafo del artículo 5 mantiene la misma
redacción del parágrafo del artículo 4, cuya validez surge nuevamente de la
interpretación sistemática a la que obliga el artículo 22, lo que implica que
la expresión “los ocupantes indebidos” contenida en el parágrafo de la
disposición se refiere a comunidades y pueblos étnicos únicamente.
En ese sentido, y con fundamento en las razones señalas en el
numeral 6.2.2. de esta Sentencia, la Corte constata la  constitucionalidad del
artículo 5 del decreto estudiado,  por cuanto es claro que  la expresión “personas
jurídicas” del inciso primero del artículo, se refiere a aquellas
constituidas por cooperativas o asociaciones de campesinos, sin tierra o con
tierra insuficiente, cuyos miembros, individualmente, cumplan con todas las
condiciones requeridas en el artículo 5°.
6.2.4.  Artículo 6° Sujetos de formalización a título oneroso[613]
El artículo 6 del Decreto Ley establece
lo siguiente:
Las personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea
superior a los setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes, o
que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales
o superiores a una UAF, que cumplan los siguientes requisitos: 1. Poseer un
patrimonio neto que supere los setecientos (700) salarios mínimos mensuales
legales vigentes. 2. No haber sido beneficiario de algún programa de tierras.
3. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento de pena privativa
intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme. 4.
No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En
este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el
procedimiento no declarando la indebida ocupación.
Entre otros, la Comisión Colombiana
de Juristas señala que el artículo 6 “es contrario a la función social de la
propiedad y al deber progresivo del Estado de democratizar el acceso a la
propiedad de la tierra. Los beneficiarios de este artículo no son sujetos de
reforma agraria en razón a su patrimonio”.[614]
Dejusticia sintetiza este argumento
al señalar que los beneficiarios de las disposiciones del Decreto Ley “deben
ser efectivamente sujetos de reforma agraria, a saber: campesinos, y de manera
especial, campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades
rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto”.
Por su parte, el Procurador en su
intervención señala que el artículo 6 debe ser condicionado bajo el entendido
de que se debe aplicar estrictamente lo establecido en el artículo 20 de este
Decreto Ley, acerca de la prioridad de la asignación de derechos de propiedad
agraria para la población campesina vulnerable. Además se señala que es
necesario excluir la expresión “ocupantes” porque este término
corresponde a quienes pretendan apoderarse de un bien baldío y el acceso a
estos bienes no se da por la formalización sino por vía de la adjudicación.
De ninguna forma puede entenderse que
la Carta Política se oponga a una medida que busca regularizar y dotar de
seguridad jurídica a la propiedad que se ejerce sobre las tierras privadas en
el país. Por el contrario, existiría una diferenciación injustificada si se
eliminan de los procesos de formalización los derechos a la propiedad de
ciertos sujetos, en consideración a su patrimonio, cuando el artículo 2° de la
Carta Política establece que “las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en.(…)
sus bienes (…) y demás derechos…”.
Por otra parte, tal como se señaló en
el estudio sobre la conexidad del artículo 6, los fines de la Reforma Rural
Integral no se pueden llevar a cabo sino a través de un barrido predial
integral del territorio, en el que una medida de formalización limitada
generaría vacíos en los mapas de geo referenciación que solo irían en
detrimento del sistema de oferta diseñado por el Acuerdo Final e implementado
por distintas normas de las cuales hace parte el presente decreto. Por eso, las
medidas de formalización deben dirigirse a todos los sujetos, y la regla de
equidad exige que, quienes tengan la capacidad económica suficiente,
contribuyan económicamente para que el Estado pueda hacerlo de forma gratuita
frente a los sujetos más vulnerables.
Como se sostuvo en el análisis
general de este título, las críticas a este artículo surgen de una lectura
descontextualizada e incompleta del mismo, en tanto dicha norma no establece
beneficios en materia de acceso a tierra, sino, exclusivamente en cuanto a
formalización. Por eso, por ejemplo, no resulta válido relacionar la
disposición con el artículo 20 del decreto que en realidad se refiere a la
primera de las medidas de acceso a tierras, de la cual, claramente no pueden
ser beneficiarios lo sujetos del artículo 6.
La formalización implica la
identificación y adecuación legal de los derechos de propiedad que se ejercen
sobre predios privados, lo cual resulta necesario para adecuar el campo a la
legalidad y eliminar los efectos del conflicto. Si se excluyera a los sujetos
del artículo 6 de las medidas de formalización a título oneroso, se podría
generar el efecto contrario de lo que pretende la Reforma Rural Integral, al
blindar las situaciones de posesión ilegal de predios privados ejercidas por
las personas naturales y jurídicas con mayores capitales. Por el contrario, el
someter a formalización onerosa los predios privados que se identifiquen en los
procesos de focalización, permite sanear progresivamente la situación jurídica
de todos los predios en el país, sin ningún tipo de restricción.
Por otra parte,  en cuanto a la
expresión “ocupantes”, la jurisprudencia anotada en materia del régimen de bienes
baldíos en Colombia es contundente en el sentido de que la ocupación no puede
dar lugar al reconocimiento de un derecho sobre bienes baldíos. Se trata de
tierras inalienables e imprescriptibles, que pertenecen al Estado y cuya
recuperación es indispensable para dotar al Fondo de Tierras de los recursos
necesarios para llevar a cabo los objetivos de la Reforma Rural Integral. La
expresión “ocupantes” en el primer inciso del artículo 6 pierde todo sentido, pues los
sujetos descritos en dicha norma solo pueden ser beneficiarios a título oneroso
de la formalización, que es el saneamiento de los derechos de propiedad sobre
predios rurales privados. Los bienes baldíos no pueden ser objeto de “formalización”
pues sobre ellos no se constituyen derechos a formalizar, sino que su acceso
solo puede darse a través de la adjudicación.
El artículo 6 del Decreto 902 de 2017
establece como requisito para ser beneficiario en su numeral 4º: “No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras
baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta
naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que
finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación.” Es menester
dejar en claro que si bien no son iguales los conceptos de ocupante y el de
ocupante indebido, ninguno de los dos genera derechos sobre los bienes baldíos
que puedan dar lugar a una formalización.
En consecuencia, los bienes baldíos
(sobre los cuales se puede ejercer ocupación) no pueden ser objeto de
formalización, y contrario sensu de permitirse la adjudicación de un bien sin
dueño aparente a través de este artículo, se estaría desconociendo que esta
forma de propiedad se reserva a los campesinos, trabajadores y asociaciones
agrarias sin propiedad o con propiedad inferior a una UAF, quienes serían
sujetos de acceso a tierra en los términos establecidos por los artículos 4 y 5
del decreto analizado.
En ese sentido, esta Corte encuentra
que el artículo 6 del Decreto Ley 902 de 2017 resulta acorde con la
Constitución con excepción de la expresión “u ocupantes” que será
declarada inexequible.
6.2.5.  Artículo 7.  Contraprestación por el acceso y/o formalización a la tierra[615]
Esta disposición genera dudas sobre su exequibilidad por cuanto
desarrolla una contraprestación que, a la luz de los postulados de la Carta
Política es objeto de una reserva estricta de ley.  En este punto, el problema
jurídico a resolver es si ¿el legislador extraordinario vulneró la reserva
estricta de ley al establecer en el Decreto Ley la contraprestación a cargo de
los sujetos de formalización a título parcialmente gratuito y oneroso?
Según lo ha manifestado esta
Corporación,[616] el
principio de legalidad en materia tributaria se encuentra consagrado en el
numeral 12 del artículo 150 y en el artículo 338 de la Constitución Política[617]: el primero consagra una reserva en
el Congreso para “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley”, mientras que el segundo exige a la Ley, en algunos casos y en
concurrencia con las ordenanzas y los acuerdos, la determinación de los
elementos de los tributos.[618]
Este principio se funda en el
aforismo “nullum tributum sine lege” que exige un acto del
legislador para la creación de gravámenes,[619] el
cual se deriva a su vez de la máxima según la cual no hay tributo sin
representación, en virtud del carácter democrático del sistema constitucional
colombiano e implica que solo los organismos de representación popular
podrán imponer tributos.[620]
En el actual sistema fiscal colombiano, esta Corporación ha
señalado que es posible identificar la existencia de por lo menos tres clases
de tributos, afectados bajo el principio de legalidad tributaria (reserva
estricta de ley), a saber: Los impuestos, las tasas y las contribuciones.[621] Estos aun cuando son fruto del
desenvolvimiento de la potestad impositiva del Estado tienen características
propias que los diferencian.[622]
La diferencia entre los impuestos,
las tasas y las contribuciones fue expuesta claramente en las Sentencias C-1179
de 2001 y C-1114 de 2003, resaltándose que las tasas son prestaciones
pecuniarias que constituyen remuneraciones de los particulares por los
servicios prestados por el Estado en desarrollo de su actividad:
“...los impuestos, las tasas y las contribuciones parafiscales
tienen una naturaleza particular que permite diferenciarlos claramente.
Los impuestos son prestaciones pecuniarias de carácter unilateral
en cuanto no constituyen remuneración por prestaciones determinadas, son de
carácter obligatorio, carecen de destinación específica, su tarifa es definida
por la autoridad de representación popular que las impone, hacen parte del
presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es la necesaria para el
cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por el Estado.
Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que
constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por
el Estado en desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por
autoridades administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total
del servicio prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control
fiscal, su cuantía es proporcional al costo del servicio y son administrados
por el Estado.
Finalmente, las contribuciones parafiscales son gravámenes
obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado
por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo
económico determinado, tienen una destinación específica en cuanto se utilizan
para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no se someten a
las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que hacen
parte de ese mismo renglón económico”.[623]
Esta postura se ha reiterado de forma
constante, y por su parte la Sentencia C-287 de 2009,[624] reiterada entre otras en la
Sentencia C-891 de 2012 expresó las características esenciales de las tasas que
las diferencian de los impuestos y las contribuciones:
“Estas consideraciones han llevado a la Corte a identificar las
características básicas de las tasas, las cuales las diferencian de los demás
ingresos tributarios, como las contribuciones y los impuestos.  De este
modo, ha previsto que (i) su finalidad es la de recuperar el costo de lo
ofrecido y el precio que paga el usuario, por lo que guarda una relación
directa con los beneficios derivados de ese bien o servicio; y (ii)
ocasionalmente caben criterios distributivos como las tarifas diferenciales.[625]  Igualmente, la jurisprudencia
ha diferenciado las tasas de los impuestos y las contribuciones parafiscales,
para lo cual ha considerado que “constituyen una contraprestación directa por
parte de los ciudadanos a un beneficio otorgado por el Estado, hacen parte del
presupuesto estatal y, en principio, no son obligatorias, toda vez que queda a
discrecionalidad del interesado en el bien o servicio que preste el Estado; en
tanto que las contribuciones parafiscales no generan una contraprestación
directa, motivo por el cual su tarifa se fija con criterios distintos, son
obligatorias, son pagadas por un grupo determinado de personas, y los beneficios
obtenidos van también destinados al mismo grupo y no entran en las arcas del
Estado. También suele explicarse que las tasas se diferencian de los impuestos
en cuanto contrariamente a estos no guardan relación directa e inmediata con un
servicio prestado al contribuyente, su pago es opcional pues quienes las pagan
tienen la posibilidad de decidir si adquieren o no un bien o servicio y se
destinan a un servicio público específico y no a las arcas generales como en el
caso de los impuestos”.
Frente a esta distinción, la Corte
Constitucional ha señalado que el principio de legalidad del tributo no se predica únicamente de los impuestos, [626]   sino que es exigible a todos los tributos, dentro de los cuales se encuentran también las tasas
y las contribuciones.[627]
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que
las exenciones que se creen dentro del
sistema tributario, al hacer parte de las manifestaciones de la política
fiscal, también están cobijadas por los principios de legalidad y certeza. Por
tanto, los elementos principales de cualquier exención deben estar definidos
previamente por el legislador, las asambleas o los concejos, en los términos de
los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338. Es más, teniendo en cuenta el
artículo 154 superior, se deduce que la consagración de estas figuras debe
contar con la iniciativa gubernamental. En la sentencia C-748 de 2009[628] se desarrolló esta idea de la
siguiente manera:
“Esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha establecido que
así como el legislador goza de amplia potestad de configuración normativa para
establecer tributos y definir sus elementos esenciales, es natural que, de la
misma forma, goce del poder suficiente para consagrar beneficios tributarios,
por razones de política económica o para realizar la igualdad real y efectiva
en materia fiscal.”[629]
El texto del artículo 7 analizado es
el siguiente:
El porcentaje del valor del inmueble, los cánones y las categorías
económicas que deberán pagar los sujetos de que tratan los artículos 5 y 6 del
presente decreto ley serán definidos por la Agencia Nacional de Tierras con
base en los lineamientos y criterios técnicos que realice la Unidad de
Planificación Rural Agropecuaria, los cuales tendrán en cuenta, entre otros, la
vulnerabilidad de los sujetos.
Parágrafo 1. Para efectos de la formalización de predios privados
la contraprestación a cargo del sujeto de formalización corresponderá al valor
de los gastos administrativos, notariales, procesales o cualquier otro en que
se incurra para la efectiva formalización.
Parágrafo 2. Para efectos de aplicación de la presente norma el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará los recursos necesarios,
dentro del marco de gasto de mediano plazo y el marco fiscal de mediano plazo,
a la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos
Agropecuarios - UPRA para cumplir con la función asignada en el presente
artículo.
Parágrafo 3. Para efectos de las garantías de los derechos
territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, no procederá ningún tipo
de contraprestación en relación con los respectivos procedimientos.
La disposición establece una
contraprestación a cargo de los sujetos del artículo 5 y 6 del decreto.
El inciso primero se refiere al
contenido de la contraprestación que corresponde a las medidas de acceso de que
son beneficiarios los sujetos del artículo 5. La referencia al artículo 6 no
tiene sentido, puesto que ellos no pueden ser beneficiarios de medidas de
acceso sino únicamente de formalización a título oneroso y su contraprestación está
claramente referida en el parágrafo 1.
Aunque en el primer inciso de la
disposición parecería indicar criterios relacionados con una tasa, en realidad,
teniendo en cuenta que se trata de la contraprestación por las medidas de crédito
especial y subsidio integral, las disposiciones se refieren al porcentaje del
valor del inmueble (cuando se trate de compra de tierras) o a las categorías
económicas (porcentaje del valor del proyecto subsidiado o intereses del
crédito;  por ejemplo) que recaerían en el beneficiario a título parcialmente
gratuito, sin que se trate de una erogación económica a favor del Estado que
pueda ser asimilada a un tributo.  Estas contraprestaciones deben ser fijadas
por la UPRA de acuerdo a lineamientos técnicos que tengan en cuenta la
vulnerabilidad de los sujetos, todo lo cual resulta acorde a los postulados de
la Carta Política y no constituye una violación del principio de reserva legal
en materia tributaria.
Por otra parte,  el artículo 7° en su primer párrafo dispone que la determinación del monto
de la contraprestación quedará a cargo de la ANT “con base en los lineamientos y
criterios técnicos que realice la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria,
los cuales tendrán en cuenta, entre otros, la vulnerabilidad de los sujetos”.   En efecto, en el parágrafo 1 y para
efectos de la formalización de predios privados, el artículo define la
contraprestación a cargo del sujeto de formalización, y establece que la misma “corresponderá al valor de los gastos administrativos, notariales, procesales o cualquier otro en que se incurra para la
efectiva formalización.”
Esta redacción, en particular en cuanto determina específicamente
una contraprestación por gastos administrativos, que no están previamente
establecidos, establece una tasa, es decir un tributo,[630] lo que está claramente por fuera de
las competencias conferidas al Presidente de la República a través de las
facultades excepcionales legislativas, según lo determina expresamente el Acto
Legislativo 01 de 2016, cuando establece que dichas competencias no podrán ser
utilizadas “para decretar impuestos”. Esto implica que la expresión “administrativos”
además de atentar contra la reserva legal en materia tributaria establecida por
la Carta Política, vulnera, como ya antes se ha dicho, la reserva estricta en
materia de impuestos del Acto Legislativo 01 de 2016.
Frente al parágrafo 3, esta Corte encuentra  que la referencia a pueblos
y comunidades indígenas, es constitucionalmente aceptable, en la medida en que
la protección especial de sus territorios es una obligación que se deriva del
Bloque de Constitucionalidad.
En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del artículo
7 del Decreto Ley 902 de 2017 con excepción de la expresión “administrativos”
contenida en el parágrafo 1 de dicho artículo, la cual se declara INEXEQUIBLE.
6.2.6.   Artículo 8. Obligaciones[631]
El primer inciso del artículo analizado dispone: “Obligaciones.
Quien fuere sujeto de acceso a tierra y formalización a título gratuito o
parcialmente gratuito, se someterá por un término de siete (7) años contados a
partir de la fecha de inscripción del acto administrativo que asigne la
propiedad o uso sobre predios rurales, al cumplimiento de las siguientes
obligaciones:”
Enseguida la disposición enlista una serie de obligaciones y más
adelante, en su parágrafo 4, en contradicción de lo dispuesto inicialmente,
indica que “Lo dispuesto en el presente artículo no aplica cuando se trate
de predios privados que no hayan sido objeto de programas de acceso a tierras,
para los cuales rigen las disposiciones legales vigentes.”
De antemano esta Corte debe advertir, que el uso de la expresión “formalización”
en el inciso primero del artículo 8, en particular bajo lo señalado en su
parágrafo 4, no se adecua a los lineamientos constitucionales y legales en materia
de acceso a tierras baldías. Como se señaló en los fundamentos de este examen, los
bienes baldíos en Colombia no pueden ser adquiridos por formalización, puesto
que solo puede accederse a su propiedad a través de la adjudicación que de
ellos haga el Estado, ya que se trata de bienes imprescriptibles e
inalienables. Esto significa que la formalización de bienes inmuebles solo
puede operar cuando se trata de bienes privados respecto de los cuales existen
inconsistencias en el título de adquisición de la propiedad.
Por otra parte, desde la perspectiva ius fundamental del derecho a
la propiedad privada y a la igualdad, las restricciones que surgen de las
obligaciones 1 y 2  del artículo 8 resultan claramente contrarias a lo establecido
por la Carta Política en su artículo 58. En efecto, el artículo 8 establece que
los sujetos de acceso y formalización solo pueden explotar directamente el
predio y no podrán transferir el dominio sin la autorización de la Agencia
Nacional de Tierras.
Es evidente que si bien las restricciones en la disposición de las
tierras adjudicadas o adquiridas a través de subsidio y crédito se justifica
por la forma del acceso y por los objetivos que persigue el Acuerdo en materia
de tierras, no sucede lo mismo con los predios privados cuyos derechos pasan a
formalizarse a través de las medidas del Decreto sub examine. La formalización
no constituye el derecho, sino que declara y legaliza una realidad fáctica y
jurídica, un derecho que ya pertenecía al campesino pero que no contaba aún con
las plenas formalidades legales. En ese sentido, las restricciones establecidas
por los numerales 1 y 2 del artículo 8º se constituyen como limitaciones que
resultan injustificadas y en cualquier caso desproporcionadas en el derecho a
la propiedad privada de los campesinos que sean beneficiarios de formalización
a título gratuito o parcialmente gratuito, por cuanto no se expone con claridad
cuál es el interés superior prioritario para salvaguardar los fines del Estado
Social de Derecho que legitime la restricción en cuanto a la disposición de la
propiedad y el uso de bienes privados formalizados.[632] Además, exigir estas obligaciones
excepcionales a predios privados formalizados resultaría contradictorio con lo
dispuesto en el parágrafo 4 de la misma disposición, por lo que esta Corte
declararála inexequibilidad de la expresión “formalización” en lo que
respecta a las obligaciones 1 y 2 del artículo 8.
En cuanto a las demás obligaciones señaladas por la disposición, “3.
Garantizar que la información suministrada en el proceso de selección en cuya
virtud adquirió el predio es verídica. 4. Acatar las reglamentaciones sobre
usos del suelo, aguas y servidumbres. 5. No violar las normas sobre uso
racional, conservación y protección de los recursos naturales renovables.”
Se trata de deberes comunes de los ciudadanos, que surgen de la legislación
ordinaria vigente y no constituyen una restricción adicional para el ejercicio
del derecho a la propiedad de predios formalizados en virtud del Decreto. En
ese sentido, las obligaciones de dar información veraz en el proceso de
selección, respetar las normas sobre uso de suelos, aguas, servidumbres, y
aquellas relativas a la conservación y protección de recursos naturales,
resultan acordes con el artículo 58 de la Carta y coherente con lo dispuesto en
el parágrafo 4 del artículo 8,  por o que se declarará exequible la expresión “formalización”
con respecto a las señaladas obligaciones.
Por  otro lado esta Corte observa que la restricción temporal en
la disposición de los derechos sobre las tierras a las que se ha tenido acceso
a título gratuito o parcialmente gratuito resulta proporcional frente al
objetivo de evitar el fenómeno de concentración masiva de la tierra en
detrimento de los campesinos, lo que constituye uno de los objetivos
principales de la Reforma Rural Integral y resulta acorde con el principio
constitucional de democratización en el acceso a la propiedad rural. Estas
medidas se desarrollan en concordancia con lo que establece la Carta Política
en su artículo 63[633] que
deja a la ley (materialmente), la posibilidad de establecer las restricciones
que el artículo analizado señala.
Ahora bien, en el parágrafo 5 del artículo 8 se establece una
excepción a las obligaciones así:
Parágrafo 5. Salvo en lo que respecta al numeral 5, y sin
perjuicio de las competencias en materia ambiental de los pueblos y comunidades
indígenas, lo dispuesto en este artículo no procederá frente a estos.
Dos cuestiones resultan relevantes. La primera surge de la
exclusión a las restricciones a que se someten los demás beneficiarios de
acceso a tierras; sin embargo, esta Corte considera que el hecho de no someter
a las comunidades  beneficiarias de reconocimiento de su territorio a
restricciones en cuanto a uso, transferencia de dominio, formas de explotación
o reglas sobre usos del suelo, aguas y servidumbres, resulta coherente con el
respeto de los derechos fundamentales al territorio y a la autodeterminación,
teniendo además en cuenta que la naturaleza jurídica del territorio étnico hace
que sus derechos en la materia tenga sus propias garantías.[634]
En consecuencia, esta Corte declarará la exequibilidad del
artículo 8 del Decreto 902 de 2017 con la excepción de la expresión “y formalización”
contenida en el primer inciso de la disposición, con relación a las
obligaciones previstas en los numerales 1 y 2 de este artículo.
6.2.7.  Artículos 9. (Reconocimiento a la economía del cuidado), y 10.
(Adecuación institucional con enfoque étnico)
Por su parte, los artículos 9[635] y 10[636] que establecen el reconocimiento de la
economía de cuidado y la adecuación institucional con enfoque étnico,
establecen lineamientos acordes con los enfoques diferenciales de género y
étnico que también están recogidos en los mandatos del segundo inciso del
artículo 13 de la Carta Política, por lo que  no son objeto de ninguna
observación respecto de su constitucionalidad.
Para la Corte Constitucional, los señalados artículos resultan
acordes con la Carta Política y con el interés de proteger los derechos de los
beneficiarios de estas medidas y de adecuar la actividad estatal a las necesidades
y realidades de la población campesina en Colombia.
6.3.
Título II: Registro de sujetos de
ordenamiento- RESO
Se analizaron con detenimiento cada
una de las disposiciones de este título en el capítulo de esta sentencia
relativo al control de conexidad estricta y suficiente. Entonces se concluyó
que las medidas que conforman este título desarrollan el principio de
progresividad y priorización pues apuntan a los objetivos de democratización
del acceso a la tierra, con criterios que permiten beneficiar, de forma
prioritaria, a los más vulnerables.
Las intervenciones son unánimes al
solicitar la exequibilidad del RESO. No obstante, se señalan algunos aspectos
que requieren ser analizados. Asi:
6.3.1.
Artículo 11.  Registro de Sujetos de Ordenamiento- RESO-
El artículo dispone la creación del Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO,  que es el instrumento
de planeación y de ejecución gradual de la política pública, y al mismo tiempo
es la herramienta para identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral, y se construye a partir de un módulo que se
sirve de la información de las distintas bases que posee el Estado.
El parágrafo 2 del artículo señala:
“Parágrafo 2. En caso de que las categorías de los beneficiarios y
sujetos hayan cambiado entre el momento de la inscripción al RESO y el momento
de la asignación y definición de los derechos, se aplicará el procedimiento
definido por el reglamento operativo expedido por la Agencia Nacional de
Tierras, de acuerdo con las categorías y requisitos previstos en el presente
decreto ley. Lo anterior no aplica para pueblos y comunidades étnicas.”
El parágrafo 2 es objetado por la Procuraduría por cuanto se
refiere a que “el reglamento operativo expedido por la Agencia Nacional de
Tierras” (cuestión que se relaciona y reitera en los artículos 63 y 68 del
mismo decreto).   El jefe
del Ministerio Público señala que otorgar a la ANT la facultad para expedir el
reglamento operativo del RESO desplaza la competencia constitucional del
Presidente de la República para reglamentar las leyes.
Al respecto, esta Corte ha reiterado que la posibilidad de delegar
las facultades reglamentarias a otro órgano no resulta inconstitucional[637] si no existe reserva legal en la
materia y si se encarga únicamente “la regulación de aspectos secundarios,
técnicos u operativos siempre y cuando tal regulación se ejerza dentro del
ámbito de competencia del respectivo Ministerio y bajo las directrices
establecidas en la Ley y en el Reglamento.”[638] En este caso se trata de un “reglamento
operativo”  cuya expedición se deja a cargo de la ANT por parte de esta
norma con rango de ley surtida por el Gobierno Nacional, para definir el
procedimiento en caso de que las categorías de los beneficiarios hubieren
cambiado entre la inscripción y la asignación.  Es una de las cuestiones
operativas y secundarias que requieren de un reglamento para llevar a cabo lo
dispuesto en el Decreto Ley 902 de 2017.
Para esta Corporación la delegación que el Presidente de la
República hace, a través de este decreto ley a la ANT para reglamentar los
aspectos secundarios y operativos de las medidas allí dispuestas, no atenta
contra la Carta Política ni desconoce la competencia reglamentaria del
Presidente de la República.
6.3.2.
Artículo 12. Módulo del RESO para el
Fondo de Tierras para la reforma rural integral.[639]
Esta disposición se refiere al módulo
para identificar a los beneficiarios de las medidas de acceso a tierras.
Algunos de los intervinientes indican que la constitucionalidad del RESO
depende de que el ingreso y calificación de beneficiarios en el sistema de
registro estén enfocados exclusivamente en poblaciones vulnerables con vocación
agraria que no cuenten con tierras o tengan tierras insuficientes. Esta
condición se verifica en el texto de la disposición por cuanto en la misma se
señala que: “los registros deberán ser clasificados
por departamentos y municipios, y a su interior, jerarquizados de mayor a menor
puntaje según las condiciones de asignación de puntos. La información
relacionada anteriormente será trasparente.”
Por otra parte, esta disposición se coordina con el artículo 14, “Criterios para la asignación de puntos para el RESO”, en el cual se establecen las variables a partir de las cuales
se determinan los puntos a asignar, y todas ellas están relacionadas con
criterios de vulnerabilidad, relación con la actividad campesina y capacidad de
desarrollar proyectos agrarios en las regiones.
Es claro para la Corte que este
sistema de registro debe entenderse como una herramienta para la identificación
de beneficiarios y no como una herramienta de valoración para la exclusión de
sujetos. En ese sentido, el RESO no debe implicar el olvido de los
beneficiarios que la Agencia Nacional de Tierras ya conoce y debe atender con
prontitud.
En consecuencia, la Corte Constitucional encuentra que el artículo
12 se adecúa perfectamente a la Carta Política, al establecer un sistema de
calificación de los candidatos a ser beneficiados por las medidas de acceso al
Fondo de Tierras que toma en cuenta las condiciones sociales y económicas para
conducir los efectos de la Reforma Rural Integral a los sujetos más
vulnerables.
6.3.3.  Artículo 13, “Módulo étnico en el RESO”, y artículo 14 “Criterios
para la asignación de puntos para el RESO”.[640]
Los artículos 13 y 14 no generan dudas en esta Corporación
respecto de su adecuación con el ordenamiento superior, por cuanto se encargan
de establecer criterios para la priorización de los sujetos beneficiarios y, en
aplicación del enfoque diferencial étnico, se establece una herramienta
adecuada a la efectividad progresiva de las medidas del Decreto en cuanto a los
pueblos y comunidades étnicos.
En consecuencia la Corte Constitucional declarará la
constitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto Ley 902 de 2017.
6.3.4.
Artículo 15. Ingreso y calificación[641]
En cuanto al artículo 15, algunas de las intervenciones[642] recalcan que el proceso de ingreso
y calificación al RESO debe garantizar a las personas el derecho al debido
proceso (notificación adecuada de las decisiones, espacio efectivo para
controvertir las decisiones, etc.).[643]
Al respecto esta Corporación ha
sostenido reiteradamente en su jurisprudencia que las autoridades que adelantan
las actuaciones administrativas tienen un doble deber en relación con el
derecho de defensa: (i) poner en conocimiento de los interesados las decisiones
que adoptan, con el fin que estos puedan ejercer la facultad constitucional de
oponerse a ellas y, de manera general, controvertir tanto su contenido como las
condiciones sustantivas y procesales para su promulgación, y (ii) garantizar la
concurrencia en el trámite de espacios adecuados y suficientes para el
ejercicio de dicha facultad de controversia.[644]
También ha dicho esta Corporación,[645] que el debido proceso
administrativo comprende las garantías necesarias para sujetar a reglas mínimas
sustantivas y procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por
las autoridades judiciales o administrativas, con el fin de proteger los derechos
e intereses de las personas vinculadas, pues es claro que el debido proceso
constituye un límite material al posible ejercicio abusivo de las autoridades
estatales. Así mismo, igualmente, el principio de legalidad impone a las
autoridades el deber de comunicar adecuadamente sus actos y el de dar trámite a
los recursos administrativos previstos en el ordenamiento jurídico.
Siendo desarrollo del principio de
legalidad, el debido proceso administrativo representa un límite jurídico al
ejercicio del poder político, en la medida en que las autoridades públicas
únicamente podrán actuar dentro de los ámbitos establecidos por el sistema
normativo, favoreciendo de esta manera a las personas que acuden ante quienes
han sido investidos de atribuciones públicas.[646]
La Corte Constitucional no encuentra que
la disposición analizada disponga, al regular el procedimiento de ingreso al
Registro, alguna limitación a las obligaciones de la Administración de
garantizar el debido proceso de los inscritos, y en particular la publicidad de
las decisiones y la garantía de espacios adecuados y suficientes para el
ejercicio de la facultad de controversia. En consecuencia, esta Corporación
declarará la exequiblidad del artículo 15 del Decreto Ley 902 de 2017.
6.3.5.  Artículo 16. Promoción de la inscripción en el
RESO. Artículo 17. Programa especial de dotación de
tierras para comunidades Rrom.[647]
En estos artículos se dispone el deber de la ANT de adelantar las
acciones para promover la inscripción en el RESO y se establece una medida
especialmente dirigida a proteger los derechos de las comunidades Rrom, lo que
a la luz de la Carta Política resulta acorde con el objeto de lograr una
verdadera democratización del acceso a la propiedad rural que incluya a todos
los habitantes del territorio y promueva medidas para favorecer a los grupos
minoritarios especialmente marginados. Por lo tanto, la Corte Constitucional no
encuentra reparos en la constitucionalidad de los artículos 16 y 17 del Decreto
902 de 2017.
6.4.
Título III. Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral
6.4.1.  Artículos 18. Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral.[648]
Este artículo crea el Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral como un fondo especial que opera como una cuenta, sin personería
jurídica, que se encuentra integrada por dos subcuentas: (i) la
subcuenta de acceso a la población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales; y, (ii) la subcuenta de tierras para dotación a
comunidades étnicas. La norma asigna el ejercicio de la administración tanto
del Fondo de Tierras como de las subcuentas antedichas, a la Agencia Nacional
de Tierras.
Además de ello, establece que dicho Fondo está conformado por los
recursos monetarios que son comunes a ambas subcuentas, entre los que se
encuentran los siguientes:
“1. Los recursos del presupuesto que le
aporte la Nación.
2. Los recursos destinados al adelantamiento de los programas de
asignación de subsidio integral de reforma agraria de que trata la Ley 160 de
1994 o el que haga sus veces.
3. El producto de los empréstitos que la Nación contrate con destino al
Fondo o al cumplimiento de las funciones previstas para este en la ley.
4. Los dineros y créditos en los que figure como acreedora la Agencia
Nacional de Tierras, producto del pago del precio de bienes inmuebles que
enajene.
5. Las sumas que reciba la Agencia Nacional de Tierras como
contraprestación de los servicios que preste, así como los obtenidos por la
administración de los bienes que se le encomiendan, y cualquier otro que reciba
en el ejercicio de sus funciones.
6. Las donaciones o auxilios que le hagan personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, y entidades internacionales.
7. Los recursos que los municipios, los distritos, los departamentos y
otras entidades acuerden destinar para cofinanciar programas de la Agencia
Nacional de Tierras.
8. Los rendimientos financieros provenientes de la administración de sus
recursos que no sean parte del Presupuesto General de la Nación.
9. Los recursos que conforman el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e
Inversión, FDREI, conforme a lo establecido por la Ley 1776 de 2016 para la
adquisición de tierras por fuera de las ZIDRES.
10. Los recursos provenientes de organismos internacionales o de
cooperación internacional que se destinen para el cumplimiento de los objetivos
del Fondo.”
De hecho, puntualmente el parágrafo 3° de este artículo señala que
los recursos que ingresen a la subcuenta de acceso para población
campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales, como contraprestación
por concepto de autorización de uso de predios rurales (numeral 5°), “podrán
ser reinvertidos prioritariamente en las mismas zonas donde se encuentren
dichos predios”.
En cuanto a la subcuenta de acceso para población campesina,
comunidades, familias y asociaciones rurales, el artículo 18 señala los
diversos bienes que la conforman, a saber:
“1. Predios rurales obtenidos en compensación por el desarrollo de
proyectos que hayan implicado la entrega de tierras baldías o fiscales
patrimoniales de la ANT.
2. Los predios rurales que reciba del Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar por sucesiones intestadas, así como los bienes vacantes que la Ley 75
de 1968 le atribuyó al Incora.
3. Los que sean transferidos por parte de entidades de derecho público.
4. Los predios rurales que ingresen al Fondo en virtud de la aplicación de
procedimientos administrativos o judiciales, como la extinción de dominio por
incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad, expropiación o
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, entre otros.
5. Las tierras provenientes de la sustracción, fortalecimiento y
habilitación para la adjudicación de las zonas de reserva forestal de la Ley 2
de 1959, y de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente
incluyendo la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales Renovables.
6. Las tierras baldías con vocación agraria a partir de la actualización
del inventario de áreas de manejo especial que se hará en el marco del plan de
zonificación ambiental al que se refiere el Acuerdo Final, con sujeción a acciones
de planeación predial, de producción sostenible y conservación, y de
conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente.
7. Los bienes baldíos que tengan la condición de adjudicables, distintos a
los destinados a comunidades étnicas, de acuerdo con el presente Decreto y la
normatividad vigente.
8. Los bienes inmuebles que se adquieran para adelantar programas de
acceso a tierras.
9. Los predios rurales adjudicables de propiedad de la Agencia Nacional de
Tierras.
10. Los bienes inmuebles rurales que sean trasferidos por la entidad
administradora, provenientes de la declaración de extinción del dominio, por
estar vinculados directa o indirectamente a la ejecución de los delitos de
narcotráfico y conexos, o que provengan de ellos, de enriquecimiento ilícito, y
del tipificado en el artículo 6 del Decreto legislativo 1856 de 1989. Lo
anterior, sin perjuicio de la facultad de la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras, cuando se requiera para adelantar respecto
de ellos procesos de restitución y/o compensación”.
Respecto a la subcuenta de tierras para la dotación a
comunidades indígenas, el artículo indica que se integra por los siguientes
bienes: (i) los recursos monetarios de las fuentes arriba señaladas “que
sean destinadas a la constitución, creación, saneamientos, ampliación,
titulación, demarcación y resolución de conflictos de uso y tenencia de la
tierra de conformidad con la ley; y, (ii) los predios objeto de procesos
de extinción de dominio colindantes con áreas de resguardos, “que estuvieren
solicitados por las comunidades indígenas al momento de la declaración de
extinción de dominio y no generen conflictos territoriales con los sujetos de
que trata el artículo 4° del presente decreto ley” es decir, con los sujetos
beneficiarios del acceso a la tierra y formalización de la propiedad privada a
título gratuito.
En todo caso, el parágrafo 1° del artículo 18 consagra que los
recursos monetarios del Fondo de Tierras que se destinen a programas de
dotación de tierras “a comunidades étnicas”, no implica que el Estado se
exima de la obligación de establecer programas y apropiar los recursos
necesarios, para garantizar el acceso progresivo a la tierra por parte de “las
comunidades indígenas”.
Por su parte, el parágrafo 2° del artículo 18 estipula que los
bienes que ingresan al Fondo de Tierras para la RRI “son parte de la
inversión social del Estado para la implementación de la política de
ordenamiento social de la propiedad rural en el marco de la Reforma Rural
Integral, y su destinación no podrá ser cambiada”. Adicionalmente,
establece que “los bienes inmuebles ingresados se consideran afectados por
regla general a fines de redistribución de la propiedad y su destinación solo
podrá ser modificada por disposición de la ley”.
Finalmente, el parágrafo 4° del artículo 18 radica en cabeza de la
Agencia Nacional de Tierras las competencias de valorar la aptitud de los
predios rurales que ingresen al Fondo para adelantar programas de acceso a
tierras y de adelantar la gestión predial pertinente con aquellos predios que
no tengan vocación productiva.
En cuanto al contenido de este artículo, la Procuraduría General
de la Nación y algunos intervinientes, solicitan que se declare su
exequibilidad bajo el entendido de que los bienes y recursos destinados a la
subcuenta de tierras para dotación a comunidades indígenas, cubren a todas las
comunidades étnicas.
Frente a ese punto, la Vista Fiscal plantea que se incurrió en una
omisión legislativa relativa que discrimina a los demás grupos étnicos, en
tanto los excluye de la participación de los recursos destinados formalmente a
las comunidades étnicas. En tal sentido, señala que no existe
ninguna razón para que no formen parte de la subcuenta de tierras para dotación
a comunidades étnicas los predios objeto de procesos de extinción de dominio
colindantes con áreas de propiedad comunal de las comunidades negras,
afrodescendientes, palenqueras y raizales, que fueren solicitados por esas
comunidades étnicas al momento de la declaración de la extinción y que no
generen conflictos territoriales con los sujetos de los que trata el artículo
4° del Decreto Ley 902 de 2017.
De otra parte, algunos intervinientes solicitan declarar la
exequibilidad condicionada (i) del parágrafo 1° del artículo 18, en el
sentido de que los recursos de la subcuenta de comunidades étnicas son
adicionales a los recursos destinados a través de los planes de desarrollo y
las leyes anuales de presupuesto; (ii) para que se defina un criterio de
articulación con las medidas de saneamientos de predios de beneficiarios del
Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, con el
tratamiento diferenciado de los cultivadores que pertenecen a pueblos étnicos;
y, (iii) del numeral 5° de la subcuenta de acceso a la población
campesina, a fin de garantizar la participación de las comunidades en el
ingreso al Fondo de Tierras de los predios de sustracción de zonas de reserva
forestal de la Ley 2 de 1959.
Pues bien, en primer lugar, corresponde a la Corte
analizar, desde el plano constitucional, la naturaleza jurídica que el
legislador extraordinario le otorgó al Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral, su administración, bienes y recursos. Al respecto, según se explicó,
dicho Fondo fue creado como un fondo especial que opera como una cuenta, sin
personería jurídica, cuya administración corresponde a la Agencia Nacional de
Tierras y se integra por recursos monetarios y bienes distribuidos en dos
subcuentas específicas.
Con miras a entender la naturaleza de
este fondo, conviene señalar que de acuerdo con el Estatuto
Orgánico del Presupuesto, los fondos especiales son un sistema de manejo de
cuentas, de acuerdo a los cuales una norma destina bienes y recursos para el
cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de creación y cuya
administración se hace en los términos en éste señalados[649].
Así mismo, los recursos de los fondos especiales están comprendidos en el
presupuesto de rentas nacionales.[650]
Además de ello, resulta relevante traer a colación lo expresado en
la sentencia C-438 de 2017[651],
posteriormente reiterada en la sentencia C-565 de 2017[652], en la cual esta Corporación se
refirió a la naturaleza y creación de los
fondos especiales en los siguientes términos:
“(…) los fondos especiales hacen parte del
presupuesto de rentas y recursos de capital de presupuesto general de la
Nación. Según el artículo 30 del Estatuto Orgánico del Presupuesto pueden ser
de dos modalidades: (i) los
ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público
específico; o (ii) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica
creados por el Legislador. Los fondos-cuenta son fondos especiales, mientras
que los fondos-entidad corresponden a una entidad de naturaleza pública que
hace parte de la administración pública, es decir que es una nueva entidad que
modifica la estructura de la administración pública. Así, los fondos-cuenta se refieren al sistema de manejo de recursos que no cuenta con
personería jurídica (…).”
A partir de los anteriores lineamientos, la Corte advierte que el
Fondo de Tierras fue creado por el legislador extraordinario como un fondo-cuenta
que, por carecer de personería jurídica, no crea una nueva entidad pública, es
decir, no modifica la estructura de la administración pública sino que, por el
contrario, su dirección es ejercida por la Agencia Nacional de Tierras con la
cual logra un vínculo de funcionalidad intrínseco relacionado con los objetivos
misionales en el marco de la implementación de la política de tierras. De allí
que por vía de decreto con fuerza material de ley y en ejercicio de las
facultades presidenciales para la paz, sea posible su creación sin predicar la
exigencia de la iniciativa de que trata el artículo 154 de la Constitución
Política.
Además de ello, en tanto el Fondo de Tierras no fue sometido a una
temporalidad, la Sala advierte su vocación de permanencia para implementar una
parte de la Reforma Rural Integral, lo cual coincide con lo pactado en el punto
1.1.1 del Acuerdo Final de Paz. Ese carácter permanente, sumado a la
administración que realiza del mismo la Agencia Nacional de Tierras por
libertad de configuración del legislador extraordinario, permite concluir que
se encuentra regido por el Estatuto General de la Contratación de la
Administración Pública y por los principios de la función administrativa
(artículo 209 Superior).
Importa resaltar que los fondos especiales son una “clasificación de rentas
nacionales sui generis, en tanto se
diferencia de los ingresos tributarios y no tributarios, que prevé el
legislador orgánico con el ánimo de otorgar soporte jurídico a determinadas
modalidades de concentración de recursos públicos”[653].  Igualmente,
esta Corporación ha dicho que éstos constituyen una excepción
al principio de unidad de caja[654]. En tal
sentido, los recursos y bienes del Fondo de Tierras hacen parte del presupuesto
de rentas y recursos de capital del Presupuesto General de la Nación, pero en
todo caso tienen una connotación de rentas nacionales sui generis bajo
el alcance del literal a) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
En cuanto a los recursos monetarios con los cuales cuenta
el Fondo de Tierras, la Corte no encuentra reparo de constitucionalidad alguno
en tanto: (i) la Constitución Política y el Estatuto Orgánico del
Presupuesto permiten que recursos del Presupuesto General de la Nación se
destinen a la financiación de fondos-cuenta especiales creados con objetivos
específicos[655], como
sucede en este caso que se constituyó para la Reforma Rural Integral; (ii)
no se afecta el principio de autonomía de las entidades territoriales en el
manejo y la administración de sus recursos toda vez que los municipios, los
distritos, los departamentos y las demás entidades territoriales interesadas
son las que acuerdan destinar recursos propios para cofinanciar
programas de la Agencia Nacional de Tierras, es decir, lo que la norma
establece es una autorización para que, previo aval de la Asamblea
Departamental o el Concejo Municipal o Distrital, el Fondo de Tierras pueda
nutrirse con recursos monetarios provenientes de las entidades territoriales
que así lo estimen; (iii) no existe una regla
orgánica presupuestal que prescriba que los fondos especiales deban estar
conformados exclusivamente con recursos del orden nacional, pudiéndose
organizarlos con una financiación de índole mixta que incluya recursos
provenientes de organismos internacionales o de cooperación internacional[656],
y de las entidades territoriales; (iv) el artículo 150-9 de la
Constitución Política consagra la posibilidad de que la ley en sentido material
autorice al gobierno nacional a celebrar contratos de empréstito, y ésta misma
puede definir que el producto de tales empréstitos sean destinados a un
fondo-cuenta específico o al cumplimiento de una determinada función como las
que debe cumplir el Fondo de Tierras. Frente a los demás recursos monetarios
que nutren dicho Fondo tampoco encuentra problemas de constitucionalidad, ni
fueron evidenciados por los intervinientes.
En
cuanto a los bienes que integran las dos subcuentas, la Sala no advierte
reproches de constitucionalidad ya que se nutren por aquellos que pertenecen a
la Nación como por ejemplo, las tierras baldías que tienen la calidad de
fiscales adjudicables[657], los bienes vacantes como los
recibidos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por sucesiones
intestadas, los bienes inmuebles que ingresan al patrimonio de la Nación luego
de surtirse los procedimientos de extinción de dominio por incumplimiento de la
función social o ecológica de la propiedad (baldíos reservados), los bienes
obtenidos luego de surtirse los procedimientos de extinción de dominio, o
aquellos baldíos recuperados que se encontraban indebidamente ocupados. Así
mismo, se encuentran aquellos predios rurales que obtiene en compensación la
Agencia Nacional de Tierras por el desarrollo de proyectos que hayan implicado
la entrega de tierras baldías o fiscales patrimoniales pertenecientes a esa
entidad, aquellos cuyo dominio es transferido por una entidad de derecho
público para que hagan parte del Fondo de Tierras, aquellos que adquiera la
Agencia Nacional de Tierras para adelantar programas de acceso a la propiedad,
y aquellos bienes rurales adjudicables que son propiedad de la Agencia Nacional
de Tierras.
En
forma adicional, el ingreso de tales bienes al Fondo de Tierras con una
destinación específica que es la Reforma Rural Integral, no desconoce el
artículo 359 de la Constitución Política que consagra que “no habrá rentas
nacionales de destinación específica”. Lo anterior por cuanto, esa misma
disposición constitucional establece como excepción aquellas destinadas para la
inversión social. Justamente, el parágrafo 2° del artículo 18 que se controla,
determina que los bienes que ingresan al Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral son parte de la inversión social del Estado, otorgándoles la
destinación específica inmodificable “para la implementación de la política
de ordenamiento social de la propiedad rural en el marco de la Reforma Rural
Integral”, es decir, se enmarcan dentro de la excepción que contempla el
artículo 359 Superior.
En
segundo lugar, debe determinar la Corte si el legislador extraordinario
incurrió en una omisión legislativa relativa de la cual se advierta que excluyó
a las comunidades
afrodescendientes, palenqueras, raizales y Rom, de ser sujetos beneficiarios de
los bienes y recursos monetarios que integran la
subcuenta de tierras para dotación a comunidades, esto es, que las
consecuencias jurídicas del texto normativo sólo cobijan a las comunidades
indígenas, como lo sostiene el Procurador General de la Nación.
Con el fin de
resolver el anterior problema jurídico, es necesario recordar que, según la jurisprudencia
de esta Corporación, se predica la existencia de una omisión legislativa
relativa en una disposición legal cuando:
“(ii)
la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser
asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o
que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la
Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos
de la Carta; (iii) la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un
principio de razón suficiente; (iv) la falta de justificación y objetividad
genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa
frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y
(v) la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislado.” [658]
Revisando en detalle el asunto, la Corte Constitucional considera
que el legislador extraordinario no excluyó de las consecuencias
jurídicas del texto normativo a las comunidades y pueblos afrodescendientes,
palenqueras, raizales y Rom, y por ende, tampoco de los derechos que se derivan
de los bienes destinados a la subcuenta de
tierras para dotación a comunidades beneficiarias de la Reforma Rural Integral.
Para sustentar lo anterior, es necesario señalar que el inciso 1° del artículo
18 determina las dos subcuentas que integran el Fondo de Tierras, siendo una de
ellas la que denomina “subcuenta de tierras para dotación a comunidades
étnicas”, es decir, al hacer referencia a comunidades étnicas incluye a
indígenas, afrodescendientes, palenqueros, raizales y Rom.
Ahora
bien, cuando el artículo 18 consagra los bienes que hacen parte de esa
subcuenta, por error refirió a tierras para dotación de “comunidades
indígenas”, pero lo cierto es que al mencionar los recursos monetarios, los
establece en beneficio de las comunidades étnicamente diferenciadas. Es más, en
el parágrafo 1° señala que los recursos monetarios del Fondo de Tierras “que
se destinen a programas de dotación de tierras a comunidades étnicas” no
exime al Estado del deber de establecer los programas, recursos e inversiones
necesarias que beneficien a esas comunidades.
Significa
lo anterior que, a partir de una lectura integral y sistemática de todo el
contenido del artículo 18, el legislador extraordinario pretendió incluir a
todas las comunidades étnicamente diferenciadas como beneficiarias de la “subcuenta
de tierras para dotación a comunidades étnicas”, con lo cual, además de
eliminar cualquier desigualdad, garantizó la efectividad de los principios de
pluralidad y diversidad cultural. En tal sentido debe fijarse el alcance del
artículo 18, el cual no puede ser entendido desde una visión restrictiva,
cuando la creación de la subcuenta respetiva incluye a las comunidades
étnicamente diferenciadas desde su misma denominación. De allí que ni siquiera
se encuentre acreditada la primera exigencia de exclusión de las consecuencias
jurídicas de la norma; por consiguiente, no se dan los supuestos ni se
configura una omisión legislativa relativa frente a este punto.
En tercer lugar, en cuanto a la solicitud que eleva un interviniente tendiente a que la
Corte aclare que los recursos monetarios del Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral que se destinen a programas de dotación a tierras de comunidades
étnicas, son adicionales a los recursos de los planes de desarrollo y de las
leyes anuales de presupuesto, la Sala evidencia que se trata de un reparo del
cual no se desprende un problema de constitucionalidad. Basta con revisar que
desde un entendimiento literal y sistemático del parágrafo 1° del artículo 18
del Decreto 902 de 2017 que se controla, el legislador extraordinario previó
que los recursos monetarios del Fondo de Tierras que benefician a las
comunidades étnicas “no eximen al Estado de su deber” de establecer programas, recursos, inversiones y apropiaciones
para garantizar el carácter progresivo del acceso a la tierra de las
comunidades indígenas, que como se indicó anteriormente, debe incluir a todas
las comunidades étnicamente diferenciadas. Significa lo anterior que, la
disposición logra diferenciar los recursos monetarios de otros recursos e
inversiones que contribuyan con la causa en beneficio de las comunidades
étnicas.
En cuarto lugar, otro interviniente solicita a la Corte que declare la exequibilidad
condicionada para que se defina un criterio de articulación con las medidas de
saneamiento de predios de beneficiarios del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, en especial respecto de comunidades
étnicas. Al respecto, la Sala advierte que no existe lugar a acceder a ello por
cuanto el mismo artículo 4° del presente Decreto al definir los sujetos
beneficiarios del acceso a la tierra y la formalización a título gratuito,
consagra a aquellas personas y comunidades que participen en programas
de asentamiento y reasentamiento que tengan por finalidad la sustitución de
cultivos de uso ilícito. Es decir, ya existe una cobertura legal de inclusión
para la situación expuesta, sin que de allí se derive la necesidad de
condicionar el presente artículo que se controla.
En quinto lugar, debe la Corte determinar si al conformar la subcuenta de acceso a la
población campesina con el ingreso de tierras provenientes de la sustracción,
fortalecimiento y habilitación para la adjudicación de las zonas de reserva
forestal de la ley 2 de 1959 (inciso 5° de los bienes que integran esa
subcuenta en el artículo 18 del Decreto 902 de 2017), es necesario desde la
óptica constitucional garantizar el derecho a la participación de las
comunidades.
Sobre el punto, la Sala advierte que en los procesos de
sustracción, fortalecimiento y habilitación de zonas de reserva forestal se
consagran mecanismos de participan activa para las comunidades con base en las
normas dispuestas en la Ley 99 de 1993 y en el Código de Recursos Naturales
vigentes; por consiguiente, es allí que debe surtirse la participación de las
comunidades y no cuando las tierras quedan disponibles para ingresar a ser
adjudicadas por medio del Fondo de Tierras. En todo caso, existen pues otras
etapas idóneas donde se consagra y se puede surtir la participación que echa de
menos el interviniente.
En conclusión, la Corte declarará exequible el artículo 18 sobre
el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, por encontrar que se ajusta
a la Constitución.
6.4.2.  Artículo 19: Recursos para el saneamiento o la reubicación[659]
El primer inciso del artículo 19 consagra la posibilidad para que
la Agencia Nacional de Tierras destine un porcentaje de los recursos y/o bienes
del Fondo de Tierras para el saneamiento de resguardos indígenas en los casos
en que durante la implementación de planes de ordenamiento social de la propiedad
rural, se identifique la existencia de predios al interior de tales resguardos
y reservas indígenas que sean propiedad, que se encuentran ocupados o poseídos
por personas que no pertenecen a las comunidades indígenas correspondientes.
Por su parte, el segundo inciso del artículo 19 señala que la
Agencia Nacional de Tierras además deberá destinar un porcentaje de dichos
recursos y bienes para proceder a reubicar aquellos ocupantes o poseedores de
predios que también hayan venido siendo históricamente poseídos u ocupados de
forma ininterrumpida y pacífica por comunidades indígenas, según certificado
del Ministerio del Interior, en áreas en que se esté ejecutando el plan de
ordenamiento social de la propiedad.
Frente a estos dos puntos, el Ministerio Público solicita que la norma se
declare exequible condicionada, bajo el entendido de que la destinación
de recursos y bienes del Fondo de Tierras para el saneamiento de resguardos y
reservas indígenas en relación con predios al interior de dichos resguardos y
reservas ocupados por personas que no pertenecen a dichas comunidades
indígenas, cubre también a las demás comunidades étnicas cuando presenten la
misma situación de ocupación de predios al interior de sus tierras comunales
por personas que no pertenecen a dichas comunidades. Así, plantea la existencia
de una omisión legislativa que discrimina a las otras comunidades étnicas que
tienen propiedades colectivas y pueden tener la misma situación de ocupación de
predios al interior de sus tierras comunales causada por personas que no
pertenecen a dichos grupos.
En efecto, la Sala comparte la postura
del Ministerio Público en tanto concebir la disponibilidad de recursos y bienes
del Fondo de Tierras solo para sanear y reubicar los casos evidenciados frente
a comunidades indígenas, genera un patrón de exclusión y de desigualdad para
las demás comunidades étnicas que en sus territorios adviertan posesiones u
ocupaciones de personas que no pertenecen a la comunidad. Así las cosas, se
estructura una omisión legislativa relativa que carece de razón suficiente y
que implica en todo caso un trato discriminatorio.
Además de ello, algunos intervinientes
solicitan a la Corte que la exigencia de que la posesión que realizan las
comunidades indígenas para ser titulares de reubicación sea “ininterrumpida
y pacífica según certificado del Ministerio del Interior”, sea declarada en
esa expresión inexequible por poner en riesgo la satisfacción y el goce
efectivo de los derechos territoriales de los pueblos indígenas.
Sobre el punto, la Sala considera que la
exigencia de la certificación expedida por el Ministerio del Interior para
acreditar la posesión de una comunidad étnicamente diferenciada sobre un
territorio, requiere que la Corte fije un alcance interpretativo en los
siguientes términos: (i) para este Tribunal la expresión “ininterrumpida
y pacífica según certificado del Ministerio del Interior” debe entenderse
conforme al carácter pluralista del Estado, contenido en el artículo 1° de la
Constitución y al mandato superior de reconocimiento y protección a la
diversidad étnica y cultural de que trata el artículo 7° de la carta Política,
del que se deriva el respeto por la autonomía de los colectivos étnicos y cuyo
contenido se soporta en los artículos 3° y 4° del convenio 169 de la OIT; y, (ii)
esta Corporación ha sido clara en sostener que la presencia de comunidades
étnicamente diferenciadas en un territorio no debe estar sometida a tarifas
legales probatorias y, por tanto, la certificación expedida por el Ministerio
no puede tener efectos constitutivos frente a la posesión ejercida por una
comunidad étnica, máxime cuando en muchas ocasiones las bases de datos no
registran la información completa y actualizada sobre el asentamiento
específico de una comunidad[660].
Fijado el anterior alcance, la Sala
estima que si bien la exigencia de dicha certificación en sí misma no es
inconstitucional, no puede considerarse como el único medio de prueba para
acreditar la posesión ejercida por una comunidad étnicamente diferenciada. Solo
bajo ese alcance interpretativo, la Corte no advierte un reparo de
constitucionalidad que amerite declarar inexequible la expresión “ininterrumpida
y pacífica según certificado del Ministerio del Interior” que contiene el
inciso 2° del artículo 19 bajo estudio.
En conclusión, la Corte declarará la
exequibilidad condicionada del artículo 19, bajo el entendido que refiere
también a las demás comunidades étnicas cuando presenten la misma situación de
ocupación de predios al interior de sus tierras por personas que no pertenecen
a dichas comunidades, o sea necesaria la reubicación.
6.4.3.  Artículos 20 y
21: Prioridad en la asignación de derechos, e inembargabilidad de bienes
rurales[661]
El artículo 20 regula que la asignación
de derechos sobre las tierras que conforman la subcuenta de acceso a la
población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales del Fondo de
Tierras, deberá respetar un estricto orden de priorización, de tal forma que
quienes se encuentren en mayores condiciones de vulnerabilidad y hayan obtenido
mayores puntajes en RESO, reciban prioritariamente la tierra, y sólo reciban
personas con menor derecho cuando aquellos ya hayan sido atendidos.
En los casos en que el RESO opere en
zonas no focalizadas, la norma establece que deberá atenderse la priorización y
la asignación de puntos fijada por el respectivo municipio, sin perjuicio que
se pueda acceder a la tierra en un municipio distinto al del domicilio del
solicitante.
Las priorizaciones de derechos de acceso
y formalización también se consagran respecto de pueblos y comunidades étnicas,
según el módulo étnico del RESO.
Por su parte, el artículo 21 establece
la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad por 7 años de los
bienes rurales baldíos o fiscales adjudicados provenientes de los programas de
tierras, que hayan sido entregados a título de propiedad, contados a partir de
la correspondiente fecha de inscripción en la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos del respectivo título de transferencia del derecho de
dominio.
Frente a estos dos artículos ni los
intervinientes ni el Ministerio Público formularon reparos de
constitucionalidad. De hecho, para la Sala el contenido de los mismos se
ajustan, de un lado, a la vigencia del orden justo como finalidad esencial del
Estado (artículo 2 Superior) en tanto se tienen en cuenta las condiciones de
vulnerabilidad de los sujetos de la reforma rural integral para que se respete
el orden de priorización en la asignación de los derechos sobre la tierra; y,
de otro lado, al artículo 63 Superior en cuanto asigna a la ley la competencia
para fijar qué bienes gozan de las condiciones de inalienabilidad,
imprescriptibilidad e inembargabilidad.
En este orden de ideas, la Corte declarará
exequibles los artículos 20 y 21 del Decreto 902 de 2017.
6.4.4.
Artículo
22: Bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo para efectos de
administración.
Este artículo establece que harán parte
del Fondo de Tierras pero solo para efectos de administración, es decir, sin
alterar la destinación específica de dichos bienes “para comunidades
indígenas” los siguientes:
“1.
Los bienes del Fondo Nacional Agrario que han sido entregados en forma material
a las comunidades indígenas en el marco del procedimiento de constitución o
ampliación.
2.
Los territorios con procedimientos administrativos en curso sobre terrenos
baldíos que cuenten con estudio socioeconómico favorable para la constitución,
y la ampliación, así como los predios que se encuentren al interior de un
resguardo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 69 de la Ley 160 de
1994. En todo caso no podrán ser parte del fondo de tierras en favor de los
sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley los baldíos
donde estén establecidas las comunidades indígenas o que constituyan su hábitat
en los términos del artículo 69 de la Ley 160 de 1994. 3. Las reservas
indígenas constituidas por el INCORA.
4.
Los predios que sean adquiridos en cumplimiento de órdenes judiciales en firme
para la constitución, saneamiento y/o ampliación mientras culmina el respectivo
proceso de formalización.
5.
Los territorios de comunidades indígenas que se encuentren en las zonas de
reserva forestal a que se refiere la Ley 2 de 1959, que aún no han sido
titulados.
6.
Los territorios ancestrales y/o tradicionales de que trata el Decreto 2333 de
2014, mientras surta su proceso de titulación y tengan la respectiva medida
cautelar”.
Respecto
de este artículo el Ministerio Público solicita declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 22 bajo el entendido que hacen parte del Fondo de
Tierras, únicamente para fines de administración, los bienes destinados, de una
u otra manera, para las comunidades indígenas, afrodescendientes, palenqueras y
raizales, entendidos como propiedad colectiva. Fundamenta su petición en la
ocurrencia de una omisión legislativa relativa porque la norma no incluyó en su
regulación bienes destinados para las comunidades negras, afrodescendientes,
palenqueras y raizales, los cuales sólo pueden ser adjudicados a tales
comunidades según corresponda.
De
otro lado, varios intervinientes solicitan a la Corte que se defina el alcance
y los términos de las facultades de administración que se le otorgan a la
Agencia Nacional de Tierras, porque una interpretación posible es que se asocie
con el control sobre el territorio de las comunidades indígenas, lo cual
resulta inconstitucional por desconocer el principio de autonomía sobre los
territorios colectivos que detentan las comunidades indígenas.
Pues
bien, con el fin de analizar los reclamos constitucionales antedichos, la Corte
encuentra que en el artículo 22 el legislador extraordinario refiere a que
hacen parte del Fondo Nacional de Tierras, pero solo para efectos de administración,
un listado de bienes frente a los cuales no se debe alterar su destinación a
comunidades indígenas.
El
entendimiento sistematizado de esta norma con el contenido transversal de
enfoque étnico del Decreto Ley 902 de 2017, permite advertir que en varios
apartes éste incluye en sus alcances a las comunidades étnicamente
diferenciadas; de allí que la lectura integral del precepto que se controla
supone una inclusión de las comunidades afrodescendientes, raizales,
palenqueras y Rom, por lo cual la Sala no advierte la existencia de una omisión
legislativa relativa que amerite condicionar el artículo 22 bajo estudio. Es
más, el alcance del mismo debe entenderse de tal forma que harán parte del
Fondo de Tierras solo para efectos de administración los bienes de todas las
comunidades étnicamente diferenciadas que se encuentren en procesos de
constitución, ampliación y saneamiento de propiedades colectivas en procura de
otorgarles la titulación sobre los mismos.
Establecido
lo anterior, la Corte encuentra que en el contexto del artículo que se revisa,
el que los bienes allí contemplados hagan parte del Fondo Nacional de Tierras “solo
para efectos de la administración”, conlleva a fijar su alcance indicando
que tal expresión refiere a que la administración se ejercer para adelantar las
gestiones tendientes a sanear, formalizar o titular los territorios étnicos sin
que ello implique una intromisión en la autonomía de dichas comunidades al
interior de los territorios. Para la Corte, esa interpretación resulta
constitucionalmente admisible porque es la que mejor se acompasa con los
principios de pluralismo, diversidad étnica, autonomía y autodeterminación que
la Carta Política les reconoce a las comunidades étnicamente diferenciadas, en
tanto les permite diseñar y dirigir los planes vida en el territorio colectivo
sin que exista intromisión alguna por parte de la Agencia Nacional de Tierras.
Ahora
bien, una especial referencia debe hacer la Sala frente al inciso 2° del
numeral 2° del artículo 22, en tanto allí se indica que no podrán ser parte del
fondo de tierras en favor de los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del
presente decreto ley, los baldíos donde estén establecidas las comunidades
étnicamente diferenciadas o que constituyan su hábitat en los términos del
artículo 69 de la Ley 160 de 1994. Lo anterior por cuanto, los artículos 4 y 5
incluyen la adjudicación directa de tierras, es decir, también contemplan la
adjudicación general de predios baldíos a quienes se encuentren inscritos en el
RESO. Justamente, como algunos de esos bienes baldíos han sido tradicionalmente
ocupados por comunidades étnicamente diferenciadas, la norma, al excluirlos del
Fondo de Tierras, privilegia los intereses de dichas comunidades y su
interacción histórica con el territorio, siendo las primeras llamadas a acceder
y formalizar la propiedad colectiva sobre tales predios baldíos que han venido
ocupando. En este orden de ideas, la Sala encuentra que el inciso 2° del
numeral 2° del artículo 22 responde a una finalidad constitucionalmente
admisible, cual es, regularizar la propiedad colectiva de las comunidades
étnicamente diferenciadas cuando tienen una relación directa con sus
territorios o éstos forman parte de su hábitat.
Con
base en las anteriores consideraciones, la Corte declarará exequible el
artículo 22 por encontrarlo ajustado a la Constitución.
6.4.5.
Artículo
23: Proyectos productivos sostenibles[662],
y artículo 24: articulación para el acceso integral[663].
El
artículo 23 establece que la Agencia de Desarrollo Rural (también ADR) acompañará
los programas de tierras ejecutados por la Agencia Nacional de Tierras, con
esquemas que permitan la incorporación de proyectos productivos sostenibles
social y ambientalmente, que cuenten con asistencia técnica, para satisfacer
los requerimientos de explotación exigida, promover el buen vivir de los
adjudicatarios y atender el acceso integral de la Reforma Rural.
Señala
como competencia de la Agencia de Desarrollo Rural garantizar que todas las
adjudicaciones directas de tierras que se hagan a los beneficiarios de que
trata el artículo 4° del presente Decreto, así como a los pueblos y comunidades
étnicas, estén acompañadas de un proyecto productivo, teniendo en cuenta la
participación de los beneficiarios y la armonización con los PDET y los planes
de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina. De hecho, la norma
contempla que tales proyectos deben atender las condiciones del suelo y
propender por el mantenimiento de los servicios ecosistémicos, y que además, si
el proyecto se desarrolla en predios colindantes con resguardos indígenas, tal
proyecto no puede generar afectaciones medioambientales en dichos territorios.
Finalmente,
el parágrafo único del artículo, consagra que los proyectos productivos de los
pueblos y comunidades étnicas se implementarán con base en los planes de vida,
de salvaguarda o sus equivalentes, teniendo en cuenta además las actividades
adelantadas por las mujeres de  dichas comunidades y el fortalecimiento de las
economías interculturales.
Sobre
el contenido de este artículo, el Procurador General de la Nación pone de
presente la existencia de una omisión legislativa relativa en el inciso 3°,
porque la disposición debió incluir la protección medioambiental consagrada
para los proyectos productivos que se adelanten en predios colindantes con las
propiedades comunales negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales, con
miras a que no se genere una afectación esos territorios. En tal sentido,
solicita declarar la exequibilidad de la norma con entendimiento condicionado
que fuera a los predios colindantes de las comunidades étnicas.
Por
su parte, la Defensoría del Pueblo considera que  la garantía de que la ADR
acompañe proyectos productivos, no puede convertirse en un condicionamiento
para el derecho de acceso a la tierra. Esto, pues existe desarticulación entre
los planes de ejecución y las metas del sector agrario, por lo que la
eficiencia de la adjudicación de proyectos productivos puede volverse un
obstáculo para la adjudicación de tierras. Con base en ello, solicita que se
declare la exequibilidad del artículo, pero condicionando la expresión “deberá
garantizar que todas” bajo el entendido según el cual la ADR debe acompañar
las adjudicaciones directas con un proyecto productivo sostenible económica,
social y ambientalmente, sin que ello sea un condicionante para las
adjudicaciones directas de tierras en propiedad a los beneficiarios de que
trata el artículo 4°.
En
primer lugar, la Corte considera que la norma al consagrar esquemas de proyectos
productivos sostenibles para los trabajadores del campo más vulnerables que
acceden a la tierra mediante el sistema de adjudicación directa, y para las
comunidades étnicas, garantiza la efectividad de los artículos 7, 58 y 65 de la
Constitución Política. Lo anterior por cuanto en el modelo de desarrollo rural
integral, los proyectos productivos son la materialización de una compleja
política agraria que abarca al menos cuatro temas relevantes desde el enfoque
constitucional: (i) la producción de alimentos que permite garantizar el
derecho humano a la alimentación adecuada y la compatibilidad con la seguridad
alimentaria; (ii) la estabilización socio-económica del beneficiario
vulnerable que accede a la tierra rural, en tanto le permite satisfacer las
necesidades propias y de su familia a partir de medidas de emprendimiento
sostenibles que  contribuyen a generar ingresos económicos;  (iii)
favorece la vocación y el uso productivo de la tierra con miras a garantizar la
función social y ecológica de la propiedad privada; y, (iv) beneficia a
las comunidades étnicas porque les permite desarrollar sus costumbres y
tradiciones alimentarias, lo que fomenta su identidad étnica y cultural, a la
vez que contribuye a eliminar factores como la desnutrición, de inseguridad
alimentaria y de desintegración social de estas comunidades.
El
que los proyectos productivos acompañen los programas de tierras que lidera la
Agencia Nacional de Tierras, sin duda contribuye a promover el bienestar de los
trabajadores agrarios, máxime cuando se garantiza la participación de éstos y
la armonización con los demás esquemas que propenden por la transformación
ordenada e integral del campo colombiano.
En
segundo lugar, la Sala estima que, contrario a lo que señala el Ministerio Público,
en el inciso 3° del artículo 23 el legislador extraordinario no incurrió en
ninguna omisión legislativa relativa al señalar que en los casos en que el
proyecto productivo se ejecute en los predios colindantes con comunidades
indígenas es necesario no generar afectaciones medioambientales en los
territorios de tales comunidades. Lo anterior por cuanto ese aparte normativo
debe leerse en conjunto con el inciso 2° de la misma norma, el cual precisa que
todas las adjudicaciones directas de tierras en propiedad a “los pueblos y
comunidades étnicas del presente decreto ley” deben contar con un proyecto
productivo. Nótese entonces que los proyectos productivos se establecen en
beneficio de todas las comunidades étnicamente diferenciadas, no tan sólo en
favor de las comunidades indígenas. Siendo ello así, el alcance
constitucionalmente admisible del inciso 3° es que refiere a los predios
colectivos colindantes de las comunidades étnicamente diferenciadas para que
los proyectos productivos no causen afectaciones medioambientales en los
territorios comunales o colectivos de dichas comunidades. A la anterior
conclusión llega la Sala, después de realizar una interpretación literal y
sistemática del precepto controlado, lo cual le permite advertir que la norma
en comento no genera la exclusión que le enrostra la Vista Fiscal.
En
tercer lugar, la Sala estima que el inciso 2° del artículo 23 al establecer que
la Agencia de Desarrollo Rural debe garantizar que todas las adjudicaciones
directas de tierras de propiedad de los beneficiarios de que trata el artículo
4° de este Decreto, y de las comunidad étnicas, estén acompañadas de
proyectos productivos sostenibles económica, social y ambientalmente, no impone
una restricción para el disfrute de los derechos constitucionales. De hecho, la
expresión “acompañadas” no implica per se una limitación o un
condicionamiento para garantizar el acceso efectivo a la tierra en favor de los
trabajadores campesinos, ni puede ser entendida como un obstáculo para la
adjudicación de tierras en aquellos casos en los cuales exista una
desarticulación entre los planes de ejecución y las metas del sector agrario.
Así las cosas, el alcance de la expresión es admisible constitucionalmente en
tanto la Agencia de Desarrollo Rural para la incorporación de un proyecto
productivo en ningún caso puede limitar el acceso efectivo a la tierra rural.
De allí que el argumento propuesto por la Defensoría del Pueblo no tenga
vocación de prosperidad, conllevando a que el artículo 23 se ajuste a la Carta
Política.
En
cuanto al contenido del artículo 24, el mismo establece que la Agencia Nacional
de Tierras debe coordinarse con las autoridades rurales del gobierno nacional
para que las medidas de acceso a la tierra permitan el desarrollo de proyectos productivos
sostenibles y competitivos con enfoque territorial y étnico, si a ello hay
lugar, de tal forma que se garantice el crecimiento económico y la superación
de la pobreza.  En igual sentido, ese deber de articulación se debe dar con las
autoridades ambientales para que las medidas de acceso a la tierra y
formalización tengan en cuenta la zonificación ambiental y propendan por el
cierre de la frontera agrícola. De hecho, la norma establece que esa
articulación estatal debe contar con la participación de los beneficiarios y
debe armonizarse con los PDET para garantizar la viabilidad y sostenibilidad
ambiental.
También
faculta a la Agencia Nacional de Tierras para que pueda comprar tierras para
adjudicarlas a entidades de derecho público para programas de reincorporación,
previa solicitud de la entidad pública que así lo estime pertinente. Y, por
último, la norma propende porque en la articulación para el acceso integral se
garanticen los derechos de las comunidades étnicas a la autonomía, autodeterminación,
el gobierno propio y las diversas formas de relacionarse con el territorio.
Frente
al contenido del artículo 24 ni los intervinientes ni el Ministerio Público
presentan reparos materiales de constitucionalidad. La Sala considera que la
norma en su integralidad se ajusta a los principios constitucionales que rigen
la función pública, especialmente el de coordinación y el de eficiencia. Así
las cosas, declarará exequible el artículo 24.
En
síntesis, la Corte declarará exequibles los artículos 23 y 24 del Decreto 902
de 2017, por encontrarlos ajustados a la Constitución.
6.5.
Título IV. Formas de Acceso
El Título IV del decreto ley regula
las formas de acceso a la tierra, para lo cual establece tres medidas
diferentes: la adjudicación directa de bienes baldíos y fiscales, el subsidio
integral y el crédito especial. Estás medidas están exclusivamente destinadas a
los sujetos de los artículos 4 y 5, al igual que las comunidades y pueblos
étnicos.
A continuación se realizará el
análisis detallado de las disposiciones que conforman el Título IV del decreto sub
examine.
6.5.1.
Artículo 25. Adjudicación directa[664]
El artículo 25 contempla que la Agencia Nacional de Tierras “realizará las adjudicaciones de
predios baldíos y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF,
utilizando las herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al
Procedimiento Único de este decreto ley”.
Para tal fin, establece una serie de prescripciones dentro de las
cuales llaman la atención de esta Corporación, tal como lo hicieron algunos intervinientes,
lo dispuesto en los incisos segundo y tercero de la disposición en comento,
así:
“Dichas adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los
requisitos exigidos en los artículos 4 y 5 del presente decreto ley, y otorgará
el derecho de propiedad a los sujetos de ordenamiento que resulten
beneficiarios.
Este tipo de adjudicación sólo podrá hacerse en zonas focalizadas
donde exista una intervención articulada del Estado que garantice que la
actividad productiva sea sostenible en el tiempo.”
Respecto del inciso segundo, esta
Corte ya tuvo oportunidad de analizar la concordancia de lo dispuesto en el
artículo 5 con el Acuerdo Final y concluyó que la norma no atenta contra lo
dispuesto en el punto 1 del Acuerdo Final. Esa conclusión coincide además con
el resultado del examen de constitucionalidad de la medida, en el sentido en
que la medida mantiene la progresividad y no regresividad en el acceso
democrático a la tierra rural, por lo que la Corte determinó que se declara la
exequibilidad del artículo 5 del decreto analizado.
En cuanto al inciso tercero, la
Defensoría del Pueblo y la Universidad del Rosario consideran que el artículo
25 es inconstitucional en tanto desconoce los principios de igualdad y de democratización
de la tierra al señalar que sólo serán beneficiarios de los programas las
personas que estén en las zonas focalizadas que el Gobierno nacional priorice,
y no todas las personas que se encuentren en las condiciones de los artículos
4° y 5°.
Al respecto esta Corte no encuentra
que exista un verdadero problema jurídico constitucional, puesto que en el
contexto normativo en que se encuentra la disposición, la referencia a las
zonas focalizadas cobra especial sentido e importancia ya que justamente la
principal reforma en el sistema de acceso a la tierra, consiste en cambiar un
modelo de demanda, que había resultado ineficiente y no había contribuido a la
desconcentración y democratización en la propiedad de la tierra, por un sistema
de oferta, en que el Estado, a través de la focalización de zonas, y en
conjunto con la participación activa de la comunidad, identifica los predios
baldíos y fiscales, sus características y situaciones, e interviene de forma
integral para que en ellos sea posibles adelantar proyectos sostenibles que
generen desarrollo a la comunidad y calidad de vida a los beneficiarios.
La focalización se convierte en uno
de los pilares de la Reforma Rural Integral, y de allí proviene el sentido de
la Integralidad, pues no se trata simplemente de adjudicar tierras, sino de
acompañar integralmente a los beneficiarios, para garantizar el goce efectivo
de sus derechos y evitar que las tierras adjudicadas terminen en manos de los
grandes latifundistas.
En ese sentido, y teniendo además en
consideración que la focalización es un proceso progresivo que necesita
priorizar aquellos lugares que requieren de una atención inmediata, la norma
resulta coherente con las finalidades del decreto en que se inscribe y no
presenta ningún reparo en cuanto a su constitucionalidad.
Por lo tanto, la Corte declarará
exequible el artículo 25 del Decreto 902 de 2017.
6.5.2.
Artículo 26. Prelación para la asignación de derechos sobre baldíos[665]
El artículos 26 del Decreto Ley 902
de 2017 establece que existirá prelación en la adjudicación de baldíos para los
ocupantes de los mismos y la titulación de la extensión ocupada como una
excepción al criterio de la UAF, bajo ciertas condiciones. Al respecto el
segundo inciso de la disposición señala:
Si la ANT evidencia que la extensión ocupada a pesar de ser
inferior a la UAF, le permite al ocupante contar con condiciones para una vida
digna, y no es posible otorgarle la titulación en extensiones de UAF en otro
inmueble sin afectar su calidad de vida, o recibir algún otro de los beneficios
de que trata el presente decreto ley, será procedente la titulación de la
extensión ocupada.
En relación con el artículo 26,
diferentes intervinientes coinciden en señalar que la limitación a la
titulación de extensiones de tierra por debajo de las UAF es inconstitucional
pues afecta a los campesinos que deseen acceder a territorios de menor
extensión, y al mismo tiempo deja al arbitrio de la ANT esta clase de
decisiones, en consecuencia solicitan, “se mantengan exclusivamente los
criterios de excepcionalidad para este procedimiento ordenados en el artículo 45
de la Ley 160 de 1994”.
Esta Corte no encuentra que la
disposición vaya en contravía de las disposiciones de la Carta Política, por
dos razones: en primer lugar porque la dignidad como pilar de los derechos
fundamentales exige garantizar las condiciones para que la vida de los
ciudadanos se desarrolle en condición digna  en tanto que seres humanos. Por lo
tanto, la normatividad nacional ha establecido, a través de criterios técnicos
que es la Unidad Agrícola Familiar – UAF la extensión mínima de terreno rural
necesario para que una familia campesina pueda llevar en ella una vida en
condiciones que le permitan adelantar un proyecto de vida.
En segundo lugar, el Decreto Ley 902
de 2017 no deroga lo dispuesto en el capítulo noveno de la Ley 160 de 1994, por
lo que las excepciones del artículo 45 siguen vigentes y pueden informar a la
ANT a fin de tomar una decisión, pero el decreto permite tener en cuenta otras
circunstancias, bajo un criterio que resulta plenamente acorde con la Carta
Política, como es garantizar la vida digna y no afectar la calidad del vida del
beneficiario.
En ese sentido, la Corte declarará la
exequibilidad del artículo 26 del Decreto 902 de 2017.
6.5.3.
Artículos 27, “Solicitudes en proceso”
y 28, “Ausencia de derecho para la adjudicación”.[666]
El artículo 27 se refiere a las solicitudes
de adjudicación en proceso antes de la entrada en vigencia de esta normativa, e
indica que serán tramitadas mediante el régimen más favorable y en caso de
tratarse de la Ley 160 de 1994 exceptúa la aplicación de una de sus
disposiciones (los numerales 2 y 3 del artículo 92 de
la misma) para que en su lugar se aplique lo dispuesto en el artículo 48 del Decreto Ley 902 de 2017 sobre
participación procesal de los Procuradores Ambientales y Agrarios. Lo mismo dispone para la titulación,
siempre que se haya probado la ocupación con anterioridad a la vigencia del
decreto ley.
Por su parte, en el artículo 28
señala que para los casos reseñados en el artículo 27 y los del artículo 81 de
la normativa no se podrá decidir sobre el derecho a la adjudicación hasta tanto
no se tomen las decisiones del caso en el marco del proceso de restitución de
tierras de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.
Los intervinientes en el proceso no
manifestaron reservas sobre la constitucionalidad de estas disposiciones, y la
Corte coincide en que las mismas hacen parte del ámbito de configuración del
legislador extraordinario para diseñar las herramientas que hagan viables y
coherentes las medidas de adjudicación de tierras a que hace referencia el
decreto, con la normatividad vigente en la materia. Las disposiciones referidas
no atentan contra ninguno de los preceptos superiores por lo que esta Corte
declarará la exequibilidad de los artículos 27 y 28 del Decreto 902 de 2017.
6.5.4.
Artículo 29. Subsidio Integral de
Acceso a Tierra[667]
El Capítulo 2.  Del título IV se titula Subsidio Integral de
Acceso a Tierras, e inicia con el artículo 29 con igual denominación, que crea el subsidio integral de acceso a
la tierra (SIAT), como un aporte estatal no reembolsable, que podrá cubrir
hasta el 100% del valor de la tierra y de los requerimientos financieros para
el establecimiento del proyecto productivo y está dirigido a los sujetos de los
artículos 4 y 5.
El inciso segundo del artículo 29 crea una restricción para los
beneficiarios de acceso y formalización de tierras a título gratuito, según la
cual aquellos que hayan sido beneficiarios de entregas o dotaciones de tierras
bajo modalidades distintas a las previstas en el Decreto Ley 902 de 2017,
podrán solicitar el SIAT “únicamente para la financiación del proyecto
productivo”.[668]
En el acápite correspondiente al análisis de conexidad estricta y
suficiente, esta Corte concluyó al respecto que:
“Tal restricción resulta conexa con el Acuerdo Final si se
articula con lo sostenido en el punto 1.1.5, de conformidad con el cual “en
caso de que la propiedad formalizada sea inferior a una Unidad Agrícola
Familiar (UAF), el pequeño propietario y propietaria formalizados podrán
también beneficiarse del plan de acceso del Fondo de Tierras y de los
mecanismos alternativos como crédito y subsidio para compra para contribuir a
superar la proliferación de minifundios improductivos”.”[669]
En ese sentido, la constitucionalidad de la norma analizada, a la
luz de la lectura resultante de los limites competenciales de conexidad, no
advierte ninguna dificultad, por cuanto es claro para esta Corporación que la
restricción dispuesta en el inciso segundo no es aplicable para aquellos casos
en que la propiedad de que hayan sido beneficiarios sea inferior a una Unidad
Agrícola Familiar (UAF). En tales casos el beneficio recibido no satisface su
derecho a acceder a la tierra.
En consecuencia, la Corte Constitucional declarará la
exequibilidad del artículo 29 del Decreto 902 de 2017.
6.5.5.  Artículos 30 Identificación predial para el subsidio.; 31.
Asignación del Subsidio Integral de Acceso a Tierra; 32. Operación de los
recursos; 33. Adquisición de predios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral mediante Subsidio Integral de Acceso a Tierra; y, 34. Indivisibilidad
del subsidio entregado mediante SIAT.[670]
En seguida, entre los artículos 30 a
34, el capítulo 2 del título IV, desarrolla las medidas para implementar el
subsidio integral para acceso a tierras. Así, el  artículo 30[671] precisa que su otorgamiento en las
zonas focalizadas, se hará con posterioridad a la identificación física y jurídica
del predio, pero en las zonas no focalizadas se tendrá en cuenta el avalúo
arrojado por el catastro como referencia para su valor comercial.
El artículo 31 establece que la
asignación del subsidio integral de acceso a la tierra se hará de conformidad
con el Procedimiento Único y el artículo 32 sujeta la operación de los recursos
a reglas como la apertura de cuentas individuales, la conformación de un
Registro de Inmuebles Rurales, que puede incluir los del Fondo de Tierras, la
posibilidad de elegir predios por fuera del registro, y el giro de los recursos
y la condición resolutoria después de 12 meses del depósito con dos ofertas y
sin que se haya efectuado la compra.
En el  artículo 33 se establece que
si el predio elegido por el beneficiario del subsidio pertenece al Fondo de
Tierras para la RRI, éste deberá manifestar expresamente su voluntad de
sustituir el subsidio por la adjudicación, para lo cual la ANT expedirá un acto
administrativo que lo adjudique, y finalmente, el artículo 34 señala que en los
casos en que el beneficiario del SIAT fallezca, indica que procederá la
condición resolutoria y se seleccionará un nuevo beneficiario.
Estas disposiciones se encargan de
establecer las reglas bajo las cuales se debe implementar el subsidio integral
para acceso a tierras. Para esta Corte las mismas hacen parte del ámbito de
configuración del legislador extraordinario para diseñar las herramientas a
través de las cuales se otorgará el subsidio integral, de forma que resulte
coherente con las finalidades del decreto y a su vez responda a los objetivos
del Acuerdo Final en materia de Reforma Rural Integral. Las disposiciones
referidas no fueron objeto de oposiciones por parte de los intervinientes y la
Corte constata que las mismas no atentan contra ninguno de los preceptos
superiores, en consecuencia declarará la exequibilidad de los artículos 30, 31,
32, 33 y 34 del Decreto 902 de 2017.
6.5.6.  Artículo 35. Crédito Especial de Tierras
Por último, el capítulo 3, conformado exclusivamente por el artículo
35, establece como tercera forma de acceso a tierras, el crédito especial de
tierras para sujetos a título gratuito y parcialmente gratuito con una tasa
subsidiada y con mecanismos de aseguramiento definidos por la Comisión Nacional
de Crédito Agropecuario, quien se encargara de establecer los montos, términos
y condiciones. [672]
Se trata de una medida acorde con la
estructura general de la norma que no genera oposiciones entre los
intervinientes ni despierta dudas sobre su exequibilidad a esta Corte, en tanto
se presenta como el desarrollo necesario de lo previsto desde el objeto de la
norma, en términos de progresividad que dan prerrogativas a los pequeños
productores, y se dirigen a generar un apoyo indispensables para la
sostenibilidad de los proyectos de los campesinos más vulnerables, lo que no se
opone a ninguna disposición de la Carta Política. En tal sentido, la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 35 del Decreto 902 de 2017.
6.6.
Título V. Formalización de la
Propiedad Privada y Seguridad Jurídica
A partir del artículo 36 inicia la parte procedimental del Decreto
Ley 902 de 2017 que se encuentra prevista en sus Títulos V y VI.
Antes de dar inicio al control material de las normas de tales
títulos, la Corte considera oportuno hacer algunas consideraciones generales
sobre el adecuado uso de las facultades otorgadas al Presidente de la República
para la regulación del procedimiento único.
Inicialmente debe señalarse que el Decreto Ley 902 de 2017 está
amparado bajo la sombrilla de la reserva material –no estricta- de ley. Sobre
tal clase de reserva la jurisprudencia ha dicho que “[como] se advierte en
la Sentencia C-024 de 1994 “La Constitución no establece una
reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni
frente a todos los aspectos relacionados con la regulación  de
los derechos”.[673]  Lo
anterior significa que en circunstancias especiales como las que se derivan del
ejercicio de las facultades que el mismo Congreso le otorgó al Presidente de la
República (Acto Legislativo 01 de 2016, art. 2º), éste último tiene cierta
potestad para regular derechos de rango constitucional, inclusive aquellos de
carácter fundamental, siempre y cuando tal regulación no sea integral[674] y no se afecte el núcleo esencial de
los respectivos derechos[675]. En
otras palabras, si bien la definición del procedimiento dirigido a cristalizar
el objeto del referido decreto ley no es un asunto que se restrinja a la
definición de etapas y plazos para los trámites administrativos y judiciales,
también lo es que las normas que incorporan tal procedimiento son disposiciones
instrumentales de necesaria consagración para la efectiva realización de
distintos derechos y garantías constitucionales, como el acceso a la tierra
rural y la protección de los derechos de propiedad de la población campesina,
que se asumen como elementos centrales al punto 1 del Acuerdo Final.
Debe decirse, además, que con el procedimiento único de que trata
el decreto ley bajo estudio no se establece limitación alguna de derechos
constitucionales; cuestión esta que efectivamente tiene reserva estricta de ley
y debe ser tramitada en el Congreso de la República[676]. Se reitera que con dicho
procedimiento único se trata, más bien, de regular la actuación administrativa
y/o judicial que permite el cumplimiento de su objeto mediante la consagración
de las normas procedimentales necesarias para el efectivo acceso a ciertos
derechos en las determinadas circunstancias que el decreto identifica.
Las normas procedimentales que
incorpora el decreto ley sub exámine están íntimamente ligadas a las
facultades que el artículo transitorio 2 del Acto Legislativo 01 de 2016
expresamente le otorgó al Presidente de la República para “expedir los
decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final”. Pero
si cupiera duda sobre el alcance de la redacción del artículo 2º del mentado
acto legislativo, considérese entonces cómo la jurisprudencia de la Corte ha
establecido que para la interpretación de las facultades extraordinarias que le
otorga el Congreso al Presidente “es suficiente la claridad de los
objetivos y fines del otorgamiento de las facultades extraordinarias, sin que
la limitación tenga que ser exhaustiva o rigurosa, en tanto pretender que el
legislador fije unos parámetros minuciosos tornaría inocua e innecesaria la
concesión de facultades. En otras palabras, la precisión supone determinar de
manera clara la materia objeto de la autorización extraordinaria, “pero ello no
significa que la ley de delegación tenga que predeterminar en detalle el cabal
desarrollo de todo lo que se le está encomendando, lo que constituiría una
duplicación sin sentido, deviniendo superfluo no acoger simplemente lo que
expida el Congreso”[677].
Es decir, para la Corte las facultades que le otorgó el Acto Legislativo 01 de
2016 al Presidente de la República no pueden ser interpretadas de manera tan
sumamente restrictiva que el aseguramiento de la implementación del Acuerdo
Final no contemplara la consagración de unas normas instrumentales para su real
implementación. Aceptar la tesis contraria implicaría una contradicción interna
de dicho Acto Legislativo que neutralizaría cualquier intento de hacerlo
efectivo.
Otra cosa es que la interpretación de las facultades otorgadas por
el Acto Legislativo deba ser razonablemente restrictiva a efectos de impedir que
éstas sean utilizadas para legislar sobre asuntos distintos de aquellos para
los cuales las facultades fueron conferidas, sobre un asunto que no guarde
relación con el contenido que fue objeto de delegación legislativa,
desbordándose entonces los límites materiales fijados por el Congreso[678].
Ahora bien, el aprovechamiento de la tierra rural es un asunto en
donde el ejercicio de las competencias del Estado central concurre con el de
las entidades territoriales, siendo estas últimas titulares de facultades de
índole constitucional sobre el uso del suelo en los términos del artículo 313-7
de la Constitución. No por ello, sin embargo, la regulación sobre los
procedimientos administrativos y judiciales dirigidos al acceso y distribución
de la tierra rural deja de tener un carácter exclusivamente instrumental. De
hecho, no existe norma alguna en el decreto examinado que interfiera con la
competencia prevista en el artículo 313.7 superior. De hecho, véase como los
artículos 43[679] y 45[680] del decreto garantizan la
participación de las autoridades locales/territoriales en la formulación,
implementación y mantenimiento de los planes de ordenamiento social de la
propiedad rural —POSPR—.
Finalmente, dado que son múltiples los actores e intereses en
juego, la Constitución exige otorgar eficacia al derecho de participación en
las decisiones que afectan a los ciudadanos, según lo prescribe el artículo 2º
superior como uno de los principios fundantes de la organización política.  Por
ello, la Corte ha rechazado que se implementen, de manera unilateral, tanto las
políticas públicas que afectan a las poblaciones que dependen de su entorno
para garantizar su subsistencia y perseguir su forma de vida, como las
medidas concebidas para evitar, mitigar u ofrecer alternativas en casos de
impactos negativos en sus espacios vitales. En esa medida, ha destacado la
importancia de que todas estas intervenciones cuenten con la participación de
las comunidades afectadas[681]. Por
ello, aceptándose que la distribución de la tierra rural es un asunto central
para la eficacia de los derechos mencionados, el procedimiento aplicable, en
especial cuando este tiene la virtualidad de incidir materialmente en dicha
distribución, debe contar con la participación de los interesados que el decreto
efectivamente prevé en sus artículos 42[682],
43, muy especialmente 45, y 55[683].
Bajo esas consideraciones la Corte estima que lo previsto a
continuación del artículo 36 en el Decreto Ley 902 de 2017 no es más que el
desarrollo de la libertad de configuración legislativa extraordinaria en el
diseño de los procedimientos necesarios para llevar a cabo la implementación
del objeto del decreto. En ese sentido, al verificar que no existe ninguna
oposición al respecto, la Corte no encuentra reservas en la constitucionalidad
de la mayoría de las disposiciones del decreto pues considera que no existe
razón para entrar en el análisis de constitucionalidad de algunos artículos del
Decreto Ley 902 de 2017, los cuales por lo tanto, serán declarados exequibles,
por las razones que se verán a continuación.
Así, a la luz de las objeciones presentadas por los intervinientes
y de las que oficiosamente advierte la Corte, a continuación obsérvese el análisis
de constitucionalidad de las normas restantes.
6.6.1.
Artículo 36. Formalización de predios privados[684]
El artículo 36 del decreto estipula
las facultades de la Agencia Nacional de Tierras para formalizar la posesión y
sanear la falsa tradición sobre los predios privados ubicados en zonas
focalizadas, en beneficio de los sujetos previstos en los artículos 4, 5 y 6
del decreto. La norma así mismo prevé que, por fuera de tales zonas
focalizadas, las correspondientes pretensiones de pertenencia podrán seguir
siendo tramitadas a través de las normas ordinariamente previstas por el Código
Civil y el Código General del Proceso.
La Corte estima que el artículo en
mención es exequible por cuanto no elimina ni modifica sustancialmente la
administración de justicia sino que únicamente altera el trámite anteriormente
previsto por la Ley 1753 de 2015[685] para la
formalización de la posesión y saneamiento de la falsa tradición, limitando
dicho cambio a las zonas focalizadas. En el anterior orden, la Corte no
comparte la visión de algunos intervinientes según los cuales para efectuar tal
reforma debió acudirse al trámite de una ley estatutaria. Se insiste en que en
ninguna de las disposiciones del artículo señalado, así como ninguna de
aquellas que prevé el decreto ley bajo estudio, se afecta la estructura de la
administración de justicia ni los principios sustanciales o generales que la
rigen y sobre este particular la jurisprudencia ha indicado que: “(…)
únicamente aquellas disposiciones que de una forma y otra se ocupen de afectar
la estructura de la administración de justicia, o de sentar principios
sustanciales o generales sobre la materia, deben observar los requerimientos especiales
para este tipo de leyes [estatutarias] (…) En otros términos, la reserva de ley
estatutaria no significa que toda regulación que se relacione con los
temas previstos en el artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a
dicho trámite especial”. [686]
Así mismo, la Corte encuentra
infundado cualquier argumento en torno a las supuestas facultades omnímodas de
la ANT para decretar la formalización de la posesión o saneamiento de la falsa
tradición. Lo anterior, habida cuenta de que la misma norma establece que los
actos de la ANT son susceptibles de control judicial a través de la acción de
nulidad agraria que prevé el artículo 39 del mismo decreto.
Por estas razones la Corte
Constitucional declarará la exequibilidad del artículo 36 del Decreto 902 de
2017.
6.6.2.
Artículo 37 Elección de formalización de la propiedad por vía administrativa[687]
El artículo 37 del Decreto Ley
establece que la ANT podrá, a solicitud y por elección del interesado, asumir
las demandas de formalización de la propiedad rural sobre inmuebles de
naturaleza privada en donde no exista opositor. La Corte no encuentra ninguna
objeción sobre la constitucionalidad del artículo revisado, por lo que
declarará su exequibilidad.
6.6.3.
Artículo 38 Acción de
resolución de controversias sobre los actos de adjudicación[688]
El artículo 38 del decreto prevé la
acción que resulta procedente para controvertir actos de titulación o
adjudicación de tierras; esto es, de los actos de asignación y reconocimiento
de propiedad que señala el numeral 1 del artículo 58 ibídem.
Esta norma se encuentra dentro de la
libertad de configuración del legislador y no afecta la seguridad jurídica cuya
violación denuncia la Universidad Externado de Colombia. En efecto, aun cuando
en el cuerpo de la norma el legislativo omitió el señalamiento de un necesario
término de caducidad para la acción prevista en ella[689], no existe vacío alguno pues –sin
perjuicio de la interpretación analógica que la Corte ha permitido para la
práctica del control de constitucionalidad[690]-  éste es un asunto que regula expresamente
el artículo 55 del decreto cuando señala que   “(…)  cualquier vacío en las
disposiciones que regulen (…) lo correspondiente a la fase judicial, se llenará
con las normas de la Ley 1564 de 2012, o la norma que le modifique o sustituya,
en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de estas
con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal”. Es
decir, la caducidad de la acción de resolución de controversias de actos de
adjudicación podría ser aquella de cuatro (4) meses prevista para la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho que prevé el artículo 138 de la Ley 1437
de 2012[691] (CPACA).
No en vano, por estar incorporados los respectivos actos de adjudicación en el
decreto sub examine, éstos no pierden su carácter de actos
administrativos.
Por razones de equidad ante las
cargas públicas, es claro para la Corte que la expresión “a título de
indemnización” del inciso 4 del artículo 38[692], implica que el otorgamiento del
subsidio integral de reforma agraria constituirá una indemnización con alcance
total o parcial, según el valor comercial de las mejoras de la propiedad cuyos
títulos hubieran sido declarados ineficaces[693].
La Corte Constitucional concluye que
el artículo 38 se ajusta a la Carta Política y en consecuencia debe ser
declarado exequible.
6.6.4.
Artículo 39. Acción de nulidad agraria[694]
El artículo 39 del decreto remite a
la acción estatuida para controvertir la legalidad de los actos administrativos
definitivos expedidos dentro de la fase administrativa del procedimiento único;
acción para la cual el legislador sí estableció de manera expresa el término de
caducidad de cuatro (4) meses en caso de que se objeten los actos
administrativos definitivos expedidos dentro de la fase administrativa del
procedimiento único; y de tres (3) años para quienes, sin haber comparecido al
procedimiento único, adujeran tener derechos reales sobre predios sometidos a
los asuntos de que tratan los numerales 3 a 7 del artículo 58 ibídem[695].
Por las razones adelante aducidas  la
Corte Constitucional declarará exequible la disposición analizada por estar
dentro de la libertad de configuración del legislador.[696]
6.7.
Título VI. Implementación del
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.  Capítulo 1. Generalidades.
(Artículos 40 a 64)
6.7.1.  El artículo 40. Procedencia del procedimiento único en zonas
focalizadas[697]
El Capítulo 1. Generalidades que da inicio al Título VI del
decreto, comienza con el artículo 40 del decreto, en el que establece el objeto
del procedimiento único, su operación a través de barrido predial masivo en
zonas focalizadas a criterio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
la prioridad de los territorios a intervenir y la oficiosidad de la Agencia
Nacional de Tierras en su rol de legitimada por activa y promotora
procedimental.
La Corte encuentra que el referido artículo 40 es coherente con la
Carta al otorgarle al Gobierno, a través de la ANT, la facultad y
responsabilidad de poner en marcha la reforma rural integral en zonas
focalizadas. Esto, en tanto dicha política es la forma prevista por el Acuerdo
para que se logre una presencia del Estado que permita el cumplimiento de las
funciones y servicios a cargo de éste (CP, art. 285) en las áreas del
territorio nacional a donde no ha llegado la institucionalidad de modo
vigoroso; es decir, en aquellos territorios que, en palabras del Acuerdo, son
los “más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono”; todo
ello sin perjuicio de garantizar la participación comunitaria en el diseño del
respectivo plan de ordenamiento.
Frente de la acusación de la interviniente Yolanda Beltrán según
la cual la normatividad procedimental que prevén los artículos 40, 41, 58, 60,
61 y 78 del decreto, viola la reserva del Acto Legislativo 01 de 2016 toda vez
mediante ella se está adoptando un código, la Corte no la acepta por las
razones explicadas atrás sobre el particular (ver infra 4.3.2).
No existiendo más razones que ameriten pronunciamiento, la Corte
declarará la exequibilidad del artículo 40.
6.7.2.  Artículo 41. Procedencia del procedimiento en zonas no focalizadas.[698] Artículo 42. Salvaguarda sobre el ordenamiento social de la
propiedad rural en territorios étnicos.[699]
Toda vez que el Acuerdo Final no define expresamente cuáles zonas
geográficas del territorio nacional deben ser materia de focalización a efectos
de la reforma rural integral, el artículo 41 que estipula que el procedimiento
único procederá en zonas no focalizadas a solicitud de parte o de oficio, será
declarado exequible por encontrarse dentro de la libertad de configuración con
que cuenta el legislador para el efecto. Por su parte el artículo 42, que consagra una
salvaguarda a la autonomía y autodeterminación de las comunidades étnicas sobre
los derechos que ejercen en su territorio, resulta acorde con el derecho
fundamental colectivo de las comunidades y pueblos étnicos sobre su territorio,
por lo que será igualmente declarada su exequibilidad.
6.7.3.  Artículos 43. Criterios de los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural -POSPR-; 44. Formulación del Plan; y, 45. Participación Comunitaria[700]
Los artículos 43, 44 y 45 del decreto regulan la implementación y
mantenimiento de los de los planes de ordenamiento social de la propiedad rural —POSPR.
Concretamente, a través de dichos artículos se regula lo relativo a los
criterios generales aplicables a la formulación de dichos planes de
ordenamiento, a su formulación y al papel activo/participativo de la comunidad
en su construcción. La Corte Constitucional no encuentra reparos en la
Constitucionalidad de estas disposiciones y declarará en consecuencia su
exequibilidad.
Ahora bien, es preciso indicar que,
con ocasión de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de
las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (CP, artículo
288), la Corte considera que el numeral 1 del artículo 43 implica como mínimo
la participación de las autoridades “locales”, y por su puesto permite
la participación de todas las autoridades públicas con jurisdicción sobre el
territorio en donde se construirá respectivo POSPR.
Artículo 46. Oposiciones[701]
Al regular las oposiciones contra el acto administrativo que
inicia el procedimiento único, el inciso 2º del artículo 46 del decreto prevé
que las pruebas que se aporten luego de cerrada la etapa instructiva de la fase
administrativa serán de todos modos valoradas por parte de la Agencia Nacional
de Tierras. Tal disposición comporta aparentemente una excepción a la regla
general que subordina la validez de la prueba a la posibilidad de su
contradicción por la parte contra quien se opone (CP, art. 29). Tal excepción se
declarará exequible, pues entiende esta Corte que las pruebas que, por virtud
de lo previsto en el referido inciso, no sean susceptibles de ser objeto de
contradicción dentro de la fase administrativa del procedimiento único[702], tendrán la necesaria posibilidad de
serlo dentro de la subsiguiente fase judicial del dicho procedimiento único.
6.7.4.  Artículo 47. Legitimación para solicitar la formalización[703]
De la mano de lo expuesto para el artículo 46 del decreto ley, el
artículo 47 ibídem se declarará exequible, pues la Corte encuentra que la
disposición se enmarca en el ámbito de configuración legislativa extraordinaria
del que ha sido resultado.
6.7.5.  Artículo 48. Participación de los Procuradores Ambientales y
Agrarios[704]
En ejercicio de la libertad de configuración legislativa es
posible que, como lo dispone el artículo 48 del decreto, la intervención del
Ministerio Público dentro del procedimiento único sea facultativa. No obstante,
la Corte comparte la postura según la cual, por virtud de lo expuesto en el
numeral 7 del artículo 277 superior, todas las actuaciones que se adelanten en
cualquier etapa de las fases administrativas y judiciales de dicho
procedimiento sean oportunamente comunicadas a los procuradores ambientales y
agrarios de la respectiva jurisdicción a efectos de permitir su eficaz, aunque
discrecional intervención.
Por otra parte, prima facie parecería irrazonable lo regulado bajo
el inciso 2º del referido artículo 48 en cuanto a la exclusión “de lo previsto en el artículo 38 de la
Ley 1437 de 2011”[705], que remite a la imposibilidad de que dentro del procedimiento
único intervengan terceros. No obstante, una lectura sistemática del decreto
permite comprender que, en realidad, quienes serían terceros al proceso desde
una visión tradicional, en el decreto asumen la calidad de partes opositoras.
Eso es lo que se desprende del artículo 46 cuando legitima como opositores en
la fase administrativa tanto a quienes tuvieran una relación real con el bien
objeto del proceso, como  a aquellos que tuvieren “razón fundada que
impida el trámite y resolución del asunto en cuestión”; razón que, sin
perjuicio de la advertencia señalada inmediatamente atrás, justifica la
declaración de exequibilidad de este artículo.
6.7.6.  Artículo 49. Gratuidad. [706]
El artículo 49 establece la gratuidad
del Procedimiento Único exclusivamente para los sujetos en las condiciones
descritas en el artículo 4 del Decreto Ley, mientras que las demás personas que
no cumplan dichas condiciones deberán sufragar –de manera diferenciada según su
capacidad económica– los gastos conforme al reglamento que expida la ANT.
Esta disposición desarrolla el principio
de equidad y no regresividad aplicado a las cargas económicas implicadas en el
procedimiento único, y resulta además coherente con lo dispuesto y analizado en
los artículos 4, 5 y 6 del presente decreto. En consecuencia la Corte declarará
la exequibilidad del artículo 469 del decreto sub exámine.
6.7.7.  Artículo 50. Vinculación de otras entidades,[707] artículo
51. Recursos,[708]
artículo 52. Vacíos y deficiencias de la regulación,[709]
artículo 53. Prevalencia de lo rural.[710]
El deber de comunicación de que trata el artículo 50 del decreto
garantiza el debido proceso de las entidades a que se refiere a norma y es
respetuosa del principio de coordinación entre autoridades administrativas. No
obstante, la Corte aclara que el deber aludido  a las entidades públicas, en
desarrollo de lo previsto por el artículo 288 superior, necesariamente incluye
a las autoridades territoriales con jurisdicción sobre el área en torno a la
que giran las actuaciones adelantadas por la Agencia Nacional de Tierras. En
consecuencia se declarará la correspondiente exequibilidad de la norma.
Los artículos 51, 52 y 53 subrayan la
imposibilidad –salvo disposición en contrario– de presentar recursos contra los
actos de inicio, preparatorios y de trámite del Procedimiento Único (artículo
51); indican las disposiciones legales que complementan los vacíos y
deficiencias de la regulación del Procedimiento Único (artículo 52) y proclaman
la prevalencia que tienen los predios rurales frente a los predios mixtos al
momento de calificar la naturaleza del proceso y determinar la competencia
judicial (artículo 53). Ninguna de estas disposiciones generan dudas sobre su
constitucionalidad, por lo cual esta Corte declarará la exequibilidad de los
artículos 50, 51, 52 y 53 del Decreto Ley 902 de 2017.
6.7.8.  Artículo 54. Fallos extra y ultra petita y aplicación oficiosa de
normas[711]
Como el objeto de la litis se contrae a las pretensiones de la
demanda y la causa de ésta última equivale al sustento fáctico de dichas
pretensiones (causa petendi), resulta plausible que se condenara por un quantum
mayor al consignado en el objeto de la demanda (fallo ultra petita).
Ciertamente, una condena ultra petita guarda consonancia con el aforismo
según el cual el conocimiento de los hechos es suficiente para determinar el
derecho a conceder (“Da mihi factum, dabo tibi ius”) y con el principio
iuris novit curiae, que permite una flexibilización del principio de la
justicia rogada[712] (que se
justifica con ocasión del estatus de protección especial del que gozan los
sujetos de que tratan los artículos 4º y 5º del decreto ley) así como con la
prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.
En cuanto a la potestad de proferir fallos extra petita,
esto es por fuera de lo pedido, la Corte considera que dicha potestad resulta
legitimada en la medida que, si bien el juez puede conceder por fuera de lo
consignado en el petitum, siempre tiene que resolver de acuerdo a los hechos
que “estén debidamente controvertidos y probados en el proceso”, lo cual
garantiza que se respeta el derecho de igual de armas y en consecuencia el
debido proceso estipulado en el artículo 29 Superior.
Por lo atrás expuesto, el artículo 54 del decreto ley se declara
exequible por parte de esta Corporación.
6.7.9.  Artículo 55. Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos[713]
Para el Procurador la adopción de mecanismos alternativos de
solución de conflictos por el Gobierno Nacional es inconstitucional per se,
toda vez que su regulación corresponde al Legislador en los términos del
artículo 116 de la Carta y no puede hacerse en forma reglamentaria. En otras
palabras, el Ministerio Público sostiene que al ser un asunto propio de la
administración de justicia, el mismo corresponde directamente al Congreso. Así,
explica que la ley debió definir directamente cada uno de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos aplicables al procedimiento único para
el acceso y la formalización de la propiedad agraria, desde el punto de vista
sustantivo y procedimental.
También, agrega el Procurador que el artículo 55 del decreto, en
su parágrafo, establece una delegación al director de la ANT sin que se
determine el asunto o materia cuya competencia va a transferirse, por lo cual
es contrario a la seguridad jurídica que debe regir el contenido de las leyes y
deviene inconstitucional.
La Corte advierte que en el primer inciso del artículo 55 se
prevén dos acciones por parte del Gobierno Nacional en torno a los mecanismos
alternativos de solución de conflictos (MASC): (i) su “fomento” y (ii) su
“implementación”, preferiblemente la conciliación. En cuanto se trata de fomentar
los MASC, esta Corporación no advierte problema alguno toda vez que la facultad
de promover la utilización de tales mecanismos se limita al estimable propósito
de impulsar una cultura que, evitando poner en funcionamiento la administración
de justicia, logre solucionar controversias sociales de manera directa,
estimulando convivencia pacífica de la sociedad. Es decir, con el mero fomento
de los MASC se pretende afianzar en la ciudadanía la utilización de los
mecanismos existentes; esto es, aquellos que fueron compilados en el Decreto
1818 de 1998 y que también se encuentran en la Ley 640 de 2001.
Respecto de la implementación de los MASC, particularmente
en cuanto trata del mecanismo de conciliación, la Corte tampoco advierte
problema alguno desde que dicha tarea se ejecute a través de los particulares
que hayan sido investidos por la ley en condición de conciliadores, mediadores,
árbitros, etc. Para tal efecto, por ejemplo, el Gobierno podrá servirse de los
centros de conciliación y arbitraje autorizados legalmente por el Ministerio de
Justicia y el Derecho o por cualquier otro particular legalmente autorizado
para ello. En tal orden, se declara la exequibilidad del inciso primero del
artículo 55 en el entendido de que todas las entidades o personas de que se
sirva el Gobierno Nacional para la implementación los MASC en el marco del
decreto, deberán haber sido legalmente autorizadas de manera previa para ello
(Ley 640 de 2001).
Ahora bien, respecto de la expresión “adopción”
de MASC que prevé el inciso 4 del artículo 55 del decreto sub exámine,
la Corte considera que tal expresión puede ser susceptible de dos
interpretaciones: la primera, por la cual se entiende adopción como la
implementación de los MASC; lo cual resulta constitucionalmente aceptable en
virtud de lo dicho en el párrafo anterior; la segunda interpretación de la
expresión, se entendería como la posibilidad de crear nuevos MASC para el
efecto de la norma. Esta última facultad escapa a las competencias reglamentarias
del Gobierno Nacional en tanto aquella supone la expedición de normas cuya
materia se encuentra sujeta a reserva de ley.[714]
Por tal razón el artículo 55 del
Decreto 902 de 2017 se declarará exequible bajo el entendido de que la
expresión “adoptará” del inciso 4 de dicho artículo, se refiriere a la
implementación de MASC y no a la expedición de normas reglamentarias en esa
materia.
Finalmente, para la Corte es claro que existe una omisión
legislativa cuando en el inciso 3º del artículo 55 se hace única referencia a
la no afectación de los derechos adquiridos de las comunidades indígenas, sin
que en tal medida se incluyeran los derechos de los demás grupos étnicos, razón
por la cual se extenderán los efectos de la norma a los derechos adquiridos de
las comunidades negras, afrodescendientes, palenques y raizales; por lo que se
declarará la respectiva exequibilidad condicionada respecto de este punto.
6.7.10.
Artículos: 56. Acumulación procesal;
y 57. Suspensión de procesos administrativos y judiciales[715]
La Corte encuentra ajustado a la Carta Política el que mediante
los artículos 56 y 57 del decreto se propenda por la “integralidad, seguridad jurídica y
unificación para el cierre y estabilidad de los fallos” que versen sobre un mismo problema de
tierras. Por supuesto, para esta Corte es claro que dicha acumulación y
suspensión no afecta a los procesos penales en curso, puesto que materialmente
se trata de procesos diferentes, cuya finalidad y objeto no está ligado a un
asunto de pertenencia de la tierra rural.[716] Lo
anterior además por la especial protección de los derechos fundamentales que
pueden ser objeto dichos procesos[717] y a la
exigencia del derecho al debido proceso que especialmente en materia penal
exige que la cuestión sea decidida por la jurisdicción especializada en materia
criminal, que constituye su juez natural, haciendo inviable que quien lleva a
cabo el procedimiento único pueda sustituir las competencias del Juez Penal.
Así, el respectivo proceso penal debe culminar con la decisión fundada que el
operador judicial de dicha jurisdicción tome con base en la sana crítica que
haga sobre las pruebas que a dicho proceso se alleguen; cuestión que se opone a
la acumulación procesal y subsecuente suspensión del proceso penal.
En conclusión la Corte Constitucional
declarará la exequibilidad de los artículos 56 y 57 del Decreto Ley 902 de 2017.
6.7.11.
Artículo 58.  Artículo 58. Asuntos a
tratar a través del Procedimiento Único y artículo 59. Asuntos excluidos del
Procedimiento Único. [718]
Los artículos 58 y 59 del Decreto Ley 902 de 2017 establecen el
listado de los asuntos que se llevaran a cabo y que están excluidos del
procedimiento único, lo cual corresponde al ejercicio idóneo de la potestad
reguladora dentro del ámbito de configuración legislativa extraordinaria en
materia de procedimientos, por lo que la Corte Constitucional no encuentra
reparo alguno en determinar la exequibilidad de los referidos artículos.
6.7.12.
Artículo 60. Fases del Procedimiento
Único en zonas focalizadas[719]
El artículo 60 del decreto pretende
exponer la estructura general del procedimiento único. Según la norma, la
principal característica del referido procedimiento es que cuenta con una
inicial fase administrativa y una posterior fase judicial. La primera se
predica de la generalidad de los asuntos de que se ocupa el decreto, al tiempo que
la segunda procede para tan sólo algunos de tales asuntos.
Al margen de lo anterior, cabe
señalar que la norma padece de graves errores de técnica legislativa sobre los
cuales la Corte considera adecuado pronunciarse con el propósito de facilitar
su comprensión por parte de sus operadores jurídicos. A saber:
(i) Inicialmente debe señalarse que
aunque los literales (b) y (c) del numeral 1 del artículo 60 dicen remitir al
“artículo anterior”, en realidad se están refiriendo al artículo 58 que es el
que prevé los asuntos sometidos al procedimiento único.
(ii) Aunque el numeral 1 de la norma tiene cinco (5) literales
alfabéticos indicativos de las diferentes etapas que constituyen la fase
administrativa, de la lectura de estos se desprende que –en realidad- las
etapas de dicha fase son solo tres (3): la preliminar (a), la de exposición de
resultados (d) y la de decisiones y cierre administrativo (e); los demás
literales -(b) y (c)- remiten más bien a reglas particulares para dos grupos de
procesos.
(iii) A pesar de la deficiente redacción de la norma, la Corte
entiende que el literal (b) excluye del procedimiento único los asuntos
relativos a la “Asignación y reconocimiento de derechos de propiedad sobre
predios administrados o de la Agencia Nacional de Tierras” y a la “Asignación
de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios
rurales o como medida compensatoria”, remitiendo tales asuntos al trámite
que para dichos efectos expida la Agencia Nacional de Tierras. Una
interpretación sistemática del decreto no admite que, para tramitar los asuntos
recién referidos la Agencia Nacional de Tierras tenga la competencia para
expedir un procedimiento distinto del previsto para el procedimiento único. Por
ende, los manuales operativos que expida la Agencia Nacional de Tierras según
el mentado literal (b) se limitan a las normas operativas internas del
procedimiento único para el trámite de los asuntos de que tratan los numerales
1 y 2 del artículo 58. En tal sentido se condicionará la exequibilidad del
artículo 60.
(iv) Siguiendo lo atrás expuesto, el
literal (c) del numeral 1 del artículo 60 del decreto ley prevé que para los
asuntos de que tratan los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8, y 9, dentro de la etapa
preliminar de la fase administrativa del procedimiento único se abrirá y
cerrará la instrucción del proceso. Cabe señalar, no obstante, que el referido
literal (c) hace referencia a la instrucción de la fase administrativa, sin
perjuicio de la instrucción que deba también existir la fase judicial del
procedimiento único.
(v) Finalmente, el numeral 2 del
artículo 60 enuncia en cuáles de los asuntos previstos por el artículo 58
procede la etapa judicial, advirtiendo la Corte desde ahora que, sin perjuicio
de lo previsto por la norma, la lógica indica que la fase judicial también
cabrá en la  acción de  resolución de controversias sobre los
actos de adjudicación (artículo 38), en la acción de
nulidad agraria (artículo 39) así como en los asuntos que fueren objeto de
acumulación procesal conforme al artículo 56.
6.7.13.
Artículo 61 Procedimiento Único en zonas no focalizadas,[720] y artículo 62. Integración con Catastro
Multipropósito. [721]
El artículo 61 del decreto analizado
establece las fases del procedimiento único en las zonas no focalizadas, y el
artículo 62 establece que el Catastro Multipropósito debe ser integrado a los
POSPR al momento de la implementación de estos últimos; así mismo, señala que
cuando ello no sea posible la ANT deberá asumir la labor de levantar la
información del predio y asegurar el cumplimiento de los propósitos del POSPR y
del Catastro Multipropósito.
Ninguna de estas disposiciones
despertó dudas en los intervinientes o en esta Corporación sobre su
constitucionalidad, por lo que serán declaradas exequibles.
6.7.14.
Artículo 63. Rectificación
administrativa de área y linderos[722]
El Ministerio Público solicita la inexequibilidad parcial del
parágrafo del artículo 63 del decreto tras indicar que los lineamientos de la
estructuración de las actas de colindancia corresponden a una facultad
reglamentaria que le es inherente al Presidente de la República.
Al respecto, la Corte
Constitucional reitera su jurisprudencia en la materia, por la cual ha
determinado que la potestad reglamentaria puede ser ejercida tanto por el
presidente de la República como por otras autoridades administrativas
exclusivamente cuando se trata de regulaciones puramente técnicas y operativas
para desarrollar el contenido legal sin superar ni modificar su alcance.
De acuerdo con el numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la
República expedir los actos administrativos necesarios para detallar y
desarrollar el contenido de las leyes. Esta facultad se denomina potestad
reglamentaria y es la expresión principal de la función administrativa que
ejerce el presidente para lograr la materialización y efectiva implementación de
las leyes.
La potestad reglamentaria ha sido
ampliamente abordada tanto por el Consejo de Estado como por la Corte
Constitucional con el fin de establecer su contenido y alcance. En ese sentido,
aterrizar al terreno de lo práctico los contenidos generales, impersonales y
abstractos de las leyes es una función sujeta a importantes límites. Respecto a
ello, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:
“El acto reglamentario
tiene su marco general en la ley para proveer la adecuada ejecución de ésta,
precisando circunstancias o pormenores no contenidos en ella por no haber sido
regulados o por no ser de carácter sustancial. No es posible que la ley tome en
consideración los diversos casos particulares que se puedan comprender en
determinada materia, por lo que es necesario que siente los principios
generales para que el decreto reglamentario los haga operantes o los
particularice. De consiguiente, so pretexto del ejercicio de la potestad
reglamentaria mal puede ampliarse el ámbito de aplicación de la ley. El acto
reglamentario debe aportar, entonces, los detalles y los pormenores de
ejecución o aplicación de la ley, hacer explícito lo implícito en ella y
facilitar su entendimiento y comprensión.”[723]
Por su parte, la Corte
Constitucional ha destacado que el alcance reglamentario varía en atención a la
extensión de la regulación legal.[724]
El acto administrativo expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria no
puede extender su ámbito más allá de la ley que desarrolla, la cual determina
el margen de acción según el grado de detalle que haya decidido alcanzar el
legislador. No es posible, por tanto, que el reglamento adicione la ley, así
como tampoco la puede cambiar, restringir o recortar en su esencia o sustancia.[725]
De lo anterior se extrae que si
bien el presidente de la República no puede exceder lo dispuesto por el
legislador cuando reglamenta el contenido de una ley, sí tiene la potestad de
establecer los aspectos técnicos y operativos necesarios para implementar la
ley en la práctica. En ese sentido, es ilustrativa la sentencia C-917 de 2002
donde la Corte se ocupó de estudiar si era legítimo que el Ministerio de
Justicia y del Derecho reglamentara los procedimientos para instruir a los
conciliadores sobre la manera como deben cumplir las disposiciones jurídicas
que regulan su actividad. En aquella ocasión, la Corte respondió
afirmativamente al interrogante jurídico en los siguientes términos:
“Así, mientras el
Presidente expide las pautas para el cumplimiento de la voluntad legislativa,
los organismos subordinados emiten la reglamentación necesaria para
pormenorizar el proceso de implantación de esa voluntad. Es esta una función de
afinamiento que procede desde los trazos más amplios fijados por el legislador
hasta los detalles prácticos más concretos, establecidos por el ejecutor de la
medida. Esta asignación gradual de potestad de reglamentación se justifica en
la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la
información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las
herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos
entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean
estos los que señalen la microregulación de la Ley. La imposibilidad de
previsión total por parte del órgano legislativo es  -para muchos- suficiente
sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el
reglamento correspondiente”[726]
Posteriormente, dicha postura fue
confirmada en la sentencia C-1005 de 2008, en donde la Corte, ante un problema
jurídico similar, señaló que la jurisprudencia constitucional admite la
posibilidad de que el presidente de la República pueda expedir reglamentaciones
técnicas u operativas destinadas a lograr la ejecución de la ley.[727]
Más aún, la potestad reglamentaria no es exclusiva del presidente de la
República: los organismos y a las autoridades que en la jerarquía
administrativa suceden al presidente ostentan una cierta competencia
regulatoria –de carácter residual, accesorio o auxiliar– que los habilita para
insertar la voluntad del legislador en la instancia final de aplicación de la
norma general.
Como lo señaló la Corte en la
mencionada sentencia C-917 de 2002, resulta preciso tener presente que “mientras
al presidente le corresponde expedir criterios para la debida observancia de la
voluntad legislativa, los órganos subordinados deben, por su parte, emitir la
regulación necesaria para pormenorizar el proceso de implantación de esa
voluntad. Es esta una función de afinamiento que procede desde los trazos más
amplios fijados por el legislador hasta los detalles prácticos más concretos,
establecidos por el ejecutor de la medida”. En el mismo sentido, esta
Corporación sostuvo en un pronunciamiento reciente lo siguiente:
“Lo anterior significa
que en el marco de producción de las normas jurídicas, la potestad
reglamentaria faculta al Ejecutivo a expedir reglamentaciones para la cumplida
ejecución de las leyes, sin que, claro está, se sobrepasen los límites de las
materia sujetas a reserva de ley. Esta potestad dispuesta en el numeral 11
del artículo 189 Superior, habilita al Presidente de la República en su doble condición
de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa para expedir reglamentos
de carácter general y abstracto que facilitan la ejecución de la ley, detallando
los aspectos técnicos y operativos necesarios para tal propósito, sin
que pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance (subrayado
fuera del texto original)”[728]
Ahora
bien, es necesario recordar que los procedimientos judiciales y administrativos
son objeto de reserva de ley. Así lo ha sostenido esta corporación
reiteradamente al señalar que:
“De acuerdo con el parámetro previsto
en el artículo 29, en conjunto con el artículo 150 de la Constitución Política,
compete al legislador regular los diversos procesos judiciales y
administrativos, estableciendo las etapas, oportunidades y formalidades
aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las
distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y
administrativas.”[729]
En cuanto al artículo 63 del decreto sub exámine, es claro
para esta Corporación que la regulación de los lineamientos para la
estructuración de las actas de colindancia no es una cuestión que corresponda a
la potestad reglamentaria[730] que se
pueda delegar a la Agencia Nacional de Tierras, principalmente porque no existe
un artículo en el Decreto Ley 902 de 2017 que determine claramente los
lineamientos que el legislador ha establecido para tal cuestión y que deberían
ser reglamentados. Se trataría por lo tanto, no de la reglamentación de la ley,
sino de la regulación de un procedimiento lo cual escapa de la potestad
reglamentaria del Gobierno Nacional.
Es claro para esta Corte que la expresión “lineamientos
señalados por el Director General de la Agencia Nacional de Tierras” equivale
al reglamento operativo interno de la ANT para la estructuración de las
actas de colindancia, aclarando de todos modos que para el propósito de
la norma se seguirá procedimiento administrativo general (CPACA, artículos 34 y
ss.)[731].
En cualquier caso, debe la Corte señalar
que la rectificación administrativa de
linderos ya es una previsión legal que ha sido regulada y que no requeriría,
por lo tanto, del ejercicio de una nueva competencia en la materia. Así, entre
otros, en desarrollo del artículo 105 de la Ley 1753 de 2015[732] (Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 "Todos por un nuevo país"), la Superintendencia de
Notariado y Registro y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi expidieron la
Resolución Conjunta SNR 1732 IGAC 221 de 2018 (“Por medio de la cual se
establecen lineamientos y procedimientos para la corrección o aclaración,
actualización, rectificación de linderos y área, modificación física e
inclusión de área de bienes inmuebles”); y sobre este concreto asunto, la
Agencia Nacional de Tierras expidió la Resolución 740 de 2017 (“Por la cual
se expide el reglamento operativo de los planes de ordenamiento social de la
propiedad, el proceso único de ordenamiento social de la propiedad y se dictan
otras disposiciones”), cuyo artículo 112 dispuso “[asignarle] la función
de adelantar el procedimiento de rectificación administrativa de área y
linderos de que trata el artículo 63 del Decreto-Ley 902 de 2017, a la
subdirección de seguridad jurídica”.
En consecuencia del análisis precedente, la Corte Constitucional
declarará la exequibilidad del artículo 63.
6.7.15.
Artículo 64. Registro de títulos
colectivos[733]
El artículo 64 versa sobre el registro
de títulos colectivos. Esta Corte encuentra que la disposición se encuentra
dentro del margen de configuración legislativa del legislador extraordinario y
su objetivo consiste en disponer de la colaboración de las organizaciones de
los pueblos étnicos para resguardar los derechos sobre sus territorios
colectivos.
En ese sentido, la Corte concluye que
existe una omisión legislativa relativa en la disposición analizada por cuanto,
injustificadamente restringe sus efectos a las organizaciones y autoridades
indígenas, excluyendo de su protección a organizaciones y autoridades de otros
pueblos y comunidades. Por ende, la norma se declarará exequible bajo el entendido de que la colaboración
de que se valdrá la ANT para el objeto de la norma, además de las respectivas
organizaciones y autoridades indígenas, incluirá a las entidades análogas de
todas las comunidades étnicas reconocidas por la ley. Por lo que la Corte
declarará la exequibilidad condicionada de esta disposición.
6.8.
Titulo VI. Capítulo 2. Fase administrativa del procedimiento único,
(artículos 65 a 77)
Los artículos 65, 66, 67 aluden a la obligación de formar un expediente
por cada predio identificado con sustento en la información y documentos
recaudados durante el diseño del POSPR (artículo 66), a las visitas de campo
que deberá realizar la ANT a cada predio en el marco del Procedimiento Único
(artículo 66) y a la elaboración por parte de la ANT de un informe
técnico-jurídico y un plano predial con el fin de consolidar información para el
RESO sobre los pobladores y los predios rurales.[734] Ninguna de estas normas despertó reparos
sobre su constitucionalidad por lo que la Corte las declarará exequibles.
En cuanto al artículo 68, Apertura del trámite administrativo para los asuntos de asignación y
reconocimiento de derechos, el mismo determina que el auto de apertura del
trámite deberá ser notificado por aviso a los interesados conforme a lo
establecido en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
En su último inciso, el artículo 68 determina que para los asuntos
señalados:
Se surtirá el trámite previsto en el reglamento que expida el
Director de la Agencia Nacional de Tierras, el cual debe guardar relación con
las etapas de exposición de resultados y la de decisiones y cierre
administrativo previstas en esta ley.
Al igual que lo observado por el Ministerio Público sobre el
artículo 63 del decreto, el Procurador General de la Nación solicita la exequibilidad
parcial del  último inciso del artículo 68[735]
cuando reprocha que sea el Director de la ANT quien reglamente el trámite administrativo para los asuntos de
asignación y reconocimiento de los derechos de que trata el decreto.
No obstante, en esta oportunidad es
menester señalar que el procedimiento único está ampliamente regulado por el
Decreto Ley 902 de 2017, de tal manera que aquellas cuestiones a las que
difiere el Reglamento Operativo a que hace referencia el artículo, son
únicamente los aspectos operativos y de simple trámite interno, necesarios para
desarrollar el procedimiento fijado por el decreto ley.
En ese sentido la Corte declarará la
exequibilidad  del artículo 68, pues es evidente para esta Corporación que en
el marco del decreto en el que se inscribe,  la expresión “el reglamento que
expida el Director de la Agencia Nacional de Tierras” equivale al reglamento operativo interno de la ANT.
En cualquier caso, esta Corte considera oportuno aclarar que tal
como lo dispone el artículo 52 del mismo decreto, para los trámites
administrativos no previstos en el Decreto Ley 902 de 2017, y particularmente
para la asignación y reconocimiento de los derechos, se seguirá el
procedimiento administrativo general (CPACA, artículos 34 y ss.).
Análogamente, el artículo 69 Manuales operativos [736] del decreto señala que será el
director de la ANT quien establezca los reglamentos operativos “acordes al
proceso único de ordenamiento social de la propiedad” en su fase
administrativa, lo que implica establecer la reglamentación de trámite interno
operativo para llevar a cabo lo dispuesto en el Decreto. En esa medida, se declarará exequible la disposición, esto por cuanto resulta
claro para esta Corporación que los reglamentos operativos a que refiere el
artículo 69 deben ser de carácter puramente interno a la ANT.
Por su parte, los artículos 70 al 77 hacen referencia a: la apertura del trámite administrativo del
Procedimiento Único para la formalización y administración de derechos
(artículo 70); al procedimiento de decreto y práctica de pruebas de oficio, o a
solicitud de parte sufragando los gastos correspondientes, por parte de la ANT
(artículo 71); a la presentación en audiencia pública de los resultados
obtenidos durante el proceso de visita a los predios sobre los linderos y el
cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad, entre otros
aspectos (artículo 72);  al cierre del trámite administrativo para los asuntos
de asignación y reconocimiento de derechos (artículo 73), sin oposición
(artículo 74) y con oposición (artículo 75);  a los recursos contra los actos
administrativos de cierre y su control judicial (artículo 76) y, por último, a
la notificación personal de los actos administrativos de cierre (artículo 77).[737] Al respecto la Corte no tiene duda alguna
sobre su concordancia con la Carta Política y declarará en consecuencia su
exequiblidad.
6.9.
Capítulo 3. Fase judicial del
procedimiento único, (artículos 78 a 81) [738]
Los artículos 78 a 81 pertenecen al Capítulo 3 del Título VI del
Decreto Ley 902 de 2017 y regulan la fase judicial del Procedimiento Único.
Estos artículos señalan que las autoridades competentes para conocer lo
estipulado en la fase judicial serán las que sean determinadas o creadas para
tal efecto (artículo 78), especifican las normas de procedimiento aplicables a
la fase judicial (artículo 79), determinan el valor probatorio del informe
técnico jurídico y demás documentos recaudados durante el Procedimiento Único
(artículo 80) y fijan las reglas de transición
frente a los procedimientos agrarios en curso, tanto en sede judicial como
administrativa (artículo 81).
Respecto del artículo 78. Autoridades judiciales, la Corte ve necesario realizar un examen detallado por los posibles
problemas de constitucionalidad que de él se derivan. El texto del artículo
analizado es lo siguiente:
“Para conocer de la etapa judicial
contemplada en el presente capitulo serán competentes las autoridades
judiciales que se determinen o creen para cumplir con los objetivos de la
política de ordenamiento social de la propiedad rural.
Las acciones que conozcan dichas autoridades judiciales tendrán
prelación respecto de otras acciones, sin perjuicio de la prelación que tiene
las acciones constitucionales.”
Si bien el artículo se estructura en dos incisos que disponen dos
mandatos diferentes, -el primer inciso se refiere a las autoridades judiciales
competentes y el segundo inciso establece la prelación de las acciones que
conocen -, en realidad ambos incisos están afectados por la indeterminación de
las autoridades judiciales competentes.
Sobre la garantía del juez natural que expresamente prevé el
artículo 29 de la Constitución así como el
bloque de constitucionalidad que integran el artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos y artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, la
jurisprudencia ha explicado que el juez natural es:
“aquél a quien la Constitución o la Ley le
han asignado el conocimiento de ciertos asuntos para su definición, cuya
determinación está regida por dos principios: la especialidad, pues
el legislador deberá consultar como principio de razón suficiente la naturaleza
del órgano al que atribuye las funciones judiciales, y de otro lado, la predeterminación legal
del Juez que conocerá de determinados asuntos, lo cual supone: “i) que el
órgano judicial sea previamente creado por la ley; ii) que la competencia le
haya sido atribuida previamente al hecho sometido a su decisión; iii) que no se
trate de un juez por fuera de alguna estructura jurisdiccional (ex post) o
establecido únicamente para el conocimiento de algún asunto (ad hoc); y iv) que
no se someta un asunto a una jurisdicción especial cuando corresponde a la
ordinaria o se desconozca la competencia que por fuero ha sido asignada a
determinada autoridad judicial.”[739],[740].
Más específicamente, esta Corporación ha sostenido de forma constante que
la determinación de la estructura jurisdiccional competente frente a un
procedimiento nuevo es una exigencia de la regla del juez natural. Al respecto
ha dicho la Corte:
“el derecho al juez natural es una garantía de carácter
fundamental y un elemento inescindible del concepto del debido proceso. Sólo la
Constitución y la ley pueden constituir su estructura y asignarle competencias
para conocer de determinados asuntos. Cuando tal presupuesto no es cumplido, la
regulación que estructura un procedimiento sin declarar cuál es la estructura
jurisdiccional competente, o que deja al arbitrio de las partes su
determinación, sería abiertamente inconstitucional”[741]
En cumplimiento de la regla jurisprudencial citada, si la garantía del
juez natural exige que las partes de cualquier causa judicial puedan conocer,
previamente a  los hechos que la estructuran,  la jurisdicción legalmente
prevista para el juzgamiento de la misma, la inexequibilidad del artículo 78
estudiado es la irreductible consecuencia de su propia redacción. En efecto, la
expresión “serán competentes las autoridades judiciales que se determinen o
creen” del artículo analizado evidencia que la disposición crea un vacío en
cuanto a la jurisdicción competente, de tal forma que la vigencia del artículo
analizado vulnera la garantía constitucional del juez natural.
Por otra parte, al establecer de forma indeterminada y a futuro quién es
el juez competente ante el cual se debe acudir, el ciudadano que pretende
resolver un litigio procedente del resultado del Procedimiento Único, queda
limitado en su derecho a acceder a una solución por parte de la justicia. Esa indeterminación
violenta el derecho de acceso a la justicia de los ciudadanos, etendido en
palabras de Couture, como “el poder jurídico que tiene todo sujeto de
derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles lo
satisfacción de una pretensión”.[742]
De esta manera, concluye la Corte que la disposición analizada afecta el
acceso material a la justicia de los interesados por hacer inane toda la
regulación del Procedimiento Único hasta tanto una nueva norma determine el
Juez competente[743].
La declaración de inexequibilidad del artículo 78 estudiado es por lo
tanto la consecuencia necesaria del control de constitucionalidad sobre esta
norma.
Ahora bien, es necesario aclarar que para la Corte Constitucional la
inexequiblidad del artículo 78 no afecta la vigencia y aplicabilidad del
Decreto Ley 902 de 217, por cuanto, la competencia de los jueces para conocer
de la etapa judicial del Procedimiento Único se deriva del derecho vigente.
En efecto, de los artículos 236, 237 y 238 de la Carta Política así como
de la jurisprudencia,[744] es
claro que el juez natural para el control de los actos de la Administración es,
necesariamente, el juez que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. La oportunidad para adelantar el control de los actos
administrativos proferidos dentro de la fase administrativa del Procedimiento
Único se presenta dentro de su fase judicial, lo que implica para la Corte que
la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de
estos procesos surge del texto de la Constitución.
Por otra parte,
las normas procesales aplicables a la etapa judicial del procedimiento único,
están claramente definidas en los artículos 52 y 79 del mismo Decreto 902 de 2017[745], y remiten en al Código General del
Proceso -Ley 1564 de 2012.
En consonancia con ello, la Corte Constitucional encuentra que de los artículos
52 y 79 del decreto analizado se desprende que, para los procesos diferentes al
control de actos administrativos, el juez competente es aquel que corresponda
según la materia del asunto.
Por lo atrás expuesto la Corte declarará la inexequibilidad del artículo 78
del Decreto Ley 902 de 2017.
En cuanto al artículo 79. Normas aplicables a la etapa
judicial. [746]  El artículo 79 hace referencia concreta al tipo de procedimiento
que se seguirá dentro de la fase judicial, previendo como tal, el proceso
verbal sumario de que tratan los artículos 390 y siguientes de la Ley 1564 de
2012 (Código General del Proceso).
Esta disposición se articula, por su parte, con el artículo 52 que
se encarga de salvar los vacíos legales de la fase administrativa con las
normas de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo) y los de la fase judicial con las normas de la
referida Ley 1564 de 2012.
En ese sentido, y dada la inexequiblidad y las conclusiones
derivadas del análisis del artículo 78, es claro para esta Corporación que el
artículo 79 resulta acorde con la Carta Política por hacer parte del ejercicio
de configuración legislativa en materia de procedimientos, que se limita, en
este caso a remitir a un procedimiento existente.
Los artículos 80 y  81 atañen a los postulados
constitucionales en materia de debido proceso y constituyen un ejercicio idóneo
del ámbito de configuración legislativa del que es resultado el decreto sub
exámine, por lo tanto, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad
de los mismos.
6.10.
Artículo 82. Vigencias y
derogatorias.[747]
Finalmente, el artículo 82 determina la vigencia prospectiva del Decreto
prevé la derogatoria expresa del capítulo 4; el capítulo 5; el capítulo 8; el
capítulo 0 artículos 49, 50 y 51; el capítulo 11 artículo 53, artículo 57
incisos 2 y 3, parágrafo del artículo 63, artículo 64; capítulo 12 artículo 65
inciso 4, artículo 69 incisos 1 y 2, artículo 71, artículo 73, parágrafo 1 del
artículo 74 de la Ley 160 de 1994,  y finalmente, establece la derogatoria tácita
de las normas procedimentales que contradigan su contenido.
La Corte entiende que la derogatoria genérica tácita dispuesta en la parte
final del artículo se enmarca exclusivamente en  las normas especiales que el
decreto establece para el desarrollo del procedimiento único, y tiene por lo
tanto un alcance restringido a la regulación del Procedimiento Único. Por
supuesto, dicha derogatoria no puede tener el alcance de afectar a las normas
procesales generales en su aplicación a procesos diferentes de aquel dispuesto
en el Decreto Ley 902 de 2017.
La disposición analizada no fue objeto de reproches sobre su
constitucionalidad por parte de los intervinientes, ni genera en esta Corte
duda alguna al respecto, por lo que será declarada exequible.
7.
CONCLUSIONES
La Corte Constitucional llevó a cabo el control automático de
constitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017, “Por el cual se adoptan
medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral
contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el
procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”,
expedido con base en las “facultades presidenciales para la paz”,
otorgadas por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016.
De acuerdo con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y la
jurisprudencia constitucional, dicho control se adelantó a partir de dos tipos
de límites constitucionales: (i) los límites de procedimiento en la formación,
que comprende el análisis de las condiciones formales y de competencia que son
necesarias para promulgar válidamente la norma extraordinaria; y (ii) los de
contenido material, que implica la confrontación objetiva entre las
disposiciones controladas y la Constitución Política.
7.1. Resultados
del examen sobre el procedimiento de formación del Decreto Ley 902 de 2017
Una vez
efectuado el examen de control formal, la Corte Constitucional   encontró
que el presente Decreto Ley se ajusta a los presupuestos formales en cuanto a:
(i) contar con un título que corresponda a la materia regulada; (ii) la
manifestación expresa de que el Decreto Ley 902 de 2017 se expidió en ejercicio
de las competencias legislativas extraordinarias que fueron otorgadas por el
artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016; (iii) el Decreto Ley 902 de 2017
fue expedido por el Presidente de la República y suscrito por los Ministros del
Interior y de Agricultura y Desarrollo Rural, y por el Viceministro Técnico,
encargado de las Funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público,
en cumplimiento del artículo 115 de la Constitución Política; y, (iv) tiene una
motivación expresa sobre su condición de instrumento para la implementación del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera (en adelante, el “Acuerdo Final”) en las siguientes
palabras: “Que este decreto ley desarrolla las medidas instrumentales y
urgentes para implementar el primer punto del Acuerdo Final denominado
"Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral"”.
Así mismo, la
Corte concluyó que el Decreto Ley 902 de 2017 respetó el derecho a la consulta
previa de las comunidades étnicas. Para fundamentar lo anterior, señaló que (i)
el mecanismo de consulta previa sí procedía para las comunidades indígenas,
afrocolombianas, raizales y palenqueras; (ii) aunque en el contenido del
Decreto Ley 902 de 2017 no se evidencia una afectación directa a la comunidad
Rom, esta Corporación valoró positivamente el esfuerzo del Ministerio del
Interior por proteger los derechos constitucionales de esta comunidad étnica y
reconoció como una actuación progresiva la realización de la consulta previa;
(iii) la consulta previa con las comunidades indígenas se satisfizo de
conformidad con las condiciones y criterios establecidos en la jurisprudencia
constitucional; y, (iv) en el caso del Espacio Nacional de Consulta Previa con
las Comunidades Negras, Afrodescendientes, Raizales y Palenqueras, la Corte
verificó que el Gobierno Nacional inició de buena fe y agotó la etapa de preconsulta
en la cual, más allá del método empleado, se proveyó toda la información
disponible y se contó con una participación activa y efectiva de las partes,
por lo que a pesar de no llegar a un acuerdo específico se da por cumplido el
requisito. La decisión del Gobierno Nacional de expedir el Decreto Ley 902 de
2017 respondió a lineamientos de razonabilidad y proporcionalidad, sumado a que
estuvo desprovista de arbitrariedad.
Como resultado del
examen de competencia, la Corte Constitucional determinó que:
(i) Con respecto
a la conexidad objetiva, la Corte Constató que, el Decreto 902 de 2017 tiene un
vínculo general, cierto y verificable con el punto 1 del Acuerdo Final, ya que
los dos instrumentos prevén medidas sobre acceso a la tierra y desarrollo agrícola
equitativo.
(ii) En cuanto a
la conexidad estricta y suficiente, la Corte recordó que, el examen de
conexidad estricta no significa y no puede tener el alcance de convertir al
Acuerdo Final en un parámetro material de validez, sino que se trata de
verificar si el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias por
parte del Presidente de la República responden a la finalidad que motivó su
otorgamiento en el Acto Legislativo 01 de 2016.  En tal sentido, la Corte
revisó detalladamente la conexidad del articulado, y en particular determinó
que para resultar conexo:
(a)   el objeto de la
norma abarca todo el territorio nacional pero debe implementarse inicialmente y
de forma prioritaria en las zonas PDET;
(b)  el Decreto 902
de 2017 se refiere únicamente al acceso y formalización de la pequeña y mediana
propiedad rural, por lo que resulta concordante y respeta la vigencia de otras
regulaciones para el desarrollo de la agroindustria en el país;
(c)   las medidas frente
a sujetos beneficiarios a título parcialmente gratuito y oneroso resultan
conexas con el Acuerdo Final por la necesidad de lograr la formalización de
toda la propiedad rural del país, y siempre bajo los criterios de priorización
para beneficiar primeramente a la población campesina más pobre de Colombia;
(d)  la creación de
un Fondo de Tierras, los criterios de priorización dirigidos a beneficiar
primeramente a la población más vulnerable del campo colombiano y la
implementación de un procedimiento participativo y célere, resultan conexos de
forma estricta y suficiente con lo dispuesto en el Acuerdo Final.
(iii) El
presupuesto de necesidad estricta se satisface porque:
(a)   las medidas que
consigna el Decreto Ley 902 de 2017 tienen una naturaleza instrumental en la
implementación de uno de los sub-temas de la Reforma Rural Integral, buscan
generar seguridad jurídica sobre la tierra y un ambiente de paz social que
permita una articulación entre la política de ordenación de la propiedad rural
y el desarrollo rural integral;
(b)  la cuestión
sobre la titularidad y el uso de la tierra es un punto neurálgico en la
persistencia del conflicto armado interno, por lo cual la adopción de medidas
instrumentales, procedimentales y operativas que tiendan a desarrollar lo
pactado en el Acuerdo Final en materia de acceso y formalización de la
propiedad rural, resultan ser urgentes e imperiosas;
(c)   hacer operativa
la Reforma Rural Integral contribuye a la garantía de no repetición del
conflicto armado interno en los territorios rurales.
(iv) Respecto de
los asuntos expresamente excluidos de las facultades legislativas para la paz,
la Corte constató que el decreto ley bajo estudio no reforma la Constitución; no
hace parte de ninguna de las materias que deben ser tramitadas por ley
estatutaria (art. 152 C.P.); (c) tampoco se trata de un código; no concierne a
las leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación; no
tiene por objeto decretar impuestos; y no versa sobre una materia sometida a
reserva estricta de ley.
7.2. Resultados
del examen de constitucionalidad material del Decreto 902 de 2017.
Al realizar el
control material del articulado, la Corte encontró que los artículos 2, 3, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20,
21, 22, 23 24, 26, 27, 28, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 39, 40, 41, 42, 44,
49, 51, 52, 53, 54, 58, 59, 61, 62, 65, 66, 67, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77,
78, 79, 80, 81 y 82  resultan acordes con las disposiciones de la Constitución Política
y deben, por lo tanto, ser declarados exequibles.
A continuación,
se destacan aquellos artículos que tuvieron reparos de constitucionalidad:
(i)
En
cuanto al artículo 7 “Contraprestación por el acceso y/o formalización a la
tierra”, la Corte encontró que la disposición resulta acorde con la Carta
Política y que su redacción no trasgrede la reserva legal en materia de
tributos, con excepción de la expresión “administrativos” contenida en
el parágrafo 1, que por lo tanto resulta inexequible.
(ii)
Consideró
igualmente ajustado a la Carta Política el artículo 8 del Decreto Ley 902 de
2017, titulado “Obligaciones”, con una excepción. Encontró una
contradicción entre la expresión “y formalización” del inciso inicial,
el Parágrafo 4 del artículo, y la jurisprudencia constitucional según la cual
la formalización solo opera frente a predios privados. En ese sentido y puesto
que no resulta proporcional limitar el ejercicio del derecho a la propiedad
privada que ha sido objeto de formalización, esto en seguimiento de lo
dispuesto en el artículo 58 de la Carta, la Corte Constitucional decidió
declarar la inexequibilidad de la expresión “y formalización” del primer
inciso de la disposición, respecto de las obligaciones previstas en los
numerales 1 y 2 de este artículo.
(iii)
En
cuanto al artículo 19 del Decreto Ley 902 de 2017, la Corte estimó que la
disponibilidad de recursos y bienes del Fondo de Tierras solo para sanear y
reubicar los casos evidenciados frente a comunidades indígenas, genera un
patrón de exclusión y de desigualdad para las demás comunidades étnicas que en
sus territorios adviertan posesiones u ocupaciones de personas que no
pertenecen a la comunidad. Así las cosas, encontró configurada una omisión
legislativa relativa que carece de razón suficiente y que implica un trato
discriminatorio, resultante en una vulneración a lo dispuesto en el artículo 13
Superior. Por consiguiente, declaró la exequibilidad condicionada de esa norma,
bajo el entendido de que se refiere también a las demás comunidades étnicas
cuando presenten la misma situación de ocupación de predios al interior de sus
tierras comunales por personas que no pertenecen a dichas comunidades, o sea
necesaria la reubicación.
(iv)
Respecto
de la referencia en el artículo 55 del mencionado Decreto-Ley a la “adopción”
de mecanismos alternativos de solución de conflictos –MASC, se dispuso que
dicha norma se refiere y debe interpretarse como la implementación y puesta en
funcionamiento de dichos mecanismos, por cuanto, el Gobierno carece de cualquier
potestad reglamentaria para la creación de nuevos MASC, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 116 de la Carta. La Corte también señaló que la
referencia a los derechos de comunidades indígenas se extenderá a los derechos
adquiridos de las comunidades negras, afrodescendientes, palenques y raizales
del país, al evidenciarse una omisión legislativa relativa frente a los
derechos de estas últimas.
(v)
Sobre
el artículo 60 correspondiente a las Fases del Procedimiento Único en zonas
focalizadas, la Corte señaló que el contenido de los manuales operativos a que
se refiere el literal b) del numeral 1 del referido artículo, se limita a las
normas operativas internas del Procedimiento Único, por cuanto la Agencia
Nacional de Tierras no tiene capacidad regulatoria.
(vi)
Similar
a como la Corte señaló para el artículo 55, la exequibilidad del artículo 64
referente al Registro de títulos colectivos se hizo bajo el entendido de que la
colaboración con que contará la Agencia Nacional de Tierras para la
identificación las resoluciones del Incora, del Incoder y de la misma Agencia
Nacional de Tierras que no hubieren sido inscritas en las diversas oficinas de
registro de instrumentos públicos, se predicará de las organizaciones y
autoridades de todas las comunidades y pueblos étnicos en el territorio
nacional, al evidenciarse una omisión legislativa relativa frente a los
derechos de estas últimas.
(vii)
Finalmente,
la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 78 del Decreto Ley
(Autoridades judiciales). Tal inexequibilidad se fundó en que la ley no podía
establecer una competencia judicial indeterminada para el trámite del
Procedimiento Único, por vulnerar las garantías de juez natural y de acceso a
la administración de justicia. Para la Corte, los artículos 52 y 79 del
mencionado Decreto Ley establecen las normas aplicables para llenar los vacíos
normativos del mismo, lo que incluye acceder las autoridades judiciales
competentes. Al respecto la Corte Constitucional recordó que el juez natural para
el control de los actos administrativos que se produzcan en aplicación del
Procedimiento único en fase administrativa es, necesariamente, la jurisdicción
contencioso administrativa. Los demás procesos deberán adelantarse ante el juez
que corresponda según su materia.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Levantar la
suspensión de términos decretada por el Auto 381 del 26 de julio de 2017:
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES
los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21,
22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 40, 41,
42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63,
65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 79, 80, 81 y 82 del Decreto
Ley 902 de 2017, “Por  el cual se adoptan medidas para facilitar la
implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en
materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y
formalización y el Fondo de Tierras”.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 7 del Decreto Ley 902 de 2017, con excepción de la expresión “administrativos”
contenida en el parágrafo 1 que se declara INEXEQUIBLE.
Cuarto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 8 del Decreto Ley 902 de 2017, con excepción de la expresión “formalización”
que se declara INEXEQUIBLE respecto de las obligaciones previstas en los
numerales 1 y 2 de este artículo.
Quinto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 19 del Decreto Ley 902 de 2017, bajo el entendido de que se refiere
también a las demás comunidades étnicas cuando presenten la misma situación de
ocupación de predios al interior de sus tierras comunales por personas que no
pertenecen a dichas comunidades, o sea necesaria la reubicación.
Sexto.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 55 del Decreto Ley 902 de 2017, bajo el entendido de que (i) la
expresión “adoptará” del inciso cuarto de dicho artículo, se refiere a
la implementación de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos y no a
la expedición de normas reglamentarias en esta materia. (ii) Los efectos del
inciso tercero del mismo artículo, se extienden a los derechos adquiridos de
las comunidades negras, afrodescendientes, palenques y raizales del país.
Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 60 del Decreto Ley 902 de 2017, en el entendido de que los “manuales
operativos” de que trata el literal b) del Numeral 1 de dicho artículo se
limiten a las normas operativas internas del procedimiento único para el
trámite de los asuntos que tratan los numerales 1 y 2 del artículo 58 del dicho
decreto.
Octavo.- Declarar EXEQUIBLE
el artículo 64 del Decreto Ley 902 de 2017, en el entendido de que la
colaboración de que se valdrá la Agencia Nacional de Tierras para el objeto de
dicho artículo, se predicará de todas las comunidades y pueblos étnicos en el
territorio nacional.
Noveno.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 78 del Decreto Ley 902 de 2017.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
Con salvamento
parcial de voto
Con aclaración
de voto
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
Con salvamento
de voto
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento
de voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento
de voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
República
de Colombia
PRESIDENCIA DE
LA REPÚBLICA
DECRETO LEY
NÚMERO 902 DE 2017
“Por el cual se adoptan
medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral
contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente
el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de
Tierras"
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de
las facultades presidenciales para la paz, conferidas en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016, y
CONSIDERANDO
Que Colombia es un Estado Social
de Derecho en el cual se garantiza la propiedad privada, libre competencia y la
libertad de empresa y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
vigentes de conformidad con los artículos 58 y 333 de la Constitución Política.
Que los artículos 64 y 65 de la
Constitución Política establecen la obligación que le asiste al Estado de
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, en forma individual o asociativa, de priorizar e impulsar el
desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras,
forestales y agroindustriales, así como también las obras de infraestructura
física y adecuación de tierras con el fin de promover la productividad, el
desarrollo económico y social de las zonas rurales y mejorar los ingresos y
calidad de vida de los campesinos y la población rural en general.
Que la Constitución Política
establece entre otras garantías la imprescriptibilidad, inalienabilidad e
inembargabilidad de los resguardos indígenas y las tierras de uso comunal de
los grupos étnicos, en el marco del principio de la diversidad étnica y
cultural de la nación, de conformidad con los artículos 7, 63 Y 330.
Que se debe tener en cuenta entre
otros los siguientes principios: a la libre determinación, la autonomía y el
gobierno propio, a la participación, la consulta y el consentimiento previo
libre e informado; a la identidad e integridad social, económica y cultural, a
los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, que implican el
reconocimiento de sus prácticas territoriales ancestrales, el derecho a la
restitución y fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes
para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o
en posesión ancestral y/o tradicionalmente.
Que el artículo 22 de la
Constitución Política consagra que la paz es un derecho y deber de obligatorio
cumplimiento.
Que, en la
búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto
armado, el 24 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional suscribió con el grupo
armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo
(FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (en Adelante Acuerdo Final).
Que el día 30 de noviembre de
2016, el Congreso de la República adoptó la decisión política de refrendar el
Acuerdo Final.
Que mediante Acto legislativo 01
de 2016, con el fin asegurar la construcción de una paz estable y duradera es
necesario adoptar un marco que ofrezca las condiciones de seguridad y
estabilidad jurídica propias de una norma con fuerza de ley. Así, en el
artículo 2, se confirió al Presidente de la República una habilitación legislativa
extraordinaria y excepcional específicamente diseñada para facilitar y asegurar
la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Que en el punto
6.2. del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de
una paz estable y duradera en Colombia, se establecen los principios para la
interpretación e implementación del mismo a favor de los pueblos étnicos, donde
se plantea la protección "a los derechos sobre sus tierras, territorios y
recursos, que implican el reconocimiento a sus prácticas territoriales,
ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su
territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad
jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente".
Que debe acatarse lo dispuesto en
el Acuerdo Final para la implementación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera con un enfoque étnico previsto en el numeral 6.2, donde
se consagró, como uno de los principios de interpretación de todos los
componentes de este acuerdo final, que se garantizarán los derechos sobre las
tierras, territorios y recursos naturales de los pueblos étnicos.
Que en el punto 6.2.3 del Acuerdo
Final se establecen salvaguardas y garantías, que garantizan la vigencia plena
de los derechos territoriales de los Pueblos y comunidades étnicas.
Que el Acuerdo Final desarrolla
seis ejes temáticos relacionados con: i) Reforma Rural Integral; ii)
Participación Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin
del conflicto; iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; v) Acuerdo
sobre las víctimas del conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y
verificación del cumplimiento del acuerdo.
Que la Reforma Rural Integral,
definida en el punto 1 como parte del Acuerdo Final, busca sentar las bases
para la transformación estructural del campo y establece como objetivos
contribuir a su transformación estructural, cerrar la brecha entre el campo y
la ciudad, crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural,
integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad
y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía; en aras de
contribuir a la construcción de una paz estable y duradera.
Que, según la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura -FAO-, se requiere un
cambio de perspectiva en las políticas sectoriales y reformas macroeconómicas
en favor de los agricultores pequeños y pobres que promueva la agricultura familiar
y rural, y aseguren la productividad del campo y el bienestar de esta
población, pues la falta de acceso a tierra, la informalidad e inseguridad
jurídica sobre ella, y su desaprovechamiento productivo, inciden negativamente
en las condiciones de vida de gran parte de los pobladores rurales y en los
elevados índices de pobreza rural.
Así, señaló que:
"La escasez de tierra debido a la distribución desigual y al
crecimiento de población está obligando a que los granjeros subdividan
sus parcelas entre los miembros de la familia, lo que provoca una marcada
reducción en la relación tierra/persona.”
La falta de
oportunidades económicas en las áreas rurales está provocando la migración a las
ciudades, especialmente de hombres y mujeres jóvenes (entre los 10 Y 20 años de
edad). Esto deja el trabajo de la granja en manos de una población envejecida y
produce un agudo vacío sociocultural".
Que asimismo el informe
presentado en el año 2014 por la Misión para la Transformación del Campo
Colombiano -instancia creada por el Gobierno Nacional para definir los
lineamientos de política pública con el fin de contribuir a la adopción de
mejores decisiones para el desarrollo rural y agropecuario-afirmó que el
ordenamiento social de la propiedad rural requiere medidas que revisen la forma
como históricamente se han asignado y legalizado los derechos y la tenencia de
la tierra y sugiere la revisión de la normas vigentes relacionadas con la
formalización.
Que según el informe citado, el
atraso relativo del campo se hace evidente especialmente en materia de pobreza
extrema y multidimensional.
Que según la Encuesta Nacional de
Calidad de Vida realizada por el DANE en el 2011, el Departamento Nacional de
Planeación estimó que más de 800.000 hogares rurales dedicados a la actividad
agropecuaria no tienen tierra bajo ningún concepto. Esta cifra en si misma
muestra de manera extraordinaria la falta de acceso al principal medio de
trabajo de los pobladores rurales: la tierra. Adicionalmente, en el 59.5 % de
los casos en los que los hogares ejercen relaciones con la tierra, lo hacen de
manera informal por carecer de título de propiedad legalmente registrado.
Que en desarrollo de la función
social de la propiedad rural, la legislación agraria le ha otorgado
históricamente a la instituciones gubernamentales la facultad de administrar la
propiedad, incluso de extinguir la propiedad cuando no se cumple su función, y,
recientemente el legislador asignó a las entidades competentes la función de
resolver asuntos de informalidad, e inclusive sobre la propiedad privada.
Que en la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo 1753 de 2015, el legislativo ordena en el artículo 103 que "sin
perjuicio de las disposiciones propias para la titulación de baldios o regularización
de bienes fiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la
entidad ejecutora que este determine, gestionará y financiará de forma
progresiva la formalización de tierras de naturaleza privada, para otorgar títulos
de propiedad legalmente registrados a los trabajadores agrarios y
pobladores rurales de escasos recursos que tengan la calidad de poseedores.
Esta posesión debe respetar las exigencias legales de la prescripción
adquisitiva de dominio, sucesión, saneamiento de que trata la Ley 1561 de
2012 o ratificación notarial de negocios jurídicos, según sea el
caso".
Que en Sentencia
C-595 de 1995 la Corte afirmó que "si bien es cierto el Estado
tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto
que tal fin no se logra únicamente con la adjudicación de tierras
baldías, que es una forma de hacerlo, sino también con otras políticas,
como por ejemplo, la concesión de créditos a largo plazo y con
facilidades de pago; la creación de subsidios para la compra de tierras, el
fomento de las actividades agrícolas, etc, que también buscan esa
finalidad".
Que igualmente
la Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012 afirmó que existe un "número
dramático de población campesina desplazada por la violencia y una
comprobada escasez de tierra disponible"; que "ha sido una
preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes
normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como
la productividad de los sectores agrícolas" y que "la
jurisprudencia constitucional, ha ido reconociendo a través de los casos
objetivos y concretos, las características específicas que posee el
campo como bien jurídico de especial protección constitucional, tanto desde los
imperativos del Estado social de derecho, como desde la óptica del progreso a
través de la competitividad y el correcto ejercicio de las líbertades
económicas".
Que la Corte Constitucional en
Auto de Seguimiento 222 de 2017 a la sentencia T-488 de 2014, identificó, con
base en los informes presentados por las diferentes entidades que conforman la
Mesa Intersectorial para el cumplimiento de la misma, entre otras, las
siguientes problemáticas:
•
“A lo largo de la historia no se ha construido una
base de datos completa, consistente e interoperable que dé cuenta bajo
criterios de confiabílidad, calidad, actualización y precisión la
información de la propiedad rural".
•
"El Plan Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales prima facie, parece
enfocarse exclusivamente en la recuperación de las más de 1.202.366 hectáreas
baldías sustraídas de la Nación, sin establecer mecanismos de titulación masiva
que permitan garantizar a las personas sujetas de reforma agraria, la
inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo
la convicción de ser propietarias (buena fe exenta de culpa). En este
orden de ideas, la ejecución de dicha política sin un programa masivo de
titulación o compensación podría ser el detonante de mayores conflictos
en el campo".
Que el numeral 22 del artículo 4
del Decreto 2363 de 2015 confiere a la Agencia Nacional de Tierras, entidad
ejecutora de la formalización, la función de "gestionar y financiar
de forma progresiva la formalización de tierras de naturaleza privada a los
trabajadores agrarios y pobladores rurales de escasos recursos en los
términos señalados en el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015".
Que el artículo 67 de la Ley 160
de 1994, modificado por el artículo 1 de la Ley 1728 de 2014, habilita a la
Agencia Nacional de Tierras para dar el carácter de baldíos reservados,
susceptible de ser adjudicados a otros campesinos, en los casos de áreas que
exceden el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar (UAF).
Que el artículo 76 de la Ley 160
de 1994, modificado por el artículo 102 de la Ley 1753 de 2015, establece que
la Agencia Nacional de Tierras "podrá constituir reservas sobre tierras
baldías, o que llegaren a tener ese carácter, para establecer en
ellas un régimen especial de ocupación, aprovechamiento y adjudicación,
reglamentado por el Gobierno Nacional".
Que mediante
Auto 004 de 2009, la Corte Constitucional advirtió que, en el caso de los
pueblos indígenas, U( ... ) la precariedad en la titulación de tierras en
algunos casos es un factor que facilita ampliamente el despojo y la invasión
territorial; de esta manera, existe un entrelazamiento de los procesos de
ampliación y saneamiento de resguardos con ciertos factores conexos al
conflicto armado (presencia de actores armados, de cultivos ilícitos, o de
actividades militares en zonas de ampliación)".
Que las
distintas afectaciones sufridas por los pueblos y comunidades indígenas en el
contexto del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados, en
atención y de acuerdo a la vulnerabilidad a la que los distintos grupos
poblacionales de especial protección, hace que se vean expuestos por su
condición étnica, cultural y de género; niños, niñas, mujeres, sabios y sabias
(Auto 092/2008, 098/2013 Y 009/2015).
Requisitos formales de validez
constitucional
Que el presente decreto ley se
expide dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto
legislativo, se cuenta a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a
cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación
del 30 de noviembre de 2017.
Que el presente decreto es
suscrito en cumplimiento del artículo 115 inciso 3 de la Constitución Política
por el Presidente' de la República y el Ministro o Director de Departamento
Administrativo correspondiente, que para este negocio en particular constituyen
Gobierno.
Que el presente decreto ley, en
cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política,
tiene el título: ""Por el cual se adoptan medidas para facilitar
la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final
en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y
formalización y el Fondo de Tierras", que corresponde precisamente a
su contenido.
Que como parte de los requisitos
formales trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley
cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el sentido exigido por la
Corte Constitucional para su validez material.
-Requisitos materiales de validez
constitucional
Que en cumplimiento del requisito
de conexidad objetiva el presente decreto ley: (i) tiene un vínculo
cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo
Final; (ii) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final (C-174/2017) y (iii) no regula aspectos diferentes,
ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de
implementación del Acuerdo Final.
Que este decreto ley desarrolla
las medidas instrumentales y urgentes para implementar el primer punto del
Acuerdo Final denominado "Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma
Rural Integral".
Que el Acuerdo Final establece de
manera explícita que los sujetos beneficiarios de dichas medidas son los
trabajadores con vocación agraria, sin tierra suficiente y especialmente las
mujeres y las personas desplazadas por la violencia. Así como las personas y
comunidades que participen en los programas de asentamiento y reasentamiento
con el fin de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y
fortalecer la producción alimentaria; y que dicha regulación se desarrolla en
el Título I de este decreto ley.
Que la
determinación de los sujetos beneficiarios es la base de la Reforma Rural
Integral prevista en el punto 1 del Acuerdo Final, y que para dar efecto a
dicha caracterización y clasificación se requiere de un sistema que permita la
inmediata inscripción de los beneficiarios, mediante una herramienta de
registro e identificación, para lo cual este decreto ley crea el Registro de
Sujetos de Ordenamiento Reso en su Título 11.
Que el Acuerdo
Final en el numeral 1.1.1 establece de manera concreta la creación del Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral, con el propósito de lograr la
democratización del acceso a la tierra de manera especial a los campesinos o
campesinas sin tierra o con tierra insuficiente; y de las comunidades rurales
más afectadas; y que en el numeral 1.1.6 establece que la tierra distribuida
mediante la adjudicación gratuita, el subsidio integral para compra y los
baldíos fom1alizados deberán ser inalienables e inembargables por un período de
7 años. Estos temas se desarrollan en el Título 111 de este decreto ley.
Que el Acuerdo Final en el punto
1.1.3 estable la necesidad de un plan de adjudicación gratuita, subsidio
integral y crédito especial como medidas de acceso a la tierra; y que este
punto se desarrolla en el Título IV de este decreto ley.
Que explícitamente el Acuerdo de
Final establece que con el fin de promover el acceso a la tierra se requiere de
un plan de formalización masiva de. la propiedad. En este sentido el punto
1.1.5 del Acuerdo de Paz, señala que la formalización busca regular y proteger
los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, de manera que no se
vuelva a recurrir a la violencia para resolver los conflictos y como garantía
contra el despojo de cualquier tipo; este punto es desarrollado en el Título V
de este decreto ley.
Que el Acuerdo Final en el
numeral 1.1.8 establece que se deben implementar mecanismos para la resolución
de conflictos de tenencia y uso y fortalecimiento de la producción alimentaria,
mediante medidas que contribuyan a la regularización y protección de los
derechos de propiedad; asimismo establece la necesidad de crear mecanismos
ágiles y eficaces de conciliación y resolución de conflictos de uso y tenencia
de la tierra, incluyendo mecanismos tradicionales y la intervención
participativa de las comunidades en la resolución de conflictos para garantizar
la propiedad en el campo; y este punto es desarrollado en el Título VI el cual
regula la implementación del ordenamiento social de la propiedad rural.
Que en cumplimiento del requisito
de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto
ley en su contenido normativo responde en forma precisa a un aspecto definido y
concreto del Acuerdo Final.
Que el Título I de este decreto
ley, en aras de cumplir con el requisito de la conexidad estricta, establece en
sus artículos temas relacionados con los sujetos de acceso a tierra y
formalización (artículo 2), la delimitación a nacionales (artículo 3), los
sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito (artículo 4), los
sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito
(artículo 5); los sujetos de formalización a título oneroso (artículo 6); la
contraprestación por el acceso y/o formalización de la tierra (artículo
7); las obligaciones de los beneficiarios del acceso y la formalización
(artículo 8); el reconocimiento a la economía del cuidado (artículo 9) y
adecuación institucional con enfoque étnico (artículo 10).
Que el Título II
de este decreto ley regula los aspectos relacionados con el Registro de Sujetos
de Ordenamiento-RESO. Este registro es una herramienta técnica necesaria para
inscribir a los sujetos beneficiarios previstos en el Acuerdo y un instrumento
de apoyo para el desarrollo de las actividades de acceso y formalización
previstas en el Acuerdo. Así, el articulado de este título hace referencia a
aspectos como la creación del registro de sujetos de ordenamiento (artículo
11); la relación de este registro con el Fondo de Tierras (artículo 12); los
criterios para la asignación de puntos para el RESO (artículo 13); la forma de
ingreso y clasificación en el RESO (artículo 14) y la promoción de la
inscripción en el RESO (artículo 15).
Que el Título
111 en aras de cumplir con el requisito de la conexidad estricta establece en
sus artículos la creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral
(artículo 16); la prioridad en la asignación de derechos (artículo 17); la
inembargabilidad de los bienes rurales (artículo 18); los proyectos productivos
sostenibles (artículo 19) y la articulación para el acceso integral (artículo
19).
Que en el Título IV, capítulo I
regula el tema de las formas de acceso Y regula la adjudicación directa
(artículo 20); la prelación sobre asignación de derechos sobre baldíos
(artículo 21); el tratamiento a las solicitudes en proceso (artículo 22); la
ausencia de derecho para la adjudicación (artículo 23).
Que el articulado del decreto ley
hay un capítulo relacionado con el subsidio integral de acceso a tierra. En
este capítulo se regula la creación del subsidio (artículo 24); la
identificación predial para el subsidio (artículo 25); la asignación del
subsidio integral de acceso a tierra (artículo 26); la operación de los
recursos (artículo 27); la adquisición de predios del fondo de tierras para la
reforma rural integral mediante subsidio integral de acceso a tierra (artículo
28) y la indivisibilidad del subsidio entregado mediante SIAT (Artículo 29).
Que en el Título V relacionado
con la formalización de la propiedad privada y seguridad jurídica se regulan
aspectos como la competencia de la ANT para declarar la titulación de la
propiedad y el saneamiento bajo unos determinados supuestos (artículo 35);
elección de formalización de la propiedad vía administrativa (artículo 36);
acción de resolución de controversias sobre actos de adjudicación (artículo 37)
y la acción de nulidad agraria (artículo 38). Que en Título VI se regulan los
aspectos esenciales del Procedimiento Único. En el capítulo 1 se establecen las
generalidades del procedimiento único. El inicio del procedimiento en zonas
focalizadas (artículo 39); la procedencia del procedimiento (mico en zonas no
focalizadas (artículo 40), los criterios de los planes de ordenamiento social
de la propiedad (artículo 41); la formulación del plan (artículo 42), la
participación comunitaria (artículo 43), la forma de tramitar las oposiciones
(artículo 44), la legitimación para solicitar la formalización (artículo 45),
la facultad del Procurador de intervenir (artículo 46); la gratuidad en el
proceso (artículo 47), la vinculación a otras entidades (artículo 48), el
establecimiento de los recursos (artículo 49), la forma de llenar los vacíos y
deficiencias de la regulación (artículo 50); la prevalencia de lo rural
(artículo 51); la facultad de expedir fallos ultra y extra petita (artículo
52); los mecanismos alternativos de solución de conflictos (artículo 53); la
acumulación procesal (artículo 54); la suspensión de procesos administrativos y
judiciales (artículo 55).
Que en este capítulo también
establece los asuntos que va a conocer a través del procedimiento único
(artículo 56); las fases del procedimiento único en zonas focalizadas (artículo
57); el procedimiento único en zonas no focalizadas (artículo 58), la
integración con catastro multipropósito (artículo 59), la rectificación
administrativa de áreas y linderos (artículo 60).
Que el capítulo 2 describe la
fase administrativa del procedimiento único la cual se compone de la formación
del expediente (artículo 61), las visitas de campo predio a predio (artículo
62), la elaboración de informes técnicos jurídico preliminar (artículo 63), la
apertura a la fase administrativa (artículo 64), los manuales operativos
(artículo 65), la apertura del trámite administrativo para los asuntos de
formalización y administración de derechos (artículo 66); el decreto de pruebas
(artículo 67), la presentación de resultados (artículo 68), las decisiones y
cierre del trámite administrativo para los asuntos de asignación y
reconocimiento de derechos (artículo 69) y para los asuntos sin oposición
(artículo 70); las decisiones y cierre de trámite administrativo para los
asuntos con oposición (artículo 71); los recursos y control judicial (artículo
72) y las notificaciones (artículo 73).
Que el capítulo 3 establece la
fase judicial del Procedimiento Único y señala las autoridades competentes
(artículo 74); las normas aplicables a la etapa judicial (artículo 75); el
valor probatorio judicial del informe técnico jurídico y demás documentos
(artículo 76) y las actuaciones procedimentales en curso (artículo 77).
Que en cada uno de los títulos
fue incorporada la perspectiva étnica. Así, el decreto ley establece que se
respetaran los derechos adquiridos y garantías constitucionales de los pueblos
indígenas (parágrafo artículo 1); que las comunidades étnicas son sujetos de
acceso a tierra y formalización con destino a la constitución y restructuración
de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente; que
para efectos de la garantía de los derechos territoriales de los pueblos y
comunidades indígenas no procederá ningún tipo de contraprestación (artículo
7); que la Agencia Nacional de Tierras propenderá por adelantar procedimientos
que involucren comunidades y pueblos étnico; entre otros.
Que en cumplimiento del requisito
de conexidad suficiente, este decreto ley tiene un grado de estrecha
proximidad entre las materias objeto de regulación y el contenido concreto del
Acuerdo Final.
Que en el Título I al momento de
caracterizar a los beneficiarios del acceso a la tierra en el decreto ley
establece unas particularidades que buscan precisamente que las medidas de
acceso vayan dirigidos a los sujetos previstos en el Acuerdo Final, esto es, a
los colombianos, campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y
asociaciones con vocación agraria; y las personas que participan en los
programas de asentamiento para la protección al medio ambiente, sustituir
cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria. Estas características
hacen que efectivamente estás medidas tengan estrecha relación con el Acuerdo
Final. Además, este instrumento establece que las medidas deben ser gratuitas
para los sujetos más vulnerables al igual que lo previsto en el Acuerdo Final.
Que el articulado del decreto ley
establece la no enajenación por el término de 7 años, el cual es un punto
específico del Acuerdo Final previsto en el numeral 1.1.6 que señala que "con
el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las personas
beneficiarias y de evitar la concentración de la tierra distribuida
mediante la adjudicación gratuito o subsidio integral para la compra y
los baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables
por un período de 7 años"
Que con el reconocimiento de la
economía del cuidado se contribuye al desarrollo de los ejes del Acuerdo Final
que es el tema de un papel de especial protección a la mujer.
Que el decreto ley establece que
las variables con las cuales se van a caracterizar a los sujetos están
estrechamente ligadas con la finalidad del Acuerdo Final. Así, por ejemplo hace
referencia a criterios como las condiciones socioeconómicas del núcleo
familiar, a tener en cuenta las mujeres campesinas, a las personas que hacen
parte de los programas de reubicación y reasentamiento en temas como
sustitución de cultivos ilícitos, la pertenencia a asociaciones campesinas
cooperativas o de carácter solidario, entre otros.
Que en el Título 11 del
articulado del decreto ley se establecen herramientas específicas para que sea
operable el Registro como la autoridad que va a determinar las personas a
incluir en el registro, la forma de hacer los registros y el tiempo para
realizarlos y que el Registro de Sujetos de Ordenamiento permite tener un mapa
general de la situación de acceso y uso de la tierra, así como la priorización
de los beneficiarios.
Que en el Título 111 el
articulado del decreto ley desarrolla la creación del Fondo de Tierras, la
división en subcuentas y los recursos que lo van conformar. Así mismo establece
que se les asignará de manera prioritaria derechos a las personas con mayor
vulnerabilidad; y una vez agotado dicho grupo se continuará con los demás.
Que en el Título IV relacionado
con las formas de acceso se establece que la propiedad adjudicada es
inembargable, imprescriptible e inalienable por un período de 7 años y la
Agencia de Desarrollo Rural acompañará en la incorporación de proyectos
productivos sostenibles social y ambientalmente y en la asistencia técnica y
social.
Que los artículos 18 y 19 sobre
el acceso integral desarrollan de manera próxima el principio de acceso
integral del numeral 1.1.4 que establece la necesidad de planes de
acompañamiento y proyectos productivos, ya que el acceso a tierras no pasa solo
por el acceso físico sino la capacidad de volver el campo productivo, por lo
cual el Decreto exige que todos los métodos de acceso estén acompañados de
medidas complementarias en este sentido.
Que el establecimiento de los
subsidios es uno de los ejes fundamentales del Acuerdo Final en el punto de la
Reforma Rural Integral, por cuanto es una herramienta imprescindible para
garantizar el acceso a la tierra a los beneficiarios descritos en la categoría
de título gratuito y parcialmente gratuito. Además, contribuye a la activación
de la economía rural.
Que el acceso a crédito al igual
que el subsidio es una herramienta para garantizar la formalización de la
propiedad privada y la producción de la tierra en aras del buen vivir previsto
en los acuerdos.
Que el articulado del Título VI
busca precisamente que el objetivo de la formalización se materialice mediante
el establecimiento de un procedimiento ágil y efectivo que cumpla con brindar
seguridad jurídica en la definición de la propiedad de la tierra y evitar
dilaciones injustificadas que generan incertidumbre no sólo jurídica sino que
puede llamar a la violencia.
Que el procedimiento previsto en
este decreto ley le da facultades a la Agencia Nacional de Tierras para titular
la posesión y sanear la falsa tradición, y en aras de garantizar los derechos
de los terceros establece que ante una oposición debe ser el juez el llamado a
decidir el conflicto.
Que los artículos 39 al 78, que
traen un procedimiento único ágil y eficaz, tienen conexidad próxima con el
compromiso del Acuerdo Final del numeral 1.1.5. sobre formalización masiva y al
1.1.1. que trata sobre procesos agrarios que será una fuente del Fondo de
Tierras, ya que el Decreto trae un solo procedimiento claro y ágil que permite
avanzar ambas metas con la eficacia requerida.
Que la
acumulación procesal está dirigida a obtener una decisión jurídica y material
con criterios de integralidad, seguridad jurídica y unificación para el cierre
y estabilidad de los fallos. Además, en el caso de predios vecinos o
colindantes, la acumulación está dirigida a cumplir con los criterios de
economía procesal y a procurar la eficiente ejecución del Plan de ordenamiento
social de la propiedad rural.
Que este decreto
ley desarrolla las facultades y competencias para la formalización y
regularización de los predios privados y públicos que le fue otorgada a la
Agencia Nacional de Tierras en el Decreto 2363 de 2015.
Que la política de ordenamiento
social de la propiedad rural contenida en este decreto ley permite a la Agencia
Nacional de Tierras operar por oferta, de manera planeada, articulada,
participativa y expedita.
"Que el
barrido predial, usado en otros países en escenario de postconflicto como un
mecanismo rápido y eficaz para generar garantías de no repetición, es una
herramienta operativa del ordenamiento social de propiedad rural en territorios
focalizados.
Que el barrido predial permitirá
a la Agencia Nacional de Tierras regularizar las situaciones de tenencia y uso
de la tierra, formalizar de manera masiva la propiedad rural y dar acceso a
tierras a trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra
insuficiente, de acuerdo con lo definido en la Reforma Rural Integral.
Que la política de ordenamiento
social de la propiedad rural debe contar con herramientas institucionales
de" planeación e intervención territorial claras para ser efectiva y
atender las condiciones específicas de cada zona, a través de la participación
de las comunidades en la selección de beneficiarios y el diseño de planes
conforme al numeral 1.1.3 y 1.1.5. del Acuerdo Final.
Que la zona de reserva campesina
es un instrumento de ordenamiento social de la propiedad rural que fomenta y
estabiliza la economía campesina, propende por la superación de las causas
originarias de los graves conflictos sociales, así como, coadyuva al cierre de
la frontera agrícola. Por tal razón, las Zonas de Reserva Campesina
contribuyen" con el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Rural
Integral y en ese sentido el presente decreto ley las incluye como una de áreas
a focalizar en las medidas de acceso y la formalización de tierras.
Que la presencia del Estado en el
territorio debe ser consistente, disponiendo de procedimientos de publicidad y
relación directa con las personas y los predios en territorio, con una política
de formalización y adjudicación reinvindicante que resuelva la situación de
informalidad y falta de acceso a tierras, para combatir una de las principales
circunstancias que permitió la continuación del conflicto armado en el tiempo.
En cumplimiento del requisito de
estricta necesidad, el presente decreto (i) regula
1materias para
las cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo
especial del artículo del Acto Legislativo 01/16 eran idóneos para expedir esta
regulación; (ii) trata temas cuya regulación por decreto ley tiene un carácter
urgente e imperioso en la medida en que no es objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos ordinarios o de fast track; (iii)
no regula asuntos que por su naturaleza requieren la mayor discusión
democrática posible, y que por lo mismo están sometidos a reserva estricta de
ley, como por ejemplo la limitación del núcleo esencial de la libertad de
expresión u otros derechos fundamentales o la creación de nuevos delitos o
penas; (iv) sirve de medio para la implementación del Acuerdo respecto de
aquellos asuntos eminentemente instrumentales.
Que en la
actualidad no existe un instrumento unificado para determinar quiénes son los
beneficiarios de la reforma agraria, por lo cual se dificulta la ágil
resolución de situaciones de tenencia de tierra de los diferentes tipos de
propietarios, ocupantes y poseedores que hay en el campo, así como una carencia
de medidas efectivas para lograr el acceso y formalización a tierras.
Que la falta de
criterios unificados y aplicados inmediatamente dificulta que las medidas de
adjudicación sean dirigidas prioritariamente a aquellas personas que más las
necesitan definidas no sólo en el Acuerdo Final, sino principalmente en la
Constitución Política, esto es, a los sujetos de especial protección
constitucional como los campesinos, campesinas, grupos étnicos, entre otros.
Que la creación de un Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral es un presupuesto necesario para
comenzar el trámite que busca la disminución de la brecha existente entre el
campo y la ciudad, así como para atender a la deuda histórica con los campesinos
y campesinas, y trabajadores y trabajadoras agrarios.
Que asimismo, en el punto 1 del
Acuerdo Final, sobre Reforma Rural Integral, se acordó la puesta en marcha de
los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que buscan la
transformación estructural del campo en unos territorios priorizados, como
presupuesto indispensable para la implementación de los diferentes planes
acordados, sin perjuicio que la oferta derivada de la Reforma Rural Integral es
de carácter universal y llegará a todas las zonas rurales del país, para lo
cual se requiere contar con los programas de acceso y formalización de tierras
y seguridad jurídica para garantizar la efectividad e impacto de las demás
ofertas institucionales y la promoción de las actividades del campo como
prerrequisito del desarrollo rural y la implementación de la Reforma Rural
Integral.
Que la normatividad vigente en la
materia no admite la construcción de una ruta expedita y única que permita
implementar el barrido predial como una estrategia que brinde, de manera real y
concreta, seguridad jurídica sobre los derechos a la tierra rural, y una
decisión de fondo al problema de la informalidad en Colombia.
Que las normas
existentes establecen procedimientos inoperantes, por cuanto desconocen la realidad
del campo en cuanto a la exigencia de documentos inexistentes o imposibles de
adquirir.
Que es imperioso modificar los
procedimientos vigentes de adjudicación y formalización de la propiedad, ya que
la demora histórica en su trámite ha sido uno de los factores que ha
contribuido a la continuidad del conflicto sobre la tierra.
Que la adjudicación de baldíos
presenta una demora de entre tres (3) y cuatro (4) años, cuando la norma que lo
regula establece un tiempo mínimo de sesenta (60) días y hasta un (1) año para
adelantar tal procedimiento.
Que los procedimientos
administrativos especiales agrarios, necesarios para ordenar socialmente la
propiedad, sanearla y proveer tierras para adjudicación gratuita, pueden tardar
entre cinco (5) y veinte (20) años, según su grado de complejidad, a diferencia
del tiempo establecido en la norma, que no debe superar un (1) año y ocho (8)
meses hasta su finalización, por lo cual no son adecuados para resolver
conflictos sobre la tierra e impiden el fin del conflicto.
Que es ineludible la necesidad de
implementar un procedimiento eficaz para la protección efectiva de los derechos
de los campesinos, campesinas, trabajadores y trabajadoras a la tierra.
Que la
aclaración efectiva de situaciones regulares e irregulares de tenencia y uso de
la tierra es una acción indispensable para fortalecer la confianza con el
Estado y garantizar la construcción de una paz estable y duradera, y teniendo
en cuenta las diversas situaciones sociales y económicas de las regiones del territorio
nacional.
Que la estricta
necesidad en la adopción de este Decreto se evidencia también en que la
irregularidad e informalidad en la propiedad de la tierra deben ser atendidas
de manera urgente en zonas de conflicto, como una especial garantía de no
repetición; en otros términos, si no se solucionan los conflictos sobre la
tierra en aquellas zonas donde antes había una fuerte presión por parte de la
confrontación armada, la informalidad de la propiedad constituirá el caldo de
cultivo para el resurgimiento de focos de violencia y conflictividad social.
Que la ejecución ágil y efectiva
de la formalización, como mecanismo para proteger los derechos de propiedad y
proveer seguridad jurídica, es un requisito sine qua non para llegar a
territorio y restablecer los lazos de confianza con la comunidad, en aras de
posibilitar la implementación de la Reforma Rural Integral del Punto 1, en
especial para las zonas priorizadas de los PDET, por lo cual las herramientas
del presente Decreto demandan un grado de urgencia institucional superlativa,
conforme lo establece la Sentencia C-174 de 2017.
Que la Ley 160 de 1994 nada
contempló en materia de formalización de la propiedad rural de naturaleza
privada, por ser este tema para ese entonces ajeno a la política pública a
pesar de que es en este tipo de inmuebles donde mayor informalidad e
inseguridad jurídica se presenta.
Que las medidas creadas en el
presente decreto ley, para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo
Final, son medidas instrumentales de la esencia de la política pública de
acceso y formalización a tierras como quiera que una de las principales
barreras para el acceso efectivo y la materialización de los derechos de
propiedad de los campesinos,' han sido los trámites excesivos, la duplicación
de los procesos y los tiempos engorrosos que en suma la población tiene que
soportar, tal como consignó la Misión para la Transformación del Campo.
Que la Defensoría del Pueblo, en
su informe de 2017, afirma que existe una situación de violencia sobre líderes
sociales a cargo de grupos con nexos a grupos armados posdesmovilización de las
Autodefensas, quienes se dedican, entre otros, a la apropiación y despojo de
tierras, en zonas especialmente afectadas por el conflicto.
Que "durante el año 2016
fueron asesinados 134 líderes sociales, comunitarios y defensores(as) de
derechos humanos en Colombia. Del total de víctimas, e131% de los casos
ocurrieron en el departamento del Cauca, 18 en Antioquía, 8 en
Cundinamarca, 8 en Norte de Santander, 7 en Nariño y 7 en el
Valle del Cauca. Estos seis departamentos reúnen el 66% de las muertes
violentas cometidas contra este sector de la población" (Defensoría
del Pueblo, 2017), las cuales son zonas caracterizadas por la alta informalidad
sobre la tierra y la baja presencia del Estado, lo cual amerita una
intervención integral del Estado de manera urgente y prioritaria con medidas
administrativas entre las que son esenciales las relacionadas con la
adjudicación y la formalización de la tierra.
Que el éxito y sostenibilidad del
programa de sustitución de cultivos de uso ilícito, actualmente en marcha,
esencial para la estabilidad en los territorios y el fin del conflicto, depende
de las relaciones confianza con el Estado y de crear oportunidades de
desarrollo y generación de ingresos en la legalidad, para lo cual es necesario
que en simultáneo se adelanten procesos de formalización de los derechos de
propiedad y acceso a tierras que hacen parte de la Reforma Rural Integral.
Que para cumplir con la meta
prevista en el Acuerdo Final de adjudicar 3 millones de hectáreas y formalizar
7 millones de hectáreas en un período de 12 años, es necesario empezar a
formalizar 70.000 hectáreas anuales, lo cual hace ineludible modificar
inmediatamente en materia instrumental los procedimientos previstos en la Ley
160 de 1994 en sus apartes que no operan actualmente o no respondan a las
realidades del campo colombiano.
Que para resolver la problemática
ampliamente debatida e históricamente reconocida de acceso y formalización de
tierras es necesario dotar de herramientas a la institucionalidad para
solucionar y prevenir conflictos sobre la tierra que ponen en riesgo derechos
fundamentales a la vida, entre otros, como garantía de no repetición del
conflicto armado y estableciendo mecanismos ágiles para garantizar un mayor
acceso a la tierra, creando condiciones de seguridad jurídica y materializar el
principio constitucional de la función social de la propiedad rural.
Que el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 concede facultades al Presidente la República para que
dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado Acto
Legislativo expida los decretos con fuerza de ley para facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Que en el marco de procesos de
paz a nivel comparado, se ha demostrado la necesidad de implementar
oportunamente lo acordado para no poner en riesgo el fin del conflicto y
proteger los derechos de las víctimas, por lo cual la atribución de facultades
extraordinarias al Presidente de la República es una herramienta eficaz y
efectiva para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo
como parte de la continuidad de demostración de voluntad de paz en la fase
inicial, reconocida como la más frágil del proceso.
Que en el caso de las facultades
extraordinarias del Presidente, consagradas en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016, la Corte Constitucional en sentencia C-160 de 2017
afirmó que no se podrán usar para los temas que requieran amplio debate como lo
son aquellos suscritos a reserva de ley y mencionó expresamente la restricción
de la libertad de expresión, la creación delitos o el incremento de penas
(artículos 29 y 93 de la C.P.) y aquellos previstos en el numeral 10 del
artículo 150 Constitucional.
Que las medidas en este decreto
ley corresponden a instrumentos necesarios para implementar el Acuerdo Final,
las cuales desarrollan los derechos previstos en la Constitución y la ley
mediante la creación de elementos secundarios y accesorios aptos para ser
tramitados por esta vía.
Que las medidas de acceso y
formalización conforman el núcleo de lo acordado en el Punto 1 del Acuerdo
Final ya que significan el punto de partida para las demás medidas del Acuerdo,
teniendo en cuenta que el conflicto sobre la tierra ha sido uno de los
elementos que permitieron la persistencia de la violencia en el campo,
ampliando las brechas entre el campo y la ciudad, y que por lo tanto, además de
ser prioritaria, esta norma es urgente para dar estabilidad al Acuerdo pues sin
ella no se podrían implementar muchos otros elementos del Acuerdo Final.
Que las medidas de acceso y
formalización de este decreto ley corresponden al requisito de gradualidad y
progresividad, características definidas para el proceso de adjudicación de
baldíos señalados en la sentencia C-644 de 2012 de la Corte Constitucional.
Que los primeros
180 días de la implementación están destinados al proceso de dejación de armas
y la terminación de las zonas veredales de tránsito a la normalidad, lo cual
coincide con el término para ejercer las facultades extraordinarias del
Presidente de la República, en aras de que el Gobierno Nacional pueda comenzar
con la implementación de manera pronta de sus compromisos y de esta manera
asegurar la estabilidad del Acuerdo a través del cumplimiento de ambas partes
de manera concomitante.
Que de conformidad con informe de
ponencia favorable para primer debate en segunda vuelta del Acto Legislativo 01
de 2016, se requieren medidas instrumentales de estabilización a corto plazo
como lo son la creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, la
identificación precisa de los beneficiarios conforme a la priorización
establecida en el Acuerdo Final, la caracterización e identificación de los
predios de la Nación y de otros predios que nutrirán el Fondo y la resolución
de conflictos sobre la tenencia de la tierra, para facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo Final.
Que el numeral 6.1.10 del Acuerdo
Final incluye dentro del calendario de implementación normativa durante los
primeros 12 meses las Leyes y/o normas para la implementación de lo acordado en
el marco de la Reforma Rural Integral y la sustitución de los cultivos de uso
ilícito, para lo cual el establecimiento de los beneficiarios, la puesta en
marcha del Registro y del Fondo de Tierras, así como las herramientas para la formalización
y el Procedimiento Único y ágil debe implementarse de manera inmediata, sin
perjuicio de tramitar vía fast track las demás medidas complementarias
para el desarrollo de este punto del Acuerdo Final.
Que al tratarse de modificaciones
procedimentales e instrumentales, las que están contenidas en el presente
Decreto no abordan temas sustanciales, por lo cual no es necesario que sean
acompañadas de un debate democrático tan amplio como para llevarlo al Congreso.
Que según se dispone expresamente
en el articulado de este Decreto, nada de lo que en él se dispone podrá ser
interpretado ni aplicado en forma tal que afecte, menoscabe, disminuya o
desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente registrada, legalmente
adquirida, ejercida de conformidad con las disposiciones legales y
constitucionales y protegida por la Ley, como tampoco los derechos adquiridos;
y que todos y cada uno de los procedimientos y fases procedimentales regulados
en el presente Decreto deberán desarrollarse de manera que se otorgue la
totalidad de las garantías legales, en particular las del debido proceso, a
quienes ostenten la propiedad privada de tierras dentro del territorio
nacional, siendo nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas
garantías, de conformidad con la Constitución Política y la normatividad
vigente.
Por lo anteriormente expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Objeto. El presente
decreto tiene por objeto establecer medidas para facilitar la implementación de
la reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras.
En aplicación del presente
Decreto Ley se respetarán los derechos adquiridos y garantías constitucionales
de los pueblos indígenas.
Nada de lo dispuesto en el
presente Decreto podrá ser interpretado ni aplicado en forma tal que afecte,
menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente
registrada, legalmente adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida
por la Ley, como tampoco los derechos adquiridos. Todos y cada uno de los
procedimientos y fases procedimentales regulados en el presente Decreto deberán
desarrollarse de manera que se otorgue la totalidad de las garantías
constitucionales legales, en particular las del debido proceso, a quienes
ostenten la propiedad privada de tierras dentro del territorio nacional, y
serán nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas garantías, de
conformidad con la Constitución Política y la normatividad vigente. En todos
los casos se respetarán los derechos adquiridos, la confianza legítima y la
buena fe.
TÍTULO 1.
SUJETOS DEACCESO A TIERRA Y FORMALIZACIÓN
Artículo 2. Sujetos de acceso a tierra y formalización. Este
Decreto Ley aplica a 'todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer
derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra
o formalización.
Las formas de
acceso a tierras de que trata el presente decreto solo aplican a los
beneficiarios de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley.
Las comunidades étnicas son
sujetos de acceso a tierra y formalización con destino a la constitución,
creación, saneamiento, ampliación, titulación y restructuración de territorios
ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente, de acuerdo a los
términos del presente Decreto Ley, en concordancia con la Ley 21 de 1991, la
Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de 1995, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745
de 1995, el Decreto 2333 de 2014 o las normas que los modifiquen o sustituyan.
Artículo 3. Delimitación a
nacionales. Para todos los casos, los programas de acceso a tierras en
desarrollo de lo establecido por el presente decreto ley se limitarán a
personas colombianas que reúnan los requisitos establecidos en los artículos 4
y 5.
Artículo 4. Sujetos de acceso a
tierra y formalización a título gratuito. Son sujetos de acceso a tierra y
formalización a título gratuito los campesinos, campesinas, trabajadores,
trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones
cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con
tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en
programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger
el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia ya la población
desplazada, que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos:
1.
No poseer un patrimonio neto que supere los doscientos
cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de
participar en el programa de acceso a tierras.
2.
No ser propietario de predios rurales y/o urbanos,
excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o
urbana, o que la propiedad que ostente no tenga condiciones físicas o jurídicas
para la implementación de un proyecto productivo.
3.
No haber sido beneficiario de algún programa de tierras,
salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son
inferiores a una UAF.
4.
No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o
estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante
sentencia condenatoria en firme, sin perjuicio de los tratamientos penales
diferenciados que extingan la acción penal o la ejecución de la pena.
5.     No
haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En
este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el
procedimiento no declarando la indebida ocupación.
También serán sujetos de acceso a
tierra y formalización a título gratuito quienes además de lo anterior, sean
propietarios, poseedpres u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen
como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011.
Parágrafo 1. Las personas que a
la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan sido declaradas
o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en
procedimientos de· esta naturaleza, que ostenten las condiciones
socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas
en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de
regularización de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación
de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales
pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una
vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior
sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola.
Los ocupantes indebidos en
predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del presente decreto
ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto en el inciso
anterior.
Parágrafo 2. Para efectos del
ingreso al RESO a título gratuito de quienes tengan tierra insuficiente, al
momento del cómputo del patrimonio neto, la Agencia Nacional de Tierras omitirá
el valor de la tierra, siempre que se compruebe que la persona no tiene
capacidad de pago.
Parágrafo 3. Para efectos del
ingreso al RESO a título gratuito, al momento del cómputo del patrimonio, la
Agencia Nacional de Tierras podrá omitir el valor de la vivienda siempre que su
estimación atienda los rangos para la vivienda de interés social o prioritaria,
según corresponda, y siempre que se compruebe que la persona no tiene capacidad
de pago.
Parágrafo 4. Para que las
cooperativas o asociaciones a las que se hace referencia en este artículo
puedan ser sujetos de acceso a tierra o formalización, todos sus miembros
deberán cumplir individualmente con las condiciones establecidas en el RESO.
Artículo 5. Sujetos de acceso a
tierra y formalización a título parcialmente gratuito. Son sujetos de acceso a
tierra y formalización a título parcialmente gratuito las personas naturales o
jurídicas que no tengan tierra o que tengan tierra en cantidad insuficiente y
que cumplan en forma concurrente los siguientes requisitos:
1.     Poseer
un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios  mínimos
mensuales legales vigentes y que no exceda de setecientos (700) salarios mínimos
mensuales legales vigentes al momento de participar en el programa de acceso a
tierras.
2.
No haber sido beneficiario de algún programa de tierras,
salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son
inferiores a una UAF.
3.
No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto
que se trate de predios destinados para vivienda rural y/o urbana;
4.
No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o
estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante
sentencia condenatoria en firme.
5.
No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras
baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta
naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que
finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación.
También serán sujetos de acceso a
tierra y formalización a título parcialmente gratuito quienes además de lo
anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y
no clasifiquen como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el
artículo 75 de la Ley 1448 de 2011.
Parágrafo. Las personas que a la
fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan sido declaradas o
pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos
de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y personales
señaladas en el presente artículo serán incluidas en el RESO si.empre que
suscriban con la autoridad competente un acuerdo de regularización de la
ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación de las actividades de
aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes y la obligación
de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez· se haya efectuado la
respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la
zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola.
Los ocupantes indebidos en
predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del presente decreto
ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto en el inciso
anterior.
Artículo 6. Sujetos de
formalización a título oneroso. Las personas naturales o jurídicas cuyo
patrimonio neto sea superior a los setecientos (700) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, o que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros
predios rurales iguales o superiores a una UAF, que cumplan los siguientes
requisitos:
1.
Poseer un patrimonio neto que supere los setecientos (700)
salarios mínimos mensuales legales vigentes.
2.
No haber sido beneficiario de algún programa de tierras.
3.
No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento de
pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia
condenatoria en firme.
4.
No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras
baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta
naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que
finalice el procedimiento no  declarando la indebida ocupación.
Artículo 7. Contraprestación por
el acceso y/o formalización a la tierra. El porcentaje del valor del inmueble,
los cánones y las categorías económicas que deberán pagar los sujetos de que
tratan los artículos 5 y 6 del presente decreto ley serán definidos por la
Agencia Nacional de Tierras con base en los lineamientos y criterios técnicos
que realice la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, los cuales tendrán
en cuenta, entre otros, la vulnerabilidad de los sujetos.
Parágrafo 1. Para efectos de la
formalización de predios privados la contraprestación a cargo del sujeto de
formalización corresponderá al valor de los gastos administrativos, notariales,
procesales o cualquier otro en que se incurra para la efectiva formalización.
Parágrafo 2. Para efectos de
aplicación de la presente norma el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
apropiará los recursos necesarios, dentro del marco de gasto de mediano plazo y
el marco fiscal de mediano plazo, a la Unidad de Planificación de Tierras
Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios -UPRA para cumplir con la
función asignada en el presente artículo.
Parágrafo 3. Para efectos de las
garantías de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas,
no procederá ningún tipo de contraprestación en relación con los respectivos
procedimientos.
Artículo 8. Obligaciones. Quien
fuere sujeto de acceso a tierra y formalización a título gratuito o
parcialmente gratuito, se someterá por un término de siete (7) años contados a
partir de la fecha de inscripción del acto administrativo que asigne la
propiedad o uso sobre predios rurales, al cumplimiento de las siguientes
obligaciones:
1.
Adelantar directamente y/o con el trabajo de su familia la
explotación del bien en los términos y condiciones fijadas en el respectivo
proyecto productivo, sin perjuicio de que, de forma transitoria, se emplee mano
de obra extraña para complementar alguna etapa del ciclo productivo,
2.
No transferir el derecho de dominio o ceder el uso del bien
sin previa autorización expedida por la Agencia Nacional de Tierras.
La autorización respectiva sólo
procederá cuando el sujeto demuestre que con posterioridad a haber recibido el
predio o apoyo, según corresponda, se ha presentado caso fortuito o fuerza
mayor que le impiden cumplir con las obligaciones previstas en el presente
decreto ley y en sus reglamentos y demás normas aplicables, y el comprador
reúna las condiciones para ser sujeto de conformidad con lo establecido en los
artículos 4 y 5 del presente decreto ley.
La Agencia
Nacional de Tierras no expedirá la autorización si existen medidas o
solicitudes de protección individual o colectiva sobre el predio, lo cual
verificará con la Unidad de Restitución de Tierras. Verificado lo anterior, la Agencia
Nacional de Tierras expedirá la respectiva autorización dentro de los tres (3)
meses siguientes al momento en el que se complete la documentación exigida en
la reglamentación que para tales eventos fije su Director General.
Para todos los casos el
adquirente o cesionario se subrogará en las obligaciones del autorizado.
1.
Garantizar que la información suministrada en el proceso de
selección en cuya virtud adquirió el predio es verídica.
2.
Acatar las reglamentaciones sobre usos del suelo, aguas y
servidumbres.
3.
No violar las normas sobre uso racional, conservación y
protección de los recursos naturales renovables.
Parágrafo 1. Los Notarios y
Registradores se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas que
transfieran el dominio o uso de predios rurales derivados de programas de
tierras por el término indicado en el inciso primero del presente artículo, en
favor de terceros, en las que no se acompañe la respectiva autorización expedida
por la Agencia Nacional de Tierras, en cuyo caso la autorización y/o
inscripción de las escrituras públicas a cargo de notarios y registradores
respectivamente, deberá registrar que el adquiriente ostenta las condiciones
previstas en el numeral 2 del presente artículo.
Parágrafo 2. Para todos los casos
en los que se disponga la transferencia de predios rurales provenientes de
programas de tierras se deberá dejar expresa constancia de la subrogación de
obligaciones a cargo del adquiriente por el término que faltare para su
cumplimiento.
Las condiciones al ejercicio de
la propiedad o uso y los periodos en que se prolonguen dichas limitaciones,
previstas en el presente artículo serán expresamente señalados en los títulos
de propiedad.
Parágrafo 3. Las obligaciones
señaladas en el presente artículo limitan la facultad sancionatoria de la
Agencia Nacional de Tierras por el término referido en el inciso primero del
presente artículo, sin perjuicio de que, a su finalización, las dispuestas en
los numerales 4 y 5. y en general el ejercicio de la propiedad, se desarrollen
conforme a la ley y puedan ser objeto de las acciones y sanciones procedentes
para corregir o castigar cualquier infracción.
Parágrafo 4. Lo dispuesto en el
presente artículo no aplica cuando se trate de predios privados que no hayan
sido objeto de programas de acceso a tierras, para los cuales rigen las
disposiciones legales vigentes.
Parágrafo 5.
Salvo .en lo que respecta al numeral 5, y sin perjuicio de las competencias en
materia ambiental de los pueblos y comunidades indígenas, lo dispuesto en este
artículo no procederá frente a estos.
Artículo 9. Reconocimiento a la
economía del cuidado. En todos los procesos de acceso y formalización de
tierras se reconocerán como actividades de aprovechamiento de los predios
rurales, a efectos de la configuración de los hechos positivos constitutivos de
ocupación o posesión. y especialmente para la formulación de los proyectos
productivos en los programas de acceso a tierras, las actividades adelantadas
por las mujeres bajo la denominación de economía del cuidado conforme a lo
previsto por la Ley 1413 de 2010.
Artículo. 10. Adecuación
institucional con enfoque étnico. La Agencia Nacional de Tierras propenderá por
contar con equipos técnicos y profesionales para adelantar procedimientos que
involucren comunidades y pueblos étnicos, que cuenten con experiencia de
trabajo y/o hagan parte de estas comunidades.
TÍTULO 11.
REGISTRO DE SUJETOS DE ORDENAMIENTO-RESO
Artículo 11. Registro de Sujetos
de Ordenamiento-RESO-. Créase el Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO,
como una herramienta administrada por la Subdirección de Sistemas de
Información de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras, que consigna
públicamente a todos los sujetos del presente decreto ley.
El RES O constituirá un
instrumento de planeación y de ejecución gradual de la política pública, bajo
el principio de reserva de lo posible, a fin de que el acceso y la
formalización de tierras se adelanten de manera progresiva.
Adicionalmente, se constituye en
la herramienta para identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras para
la Reforma Rural Integral. La información sobre estos beneficiarios reposará en
el módulo especial de que trata el siguiente artículo.
Parágrafo 1. Para la construcción
del módulo de potenciales beneficiarios de programas de tierras, la ANT tendrá
en cuenta bases de datos de registros administrativos como el SISBEN, Registro
Único de Víctimas, y el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente,
RUPTA, las bases en las que reposan las solicitudes realizadas por los pueblos
y comunidades étnicas para la constitución, la creación, saneamiento,
ampliación, titulación, demarcación ante el INCORA, UNAT, INCODER Y ANT; las
bases del Ministerio del Interior en las que constan las certificaciones de
existencia de comunidades étnicas, y el Sistema de Información al que hace
referencia el título 2 del Decreto 2333 de 2014, entre otros sistemas de
información.
Parágrafo 2. En caso de que las
categorías de los beneficiarios y sujetos hayan cambiado entre el momento de la
inscripción al RESO y el momento de la asignación y definición de los derechos,
se aplicará el procedimiento definido por el reglamento operativo expedido por
la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con las categorías y requisitos
previstos en el presente decreto ley. Lo anterior no aplica para pueblos y
comunidades étnicas.
Artículo 12.
Módulo del RESO para el Fondo de Tierras para la reforma rural integral. El
RESO será la herramienta para identificar a los beneficiarios del Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral al que hace referencia el artículo 18
del presente decreto, Los beneficiarios del Fondo de Tierras son los sujetos de
que tratan los artículos 4 y 5 del presente decreto, así como los pueblos y
comunidades étnicas.
Al interior del RESO se
identificará el conjunto de personas naturales y comunidades étnicas que
aspiran a programas de acceso a tierras y formalización de la propiedad,
consignando los datos de identificación de cada aspirante y su núcleo familiar,
los requisitos y los criterios de asignación.
Los registros deberán ser
clasificados por departamentos y municipios, y a su interior, jerarquizados de
mayor a menor puntaje según las condiciones de asignación de puntos. La
información relacionada anteriormente será trasparente. La ANT deberá de manera
permanente garantizar su publicidad y divulgación a través de su página WEB.
En el módulo étnico del RESO se
identificarán los pueblos y comunidades étnicas, de acuerdo a sus respectivos
territorios y consignando los datos proporcionados por sus autoridades. En el
caso de las comunidades que habitan áreas no municipalizadas el registro se
clasificará de acuerdo a la ubicación del resguardo o territorio correspondiente.
Los documentos que soportan
dichas condiciones serán manejados conforme a la Ley de Trasparencia y del
Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, las políticas de acceso a
la información fijadas por la entidad, y las tablas de retención respectivas,
respetando el derecho a la autonomía y autodeterminación de los pueblos y
comunidades étnicas. La ANT implementará progresivamente herramientas
tecnológicas que permitan la digitalización, clasificación y organización de la
información, así como su consulta en línea por las autoridades públicas,
veedurías ciudadanas y personas determinadas en el ejercicio del control
ciudadano.
Artículo 13. Módulo étnico en el
RESO. El módulo étnico del RESO incluirá a los pueblos y comunidades indígenas,
así como a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
En lo -referente a los pueblos y
comunidades indígenas, los criterios de priorización que rigen este módulo
serán los que defina la Comisión Nacional de Territorios Indígenas CNTI, las
sentencias judiciales, casos priorizados para procesos de restitución de
derechos territoriales y reparación colectiva acorde a lo dispuesto en el
Decreto Ley 4633 de 2011, Y casos en ruta de protección del Decreto 2333 de
2014, con prevalencia de los Planes de Vida, Planes de Salvaguarda o sus
equivalentes.
Para la construcción del módulo
de que trata el presente artículo aplicará lo dispuesto en el artículo 16 del
presente decreto.
Artículo 14.
Criterios para la asignación de puntos para el RESO. El Registro Único de
Solicitantes de Tierras se organizará mediante un sistema de calificación que
estará sometido a las siguientes variables:
a) Condiciones
socioeconómicas y las necesidades básicas insatisfechas del  solicitante y su
núcleo familiar.
b) Cuando las
solicitantes sean mujeres campesinas.
c) Número de
personas que dependen económicamente de los ingresos del núcleo familiar, la
presencia de sujetos de especial protección y la condición de cabeza de
familia.
d) Ser víctima
del conflicto armado, en calidad de población resistente en el territorio o
como víctimas de desplazamiento forzado que no hayan sido beneficiarias de las
políticas de atención y reparación integral a víctimas o del proceso de
restitución.
e) Personas beneficiarias
de la política de restitución, segundos ocupantes que hayan recibido
compensación o alguna medida de atención o víctimas de desplazamiento que hayan
recibido atención y reparación en forma de acceso a tierra.
f) Campesinos
que se encuentren en predios al interior de resguardos o reservas constituidas
por el INCORA que estén pendientes de conversión a resguardos y aquellos que en
desarrollo de procesos de resolución amistosa de conflictos hayan llegado a
acuerdos con las comunidades indígenas, según conste en actas debidamente
suscritas por las partes.
g) Personas que
hacen parte de programas de reubicación y reasentamiento con el fin de proteger
el medio ambiente, sustituir cultivos de uso ilícito y fortalecer la producción
alimentaria.
h) Experiencia en actividades productivas agropecuarias.
i) Pertenencia a asociaciones campesinas cooperativas o de
carácter solidario cuyo objeto sea la producción agropecuaria, la promoción de
la economía campesina,  o la defensa del ambiente, con presencia en el
municipio o la región. j) Residencia previa o actual en el municipio o región.
k) Jóvenes con formación en ciencias o técnicas agropecuarias
o ambientales.
Como complemento a lo establecido
en los anteriores numerales, el Consejo Directivo de la ANT establecerá un
porcentaje adicional en la puntuación cuando se trate de núcleos familiares,
promediando las obtenidas por cada uno de sus integrantes, y adicionará un
porcentaje para madres y padres cabeza de familia que asuman en su totalidad
las obligaciones familiares y las mujeres en condición de viudez. El mismo
trato se dará a las solicitudes que de manera conjunta sean formuladas por
asociaciones de trabajadores agrarios, cooperativas o asociaciones de economía
solidaria. Lo anterior sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos
individuales para acceso a tierra por parte de cada uno de los sujetos que
integran las asociaciones o cooperativas.
Artículo 15. Ingreso y
calificación. Una vez identificados los sujetos en el RESO, de manera oficiosa o
a solicitud de parte la Agencia Nacional de Tierras dispondrá su inclusión al
RESO. Así mismo, realizará el estudio que permita establecer mediante acto
administrativo su inclusión o rechazo al registro en la categoría de aspirante
a acceso o formalización y la puntuación que se le asignó. Contra dicho acto
administrativo solo procede el recurso de reposición en los términos del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La inscripción y
puntuación asignada no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni
otorgan derechos o expectativas distintos del ingreso al RESO. La asignación de
derechos de propiedad o uso solo se definirá culminado el Procedimiento Único
de que trata el presente decreto ley.
La Agencia Nacional de Tierras
establecerá mediante cronograma la entrada en funcionamiento del RESO según la
planificación de las zonas focalizadas.
Parágrafo. Constituye una
obligación de los aspirantes inscritos en el RESO garantizar la veracidad de la
información allí relacionada. Su incumplimiento dará lugar a la exclusión del
RESO y no podrán ingresar en un periodo de diez (10) años. Lo anterior sin
perjuicio de las acciones penales respectivas.
La Agencia Nacional de Tierras
revisará de forma permanente los supuestos de hecho de los aspirantes, y podrá
excluir del RESO a aquellos que no tengan las condiciones de elegibilidad
fijadas en el presente decreto ley, o proceder a su debida categorización.
Artículo 16. Promoción de la
inscripción en el RESO. La Agencia Nacional de Tierras, dentro del año
siguiente a la vigencia del presente decreto, adelantará acciones para promover
la inscripción en el RESO.
En tales eventos, la Agencia
Nacional de Tierras garantizará la publicidad de la oferta institucional y
múltiples jornadas de inscripción de los aspirantes durante la intervención en
las respectivas zonas.
Artículo 17. Programa especial de
dotación de tierras para comunidades Rrom. El Gobierno Nacional implementará un
programa especial de acceso a tierras integral, de manera diferencial, para el
Pueblo Rrom-Gitano en consideración a su particularidad étnica y cultural, usos
y costumbres, que garantice su pervivencia como comunidad étnica, el respeto a
sus referentes culturales, sus características identitarias, y que permita el
mejoramiento de sus condiciones de vida.
El acceso se realizará de manera
individual o colectiva, e implica el acceso a tierras, entre ellos el subsidio
integral de acceso a tierras, y reconocimiento de derechos de uso, entre otros,
la implementación de proyectos productivos, y asistencia técnica en los
términos de los artículos 23 y 24 del presente decreto ley.
TÍTULO III.
FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL
Artículo 18. Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral. Créase el Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral como un fondo especial que operará como una cuenta, sin
personería jurídica, conformado por la subcuenta de acceso para población
campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales, y la subcuenta de
tierras para dotación a comunidades étnicas, además de los recursos monetarios
establecidos en el presente artículo. La administración del fondo y las
subcuentas será ejercida por la Agencia Nacional de Tierras.
El Fondo contará con los
siguientes recursos para ambas subcuentas:
1.     Los
recursos del presupuesto que le aporte la Nación.
2.
Los recursos destinados al adelantamiento de los programas de
asignación de subsidio integral de reforma agraria de que trata la Ley 160 de
1994 o el que haga sus veces.
3.
El producto de los empréstitos que la Nación contrate con
destino al Fondo o al cumplimiento de las funciones previstas para este en la
ley.
4.
Los dineros y créditos en los que figure como acreedora la
Agencia Nacional de Tierras, producto del pago del precio de bienes inmuebles
que enajene.
5.
Las sumas que reciba la Agencia Nacional de Tierras como
contraprestación de los servicios que preste, así como los obtenidos por la
administración de los bienes que se le encomiendan, y cualquier otro que reciba
en el ejercicio de sus funciones.
6.
Las donaciones o auxilios que le hagan personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, y entidades internacionales.
7.
Los recursos que los municipios, los distritos, los departamentos
y otras entidades acuerden destinar para cofinanciar programas de la Agencia
Nacional de Tierras.
8.
Los rendimientos financieros provenientes de la
administración de sus recursos que no sean parte del Presupuesto General de la
Nación.
9.
Los recursos que conforman el Fondo de Desarrollo Rural,
Económico e Inversión, FDREI, conforme a lo establecido por la Ley 1776 de 2016
para la adquisición de tierras por fuera de las ZIDRES.
10.
Los recursos provenientes de organismos internacionales o de
cooperación internacional que se destinen para el cumplimiento de los objetivos
del Fondo.
La subcuenta de acceso para
población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales estará
conformada por los siguientes bienes:
1.
Predios rurales obtenidos en compensación por el desarrollo
de proyectos que hayan implicado la entrega de tierras baldías o fiscales
patrimoniales de la ANT.
2.
Los predios rurales que reciba del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar por sucesiones intestadas, así como los bienes vacantes que
la Ley 75 de 1968 le atribuyó al Incora.
3.
Los que sean transferidos por parte de entidades de derecho
público.
4.
Los predios rurales que ingresen al Fondo en virtud de la
aplicación de procedimientos administrativos o judiciales, como la extinción de
dominio por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad,
expropiación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados, entre otros.
5.
Las tierras provenientes de la sustracción, fortalecimiento y
habilitación para la adjudicación de las zonas de reserva forestal de la Ley 2
de 1959, y de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente
incluyendo la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales Renovables.
6.
Las tierras baldías con vocación agraria a partir de la
actualización del inventario de áreas de manejo especial que se hará en el
marco del plan de zonificación ambiental al que se refiere el Acuerdo Final,
con sujeción a acciones de planeación predial, de producción sostenible y
conservación, y de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente.
7.
Los bienes baldíos que tengan la condición de adjudicables,
distintos a los destinados a comunidades étnicas, de acuerdo con el presente
Decreto y la normatividad vigente.
8.
Los bienes inmuebles que se adquieran para adelantar
programas de acceso a los predios rurales adjudicables de propiedad de la
Agencia Nacional de Tierras.
Los bienes
inmuebles rurales que sean trasferidos por la entidad administradora,
provenientes de la declaración de extinción del dominio, por estar vinculados
directa o indirectamente a la ejecución de los delitos de narcotráfico y
conexos, o que provengan de ellos, de enriquecimiento ilícito, y del tipificado
en el artículo 6 del Decreto legislativo 1856 de 1989. Lo anterior, sin
perjuicio de la facultad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras, cuando se requiera para adelantar respecto de ellos
procesos de restitución y/o compensación.
La subcuenta de tierras para
dotación a comunidades indígenas estará conformada por los siguientes bienes:
1.
Los recursos monetarios de las fuentes señaladas en el
presente artículo que serán destinados a la constitución, creación,
saneamiento, ampliación, titulación, demarcación y resolución de conflictos de
uso y tenencia de las tierras de conformidad con la ley.
2.
Los predios objeto de procesos de extinción de dominio
colindantes con áreas de resguardos, que estuvieren solicitados por las
comunidades indígenas al momento de la declaración de la extinción y no generen
conflictos territoriales con los sujetos de que trata el artículo 4 del
presente decreto ley.
Parágrafo 1. Los recursos
monetarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral que se destinen
a programas de dotación de tierras a comunidades étnicas no eximen al Estado de
su deber de establecer los programas, recursos e inversiones necesarias en los
planes de desarrollo y de apropiar los recursos necesarios en las leyes anuales
de presupuesto dentro del marco de gasto de mediano plazo y el marco fiscal de
mediano plazo para garantizar el carácter progresivo del acceso a la tierra de
las comunidades indígenas.
Parágrafo 2. Los bienes que
ingresen al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral son parte de la
inversión social del Estado para la implementación de la política de
ordenamiento social de la propiedad rural en el marco de la Reforma Rural
Integral, y su destinación no podrá ser cambiada.
Los bienes inmuebles ingresados
se consideran afectados por regla general a fines de redistribución de la
propiedad y su destinación solo podrá ser modificada por disposición de la ley.
Parágrafo 3. Los
recursos que ingresen a la subcuenta de acceso para población campesina,
comunidades, familias y asociaciones rurales del Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral, como contraprestación por concepto de autorización de
uso de predios rurales, conforme al numeral 5 del presente artículo, podrán
serán reinvertidos prioritariamente en las mismas zonas donde se encuentren
dichos predios.
Parágrafo 4. La
Agencia Nacional de Tierras valorará la aptitud de los predios rurales que
ingresen al Fondo para adelantar programas de acceso a tierras y adelantará la
gestión predial pertinente con aquellos predios que no tengan vocación
productiva.
Artículo 19. Recursos para el
saneamiento o la reubicación. Si durante la implementación de planes de
ordenamiento social de la propiedad rural, en la zona se identifica la
existencia de predios al interior de los resguardos y reservas indígenas,· de
propiedad, ocupados o poseídos por personas que no pertenecen a las comunidades
indígenas correspondientes, la Agencia Nacional de Tierras destinará un
porcentaje de los recursos y/o bienes del Fondo de Tierras a efectos de
realizar gradualmente el saneamiento del resguardo de que se trate, atendiendo
a la disponibilidad de recursos, la cantidad de aspirantes en el RESO y demás
variables pertinentes.
Teniendo en cuenta estas
variables, la Agencia Nacional de Tierras además destinará un porcentaje de
dichos recursos y/o bienes para proceder a reubicar aquellos ocupantes o
poseedores de predios que también hayan venido siendo históricamente poseídos u
ocupados de forma ininterrumpida y pacífica por comunidades indígenas, según
certificación del Ministerio del Interior, en el área en que se está ejecutando
el plan de ordenamiento social de la propiedad.
Artículo 20. Prioridad en la
asignación de derechos. La asignación de derechos sobre las tierras que conformen
la subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral deberá
respetar un estricto orden de priorización, de forma que las personas que
presenten mayores condiciones de vulnerabilidad económica y social, y que por
consiguiente hayan obtenido mayores puntajes en el RESO, recibirán tierra en
primer lugar, y solo se podrá asignar derechos a personas de menores
condiciones de vulnerabilidad y menores puntajes cuando en la respectiva zona
seleccionada ya se haya atendido la demanda de los primeros.
En los casos en los que el RESO
opere en zonas no focalizadas deberá atenderse la priorización y asignación de
puntos establecida para el respectivo municipio, sin perjuicio que se pueda
acceder a tierra en un municipio distinto al del domicilio del solicitante
preferiblemente con semejanzas territoriales y culturales.
En relación a pueblos y
comunidades étnicas se atenderá a lo dispuesto para el módulo étnico del RESO.
Parágrafo. Para el caso de las
comunidades étnicas la Agencia Nacional de Tierras priorizará, atendiendo a las
reglas establecidas en el artículo 13, la constitución o ampliación de los
resguardos o territorios colectivos que se deben realizar con aquellos predios
que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley se encuentren en
el Fondo Nacional Agrario y estén siendo poseídos o los baldíos que estén
siendo ocupados por las comunidades étnicas correspondientes de conformidad con
los procedimientos para los pueblos indígenas establecidos en la normatividad
vigente.
Artículo 21.
Inembargabilidad de bienes rurales. Los predios rurales baldíos o fiscales
adjudicados, provenientes de los programas de tierras, que hayan sido
entregados a título de propiedad, serán inembargables, inalienables e
imprescriptibles por el término de siete (7) años, contados a partir de la
fecha de inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del
respectivo título de trasferencia del derecho de dominio.
Parágrafo. El presente artículo
no se aplicará a los territorios colectivos de los pueblos y comunidades
étnicas, los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables de
conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política de 1991.
Artículo 22. Bienes que hacen
parte del Fondo Nacional de Tierras solo para efectos de administración. Harán
parte del Fondo Nacional de Tierras pero solo para efectos de administración,
esto es, sin alterar la destinación de dichos bienes para comunidades
indígenas, los siguientes:
1.
Los bienes del Fondo Nacional Agrario que han sido entregados
en forma material a las comunidades indígenas en el marco del procedimiento de
constitución o ampliación.
2.
Los territorios con procedimientos administrativos en curso
sobre terrenos baldíos que cuenten con estudio socioeconómico favorable para la
constitución, y la ampliación, así como los predios que se encuentren al
interior de un resguardo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 69 de
la Ley 160 de 1994. En todo caso no podrán ser parte del fondo de tierras en
favor de los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley
los baldíos donde estén establecidas las comunidades indígenas o que
constituyan su hábitat en los términos del artículo 69 de la Ley 160 de 1994.
3.
Las reservas indígenas constituidas por eIINCORA.
4.
Los predios que sean adquiridos en cumplimiento de órdenes
judiciales en firme para la constitución, saneamiento y/o ampliación mientras
culmina el respectivo proceso de formalización.
5.
Los territorios de comunidades indígenas que se encuentren en
las zonas de reserva forestal a que se refiere la Ley 2 de 1959, que aún no han
sido titulados.
6.
Los territorios ancestrales y/o tradicionales de que trata el
Decreto 2333 de 2014, mientras surta su proceso de titulación y tengan la
respectiva medida cautelar.
Artículo 23. Proyectos
productivos sostenibles. La Agencia de Desarrollo RuralADR, acompañará los
programas de tierras ejecutados por la Agencia Nacional de Tierras, con
esquemas que permitan la incorporación de proyectos productivos sostenibles
social y ambientalmente, que cuenten con asistencia técnica, para satisfacer
los requerimientos de la explotación exigida, promover el buen vivir de los
adjudicatarios y atender el acceso integral de la Reforma Rural.
Para tal efecto, la Agencia de
Desarrollo Rural deberá garantizar que todas las adjudicaciones directas de
tierras en propiedad a los beneficiarios de que trata el artículo 4 y los
pueblos y comunidades étnicas del presente decreto ley estén acompañadas de un
proyecto productivo sostenible económica, social y ambientalmente, teniendo en
cuenta la participación de los beneficiarios y la armonización, entre otros,
con los programas de desarrollo con enfoque territorial y los planes de
desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina.
Todo proyecto
productivo deberá atender a las condiciones del suelo y propenderá por el
mantenimiento de los servicios ecosistémicos y respetando la función ecológica
y social del predio adjudicado. En los casos en los que se trate de predios
colindantes con resguardos indígenas, el proyecto productivo tendrá en cuenta
además que no se generen afectaciones medioambientales en dichos territorios
indígenas.
Parágrafo. Los proyectos
productivos para los pueblos y comunidades étnicas se implementarán con base en
los Planes de Vida y Planes de Salvaguarda o sus equivalentes, teniendo en
cuenta además las actividades adelantadas por las mujeres de los pueblos y
comunidades étnicas en concertación con sus propias autoridades. El proyecto
productivo propenderá por fortalecer los sistemas propios e igualmente las
economías interculturales, y en consideración a las dinámicas territoriales.
Articulo 24. Articulación para el
acceso Integral. La Agencia Nacional de Tierras se coordinará con las demás
agencias del Gobierno Nacional competentes en temas rurales~, con el fin de que
las medidas de acceso a tierras permitan el desarrollo de proyectos productivos
sostenibles y competitivos con enfoque territorial y étnico, cuando sea del
caso, para el crecimiento económico y la superación de la pobreza.
Adicionalmente, se articulará con las autoridades .ambientales para que las
medidas de acceso a tierras y formalización atiendan la zonificación ambiental
y contribuyan al cierre de la frontera agrícola.
Estos proyectos deberán contar
con la participación de los beneficiarios y deberán armonizarse con los
programas de desarrollo con enfoque territorial para garantizar su viabilidad y
sostenibilidad ambiental.
Parágrafo 1. La Agencia Nacional
de Tierras podrá comprar tierras para adjudicarlas a entidades de derecho
público para el desarrollo de programas de reincorporación, previa solicitud de
la entidad pública correspondiente.
Parágrafo 2. Para el caso de los
pueblos y comunidades étnicas se garantizará la autonomía y autodeterminación,
el gobierno propio, y las diversas formas de relacionarse con el territorio,
conforme a los Planes de Vida, Planes de Salvaguarda y sus equivalentes.
TíTULO IV.
FORMAS DE ACCESO
Capítulo 1.
Adjudicación directa
Artículo 25. Adjudicación
directa. La Agencia Nacional de Tierras realizará las adjudicaciones de predios
baldíos y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF,
utilizando las herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al
Procedimiento Único de este decreto ley. Cuando a ello hubiere lugar, la
adjudicación se hará de manera conjunta a nombre de los cónyuges o compañeros
permanentes.
Dichas adjudicaciones
se realizarán cuando se cumpla con los requisitos exigidos en los artículos 4 y
5 del presente decreto ley, y otorgará el derecho de propiedad a los sujetos de
ordenamiento que resulten beneficiarios.
Este tipo de
adjudicación sólo podrá hacerse en zonas focalizadas donde exista una
intervención articulada del Estado que garantice que la actividad productiva
sea sostenible en el tiempo.
Toda adjudicación deberá contar
con una individualización e identificación precisa del predio que dé cuenta de
la cabida, linderos, y ubicación, para la cual será necesario el levantamiento
cartográfico y la georreferenciación según lo que se establezca con la
Autoridad Catastral y el respectivo título deberá ser inscrito ante la
autoridad competente.
A solicitud de la organización
campesina o asociaciones de economía solidaria, también podrán adjudicarse
predios en común y proindiviso a favor de múltiples personas o núcleos
familiares cuando así lo decidan de forma libre e informada los adjudicatarios.
Los bienes baldíos adjudicables
que a la fecha de la expedición del presente decreto no se encuentren ocupados
debidamente en los términos de la Ley 160 de 1994, y los que se identificarán a
partir de la aplicación de los procedimientos administrativos y judiciales en
este Decreto señalados como fuentes del Fondo, se declaran reservados, y su
destinación a los programas de acceso acá establecidos se realizará conforme a
las reglas de adjudicación del RESO, según la competencia establecida por el
artículo 76 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 102 de la Ley
1753 de 2015.
Parágrafo. En el caso de las
comunidades étnicas se aplicará lo dispuesto en las Leyes 21 de 1991, 160 de
1994 y 70 de 1993, así como las normas que las reglamenten.
Artículo 26. Prelación para la
asignación de derechos sobre baldíos. La inexistencia de la ocupación previa
como supuesto para poder solicitar la titulación de baldíos en ningún caso
implicará la obligación para la ANT de tener que desalojar al ocupante. En su
lugar se entenderá que este tiene prioridad en la asignación de derechos sobre
la tierra preferiblemente del mismo bien ocupado u otro de mejor calidad.
Si la ANT evidencia que la
extensión ocupada a pesar de ser inferior a la UAF, le permite al ocupante
contar con condiciones para una vida digna, y no es posible otorgarle la
titulación en extensiones de UAF en otro inmueble sin afectar su calidad de
vida, o recibir algún otro de los beneficios de que trata el presente decreto
ley, será procedente la titulación de la extensión ocupada.
Artículo 27. Solicitudes en
proceso. En los casos en que el ocupante haya elevado su solicitud de
adjudicación con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto ley
se aplicará en su integridad el régimen más favorable para lograr la
adjudicación.
Cuando como consecuencia de lo
dispuesto en el inciso anterior se opte por el régimen establecido en la Ley
160 de 1994, no se aplicará lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 92
de la misma, y en su lugar se aplicará lo dispuesto en el artículo 48 sobre
participación procesal de los Procuradores Ambientales y Agrarios.
A quienes demuestren una
ocupación iniciada con anterioridad a la expedición del presente decreto ley y
no hubieren efectuado la solicitud de adjudicación, se les podrá titular de
acuerdo con el régimen que más les favorezca, siempre y cuando hubieren probado
dicha ocupación con anterioridad al presente decreto ley, para lo cual, a
efectos de facilitar su acreditación, los particulares podrán dar aviso a la
Agencia Nacional de Tierras dentro de un plazo de un año a partir de la
expedición del presente decreto ley.
Parágrafo. Para los casos de los
territorios de los pueblos y comunidades étnicas se aplicará lo establecido en
las Leyes 21 de 1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como sus normas
reglamentarias.
Artículo 28. Ausencia de derecho
para la adjudicación. En los casos previstos en el artículo precedente y en el
artículo 81 del presente Decreto, no se podrá decidir sobre el derecho a la
adjudicación hasta tanto no se tomen las decisiones del caso en el marco del
proceso de restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011, Y los
Decretos Ley 4633 y 4634 de 2011.
Capítulo 2.
Subsidio Integral de Acceso a Tierras
Artículo 29. Subsidio Integral de
Acceso a Tierra. Créase el Subsidio Integral de Acceso a Tierra, SIAT, como un
aporte estatal no reembolsable, que podrá cubrir hasta el cien por ciento
(100%) del valor de la tierra ylo de los requerimientos financieros para
el establecimiento del proyecto productivo para los sujetos de que tratan los
artículos 4 y 5 del presente decreto.
Las personas descritas en el
artículo 4 del presente Decreto, que hayan sido beneficiarias de entregas o
dotaciones de tierras bajo modalidades distintas a las previstas en el presente
Decreto, podrán solicitar el subsidio de que trata el presente artículo
únicamente para la financiación del proyecto productivo.
Parágrafo 1. El SIAT será
establecido por la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con lineamientos y
criterios definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales,
Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA, adoptados por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
Parágrafo 2. Los valores del
subsidio correspondientes al precio del inmueble serán asumidos con cargo al
presupuesto de la Agencia Nacional de Tierras. Aquellos valores
correspondientes a los requerimientos financieros del proyecto productivo serán
asumidos por la Agencia de Desarrollo Rural, así como el seguimiento a la
implementación de tales proyectos productivos.
Artículo 30. Identificación
predial para el subsidio. El otorgamiento del SIAT, en las zonas focalizadas,
se hará con posterioridad a la identificación física y jurídica del predio. En
las zonas no focalizadas o si para ese momento no se han realizado en ese
predio las labores de catastro multipropósito se tendrá en cuenta el avalúo
arrojado por el catastro como referencia para determinar el valor comercial.
Para los casos
en que se evidencie una diferencia de áreas al comparar el folio de matrícula
inmobiliaria, títulos de propiedad y el plano topográfico del predio a
adquirir, antes de elaborar dicho avalúo la Agencia Nacional de Tierras
advertirá tal situación al potencial vendedor, a terceros con derechos reales
inscritos, y al adjudicatario del subsidio y promoverá los procedimientos
administrativos de corrección de áreas y linderos, de acuerdo a la normativa
vigente.
En los eventos en los que no
hubiere sido posible aplicar el procedimiento de corrección de áreas y linderos
por motivos ajenos a la voluntad del vendedor y de terceros con derechos reales
inscritos, y las partes manifiesten expresa e inequívocamente su interés con la
negociación a pesar de lo advertido, la Agencia Nacional de Tierras continuará
con el procedimiento fijando el valor del inmueble con base en la menor área
identificada, verificando que en ningún caso se configure lesión enorme.
Artículo 31. Asignación del
Subsidio Integral de Acceso a Tierra. La Agencia Nacional de Tierras
seleccionará los beneficiarios de conformidad con el Procedimiento Único de que
trata el presente decreto ley.
La Agencia Nacional de Tierras
asignará el SIAT y remitirá copia del acto administrativo que lo asigna a la
Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia de Renovación del Territorio y a las
demás entidades competentes según las normas vigentes, para que éstas
desembolsen los recursos atinentes a proyectos productivos y presten la
asistencia técnica para la implementación o mejora de proyectos productivos
según lo establecido en el acto administrativo.
Artículo 32.
Operación de los recursos. La operación de los recursos se sujetará a las
siguientes reglas:
1.
Hecha la selección de los beneficiarios la Agencia Nacional
de Tierras abrirá las cuentas individuales en favor de los beneficiarios
seleccionados.
2.
La Agencia Nacional de Tierras conformará el Registro de
Inmuebles Rurales -RIR, con aquellos predios que cumplen todos los requisitos
necesarios para ser adquiridos con los recursos del subsidio para ofertarlo al
beneficiario del subsidio. Estos predios también pueden ser predios del Fondo
de Tierras para la Reforma Rural Integral.
3.
Los beneficiarios podrán solicitar la compraventa de un
predio de su elección que no reposa en el registro, caso en el cual la Agencia
Nacional de Tierras adelantará los estudios necesarios para verificar la
viabilidad técnico jurídica del predio.
4.
Una vez elegido el predio, la Agencia Nacional de Tierras
girará al beneficiario los recursos necesarios para hacer efectivo el pago del
inmueble.
5.
Transcurridos doce (12) meses a partir del depósito y pese a
tener más de dos (2) ofertas prediales sin que se haya podido efectuar la
compra del predio, aplicará una condición resolutoria, en virtud de la cual
operará el reembolso del subsidio, sin necesidad de requerimiento previo, a
favor de la Agencia para que sea adjudicado a otro beneficiario.
6.       Mediante
acto administrativo la Agencia Nacional de Tierras declarará la operancia de la
condición resolutoria y ordenará al banco administrador el reintegro de los
recursos.
El Director
General de la ANT creará las cuentas referidas anteriormente con el Banco
Agrario de Colombia o la entidad financiera que otorgue mejores condiciones.
Dichas cuentas serán inembargables, su destinación para todos los casos se
orientará a la adquisición de bienes inmuebles rurales, y no generarán costos
de administración para los beneficiarios.
La Agencia Nacional de Tierras,
la Agencia de Desarrollo Rural y las demás entidades competentes adelantarán
los trámites correspondientes para la creación de las referidas cuentas en la
banca del primer nivel.
Parágrafo. El Gobierno Nacional
reglamentará lo necesario para operar el subsidio.
Artículo 33. Adquisición de
predios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral mediante Subsidio
Integral de Acceso a Tierra. Si el predio elegido por el beneficiario del
subsidio pertenece al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral,
manifestará expresamente su voluntad de sustituir el subsidio por la
adjudicación. En consecuencia, la Agencia Nacional de Tierras proferirá el acto
administrativo de adjudicación.
El valor del rubro del subsidio
para la compra de tierras deberá ser reintegrado a la Agencia Nacional de
Tierras para que seleccione un nuevo beneficiario.
Artículo 34. Indivisibilidad del
subsidio entregado mediante SIAT. En caso que el SIAT se otorgue de manera
individual y el beneficiario fallezca operará la condición resolutoria y
mediante acto administrativo la Agencia Nacional de Tierras declarará la
operancia de la condición resolutoria, seleccionará el nuevo beneficiario y
ordenará al banco administrador el reintegro de los recursos.
Si el SIAT se otorga de manera
conjunta y fallece uno de los beneficiarios la Agencia Nacional de Tierras
continuará el proceso hasta su finalización de conformidad con las reglas
establecidas para el efecto en el presente capítulo.
Capítulo 3.
Crédito Especial de Tierras
Artículo 35. Crédito Especial de
Tierras. Los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente decreto ley
que no tengan tierra o esta sea insuficiente, podrán acceder a una línea de
crédito especial de tierras con tasa subsidiada y con mecanismos de
aseguramiento de los créditos definidos por la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario.
Los créditos se otorgarán en los términos,
condiciones, montos y plazos que determine la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario, de acuerdo con las funciones otorgadas por el artículo 218 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y con base en la política trazada por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para las líneas Especiales
Crédito-LEC-, del Incentivo a Capitalización Rural-ICR y otros incentivos o
subsidios del Estado que sean desarrollados para propender por la consecución
de los objetivos del presente decreto ley, y en particular relacionados con el
crédito y/o riesgo agropecuario y rural.
En la configuración de las líneas
de crédito para sistemas productivos deberá tenerse en cuenta, entre otros
criterios, la aptitud de las tierras rurales definida por la Unidad de
Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios
para cada sistema productivo, considerar tanto el horizonte de tiempo del
sistema productivo, incluyendo el inicio de la etapa productiva, así como los
riesgos inherentes a la actividad agropecuaria, con el fin de que los réditos
obtenidos de la comercialización permitan garantizar los flujos financieros
para facilitar el pago del crédito otorgado.
Dentro de las líneas de crédito
se otorgarán prerrogativas a los pequeños productores agropecuarios que
pretendan la ampliación de su potencial productivo y la adquisición de tierras
por parte de organizaciones campesinas y de economía solidaria.
TÍTULO V.
FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD PRIVADA Y SEGURIDAD JURÍDICA
Artículo 36. Formalización de
predios privados. En desarrollo de las funciones establecidas por el artículo
103 de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de las disposiciones sobre titulación
de baldíos y bienes fiscales patrimoniales, la Agencia Nacional de Tierras
declarará mediante acto administrativo motivado, previo cumplimiento de los
requisitos legales, la titulación de la posesión y saneamiento de la falsa
tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de
naturaleza privada, siempre y cuando en el marco del Procedimiento Único de que
trata el presente decreto ley no se presente oposición de quien alegue tener un
derecho real sobre el predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente
tener derecho de otra naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la
Agencia Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el
juez competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como
pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de
quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.
Los actos administrativos que
declaren la titulación y saneamiento y por ende formalicen la propiedad a los
poseedores, serán susceptibles de ser controvertidos a través de la Acción de
Nulidad Agraria de que trata el artículo 39 del presente decreto.
Lo estipulado en el presente
artículo no sustituye ni elimina las disposiciones del Código General del
Proceso o el Código Civil sobre declaración de pertenencia, las cuales podrán
ser ejercidas por los poseedores por fuera de las zonas focalizadas.
La formalización se realizará
cumpliendo los requisitos exigidos en los artículos 4, 5 Y 6 del presente
decreto ley, en observancia de lo estipulado en el artículo 20.
Parágrafo 1. Se
dará por acreditada la inexistencia de oposición dentro del Procedimiento Único
de que trata el presente decreto ley una vez agotadas las etapas de publicidad
en las zonas donde se adelantan los programas de formalización y en
cumplimiento de las normas establecidas para notificaciones, cuando transcurran
diez (10) días hábiles desde que se realicen las comunicaciones a que se
refiere el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo CPACA, sin que se presentare el titular de un
derecho real o quien aduzca tener derecho en los términos señalados en el
presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo
46 del presente decreto ley.
Parágrafo 2. La formalización de
que trata el presente artículo no aplicará en tierras ylo territorios
afectados por el despojo a causa del conflicto armado, previa verificación de
las fuentes institucionales pertinentes.
Artículo 37. Elección de
formalización de la propiedad por vía administrativa. En aplicación de los
dispuesto en el artículo 36 del presente decreto ley. aquellas demandas de
procesos de formalización de la propiedad rural sobre inmuebles de naturaleza
privada que hayan sido iniciados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y lo la Agencia Nacional de Tierras directamente o a través de
terceros designados para ello, en donde no existiere opositor, y que desde el
momento de expedición del presente decreto ley no hayan surtido la etapa
probatoria, podrán ser asumidas por la Agencia Nacional de Tierras a elección
del interesado.
Una vez recibida la solicitud, el
juez resolverá mediante auto y oficiará a la Agencia Nacional de Tierras
remitiendo el expediente a costa de esta entidad.
Parágrafo. El presente artículo
no se aplicará a los territorios contemplados en el artículo 22 del presente
Decreto Ley
Artículo 38. Acción de resolución
de controversias sobre los actos de adjudicación. Para aquellos casos en los
que se cuestione la validez y eficacia de los actos o instrumentos con los que
se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras, el juez
competente en los términos del presente decreto ley, por solicitud de la
Agencia Nacional de Tierras, o de los particulares afectados, conocerá de la
acción de resolución de controversias sobre la adjudicación.
El juez determinará la validez de
los actos de adjudicación y si conforme a los regímenes vigentes para el
momento en el que se produjo la adjudicación el beneficiario cumplía con los
requisitos establecidos para acceder a esta.
Para aquellos eventos en los que
se identifiquen sucesiones que comprendan predios adjudicados, el juez
determinará la validez de la adjudicación, definirá si pueden fraccionarse las
áreas de terreno para satisfacer las pretensiones de tierras de los
adjudicatarios y sus herederos, o establecerá cuál de ellos ostenta mejor
condición, para declarar respecto de los demás su ineficacia. Sin perjuicio de
los derechos que puede tener un tercero titular de derechos reales sobre el
predio objeto de la sucesión.
Así mismo, podrá ordenar el
reconocimiento del Subsidio Integral de Reforma Agraria a título de
indemnización respecto de los adjudicatarios a quienes de buena fe se les
hubiese declarado la ineficacia de sus títulos.
Resueltas las
controversias sobre los actos de adjudicación, de ser el caso, el juez ordenará
la recuperación material inmediata del bien inmueble, y tomará las medidas que
se estimen necesarias para garantizar que el beneficiario tome posesión del
inmueble e incorpore en él un proyecto productivo. Las condiciones del
ejercicio de la propiedad se someterán al régimen de la Unidad Agrícola
Familiar –UAF.
Parágrafo. El
presente artículo no se aplicará a los territorios contemplados en el artículo
22 del presente Decreto Ley.
Artículo
39. Acción de nulidad agraria. Los particulares que, habiéndose hecho parte del
Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley, objeten la legalidad
de los actos administrativos definitivos expedidos, podrán demandar su nulidad
ante el juez competente en los términos del presente decreto ley, para lo cual
tendrán un término de cuatro (04) meses contados a partir de la ejecutoria del
acto administrativo.
Ante el mismo juez, cuya
competencia será privativa, y con la misma acción contarán los particulares que
aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a los asuntos
indicados en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artículo 58 y que no hubieren
comparecido al Proceso Único, caso en el cual el término será de 3 años
contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el
folio de matrícula inmobiliaria, la acción podrá interponerse directamente sin
necesidad de haber interpuesto los recursos pertinentes contra el acto
administrativo.
Parágrafo.
Esta acción en cuanto a su formulación se sujetará a lo establecido ara para el
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la Ley
1437 de 2011 o la norma que la modifique o la sustituya, sin perjuicio de las
facultades ultra y extra petita del juez competente de conformidad con lo
establecido en el presente decreto ley.
TÍTULO
VI. IMPLEMENTACIÓN DEL ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL
Capítulo 1. Procedimiento Único:
Generalidades
Artículo 40. Procedencia del
procedimiento único en zonas focalizadas. El Procedimiento Único para
implementar los Planes de Ordenamiento Social de la· Propiedad Rural, operará
de oficio por barrido predial masivo en las zonas focalizadas por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y de conformidad con los criterios adoptados
por la Agencia Nacional de Tierras para la intervención en el territorio en los
términos del Decreto 2363 de 2015, dando prioridad a los territorios destinados
para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET), por el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso
Ilícito (PNIS) y las áreas donde existan Zonas de Reserva Campesina, atendiendo
los planes de desarrollo sostenible que se hayan formulado.
La gestión de la Agencia Nacional
de Tierras atenderá en todo momento los propósitos de la Reforma Rural Integral
en materia de acceso y formalización de tierras.
En las zonas focalizadas se
aplicará el Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley de acuerdo
al Plan de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural formulado
participativamente en los términos del artículo 45.
Parágrafo. La Agencia Nacional de
Tierras identificará cada uno de los predios ubicados en el área focalizada,
señalando su número de matrícula inmobiliaria y remitirá a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos competente el acto administrativo que ordena
la apertura del Procedimiento Único de ordenamiento social de la propiedad
rural en el respectivo municipio para su inscripción.
Artículo 41. Procedencia del
procedimiento en zonas no focalizadas. En las zonas no focalizadas el
Procedimiento Único podrá iniciarse de oficio, o a solicitud de parte aceptada
por la Agencia, en los términos señalados por el artículo 61 del presente
decreto.
Artículo 42. Salvaguarda sobre el
ordenamiento social de la propiedad rural en territorios étnicos. El
ordenamiento social de la propiedad rural respetará y garantizará en los
territorios étnicos la autonomía y autodeterminación de los derechos
territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, de acuerdo a sus planes de vida o
instrumentos equivalentes, planes de ordenamiento ambiental propio, planes de
etnodesarrollo.
Se garantizará a los pueblos y
comunidades indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras el derecho de su participación en espacios de diálogo y
construcción conjunta con los demás actores en el territorio en el marco de los
planes de ordenamiento.
Artículo 43. Criterios de los
Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural POSPR-. Los criterios
mínimos para la formulación, implementación y mantenimiento de los POSPR son:
1.
Participación: Para la formulación, implementación y
mantenimiento en el territorio de los POSPR es necesario contar con la
intervención y colaboración efectiva de toda la comunidad y de todas las
autoridades locales, con el fin de responder a las necesidades del territorio y
garantizar la transparencia y eficacia.
2.
Enfoque territorial: Los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural deberán establecer unas bases que permitan adaptar y delimitar
las líneas de intervención en territorio. Esto debe atender a las
características físicas, jurídicas, económicas y sociales del territorio.
3.
Enfoque Diferencial: Reconoce que hay poblaciones con
características particulares en razón de su edad, género, raza, etnia,
orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal razón, las medidas que
se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque. Se priorizará en
la intervención a la mujer cabeza de familia y a la población desplazada.
4.
Articulación territorial entre los distintos sectores y
entidades: Se deberán realizar acciones efectivas que permitan una coordinación
armónica entre las entidades públicas, nacionales y locales, y privadas donde
se deben establecer canales eficientes de comunicación y de flujo de
información que conlleven a una formulación y operación que permita realmente atender
las necesidades de la población respecto al ordenamiento social de la propiedad
en su territorio.
Parágrafo. La
participación de las autoridades territoriales en la implementación se
adelantará sin perjuicio de las competencias exclusivas de la Agencia Nacional
de Tierras.
Artículo 44. Formulación del
Plan. El resultado del ejercicio de la formulación y planeación para la
intervención en el territorio será un documento que deberá contener para su
aprobación por la Agencia de Nacional de Tierras, los siguientes aspectos:
1.
La caracterización predial preliminar: Identificación del
número estimado de predios, tamaño, naturaleza. Caracterización que recoge la
información catastral, de acuerdo c0!110 establecido por el artículo 62 del
presente decreto.
2.
Caracterización preliminar de la población y actores
nacionales y locales interesados y un mapa de actores construido que permita
establecer las instancias participativas pertinentes para la implementación y
mantenimiento del plan.
3.
Identificación de territorios de ocupación posesión o
propiedad colectiva de pueblos y comunidades étnicas.
4.
Identificación preliminar de los propietarios, ocupantes y
poseedores.
5.
Mecanismos participativos de identificación de potenciales
beneficiarios y sujetos de programas de acceso y formalización de tierras,
conforme a las reglas del RESO.
6.
Identificación de zonas que constituyan restricciones y
condicionantes para el ordenamiento territorial.
7.
Identificación de zonas bajo protección patrimonial o procesos
de restitución de tierras y derechos territoriales.
8.
Identificación de las zonas destinadas al desarrollo de
proyectos de utilidad pública e interés social.
9.
Estimación de tiempo, de recursos humanos, físicos y financieros
que se requieran para su implementación.
10.
Propuesta de financiación.
11.
Metas e indicadores preliminares y cronograma.
12.
Estrategia para el mantenimiento del Ordenamiento Social de
la Propiedad Rural.
13.
Las demás que sean consideradas por la Agencia Nacional de
Tierras según las características de cada territorio.
El proceso de acopio de
información para el diseño del respectivo POSPR contará con la participación de
las comunidades campesinas asentadas en el territorio y demás actores interesados
y será consolidado por la ANT.
Artículo 45. Participación
Comunitaria. La formulación, implementación, evaluación y mantenimiento de los
Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural debe ser el resultado de
ejercicios participativos.
Como garantía de transparencia y
eficacia se efectuarán jornadas en las que participarán las comunidades que
habitan los territorios a intervenir y autoridades territoriales y nacionales,
de acuerdo con lo establecido para el Procedimiento Único de que trata el
presente decreto ley y las normas que lo reglamenten.
Sin perjuicio
del procedimiento de inscripción establecido para ingresar al RESO, las
comunidades podrán identificar y postular potenciales beneficiarios ante la
Agencia Nacional de Tierras que para efectos de la selección aplicará los
criterios establecidos en el presente decreto.
El ejercicio participativo con
las comunidades se realizará de forma activa y en ningún caso limitará la
facultad y competencias legales para adoptar decisiones por parte de la Agencia
Nacional de Tierras y avanzar en los Planes de Ordenamiento Social de la
Propiedad.
La Agencia Nacional de Tierras
determinará la forma más idónea para garantizar en el territorio la mayor
participación y estrategia de comunicación, respondiendo a las realidades del
territorio y teniendo en cuenta el resultado de la fase de formulación de los
POSPR.
Para que la participación
responda a las realidades del territorio se habilitará la intervención de los
distintos actores e instancias de participación presentes en el territorio,
entre otros, organizaciones comunitarias, asociaciones de productores, gremios,
juntas de acción comunal, instancias de participación de las Zonas de Reserva
Campesina de ser el caso, autoridades, comunidades y organizaciones de los
territorios étnicos, en todos los niveles
Artículo 46. Oposiciones. A
partir de la expedición del acto administrativo que acepta o promueve alguno de
los procedimientos objeto del Procedimiento Único de que trata el presente
decreto ley y hasta la decisión de cierre en fase administrativa, quien creyere
que el predio objeto de la respectiva actuación es de su propiedad, total o
parcialmente, fuere poseedor de aquel o considerare tener mejor derecho,
titulares de derechos reales o razón fundada que impida el trámite y resolución
del asunto en cuestión, podrá formular su oposición por escrito o de manera
verbal, acompañando prueba sumaria en la cual funde su oposición.
Si el opositor se constituye como
tal cerrada la etapa probatoria del Procedimiento Único, las pruebas que aporte
serán valoradas por la Agencia Nacional de Tierras en la decisión de cierre.
Artículo 47. Legitimación para
solicitar la formalización. En aquellos casos en que se presente oposición, de
conformidad con lo establecido en el artículo 36 del presente decreto ley, en
cualquiera de las circunstancias de competencia de la Agencia Nacional de
Tierras o cuando resulte fallida la respectiva conciliación, la Agencia
Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez
competente en los términos del presente decreto ley, solicitando como
pretensión principal el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de
quien de conformidad con el informe técnico considere pertinente.
Artículo 48. Participación de los
Procuradores Ambientales y Agrarios. En la ejecución del Procedimiento Único de
que trata el presente decreto ley, no se aplicará lo dispuesto en el numeral 2
del artículo 92 de la Ley 160 de 1994. En tal sentido, a los Procuradores
Ambientales y Agrarios les será comunicada la existencia de la actuación para
que, si lo estiman procedente, se hagan parte del respectivo procedimiento en
cualquier etapa de la actuación.
La intervención
de los Procuradores Ambientales y Agrarios no impedirá adelantar ni suspenderá
el procedimiento administrativo respectivo.
En cualquier caso. las
intervenciones y participación de los Procuradores Ambientales y Agrarios
deberán observar los principios procesales de inmediación, concentración y celeridad
y no será aplicable lo previsto en el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011.
Artículo 49. Gratuidad. El
proceso será gratuito para los sujetos en las condiciones descritas en el
artículo 4 del presente decreto ley. Las demás personas tendrán que sufragar
los gastos conforme al reglamento que se expida por la Agencia Nacional de
Tierras. Realizando en todo caso una diferenciación entre los sujetos de que
tratan los artículos 5 y 6 del presente decreto ley y sin que los gastos que se
determinen supongan una barrera de acceso a la justicia.
Artículo 50. Vinculación de otras
entidades. La Agencia Nacional de Tierras comunicará a las entidades que
considere que deben conocer sobre las actuaciones que cursan, con el fin de que
comparezcan al proceso si así lo disponen.
Artículo 51. Recursos. Salvo
disposición en contrario. contra los actos de inicio, preparatorios y de
trámite no procederá recurso alguno.
Artículo 52. Vacíos y
deficiencias de la regulación. Salvo los eventos de remisión expresa, cualquier
vacío en las disposiciones que regulen la fase administrativa se informarán con
las normas de la Ley 1437 de 2011, Y en lo correspondiente a la fase judicial,
se llenará con las normas de la Ley 1564 de 2012, o la norma que le modifique o
sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos. y a falta
de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho
procesal.
Artículo 53. Prevalencia de lo
rural. Si en el asunto objeto de pronunciamiento judicial están involucrados
predios rurales y de otra clase, prevalecerán los primeros para efectos de la
calificación de la naturaleza del proceso y determinación de la competencia en
los términos del presente decreto ley.
Artículo 54. Fallos extra y ultra
petita y aplicación oficiosa de normas. El juez de instancia podrá, en
beneficio de la parte interesada cuando se trate de los sujetos indicados en
los artículos 4 y 5 sobre las pretensiones del Procedimiento Único de que trata
el presente decreto ley, decidir sobre lo controvertido y probado, aunque la
solicitud sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto de la litis.
Por consiguiente, está facultado
para reconocer derechos e indemnizaciones extra o ultra petita, cuando
hubiere lugar ello, siempre que los hechos que los originen o sustenten, estén
debidamente controvertidos y probados en el proceso.
Artículo 55.
Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. Durante todo el desarrollo
del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley se fomentarán e
implementarán los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.
preferiblemente la conciliación sobre asuntos entre particulares relacionados
con predios rurales. La Agencia Nacional de Tierras, los delegados regionales y
seccionales de la Defensoría del Pueblo, los personeros municipales y
distritales, los procuradores y defensores agrarios, los centros de
conciliación autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y los
conciliadores eA equidad podrán adelantar las conciliaciones en el marco de
Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley.
Los mecanismos de participación
definidos en cada plan de ordenamiento social de la propiedad rural, así como
las instancias comunitarias de resolución de conflictos, como los comités de
conciliación y convivencia de las juntas de acción comunal, entre otros, podrán
participar en la resolución de conflictos en el marco del Procedimiento Único.
Dentro de los seis (6) meses
siguientes a la expedición del presente Decreto Ley, en el marco de la Mesa
Permanente de Concertación MPC y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas
-CNTI se concertarán los mecanismos de resolución de conflictos territoriales
que afectan a los pueblos indígenas en relación con sus derechos de la
propiedad, que surjan entre estos y beneficiarios no indígenas.
Adicionalmente dentro del mismo
término el Gobierno Nacional adoptará mecanismos de resolución de conflictos
territoriales que involucren pueblos indígenas, comunidades campesinas,
comunidades negras y otros habitantes rurales con la participación de estos
sectores.
La resolución de conflictos
territoriales entre comunidades indígenas y beneficiarios no indígenas, en
ningún caso afectará los derechos adquiridos de comunidades indígenas.
Las actas de conciliación que
requieran registro serán registradas sin que para esto sea necesario elevarlas
a escritura pública y están exentas de la tarifa por el ejercicio registral.
Parágrafo. El Director de la
Agencia Nacional de Tierras delegará en un equipo jurídico que, previa
formación y capacitación, tenga la calidad de conciliadores en los asuntos de
índole agraria y rural.
Artículo 56. Acumulación
procesal. Cuando se identifiquen predios dentro del Procedimiento Único de que
trata el presente decreto ley y se tenga noticia de la existencia de procesos
administrativos o judiciales en curso sobre ellos, cuyo objeto sea resolver el
derecho real de propiedad, la posesión, uso y/o goce sobre los predios rurales,
incluidos los procesos ejecutivos con garantía hipotecaria o sobre los cuales
recaigan medidas cautelares sobre el inmueble, sin perjuicio de lo dispuesto en
el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, o la norma que le modifique o sustituya,
aquellos procesos serán acumulados al proceso único de ordenamiento social de
la propiedad, de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 165 de
la Ley 1437 de 2011, o la norma que le modifique o sustituya, que resulten
aplicables.
Con el fin de
hacer efectiva esta acumulación procesal, cuando se trate de asuntos
judiciales, la Agencia Nacional de Tierras identificará los procesos de que
trata el inciso anterior y solicitará al juez competente en los términos del
presente decreto para fase judicial del Procedimiento Único la respectiva
acumulación, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 44. En el caso de
procedimientos administrativos, desde el momento en que los funcionarios sean
informados por la Agencia Nacional de Tierras en cualquiera de las etapas del
Procedimiento Único, perderán competencia sobre los trámites respectivos y
procederán a remitírselos a dicha entidad en el término que esta señale.
La acumulación procesal está
dirigida a obtener una decisión jurídica y material con criterios de
integralidad, seguridad jurídica y unificación para el cierre y estabilidad de
los fallos. Además, en el caso de predios vecinos o colindantes, la acumulación
está dirigida a cumplir con los criterios de economía procesal y a procurar la
eficiente ejecución del Plan de ordenamiento social de la propiedad rural.
Artículo 57. Suspensión de
procesos administrativos y judiciales. Los procesos judiciales en curso, cuyas
pretensiones no estén encaminadas a resolver el derecho real de propiedad, la
posesión, uso ylo goce sobre los predios rurales, sin perjuicio de lo
dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, pero que vinculen a dichos
predios, se suspenderán hasta que el juez competente en los términos del
presente decreto ley no falle dentro del Procedimiento Único.
En tal caso, la Agencia Nacional.
de Tierras oficiará la autoridad que se encuentre conociendo de del proceso
respectivo, quien suspenderá su trámite, hasta tanto sea resuelto en el marco
del Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley.
Una vez definidos, la Agencia
Nacional de Tierras o el juez competente en los términos del presente decreto
ley remitirá copia del acto administrativo o fallo judicial que resuelva lo
pertinente a la autoridad de que trata el inciso anterior, quien reanudará el
proceso suspendido en obedecimiento a lo resuelto dentro del Procedimiento
Único y continuando con el desarrollo procesal correspondiente a su trámite.
Artículo 58. Asuntos a tratar a
través del Procedimiento Único. A través del Procedimiento Único se adelantarán
los siguientes asuntos:
1.
Asignación y reconocimiento de derechos de propiedad sobre
predios administrados o de la Agencia Nacional de Tierras.
2.
Asignación de recursos subsidiados o mediante crédito para la
adquisición de predios rurales o como medida compensatoria.
3.
Formalización de predios privados.
4.
Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de
baldíos de que trata la Ley 160 de 1994.
5.
Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que
trata la Ley 160 de 1994.
6.
Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley
160 de 1994.
7.
Caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio,
reversión y revocatoria de titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de
1994.
8.
Acción de resolución de controversias sobre la adjudicación
de que trata el presente decreto ley.
9.
Acción de nulidad agraria de que trata el presente decreto
ley.
10.
Los asuntos que fueren objeto de acumulación procesal
conforme al artículo 56.
Artículo 59.
Asuntos excluidos del Procedimiento Único. Los procedimientos de constitución,
ampliación, restructuración, saneamiento y titulación colectiva de comunidades
étnicas se surtirán con arreglo a las normas especiales que los rigen, en
particular las Leyes 21 de 1991,160 de 1994 y 70 de 1993, así como los
procedimientos para la protección contemplados Decreto 2333 de 2014.
Artículo 60. Fases del
Procedimiento Único en zonas focalizadas. El Procedimiento Único en el
territorio focalizado contará con las siguientes fases:
1.     Fase
administrativa compuesta por las siguientes etapas:
a. Etapa
preliminar: Comprende la formación de expedientes, las visitas de campo predio
a predio, la elaboración de informe jurídico preliminar y la consolidación del
Registro de Sujetos del Ordenamiento.
b. Los asuntos
contenidos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior se tramitarán conforme
a los manuales operativos expedidos por la Agencia Nacional de Tierras.
c. Para los
asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 Y 9 del artículo anterior,
en donde se dará apertura y se abrirá periodo probatorio.
d. Etapa de
exposición de resultados.
e. Etapa de
decisiones y cierre administrativo.
2.     Fase
judicial. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, en los que se
presenten oposiciones en el trámite administrativo, y siempre para los asuntos
contenidos en los numerales 4, 5, 6, 7 Y 8.
Artículo 61. Procedimiento Único
en zonas no focalizadas. Cuando se trate de zonas no focalizadas se mantienen
las etapas mencionadas en el artículo anterior y se prescindirá de la etapa de
exposición de resultados para todos los asuntos.
Los asuntos indicados en los
numerales 4, 5, 6, 7 Y 1.0 del artículo 58 siempre pasarán a etapa judicial
para su decisión de fondo, con independencia de que se hubieren presentado o no
oposiciones en el trámite administrativo, salvo que durante el desarrollo del
proceso administrativo exista un acuerdo o conciliación entre las partes
procesales.
Artículo 62. Integración con
Catastro Multipropósito. Se integrará a la implementación de los Planes de
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural, la operación del catastro
multipropósito. Cuando no sea posible integrar su operación, la Agencia
Nacional de Tierras, atenderá los estándares definidos por la autoridad
catastral para levantar la información del predio y velará porque se cumpla con
los propósitos del Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y del catastro
multipropósito.
La información física que se
levante en campo por la Agencia Nacional de Tierras, en su calidad de gestora
catastral, deberá atender los términos y condiciones que la Autoridad
Reguladora Catastral sefiale para la incorporación de los levantamientos al
Sistema Único Catastral, la cual tendrá valor probatorio dentro del proceso.
Si en la zona
focal izada ya se realizaron las labores del catastro multipropósito por la
autoridad catastral competente, la información entregada por esta entidad a la
Agencia Nacional de Tierras, tendrá valor probatorio. Si a criterio de la
Agencia Nacional de Tierras, la información entregada no es suficiente para la
toma de decisiones, podrá proceder a levantar en campo la información que
considere necesaria para el desarrollo de sus actuaciones La información
recaudada en las visitas a cada predio será incorporada al expediente respectivo.
Parágrafo transitorio. La Agencia
Nacional de Tierras realizará los levantamientos prediales que requiera para el
cumplimiento de sus funciones que deberá ser validada de manera expedita por la
autoridad catastral competente, hasta tanto la Autoridad Reguladora Catastral
determine las condiciones técnicas para realizarlos a través de los gestores u
operadores catastrales. Se deberán establecer los mecanismos idóneos que
permitan hacer una validación efectiva y ágil.
Artículo 63. Rectificación administrativa
de área y linderos. En concordancia con el artículo 105 de la Ley 1753 de 2015,
sin perjuicio de lo establecido en las normas catastrales, cuando la Agencia
Nacional de Tierras directamente o a través de terceros, en desarrollo del
barrido predial, advierta diferencias en los linderos y/o área de los predios
entre la información levantada en terreno y la que reposa en las bases de datos
y/o registro público de la propiedad, solicitará la rectificación
administrativa de dicha información a la autoridad catastral, siempre y cuando
los titulares del derecho de dominio del predio y sus colindantes manifiesten
pleno acuerdo respecto de los resultados de la corrección y ésta no afecte
derechos de terceros o bienes cuya posesión, ocupación o transferencia estén
prohibidas o restringidas por normas constitucionales u otras disposiciones
legales. El levantamiento predial realizado por la Agencia Nacional de Tierras
se entenderá como prueba suficiente para el trámite de rectificación
administrativa siempre que cumpla el estándar y los criterios establecidos por
la autoridad catastral para el efecto, sin perjuicio de la posibilidad de
presentar otras pruebas.
El acto administrativo que se
profiera por parte de Catastro, por el cual se rectifique la información de
área y linderos, deberá ser registrado con todos sus anexos, incluidos el acta
de colindancia, sin que para ello se requiera de orden judicial.
Parágrafo. Facultad para promover
la suscripción de actas de colindancia. Otórguesele a la Agencia Nacional de
Tierras facultades para promover la suscripción de actas de colindancia
tendientes a corregir diferencias de áreas y linderos con fines registrales y
catastrales, en los mismos términos señalados en el artículo anterior. La
estructuración de dichas actas de colindancia seguirá los lineamientos
señalados por el Director General de la Agencia Nacional de Tierras.
Artículo 64. Registro de títulos
colectivos. La Agencia Nacional de Tierras, con la colaboración de las
respectivas organizaciones y autoridades indígenas, procederá a identificar
todas aquellas resoluciones del Incora, del Incoder y de la Agencia Nacional de
Tierras que no han sido inscritas en las respectivas oficinas de registro de
instrumentos públicos y procederá a ordenar el registro de los mismos.
Capítulo 2. Fase
administrativa del Procedimiento Único
Artículo 65.
Formación del expediente. Con la información y documentos recaudados durante el
diseño del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural y
recogiendo la información recaudada en los ejercicios participativos de que
trata el artículo 45, se conformará un expediente por cada predio identificado.
Igualmente, se integrarán al proceso único, los procesos administrativos de
tierras que estén en curso sobre cada predio.
Artículo 66. Visitas de campo
predio a predio. Las visitas tendrán por objeto mínimo:
1.
Realizar el levantamiento de la información física y jurídica
de cada uno de los predios.
2.
Recibir medios de prueba, tales como, declaraciones y
documentos relativos a la ocupación, posesión, tenencia o propiedad de la
tierra, así como, las oposiciones que se presenten.
3.
Se capturará y documentará información acerca de la
explotación económica y uso que se le esté dando al predio.
4.
También podrán adelantarse válidamente ejercicios de
cartografía social cuando fuere necesario.
Las visitas a los predios se
realizarán por parte de la Agencia Nacional de Tierras, o por quien está
designe o contrate y la información recolectada en estas tendrá pleno valor
probatorio dentro del proceso.
Será obligación de los
poseedores, tenedores, ocupantes, administradores y en general de las personas
que se encuentren en los predios que se van a visitar, permitir el ingreso de
los funcionarios o contratistas encargados de realizar estas diligencias.
Las visitas de campo podrán ser
acompañadas por los Procurados Ambientales y Agrarios quienes velarán por el
estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución
Política, las leyes, decretos, actos administrativos y demás actuaciones
relacionadas con las actividades de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural.
En ningún caso la ausencia del Procurador Ambiental y Agrario será razón para
suspender o no hacer la visita de campo.
Artículo 67. Elaboración del
Informe Técnico Jurídico Preliminar, Planos y Registro de Sujetos de
Ordenamiento~ RESO -. Con la información y documentos contenidos en el
expediente la Agencia Nacional de Tierras elaborará un informe técnico jurídico
preliminar, así como, los planos prediales siguiendo las especificaciones
técnicas dadas por la autoridad catastral.
En esta etapa, se consolidará el
Registro de Sujetos de Ordenamiento con la información sobre los pobladores y
predios rurales visitados para conocer la demanda y oferta de predios en la
zona focalizada, sin que implique restricciones posteriores para el acceso al
registro de nuevos aspirantes.
Artículo 68. Apertura del trámite
administrativo para los asuntos de asignación y reconocimiento de derechos.
Mediante acto administrativo fundamentado en el informe técnico jurídico
preliminar y demás pruebas recaudadas, se dará apertura al trámite
administrativo. El acto administrativo de apertura indicará las personas que
son potenciales beneficiarios de los programas, los datos del predio y la orden
a la Oficina de Instrumentos Públicos para que registre el acto administrativo
en el correspondiente folio de matrícula o que abra un folio nuevo.
El acto administrativo que se
expida deberá ser notificado por aviso a los interesados conforme a lo
establecido en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, sin
perjuicio de las notificaciones personales a las que haya lugar de conformidad
con la ley.
Se surtirá el trámite previsto en
el reglamento que expida el Director de la Agencia Nacional de Tierras, el cual
debe guardar relación con las etapas de exposición de resultados y la de
decisiones y cierre administrativo previstas en esta ley.
Artículo 69. Manuales operativos.
Conforme a las disposiciones del presente decreto ley, atendiendo a los fines
de la Reforma Rural Integral, lo establecido en materia de sujetos, criterios y
puntajes de priorización, así como en lo relacionado con el Procedimiento Único
y su respectiva reglamentación, el Director General de la Agencia Nacional de
Tierras establecerá los reglamentos operativos acordes al Proceso Único de
Ordenamiento Social de la Propiedad en su fase administrativa aplicable a las
distintas modalidades de acceso y formalización de tierras.
Artículo 70. Apertura del trámite
administrativo para los asuntos de formalización y administración de derechos.
Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7,8 Y 10 del artículo
58 del presente decreto ley, el acto administrativo de apertura del trámite
administrativo indicará las partes que al momento de expedir el acto ya fueron
identificadas, la naturaleza del asunto, la identificación del predio, el
contenido del informe técnico jurídico y la orden a la Oficina de Instrumentos
Públicos para que registre el acto de apertura en el correspondiente folio de
matrícula.
El acto administrativo que se
expida deberá ser notificado por aviso a los interesados de conformidad con lo establecido
en el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las
notificaciones personales a las que haya lugar de conformidad con la ley.
Además, se ordenará publicar la parte resolutiva en la página electrónica de la
entidad y del municipio en donde se encuentra ubicado el predio y en un medio
masivo de comunicación en el territorio, con el fin de publicitar el acto para
los terceros que puedan resultar afectados con la actuación.
Lo anterior, con el fin de
salvaguardar derechos de terceros que puedan resultar afectados con la
actuación administrativa, de conformidad como lo indica el artículo 37 de la
Ley 1437 de 2011.
Notificado,
comunicado y publicitado el acto administrativo se correrá traslado a las
partes por el término de diez (10) días, donde podrán aportar o solicitar las
pruebas que consideren necesarias para hacer valer sus derechos.
Parágrafo. Contra el acto
administrativo de apertura no procede ningún recurso.
Artículo 71.
Decreto de Pruebas. Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7,
8 Y 10 del artículo 58 del presente decreto ley, vencido el término del
traslado del acto administrativo de apertura, la Agencia Nacional de Tierras
decretará las pruebas solicitadas por las partes o de oficio que considere
pertinentes, útiles y conducentes. El acto administrativo será notificado por
estado y comunicado a las partes vía electrónica
o mensaje de texto, y será
susceptible del recurso de reposición de acuerdo con lo indicado en la Ley 1437
de 2011.
La práctica de las pruebas
decretadas a petición de parte correrá a cargo de quien las solicita, quien
deberá sufragar los gastos que correspondan dentro de los cinco (05) días
siguientes a la notificación del acto administrativo que las decreta. De no pagarse
el valor correspondiente a la práctica de pruebas dentro del término
establecido, se entenderá que el solicitante desiste y se continuará con el
proceso. Lo dispuesto en el presente inciso respecto del cobro de la prueba, no
aplicará a las personas que hayan sido categorizadas en el RESO, bajo los
criterios indicados en el artículo 4 del presente decreto ley como sujetos de
acceso a tierras y formalización a título gratuito.
Artículo 72. De la presentación
de resultados. En esta etapa se citará a las partes, personas interesadas y en
general a la comunidad a través de los medios masivos que se consideren más
expeditos, a una audiencia pública. La audiencia será convocada con una
antelación no inferior a siete (7) días a la celebración de esta.
Podrán hacerse parte los terceros
que demuestren un interés legítimo en el asunto y tomarán el proceso en el
estado en que se encuentre. Lo anterior sólo podrá hacerse si se demuestra
sumariamente la imposibilidad de haber asistido a la visita de campo o de
haberse vinculado al proceso con antelación.
En dicha audiencia se presentará
el mapa general de los predios visitados, con el fin de que las partes indiquen
si están o no conformes con el levantamiento predial, los linderos y el área de
los predios y el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad.
Además, se realizará la
exposición de los resultados obtenidos respecto a la selección de pobladores
rurales, comunidades o etnias y predios, para los procesos de asignación de
derechos indicados en los numerales 1 y 2 del artículo 58 del presente decreto
ley.
Se podrán suscribir actas de
colindancias, si esto no fue posible en la visita de campo.
Esta etapa
tendrá un término de treinta (30) días. Dicho término podrá prorrogarse por una
sola vez, sin que con la prórroga el término total exceda de sesenta (60) días.
Con toda la
información la Agencia Nacional de Tierras, realizará el informe técnico
jurídico definitivo que servirá de sustento para la decisión administrativa que
corresponda según el asunto.
Artículo 73.
Decisiones y cierre del trámite administrativo para los asuntos de asignación y
reconocimiento de derechos. Con relación a los asuntos indicados en los
numerales 1 y 2 del artículo 58 del presente decreto ley, se decidirá sobre la
asignación o no del derecho de propiedad una vez verificado que los
beneficiarios y sujetos continúan cumpliendo con los requisitos que dieron
lugar a su inscripción al RESO. Si el acto administrativo es de reconocimiento
o asignación de un derecho, dicho acto ordenará realizar el respectivo
seguimiento a la adjudicación y remitir copia de lo actuado a la Agencia de
Desarrollo Rural, para que dentro del marco de sus competencias asigne los
recursos y preste la asistencia técnica para la implementación o mejoras de los
proyectos productivos para los pobladores que se encuentren en las condiciones
establecidas en el artículo 4 del presente decreto ley.
Artículo 74. Decisiones y Cierre
del trámite administrativo para los asuntos sin oposición. Con relación a los
asuntos indicados en el numeral 3 del artículo 58 del presente decreto ley en
los que no se presentaron oposiciones a lo largo de todo el proceso, mediante
acto administrativo fundamentado en el informe técnico jurídico definitivo y
demás pruebas recaudadas, se tomará la decisión de fondo que corresponda según
el asunto conocido.
Parágrafo 1. Cuando se trate de
sucesiones por mutuo acuerdo o ratificaciones de ventas, la Agencia Nacional de
Tierras procederá a remitir la solicitud a la notaría respectiva con el fin de
que se elaboren y expidan las correspondientes escrituras públicas.
Parágrafo 2. En firme el acto
administrativo, de que trata el primer inciso, y sufragados los gastos
notariales, de que trata el parágrafo 1 del presente artículo, la Agencia
Nacional de Tierras, o quien esta autorice, procederá a radicar el acto
administrativo o las escrituras públicas, según corresponda, en la Oficina de
Registro e Instrumentos Públicos del círculo donde se encuentra el predio, con
el fin de que se realice el registro respectivo.
Artículo 75.
Decisiones y Cierre del trámite administrativo para los asuntos con oposición.
Con relación a los asuntos indicados en los numerales 3, 4 Y 8 del artículo 58
del presente decreto ley en los que se presentaron oposiciones, así como los
establecidos en los numerales 5, 6, 7 Y 10 el acto administrativo de cierre
dispondrá la presentación de la demanda ante el juez competente en los términos
del presente decreto.
Artículo 76.
Recursos y control judicial. Los actos administrativos de los artículos 73 y 74
serán susceptibles de recurso de reposición yen subsidio apelación en los
términos previstos en la Ley 1437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en
el Decreto 2363 de 2015. Frente a estos actos opera el control judicial ante la
jurisdicción agraria mediante la acción de nulidad agraria de la que trata el
artículo 39 del presente decreto ley.
No habrá lugar a la acción de
control de nulidad de que trata la Ley 1437 de 2011.
Los actos administrativos del
artículo 75 no podrán ser objeto de recursos, ni de la acción de nulidad
agraria, ni de la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437 de
2011. Lo anterior teniendo en cuenta que la decisión de fondo será tomada en
sede judicial.
Artículo 77. Notificaciones. Los
actos administrativos que se expidan en atención a lo indicado en los tres
artículos anteriores, serán notificados a las partes de manera personal
conforme lo indica el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
Capítulo 3. Fase judicial del
Procedimiento Único
Artículo 78. Autoridades
judiciales. Para conocer de la etapa judicial contemplada en el presente
capitulo serán competentes las autoridades judiciales que se determinen o creen
para cumplir con los objetivos de la política de ordenamiento social de la
propiedad rural.
Las acciones que conozcan dichas
autoridades judiciales tendrán prelación respecto de otras acciones, sin
perjuicio de la prelación que tiene las acciones constitucionales.
Artículo 79. Normas aplicables a
la etapa judicial. Mientras se expide un procedimiento judicial especial de
conocimiento de las autoridades judiciales a las que se refiere el artículo
anterior, se aplicarán las normas de la Ley 1564 de 2012 relativas al proceso
verbal sumario, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto,
aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los
principios constitucionales y los generales de derecho procesal.
Artículo 80.
Valor probatorio judicial del informe técnico jurídico y demás documentos
recaudados. Se presume que la información contenida en el Informe Técnico
Jurídico que acompaña la demanda, así como los anexos de esta, es veraz y
suficiente para resolver por parte del fallador mediante sentencia, sin
perjuicio de la posibilidad de presentar otras pruebas de conformidad con el
derecho al debido proceso.
Si la parte
interesada quiere controvertir el contenido del informe técnico jurídico, podrá
solicitar al juez competente en los términos del presente decreto la práctica
de pruebas de conformidad con la Constitución Política y la normatividad legal
aplicable.
En caso de que el juez considere
que la información aducida no es suficiente, deberá motivada y razonadamente
señalar las condiciones por las cuales dicha información no se considera prueba
suficiente, caso en el cual podrá decretar pruebas de oficio.
Artículo 81. Actuaciones
Procedimentales en curso. Los procedimientos administrativos
especiales agrarios que inicien a la vigencia del presente decreto ley, serán
sustanciados y decididos en su integridad por las disposiciones contenidas en
este.
Sin embargo, para los
Procedimientos Administrativos Especiales Agrarios en curso al tránsito de
vigencia del presente decreto ley, la práctica de pruebas decretadas, las
diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por
las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las
pruebas, se iniciaron las diligencias, empezaron a correr los términos, se
promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
Parágrafo 1. Los
procedimientos y actuaciones administrativas que hayan sido iniciados antes de
la expedición del presente decreto ley y/o que se encuentren en zonas distintas
a aquellas en las que se inicie la formulación del respectivo plan de
ordenamiento social de la propiedad rural de conformidad con los artículos 40 y
subsiguientes del presente decreto ley, continuarán su trámite hasta su
culminación mediante el procedimiento vigente antes de la expedición del
presente decreto ley. Los procedimientos y actuaciones administrativas en las
que se inicie la formulación del respectivo plan de ordenamiento social de la
propiedad rural, de conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del
presente decreto ley, se tramitarán mediante el Procedimiento Único establecido
en este.
Parágrafo 2. En
cualquier caso, la adopción de los procedimientos contemplados en el presente
decreto ley no implicará que deba repetirse ninguna actuación administrativa
ni  que se deba volver a iniciar una etapa del procedimiento anterior que ya
hubiere concluido, salvo que se evidencie la necesidad de decretar una nulidad
en los términos de la ley.
Artículo 82.
Vigencias y derogatorias. El-presente decreto ley rige a partir de
su expedición y deroga: el capítulo 4; el capítulo 5; el capítulo 8; el
capítulo 10 artículos 49, 50 Y 51; el capítulo 11 artículo 53, artículo 57
incisos 2 y 3, parágrafo del artículo 63, artículo 64; capítulo 12 artículo 65
inciso 4, artículo 69 incisos 1 y 2, artículo 71, artículo 73, parágrafo 1 del
artículo 74 de la ley 160 de 1994; y las demás normas procedimentales que
contradigan el contenido del presente Decreto Ley.
PUBLÍQUESE y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., a los 29
MAY 2017
EL MINISTRO DEL INTERIOR,
GUILLERMO BEL RIVERA FLOREZ
EL VICEMINISTRO TÉCNICO,
ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO
PÚBLICO,
ANDRÉS ESCOBAR ARANGO
EL MINISTRO DE AGRICULTURA y
DESARROLLO RURAL,
AURELlO
IRAGORRI VALENCIA
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-073/18
DECRETO LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA
FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL
ACUERDO FINAL-Estricta necesidad (Salvamento de voto)
[E]n
la
expedición del Decreto Ley 902 de 2017 no se cumplió con el requisito de
necesidad estricta, criterio formal de competencia exigido por la
jurisprudencia constitucional –Sentencia C-699 de 2016–, debido al carácter
excepcional y limitado de la habilitación normativa conferida al Presidente de
la República para expedir normas con fuerza material de Ley.
Referencia:
Expediente RDL-034
Magistrada
Ponente: Cristina Pardo Schlesinger
En atención a la decisión adoptada por
la Sala Plena de la Corte Constitucional el 12 de julio de 2018 en el referido
asunto, presento Salvamento de Voto, fundado en los siguientes argumentos:
Considero que en la expedición
del Decreto Ley 902 de 2017 no se cumplió con el requisito de necesidad
estricta, criterio formal de competencia exigido por la jurisprudencia
constitucional –Sentencia C-699 de 2016–, debido al carácter excepcional y
limitado de la habilitación normativa conferida al Presidente de la República
para expedir normas con fuerza material de Ley.
En
este caso, haber acudido a las Facultades Presidenciales para la Paz otorgadas
por el Acto Legislativo 1 de 2016, para llevar a cabo la implementación
normativa de lo previsto en el Acuerdo Final en materia de Reforma Rural
Integral, generó una tensión irresoluble con la sujeción al principio de
democracia deliberativa, que una regulación de esta naturaleza exige.
Esto
por cuanto es evidente el carácter sustancial del Decreto Ley 902 de 2017, en
tanto recae sobre asuntos sumamente relevantes, que no plantean cuestiones
eminentemente técnicas y en modo alguno constituyen medidas de estabilización
normativa de corto plazo. Es así como el Decreto instaura una verdadera reforma
rural fijar las políticas de formalización y acceso a la tierra, establecer las
condiciones materiales y procedimentales para su operatividad, delimitar el
universo de beneficiarios de estos programas, categorizarlos según su nivel
socio económico, además de modificar el modelo legal vigente para la
adjudicación de baldíos. De manera que no era en modo alguno atendible el
argumento mayoritario, según el cual el Decreto Ley 902 de 2017 se ocupaba de
asuntos meramente instrumentales, por lo que su regulación no exigía mayor
deliberación.
Pese
a ello, como resultado del estudio material del Decreto 902 de 2017, la
sentencia impuso condicionamientos a diversas disposiciones, sin que fuera
evidente la existencia de parámetros de control constitucional que dieran lugar
a ello. Por esta vía la Corte introdujo importantes cambios a los textos examinados
y con ello estableció nuevos contenidos que debían ser discutidos y definidos
por el Congreso de la República, más aún en razón de la garantía de estabilidad
jurídica otorgada por el Acto Legislativo 2 de 2017 a los desarrollos
normativos del Acuerdo Final.
Respetuosamente,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA A LA
SENTENCIA C-073/18
DECRETO
LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA
REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Desarrolla artículo
64 de la Constitución Política de 1991 (Aclaración de voto)
DERECHO
DE ACCESO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS Y TRABAJADORES RURALES-Garantía
constitucional (Aclaración de voto)
REFORMA
RURAL INTEGRAL-Antecedentes (Aclaración de voto)
Es indispensable la plena voluntad del
Estado para implementar adecuadamente, de buena fe y con la clara intención de
beneficiar a las personas más afectadas y en condiciones de vulnerabilidad, la
normatividad sobre tierras. De lo contrario, las normas contenidas en el
Decreto Ley analizado, así como normas como las contempladas en la Ley Zidres
serán, a la vuelta de unos años, unos ejemplos más en esta larga línea de
reformas legales orientadas a implementar una política de tierras justa y
adecuada, que se quedan en el papel como buenas intenciones.
DERECHO A LA
CONSULTA PREVIA-Procedencia
respecto de medidas de implementación del Acuerdo Final (Aclaración de voto)
Expediente:
RDL-034
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 902 del 2017 ‘Por el cual se
adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral
contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el
procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras’.
Magistrada
ponente:
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena de
la Corte Constitucional en la sentencia C-073 de 2018, mediante la cual se
declaró la exequibilidad, con algunas excepciones,[748]
del Decreto Ley 902 del 2017, orientado a facilitar la implementación de una
Reforma Rural Integral. Es una de las normas expedidas con base en las
especiales competencias otorgadas al Presidente de la República, en el marco
del desarrollo y la implementación del Acuerdo Final firmado por el Estado con
las FARC. Aclaro mi voto a esa decisión para resaltar tres aspectos de la
sentencia.
1. Las normas estudiadas por la Corte Constitucional
hacen parte de un conjunto de medidas de carácter legal orientadas a
materializar mandatos constitucionales cruciales. En especial el artículo 64 de
la Constitución Política, referente a los derechos de los trabajadores
agrarios. Tal como lo señala la sentencia que acompaño,
“[…]
no cabe duda que la Carta Política de 1991 estableció el mandato de promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, lo
cual implica que el Estado garantice otros servicios como educación, vivienda,
crédito y brinde asistencia técnica especializada en temas productivos, de tal
forma que mejoren los ingresos y la calidad de vida de los campesinos
colombianos. De allí que, también resulta relevante desde el plano
constitucional la producción de alimentos y el desarrollo rural integral, en
tanto contribuyen a la superación de la pobreza histórica del campo y resolver
la problemática identificada sobre la inequidad en la distribución de la tierra
rural.”
El Decreto Ley 902 del 2017 debe entenderse como una
herramienta que se suma a muchas otras para hacer realidad, entre otros, el
mandato contemplado en el artículo 64 de la Constitución Política. Como lo
sostiene la sentencia, el proteger a la población campesina y a la población
más pobre y vulnerable en el ámbito rural, en especial cuando fueron víctimas
del conflicto armado, es cumplir con la Constitución. Lejos de desconocerla o
violarla, la protección legal de estos grupos humanos es una imperiosa
obligación constitucional.
2. En segundo lugar, considero importante señalar
que la reconstrucción histórica que se hace en la sentencia es tan sólo una
aproximación posible que, en modo alguno, pretende acabar el debate al
respecto. Cuál ha sido el desarrollo de la política de tierras en Colombia o
cuál ha sido el impacto que las normas legales y su implementación han tenido
en los problemas de concentración de la riqueza, son temas de discusión amplios
que la sentencia, por supuesto, no pretende agotar. No obstante, quizá uno de
los aspectos en los que exista un mediano acuerdo en la literatura acerca de
estas cuestiones, es en la distancia que ha existido entre los buenos
propósitos en el papel y las realidades logradas, que por implementaciones
precarias han llevado muchas veces a desconocimiento de los derechos. En
efecto, bajo el orden constitucional vigente se han verificado procesos de
re-concentración de la riqueza, en ocasiones vinculados con el conflicto
armado. Este aspecto es de vital importancia. Es indispensable la plena
voluntad del Estado para implementar adecuadamente, de buena fe y con la clara
intención de beneficiar a las personas más afectadas y en condiciones de
vulnerabilidad, la normatividad sobre tierras. De lo contrario, las normas
contenidas en el Decreto Ley analizado, así como normas como las contempladas
en la Ley Zidres serán, a la vuelta de unos años, unos ejemplos más en esta
larga línea de reformas legales orientadas a implementar una política de
tierras justa y adecuada, que se quedan en el papel como buenas intenciones.
3. Por último, he de precisar que las decisiones
adoptadas en este caso, en especial lo que respecta a los procesos de consulta
con comunidades étnicas o culturalmente diferentes y minoritarias, se adoptan
en el contexto de un proceso de transición hacia la paz, en desarrollo y
cumplimiento del Acuerdo celebrado con las FARC, para terminar el conflicto
interno de más de 50 años con este grupo subversivo. La urgencia de adelantar
el Acuerdo para las comunidades étnicas, dado el impacto que el conflicto
armado había llevado a sus territorios, es un aspecto crucial que se debía
tener en cuenta en el análisis constitucional al momento de ponderar los
valores, principio y reglas fundamentales en tensión.  Otra es la posición que
corresponde asumir al juez constitucional en estos asuntos en otros contextos
fácticos diversos, en condiciones regulares y no de transición.
Así, con el propósito de hacer tales breves
precisiones es que aclaro mi voto.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-073/18
DECRETO
LEY MEDIANTE EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA FACILITAR LA IMPLEMENTACION DE LA
REFORMA RURAL INTEGRAL CONTEMPLADA EN EL ACUERDO FINAL-Conexidad
estricta y suficiente (Salvamento de voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter excepcional, temporal y
limitado (Salvamento de voto)
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límite
material (Salvamento de voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva (Salvamento
de voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad estricta,
juicio de finalidad o conexidad teleológica (Salvamento de voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
(Salvamento de voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad suficiente
(Salvamento de voto)
REFORMA
RURAL INTEGRAL-Participación de las comunidades (Salvamento
de voto)
REFORMA
RURAL INTEGRAL-Buena fe, coherencia e integralidad
(Salvamento de voto)
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia (Salvamento de
voto)
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional
en la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole
sustantivo (Salvamento de voto)
ACCESO
PROGRESIVO A LA TIERRA DE LOS CAMPESINOS-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD AL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS
DEL LEGISLADOR-Limitación (Salvamento de voto)
PRINCIPIOS
DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Limitan la libertad de
configuración legislativa, pero no la petrifican
PRINCIPIOS
DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Alcance en la
jurisprudencia constitucional colombiana (Salvamento de voto)
BALDIOS-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
ATRIBUCION
DE FACULTADES JURISDICCIONALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia
constitucional (Salvamento de voto)
EXPROPIACION
CON INDEMNIZACION COMO LIMITACION LEGITIMA DEL DERECHO DE PROPIEDAD-Contenido
(Salvamento de voto)
INDEMNIZACION POR EXPROPIACION-Criterios
jurisprudenciales (Salvamento de voto)
EXPROPIACION-Derecho
del particular cede ante el interés general (Salvamento de voto)
PROCESO
DE EXPROPIACION-Garantías del debido proceso (Salvamento
de voto)
INDEMNIZACION
POR EXPROPIACION-Realización en forma previa (Salvamento
de voto)
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA-Fijación
de previa y justa indemnización (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente RDL-034
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 902 del 29 de mayo de 2017 “Por
el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural
Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente
el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras"
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
1.  Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, a continuación, presento las razones que me conducen a salvar
el voto en la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en sesión del 12 de julio de 2018.
La providencia de la que me aparto revisó oficiosamente la
constitucionalidad del Decreto Ley 902 de 2017, de conformidad con las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016. Respecto
del examen de competencia, la decisión concluyó que el Decreto Ley 902 de 2017
cumple los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente y necesidad
estricta y que, además, no involucra asuntos expresamente excluidos de las
facultades legislativas de implementación del Acuerdo de Paz.
Acerca
del control material, la Corte declaró exequibles los artículos 1º, 2º,
3º, 4º, 5º, 6º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25,
26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45,
46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 61, 62, 63, 65, 66, 67,
68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 79, 80, 81 y 82 del Decreto Ley 902 de 2017.
Así mismo, adoptó las siguientes determinaciones: declaró (i) inexequibles
expresiones y apartes contenidos en los artículos 7º y 8º; (ii) así como el
artículo 78; y (iii) condicionó la exequibilidad de apartes contenidos en los
artículos 19, 55, 60 y 64.
2.   Me aparto de la
decisión adoptada, pues considero que el decreto ley incumple el requisito de
conexidad estricta y suficiente tanto de forma global como específicamente en
relación con unos artículos, lo cual en mi criterio hacía que la normativa perdiera
coherencia y obligaba a que se declarara inexequible en su totalidad. Además,
estimo que los artículos 5º, 6º, y 38 violan la Constitución y debieron haber
sido declarados inexequibles por razones de fondo.
3.  El desarrollo de
las razones que fundamentan mi decisión de apartarme de la mayoría se
estructura de la siguiente manera. En primer lugar, me referiré a los
estándares fijados por la jurisprudencia respecto a los límites formales y
materiales para la expedición de decretos con fuerza de ley bajo las facultades
extraordinarias del Acto Legislativo 01 de 2016. A continuación, expondré los
motivos por los cuales considero que tanto de forma global como específicamente
ciertos artículos del Decreto Ley 902 de 2017 no cumplen los criterios competenciales
de conexidad estricta y suficiente y, en consecuencia, no podían ser adoptados
mediante las facultades legislativas para implementar el Acuerdo de Paz.
En segundo lugar, me referiré a
tres aspectos generales del control material de la decisión que constituyen el
parámetro de control para establecer la inconstitucionalidad de ciertas
disposiciones del decreto ley, a saber: (a) la jurisprudencia
vigente sobre bienes baldíos y acceso progresivo a la propiedad de la tierra;
(b) las reglas jurisprudenciales sobre la atribución de facultades
jurisdiccionales a autoridades administrativas y el derecho al debido proceso;
y (c) las reglas sobre expropiación e indemnización.
Finalmente, brindaré las razones
por las cuales considero que los artículos 5º, 6º, 19, 24 y
38 debieron declararse inconstitucionales, de conformidad con los parámetros de
control establecidos en los aspectos generales de este salvamento. Los
argumentos centrales de este salvamento de voto corresponden a la ponencia
derrotada por la Sala Plena en sesión del 12 de julio de 2018.
Incumplimiento
de los requisitos competenciales de conexidad estricta y suficiente en la
expedición del Decreto Ley 902 de 2017
Los
límites a la facultad de producción legislativa del Presidente de la República como
consecuencia de la separación de poderes y del sistema de
frenos y contrapesos. Reiteración de jurisprudencia[749].
4.
Esta
Corte ha reiterado en variada jurisprudencia que los propósitos centrales del
régimen constitucional, en lo que respecta a la división institucional de las
ramas y órganos del poder público, son: (i) el mantenimiento de un poder
limitado y, por lo mismo, alejado de prácticas autoritarias; y (ii) el logro de
los fines esenciales del Estado, dentro de los cuales la eficacia de los
derechos fundamentales tiene un lugar principal. El primer objetivo se logra a
partir de una definición específica de las competencias de cada ente, así como
a través de la previsión de controles interorgánicos entre los mismos. El
segundo objetivo, en cambio, supone la previsión de canales institucionales
específicos, que permitan la acción concurrente y complementaria entre los
poderes, bajo un esquema de colaboración armónica.
5.
En
el caso de las facultades legislativas presidenciales, se trata de
prerrogativas que no corresponden a la regla general en un Estado Social y
Democrático de Derecho. En efecto, el primer elemento que define la concesión
de facultades extraordinarias al Presidente es su carácter excepcional,
con independencia de la fuente que prevé la habilitación. Esta es la base sobre
la que se ha estructurado el conjunto de normas que regulan la función excepcional
del Ejecutivo como Legislador y ha dado origen tanto a sus límites como a sus
parámetros interpretativos. En esa medida, tal característica, sustenta el
control jurisdiccional de los decretos leyes o de los decretos legislativos.
El
carácter excepcional de las atribuciones legislativas del Presidente no solo
tiene un fundamento teórico, también es el resultado de un sustrato histórico
que explica la importancia que le ha dado la Carta Política. Antes de 1991, la
potestad legislativa del Presidente en el marco de los estados de sitio tenía
límites y controles judiciales reducidos que impedían el mantenimiento del
equilibrio de los poderes públicos. En el nuevo régimen constitucional,
conforme a los principios de separación de poderes y bajo una clara convicción
de la importancia del debate democrático para la consolidación y la evolución
institucional del modelo de Estado escogido por el constituyente, solo puede
predicarse la validez de facultades legislativas del Presidente cuando han sido
conferidas y ejercidas con sujeción a límites materiales y temporales
concretos, que no trastoquen el orden constitucional actual, incluso en
desarrollo de la justicia transicional[750].
6.
En
general, las facultades legislativas extraordinarias del Presidente de la República,
dado su carácter excepcional, precisan un control judicial que verifica
que su ejercicio sea temporal y materialmente ajustado a la habilitación en su
favor. Ello asegura la distribución del poder público y el equilibrio entre
quienes lo detentan, en especial entre el Legislador y el Presidente de la
República.  Ese control es rogado, salvo en el caso de los decretos
legislativos y de las normas expedidas al amparo de la habilitación contenida
en el artículo 2º del Acto Legislativo 1º de 2016.
7.
En
esta oportunidad solo me referiré a las limitaciones de carácter material, las
cuales apuntan a verificar que:
(i)
Lo
regulado se ajuste a los fines trazados por la norma habilitante y responda en
forma directa, objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos;
(ii)
La
actividad de producción normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de
acción excepcional, aspecto que puede verificarse de manera precisa con la
literalidad del texto habilitante, por lo tanto, están proscritas las analogías
o métodos extensivos de interpretación para entender su competencia;
(iii)
Respete
las exclusiones al ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las
materias sujetas a reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que
se incluyen en las normas de facultades. Sin embargo, tratándose de potestades
otorgadas mediante actos legislativos, este límite cede en la medida en que se
ha considerado que el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado,
tiene competencias para hacer excepciones sobre la reserva de ley, por lo que
puede conferir facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e
incluso adjudicar al Presidente temas que habrían de desarrollarse mediante
leyes estatutarias; y
(iv)
Con
independencia de la fuente que contiene la facultad, su ejercicio sea
eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de la
intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la
necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo
ordinario no puede darles una respuesta expedita e idónea.
8.
Alrededor
de los límites temporales y materiales a las facultades legislativas
extraordinarias del Presidente de la República, se estructura el control
constitucional con el fin de asegurar la conexidad de los decretos con la norma
habilitante, en lo que a plazos de ejecución y materias por regular se refiere.
Además, por esa vía, el control de constitucionalidad del ejercicio de estas
potestades implica la guarda de la organización del Estado Social y Democrático
de Derecho y es la única garantía para asegurar las libertades personales de
los asociados, así como la vigencia de la separación de poderes y el sistema de
frenos y contrapesos.
Por
ende, este control judicial implica no solo confrontar disposiciones normativas
(una de habilitación frente a otra de ejecución de las facultades
extraordinarias), sino que también consiste en un ejercicio de validación del
alcance de la regulación hecha por el Ejecutivo. No solo debe efectuarse en un
plano interno a dicha normativa, sino que debe atender a una valoración en función
de la vigencia del principio de separación de poderes. En esa medida, la
interpretación de las potestades legislativas del Presidente no puede perder de
vista la naturaleza excepcional de las mismas, de modo que el trámite
legislativo ordinario no pueda ser desplazado sin un motivo razonable que haga
concluir que no es un medio idóneo para regular la materia correspondiente.
Cualquier
intento de desbordamiento de las competencias excepcionales por parte del
Ejecutivo, por contradicciones con la norma habilitante o porque dicha
excepcionalidad tienda a hacerse permanente, no solo contraviene dicha
disposición legal, sino que invade por esa vía esferas de acción del Congreso,
quien detenta en toda circunstancia una competencia legislativa general.
Condiciones
para que un asunto pueda ser regulado a través de las facultades
extraordinarias conferidas al Presidente por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016. Reiteración de jurisprudencia[751]
9.
El
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 determina el alcance de las
facultades extraordinarias del Presidente para expedir decretos con fuerza de
ley en el marco del “fast track”[752].
La
jurisprudencia de esta Corte[753]
ha indicado que su función en cuanto a la revisión de constitucionalidad de los
decretos dictados al amparo del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016
versa sobre los aspectos formales relativos a la competencia del
Presidente para regular el asunto y sobre aquellos asuntos de índole
sustantiva sobre los que me referiré, derivados de la necesidad de
verificar la conexidad entre la materia regulada y la implementación del
Acuerdo, como las restricciones derivadas de la vigencia del principio de
separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos.
Límites
materiales
10.
El
contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo del Acuerdo Final.  Esto quiere
decir que debe acreditarse el cumplimiento de los requisitos de conexidad
objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo, así como de necesidad
estricta[754],
aspectos que implican una carga argumentativa para el Presidente cuando adopta
o defiende la constitucionalidad de la normativa extraordinaria. En este
salvamento sólo me referiré en detalle a los requisitos de conexidad.
Los
decretos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2016 no son una atribución
genérica o abierta al Gobierno para la producción legislativa. Por el
contrario, son el resultado de una competencia excepcional, que se explica en
la necesidad de expedir una medida para implementar un acuerdo de paz adoptado
en el marco propio de la justicia transicional. Además, materializan una
competencia gubernamental que no está precedida de debate democrático alguno para
su ejercicio, ni menos de la representatividad de la oposición o de otras
formas de minorías políticas. De allí que resulte reforzada la pertinencia de
un control de constitucionalidad que verifique el cumplimiento de los límites
materiales a tal forma excepcional de habilitación legislativa.
11.
La
conexidad objetiva[755] se
refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre de manera genérica un
vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia
del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que
dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del
Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos de este, lo que implica que no
puedan regular materias diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos
necesarios para su desarrollo.
12.
La
conexidad estricta[756], que
también puede denominarse juicio de finalidad o conexidad teleológica.
Se refiere a la carga argumentativa para el Gobierno, consistente en demostrar
que el objetivo del desarrollo normativo contenido en el decreto pretende de
manera precisa implementar un aspecto definido y concreto del Acuerdo. En
efecto, se trata de una relación directa entre la regulación expedida y el
aspecto específico del Acuerdo lo que descarta vínculos accidentales o
accesorios como justificaciones del ejercicio de las Facultades Presidenciales
para la Paz.
En mi
criterio y de conformidad con lo que esta Corte advirtió en varias oportunidades,
esta limitación resulta crucial en términos de preservación del principio de
separación de poderes. Como es bien sabido, las materias sobre las cuales versa
el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes aspectos relativos a: (i) el
desarrollo agrario integral; (ii) la participación en política, en particular
de los integrantes de los grupos alzados en armas; (iii) el fin del conflicto
armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v) los derechos de las
víctimas; y (vi) la implementación, verificación y refrendación de los
acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas materias, una concepción
genérica de la habilitación legislativa extraordinaria conllevaría
irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada de la competencia
gubernamental de producción legislativa. Así mismo, esta visión amplia
significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del Ejecutivo,
quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los más diversos
aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio democrático y de
la separación de poderes.
La
valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: externa
e interna[757].
En la primera, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido
preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. De tal forma, se vería
incumplido el requisito: (i) si el Gobierno no identifica de manera exacta el
contenido del Acuerdo Final que pretende desarrollar; o (ii) si no existe un
vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto
respectivo, de manera que la norma extraordinaria regule asuntos diferentes a
los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a
través del procedimiento legislativo ordinario. En la segunda, el
Gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las
Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente expedida.
Por ende, se incumplirá esta condición cuando las motivaciones expuestas por el
Gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado.
13.
La
conexidad suficiente[758] está
relacionada con el grado de estrecha y específica proximidad entre la
regulación prevista en el decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo
que se pretende implementar. En efecto, bajo el presupuesto de conexidad
suficiente, la proximidad entre la regulación y el aspecto concreto del Acuerdo
por sí sola demuestra el vínculo. En consecuencia, las argumentaciones
del Gobierno que sean genéricas y las relaciones incidentales o indirectas
entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo,
desconocerán la conexidad suficiente e implicarán un ejercicio excesivo de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016, pues
no mostrarían un vínculo indiscutible entre la legislación extraordinaria y la
materia específica e identificada del Acuerdo Final que se supone que el
Gobierno pretende desarrollar o implementar.
14.
En
ese sentido, concurre un propósito definido de delimitar de manera precisa la
habilitación legislativa extraordinaria a favor del Ejecutivo, tanto desde una
perspectiva material como temporal. Con este fin, además de cumplir con las
condiciones formales previstas en el Acto Legislativo 1 de 2016, los decretos
adoptados con base en esa habilitación deben ser conexos a precisos contenidos
del Acuerdo, no podrán versar sobre los asuntos excluidos en la enmienda
constitucional y, de una manera más general, resultan excluidos aquellos temas
que no deban ser imperiosamente regulados a través del mecanismo abreviado
efectivo, al requerir de un debate democrático.
15.  Es preciso
resaltar que la Sentencia C-630 de 2017[759]
que declaró exequible el Acto Legislativo 02 de 2017, “Por medio del cual se
adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar
estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” determinó que “la
expresión “validez” del inciso primero del artículo 1º hace referencia a la
conexidad que deben guardar las normas y leyes de implementación con el Acuerdo
Final, así como a su concordancia con las finalidades del mismo”.
En efecto, el artículo 1º del Acto
Legislativo 02 de 2017 establece que determinados contenidos del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera serán referente de validez de las normas y leyes de
implementación y desarrollo del Acuerdo Final. Así, la providencia
referida, reiteró que el Acuerdo Final no tiene carácter de norma jurídica, ni
ingresa ipso iure al ordenamiento jurídico, sin embargo, éste sí es un
parámetro en el juicio de constitucionalidad de las normas que se expiden con
fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2016 y de las que se adopten por fuera
de esas facultades para implementar el Acuerdo, como elemento determinante en
el examen de conexidad.
En concordancia, esta disposición
constitucional tiene al menos dos consecuencias. En primer lugar, se debe
entender que el parámetro de validez de conexidad de las normativas expedidas
en uso de las facultades extraordinarias y especiales contenidas en el Acto
Legislativo 01 de 2016, aun cuando se mantiene en cuanto a su contenido, varió
de ser un requisito jurisprudencial para ser una exigencia expresamente
consagrada en la Constitución, el cual para estos casos determina la competencia.
Así las cosas, los criterios sentados en
la Sentencia C-160 de 2017[760]
de conexidad objetiva, estricta y suficiente para verificar la competencia en
la expedición de estos decretos ley, leyes y actos legislativos sólo han
variado en que previamente se fundamentaban en la jurisprudencia de esta
Corporación mientras que ahora se desprenden directamente del artículo 1° del
Acto Legislativo 02 de 2017 que los constitucionalizó. Adicionalmente, esta
determinación hace explícito que el juicio de conexidad también implica verificar
que las disposiciones no contraríen la finalidad del Acuerdo. Lo anterior, debe
entenderse como un límite al Legislador, el cual puede actuar más allá del
Acuerdo, siempre que no lo contraríe y el contenido del desarrollo guarde
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el mismo.
En segundo lugar, esto implica que todas
las normas que se expidan para implementar el pacto de paz, incluso por fuera
de las competencias referidas, no sólo deben guardar coherencia con el mismo,
sino que no pueden contrariar su finalidad. En este caso particular,
esto no quiere decir que el Legislador en ejercicio de su amplio margen de
configuración no pueda, al crear leyes para implementar el Acuerdo, regular
cuestiones adicionales al mismo, que no fueron contempladas en el pacto de paz.
Todo lo contrario, éste se encuentra facultado para ejercer sus competencias en
virtud del poder de representación que le ha sido otorgado para ejercer sus
funciones. No obstante, esto significa que en los eventos en que decida expedir
normas que implementen tal documento, éstas no pueden contrariar su objetivo y
deben ser concordantes al mismo. Así, el hecho de que el Acuerdo Final no
regule específicamente un tema no quiere decir que el Legislador no lo pueda
desarrollar, pues el respeto por el margen de apreciación del Congreso sigue
intacto. Tal determinación no afectaría la validez de la normativa por falta de
conexidad, en cualquier caso, esas disposiciones no pueden contrariar la
finalidad del pacto de paz.
En conclusión, la Sala Plena señaló que
el Acto Legislativo al establecer que ciertos contenidos del Acuerdo Final son
referentes para determinar la conexidad entre estos y las leyes de
implementación: (i) reitera el juicio de conexidad que realiza la Corte como
uno de los requisitos de competencia para la expedición de normas de
implementación mediante los mecanismos excepcionales de producción normativa
del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) hace que tal exigencia también sea un
parámetro de validez constitucional que se concreta en una prohibición de
contrariar la finalidad del Acuerdo Final para las normas que se expidan para
implementar el acuerdo con fundamento en las facultades ordinarias del
Congreso; lo cual (iii) no significa que esos contenidos del Acuerdo Final sean
parámetros para efectuar un control material de constitucionalidad de las
normas de implementación en contraposición al Acuerdo; y (iv) no confiere
carácter normativo a esos contenidos.
Por lo anterior, el Acto Legislativo y
la sentencia que condiciona su alcance constitucionalizaron el juicio que ha
aplicado la Corte hasta el momento respecto de las normas adoptadas mediante
los mecanismos excepcionales previstos para la implementación del Acuerdo Final
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP e igualmente impuso un
criterio de validez similar, ya no competencial, para las leyes expedidas para
implementar tal pacto.
Conexidad estricta
16.  La conexidad estricta exige un vínculo directo, no
incidental ni accesorio entre el decreto expedido y un aspecto o compromiso
específico del Acuerdo Final. Se trata de un juicio de finalidad o de
conexidad teleológica porque el objetivo de la medida debe desarrollar o
implementar el Acuerdo Final de manera evidente. La verificación de este
requisito puede hacerse desde un punto de vista externo y uno interno.
17.   La conexidad estricta a nivel externo implica que el
Gobierno identifique el contenido preciso del Acuerdo Final que pretende
desarrollar. Por su parte, en el análisis adelantado por esta Corporación debe
resultar claro que la norma analizada desarrolla los contenidos específicos del
Acuerdo Final.
Ahora bien, si la conexidad estricta en su dimensión positiva
se refiere al desarrollo del Acuerdo Final, la dimensión negativa de
este mismo requisito es que la norma no contraríe abiertamente sus ejes
centrales. Esta consideración no torna el Acuerdo un parámetro material de
validez, pero sí, como lo ha reconocido de forma reiterada la jurisprudencia
constitucional[761],
constituye una referencia obligatoria que le permite a la Corte determinar si
el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias por parte del
Presidente de la República responden a la finalidad que motivó su otorgamiento
en el Acto Legislativo 01 de 2016, esto es si la normativa legal tiene
conexidad con el Acuerdo Final.
Para dimensionar el aspecto negativo del requisito en mención, por
ejemplo, piénsese en la expedición de un decreto ley que desarrolle el punto 1
del Acuerdo Final, pero que disponga que los bienes baldíos de la Nación se
entregarán a grandes terratenientes. Así, en ese caso si se considera el
requisito de conexidad estricta únicamente desde su perspectiva positiva se
tendría por cumplido, en la medida en que se trata de una norma dirigida a
adelantar una reforma rural, pero desde la dimensión negativa del presupuesto
se advierte la falta de conexidad, debido a que la norma desconoce un eje
central del punto 1, relacionado con la distribución y el acceso a la tierra de
las personas que históricamente han sido privados del acceso a la propiedad de
la misma.
18.   En atención al alcance de la conexidad, considero que a pesar de
que el Decreto Ley 902 de 2017 desarrolla medidas previstas en el punto 1 del
Acuerdo Final contraría abiertamente dos de sus ejes centrales. En efecto, la
norma declarada exequible desconoce los siguientes aspectos trascendentales y
transversales del Acuerdo Final:
(i)
La necesidad de que las medidas
relacionadas con la transformación del campo y dirigidas a implementar una
reforma rural se discutan en un escenario democrático, específicamente en el
Congreso y sean consecuencia del ejercicio de la participación ciudadana;
y
(ii)
El cronograma previsto entre
las partes para la implementación del Acuerdo Final y la priorización de los
asuntos.
La participación democrática en el desarrollo e implementación de
las medidas relacionadas con la Reforma Rural Integral
19.   El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera reconoció en el preámbulo que
su implementación está dirigida a reversar los efectos del conflicto, modificar
las condiciones que han contribuido a la proliferación y mantenimiento de la
violencia, y a solucionar las causas históricas del conflicto armado interno,
tales como la cuestión no resuelta sobre el acceso y la distribución de la
tierra.
Así mismo, previó la necesidad de construir un nuevo paradigma de
desarrollo y bienestar territorial en los sectores de la población que han sido
víctimas de exclusión.
Por su parte, la introducción señala que el fin del
conflicto armado interno supone la apertura de una fase de transición que
contribuya a integrar los territorios, a lograr una mayor inclusión social y a
“fortalecer nuestra democracia para que se despliegue en todo el territorio
nacional y asegure que los conflictos sociales se tramiten por las vías
institucionales (…)”.
En concordancia con esa aspiración, se precisó que “se trata de
construir una paz estable y duradera, con la participación de todos los
colombianos y colombianas”. En efecto, la introducción reconoció
que:
“la participación ciudadana es el fundamento de todos los
acuerdos que constituyen el Acuerdo Final. Participación en general de la
sociedad en la construcción de la paz y participación en particular de la
planeación, la ejecución y el seguimiento a los planes y programas en los
territorios, que es además una garantía de transparencia”.
Luego, se resaltaron las brechas y la desconfianza que las décadas
de conflicto han generado en la sociedad colombiana y la relevancia de la
participación y el diálogo para la reconstrucción de confianza y la promoción
de la tolerancia.
20.   Por su parte, algunos de los principios previstos para la
implementación fueron: “la profundización de la democracia y construir sobre
lo construido” y “los principios democráticos”. En el desarrollo de
los nominados principios democráticos como regentes del proceso de
implementación se precisó que:
“(…) en la interpretación e implementación del presente Acuerdo
y de las normas que lo incorporen al ordenamiento jurídico se respetará el
carácter unitario del Estado Social de Derecho, el pluralismo político, las
libertades individuales, la división de poderes, las competencias de las ramas
del poder público, la integridad territorial, la libertad económica, el derecho
a la propiedad privada de todos los ciudadanos y la primacía de los derechos
inalienables de la persona, así como los diferentes esfuerzos y procesos
organizativos de la sociedad, en particular de las comunidades campesinas,
indígenas y afrocolombianas, negras, palanqueras y raizales”.
Las manifestaciones citadas evidencian que las partes consideraron
y establecieron como elemento esencial para la implementación del Acuerdo Final
la participación ciudadana, el fortalecimiento de la democracia y
el diálogo entre los diversos sectores de la sociedad. En efecto, a
partir de la identificación de la exclusión de grandes capas de la sociedad y
de territorios, y de la existencia de problemas irresueltos que contribuyeron a
la prolongación del conflicto se exaltaron los beneficios de la participación
ciudadana y, por ende, esta se previó como fundamento del Acuerdo.
21.  El reconocimiento de la participación ciudadana como base de los
convenios se planteó de forma general en la introducción y en los principios,
pero también se estableció, de forma particular, con respecto a asuntos
específicos en el punto 1. En particular, el primero de los compromisos resaltó
el papel de la participación en la construcción, definición, desarrollo
e implementación de las medidas relacionadas con la reforma rural, el
acceso y distribución de la tierra, y la productividad del campo.
22.  En el punto 1 “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural
Integral” las partes identificaron la transformación del campo como uno de
los presupuestos para la construcción de una paz estable y duradera, la
integración de las regiones, y el desarrollo social y económico equitativo del
país.
Al mismo tiempo, reconocieron la necesidad de que exista una
amplia participación de las comunidades, que comporte la posibilidad de incidir
y transformar tanto en la planeación, como en la implementación y el
seguimiento de las medidas relacionadas con la reforma rural. En
concordancia con ese reconocimiento destacaron que:
“La participación es así mismo garantía de una mayor inclusión
en las comunidades rurales -mujeres y hombres- en la vida política, económica,
social y cultural de sus regiones y, por ende, de la Nación”.
Asimismo, entre los principios que rigen el punto 1 se
encuentra el alcance estructural de la transformación que se propone y el
carácter integral del desarrollo del campo, así como la participación de las
comunidades.
En efecto, la necesidad de que exista una discusión en escenarios
democráticos en los que se garantice la participación, tales como el Congreso
de la República u otras instancias participativas, también fue reconocida en
puntos específicos de las medidas propuestas en el Acuerdo:
-
En el punto 1.1.2 se previó la
obligación de que el Gobierno tramite una ley con el fin de promover
otras formas de acceso a la tierra, como la asignación de derechos de uso para
pequeños y medianos productores de forma individual o asociativa. Este aparte
dice que:
“Sin perjuicio de lo establecido en el punto 1.1.1 Fondo de
Tierras, el Gobierno tramitará una ley con el fin de promover
otras formas de acceso a tierras del Estado como la asignación de derechos de
uso, en particular para pequeños y medianos productores en forma individual o
asociativa solidaria”.
-
En el punto 1.1.5. se identificó la
necesidad de un plan de formalización masiva de la propiedad. En consecuencia,
el Gobierno se comprometió a adelantar: “(…) las reformas normativas y
operativas pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus
organizaciones”.
Así mismo, en el punto 1.1.5. se reconocieron las dificultades
normativas sobre la transacción y acceso a la propiedad de la tierra y la
consecuente necesidad de que se adelanten modificaciones normativas a la
legislación agraria. Por lo tanto, las partes indicaron que el Gobierno
conformaría un grupo de expertos para que presentaran recomendaciones de
reformas, pero precisaron que:
“Las propuestas de ajustes normativos a la legislación sobre
tierras y de política pública deberán ser discutidas con los sectores
interesados con el fin de buscar los consensos más amplios posibles, previos a
su discusión en el Congreso de la República”. (Negrillas propias)
-
En el punto 1.1.10 el Gobierno
Nacional se comprometió a promover el acceso a la tierra y la planificación de
su uso en las zonas de reserva campesina “en concertación con las
comunidades, y teniendo en cuenta lo planteado, los principios de Bienestar,
Buen vivir y Participación de la Reforma Rural Integral”.
-
Los puntos 1.2.3 y 1.2.4 destacaron
la relevancia de la participación de las comunidades en los programas de
desarrollo con enfoque territorial.
-
Las medidas sobre infraestructura
vial, de riego, eléctrica y de conectividad, y las relacionadas con el
desarrollo social en salud, educación, vivienda y erradicación de la pobreza
también previeron la participación de las comunidades en la definición de la
políticas correspondientes, tal y como lo demuestran los puntos 1.3.1.1,
1.3.1.2., 1.3.1.3, 1.3.2.1, 1.3.2.2, y 1.3.2.3.
En consecuencia, en mi concepto, tanto de las previsiones
generales del Acuerdo Final (introducción y principios) como de las específicas
correspondientes a la Reforma Rural Integral se evidencia la relevancia de
la participación ciudadana mediante diversos mecanismos que incluían el debate
democrático e incluyente en el Congreso y su previsión como un
presupuesto para la creación, desarrollo e implementación de esta medida de
cumplimiento de las obligaciones consignadas en el Acuerdo.
El papel otorgado a la participación ciudadana se desprende de:
(i) la necesidad de fortalecer la democracia; (ii) el reconocimiento de las
diferencias entre los sujetos y sectores involucrados, y de los diversos
requerimientos que demandan las obligaciones contempladas en el Acuerdo Final;
(iii) la necesidad de que se adelante un diálogo entre diferentes sectores de
la sociedad, en el que se incluyan aquellos históricamente marginados del
debate democrático; y (iv) la construcción de la confianza perdida como
consecuencia del conflicto.
23.   De otra parte, es claro que en atención a la pretensión integral
y sistemática de la reforma rural prevista en el Acuerdo Final es
necesario un debate democrático amplio, en la medida en que se trata de un
asunto que afecta directamente a diversos sectores, las relaciones entre ellos
y la sociedad en su conjunto; tiene la virtualidad de determinar y alterar las
dinámicas sociales; involucra personas en especial situación de vulnerabilidad;
modifica asuntos sustanciales en materia de propiedad, acceso a la tierra,
bienes y servicios públicos, administración de justicia, entre otros, y guarda
íntima relación con derechos fundamentales tales como la vida en condiciones
dignas, salud, igualdad, educación, seguridad social, etc. Más allá, establece
un procedimiento único de acceso, que regula la titulación de la propiedad, el
derecho a la defensa y el régimen para disolver controversias en tales
escenarios.
En ese mismo sentido, el Acuerdo identificó el acceso a la tierra
como una de las causas históricas del conflicto armado interno. En
consecuencia, se trata de un asunto de gran relevancia para el cumplimiento del
Acuerdo, la convivencia y la paz social, en el que están interesados y deben
concurrir todos los sectores del país a través de una amplia participación y
discusión que permita llegar a consensos y, de esa forma, exista mayor
seguridad con respecto al cumplimiento de las medidas adoptadas.
Como quiera que el Acuerdo Final estableció la necesidad de que se
adelante una Reforma Rural Integral de carácter universal y, a su vez,
reconoció la importancia de la participación ciudadana y del debate democrático
en torno a los asuntos de gran interés para la sociedad, resulta claro que la
adopción de la reforma en mención a través del uso de las facultades
legislativas extraordinarias otorgadas al Presidente de la República desconoció
el requisito de conexidad estricta.
El incumplimiento es más evidente si se considera que el Acuerdo señaló,
de forma explícita en el punto 1.1.5, que las propuestas de ajustes normativos
a la legislación de tierras y de política pública debían ser discutidos con
los sectores interesados, en aras de buscar los consensos más amplios posibles,
previos a su discusión en el Congreso de la República.
24.  El respeto por
el principio democrático en el desarrollo de la normativa sobre reforma rural
integral también está relacionado con la buena fe en el cumplimiento de los
acuerdos y la plena intención de las partes de cumplir lo acordado,
manifestada en la introducción.
En efecto, si como se indicó previamente
el Gobierno Nacional y las FARC EP reconocieron e identificaron la
participación ciudadana como eje central de los desarrollos e implementación de
los compromisos plasmados en el Acuerdo Final, la regulación de la reforma
rural integral a través de una norma expedida únicamente por el Presidente de
la República, que no contó con la discusión de los sectores de la sociedad
interesados en el asunto, comporta un desconocimiento del eje identificado.
En ese sentido, considero que la
expedición de la normativa declarada ajustada a la Constitución, con excepción
de algunos de sus artículos, además de pretermitir la intervención de la
ciudadanía mediante sus representantes en el órgano legislativo en el diseño,
construcción y determinación de las medidas de reforma rural integral, implica
la negativa del Gobierno Nacional de la posibilidad de que las FARC EP, a
través de sus voceros en el Congreso de la República, intervinieran en el
diseño de las medidas dirigidas a concretar una reforma rural integral,
circunstancia que evidencia con mayor claridad por qué la regulación del
Decreto Ley 902 de 2017 desconoció el principio democrático previsto como
aspecto central para la regulación de esta materia.
El cronograma de implementación y
la priorización de los asuntos en el Acuerdo Final
25.   Las partes
firmantes del Acuerdo Final precisaron que los compromisos adquiridos buscan
reversar los efectos del conflicto, cambiar las condiciones que permitieron la
preservación de la violencia en el territorio y solucionar los problemas
reconocidos como causas del conflicto. Así mismo, previeron como eje central la
paz y la consecuente necesidad de impulsar la presencia del Estado en todo el
territorio nacional, promover la reconciliación nacional y construir un nuevo
paradigma de desarrollo.
Tras establecer las finalidades de las
obligaciones, las partes resaltaron que los acuerdos constituyen un todo
indisoluble, pero identificaron cada uno de los puntos, los cuales responden a
seis grandes temas: el primero, “Hacia un Nuevo Campo Colombiano:
Reforma Rural Integral”; el segundo “Participación política:
Apertura democrática para construir la paz”, el tercero, “Cese al
Fuego y de Hostilidades Bilateral y Definitivo y la Dejación de las Armas”;
el cuarto, “Solución al Problema de las Drogas Ilícitas”; el quinto,
“Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto” y el sexto, “Mecanismos
de implementación y verificación”.
26.   En la medida en
que los compromisos comprenden numerosas materias y requieren múltiples
actuaciones de diversa índole dirigidas a lograr su consecución, fueron
clasificados en el punto 6 por tiempos de cumplimiento normativo.
En primer lugar, en el punto 6.1.9 se
fijaron “las prioridades para la implementación normativa” en el que se
estableció que se tramitarán, de forma prioritaria y urgente, los
proyectos normativos relacionados con: (i) amnistía; (ii) Jurisdicción Especial
para la Paz; (iii) la Unidad para la Investigación y Desmantelamiento de las
Organizaciones Criminales; (iv) incorporación a la Constitución de la
prohibición de la promoción, organización, financiación o empleo oficial y o
privado de estructuras o prácticas paramilitares; (v) la Unidad de Búsqueda de
Personas dadas por Desaparecidas en el Contexto y en razón del Conflicto
Armado; (vi) la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y
la No Repetición; (vii) tratamiento penal diferenciado para delitos
relacionados con los cultivos de uso ilícito, (viii) suspensión de órdenes de
captura de integrantes de las FARC-EP o personas acusadas de serlo y suspensión
de los procedimientos de extradición; (ix) garantías y participación para el
nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de la FARC-EP a la
vida política legal, y (x) las medidas necesarias para la implementación de los
acuerdos.
Como se advierte, entre los asuntos de
implementación prioritaria no se encuentra la reforma rural integral prevista
en punto 1 del Acuerdo Final. En efecto, el desarrollo de esta materia se
incluyó en el “Calendario de implementación normativa durante los primeros
12 meses tras la firma del Acuerdo Final, conforme a lo establecido en el Acto
Legislativo 1 de 2016”.
27.   En relación con
los tiempos de implementación normativa, quiero destacar la referencia al Acto
Legislativo 01 de 2016, pues esta evidencia la concordancia entre el cronograma
previsto en el Acuerdo Final y los mecanismos establecidos en el acto en
mención y, en consecuencia, permite identificar el mecanismo de producción
normativa que se consideró más adecuado para el desarrollo de las leyes
dirigidas a implementar los compromisos del Acuerdo.
En efecto, el Acto Legislativo 01 de
2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar
y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para
la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”
previó, de un lado, el Procedimiento Legislativo Especial para La Paz,
que corresponde a un proceso célere de expedición de actos legislativos y leyes
por parte del Congreso de la República, a través del nominado procedimiento “fast
track” y, en segundo lugar, las Facultades Presidenciales para la Paz,
para que el Gobierno expida decretos leyes que tengan por objeto facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Con respecto a los tiempos de vigencia
de los mecanismos especiales de producción normativa referidos, el acto
legislativo en mención previó la vigencia del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz por el término de 6 meses contados a partir del Acto
Legislativo 01 de 2016, prorrogables por 6 meses a través de comunicación del
Gobierno al Congreso de la República. Así mismo, estableció la vigencia de 180
días para las Facultades Presidenciales para La Paz.
Los términos de vigencia de dichos
mecanismos coinciden con el cronograma de implementación normativa
fijado en el Acuerdo Final. En efecto, este identificó, de forma inicial, los
asuntos de desarrollo normativo prioritario y urgente, y los distinguió de
asuntos que, aunque también fueron identificados como urgentes, su
reglamentación se difirió a 12 meses. Esta distinción armoniza con los términos
del Acto Legislativo, en la medida en que las Facultades Presidenciales para La
Paz se extendieron únicamente por 180 días y, por ende, podían ser usadas para
la implementación de normativa de los asuntos prioritarios y urgentes, mientras
que la vigencia del Procedimiento Legislativo Especial para La Paz, previsto
por 6 meses prorrogables por 6 meses más, es el mecanismo de implementación de
los asuntos urgentes, pero no prioritarios, a menos que su materia dispusiera
otra cosa, como para el caso de las reformas prioritarias que requerían modificaciones
constitucionales.
Los tiempos establecidos en el Acuerdo
Final, el Acto Legislativo 01 de 2016 y el Acto Legislativo 02 de 2017 permiten
advertir fases de implementación de los compromisos adquiridos por el Gobierno
Nacional y las FARC EP en el acuerdo suscrito el 24 de noviembre de 2016, las
cuales corresponden a:
La primera fase está dirigida a
la producción normativa necesaria para la estabilización del Acuerdo Final
y comprende los asuntos que fueron identificados como “urgentes” y “prioritarios”
en el punto 6.1.9.
La segunda fase, corresponde al
desarrollo normativo e implementación de los asuntos que se consideraron
urgentes, pero que no resultan indispensables para la estabilización del
Acuerdo Final y que se refirieron en el punto 6.1.10.
Por último, la tercera fase
comprende aquellos compromisos que demandan múltiples desarrollos normativos,
actuaciones políticas y acciones de largo aliento que superan el término de un
año. En efecto, la previsión del Acto Legislativo 02 de 2017 sobre la
obligatoriedad de los compromisos del Acuerdo Final desde su promulgación hasta
la finalización de tres periodos presidenciales completos posteriores a la
firma del Acuerdo demuestra la adquisición de obligaciones de largo plazo.
Para efectos de determinar la conexidad
en relación con las fases de implementación previstas en el Acuerdo Final es
necesario resaltar que esta opera, de forma estricta, únicamente para la
evaluación del ejercicio de las Facultades Presidenciales para La Paz, debido
al sacrificio del principio democrático que comporta la producción legislativa
por parte del Presidente de la República. En consecuencia, el rigor disminuye
con respecto a las otras vías de producción normativa, en la medida en que se
adelantan en el Congreso de la República, que constituye un escenario
democrático.
En efecto, si una materia considerada
por el Acuerdo Final como prioritaria y urgente se regula a través del acto
legislativo o ley en el marco del Procedimiento Legislativo Especial para La
Paz, no se puede derivar un problema de conexidad con el Acuerdo, en la medida
en que esa forma de regulación resguardó el principio democrático, que es el
valor que resulta más afectado en el marco de estos mecanismos de producción
legislativa especiales. En síntesis, la determinación de la conexidad se
evaluará con mayor rigor en el estudio de decretos leyes, pues la cesión de la
competencia legislativa al  Presidente de la República es excepcional y debe
ser considerada de esa forma para la preservación de los pilares del modelo
constitucional previsto en la Carta Política de 1991, que tuvo como uno de sus
objetivos reducir esa cesión Legislativa normalizada en vigencia de la
Constitución del 1886 y que vació la competencia del Congreso de la República.
En mi concepto, las fases de
implementación descritas evidencian que la reforma rural integral fue
considerada un tema urgente, pero no prioritario, ni necesario para la
estabilización del Acuerdo Final. En consecuencia, se previó como un asunto que
debía ser regulado normativamente en el término de 12 meses y, por ende, a
través del procedimiento legislativo especial para la paz, en el que se
garantiza el debate y la decisión en un escenario democrático de producción
legislativa, esto es el Congreso de la República.
28.   En relación con
los plazos de implementación es necesario precisar que esta Corporación
reconoce la importancia de los tiempos en el éxito del proceso de paz. Sin
embargo, esto no significa que el rol del tiempo implique considerar que todos
los puntos deben ser implementados de forma inmediata y admitir el sacrificio
del principio democrático, más aún si se considera que las partes identificaron
expresamente los temas urgentes y prioritarios, y precisaron los términos para
la adopción de las medidas, los cuales varían entre 6 meses, 12 meses y 12
años.
Las medidas de reforma rural integral
tienen una relevancia evidente para la implementación del Acuerdo, debido a que
la cuestión sobre el acceso y la distribución de la tierra fue reconocida como
una de las causas originarias del conflicto armado interno, se trata de un
asunto que involucra diversos sectores de la sociedad, y comprende múltiples y
amplios compromisos por parte del Gobierno Nacional. Justamente esta relevancia
fue considerada por las partes en el Acuerdo Final cuando previeron la
necesidad de que la adopción de las medidas sobre dicha materia se diera en un
escenario democrático en el que se garantice la participación ciudadana.
Ahora bien, aunque este análisis valora
la relevancia de la materia para el país, en la medida en que el examen está
dirigido a establecer un asunto competencial se circunscribe a determinar el
grado de trascendencia y urgencia del asunto fijado en el Acuerdo Final, pues
las consideraciones de las partes en torno a la priorización del desarrollo
normativo de la materia son las que permiten determinar si el Presidente de la
República respetó los límites de las Facultades Presidenciales para la Paz que
le fueron concedidas cuando expidió el Decreto 902 de 2017 y, por ende, si este
guarda conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final.
29.  En el marco de
ese análisis, para mí es claro que el desarrollo a través del decreto ley
del punto 1 sobre reforma rural integral desconoció dos ejes centrales del
Acuerdo, en los cuales se previó expresamente la forma de regulación de la
materia. En primer lugar, la necesidad de que la implementación normativa
sea producto de la deliberación en un escenario democrático que garantice la
participación ciudadana y, en segundo lugar, el cronograma de implementación a
12 meses, que se ajusta a la vigencia del procedimiento legislativo especial
para la paz.
Entonces, como el Acuerdo Final previó
que la regulación de la reforma rural integral: (i) debe garantizar la
participación ciudadana, el fortalecimiento de la democracia y el diálogo entre
los diversos sectores de la sociedad, y (ii) se trata de un asunto urgente,
pero no prioritario y, por ende, de implementación en el término de 12 meses,
la reglamentación a través de Decreto Ley pretermitió la participación como fue
contemplada expresamente en el Acuerdo y desconoció el cronograma fijado en el
punto 6 al tramitar por un mecanismo más expedito algo que se había contemplado
para un mayor término en razón al debate que debía surtir, elementos que
determinaban la conexidad estricta con el Acuerdo Final y que demuestran la
falta de competencia del Gobierno Nacional para la expedición del Decreto Ley
902 de 2017.
30.  Ahora bien, aun
cuando la conclusión de este aparte implica que en general la normativa que se
revisa incumple el criterio de conexidad estricta desde su dimensión negativa,
un análisis detallado de sus disposiciones también evidencia la falta de
conexidad desde la dimensión positiva. Es decir, varias de las disposiciones en
diferentes títulos no sólo no guardan conexidad con el acuerdo al desconocer
dos de sus ejes transversales alrededor del punto 1 acerca de la Reforma Rural
Integral, sino que, además, en concreto, no desarrollan ninguna de sus partes
específicas, escapan la materia sobre la que versa el pacto de paz o incluso lo
contrarían.
Para
demostrar este asunto, en el presente apartado se adoptará la siguiente
metodología.  En primer término, expondré el contenido general de los títulos
I-IV y VI, a fin de identificar los aspectos centrales que regulan.  Luego,
según el caso, haré algunas consideraciones relevantes para la materia sobre la
que versan y tercero presentaré los argumentos que explican la ausencia de
conexidad entre varios de los contenidos de los mencionados títulos y el
Acuerdo Final.
Ausencia de conexidad en sentido
estricto y suficiente de algunas disposiciones del Título I (Sujetos de acceso
a tierra y formalización)
31.  El artículo 1°,
que no pertenece a ningún título, determina que el decreto ley tiene como
objeto establecer medidas para facilitar la implementación de la reforma rural
integral en materia de acceso y formalización de tierras, dentro de lo cual
tendrán prevalencia los derechos adquiridos, la propiedad privada, las
garantías del derecho al debido proceso, la confianza legítima y la buena fe.
El Título I señala quiénes son los
sujetos de acceso a la tierra y formalización (artículo 2°), a saber: (i) todas
las personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en
los programas para efectos de acceso a tierra o formalización; y (ii) las
comunidades étnicas. Igualmente, limita estos sujetos a colombianos (artículo
3°) y establece dos categorías para el acceso y formalización: (i) a título
gratuito (artículo 4°); y (ii) a título parcialmente gratuito (artículo 5°),
además de una categoría exclusivamente para la formalización: a título oneroso
(artículo 6°). Así, delega a la Agencia Nacional de Tierras la definición del
porcentaje del valor del inmueble, los cánones y las categorías económicas que
deberán pagar los sujetos comprendidos en los artículos 5° y 6° (artículo 7°).
De otra parte, enlista las obligaciones para los sujetos de acceso y
formalización a título gratuito y parcialmente gratuito por un término de siete
años, como la prohibición de la transferencia del dominio o cesión del uso del
bien, sin previa autorización de la ANT (artículo 8°). También reconoce
explícitamente las actividades adelantadas por las mujeres bajo la economía del
cuidado (Ley 1413 de 2010) como actividades de aprovechamiento de los predios
rurales, como hechos de ocupación y posesión, al igual que para la formulación
de proyectos productivos (artículo 9°). Finalmente, impone a la ANT la
inclusión en sus equipos de personas con experiencia con comunidades étnicas o
que hagan parte de ellas en las labores relativas a procesos que involucren
tales grupos (artículo 10). Todas estas disposiciones fueron declaradas
exequibles en la decisión de la que me aparto con excepción de incisos y
expresiones de los artículos 7º y 8º, que fueron declaradas inexequibles.
Artículo 2° Sujetos de
acceso a tierra y formalización
32.
La
decisión de la mayoría concluyó que el artículo 2° cumple el requisito de conexidad estricta y
suficiente respecto a los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, pues debe
ser leído y entendido de forma sistemática, en conjunto con las disposiciones
siguientes y que son las que puntualizan a los beneficiarios concretos de cada
medida.
En mi criterio, los incisos primero y
segundo del artículo 2º no guardan conexidad estricta y suficiente con el
Acuerdo Final. El primer inciso, que indica que los sujetos destinatarios de la
norma son “todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos
sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierras o
formalización”, no desarrolla el punto 1 del Acuerdo Final, pues cualquier
persona que “ejerza o pretenda” ejercer derechos sobre predios rurales
en los programas de acceso a tierras o formalización podría ser destinataria de
las medidas contempladas en el Decreto Ley 902 de 2017, lo cual desborda el
mencionado pacto.
En este sentido, los sujetos que el
Acuerdo Final fijó como beneficiarios de la Reforma Rural Integral son: (i) para
el caso de los programas de acceso a la tierra¸ las personas previstas
en el punto 1.1.3 del Acuerdo[762];
y, (ii) en cuanto a la formalización de tierras, únicamente campesinos
que tienen derechos sobre propiedades agrarias pequeñas y medianas (de
conformidad con el punto 1.1.5. del Acuerdo Final).
Además, la categoría de personas del
inciso primero, en principio, cobijaría a los sujetos de acceso a tierras a
título parcialmente gratuito (artículo 5°) y de formalización a título oneroso
(artículo 6°), que como explicaré más adelante también sostengo que carecen
de conexidad objetiva, suficiente y estricta.
33.
En
síntesis, a mi juicio, el primer inciso del artículo 2° del Decreto Ley 902 de
2017 carece de conexidad estricta y suficiente con el Acuerdo
Final salvo que se interprete que los destinatarios de tales medidas son los
sujetos de acceso y formalización previstos en los puntos 1.1.3 y 1.1.5 del
Acuerdo Final, es decir, trabajadores agrarios y campesinos que pretenden la regularización
de sus derechos sobre pequeñas y medianas propiedades agrarias, especialmente
aquellos enlistados en el punto 1.1.3 del Acuerdo, los cuales corresponden a
personas vulnerables, marginadas y/o victimizadas. No obstante, tal
interpretación no es posible. Primero, pues el sentido literal de la norma, así
como las concordantes con la misma a través de toda la normativa no disponen
eso, sino que contemplan beneficiarios diferentes a los mencionados en el
Acuerdo Final. Segundo, porque el examen de conexidad no es un juicio de
validez que permita adecuar contenidos explícitos de la normativa como si se
tratara de un análisis de constitucionalidad que busca la preservación del
trabajo legislativo, en virtud del principio de conservación del derecho, cuando
esto es posible. El examen de conexidad lo que analiza es la competencia que se
tiene para expedir la norma, lo cual se circunscribe al contenido del Acuerdo
Final, luego al exceder tal competencia se deriva la inconstitucionalidad de la
disposición o el aparte normativo, por desbordar las facultades otorgadas.
34.
Ahora
bien, en relación con el inciso segundo del artículo referido, cabe
anotar que las medidas de distribución o adjudicación de bienes procedentes
del Fondo de Tierras se encuentran contempladas en el Acuerdo Final como formas
de acceso a tierras a título gratuito. En este punto, resulta necesario abordar
la diferencia entre los conceptos de acceso a la tierra y formalización
de tierras, contenidos en el punto 1 del pacto de paz. Veamos.
El acceso a la tierra se refiere
al otorgamiento de títulos de propiedad debidamente registrados para campesinos
sin tierra o con tierra insuficiente. Para lo anterior, el Acuerdo Final
establece tres mecanismos: (i) la distribución gratuita de tierras provenientes
del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral; (ii) el subsidio integral
para compra; y (iii) el crédito especial para compra. Cabe resaltar que el
primero de estos mecanismos implica el acceso plenamente gratuito a la tierra,
mientras que el segundo y el tercero concurren con la adquisición onerosa de
tierras.
De otra parte, la formalización de
tierras se refiere a la consolidación del derecho de dominio sobre tierras
de propiedad privada, en favor de quienes ejercen posesión sobre las mismas o
la ocupación de baldíos para aquellos que cumplen los requisitos para ser
titulares de su adjudicación.
Esta diferencia conceptual es relevante
en la medida en que el artículo 5° se refiere indistintamente a “sujetos de
acceso y formalización de tierras” a título parcialmente gratuito.
Por tanto, es evidente que el acceso a tierras mediante el mecanismo de
distribución gratuita de bienes provenientes del Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral no debería poder otorgarse a los sujetos de acceso a
tierras de modo parcialmente gratuito.
35.
Por
consiguiente, el inciso segundo también carece de conexidad en su referencia al
artículo 5º, por permitir que se adjudiquen tierras del Fondo de Tierras para
la Reforma Rural Integral a título parcialmente gratuito, cuando el Acuerdo
Final establece que dicha adjudicación será gratuita.
Artículo 4° Sujetos de
acceso a tierra y formalización a título gratuito (Parágrafo 1°)
36.
La
Sentencia C-073 de 2018 expuso que el artículo 4° cumple la conexidad estricta
entre los contenidos del Acuerdo y la medida que los implementa, dado que la coincidencia entre la redacción del
Pacto de Paz y el primer párrafo de la disposición estudiada es evidente, pues
ambos se dirigen a proteger a la misma población vulnerable, marginada y
victimizada, haciéndola beneficiaria de las medidas del Decreto Ley. También
indicó que la inclusión de los ocupantes indebidos como beneficiarios de las
medidas de acceso a tierras y formalización se trata de un desarrollo que no va
en dirección de incumplir las finalidades del Acuerdo y, por lo tanto, no
vulnera el principio de conexidad al que hace referencia el Acto Legislativo 02
de 2017.
En efecto, el parágrafo primero del
artículo 4° establece la inclusión en el RESO de las personas que hasta la
entrada en vigor del decreto ley hubieren sido declaradas o pudieren declararse
como ocupantes indebidos o estén en procedimientos de esa naturaleza que
ostenten las condiciones socioeconómicas y personales que delimita la norma,
pero sujeta tal inclusión a ciertas condiciones.
De acuerdo con la Presidencia de la
República, tal norma “refleja tanto los puntos 1.1.1. y 1.1.3. del Acuerdo
Final como lo dispuesto en el mismo sobre la formalización de la propiedad
rural en el punto 1.1.5 y el principio de restitución que busca privilegiar los
derechos de las víctimas de despojo”. Por ello, considero que la
argumentación del Gobierno en relación con este aspecto es genérica, pues
expone relaciones incidentales e indirectas entre el Acuerdo Final y la medida
que dispone el citado parágrafo, en relación con la posibilidad de establecer
acuerdos de regularización con los denominados ocupantes indebidos, por lo
tanto, excede lo establecido en el Pacto de Paz de conformidad con el criterio
de conexidad estricta. Lo anterior, pues tales acuerdos tendrían como propósito
la formalización de predios de un sujeto que ni siquiera fue contemplado entre
los destinatarios de la Reforma Rural Integral (punto 1.1.3).
37.
De
otra parte, la categoría de “ocupantes indebidos” contradice el
principio de “regularización de la propiedad”, según el cual se toma
como punto de partida la “lucha contra la ilegalidad en la posesión y
propiedad de la tierra”. En consecuencia, me aparto de la posición de la
mayoría, pues considero que este contenido normativo carece de conexidad
suficiente, en la medida en que el Acuerdo Final no hace referencia a los
ocupantes indebidos, pues únicamente señala que se deben regularizar “todos
los predios que ocupa o posee la población campesina en Colombia”[763].
En este sentido, no existe una estrecha proximidad entre la Reforma Rural
Integral y la posibilidad de que “ocupantes indebidos” puedan
beneficiarse de las medidas de acceso a la tierra y formalización de la
propiedad mediante la suscripción de acuerdos de regularización.
Artículo
5°. Sujetos de
acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito.
38.
La
decisión mayoritaria consideró que aunque el artículo 5° incluye como beneficiarios de las medidas de
acceso a tierras a personas con cierta capacidad económica, el decreto ley
prioriza a los más vulnerables, armonizando la legislación con los objetivos
del Acuerdo Final y, en consecuencia, este tipo de ajustes caben dentro de una
conexidad que se entiende como la concordancia con las finalidades y objetivos
del Acuerdo Final, y no con una reproducción estricta del tenor literal de lo
pactado. Así mismo, concluyó que el acceso y la formalización a título parcialmente gratuito previstos en
esta disposición cuenta con la conexidad estricta y suficiente ya que permite
adelantar el primer paso hacia el acceso democrático y la formalización masiva
de los derechos sobre la tierra, y beneficiar a sujetos que, por no ser las
personas más vulnerables, marginadas y/o victimizadas, deben hacer una
contraprestación por el beneficio de formalización de la tierra.
Para el Gobierno Nacional, esta norma “sigue
una lógica idéntica” a la del artículo 4°. Al respecto, señaló que la única
diferencia entre ambas disposiciones es que el artículo 5° se dirige a
poblaciones igualmente vulnerables, marginadas y victimizadas pero que cuentan
con alguna capacidad de pago, razón por la cual “pueden recibir tierras pero
sólo a título parcialmente gratuito”. Así, considera que esta disposición
guarda conexidad con los puntos 1.1.1, 1.1.3 y 6.2. del Acuerdo Final, así como
con los principios de priorización y restablecimiento.
En mi criterio, la diferencia entre los
artículos 4° y 5° del Decreto Ley 902 de 2017 es evidente e incide notoriamente
en el análisis de conexidad, por diferentes razones. En primer lugar, la
decisión mayoritaria expone que “el establecer que sujetos –campesinos- que tienen un pequeño
patrimonio económico, y por ende, capacidad de contribuir a sufragar los gastos
de la adjudicación de que sean beneficiarios, deben hacerlo, no va en contra de
lo estipulado en el Acuerdo Final, puesto que no elimina la gratuidad para los
más pobres. Antes por el contrario, permite que el modelo sea equitativo y
sostenible”[764]. Al respecto, considero que la posibilidad de
que se habilite un mecanismo parcialmente gratuito para permitir el acceso a
tierras se contrapone a la distribución gratuita de dichos inmuebles que fue
establecida en el Acuerdo Final. Luego, esta medida no solo excede el Acuerdo
Final, sino que lo contraría, al incluir sujetos como beneficiarios que no
fueron contemplados en el mismo.
En segundo lugar, la diferencia
mencionada entre el acceso a la tierra y su formalización implica que el acceso
a tierras mediante el mecanismo de distribución gratuita de bienes provenientes
del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral no puede otorgarse a los
sujetos destinatarios de acceso a tierras de modo parcialmente gratuito. Por lo
tanto, contrario a lo que contempla la norma, los sujetos que cobija el
artículo 5° únicamente pueden ser destinatarios del acceso a tierras en las
modalidades de crédito especial y subsidio integral para compra de tierras.
En este orden de ideas, cabe resaltar
que esta disposición permite que se consideren beneficiarios de las medidas de
acceso a tierras en el marco de la Reforma Rural Integral a sujetos cuyo
patrimonio neto se encuentra entre los $184.429.250 y los $516.401.900 de
conformidad con el SMMLV actual.  En este sentido, se evidencia que no se trata
necesariamente de sujetos con carencias económicas o en estado de
vulnerabilidad y marginación, como lo previó el Acuerdo Final.
Finalmente, la argumentación desplegada
por el Gobierno evidencia que la relación entre las disposiciones del Acuerdo
Final y los segmentos del artículo 5° del Decreto Ley 902 de 2017 que hacen
referencia al acceso a tierras a título parcialmente gratuito mediante la
asignación de bienes pertenecientes al Fondo de Tierras es indirecta y
tangencial, toda vez que la distribución de tierras de este Fondo a cambio de
una contraprestación dirigida a la población cuyo patrimonio neto oscila entre
los $184.429.250
y los $516.401.900
no desarrolla los puntos del Acuerdo citados por el Gobierno relacionados con
la posibilidad de acceso de tierras de la población más vulnerable y marginada.
Por tanto, esta norma carece de conexidad
estricta y suficiente con el Acuerdo Final, al imponer un cobro o
contraprestación para la distribución o adjudicación de bienes pertenecientes
al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral y contemplar como beneficiarios
sujetos que no fueron determinados en el Acuerdo Final y que exceden los
criterios que permiten identificar a la población vulnerable y marginada. Por
consiguiente, tal contenido normativo carece de vínculo cierto y verificable
con el punto 1 del Acuerdo. Adicionalmente, a pesar de que el Gobierno Nacional
argumenta que este aspecto desarrolla contenidos precisos del Acuerdo Final
(particularmente los puntos 1.1.1, 1.1.3 y 6.2), dicha motivación no se ajusta
a la realidad en la medida en que la relación entre las medidas de “distribución
gratuita”
y democratización del acceso a la tierra en beneficio de los campesinos sin
tierra o con tierra insuficiente establecidas en el Acuerdo Final con
las disposiciones normativas del artículo 5° es apenas tangencial. Corolario de
lo anterior, es que no existe una estrecha proximidad entre el Acuerdo y dichas
medidas.
39.
Por
otra parte, a partir del análisis del punto 1 del Acuerdo Final, se concluye
que la formalización de tierras se encuentra estrechamente ligada a la
garantía de derechos sobre la propiedad rural destinada a campesinos sin
tierra o con tierra insuficiente. Además, los programas de formalización
están destinados, en virtud del Acuerdo, a los derechos sobre propiedades
agrarias pequeñas y medianas. Por tanto, dado que se trata de sujetos que
son vulnerables, marginados o victimizados pero que tienen alguna capacidad
económica, se cumplirá el requisito de conexidad solo si los beneficiarios de
las medidas de formalización a título parcialmente gratuito se encuentren en el
marco de quienes pueden ser destinatarios de estos programas, de conformidad
con el Acuerdo Final.
En efecto, como se ha dicho, el punto
1.1.5 del Acuerdo Final aborda lo concerniente a la formalización masiva de
la pequeña y mediana propiedad rural. Los principales aspectos de dicho
acápite, en lo relevante para esta disposición, son los siguientes: (i) se
define la formalización como un mecanismo para “garantizar los derechos de
las personas que sean legítimas dueñas y poseedoras de la tierra”; (ii) el
propósito de este proceso consiste en regularizar y proteger los derechos sobre
la pequeña y mediana propiedad  rural, con lo cual se entienden excluidas las
extensiones de tierra de mayor tamaño; (iii) se enuncia el deber de “garantizar
la gratuidad de la formalización de la pequeña propiedad rural”; (iv) se
dispone que los titulares de propiedades formalizadas que sean inferiores a una
Unidad Agrícola Familiar (UAF) pueden beneficiarse de las medidas de acceso a
tierras (distribución gratuita de bienes del Fondo de Tierras, crédito y
subsidio para compra de tierras); (v) en atención al déficit de reglas claras
para la obtención de derechos de propiedad agraria, se establece la
conformación de un grupo de expertos en la materia agraria para formular
recomendaciones de reformas normativas y de política pública que permitan,
entre otros propósitos, “facilitar el acceso a los trabajadores y
trabajadoras sin tierra o con tierra insuficiente”; y (vi) se señala que
los ajustes normativos a la legislación agraria deben ser discutidos con los
sectores interesados, con el propósito de lograr los consensos más amplios
posibles, “previo a su discusión en el Congreso de la República”.
Con fundamento en lo anterior, se
concluye que el propósito de los programas de formalización de tierras en el
marco del Acuerdo Final consiste en garantizar y regularizar los derechos de
propiedad sobre predios rurales pequeños y medianos, en especial aquellos cuya
titularidad pretenden acreditar las “personas beneficiarias” de la
Reforma Rural Integral, en los términos del punto 1.1.3 del Acuerdo Final. No
de otra manera puede entenderse que el Acuerdo Final: (i) se encamine a
garantizar la gratuidad de la formalización de la pequeña propiedad rural; (ii)
permita que las propiedades cuya extensión sea inferior a una UAF
(circunstancia que permite inferir que sus titulares son campesinos con tierra
insuficiente) se beneficien con las medidas de acceso a tierras previstas en el
acuerdo; y (iii) contemple una lista de beneficiarios específicos para los
programas de acceso a la tierra cuya característica común es su situación de
vulnerabilidad y marginación[765].
40.
De
esta manera, la formalización a título parcialmente gratuita prevista en esta
disposición carece de conexidad estricta y suficiente ya que puede
beneficiar a sujetos que no se encuentran comprendidos en el marco de los
destinatarios de los programas de acceso y formalización de tierras, en
virtud del Acuerdo Final, a saber, quienes pretenden la regularización de sus
derechos sobre pequeñas y medianas propiedades agrarias, especialmente aquellos
enlistados en el punto 1.1.3 del Acuerdo, los cuales corresponden a personas
vulnerables, marginadas y/o victimizadas.
41.
Así
mismo, el artículo 5° hace referencia indistintamente a “personas naturales
o jurídicas” como destinatarios de los programas de formalización a título
parcialmente gratuito. No obstante, la posibilidad de que puedan acceder a
dichos programas sujetos
que no se encuentran en el marco de quiénes, según el Acuerdo Final, deben ser
beneficiarios de las medidas de acceso y formalización de tierras allí
previstas, carece de vínculo de conexidad objetivo, estricto y suficiente
con ese documento.
Las personas jurídicas no son población
vulnerable, pues tienen como objetivo una finalidad de lucro que no corresponde
a la filosofía de protección al campesino. En este sentido, el acceso de estos
entes jurídicos a programas para la formalización de tierras a título
parcialmente gratuito, en este contexto, implica la priorización de personas
por fuera de los beneficiarios contemplados en el Acuerdo Final, lo cual no
solo no desarrolla el pacto de paz, sino que lo contraría. La falta de
conexidad también es evidente en que la tierra es el medio de subsistencia de
los campesinos y su acceso a la misma, así como la formalización de su
propiedad es la forma de garantizar su proyecto de vida, lo cual por
condiciones históricas ha sido una deuda del Estado colombiano con tales
sujetos. Esta realidad ha sido reconocida por la Corte Constitucional[766],
al establecer que “la protección que la
Constitución prodiga a la propiedad agraria, (se
vislumbra en que) el artículo 64 Superior incorpora la exigencia imperativa
de adoptar medidas estructurales, de forma progresiva, para facilitar el acceso
a la tierra rural por parte de los trabajadores agrarios”[767]. El Acuerdo
Final y, específicamente, lo referente a la Reforma Rural Integral, reconocen
la necesidad de garantizar el acceso a la tierra para los campesinos sin tierra
o con tierra insuficiente, luego una priorización diferente a aquella no es un
desarrollo del Acuerdo. Lo anterior no implica que no se puedan regular estas
materias, para lo cual el Congreso tiene todo el margen de configuración, sino
que éstas no pueden ser desarrolladas mediante facultades extraordinarias, por
carecer de competencia para hacerlo.
42.
Por
último, se reiteran las consideraciones expuestas sobre el Parágrafo 1°
del artículo 4° toda vez que el Parágrafo del artículo 5º sub examine
lo reproduce textualmente.
En
conclusión, a mi juicio, el artículo 5° carece de conexidad objetiva, estricta
y suficiente con el Acuerdo Final dado que: (i) considera como destinatarios de
las medidas de acceso y formalización de tierras a sujetos que no
necesariamente presentan carencias económicas, que no son vulnerables ni
marginados; (ii) impone el pago de una contraprestación para la adjudicación de
bienes procedentes del Fondo de Tierras, los cuales deben ser distribuidos
gratuitamente de conformidad con el Acuerdo Final; (iii) incorpora la categoría
de los denominados “ocupantes indebidos”, la cual contradice el
principio de regularización de la propiedad, que toma como punto de partida la
“lucha contra la ilegalidad en la posesión y propiedad de la tierra”.
Así, la posibilidad de que los “ocupantes indebidos” puedan beneficiarse
de las medidas de acceso a la tierra y formalización de la propiedad mediante
la suscripción de acuerdos de regularización carece de una relación de estrecha
proximidad con el Acuerdo Final.
Artículo
6°. Sujetos de formalización a título oneroso.
43.
La Sentencia C-073 de 2018 consideró
que “el hecho de que los sujetos beneficiarios de la formalización bajo el
artículo analizado lo sean a título oneroso, resulta coherente con el artículo
precedente y conexo con las finalidades del Acuerdo Final”[768] y concluyó que “el artículo 6 del
Decreto Ley 902 de 2017 tiene una conexidad estricta y suficiente con el
Acuerdo Final, y resulta concordante con las finalidades del mismo”[769].
No obstante, como se dijo en el análisis
de conexidad del artículo 5°, el propósito de los programas de formalización
de tierras en el marco del Acuerdo Final consiste en garantizar y regularizar
los derechos de propiedad sobre predios rurales pequeños y medianos, en
especial aquellos cuya titularidad pretenden acreditar las “personas
beneficiarias” de la Reforma Rural Integral, en los términos del punto
1.1.3 del Acuerdo Final.
Ahora bien, esta norma permite que se
consideren beneficiarios de las medidas de formalización de tierras en el marco
de la Reforma Rural Integral a sujetos cuyo patrimonio es superior a
$516.401.900 de conformidad con el SMMLV, sin que se haya determinado un tope o
límite para acceder a dicho programa. Por tanto, se trata de sujetos que no se
encuentran bajo ninguna hipótesis de privación económica o en estado de
vulnerabilidad y marginación.
44.
En
consecuencia, el artículo 6° del Decreto Ley 902 de 2017 carece, en su
totalidad, de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo
Final, toda vez que establece como destinatarios de las medidas de
formalización a personas que, como lo admite el propio Gobierno Nacional, no
son “vulnerables ni marginados”. De este modo, la citada norma regula
materias que rebasan los asuntos necesarios para la implementación del Acuerdo
Final, por lo cual excede las Facultades Presidenciales para la Paz al desconocer
la conexidad objetiva. En consecuencia, no existe una relación de proximidad
entre este precepto y el Acuerdo Final. Además, no desarrolla un aspecto
concreto del pacto de paz.
Así mismo, el artículo 6° hace
referencia indistintamente a “personas naturales o jurídicas” como
destinatarios de los programas de formalización a título oneroso. No obstante,
la posibilidad de que puedan acceder a tales programas sujetos
que no se encuentran en el marco de quiénes, según el Acuerdo Final, deben ser
beneficiarios de las medidas de acceso y formalización de tierras allí
previstas, evidencia que no existe un vínculo de conexidad objetivo,
estricto y suficiente con dicho documento.
En consecuencia, en mi concepto, el
artículo 6° carece de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo
Final dado que el propósito de los programas de formalización de tierras en el
marco del punto 1 es el de garantizar y regularizar los derechos de propiedad
sobre predios rurales pequeños y medianos, en especial aquellos cuya
titularidad pretenden acreditar las “personas beneficiarias”. Sin
embargo, esta medida establece como destinatarios de las medidas de formalización
a sujetos que no son “vulnerables ni marginados”, por lo cual desborda las
Facultades Presidenciales para la Paz.
Artículo 7°. Contraprestación por el
acceso y/o formalización a la tierra
45.
La
providencia de la que me aparto estimó que lo dispuesto en el artículo 7º del Decreto Ley 902 de 2018,
resulta conexo con la finalidad del Acuerdo Final y no atenta contra nada de lo
allí consignado al considerar que “establecer una contribución económica
para retribuir los servicios de acceso y  formalización, para sujetos que
tienen un patrimonio que les permite realizar algunos pagos, en principio, no
se opone a las medidas previstas en el Acuerdo, máxime cuando el Acuerdo Final
hace referencia a la población rural más pobre y marginada como beneficiaria de
medidas gratuitas de acceso y en cuanto a la formalización, la gratuidad se
refiere únicamente a la pequeña propiedad rural. Por ende, al enfatizar el
Acuerdo Final en que tales servicios deben brindarse sin costo, es posible
inferir que pueden prestarse otros a cambio de una contraprestación”[770].
46.
Al
respecto, es pertinente señalar que ninguno de los puntos del Acuerdo Final
hace referencia alguna al pago de una contraprestación derivada de las medidas
de acceso a tierras o formalización que se establezcan en desarrollo de la
Reforma Rural Integral. No obstante, se observa que el establecimiento de una
contribución económica para retribuir estos servicios, en principio, no se
opone a las medidas previstas en el Acuerdo, máxime cuando allí se señala el
deber de garantizar la gratuidad en la formalización de la pequeña propiedad rural
y en la adjudicación de predios procedentes del Fondo de Tierras. Por ende, al
enfatizar el Acuerdo Final en que tales servicios deben brindarse sin costo, es
posible inferir que pueden prestarse otros a cambio de una contraprestación.
Pese a lo anterior, estimo que este
artículo carece de conexidad estricta y suficiente con el Acuerdo Final
al referir los artículos 5° y 6°. Como se indicó, tales normas carecen de
conexidad con el Acuerdo y en esa medida cualquier referencia a las mismas
lleva a la misma conclusión y hace que éstas tampoco guarden la conexidad
exigida y deban ser retiradas de la normativa.
Artículo 8°. Obligaciones (las
expresiones “o uso”, “ceder el uso” y parágrafos 3° y 4°)
47.
Las
obligaciones que el artículo 8° del decreto ley establecen para los
beneficiarios de programas de acceso y/o formalización de tierras se encaminan
a implementar el Acuerdo Final y guardan una relación de proximidad con las
materias allí reguladas. Así, se imponen limitaciones razonables, derivadas del
punto 1.1.6 del Acuerdo y de sus propósitos generales.
48.
No
obstante, los parágrafos 3° y 4° de este artículo desconocen la conexidad
objetiva, estricta y suficiente que requieren las normas de implementación
del Acuerdo Final. Al respecto, es importante aclarar que el contenido de estos
parágrafos limita las facultades sancionatorias de la Agencia Nacional de
Tierras durante un período de siete años. Esta restricción de las competencias
de la ANT excede las Facultades Presidenciales para la Paz dado que: (i)
desborda el ámbito de los asuntos necesarios para el desarrollo e
implementación del Acuerdo (conexidad objetiva), por tratarse de un asunto
ajeno al pacto de paz; (ii) la motivación expuesta por el Gobierno Nacional
carece de relación con la limitación que se impone a la ANT en materia
sancionatoria; y (iii) el vínculo que se establece entre esta medida y el
Acuerdo Final es genérico e indeterminado.
49.
Finalmente,
en relación con las expresiones “o uso” (presente en el primer inciso y
en el Parágrafo 2° del artículo 8º) y “o ceder el uso” (que se encuentra
en el numeral segundo de la norma), resulta necesario precisar que a partir del
contexto de estos enunciados normativos, se deduce que se refieren a la
posibilidad de establecer derechos reales de uso en la propiedad agraria[771],
toda vez que el artículo 8º indica que: (i) un acto administrativo podrá
asignar el derecho de propiedad o uso sobre predios rurales; y (ii) que el
sujeto de acceso y/o formalización de tierras se encuentra obligado a
abstenerse de transferir el dominio o ceder el uso del predio rural.  No
obstante, el punto 1.1.2. del Acuerdo Final establece que “el Gobierno tramitará
una ley con el fin de promover otras formas de acceso a tierras del Estado como
la asignación de derechos de uso, en particular para pequeños y medianos
productores en forma individual o asociativa solidaria”.
En este sentido, los enunciados
normativos del artículo 8º anteriormente señalados carecen de conexidad
objetiva y suficiente con el Acuerdo Final, puesto que en dicho documento
se previó que la posibilidad de establecer derechos reales de uso sobre predios
rurales se sometería a la discusión y deliberación propia del trámite legal
ante el Congreso de la República. Por lo tanto, las expresiones referidas al
derecho de uso contenidas en esta disposición desconocen el punto 1.1.2. del
Acuerdo y, además, carecen de la relación de estrecha proximidad que se
requiere con tal documento.
50.
Por
último, aunque podría argumentarse que el Decreto Ley 902 de 2017 tiene el
carácter de ley en sentido material, es indispensable resaltar que el punto
1.1.2 alude a una ley específica, distinta de las normas que implementen
Acuerdo Final, lo cual es comprensible porque se trata de una materia
autónoma y distinta de la Reforma Rural Integral establecida en el punto 1 del
Acuerdo. No de otra manera puede entenderse que las partes hayan dispuesto que “el
Gobierno tramitará una ley con el fin de promover otras formas
de acceso a tierras”, pues esta manifestación permite inferir que se
trata de modalidades de acceso a tierras distintas de las contempladas y
desarrolladas en el Acuerdo Final.
Ausencia de conexidad en sentido
estricto y suficiente de algunas disposiciones del Título II (Registro de
sujetos de ordenamiento –RESO)
51.  El Título II
versa sobre el registro de sujetos de ordenamiento – RESO para lo cual crea el
registro como una herramienta administrada por la subdirección de sistemas de
información de Tierras de la ANT y como un instrumento de planeación y
ejecución gradual de la política pública, al igual que para identificar los
beneficiarios del Fondo de Tierras (artículo 11). A su vez, establece que tales
beneficiarios son los sujetos que tratan los artículos 4° y 5°, además, de los
criterios de identificación de tales sujetos individuales y colectivos
(artículo 12). Adicionalmente, crea un módulo étnico en el RESO y establece sus
criterios de priorización (artículo 13), al igual que los criterios para la
asignación de puntos para el RESO (artículo 14), las condiciones y el procedimiento
para el ingreso y calificación, en la que se aclara que la inscripción y
puntuación asignada no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni
otorgan derechos o expectativas diferentes a las del ingreso (artículo 15).
Finalmente, establece a cargo de la ANT la obligación de promover la
inscripción en el RESO (artículo 16) y un programa especial de dotación de
tierras para comunidades Rrom (artículo 17).
Artículo
11. Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO-
52.
La
Sentencia C-073 de 2018 concluyó que el artículo 11 implementa un contenido
concreto del Acuerdo sobre Reforma Rural Integral, y concuerda en sus
finalidades con aquellas expresadas por el acuerdo, especialmente con la
progresividad y la integralidad de las medidas. Por lo tanto, estimó que existe
una conexidad estricta y suficiente que legitima el uso de las facultades
excepcionales del Presidente para expedir el citado artículo. No obstante, se
estima que la expresión “bajo el principio de reserva de lo posible”
contemplada en el inciso segundo de este artículo, carece de conexidad
estricta y suficiente con el Acuerdo Final.
En efecto, este mandato de reserva de lo
posible no se encuentra previsto entre los principios del punto 1 del Acuerdo
ni se infiere de su estructura. Por el contrario, el Acuerdo Final fijo unos
mínimos en la formalización de la tierra, que no están condicionados a “lo
posible”. Por ejemplo, en el punto 1.1.1 se dispuso que el Fondo de Tierras
“dispondrá de 3 millones de hectáreas durante los primeros 12 años”. De
otra parte, el punto 1.1.5 dice que se formalizaran 7 millones de hectáreas
para proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural. Entonces,
la determinación de que el RESO, como el instrumento de planeación y de
ejecución gradual de la política pública, está sujeto al principio de reserva
de lo posible se aparta de los compromisos dispuestos en el Acuerdo Final.
Además, la argumentación del Gobierno
Nacional no demuestra el vínculo entre la elaboración del registro único
prevista en el Acuerdo Final y el establecimiento del principio de reserva de
lo posible. Por último, considero que se desconoce la conexidad suficiente en
la medida en que el sometimiento a este mandato carece de una relación de
proximidad directa con el punto del Acuerdo que se pretende implementar.
Artículo
12. Módulo del RESO para el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral
53.
La
decisión mayoritaria expuso que el artículo 12 es conexo con lo
dispuesto en el punto 1.1.3. del acuerdo, al establecer un sistema de registro
de beneficiarios que permita implementar criterios de priorización para
favorecer a la población rural más pobre y afectada con el conflicto. Como se expuso
ampliamente en el análisis del artículo 5º, la posibilidad de que los
beneficiarios de tierras procedentes del Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral reciban predios a título parcialmente gratuito carece de conexidad
objetiva, estricta y suficiente. Por ende, la expresión “y 5”
contenida en el artículo 12 del Decreto Ley 902 de 2017 incumple con los
criterios de conexidad objetiva, estricta y suficiente, toda vez que
esta disposición asigna como “beneficiarios del Fondo de Tierras” a los
sujetos de acceso y/o formalización de tierras a título parcialmente gratuito.
De este modo, se desborda la facultad de implementación del Acuerdo Final, dado
que se extiende el ámbito de sujetos destinatarios del Fondo de Tierras mucho
más allá de lo previsto en dicho documento, pero además en contraposición al
mismo.
Artículo
17. Programa Especial de Dotación de Tierras para Comunidades Rrom
54.
La
decisión de la que me aparto estableció que el artículo 17 es un desarrollo
conexo de lo acordado en este punto del Acuerdo y concuerda con sus objetivos,
pues la “finalidad de lo acordado es la creación de la norma de rango legal,
y justamente se impone expresamente la designación de la tarea al Gobierno”[772].
De
otra parte, el punto 1.1.2. del Acuerdo Final defiere a una norma legal
específica y diversa de las medidas de implementación del Acuerdo Final la
regulación de otras formas de acceso a la tierra distintas de las previstas en
dicho documento, dentro de las cuales se encuentra la asignación de derechos de
uso sobre predios del Estado. Por lo tanto, las expresiones referidas al
derecho de uso contenidas en esta disposición desconocen el punto 1.1.2. del
Acuerdo y, además, carecen de la relación de estrecha proximidad que se
requiere con tal documento.
Ausencia de conexidad en sentido
estricto y suficiente de algunas disposiciones del Título III (Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral)
55.  El Título III
crea el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral como un fondo especial
que operará como una cuenta, sin personería jurídica, conformado por la
subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales, y la subcuenta de tierras para dotación a comunidades
étnicas, además de diferentes recursos monetarios y dispone su administración
por la Agencia Nacional de Tierras (artículo 18). Además, establece recursos
específicos para el saneamiento de los resguardos en los casos en que durante
la implementación de los planes de ordenamiento social de la propiedad rural se
identifiquen predios al interior de resguardos o reservas indígenas ocupados o
poseídos por personas ajenas a la comunidad y su reubicación (artículo 19).
Igualmente, establece que se deberá respetar un estricto orden de priorización
en la asignación de derechos para el beneficio de los más vulnerables económica
y socialmente (artículo 20), y la inembargabilidad de los bienes rurales
baldíos o fiscales adjudicados por un término de 7 años (artículo 21). De otra
parte, enlista los bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo
para efectos de administración como, por ejemplo, aquellos entregados en forma
material a las comunidades indígenas en el marco del procedimiento de
constitución o ampliación, entre otros, (artículo 22).
Finalmente, establece a cargo de la
Agencia de Desarrollo Rural el acompañamiento de los programas de tierras
ejecutados por la ANT con esquemas que permitan la incorporación de proyectos
productivos sostenibles social y ambientalmente (artículo 23) y la articulación
entre la ANT y el Gobierno Nacional para que las medidas de acceso a tierras
permitan el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y competitivos con
enfoque territorial y étnico, para el crecimiento económico y la superación de
la pobreza (artículo 24).
Artículo 18. Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral (Parágrafo 3°)
56.
La
decisión mayoritaria estableció que el Título III del decreto ley (artículos
18 a 24) desarrolla de forma estricta y suficiente los contenidos concretos
del Acuerdo Final, particularmente el punto 1.1. titulado justamente Fondo
de Tierras para la Reforma Rural Integral. Sin embargo, el parágrafo 3
del artículo 18 prescribe que los recursos que ingresen a la subcuenta de
acceso para población campesina del Fondo de Tierras como contraprestación por
concepto de autorización de uso de predios rurales, pueden reinvertirse
prioritariamente en las zonas en las cuales se ubican tales inmuebles. Esta
disposición normativa carece de conexidad objetiva y suficiente con el
Acuerdo Final, puesto que en dicho documento se previó que la posibilidad de
establecer derechos reales de uso sobre predios rurales debía someterse a la
discusión y deliberación propia del trámite legal ante el Congreso de la
República. Por lo tanto, en mi concepto, las expresiones referidas al derecho
de uso contenidas en esta disposición desconocen el punto 1.1.2. del Acuerdo y,
además, carecen de la relación de estrecha proximidad que se requiere con tal
documento.
Artículo 21. Inembargabilidad de bienes
rurales
57.
Acerca
del artículo 21 es pertinente señalar que, pese a la similitud entre lo dispuesto
en esta norma y lo previsto en el Acuerdo, el decreto ley introdujo un elemento
no contemplado en tal documento: la imprescriptibilidad de los predios
adjudicados, “provenientes de los programas de tierras” y que hayan sido
entregados a título de propiedad durante un período de siete años. En mi
concepto, no existe claridad acerca de cuál pudo ser la motivación de esta
restricción, dado que la prescripción extintiva del dominio constituye un
reconocimiento del ordenamiento jurídico precisamente a quien explota
económicamente un predio rural sobre el cual su propietario no ejerce actos de
señor y dueño.
58.
Así
las cosas, considero que no existe conexidad estricta y suficiente entre
esta medida y el Acuerdo, dado que: (i) la norma no desarrolla o implementa
ningún aspecto concreto del Acuerdo Final; (ii) el Gobierno Nacional no
sustentó la relación que existe entre la imprescriptibilidad de los inmuebles
rurales adjudicados y la Reforma Rural Integral; y, (iii) no existe un vínculo
de estrecha proximidad entre la imprescriptibilidad de los bienes adjudicados y
el propósito de evitar la concentración de la tierra.
Artículo
22. Bienes que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras solo para efectos de
administración
59.
La
inclusión de una serie de predios (algunos de ellos no adjudicables) en el
Fondo de Tierras “solo para efectos de administración, esto es, sin alterar
la destinación de dichos bienes para comunidades indígenas” no se deriva
del Acuerdo Final, pues si bien el Gobierno Nacional afirma que se trata de un
reconocimiento de la diversidad étnica, no explica de qué modo la incorporación
de tales bienes en el Fondo de Tierras (cuya naturaleza y propósito dista mucho
de ser un ente de administración) contribuirá a los propósitos de formalización
y acceso a tierras de los grupos étnicos.
En este sentido, resulta especialmente
relevante anotar que el punto 6.2 del Acuerdo Final señala que “se incluirá
a los pueblos étnicos como beneficiarios de las diferentes medidas acordadas
de acceso a tierras sin detrimento de los derechos adquiridos. La
adjudicación de predios y procedimientos de formalización se hará con
destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación,
demarcación, restitución y resolución de conflictos de uso y tenencia de las
tierras.” A partir de lo anterior, es claro que el Acuerdo Final no previó
un mecanismo de “administración” de predios dentro del Fondo de Tierras
destinado a las comunidades indígenas y, por el contrario, dispuso que se
incluyera a los grupos étnicos en las medidas acordadas de adjudicación, acceso
a tierras y formalización.
60.
En
consecuencia, estimo que el artículo 22 del Decreto Ley 902 de 2017 carece de conexidad
estricta y suficiente con el Acuerdo Final, toda vez que no existe una
motivación concreta y específica que sustente la inclusión de una serie de
bienes dentro del Fondo de Tierras “solo para efectos de administración”
como un desarrollo del Acuerdo. Además, tampoco se encuentra un vínculo de
estrecha proximidad entre esta medida y alguna de las partes del Acuerdo,
puntualmente con el Capítulo Étnico, que indique que se trata de un mecanismo
de implementación de este, o que, de alguna manera, mediante la limitación del
derecho al autogobierno se logre algún objetivo del mismo.
Al respecto, es claro que dicho acápite
del documento propugnó por la inclusión de las comunidades étnicas entre los
beneficiarios de las medidas de acceso y formalización, sin que se hubiera
contemplado la posibilidad de reemplazar o sustituir la función primordial del
Fondo de Tierras por la potestad de administrar ciertos bienes sin que se
adjudique su propiedad a los pueblos indígenas o negros, afrodescendientes,
raizales o palenqueros.
Artículo 24. Articulación para el acceso
integral
61.
Para
el Gobierno Nacional, el Parágrafo 1° de este artículo “debe entenderse en
el sentido de una colaboración entre entidades públicas que se habrá de
traducir en la adjudicación de tierras a personas que, habiendo sido
excombatientes, hayan adquirido la condición de ciudadanos civiles y, en esa
calidad, encuadren dentro de los grupos vulnerables priorizados por este
Decreto para efectos de recibir la propiedad o la formalización de predios
rurales”.
No obstante, dicha argumentación difiere
del propio sentido de la norma, dado que la potestad que se otorga a la ANT de
comprar tierras “para adjudicarlas a entidades de derecho público”
claramente desborda la implementación del punto 1 del Acuerdo. En efecto, la
Reforma Rural Integral tiene como propósito modificar el ordenamiento jurídico
para garantizar el acceso y la formalización de la propiedad rural para los
campesinos sin tierra y con tierra insuficiente. En contraste, la autorización
para que la ANT adquiera tierras con la finalidad de adjudicarlas a entidades
públicas para que estas desarrollen programas de reincorporación rebasa
el propósito del punto 1 del Acuerdo Final.
Así las cosas, considero que el
Parágrafo 1° del artículo 24 carece de conexidad objetiva, estricta y suficiente
con el Acuerdo Final, toda vez que: (i) no existe un vínculo cierto y
verificable entre el punto 1 del Acuerdo y la autorización a la ANT para
adjudicar tierras a entidades públicas con el fin de que estas desarrollen
programas de reincorporación; en consecuencia, (iii) no existe una relación
estrecha y próxima entre la Reforma Rural Integral y la facultad otorgada a la
ANT; y (iii) la motivación del Gobierno en relación con esta medida no guarda
coherencia con lo efectivamente regulado.
Ausencia de conexidad en sentido
estricto y suficiente de algunas disposiciones del Título IV (formas de acceso)
62.  El Título IV del
decreto ley regula las formas de acceso a la tierra. Así, contempla la
adjudicación directa de los predios baldíos y fiscales a personas naturales en
regímenes de UAF (artículo 25). Igualmente, establece que existirá prelación en
la adjudicación de baldíos para los ocupantes de estos y la titulación de la
extensión ocupada como una excepción al criterio de la UAF, bajo ciertas condiciones.
Respecto a las solicitudes de adjudicación en proceso antes de la entrada en
vigencia de esta normativa, indica que serán tramitadas mediante el régimen más
favorable y en caso de tratarse de la Ley 160 de 1994 exceptúa la aplicación de
una de sus disposiciones (artículo 26). Lo mismo dispone para la titulación,
siempre que se haya probado la ocupación con anterioridad a la vigencia del
decreto ley (artículo 27). De otra parte, señala que para los casos reseñados
en el artículo 27 y los del artículo 81 de la normativa no se podrá decidir
sobre el derecho a la adjudicación hasta tanto no se tomen las decisiones del
caso en el marco del proceso de restitución de tierras de la Ley 1448 de 2011 y
sus decretos reglamentarios (artículo 28).
Así mismo, crea el subsidio integral de
acceso a la tierra (SIAT), como un aporte estatal no reembolsable, que podrá
cubrir hasta el 100% del valor de la tierra y de los requerimientos financieros
para el establecimiento del proyecto productivo (artículo 29) y precisa que su
otorgamiento en las zonas focalizadas, se hará con posterioridad a la
identificación física y jurídica del predio, pero en las zonas no focalizadas
se tendrá en cuenta el avalúo arrojado por el catastro como referencia para su
valor comercial (artículo 30). A su vez, determina que la asignación del
subsidio integral de acceso a la tierra se hará de conformidad con el
Procedimiento Único (artículo 31) y sujeta la operación de los recursos a
reglas como la apertura de cuentas individuales, la conformación de un Registro
de Inmuebles Rurales, que puede incluir los del Fondo de Tierras, la
posibilidad de elegir predios por fuera del registro, y el giro de los recursos
y la condición resolutoria después de 12 meses del depósito con dos ofertas y
sin que se haya efectuado la compra (artículo 32). Igualmente, determina que,
si el predio elegido por el beneficiario del subsidio pertenece al Fondo de
Tierras para la RRI, éste deberá manifestar expresamente su voluntad de
sustituir el subsidio por la adjudicación, para lo cual la ANT expedirá un acto
administrativo que lo adjudique (artículo 33). Finalmente, en los casos en que
el beneficiario del SIAT fallezca, indica que procederá la condición
resolutoria y se seleccionará un nuevo beneficiario (artículo 34).
Por último, como tercera forma de acceso
a tierras, contempla el crédito especial de tierras para sujetos a título
gratuito y parcialmente gratuito con una tasa subsidiada y con mecanismos de
aseguramiento definidos por la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, la
cual establecerá los montos, términos y condiciones (artículo 35).
Artículo
25. Adjudicación directa
63.
La
Sentencia C-073 de 2018 dijo que el beneficio de adjudicación directa que
debe realizarse a través del procedimiento único y en consonancia con los
criterios de priorización para beneficiar a la población más pobre determinados
en el decreto ley “concuerda perfectamente con el Acuerdo Final”[773].
Agregó que la “exigencia de que la adjudicación se dé exclusivamente en las
zonas focalizadas, esto es, en aquellas zonas en que el Estado adelanta una
intervención que realice el ordenamiento social de la propiedad rural, la
identificación catastral de los predios y a través de ello garantice la
sostenibilidad de la actividad productiva, es perfectamente conexa con los
contenidos de los principios del punto 1. y con el numeral 1.1.4. del Acuerdo
final”[774].
Ahora
bien, en relación con la expresión “y 5” contenida en el inciso segundo
de la norma es necesario reiterar las consideraciones que fueron expuestas
respecto de los sujetos enunciados en el artículo 5° (beneficiarios a título
parcialmente gratuito) como destinatarios de la adjudicación de bienes del
Fondo de Tierras en las que se indica que tal disposición carece de conexidad
objetiva, estricta y suficiente.
Por
consiguiente, la expresión “y 5” contenida en la norma sub examine,
no satisface el requisito de conexidad, pues el segundo inciso del
artículo 25 del decreto ley se refiere a los destinatarios de la adjudicación
de bienes provenientes del Fondo de Tierras, tal y como lo explicó el Gobierno
en su argumentación.
64.
Por
otra parte, en relación con el inciso tercero del artículo 25, según el cual “[e]ste
tipo de adjudicación sólo podrá hacerse en zonas focalizadas donde exista una
intervención articulada del Estado que garantice que la actividad productiva
sea sostenible en el tiempo”, es pertinente indicar que este precepto
normativo impone una exigencia adicional para la asignación de tierras, la cual
no se encuentra prevista en el Acuerdo Final. En consecuencia, tal aparte de la
norma carece de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo
Final, toda vez que: (i) no existe un vínculo verificable entre la imposición
de un requisito como el enunciado y la motivación expresada por el Gobierno en
relación con el desarrollo del punto 1.1.4 (acceso integral) y, en cambio, se
desconoce lo previsto en los puntos 1.1.1, 1.1.3, 1.1.6 y los principios de democratización
del acceso y uso adecuado de la tierra, así como el de beneficio,
impacto y medición; y (ii) los argumentos del Gobierno Nacional dan cuenta
de una relación apenas tangencial e indirecta entre la garantía del acceso
integral del punto 1.1.4 y la restricción que se impone a la distribución de
tierras del Fondo de Tierras.
Artículo 29. Subsidio Integral de Acceso
a Tierra
65.
La
decisión mayoritaria se refirió específicamente sobre la restricción prevista
en el inciso segundo del artículo 29 que establece que aquellos que hayan sido
beneficiarios de entregas o dotaciones de tierras bajo modalidades distintas a
las previstas en el Decreto Ley 902 de 2017, podrán solicitar el SIAT “únicamente
para la financiación del proyecto productivo” y concluyó que “[t]al
restricción resulta conexa con el Acuerdo Final si se articula con lo sostenido
en el punto 1.1.5, de conformidad con el cual ‘en caso de que la propiedad
formalizada sea inferior a una Unidad Agrícola Familiar (UAF), el pequeño
propietario y propietaria formalizados podrán también beneficiarse del plan de
acceso del Fondo de Tierras y de los mecanismos alternativos como crédito y
subsidio para compra para contribuir a superar la proliferación de minifundios
improductivos’”[775].
66.
Ahora
bien, a mi juicio esa restricción desconoce el requisito de conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final puesto que contradice
su punto 1.1.5, de conformidad con el cual “en caso de que la propiedad
formalizada sea inferior a una Unidad Agrícola Familiar (UAF), el pequeño
propietario y propietaria formalizados podrán también beneficiarse del plan de
acceso del Fondo de Tierras y de los mecanismos alternativos como crédito y
subsidio para compra para contribuir a superar la proliferación de minifundios
improductivos”.
En
este sentido, la norma sub examine impide que accedan al SIAT quienes
fueron beneficiarios de adjudicaciones o procesos de formalización de tierra
cuya extensión es inferior a una UAF en virtud de leyes anteriores, pese a
cumplir con el requisito de ser campesinos con tierra insuficiente. Dicha
situación desconoce abiertamente lo previsto en el punto 1.1.5 del Acuerdo,
pues dicho documento establece que los trabajadores agrarios con propiedades
inferiores a una UAF pueden beneficiarse del subsidio para compra de tierras.
67.
Además,
la motivación expuesta por el Gobierno Nacional para el uso de las Facultades
Presidenciales para la Paz no se relaciona con la restricción establecida en el
artículo 29 pues no se justifica la razón por la cual se impone este requisito
y la disposición carece de un vínculo de proximidad con el Acuerdo Final, pues
se relaciona de modo apenas tangencial con la creación del SIAT.
Incumplimiento del requisito de
conexidad entre el Acuerdo Final y la regulación contenida en el Título VI del
Decreto Ley
68.
Como
se expresó en fundamentos jurídicos anteriores de este salvamento, el Acuerdo
suscrito entre el Gobierno y las FARC carece de valor normativo autónomo y está
sujeto para su eficacia jurídica al proceso de implementación, a través de los
procedimientos previstos por la Constitución para la producción normativa. Sin
embargo, también se ha considerado que el análisis del Acuerdo es necesario con
el fin de definir si se cumple el requisito de conexidad objetiva, estricta y
suficiente, el cual debe comprobarse en aquellas normas que se adopten con base
en los procedimientos de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016.
69.
Al
respecto, el numeral 1.1.5. del Acuerdo Final, reiteradamente citado, determina
la obligación para el Gobierno Nacional de formalizar progresivamente, “con
sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o
posee la población campesina en Colombia”. Ello con el fin de evitar que se
recurra “a la violencia para resolver los conflictos relacionados con la
tierra y como garantía de despojo de cualquier tipo”. En
relación con el mismo punto, el Acuerdo determina que con miras a la
formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural, se deben
adelantar las siguientes acciones:
a.     Adecuar un plan
de formalización masiva, realizando “las reformas normativas y operativas
pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus
organizaciones”. De la misma manera, se determina el deber de
garantizar “la gratuidad de la formalización de la pequeña propiedad rural”,
acompañando “tanto el proceso de adjudicación de baldíos, como el de
saneamiento de la propiedad”.
b.     Prever en “el
marco de la jurisdicción agraria que se cree, [que se asegure] la existencia
de un recurso ágil y expedito para la protección de los derechos de propiedad”.
c.      Cuando la
formalización refiera a áreas inferiores a la Unidad Agrícola Familiar - UAF, “el
pequeño propietario y propietaria formalizados podrán también beneficiarse del
plan de acceso del Fondo de Tierras y de los mecanismos alternativos como
crédito y subsidio para compra para contribuir a superar la proliferación de
minifundios improductivos”.
d.     La conformación
de un grupo de tres expertos para que en un plazo no mayor de tres meses
realice recomendaciones “que permitan en un tiempo limitado y cuando sea
posible (i) regularizar los derechos de propiedad de los propietarios,
ocupantes y poseedores de buena fe, siempre que no haya despojo o mala fe;
(ii) garantizar la función social y ecológica de la propiedad; (iii) facilitar
el acceso a los trabajadores y trabajadoras sin tierra o con tierra
insuficiente; y (iv) promover el uso productivo de la tierra”.
Sobre este particular, el Acuerdo
advierte que “los ajustes normativos a la legislación sobre tierras y de
política pública deberán ser discutidos con los sectores interesados con el fin
de buscar los consensos más amplios posibles, previo a su discusión en el
Congreso de la República”. (Negrillas no originales).
70.
De
acuerdo con los elementos expuestos, y como se estableció en el análisis de
conexidad global de la normativa, el Acuerdo establece determinados compromisos
de implementación normativa en materia de acceso y formalización de la tierra
rural a la población campesina, indicándose que los mismos deben ser
realizados: (i) mediante la búsqueda de consensos entre los diversos actores
involucrados con la política agraria; y (ii) a través de la discusión y
aprobación en el Congreso. Por ende, en este aspecto particular el Acuerdo
Final tiene unidad de sentido con las reglas jurisprudenciales anteriormente
descritas, en cuanto difiere al procedimiento legislativo ordinario la
aprobación de las normas sobre contenido agrario.
71.
Ahora
bien, analizado el contenido del Título VI del Decreto Ley 902 de 2017, se
encuentra que la regulación sobre las fases administrativa y judicial del PUO
son, sin duda alguna, normas que fijan reglas particulares para la distribución
de la propiedad agraria, la definición de su uso y el acceso a la misma por
parte de la población campesina. En ese sentido, merecen destacarse los
siguientes contenidos:
a.     Los planes de
ordenamiento social de la propiedad son herramientas que determinan los
factores y programas para el aprovechamiento de la tierra rural. En ese
sentido, sostengo que lejos de tratarse de normas de índole enteramente
instrumental, configuran disposiciones jurídicas que tienen incidencia directa
en la manera como se define el aprovechamiento de la tierra rural, los sujetos
que acceden a la misma y las condiciones y restricciones para su utilización.
b.     Las normas que
fijan el procedimiento para el PUO en su fase procesal, aunque de forma
preliminar pudiese considerarse que conservan naturaleza procedimental, contienen
otras disposiciones de las cuales dependen la eficacia de los derechos
constitucionales adscritos a los agentes involucrados en la materia. Así, se
prevén normas sobre la participación comunitaria de las comunidades que habitan
los territorios rurales concernidos, al igual que los potenciales beneficiarios
en la entrega de tierras. Del mismo modo, se regula quiénes y de qué modo
pueden oponerse a las decisiones dentro del PUO en su fase administrativa, lo
cual no solo es un asunto vinculado al derecho al debido proceso, sino que
también tiene efectos definitivos en lo que respecta al ejercicio del derecho a
la propiedad.
c.      Otro grupo de
regulaciones, como se explicó al inicio de este apartado, determina la
suspensión de procesos administrativos y judiciales existentes sobre la
resolución de asuntos vinculados a los derechos de propiedad, la posesión, el
uso o goce sobre los predios rurales. Esto con el fin que su decisión sea
unificada en el PUO. Una norma de este carácter tiene incidencia directa en la
definición
de los derechos de propiedad respecto a los inmuebles con vocación agraria,
asunto de indudable relevancia constitucional y en dónde están involucrados los
intereses de diferentes actores.  De allí que se trate de asuntos que, conforme
con las consideraciones planteadas en este fallo y lo previsto en el Acuerdo
Final, debieron ser objeto de debate al interior del poder legislativo.
d.     De otro lado, el
título objeto de examen regula tanto las etapas para la aplicación del PUO en
las zonas focalizadas, como el catastro multipropósito. Estos asuntos y, en
especial, el segundo son factores que predefinen el uso de la propiedad rural,
el acceso a la tierra por parte de los trabajadores agrarios, la definición de
imposiciones fiscales a la propiedad, la caracterización socioeconómica de los
usuarios campesinos, e incluso la determinación misma del área y linderos de la
propiedad individual y el registro catastral de la propiedad colectiva, en
virtud de la competencia adscrita a la ANT para el efecto. Cada uno de estos
asuntos, habida cuenta su complejidad e incidencia, escapan por completo de un
carácter exclusivamente instrumental y requieren ser aprobados previo debate
democrático por parte del Legislador. Además, como lo expresé, se trata de
materias en las cuales el Acuerdo Final determinó expresamente que debían ser
sometidas a aprobación ante el Congreso de la República, por lo que, al haber
sido expedida mediante decreto extraordinario, se incurre en ausencia de
conexidad entre dicha actuación y el texto de lo acordado entre el Gobierno y
el grupo armado en proceso de reincorporación.
e.      Finalmente, es
importante destacar que en lo que respecta a la definición de las reglas de la
fase judicial del PUO, el decreto objeto de análisis determina como regla de
competencia para el mismo a “las autoridades judiciales que se determinen o
creen para cumplir con los objetivos de la política de ordenamiento social de
la propiedad rural”.[776]
Para la Corte es claro que la definición de la jurisdicción competente para
conocer de determinados procesos judiciales es un asunto que debe estar
exclusivamente a cargo del Congreso, sin que sea posible delegar esa función al
Ejecutivo, a través del ejercicio de las facultades extraordinarias, ni menos
aún regularlo a través de fórmulas abiertas e indeterminadas, como lo hace la
disposición mencionada.
La normativa en comento está
estrechamente vinculada con la eficacia del derecho constitucional al juez
natural, que ha sido definido por la jurisprudencia constitucional como uno de
los pilares que sustentan la cláusula del debido proceso, por lo cual tiene
entidad sustantiva y no meramente procedimental[777]. Por
ende, considero que al tratarse de un aspecto estrechamente vinculado a la
vigencia de un derecho fundamental, su regulación concreta debe ser prevista
por el Legislador ordinario[778],
resultando vulnerado el derecho mencionado cuando la definición de la
jurisdicción se hace de manera indeterminada. Así, la Corte ha señalado que “la
singular situación jurídica de asignar competencia a organismos de creación
futura e incierta, resulta violatoria, como es fácil advertirlo, de la garantía
constitucional al debido proceso, pues ella implica necesariamente la
preexistencia del juez conforme a la ley, para que el justiciable desde el
inicio mismo de la actuación tenga conocimiento de quién es el juez, lo que
impone al Estado el deber jurídico de establecer legalmente y con anterioridad
al proceso, a cuál órgano judicial con existencia real corresponde el
juzgamiento del sindicado.”[779]
Si bien este precedente refiere al derecho penal, en cualquier caso el
ámbito mínimo de protección del derecho al juez natural refiere a la suficiente
definición de la autoridad que tiene jurisdicción para resolver las
controversias sometidas al control judicial, mínimo que no es acreditado en el
presente caso.
72.
En
consecuencia, estimo que las situaciones descritas, que son tan solo ejemplos
que no excluyen otros supuestos, demuestran que: (i) varias de las regulaciones
contenidas en el Título VI del Decreto Ley 902 de 2017, tienen carácter
sustantivo y no simplemente instrumental o procedimental; y (ii) estas materias
versan sobre aspectos respecto a los cuales el Acuerdo Final optó por su
necesaria regulación por parte del Legislativo. Así las cosas, se está ante una
infracción del requisito de conexidad estricta y suficiente, aplicable a
aquellas normas que  fueron expedidas con base en la competencia prevista en el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Inconstitucionalidad de la totalidad del
Decreto Ley 902 de 2017: Sistema normativo complejo e inescendibilidad de sus
previsiones normativas
73.
De
conformidad con el análisis de conexidad precedente, título a título y
disposición a disposición, se puede concluir que el Decreto Ley 902 de 2017 es
un sistema normativo complejo, que aun cuando regula aspectos instrumentales
del acceso a la tierra y su formalización, también contempla contenidos
sustanciales y tiene la pretensión de regular integralmente esa temática, más
allá de lo previsto en el Acuerdo Final. Como se ha advertido a lo largo de
este salvamento de voto, las materias que esta normativa regula instauran un
nuevo sistema de acceso a la tierra y especialmente de formalización de la
propiedad rural, ya sea mediante su adjudicación o titulación. Tal sistema, no
solo deroga la mayoría del régimen anterior establecido en la Ley 160 de 1994,
sino que además pretende unificar los procesos administrativos y judiciales
sobre la materia, con excepción de los regulados por la Ley 1448 de 2011. Estos
cambios, así como la determinación de las condiciones de acceso a la tierra, la
prelación en las adjudicaciones, la creación del RESO y el Fondo de Tierras
generan un cambio estructural y sustancial al régimen actual de acceso y
formalización de la propiedad rural.
74.
Por
tanto, aun bajo el supuesto en el cual se hubiera superado el análisis global
de conexidad del Decreto Ley, la verificación de ese mismo requisito en
relación con cada uno de los títulos particularmente considerados torna
inconstitucionales las siguientes disposiciones, ya sea de manera parcial o
total, a saber: los artículos 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 11, 12, 17, 18,  21, 22,
23, 25, 29 y todo el Título VI (arts. 40-81), por desconocer el artículo 1° del
Acto Legislativo 02 de 2017. Por ello, el retiro de tales normas hubiera tenido
el efecto de cercenar su carácter de regulación integral, principalmente al
eliminar el nuevo sistema de oferta en el ordenamiento social de la propiedad.
En otras decisiones[780],
cuando la Corte ha constatado la inconstitucionalidad de apartes de sistemas
normativos que: (i) contienen un pilar o eje estructural que irradia toda la
normativa; o (ii) son inescindibles con aquellas que no fueron demandadas, ha
declarado la inexequibilidad de todo el cuerpo normativo, pues las
disposiciones que no fueron revisadas o no violan la Constitución pierden
sentido ante el retiro de las otras del ordenamiento jurídico.
A mi juicio, cada una de las
disposiciones de la normativa hace parte de un sistema complejo para
adelantar la Reforma Rural Integral, inclusive más allá de lo pactado en el
Acuerdo Final. Sin embargo, hay dos elementos esenciales de la misma sin los
cuales pierde sentido. Primero, la restricción del alcance de la regulación
elimina para los sujetos de acceso y formalización a título parcialmente
gratuito y oneroso los mecanismos de acceso a la propiedad rural y su
formalización. Tal limitación hace que la normativa pierda su carácter de
regulación integral, pero además podría tener un impacto directo en el goce
del derecho a la igualdad, pues su implementación en zonas focalizadas
generaría la formalización parcial de la propiedad rural en esos lugares.
Luego, no se trata de una priorización para los sujetos más vulnerables, sino
la determinación de que aquellos son los únicos que pueden acceder a estos
derechos, al menos bajo este régimen. En segundo lugar, la eliminación del
Título VI sobre el Procedimiento Único de Ordenamiento Social retira el
instrumento esencial de la Reforma Rural Integral mediante el cual se buscaba
pasar de un sistema de demanda a uno de oferta para el acceso y formalización
de la propiedad rural.
75.
En
conclusión, el Decreto Ley 902 de 2017 debió declararse inexequible por
incumplir  el requisito de conexidad estricta desde su dimensión negativa, al
contrariar dos ejes centrales del Acuerdo Final: la necesidad de deliberación
democrática para adelantar la Reforma Rural Integral y el cronograma previsto
entre las partes para la implementación del Acuerdo Final. A su vez, por
desconocer el criterio de conexidad en la revisión título a título,
específicamente la conexidad estricta y suficiente, al desarrollar aspectos en
algunas de sus disposiciones y títulos que exceden el pacto de paz e inclusive
lo contrarían, lo cual, desde una mirada global, también hacía que la normativa
perdiera sentido como un sistema complejo.
Aspectos materiales del Decreto Ley 902
de 2017
76.
Para
efectuar el control material del contenido del Decreto Ley 902 de 2017, la
Sentencia C-073 de 2018 expuso la historia normativa de acceso y distribución
de tierras baldías; su régimen de adjudicación; la jurisprudencia sobre el
mandato constitucional de democratización de la tierra y sobre la función
social y ecológica de la propiedad. A continuación, (i) destacaré las reglas
jurisprudenciales sobre acceso progresivo a la propiedad de la tierra y los
bienes baldíos que fueron desarrolladas en la providencia como parámetro de
control material y expondré dos temas adicionales que no fueron abordados en la
providencia: (ii) la jurisprudencia sobre la atribución de facultades
jurisdiccionales a autoridades administrativas y derecho al debido proceso; y
(iii) reglas constitucionales sobre la expropiación e indemnización. Lo
anterior, con el objetivo de mostrar el parámetro de control que, en mi
criterio, debió usarse para determinar la inconstitucionalidad de algunas
disposiciones que fueron declaradas exequibles.
Aspectos
generales sobre el control material del Decreto Ley 902 de 2017
Jurisprudencia sobre acceso progresivo a
la propiedad de la tierra y bienes baldíos
77.
La
Constitución Política, en particular los artículos 64 a 66, consagran el
derecho de acceso a la tierra como un deber ineludible y de progresivo
cumplimiento. Ello comporta un deber a cargo del Estado de respetar y facilitar
progresivamente el acceso a la tierra, en aras de garantizar a la población
campesina su sustento y la realización de su proyecto de vida[781].
La Corte ha entendido el principio de
progresividad y no regresividad como un mandato al Legislador dirigido a “erradicar las
injusticias presentes”[782], de
“corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular un
mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos”[783].
Así mismo, este principio ha sido interpretado como un límite a la
libertad de configuración normativa del Legislador respecto las regulaciones
relacionadas con los derechos sociales. Así, esta Corporación ha dicho que
estos derechos pueden verse restringidos cuando se adoptan normas que reducen o
limitan su ámbito de protección, pues “todo retroceso frente al nivel de
protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en
principio inconstitucional”[784].
La jurisprudencia constitucional ha
identificado al menos dos rasgos característicos de este principio, a saber,
la gradualidad y el progreso en sentido estricto. De un
lado, la gradualidad hace referencia a que la implementación de los derechos
sociales se realiza de manera paulatina, pues ésta no se puede lograr en un
periodo corto de tiempo; de otro lado, el progreso implica que no basta con el
reconocimiento de los derechos sociales, sino que existe “una obligación
estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de [tales
derechos]”[785].
Estos rasgos característicos se ven reflejados, de manera concreta, en las prohibiciones
de disminuir recursos, aumentar costos de acceso o establecer requisitos
adicionales para el goce efectivo de los derechos sociales[786].
No obstante, la Corte también ha reconocido
que este principio no es absoluto, toda vez que pueden existir disposiciones de
carácter regresivo que no desconocen el principio de progresividad pues, como
se mencionó con anterioridad, el referido retroceso conlleva una presunción de
inconstitucionalidad; presunción que puede ser desvirtuada. En este orden de
ideas, una medida no será regresiva cuando se encuentra justificada de manera
suficiente conforme con el principio de proporcionalidad[787]
o se demuestre que existen razones imperiosas que hacen necesaria la
disposición regresiva[788].
En consecuencia, a pesar de que las medidas regresivas tengan fundamento y
justificación, la Corte ha expresado en estos casos se requerirá de un análisis
de constitucionalidad estricto[789].
En la Sentencia C-644 de 2012[790]
este Tribunal se pronunció ampliamente sobre el artículo 64 Superior y resumió
el alcance que la jurisprudencia constitucional ha dado a este principio en
relación con el derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios,
así:
“La
referencia entonces al artículo 64 superior por la jurisprudencia, ha servido
para: (1) calificarlo como un título para la intervención del Estado en la
propiedad rural con el propósito de establecer medidas legislativas o
administrativas especiales que favorezcan el acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios o que limiten la enajenación de los predios rurales ya
adjudicados; (2) señalar que constituye una norma de carácter programático que
requiere la implementación de medidas legislativas para su realización; y (3)
que se trata de un deber constitucional especial cuyo propósito consiste en
favorecer, atendiendo sus especiales condiciones, a un grupo en situación de
marginación; (4) que el cumplimiento de tal deber no impone un único camino
para su cumplimiento; y (5) que al artículo 64 se vincula un derecho
constitucional de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad”.
En suma, puede afirmarse que en
desarrollo del artículo 64 de la Constitución, al Estado le corresponde adoptar
políticas que garanticen el mejoramiento de las condiciones para el goce y
ejercicio del derecho de acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, es
decir, medidas que atiendan al principio de progresividad y no regresividad. En
este sentido, esta Corporación ha precisado que, en la creación de normas que
puedan tener un impacto sobre el acceso a la tierra, el Legislador no puede
desconocer que “(i) los campesinos son sujetos de especial protección, que
han permanecido invisibilizados históricamente y que viven en condiciones de
vulnerabilidad, (ii) el campo es un bien jurídico especialmente protegido por
la Constitución, (iii) el derecho a la tierra y al territorio son derechos
fundamentales [y] (iv) la realización de su derecho a la igualdad
material”[791].
78.
Ahora
bien, para analizar si una medida de acceso a la tierra de la población
campesina es regresiva, el punto de partida en el contexto jurídico colombiano
necesariamente debe ser la Ley 160 de 1994, pues esta es la principal norma en
esta materia expedida con posterioridad a la promulgación de la Constitución
Política de 1991, que consagró el derecho de acceso progresivo a la tierra. Por
tanto, como se dijo en la Sentencia C-077 de 2017, el principal
parámetro de comparación para analizar si las medidas legislativas adoptadas
con posterioridad son regresivas o no, es dicha normativa.
Jurisprudencia sobre bienes baldíos
79.
En
materia de desarrollo rural, las regulaciones sobre bienes baldíos son un
asunto de suma importancia, pues en la historia colombiana la distribución de
la tierra ha sido uno de los factores determinantes del conflicto armado, los
derechos de la población campesina y el diseño institucional del Estado Social
de Derecho. En esa medida, como lo ha dicho esta Corporación, las normas sobre
baldíos constituyen “una de las herramientas principales e indispensables
para alcanzar la reforma agraria”[792].
Así mismo, esta Corporación en diversas sentencias
se ha pronunciado sobre la función del Legislador relacionada con la
promulgación de normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de
terrenos baldíos establecida en numeral 18 del referido artículo 150 Superior.
En efecto, en Sentencia C-060 de 1993[793],
en ejercicio del control automático de constitucionalidad, la Corte examinó el
Decreto Legislativo 1942 de 1992, por medio del cual se expidió una regulación
en materia de reservas y adjudicación de terrenos baldíos. En dicha ocasión, la
Corte señaló que dentro del margen de configuración normativa que tiene el
Legislador, se encuentra la facultad de adoptar normas que regulen la
transferencia del dominio de los bienes baldíos a particulares u otras
entidades de derecho público, pues se trata de bienes cuyo propietario es la
Nación:
“(…)
la regulación constitucional de nuestro Estado indica que aquella persona moral
especialísima cuenta con atributos superiores a los de cualquiera otra persona
moral y a través de sus órganos legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el
ejercicio orgánico de sus principales funciones públicas, puede regular con
vocación de superioridad los asuntos que por mandato del Constituyente le
corresponden, como es el caso del manejo, regulación o disposición de sus
bienes patrimoniales”.
80.
Posteriormente,
la Sentencia C-595 de 1995[794]
declaró la exequibilidad de los artículos de las Leyes 48 de 1882, 110 de 1912
y 160 de 1994 que establecen la imprescriptibilidad de los baldíos. Al
respecto, señaló que los baldíos son bienes fiscales adjudicables que la Nación
conserva para adjudicarlos a quienes cumplan las condiciones establecidas en la
ley[795].
Dicho de otro modo, los baldíos de la Nación están destinados a ser adjudicados
en propiedad a quienes los ocupen y exploten económicamente de conformidad con
los requisitos establecidos legalmente. Al exigir la ocupación previa, que no
se posean otros bienes rurales y que no se tengan ingresos superiores a mil
salarios mínimos mensuales como requisito para obtener la titulación de un
predio baldío se garantiza el acceso a la propiedad de quienes carecen de ella
y se contribuye a mejorar las condiciones económicas y sociales de los
adjudicatarios.
Con este pronunciamiento, la Corte
destacó que los baldíos de la Nación tienen por destinación específica su
adjudicación de acuerdo con las prescripciones legales y que los requisitos que
el Legislador establece para obtener la titulación de un predio baldío guardan
una estrecha relación con los mandatos constitucionales de garantizar el acceso
progresivo a la propiedad y mejorar las condiciones económicas y sociales de
los beneficiarios de las adjudicaciones.
81.
Por
su parte, la Sentencia C-097 de 1996[796],
al resolver una demanda de inconstitucionalidad promovida contra el parágrafo
2º del artículo 74 de la Ley 160 de 1994 que establece que no podrá alegarse
derecho para la adjudicación de un baldío si su ocupación deriva del
fraccionamiento de los terrenos u otro medio semejante, efectuado por personas
que los hayan tenido indebidamente, o cuando se tratare de tierras que tuvieren
la calidad de inadjudicables, expuso que los supuestos en los cuales el INCORA
(hoy Agencia Nacional de Tierras) puede ordenar la restitución de terrenos
baldíos indebidamente ocupados tienen respaldo constitucional porque son
circunstancias que atentan contra derechos ajenos y al impedir que se aleguen
derechos para la adjudicación derivados de estas circunstancias garantiza que
no se subsane la ilicitud de la ocupación[797]. Además, al
recalcar que los bienes baldíos se conservan para su posterior adjudicación
destacó su carácter inenajenable y que están por fuera del comercio.
82.
En
la Sentencia C-536 de 1997[798]
este Tribunal analizó si la sanción de nulidad para los actos que
desconozcan la prohibición de transferir extensiones de tierras que excedan a
las que correspondan a una Unidad Agrícola Familiar (UAF) de inmuebles
adjudicados como baldíos violaba los artículos 13 y 58 de la Constitución.
La providencia declaró exequibles las
normas demandadas al considerar que limitar la posibilidad de adquirir la
propiedad de los baldíos, o la que se deriva de un título de adjudicación de
baldíos a una UAF, le permite al Estado beneficiar con dicha propiedad a un
mayor número de campesinos, aparte de que logra el efecto benéfico de impedir
la concentración de la propiedad o su fraccionamiento antieconómico. Por lo
anterior, la Corte expuso que esta medida era congruente con el deber estatal
de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra.
83.
La
Sentencia C-644 de 2012[799]
declaró inexequibles los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450 de 2011 por
desconocer el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad
de los trabajadores al autorizar la venta o aporte -en cualquier tiempo- de
tierras originalmente baldías adjudicadas por el Estado o adquiridas mediante
subsidio integral en extensión superior a una Unidad Agrícola Familiar, que
consoliden propiedades de gran extensión en las cuales se adelanten proyectos
especiales de desarrollo agropecuario y forestal; y al autorizar el uso y
aprovechamiento de terrenos baldíos en grandes extensiones ubicados en zonas de
desarrollo empresarial a personas naturales o jurídicas –nacionales o
extranjeras- reconocidas por la administración como empresas especializadas del
sector agropecuario y forestal.
En esa ocasión, la decisión expuso que
la igualdad material se conforma tanto de libertades, derechos y deberes como
de responsabilidades, funciones y competencias para el Estado, al igual que de
garantías para asegurar que la protección específica que se brinde sea
efectiva, avance o al menos conserve los mínimos ya asegurados. Agregó que, en
caso de regresividad en materia de derechos, debe justificarse de conformidad
con el principio de proporcionalidad. Así mismo, señaló que la protección
constitucional de la propiedad agraria derivada de los artículos 60, 64 y 66 de
la Constitución involucra entre sus garantías: (i) el derecho de los
trabajadores agrarios a no ser despojados de su propiedad agraria o impulsados
a deshacerse de ella so pretexto de su improductividad, sin ofrecer antes
alternativas para tornarlas productivas a través de alianzas o asociaciones, o
a cambio de otras alternativas de desarrollo agrícola; (ii) el derecho a que el
disfrute de la propiedad no sea afectado sin justificación suficiente y
poderosa; (iii) el derecho a que el Estado adopte medidas progresivas y no
regresivas orientadas a estimular, favorecer e impulsar el acceso a la
propiedad de los trabajadores agrarios y el mejoramiento de su calidad de vida
y dignidad humana; y (iv) el derecho que por medio de la protección de la
propiedad se proteja la seguridad alimentaria.
La Corte constató que las normas
demandadas introducían
modificaciones sustanciales y procedimentales en el sistema de Reforma Agraria,
que alteraba el régimen preexistente pues su carácter excepcional puede
convertirse en la regla general y transformar la legislación agraria y sobre
baldíos de unos criterios a otros distintos e incluso contradictorios, fijados
por el Ejecutivo. También concluyó que las normas estudiadas constituían
medidas regresivas porque, en primer lugar, reducían el
ámbito de protección de los derechos sociales de acceso a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios y de seguridad alimentaria individual y
familiar del campesino; y, en segundo lugar, creaban posiciones jurídicas
visiblemente desiguales en relación con el nivel de satisfacción de los
derechos de los trabajadores rurales.
Además de regresivas, las medidas
estudiadas afectaban los contenidos mínimos del derecho de acceso progresivo a
la propiedad porque ninguna de las medidas relacionadas con la supresión de las
restricciones para la venta de propiedades y para la acumulación de UAF o de
tierras baldías para la explotación a cargo de un único gran productor ni
tampoco los procedimientos y pautas muy generales señaladas, aseguran la
propiedad ni contempla el acceso a otros servicios esenciales para los
trabajadores agrarios. Para adoptar estas medidas regresivas en materia de
acceso progresivo a la propiedad de los trabajadores agrarios, el Legislador no
brindó justificación suficiente y adecuada ni resultaron proporcionales pues se
concluyó que, en la ponderación formulada sólo prevalecía el uso eficiente de
la tierra sin atender la garantía del acceso a la propiedad de esta por parte
del trabajador campesino.
84.
Por
su parte, la Sentencia C-255 de 2012[800]
estudió si la autorización a la administración para
revocar en cualquier tiempo, sin el consentimiento escrito y expreso del
respectivo titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías
proferidas con violación de normas legales o reglamentarias desconocía
los derechos al debido proceso, buena fe y de acceso a la administración de
justicia.
La decisión declaró exequibles los
incisos 6º y 7º del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 al considerar que, si
bien es cierto la regla general de que la administración debe
acudir a la jurisdicción para obtener la nulidad de un acto administrativo de
carácter particular, se ha establecido que en los casos en que existan razones
constitucionales importantes, se encuentren elementos de juicio acreditados de
manera suficiente y se ofrezcan al ciudadano todas las garantías para ejercer
sus derechos de contradicción y defensa en el marco del debido proceso, el
Legislador puede autorizar la revocatoria unilateral de actos de contenido
particular. De este modo, la Corte consideró que la revocatoria unilateral de
los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito
del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos como el cumplimiento
de la función social de la propiedad; asegurar el acceso progresivo a la tierra
de los trabajadores agrarios; y hacer efectivo el deber estatal de promover las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, siempre y cuando se trate
de actos manifiestamente ilegales o que deriven en la violación de requisitos
sustantivos o materiales de la adjudicación de baldíos.
85.
Así
mismo, la Sentencia SU-235 de 2016[801] analizó
si una comunidad campesina tenía el derecho constitucional fundamental a que la
Corte le ordene al INCODER llevar a cabo el proceso de recuperación de baldíos
y que posteriormente se le adjudique los siete predios baldíos que hacían parte
de la Hacienda Bellacruz, al tener en cuenta que cuando fueron desplazados de
dicha propiedad el gobierno se comprometió a adjudicárselos; o si tenían
derecho a que el Estado adelante otro tipo de proceso para restituirles los
predios de los cuales fueron desplazados.
Para resolver este problema jurídico, la
Corte reiteró que la destinación específica de los bienes baldíos es garantizar
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de sujetos de especial
protección constitucional como los trabajadores agrarios sin tierra y de
escasos recursos, las comunidades negras e indígenas y las empresas
comunitarias o cooperativas. Al mismo tiempo, determinó que atribuirle a un
bien baldío una destinación diferente implicaría la vulneración del derecho de
acceso progresivo de los trabajadores rurales a la tierra, consagrado en el
artículo 64 superior. También insistió en que el Estado cumple ese deber
estatal mediante la compra directa, el subsidio integral de tierras, los
procesos de extinción del dominio, clarificación de la propiedad y recuperación
de baldíos indebidamente ocupados, que eventualmente conducen a su
adjudicación.
Con base en lo anterior, la Corte
concedió el amparo de los accionantes al debido proceso administrativo y dejó
sin efecto las Resoluciones emitidas por el INCODER que declararon la pérdida
de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que culminaron el proceso de
clarificación de la Hacienda Bellacruz y en el que se estableció que tales
predios no habían salido del dominio del Estado. En consecuencia, ordenó que la
agencia gubernamental continuara el proceso de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados y posteriormente adjudique a aquellos solicitantes que
cumplan con los requisitos legales para el efecto.
86.
La
Sentencia SU-426 de 2016[802]
examinó si el INCODER vulneró el derecho fundamental a la tierra y al
territorio de los accionantes, al no adelantar la identificación de los
ocupantes que se encuentran en predios baldíos ubicados en El Porvenir
—municipio de Puerto Gaitán, Meta—, ni la titulación de estos inmuebles, en los
términos de la Ley 160 de 1994, pese a que desde el 14 de julio de 2014 se
declaró la revocatoria directa de las 27 adjudicaciones que desde el 15 de
enero de 1992 realizó el extinto INCORA sobre los terrenos mencionados y que,
como consecuencia de ello, la Nación recuperó formalmente el dominio de los
mismos.
La providencia expuso la relevancia
constitucional del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente
ocupados dado que tiene el propósito de restituir al patrimonio del Estado las
tierras baldías adjudicables, inadjudicables y demás predios de la Nación
indebidamente ocupados por los particulares y es una etapa esencial para que el
Estado conserve y tenga a disposición los baldíos para la adjudicación
subsiguiente. En este sentido, aclaró que la finalidad de la recuperación de
baldíos no se limita a restituir el patrimonio estatal sino a hacer eficaces
los artículos 64 y 65 de la Constitución para los cual los baldíos son el
principal instrumento.
En consecuencia, la Corte amparó el
derecho a la tierra y al territorio en favor de la población campesina y ordenó
la conformación de una mesa de trabajo con distintas entidades estatales para
la adopción de un plan estratégico para la recuperación material del bien
baldío, realizar un censo de la población ocupante y establecer quienes pueden
considerarse sujetos de reforma agraria, además de coordinar la adjudicación
con el programa de restitución de tierras.
87.
La
Sentencia C-517 de 2016[803]
estudió si la prohibición de titulación de terrenos baldíos en favor de
personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de otros
predios cuya extensión no permite la realización de proyectos productivos
autónomos, infringía los derechos a la igualdad, a la propiedad privada y el
deber del Estado de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la
tierra por parte de la población campesina.
La Corte consideró que el Legislador
tiene la facultad para restringir la titulación de bienes baldíos a
particulares ya que tiene el deber de promover el acceso a la tierra y, por lo
tanto, estas restricciones son admisibles constitucionalmente siempre que estén
orientadas a satisfacer otros fines estatales u otros imperativos
constitucionales, o en la medida en que focalicen o prioricen al acceso a las
tierras por los grupos sociales que en razón de su situación de vulnerabilidad
requieran una protección especial y reforzada por parte del Estado, como la
población campesina, o aquellos que promuevan la explotación económica de la
tierra.
La decisión concluyó que prohibir la
adjudicación de terrenos baldíos a personas que cuentan con un título de
propiedad o que son poseedoras de un predio rural cuya extensión es
insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, restringe de manera
injustificada el derecho a la propiedad privada y el deber del Estado de
promover el acceso a la tierra. Al respecto, señaló que la disposición viola el
principio de igualdad pues, como la adjudicación de bienes baldíos se orienta
justamente a promover la materialización de este tipo de proyectos, a que por
esta vía se asegure la satisfacción de las necesidades de las familias que
hacen parte de la población campesina y se promueva el desarrollo económico y
social, cuando la propiedad o la posesión resulta claramente insuficiente para
garantizar estos fines, la diferenciación normativa establecida en la norma
demandada se ampara en un criterio formalista y restrictivo que desconoce el
elemento relevante en común de los dos supuestos de hecho objeto de la
comparación: la carencia del insumo productivo y de satisfacción de las
necesidades familiares. Sin embargo, la Corte declaró la norma acusada
exequible al considerar que admite una interpretación según la cual la
prohibición no opera para aquellos propietarios de bienes con extensiones
inferiores a una UAF y que ha sido la interpretación dada por las autoridades
administrativas encargadas de aplicarla.
88.
Finalmente,
la Sentencia C-077 de 2017[804]
analizó distintos problemas jurídicos entre los cuales se encontraban
establecer:  (i) si el parágrafo 3º del artículo 3º y los artículos 10, 13, 14,
15 y 21, inciso 5º de la Ley 1776 de 2016 violaban los artículos 58, 64, 65 y
93 de la Carta, y el 2.1 del PIDESC, en la medida en que modifican el régimen
de baldíos al incorporar, sin justificación constitucional, medidas regresivas
en materia de democratización del acceso a la tierra y del derecho al
territorio del campesinado; (ii) si el artículo 3°, inciso 2°, literales a),
b), y c), los artículos 7º y 17 (parciales) eran contrarios al artículo 64 de
la Constitución comoquiera que reducen el marco de protección del derecho
social al acceso a la tierra.
La Corte expuso que el derecho al acceso
progresivo a la tierra de los campesinos y trabajadores rurales impone al
Estado obligaciones de respetar y de proteger, y otras de realizar (facilitar
progresivamente), cuyo cumplimiento le permite a la población campesina
garantizar su sustento y realizar su proyecto de vida. Acerca de la destinación
de los bienes baldíos, señaló que, en principio, el Legislador puede hacer
distintos usos de los bienes baldíos. Por ejemplo, puede: (i) conservar esos
bienes en cabeza de la Nación y limitar su acceso a los particulares, tal como
ocurre en materia ambiental, o por cuestiones de orden público; (ii) transferir
a otras entidades de derecho público la propiedad fiscal de los bienes baldíos;
y (iii) transferir las tierras baldías a personas naturales o jurídicas en zonas
especiales para la promoción del desarrollo agropecuario o para impulsar la
democratización y acceso a la propiedad de la tierra por parte de los
trabajadores agrarios. Sin embargo, los usos descritos son de carácter
excepcional, por lo cual la Corte enfatizó que la regla general es que existe
una afectación prioritaria de dichos terrenos para la adjudicación de baldíos y
reconoció que esta es una herramienta indispensable para alcanzar los fines que
se persiguen con la reforma agraria a favor de los trabajadores del campo que
carecen de ella.
Al resumir el respaldo constitucional
del régimen de adjudicación de bienes baldíos señaló que no sólo es una
expresión de los artículos 64, 65 y 66 superiores, sino que es acorde con el
artículo 13 de la Constitución, que establece el deber que
tiene el Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil
condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en
el sector agropecuario; y con el artículo 58 constitucional porque impulsa la
función social de la propiedad, al prevenir su concentración inequitativa e
ineficiente en manos de unos pocos.
Respecto del principio de progresividad
y la prohibición de regresividad indicó que son mandatos que guían la garantía
del acceso a la tierra de los trabajadores agrarios. En ese sentido, consideró
que cuando el Legislador adopte medidas que tengan impacto en el acceso de los
trabajadores agrarios a la tierra debe tener en cuenta que: (i) los campesinos
son sujetos de especial protección que han permanecido invisibilizados
históricamente y que viven en condiciones de vulnerabilidad; (ii) el campo es
un bien jurídico especialmente protegido por la Constitución; (iii) el derecho
a la tierra y al territorio son derechos fundamentales. Así mismo, expuso que
la Ley 160 de 1994 que actualmente regula el acceso progresivo a la propiedad
de la tierra es el parámetro para analizar si las medidas legislativas
adoptadas con posterioridad a dicha normativa son regresivas o no.
La Corte concluyó que el parágrafo 3º
del artículo 3º y los artículos 10, 13, 14, 15 y 21, inciso 5º de la Ley 1776
de 2016 no pretendían sustituir o modificar la regulación sobre baldíos
destinados a garantizar el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra y, por lo tanto, los contenidos y el alcance de la
normativa anterior (Ley 160 de 1994) permanecían intactos. En particular, la
Corte consideró que las zonas a las que va dirigida la Ley 1776 de 2017 en principio
no serían aptas para desarrollar programas de reforma agraria y, de ese modo,
la Ley 1776 de 2016 regula supuestos de hecho distintos a los de la Ley 160 de
1994. Por esta misma razón, la norma no afectaba el número de bienes baldíos
disponibles para la adjudicación a trabajadores agrarios sin tierra.
Sin embargo, la Corte constató que los
artículos 7º y 17 desconocían los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución al
condicionar el derecho de los trabajadores agrarios a ser beneficiarios de la
política de incentivos y estímulos a que se garantice que, en desarrollo del
proyecto, puedan adquirir un determinado porcentaje de tierra agrícola
calculado con base en sus posibilidades de explotación; y se previera que los
proponentes de los proyectos establezcan un mecanismo que permita que, dentro
de los tres primeros años de iniciado el proyecto se hagan propietarios de un
porcentaje de tierra fijado por el Ministerio de Agricultura. Por lo anterior,
la Corte consideró que los artículos mencionados resultaban manifiestamente
irrazonables y se constituían en una barrera para que los campesinos,
trabajadores agrarios, mujeres y jóvenes rurales accedan a la tierra (con
aptitud agropecuaria) y se incorporen como agentes activos al modelo de
desarrollo rural previsto en la ley.
Específicamente, la Corte expresó que si
se tiene en cuenta que uno de los elementos del modelo de desarrollo
contemplado en Ley 1776 de 2016 es la posibilidad de que los proyectos
productivos se establezcan en terrenos baldíos (artículo 13), el Legislador no
está facultado para delegar en los proponentes de los proyectos asociativos la
prerrogativa de “establecer un mecanismo” para que los campesinos, mujeres
rurales y trabajadores agrarios accedan a la propiedad de un porcentaje de estos
territorios.
La Corte también consideró que el acceso
a la propiedad de un porcentaje de tierra por parte de campesinos, mujer rural
y trabajadores agrarios sin tierra se sujetaba a criterios ajenos a las
condiciones socioeconómicas de los beneficiarios, como son la naturaleza del
proyecto productivo y la “capacidad financiera de quien lo adelante”.
Así, en lugar de establecer medidas que protejan a los campesinos de los
efectos colaterales de la agroindustria, se subordina su derecho a acceder
progresivamente a la propiedad de la tierra a los intereses económicos y
financieros de los ejecutores del proyecto. Por lo anterior, el Tribunal
Constitucional concluyó que estas normas no son acordes
con la función prioritaria adscrita a los baldíos de contribuir al logro de los
fines esenciales del Estado, específicamente a “la dignificación de la vida
de los trabajadores del campo”, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 64 de la Constitución, ni plasman medidas orientadas a
estimular, favorecer e impulsar progresivamente el acceso a la propiedad y el
mejoramiento de su calidad de vida; por el contrario, a ello se anteponen
criterios asociados a la naturaleza productiva del proyecto y la capacidad
financiera de su ejecutor.
89.
Del
anterior recuento jurisprudencial se pueden extraer las siguientes subreglas
jurisprudenciales acerca de los bienes baldíos, el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra y de los mecanismos previstos en la ley para su garantía
por parte del Estado:
(i)
El
principio de progresividad y la prohibición de regresividad son mandatos que
guían la garantía del acceso a la tierra de los trabajadores agrarios. La
legislación que tenga impacto en el acceso de los trabajadores agrarios a la
tierra debe tener en cuenta que: (a) los campesinos son sujetos de especial
protección que han permanecido invisibilizados históricamente y que viven en
condiciones de vulnerabilidad; (b) el campo es un bien jurídico especialmente
protegido por la Constitución; y (c) el derecho a la tierra y al territorio son
derechos fundamentales. La Ley 160 de 1994 constituye el parámetro a partir del
cual se analiza la regresividad de las disposiciones posteriores que regulen el
acceso a la propiedad de los trabajadores rurales.
(ii)
Los
baldíos de la Nación tienen una destinación específica que es prioritaria
respecto de otros usos que el Legislador puede atribuirles: su adjudicación a
sujetos de especial protección constitucional como los trabajadores agrarios
sin tierra y de escasos recursos, las comunidades negras e indígenas y las
empresas comunitarias o cooperativas y que cumplan con los requisitos
establecidos en la ley.
(iii)
Como
consecuencia de lo anterior, asignarles a los baldíos una destinación
preferente diferente a la adjudicación descrita vulnera el derecho
de acceso progresivo de los trabajadores rurales a la tierra, consagrado en el
artículo 64 de la Constitución.
(iv)
Los
requisitos previstos por el Legislador para la adjudicación de baldíos como su
ocupación previa por un tiempo determinado, no poseer otros bienes rurales y no
superar cierto monto de ingresos garantizan que los baldíos cumplan su
destinación prioritaria de ser asignados a trabajadores agrarios sin tierra y
de escasos recursos. Las restricciones para adjudicar baldíos son admisibles
constitucionalmente siempre que estén orientadas a satisfacer otros fines
estatales u otros imperativos constitucionales o focalicen o prioricen el
acceso a las tierras por los grupos sociales que en razón de su situación de
vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por parte del
Estado.
(v)
La
calificación de los bienes baldíos como bienes imprescriptibles e inenajenables
tiene respaldo en el mandato constitucional de acceso progresivo a la propiedad
de la tierra.
(vi)
Tanto
las condiciones previstas por el Legislador para la adjudicación de tierras
baldías, como los procedimientos establecidos por la ley para la recuperación
de los baldíos indebidamente ocupados y la revocatoria unilateral de actos
administrativos de adjudicación de baldíos manifiestamente ilegales o que
deriven en la violación de requisitos sustantivos o materiales cuentan con
respaldo constitucional porque: (a) hacen efectivo el deber estatal de que la
propiedad respete los derechos ajenos; (b) impiden que se deriven derechos de
la ilegalidad; (c) contribuyen al cumplimiento de la función social de la
propiedad; (d) aseguran el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores
agrarios; y (e) dan eficacia al deber estatal de promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva.
En tal sentido, el Legislador se
extralimita al regular en materia de baldíos en los siguientes casos:
a.
Cuando la
excepción que consiste en entregar bienes baldíos a favor de empresas,
sustrayéndolas al régimen común de adjudicación a favor de campesinos, se
vuelve la regla, situación que apareja una restricción para que los
campesinos pobres accedan a la titulación de baldíos en contextos de escasez
de tierra, y que dificulta la adquisición de los baldíos ya adjudicados por
otros trabajadores agrarios no propietarios.
b.
Cuando
se
entregan tierras baldías sin
límite alguno a favor de personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras con capacidad económica para generar proyectos
productivos. Lo anterior, por encima del mandato progresivo de democratizar la
propiedad rural y garantizarle al campesino el acceso progresivo a la misma, en
el marco de un desarrollo agrario sostenible y equitativo.
c.
Cuando
los esquemas asociativos para la entrega de bienes baldíos desconocen la
situación de desigualdad que se presenta entre los campesinos y los grandes
empresarios, y someten a los primeros a una situación de desequilibrio que les
impide acceder equitativamente a los procesos de integración económica
regional y global.
Reglas jurisprudenciales sobre la
atribución de facultades jurisdiccionales a autoridades administrativas y
derecho al debido proceso.
90.  El inciso 3º del
artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley
podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas
autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la
instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. Por otra parte, el artículo 29
Superior, en su inciso 2º contempla entre las garantías del derecho al debido
proceso que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes
al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de
la plenitud de las formas propias de cada juicio”.
A partir de estas normas
constitucionales la Corte Constitucional ha establecido las reglas sobre la
atribución de facultades jurisdiccionales a autoridades administrativas. Por
ejemplo, la Sentencia C-415 de 2002[805] analizó si
apartes del inciso 3º del artículo 148 de la Ley 446 de 1998[806]
que establecen la apelación de los actos que dictan las superintendencias en
uso de sus facultades jurisdiccionales, vulneraban los derechos al debido
proceso y a la igualdad.
Al respecto, la Corte recordó que la
autorización contenida en el artículo 116 de la Constitución sobre la
atribución legal de facultades jurisdiccionales a las autoridades
administrativas incluye las superintendencias. Sin embargo, la Corte advirtió
que la frase “autoridades judiciales” que se refería a los jueces
competentes para conocer de la apelación tenía un carácter indeterminado, que
conduciría a la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma, pues esa
imprecisión vulnera los derechos al debido proceso y al juez natural. En este
sentido, expuso que el derecho al juez natural es una garantía de carácter
fundamental, es un elemento inescindible del concepto del debido proceso y es
abiertamente inconstitucional la regulación que estructura un procedimiento de
tal manera que no declara cuál es la estructura jurisdiccional competente, o
que deja al arbitrio de las partes su determinación.
La Corte añadió que, para establecer si
es posible identificar cuál es el juez competente, la providencia consideró
necesario mostrar cuál es el vínculo establecido por una superintendencia con
la jurisdicción de origen, de tal forma que dicho recurso de apelación debe
interponerse ante el superior jerárquico de la autoridad judicial que tuvo
originalmente la competencia para tramitar el asunto objeto de debate. En
consecuencia, la Corte declaró la constitucionalidad de la norma acusada bajo
el entendido que, la expresión “ante las mismas” del inciso 3º del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998 modificado por el artículo 52 de la Ley 510
de 1999 se refiere a las autoridades judiciales en los términos señalados
anteriormente.
91.  Posteriormente,
la Sentencia C-156 de 2013[807]
analizó si el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 que atribuía funciones
jurisdiccionales al Ministerio de Justicia violaba la separación de funciones
entre las ramas del poder público, al tratarse de una facultad demasiado
amplia, que reñía con la condición de excepcionalidad establecida por el
artículo 116 de la Constitución Política.
La providencia refirió la amplia
jurisprudencia sobre la atribución de funciones jurisdiccionales a autoridades
administrativas. En particular, reseñó la Sentencia C-592 de 1992[808]
que expuso que la validez de esta asignación de funciones depende de la
excepcionalidad y el origen legislativo de la atribución, en los términos del
artículo 116 de la Constitución Política. Así mismo, la Sentencia C-212 de
1994[809]
que señaló que, en razón al carácter excepcional de esta atribución, la
interpretación de las normas que confieren ese tipo de competencias debe ser
restrictiva y debe basarse en una decisión legislativa que defina expresamente
y de manera precisa las autoridades investidas de esas funciones y las materias
comprendidas en tal asignación. Así mismo, indicó que la Sentencia C-1641 de
2000[810]
estableció que la ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades
administrativas, siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente
esas competencias no sólo se encuentren previamente determinados en la ley,
sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejerce la
función judicial.
Con fundamento en lo anterior, la
Sentencia declaró inexequible la norma demandada al considerar que no se
precisó el órgano, dependencia o funcionario que asumiría las funciones
jurisdiccionales ni las condiciones que se exigirían para su ejercicio, tales
como su formación, las garantías de independencia frente a las directrices del
Ministro en las materias objeto de atribuciones jurisdiccionales, su régimen
laboral y sus expectativas de estabilidad.
92.  La Sentencia
C-436 de 2013[811]
estudió si el literal b, del numeral 3º del artículo 24 de la Ley 1564 de 2012
que asignaba facultades jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de
Autor en los procesos relacionados con los derechos de autor y conexos
desconocía las condiciones previstas en la Constitución para la asignación de
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas y, en particular,
(i) los mandatos de excepcionalidad y precisión, (ii) la prohibición de otorgar
tal tipo de facultades para instruir sumarios o juzgar delitos y (iii) el deber
de asegurar la imparcialidad e independencia en el ejercicio de las funciones
atribuidas.
Para resolver el problema planteado, la
providencia señaló que la asignación de funciones jurisdiccionales a las
autoridades administrativas tiene reserva legislativa, conforme con lo cual,
debe hacerse por medio de disposiciones con fuerza de ley. Esa asignación ha de
tener los contenidos mínimos de la legislación, es decir, debe: (i) señalar las
competencias; (ii) establecer las garantías que aseguren el respeto del derecho
al debido proceso; y (iii) fijar todas las condiciones necesarias para proteger
en forma apropiada los derechos de las partes, tal y como lo precisa el
artículo 3º de la Ley 1285 de 2009[812].
Esta Corporación también dijo que el
Legislador debe precisar claramente el órgano encargado de ejercer la función
jurisdiccional, así como la materia comprendida por ella a fin de proteger,
entre otras, la garantía del juez natural.
Así mismo,
determinó que, conforme con el artículo 116 de la Constitución, la atribución
de funciones jurisdiccionales es excepcional y, en consecuencia, existe el
deber de evitar que su atribución constituya la regla general. De acuerdo con
esta regla de atribución excepcional, en cada caso particular en los que se
evidencia, en principio, una asignación ascendente surgirá una sospecha de
vulneración del mandato de excepcionalidad. En este sentido, una asignación
genérica, incierta, indeterminada o carente de relación con las actividades
principales de la autoridad administrativa, constituirá un indicador del
desconocimiento de la excepcionalidad prevista en la Constitución. Como
criterios relevantes para determinar la transgresión del carácter excepcional
de la asignación de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas se
encuentran las reglas de atribución precisa y asignación eficiente.
La misma
decisión señaló que, acorde con la regla de atribución precisa, a la ley le
corresponde definir de manera precisa las atribuciones jurisdiccionales que se
asignan a las autoridades administrativas y los órganos estatales que asumirán
su ejercicio. La Corte Constitucional ha considerado que de este deber se
desprenden entonces los mandatos de precisión temática (enunciación de los
asuntos de los que podrán ocuparse las autoridades que hubieren sido designadas
para ello) y precisión orgánica (establecer con claridad cuál es la autoridad a
la que le corresponde el ejercicio de las funciones. Esta regla no exige
señalar la dependencia interna de la entidad administrativa que lo hará, así
como tampoco los funcionarios específicos en quien se encontrará radicada tal
actividad).
Así mismo,
dijo que, en armonía con la regla de asignación eficiente, los asuntos
sometidos al conocimiento de las autoridades administrativas deben ser
resueltos de manera adecuada y eficaz. El cumplimiento de esta condición puede
identificarse, entre otras cosas, a partir de la relación de afinidad entre las
funciones jurisdiccionales conferidas por la ley y aquellas que ejerce
ordinariamente el órgano correspondiente, cuando lo hace en sede
administrativa. Correlativamente, la relación temática lejana entre las
funciones administrativas y las funciones judiciales a cargo de una autoridad
constituye un indicio de violación del mandato de asignación eficiente.
La Corte
recalcó que la Constitución prohíbe de manera expresa atribuir funciones
jurisdiccionales a autoridades no judiciales cuando aquellas tengan por objeto
instruir sumarios o juzgar delitos, excepto cuando (en el caso de instruir
sumarios) tal atribución no implique una autorización para imponer
restricciones a la libertad[813].
El Tribunal Constitucional estableció que debe garantizarse que no existan riesgos de confusión o
interferencia entre las funciones propiamente administrativas de la autoridad y
aquellas de naturaleza judicial que le han asignado. En consecuencia, según el
grado de interferencia entre las funciones administrativas y jurisdiccionales,
la Corte debía adoptar órdenes distintas en el examen de constitucionalidad[814]. Conforme con ello, el
control de constitucionalidad debe asegurar que no existan riesgos de confusión
o interferencia entre las funciones propiamente administrativas de la autoridad
y aquellas de naturaleza judicial que le han asignado.
De acuerdo con las
consideraciones expuestas, la Corte declaró la exequibilidad de la norma que la
atribución de funciones jurisdiccionales a la Dirección Nacional de Derechos de
Autor, en los procesos relacionados con los derechos de autor y conexos, no
violaba los mandatos de precisión temática y orgánica derivados del artículo
116 de la Constitución pero identificó un riesgo de confusión entre las
funciones administrativas de inspección, vigilancia y control y las funciones
judiciales a su cargo. En consecuencia, condicionó su exequibilidad a que se
garanticen los principios de imparcialidad e
independencia, en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales asignadas.
93.  A modo de síntesis, las reglas sobre la atribución de
funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas son las siguientes:
(i) La atribución de
funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas debe hacerse
mediante disposiciones con fuerza de ley. Esta competencia legislativa
comprende el señalamiento de las competencias, la determinación de las
garantías al debido proceso y la fijación de todas las condiciones necesarias
para proteger en forma apropiada los derechos de las partes.
(ii)   Esta
atribución de funciones jurisdiccionales debe ser excepcional y precisa. Del
carácter excepcional se sigue (i) un mandato de interpretación
restrictiva de las normas que confieren este tipo de facultades y (ii) un mandato
de definición precisa de las competencias y las autoridades encargadas de
ejercerlas. De este mandato de definición precisa se deriva el deber del
legislador de establecer competencias puntuales, fijas y ciertas.
(iii) El carácter
excepcional implica un mandato de asignación eficiente conforme con el
cual la atribución debe establecerse de manera tal que los asuntos sometidos al
conocimiento de las autoridades administrativas puedan ser resueltos de manera
adecuada y eficaz.
(iv) Se encuentra
constitucionalmente prohibida la asignación de competencias a autoridades
administrativas para instruir sumarios o juzgar delitos a excepción de la
instrucción de sumarios para contravenciones que no conduzcan a la privación de
la libertad.
(v)   En el
evento de que resulte posible diferenciar claramente y no exista riesgo alguno
de interferencia entre el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y el
ejercicio de las funciones administrativas desarrolladas por la autoridad
correspondiente -relacionadas con la materia objeto de juzgamiento-, la
disposición que asigna las competencias jurisdiccionales será constitucionalmente
admisible.
(vi)  Cuando las
funciones administrativas y jurisdiccionales se encuentren tan estrechamente
ligadas que no sea posible diferenciar -o eliminar- el riesgo de interferencia
en el ejercicio de unas y otras en la entidad administrativa correspondiente,
la disposición que atribuye las funciones jurisdiccionales será
inconstitucional.
(vii)
En
los casos en que las funciones administrativas y jurisdiccionales impliquen un
riesgo de confusión o interferencia, pero sea posible, desde el punto de vista
jurídico y práctico, superar tales riesgos de confusión o interferencia, la
disposición que atribuye las funciones será constitucional bajo la condición de
que se eliminen tales riesgos.
Expropiación e indemnización
94.  El inciso final
del artículo 58 de la Constitución establece que “[p]or motivos de utilidad
pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber
expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará
consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que
determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso
respecto del precio”.
95.  Por su parte, el Pacto de San
José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que forma
parte del bloque de constitucionalidad, prevé igualmente en su artículo 21.2 el
pago de una indemnización previa y justa que cubra los perjuicios que se
deriven de la transferencia forzada de un bien de dominio privado en favor del
Estado. Lo anterior significa que el valor que se determine con esa finalidad
debe ser comprensivo de todas las afectaciones patrimoniales causadas, de tal
suerte que las mismas sean objeto de una reparación justa.
96.  La Corte
Constitucional ha considerado que la limitación al derecho de propiedad como
consecuencia del procedimiento de expropiación tiene varios objetivos. En
primer lugar, garantiza que sean los representantes de la ciudadanía,
democráticamente elegidos, quienes determinen en qué casos puede la
administración iniciar procesos de expropiación. Por otra parte, garantiza la
efectividad del principio de prevalencia del interés general, y de la función
social de la propiedad, pues limita la acción del Legislador a la existencia de
motivos de utilidad pública e interés social. Así mismo, permite que los jueces
ejerzan un control sobre la legalidad de las decisiones de la administración,
pues el ejercicio de la facultad para iniciar procesos de expropiación está limitado
por tales motivos de utilidad pública e interés social. Desde el punto de vista
subjetivo de los administrados, esto garantiza no sólo la razonabilidad de las
limitaciones a su derecho de propiedad, sino su capacidad de defenderse ante
las autoridades judiciales en caso de que la administración exceda el alcance
de las facultades otorgadas por el Legislador. En esa medida, la definición
previa de los motivos de utilidad pública e interés social es una garantía del
derecho al debido proceso y a la defensa de los particulares. Todos estos
objetivos hacen de la definición previa de la denominada causa expropiandi
una garantía fundamental.
97.  En la
descripción del procedimiento expropiatorio, la Corte ha destacado la
participación de las distintas ramas del poder público. Así, la Sentencia
C-153 de 1994[815]
estableció que el Legislador es el órgano encargado de fijar los motivos de
utilidad pública e interés social que servirán de causa expropiandi, es
decir, la identificación de un fin de utilidad pública e interés social tiene
reserva legal. A su vez, el Ejecutivo deberá declarar, en cada caso
concreto, el cumplimiento de los motivos de interés público y social, previamente
a dar inicio al trámite de expropiación. Finalmente, por regla general, el juez
debe fijar la indemnización mediante el procedimiento de expropiación y
garantizar el cumplimiento de todas las formalidades requeridas para evitar una
limitación arbitraria del derecho de dominio a favor de los particulares.
Consecuentemente, también podrá decidir no seguir adelante con el trámite de
expropiación, al verificar que no se cumplen los requisitos constitucionales y
legales para su procedencia. No obstante, en los casos de expropiación
administrativa, la intervención del juez resultará eventual y no principal, y
sólo tendrá lugar cuando el interesado haya iniciado el proceso contencioso
correspondiente.
98.  Por otra parte,
la Sentencia C-410 de 2015[816]
se refirió a las reglas aplicables a la indemnización como consecuencia del
proceso expropiatorio. En primer lugar, es necesario que se garantice el debido
proceso, es decir, que la Administración trate de obtener el consentimiento del
propietario, por lo que la indemnización administrativa sólo sería procedente
cuando sea imposible el acuerdo. Y, en segundo lugar, es necesario que la
Administración garantice al propietario el pago de una indemnización previa y
justa con ocasión de la limitación del uso, goce y disposición del bien
inmueble. A su vez, la Sentencia C-227 de 2011[817]
señala que el derecho al pago de una indemnización previa comprende tanto
el valor del bien expropiado, como el que corresponda a los demás perjuicios
que se le hubieren causado, tal como lo han precisado la Corte Constitucional y
el Consejo de Estado[818].
99.  De forma
similar, la Sentencia C-1074 de 2002[819] expone que
la exigencia de que la indemnización por la expropiación sea justa se deduce de
la necesidad de ponderar los intereses de la comunidad y del afectado al
momento de fijar la indemnización por expropiación, para que su valor
corresponda en realidad a lo que es justo. De ese modo, luego de ponderar los
intereses en cada caso, puede concluirse incluso que es procedente una
indemnización inferior al total de los daños ocasionados por la expropiación,
pero sin que pueda considerarse de que no hay lugar a indemnización adecuada[820].
100.      Esta
providencia también aludió a la indemnización prevista en el artículo 58 y a lo
expuesto en el artículo 90 de la Constitución. En tal sentido, dijo que el
artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo
texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser
expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba también ser
indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber
justifica que la indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser
integral –como lo exige el artículo 90 Superior. De otra parte, señaló que el
artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la indemnización en
caso de expropiación para indicar que esta no se basa exclusivamente en los
intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la indemnización
sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino
que ha de fundarse también en los intereses de la comunidad. La fijación de la
indemnización se hará “consultando los intereses de la comunidad y del
afectado”, cuando el perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño
antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la
indemnización en caso de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por
ejemplo el que puede resultar del especial afecto que el propietario tuviera
por el bien expropiado. Ello indica que en este caso la expropiación no tiene
que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral.
101.      En
síntesis, de acuerdo con la jurisprudencia reseñada, el procedimiento de
expropiación tiene como propósito garantizar la prevalencia del interés
general, de la función social de la propiedad y de los derechos al debido
proceso y a la defensa de los ciudadanos.
Así pues, en el procedimiento de
expropiación, por regla general, le corresponde al juez fijar la indemnización
y garantizar el cumplimiento de todas las formalidades requeridas para evitar
una limitación arbitraria del derecho de dominio de los particulares. En los
casos de expropiación administrativa, la intervención del juez resultará
eventual y sólo tendrá lugar cuando el interesado inicie el proceso contencioso
correspondiente.
La garantía del debido proceso en el
proceso expropiatorio exige que la Administración trate de obtener el
consentimiento del propietario y la indemnización administrativa sólo será
procedente cuando sea imposible el acuerdo.
La Administración debe garantizar al
propietario el pago de una indemnización previa y justa con ocasión de la
limitación del uso, goce y disposición del bien inmueble. Este derecho
comprende el valor del bien expropiado y de los demás perjuicios que se le
hubieren causado al propietario, pero al ponderar los intereses de la comunidad
y del afectado con el propósito fijar la indemnización por expropiación, puede
concluirse que es procedente una indemnización inferior al total de los daños
ocasionados por la expropiación, sin que pueda considerarse de que no hay lugar
a indemnización adecuada. Esta posibilidad de que la indemnización no cubra la
totalidad de los daños causados como consecuencia de la expropiación la
distingue de la reparación por los daños antijurídicos causados por el Estado
con fundamento en el artículo 90 de la Constitución.
Inconstitucionalidad
de los artículos 5º, 6º, 19, 24 y 38 del Decreto Ley 902 de 2017
El artículo 5º desconoce la destinación
prioritaria de las tierras baldías de la Nación para garantizar el acceso
progresivo a la propiedad a los campesinos como sujetos de especial protección
constitucional al permitir que personas jurídicas sin vocación agraria tengan
acceso a tierras.
El artículo 5º del decreto ley señala
que son “sujetos
de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito las personas
naturales o jurídicas que no tengan tierra o que tengan tierra en cantidad
insuficiente y que cumplan en forma concurrente los siguientes requisitos: 1.
Poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios
mínimos mensuales legales vigentes y que no exceda de setecientos (700)
salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de participar en el
programa de acceso a tierras. 2. No haber sido beneficiario de algún programa
de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que
accedió son inferiores a una UAF. 3. No ser propietario de predios rurales y/o
urbanos, excepto que se trate de predios destinados para vivienda rural y/o
urbana; 4. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar
cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante
sentencia condenatoria en firme. 5. No haber sido declarado como ocupante
indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un
procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso
al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida
ocupación. También serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título
parcialmente gratuito quienes además de lo anterior, sean propietarios,
poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos
de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de
2011”.
La mayoría de la Sala Plena consideró
que el mencionado artículo no viola el principio de no regresividad en materia
de acceso a la tierra de los campesinos con sustento en que la Ley 160 de 1994
establecía la adjudicación de tierras a personas con patrimonios de hasta 1000
SMLMV mientras el artículo 5º restringe la medida hasta 700 SMLMV y, por lo
tanto, es una disposición progresiva. Del mismo modo, la mayoría sostuvo que es
progresiva al limitar a personas que tengan hasta este patrimonio para acceder
a medidas de crédito y subsidio para la adquisición de tierras y proyectos
productivos y la exigencia de una contraprestación (a los beneficiarios a
título parcialmente gratuito) a personas con patrimonios superiores a 250
SMLMV. Así mismo, respecto de las medidas de formalización de la propiedad, la
Sentencia C-073 de 2017 concluyó que en su texto no se advertían problemas de
inconstitucionalidad, pues debían tenerse por destinatarios todos los predios
rurales del país y resulta equitativo que quienes tienen cierto patrimonio
costeen algunos o todos los costos de la formalización.
Acerca de la expresión “personas
jurídicas” contemplada en el artículo 5º, la decisión mayoritaria consideró
que, a partir de su interpretación sistemática, se refiere a aquellas
conformadas por cooperativas o asociaciones de campesinos sin tierra o con
tierra insuficiente, cuyos miembros, individualmente, cumplan con todas las
condiciones requeridas en el artículo 5º y, por lo tanto, no involucraban la inconstitucionalidad
de la disposición. Cabe señalar que, respecto del artículo 5º, se declaró la
constitucionalidad pura y simple y no se condicionó su entendimiento en la
parte resolutiva de la providencia.
Al respecto, considero que el artículo
5º (i) viola el principio de progresividad y no regresividad; y (ii) desconoce
la jurisprudencia constitucional que ha reconocido la destinación prioritaria
de los baldíos para la garantía del acceso progresivo a la propiedad de los
sujetos de reforma agraria como titulares de especial protección
constitucional.
Acerca de la violación del principio de
progresividad y no regresividad, es importante señalar que conforme con la
jurisprudencia reseñada, la Ley 160 de 1994 es el parámetro a partir del cual
se analiza la regresividad de las disposiciones que regulen con posterioridad a
ella el acceso a la propiedad de los trabajadores rurales. Precisamente, esa
normativa establece que los baldíos serán adjudicados exclusivamente a familias
pobres[821] y,
en su artículo 71, determina que no podrá ser adjudicatario de baldíos la
persona natural o jurídica cuyo patrimonio neto sea superior a 1000 SMLMV. Como
se advirtió en el recuento jurisprudencial de este salvamento de voto, esta
Corte ha considerado que los requisitos dispuestos en la Ley 160 de 1994 para
obtener la adjudicación de los baldíos garantizan el cumplimiento de su
destinación prioritaria a los sujetos de especial protección constitucional. De
lo anterior se deduce que, para efectos de la Ley 160 de 1994, aquellas
personas con patrimonios inferiores al mencionado límite de 1000 SMLMV son
pobres y a ellos está destinada la adjudicación de baldíos. Esta norma,
entonces, protege a un conjunto de habitantes rurales considerados pobres y
este ámbito de protección se ve reducido por la modificación introducida por el
artículo 5º pues señala como patrimonio máximo para ser beneficiario de
adjudicación 700 SMLMV.
De tal manera que el artículo 5º, al
reducir a 700 SMLMV el límite máximo que deben cumplir las personas para
acceder a la adjudicación de baldíos, desconoce que los requisitos previstos
por la Ley 160 de 1994 que conforme con la jurisprudencia constitucional ya
garantizaban que los baldíos cumplieran su destinación
prioritaria de ser asignados a trabajadores agrarios sin tierra y de escasos
recursos y, de ese modo, introduce un cambio regresivo en la legislación que
regula el acceso a los baldíos.
Tal modificación no fue acompañada de
razones que justificaran en forma suficiente y adecuada, de acuerdo con el
principio de proporcionalidad, la necesidad de reducir el tope de SMLMV como
requisito para la adjudicación de tierras baldías, pues respecto del artículo
5°, en los considerandos del decreto ley, únicamente se expuso que:
“en el
Título I al momento de caracterizar a los beneficiarios del acceso a la tierra
en el decreto ley establece unas particularidades que buscan precisamente que
las medidas de acceso vayan dirigidos a los sujetos previstos en el Acuerdo
Final, esto es, a los colombianos, campesinos, campesinas, trabajadores,
trabajadoras y asociaciones con vocación agraria; y las personas que participan
en los programas de asentamiento para la protección al medio ambiente,
sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria. Estas
características hacen que efectivamente estás medidas tengan estrecha relación
con el Acuerdo Final. Además, este instrumento establece que las medidas deben
ser gratuitas para los sujetos más vulnerables al igual que lo previsto en el
Acuerdo Final”.
Estas razones apuntan en su mayoría a
demostrar la conexidad de las disposiciones del decreto ley con las del Acuerdo
Final antes que justificar la modificación de los requisitos previstos para
otorgar la titulación sobre bienes baldíos.
De ese modo, el artículo 5°, al
establecer que las personas con patrimonio igual o superior a 250 SMLMV e
inferior a 700 SMLMV pueden ser beneficiarios a título parcialmente gratuito de
la adjudicación de baldíos, viola el principio de progresividad y no
regresividad en la materia.
De conformidad con la jurisprudencia
expuesta anteriormente, el carácter inenajenable de los bienes baldíos se
sustenta constitucionalmente en el mandato de acceso progresivo a la propiedad
de la tierra. De ese modo, una disposición que tenga por efecto desconocer esa
calificación de inenajenable de los predios baldíos implica una violación del
derecho al acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores
agrarios, contenido en el artículo 64 superior. A partir de lo anterior es
claro que, sujetar la adjudicación de baldíos al pago de una contraprestación
fijada conforme a criterios establecidos por la Agencia Nacional de Tierras
desconoce este atributo de la inenajenabilidad de los predios de la Nación, lo
cual, en términos materiales significa que a cambio de la adjudicación del
baldío la Nación recibe un precio (la contraprestación) como obligación
correlativa del beneficiario a título parcialmente gratuito de la adjudicación.
Respecto de la inclusión de
personas jurídicas como beneficiarios de la adjudicación de baldíos a título
parcialmente gratuito, su inconstitucionalidad obedece a que tal disposición
desconoce la destinación prioritaria de los baldíos para su adjudicación a
sujetos de especial protección constitucional. En efecto, el esfuerzo realizado
en la Sentencia C-073 de 2017 por interpretar estas expresiones en forma que se
restrinjan a cooperativas y asociaciones conformadas por personas que
individualmente reúnan los requisitos previstos en el artículo 5° da cuenta de
la existencia de una interpretación inconstitucional de esta expresión
plausible, relativa a que se refiera a cualquier tipo de persona jurídica. De
ese modo, el artículo 5° considera en igualdad de condiciones a personas
naturales y jurídicas como beneficiarios de la adjudicación de baldíos y esto
contraría la regla jurisprudencial según la cual el Legislador se extralimita
en sus competencias para expedir la regulación sobre la adjudicación de baldíos
cuando la
entrega de bienes baldíos a favor de empresas y su correspondiente sustracción
del régimen general de adjudicación a favor de campesinos se vuelve la regla,
pues tal situación representa una restricción para que los
campesinos pobres accedan a la titulación de baldíos en contextos de escasez
de tierra.
En síntesis, el artículo 5° del
Decreto Ley 902 de 2017 contiene expresiones que violan el principio de
progresividad y no regresividad del derecho de acceso a la propiedad de los
trabajadores agrarios por tres razones. Primero, la exigencia de un patrimonio
superior a 250 SMLMV e inferior a 700 SMLMV para la adjudicación de baldíos a
personas naturales a título parcialmente gratuito reduce el ámbito de
protección del derecho de acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios y
constituye una medida regresiva que no fue justificada debidamente por el
Legislador extraordinario. Segundo, conforme con la jurisprudencia
constitucional, se desconoce el mandato de progresividad de este derecho al
establecer contraprestaciones económicas a cargo del adjudicatario de baldíos
que contrarían el carácter inenajenable de los bienes baldíos de la Nación.
Tercero, al contemplar a las personas jurídicas junto a las personas naturales
como beneficiarios de la adjudicación de baldíos se sustraen esas tierras de la
regla general según la cual la destinación prioritaria y preferente de los
bienes baldíos es para ser adjudicados a sujetos de
especial protección constitucional como los trabajadores agrarios sin tierra y
de escasos recursos, las comunidades negras e indígenas y las empresas
comunitarias o cooperativas y que cumplan con los requisitos establecidos en la
ley.
El artículo 6° viola los artículos 58 y
64 de la Constitución al impedir que se adelanten eficazmente los
procedimientos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados
El artículo 6° establece que pueden ser
beneficiarios de la formalización a título oneroso las “personas naturales o
jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a los setecientos (700) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, o que sean propietarios, poseedores u
ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una UAF, que cumplan
los siguientes requisitos: 1. Poseer un patrimonio neto que supere los
setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. No haber sido
beneficiario de algún programa de tierras. 3. No ser requerido por las
autoridades para el cumplimiento de pena privativa intramural de la libertad
impuesta mediante sentencia condenatoria en firme. 4. No haber sido declarado
como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar
incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se
suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando
la indebida ocupación”.
La decisión de la mayoría se centró en
determinar que la formalización de la propiedad no podía dirigirse únicamente a
ciertos sectores de la población rural (los campesinos vulnerables), pues, de
lo contrario, se introduciría una diferenciación injustificada que violaría el
deber estatal de proteger a todas las personas en Colombia en sus bienes y
demás derechos. También consideró que la formalización implica la identificación y adecuación legal de
los derechos de propiedad que se ejercen sobre predios privados, lo cual
resulta necesario para adecuar el campo a la legalidad y eliminar los efectos
del conflicto y agregó que no tener en cuenta a ciertos actores como
beneficiarios de la formalización blindaría las situaciones de posesión ilegal
de predios privados ejercidas por las personas naturales y jurídicas con
mayores capitales.
Además de lo anterior, la parte motiva
de la Sentencia C-073 de 2018 se pronunció específicamente sobre la expresión
“ocupantes”, contenida en el artículo 6°, y aunque expuso que esta expresión
debería declararse inconstitucional por considerar que carece de sentido
dirigir medidas de formalización de previos privados a ocupantes que, por
definición, están asentados en predios baldíos de la Nación, en su parte
resolutiva declaró la constitucionalidad pura y simple del artículo 6°.
Me aparto de la decisión adoptada
respecto del artículo 6° en cuanto admite la regularización de ocupaciones
indebidas de baldíos y obstaculiza los procedimientos administrativos dirigidos
a hacer eficaz el mandato constitucional contenido en el artículo 64 superior.
Conforme con el artículo 6° transcrito,
el Decreto Ley 902 de 2017 contempla como beneficiarios de formalización a
título oneroso las personas naturales y jurídicas que sean
propietarias, poseedoras u ocupantes de otros predios rurales iguales o
superiores a una UAF. Cabe recordar que el artículo 72 de la Ley 160 de 1994
prohíbe la acumulación de predios adjudicados inicialmente como baldíos que
excedan la UAF del respectivo municipio o región y sobre el área excedente de
este límite es procedente adelantar el procedimiento de recuperación de baldíos
indebidamente ocupados. En consecuencia, aquellos sujetos que infringieron las
prohibiciones de acumulación de UAF, pese a incurrir en conductas irregulares
para adueñarse de la propiedad, podrían ser beneficiarios de las medidas de
formalización contempladas en el artículo 36 y siguientes del decreto ley. Tal
conducta tiene por consecuencia que no se adelantará el procedimiento de
recuperación de baldíos respecto de los predios bajo ocupación irregular.
Así mismo, del recuento jurisprudencial
expuesto se advirtió que el procedimiento de recuperación de
los baldíos indebidamente ocupados se sustentaba en mandatos constitucionales
como el deber estatal de que la propiedad respete los derechos ajenos (artículo
95, numeral 1°); impedir que se deriven derechos de la ilegalidad (artículo
58); contribuir al cumplimiento de la función social de la propiedad (artículo
58); asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios
(artículo 64); y hacer eficaz el deber estatal de promover las condiciones para
que la igualdad sea real y efectiva (artículo 13).
El artículo 6° se contrapone al
cumplimiento de estos mandatos constitucionales pues, en forma contraria al
adelantamiento del procedimiento administrativo en virtud del cual el Estado
reintegra a su patrimonio las tierras baldías que estén ocupadas irregularmente
para su posterior adjudicación a los sujetos de reforma agraria, sanea tales
irregularidades y consolida derechos de propiedad a partir de conductas
contrarias a la ley. Lo anterior hace improcedente la recuperación de baldíos
indebidamente ocupados y, de esa manera, obstaculiza el procedimiento previsto
para que el acceso progresivo a la propiedad se garantice. Considero entonces
que el artículo 6°, al calificar a los ocupantes de extensiones tierra
superiores a una UAF como sujetos de formalización a título oneroso, debió ser
declarado  inconstitucional por violar la función social de la propiedad
(artículo 58 de la Constitución) y el mandato de acceso progresivo a la
propiedad de los trabajadores agrarios (artículo 64 de la Constitución).
El artículo 19 viola el principio de
progresividad y permite que se deriven derechos a partir de la ilegalidad
El artículo 19 del Decreto Ley 902 de
2017 establece que “[s]i durante la implementación de planes de ordenamiento
social de la propiedad rural, en la zona se identifica la existencia de predios
al interior de los resguardos y reservas indígenas, de propiedad, ocupados o
poseídos por personas que no pertenecen a las comunidades indígenas correspondientes,
la Agencia Nacional de Tierras destinará un porcentaje de los recursos y/o
bienes del Fondo de Tierras a efectos de realizar gradualmente el saneamiento
del resguardo de que se trate, atendiendo a la disponibilidad de recursos, la
cantidad de aspirantes en el RESO y demás variables pertinentes. Teniendo en
cuenta estas variables, la Agencia Nacional de Tierras además destinará un
porcentaje de dichos recursos y/o bienes para proceder a reubicar aquellos
ocupantes o poseedores de predios que también hayan venido siendo
históricamente poseídos u ocupados de forma ininterrumpida y pacífica por
comunidades indígenas, según certificación del Ministerio del Interior, en el
área en que se está ejecutando el plan de ordenamiento social de la propiedad”.
La decisión mayoritaria concluyó que la
norma examinada incurrió en una omisión legislativa relativa al prever
únicamente el saneamiento de los resguardos indígenas y no de los territorios
que ocupen otras comunidades étnicas.
Aunque coincido en el condicionamiento
efectuado al artículo 19 otros apartes de la norma debieron también ser
declarados condicionalmente exequibles con el fin de impedir el reconocimiento
de derechos a partir de la ilegalidad. El artículo se refiere a dos asuntos
distintos respecto de los propietarios, poseedores u ocupantes de predios en
resguardos. El primero es la destinación de recursos de la Agencia Nacional de
Tierras para realizar gradualmente el saneamiento de los resguardos cuando en
su interior existan predios de propiedad, ocupados o poseídos por personas que
no pertenecen a la comunidad indígena correspondiente. El segundo es la
autorización para asignar recursos de la Agencia Nacional de Tierras para la
reubicación de los ocupantes o poseedores de predios poseídos u ocupados de
forma ininterrumpida y pacífica por las comunidades indígenas.
En ambos supuestos de la norma no se
distingue si los beneficiarios de las medidas de saneamiento o reubicación
deben ser propietarios, ocupantes o poseedores de buena fe. Es decir, para la
norma es indiferente que aquellos que no pertenecen a una comunidad étnica,
pero son propietarios, poseedores u ocupantes de predios al interior de las
tierras pertenecientes a estas comunidades ejerzan tales actos se hayan
establecido por autorización y con negociación de las respectivas comunidades
o, al contrario, hayan incurrido en actos de despojo o fraude para hacerse con
la tierra. En esa medida, una interpretación posible de la norma contempla que
a los propietarios, poseedores u ocupantes de predios al interior de los
resguardos se les reconozca el precio de los predios que habitan o a que sean
beneficiarios de tierras (como consecuencia de la reubicación) pese a haber
obrado de mala fe.
Tal interpretación viola el artículo 58
de la Constitución que protege el derecho a la propiedad y los demás derechos
adquiridos conforme con las leyes civiles, pues les otorga esta misma
protección a los derechos ejercidos en virtud de un obrar irregular y de mala
fe. Esa protección se ve representada en el reconocimiento de una
contraprestación económica o la reubicación en otros predios a cambio de la
tierra adueñada, poseída u ocupada irregularmente dentro de los territorios de
las comunidades étnicas por personas que no pertenecen a las mismas. Así mismo,
al destinar recursos de la autoridad encargada de administrar las tierras
baldías de la Nación y de dotar de tierras a las comunidades étnicas a personas
que no necesariamente serán calificadas como sujetos de reforma agraria o
sujetos de especial protección constitucional desconoce que precisamente, en
virtud del artículo 64, la acción estatal para garantizar el acceso progresivo
de la tierra tiene como prioridad la garantía de este derecho a los sujetos de
especial protección constitucional.
A mi juicio tal interpretación es
inconstitucional. Por ello,  debió declararse la constitucionalidad
condicionada del artículo 19 con el fin de excluir del ordenamiento jurídico
una disposición que contrariaba los artículos 58 y 64 de la Constitución.
El artículo 24 viola el derecho a la
igualdad de sujetos de especial protección constitucional en su garantía del
derecho de acceso a la tierra
El parágrafo 1° del artículo 24 del
Decreto Ley 902 de 2017 señala que “[l]a Agencia Nacional de
Tierras podrá comprar tierras para adjudicarlas a entidades de derecho público
para el desarrollo de programas de reincorporación, previa solicitud de la
entidad pública correspondiente”. La Sentencia C-073 de 2018 estimó que el
artículo 24 “se ajusta a los principios constitucionales
que rigen la función pública, especialmente el de coordinación y el de
eficiencia”[822].
Considero que la autorización a la
Agencia Nacional de Tierras para compra y posterior adjudicación de tierras a
entidades de derecho público para el desarrollo de programas de reincorporación
sin incluir programas dirigidos a otros sujetos de especial protección
constitucional viola el derecho a la igualdad de estos últimos.
La jurisprudencia constitucional
establece que la condición de las personas desmovilizadas y que participan en
los procesos de reintegración a la vida civil “debe ser objeto de especial
atención por parte de todas las autoridades estatales”[823].
Aunque no tengo objeción acerca de que el desarrollo de programas destinados a
la población en proceso de reintegración tiene sustento en mandatos
constitucionales relevantes, considero que la norma incurre en una violación
del derecho a la igualdad al no establecer que la Agencia Nacional de Tierras
podrá comprar y adjudicar tierras a entidades de derecho público para la
ejecución de programas cuya población objetivo sean otros sujetos de especial
protección como los campesinos, las comunidades étnicas e incluso las víctimas
del conflicto armado. La distinción entre programas dirigidos a personas en
reintegración y otros sujetos de especial protección no cumple con un criterio
de razón suficiente que sustente por qué los primeros pueden ser objeto de medidas
de atención específicas por parte de las entidades estatales sin tener en
cuenta a los segundos. En consecuencia, considero que la decisión mayoritaria
debió abordar y declarar la constitucionalidad condicionada de esta norma en el
sentido de que también se autorizaba a la Agencia Nacional de Tierras para
comprar y asignar tierras a entidades de derecho público para la ejecución de
programas destinados a los campesinos, comunidades étnicas, víctimas del
conflicto armado y demás sujetos de especial protección constitucional.
El artículo 38 viola el derecho al
debido proceso y la garantía del juez natural previstos en el artículo 29 de la
Constitución al no establecer el juez competente para conocer la acción de
resolución de controversias sobre actos de adjudicación
El artículo 38 del Decreto Ley 902 de
2017 crea la acción de resolución de controversias sobre los actos de
adjudicación. Al respecto, la disposición mencionada señala que en “aquellos
casos en los que se cuestione la validez y eficacia de los actos o instrumentos
con los que se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de
tierras, el juez competente en los términos del presente decreto ley,
por solicitud de la Agencia Nacional de Tierras, o de los particulares
afectados, conocerá de la acción de resolución de controversias sobre la
adjudicación” (énfasis añadidos).
Igualmente, al establecer cuál es el
objeto de esta acción, expone que el “juez determinará la validez de los
actos de adjudicación y si conforme a los regímenes vigentes para el momento en
el que se produjo la adjudicación el beneficiario cumplía con los requisitos
establecidos para acceder a esta”; y, en situaciones que se traten de
sucesiones que comprendan predios adjudicados “el juez determinará la
validez de la adjudicación, definirá si pueden fraccionarse las áreas de
terreno para satisfacer las pretensiones de tierras de los adjudicatarios y sus
herederos, o establecerá cuál de ellos ostenta mejor condición, para declarar
respecto de los demás su ineficacia”.
El artículo 38 también indica que el
juez “podrá
ordenar el reconocimiento del Subsidio Integral de Reforma Agraria a título de
indemnización respecto de los adjudicatarios a quienes de buena fe se les
hubiese declarado la ineficacia de sus títulos” y “ordenará
la recuperación material inmediata del bien inmueble, y tomará las medidas que
se estimen necesarias para garantizar que el beneficiario tome posesión del
inmueble e incorpore en él un proyecto productivo”.
La
Sentencia C-073 de 2018 se centró en resolver que la indeterminación en el
término de caducidad de la acción de resolución de controversias no implica su
inconstitucionalidad, pues conforme a la redacción del artículo puede remitirse
a las normas de la Ley 1437 de 2011 que regulan el término de caducidad del
medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Así mismo, señaló
que el artículo 38 se ajusta a la Constitución en cuanto a la expresión “a título de
indemnización” del inciso 4 del mismo artículo[824], pues implica que el otorgamiento del
subsidio integral de reforma agraria constituirá una indemnización con alcance
total o parcial, según el valor comercial de las mejoras de la propiedad cuyos
títulos hubieran sido declarados ineficaces.
Considero que el artículo 38 debió
ser declarado inexequible porque no estableció la autoridad competente para
conocer y decidir respecto de la acción de resolución de controversias. En ese
sentido, ni el citado artículo ni ninguna otra disposición del Decreto
Ley 902 de 2017 establecen cuál es el juez competente para conocer los asuntos
relativos a la acción de resolución de controversias sobre los actos de
adjudicación. Si bien es cierto que los artículos mencionados no están
atribuyendo funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas, pues se
hace referencia expresa a los jueces, el mandato de definición precisa de las
competencias jurisdiccionales y las autoridades encargadas de ejercerlas es
igualmente predicable de aquellas situaciones en las que se diseñan
procedimientos judiciales.
De ese modo, pese a que le corresponde a
la ley definir la autoridad a quien se le asigna el conocimiento y decisión de
determinados asuntos, el artículo aquí analizado no determina en forma precisa
cuál es la autoridad competente para resolver acerca de las materias sobre las
que deben pronunciarse en virtud de la acción de resolución de controversias
sobre los actos de adjudicación. Tal indeterminación desconoce el mandato
de definición precisa de las competencias judiciales y las autoridades
encargadas de ejercerlas lo cual viola el derecho al debido proceso y la
garantía del juez natural previstos en el artículo 29 de la Constitución
Política.
Inclusive un razonamiento similar al que
aquí expongo sirvió de sustento para que la Sentencia C-073 de 2017 declarara
la inexequibilidad del artículo 78 que regula la fase judicial del
Procedimiento Único para los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad.
Así, este Tribunal consideró que el artículo 78 es inconstitucional pues viola
la regla constitucional según la cual “la garantía del juez natural exige que las partes de cualquier
causa judicial puedan conocer, previamente a los hechos que la estructuran, la
jurisdicción legalmente prevista para el juzgamiento de la misma”[825]. A mi juicio, es claro entonces que
el mismo fundamento que sirvió para declarar la inconstitucionalidad del
artículo 78 debió aplicarse para efectuar la misma declaratoria respecto del
artículo 38.
En síntesis, el artículo 38 debió ser
declarado inexequible por violar el derecho al debido proceso y la garantía del
juez natural previstos en el artículo 29 de la Constitución Política al no
determinar el juez competente para conocer de la acción de resolución de
controversias sobre los actos de adjudicación.
De esta manera, expongo las razones que
me llevan a salvar el voto en la Sentencia C-073 de 2018.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL
DE VOTO Y ACLARACIÓN DE VOTO
DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
A LA SENTENCIA C-073/18
Referencia: Expediente RDL-034
Revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 902 del 29
de mayo de 2017 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la
implementación de la específicamente el procedimiento para el acceso y
formalización y el Fondo de Tierras"
Magistrada Ponente:
Cristina Pardo Schlesinger
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de la Corte, si bien
comparto en términos generales la parte resolutiva de la presente sentencia, me
permito salvar parcialmente voto en relación con los artículos 3, 8, 18, 36 a
39 y 56 a 58. Adicionalmente, considero necesario hacer ciertas precisiones
sobre algunas consideraciones de la parte motiva que sustentan la decisión
adoptada por la mayoría de la Sala Plena, por lo que aclaro mi voto respecto de
(i) el entendimiento de las presunciones de ley en materia de propiedad
privada; (ii) la potestad de configuración del legislador en materia de tierras
baldías; y (iii) el ámbito de aplicación del Decreto-Ley 902 de 2017 en todo el
territorio colombiano.
I.
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO RESPECTO DE LA DECISIÓN DE LA MAYORÍA EN LOS ARTÍCULOS 3, 8,
18, 36 A 39 Y 56 A 58
1.
Considero
que los artículos 3, 8, 18, 36 a 39 y 56 a 58 vulneran los mandatos de igualdad
entre nacionales y extranjeros, seguridad jurídica, principio de legalidad y
debido proceso establecidos en la Carta Política. Con el fin de explicar y
argumentar nuestra posición, a continuación presento un análisis particular de
cada una de dichas normas.
(a)
Artículo
3:
2.
El artículo 3 establece dos requisitos para tener la calidad de
beneficiario de los programas de acceso a tierras, a saber: (i) que se trate de
personas colombianas; y (ii) que los sujetos cumplan con los
requisitos del artículo 4 y 5 del mismo Decreto, es decir, ser trabajador del campo y sus organizaciones, sin tierra
o con tierra insuficiente. En el
estudio de constitucionalidad de esta disposición la Sala encontró que los
requisitos exigidos para ser beneficiarios no son discriminatorios y señaló:
“teniendo en cuenta que el
beneficio de acceso a la tierra está dirigido específicamente a la población
campesina más pobre del país, y constituye una medida que responde a una
necesidad histórica de desigualdad en la distribución de la tierra que fue al
mismo tiempo causa y resultado del conflicto armado. No es válido sustentar que
el criterio de la nacionalidad colombiana es discriminatorio, como tampoco es
válido sustentar que los criterios de ser campesino, o pertenecer a la
población más pobre y vulnerable, lo sean, pues se trata de beneficiar a las
personas que fueron afectadas por el conflicto, y que históricamente han estado
relegadas de la propiedad de la tierra en el país, y esos son los criterios
adecuados para lograr el objeto de la norma” (numeral 6. 2.1. párrafo 3).
3.
Al respecto, no es en principio discriminatorio el requerimiento de cumplir con los elementos
señalados por el artículo 4 y 5. Esto, toda vez que exigir que el sujeto sea
campesino o que pertenezca a una población pobre y vulnerable responde a los
fines de reforma agraria y a la estrategia global del desarrollo rural que se viene creando
en desarrollo de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política[826].
Aun así, no se puede concluir lo mismo respecto de la
delimitación a nacionales. Esta regla desconoce el principio de igualdad y la
decisión de la cual me aparto, no aporta argumentos jurídicos claros que
demuestren lo contrario.
4.
Supeditar
la calidad de beneficiario de programas de acceso a la tierra al requisito de
ser colombiano desconoce el principio de igualdad entre extranjeros y nacionales
consagrado en los artículos 13[827]
y 100[828]
de la Constitución Política porque trata de forma diferente a extranjeros y
nacionales en situación de vulnerabilidad y pobreza que pueden ser
beneficiarios al acceso a la tierra de forma distinta. La Corte ha reiterado
que en el análisis de la posible vulneración del principio de igualdad es
necesario “establecer un criterio o tertium comparationis a partir del
cual se pueda determinar si las situaciones o las personas son o no iguales”[829].  Lo cual se debe hacer a partir de tres criterios que la
jurisprudencia ha identificado, a saber:
“Una primera se
refiere al criterio de comparación mencionado, ya que antes de
conocer si se está en presencia de supuestos iguales o diferentes se debe
conocer si aquellos son susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de
la misma naturaleza. Una segunda etapa, en la cual se debe establecer porque
existe un tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles, y una
tercera, donde se debe averiguar si el trato distinto está constitucionalmente
justificado, esto es si la Constitución amerita un trato diferente o por el
contrario deben ser tratados en forma igual”[830].
5.
En
consecuencia, es menester señalar que el requisito objeto de estudio trata de
forma desigual a extranjeros y nacionales en un contexto en el que son
susceptibles de comparación y merecen un trato igual. La norma regula los
requisitos para ser beneficiario de programas de acceso a tierras, es decir,
crea los requisitos para que un grupo genérico de personas acceda o no a la
tierra. Personas que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
se entiende que son aquellos individuos de la población rural que por su
situación de vulnerabilidad o pobreza merecen especial protección y el Estado
debe permitirles acceder a la tierra progresivamente. Es decir, crea una
distinción entre los posibles beneficiarios de estos programas, que son sujetos
susceptibles de comparación, basada en el origen nacional de cada uno. Por
ende, conlleva un trato desigual entre las personas de la comunidad rural que
aspiran acceder a tierras, en tanto que, aquellos sujetos que sean extranjeros
no pueden ostentar la calidad de beneficiario que si pueden ostentar los
nacionales.
6.
Ahora bien, una vez identificado el criterio a partir del cual
extranjeros y nacionales merecen un trato igual en el caso en concreto,  se
encuentra que la distinción que se genera entre los aspirantes a beneficiarse
de los programas de acceso a tierras es contraria a los fines propios del
acceso a la tierra. Dichos fines radican en que el campesinado y las
poblaciones rurales en situación de vulnerabilidad accedan a la tierra para
poder desarrollar su proyecto de vida. La Corte ha entendido que los programas
de acceso a tierras tienen tres dimensiones:
“(i) La garantía de
la seguridad jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra, lo que
incluye el respeto por la propiedad, la posesión, la ocupación, la mera
tenencia, entre otras.  (ii) El
acceso a los bienes y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de
la población rural, como educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial. (iii)  Acceso a la
propiedad de la tierra a través de distintos mecanismos, como la titulación
individual, colectiva o mediante formas asociativas; concesión de créditos a
largo plazo; creación de subsidios para la compra de tierra; y desarrollo de
proyectos agrícolas”[831].
7.
A partir de estos tres
elementos, se evidencia que el fin de este tipo de programas es atacar la
vulnerabilidad del campo y la pobreza. La pobreza y las
situaciones de vulnerabilidad son fenómenos que pueden afectar a las personas
independientemente de su origen nacional, es decir, la consecución de los fines
perseguidos por el acceso a la tierra es independiente de la nacionalidad de un
individuo, sino de su vulnerabilidad y situación de pobreza. En este orden de
ideas, la norma crea una distinción entre los nacionales y los extranjeros que
hacen parte de la población rural en situación de vulnerabilidad y pobreza. Lo
anterior implica una obstrucción a la consecución de los fines de los programas
de acceso a tierras que la jurisprudencia ha señalado en el marco del mandato
que tiene el Estado de garantizar el acceso a la tierra. Este tratamiento
diferenciado tampoco es consistente con los mandatos de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Campesinos y de Otras Personas que Trabajan en las Zonas Rurales, adoptada en
Nueva York el 17 de diciembre de 2018 durante la sesión 73 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas.
8.
No obstante lo anterior, no fue posible identificar una
justificación constitucional para esta distinción de tratamiento entre
extranjeros y nacionales. Por un lado, es contraria el fin de la figura del
beneficiario que propende porque la población rural y el campesinado en
situación de vulnerabilidad accedan a la tierra. Por otro lado, en la sentencia
no se expuso una justificación para que un extranjero en situación de
vulnerabilidad o de pobreza que cumpla con los requisitos legales del artículo
4 y 5, no pueda obtener los beneficios de los programas de acceso a tierras. La única razón
indicada en la decisión mayoritaria fue la conexidad estricta existente entre
la delimitación de los beneficiarios a personas colombianas y el Punto 1 del
Acuerdo de Paz, el cual señala que “las partes negociadoras buscarán implementar una
reforma rural integral del agro nacional, que beneficie a las poblaciones de
ciudadanos colombianos en situación de mayor vulnerabilidad”. No es claro que la anterior sea una razón suficiente para
justificar el requisito objeto de estudio. De esa conexidad no se desprende una
línea argumentativa que justifique que la calidad de extranjero sea un
impedimento para que un sujeto de la población rural o campesina que se
encuentre en situación de vulnerabilidad o pobreza se beneficie de los
programas de acceso a tierras, como si lo puede hacer un campesino de
nacionalidad colombiana.
9.
Cabe precisar que no pretendo señalar que cualquier norma que
diferencie entre nacionales y extranjeros es inconstitucional, sino que ese
tipo de normas deben tener una justificación válida en el marco de los
artículos 13 y 100 de la Constitución Política. De lo contrario, constituirán
una vulneración de dichos preceptos constitucionales .En conclusión, la delimitación de nacionales que trae el artículo 3°
del Decreto Ley 902 de 2017, contrario a lo señalado en la providencia,
no tiene una justificación constitucionalmente válida, y en consecuencia, no se
ajusta a los artículos 13 y 100 de la Constitución Política y a los fines del
acceso progresivo a la tierra de los trabajadores rurales. Por ende, no se
debió declarar la exequibilidad de este requisito.
(b)
Artículo
8:
10.
El artículo 8° establece que, durante siete años contados desde el
momento de la adjudicación, el beneficiario deberá cumplir con las obligaciones
enumeradas en ese artículo (Punto 1.1.6 del Acuerdo Final). Al respecto la Sala
encontró que este artículo “desarrolla un contenido específico del acuerdo y
concuerda con las finalidades de este en tanto diseña las medidas para proteger
y estabilizar los derechos de acceso a tierras rurales, a través de medidas que
procuran evitar la concentración de la tierra distribuida”. Sin embargo,
encontramos que los numerales 1 y 2 de esta norma imponen limitaciones y
gravámenes perversos a los beneficiarios de los proyectos, por las siguientes
razones.
11.
El numeral 1 impone la obligación de “Adelantar directamente
y/o con el trabajo de su familia la explotación del bien en los términos y
condiciones fijadas en el respectivo proyecto productivo, sin perjuicio de que,
de forma transitoria, se emplee mano de obra extraña para complementar alguna
etapa del ciclo productivo”. Al respecto se encuentran dos problemáticas.
Primero, esta obligación supedita al beneficiario y a su familia a que su
actividad primaria por siete años sea la explotación de la tierra. En mi
opinión, el efecto detrás de este tipo de limitaciones es que sujetan al
individuo a ejercer una actividad predeterminada por la ley por un tiempo
prolongado, sin importar su voluntad o los cambios que tenga en el proyecto de
vida que ha construido para si mismo. En este punto, se hace relevante recordar
una de las tres dimensiones del derecho al acceso a la tierra que mencionamos
en el análisis del artículo 3° del Decreto 902:  “la seguridad jurídica que
debe brindar el Estado para proteger la conexión que surge entre la
población rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto
de vida, lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los
derechos reales sobre bienes”[832]. La lógica detrás de la
jurisprudencia de la Corte es que el campesinado y las comunidades vulnerables
y en estado de pobreza que viven en el campo salgan de las situaciones
precarias en las que viven, para que puedan desarrollar el proyecto de vida que
autónomamente elijan y no el que les han impuesto sus condiciones. Es decir, el
objetivo es que haya un mejoramiento sustancial en su calidad de vida y que
tenga oportunidades, y no que el campesino o trabajador rural esté
indeterminadamente supeditado a la actividad de explotación rural.
12.
En concordancia a lo anterior, la interpretación correcta de esta
disposición es que el sujeto que se beneficia de programas de acceso a la
tierra accede a ellas para tener posibilidades de desarrollo. De forma que,
pueda decidir libre y autónomamente cómo ejerce su actividad económica, sin que
su situación de vulnerabilidad y pobreza sean el factor determinante para
elegir la actividad a la cual se dedica. En consecuencia, las normas de acceso
a tierras deben propender porque se consolide el vínculo jurídico entre el
beneficiario y la tierra, con el fin de que, el uso y ejercicio efectivo de su
derecho sobre la tierra le permita desarrollar su proyecto de vida que
considera oportuno y acorde a sus decisiones. Por consiguiente, es ajeno a la
realidad que la norma ignore que dicho proyecto de vida de los trabajadores
agrarios puede cambiar en un lapso de siete años, sin que ello implique que la
actividad ejercida por el sujeto ha dejado de ser legítima o productiva.  Por
lo que, supeditar al beneficiario a la explotación que señale la ley, así lo
consagre específicamente el Acuerdo Final, es supeditar su proyecto de vida a
una norma estática.
13.
Segundo, la norma señala que las condiciones en que se realice la
explotación económica del predio le serán impuestas al sujeto. Este tipo de
paternalismo frente al uso de la tierra vulnera la posibilidad del beneficiario
de ajustar su producción y desarrollo a las condiciones que sean necesarias. El
sentido de la norma, limita la implementación de nuevos avances en la forma de
explotación del bien inmueble que se den en el mercado, dado que, los
parámetros de explotación deben responder a la norma que señale las condiciones
a las que está sujeto el beneficiario. Lo anterior, desconoce no sólo la
autonomía del campesino, sino el dinamismo de la producción agrícola. A la luz
de este análisis, considero que, si bien el Estado puede intervenir en la
economía a través de la delimitación del uso de tierras baldías, ello no
implica que se deba someter al beneficiario del acceso a esas tierras a
parámetros concretos que no respondan a la evolución del mercado o a las
contingencias a las que se enfrenta el campo.
14.
Es así como, la creación de obligaciones como la del numeral 1
condicionan a los beneficiarios a tener una relación estática con la tierra,
desconocen el dinamismo de las relaciones de los individuos con el espacio en
el que se desarrollan. A su vez, ello desconoce los fines de los programas de
acceso a tierras, a saber, que el individuo adquiera la tierra para tener a su
disposición un bien que le provea los recursos para desarrollar su proyecto de
vida de acuerdo con su voluntad.
15.
El numeral 2° del artículo 8 impone la obligación de “No
transferir el derecho de dominio o ceder el uso del bien sin previa
autorización expedida por la Agencia Nacional de Tierras”. Esta carga
supone una limitación al derecho de propiedad que le ha sido otorgado al
beneficiario, como si el trabajador agrario no fuere un ciudadano de primer
nivel. La norma condiciona el ejercicio del dominio y disposición sobre el bien
(i) al arbitrio de la Agencia Nacional de Tierras, y a (ii) un marco temporal
de siete años. De ello se desprende que, las formas alternativas en las que el
individuo puede percibir beneficios o ingresos del predio están limitadas y la
única actividad beneficiosa que puede ejercer sin dicha autorización es la de
explotación (de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 8).
Es evidente que esto vulnera los fines de los programas de acceso a tierras y
el fin de permitirle crear su proyecto de vida. Además, implica que el derecho
de propiedad no puede ser ejercido plenamente, por lo que, como el numeral 3,
genera una intervención excesiva del Estado en el ejercicio del derecho del
beneficiario. Es posible añadir que la norma no contempla que la tierra puede
volverse improductiva por diferentes contingencias ajenas a la actividad
efectuada por el beneficiario, como las contingencias del mercado, las
condiciones ambientales o las condiciones agrarias. Ello implica que el sujeto
termina atado por siete años a una tierra que se puede haber vuelto
improductiva por razones ajenas a el, si la autoridad administrativa no le
autoriza a disponer de ella.
16.
En este orden de ideas, considero que la Sala erró al considerar
que los numerales 1 y 2 del artículo 8 del Decreto 902 de 2017 son constitucionales.
Si bien cumplen con lo pactado y procuran estabilizar el acceso a la tierra, lo
hacen limitando los derechos de los beneficiarios y las finalidades del acceso
progresivo a la tierra del artículo 64 de la Carta.
(c)
Artículo
18:
17.
El artículo 18 señala los diversos bienes que conforman el Fondo
de Tierras para la Reforma Rural Integral. La decisión mayoritaria consideró
que el aparte de esta norma que hace referencia a la conformación de las
subcuentas del Fondo de Tierras no tiene ningún reproche constitucional. Sin embargo, discrepo de tal conclusión, pues los numerales 1
y 7 de la parte del artículo 18 que menciona los bienes que “conformaran la
subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales” modifican la destinación y utilización de bienes
baldíos. Lo que implica que el Gobierno se inmiscuyó en la determinación del
régimen de baldíos asignada al legislador, excediendo sus estrictas y precisas
competencias.
18.
El numeral 1° señala que harán parte de la subcuenta mencionada “Predios rurales obtenidos en compensación por el desarrollo
de proyectos que hayan implicado la entrega de tierras baldías o fiscales
patrimoniales de la ANT” y el numeral
7° indica que también lo harán “Los bienes
baldíos que tengan la condición de adjudicables, distintos a los destinados a
comunidades étnicas, de acuerdo con el presente Decreto y la normatividad
vigente”. Mediante estos numerales el Gobierno nacional
destinó tierras baldías al Fondo de Tierras lo cual desconoce la reserva de ley
en relación con la regulación de tierras baldías. En este sentido, se debe
precisar que el numeral 18 del artículo 150 de la Constitución Política señala
que el Congreso de la República es el único que puede determinar las normas referentes
a la apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías, en lo que se
entiende entendida la facultad para determinar la destinación de estos
inmuebles. A su vez, la jurisprudencia de esta Corte ha sido clara en señalar
que, con base en esa norma, el legislador es la autoridad competente para
delimitar la destinación de los bienes baldíos. En tanto que, las tierras
baldías representan un activo de la Nación y su uso y destinación constituye
una de las formas en que el Estado puede intervenir en la economía (conforme a
los artículos 332 y 334 CP). Así que, es a partir de parámetros legales que las
autoridades administrativas los deben administrar y deben disponer de ellos. En
este orden de ideas, consideramos que al consagrar la destinación de tierras
baldías a las subcuentas del Fondo de Tierras el Gobierno, como legislador
especial, desconoció el principio de legalidad, al definir una situación que
solo le corresponde delimitar al Congreso.
19.
En este sentido, la decisión de la mayoría desconoce
la reiterada jurisprudencia constitucional, en la cual se reconoce la función
del legislador respecto de la promulgación de normas sobre apropiación y
adjudicación de terrenos baldíos a la que hace referencia el numeral 18 del
artículo 150 superior. En efecto, la sentencia C-060 de 1993 señaló: “(…) la regulación constitucional de nuestro
Estado indica que aquella persona moral especialísima cuenta con atributos
superiores a los de cualquiera otra persona moral y a través de sus órganos
legislativo y ejecutivo, lo mismo que por el ejercicio orgánico de sus
principales funciones públicas, puede regular con vocación de superioridad los
asuntos que por mandato del Constituyente le corresponden, como es el caso del
manejo, regulación o disposición de sus bienes patrimoniales”. Posteriormente, en la sentencia C-595 de 1995
indicó la Corte que los baldíos de la Nación serán adjudicados, de acuerdo con
las prescripciones legales definidas por el legislador. Igualmente, en las
sentencias C-907 de 1996, C-536 de 1997, C-644 de 2012, C-255 de 2012, SU-235
de 2016, SU-426 de 2016, C-517 de 2016 y C-077 de 2017, este tribunal entre
otras reglas, ha señalado que los baldíos de la Nación tienen una destinación
específica prioritaria, más no la única, respecto de los usos que el legislador
pueda atribuirles a su adjudicación a trabajadores agrarios u otros sujetos de
especial protección constitucional que cumplan con los requisitos definidos en
las normas aplicables.
20.
Por otro lado, la redacción de los numerales 1 y
7 es ambigua porque se refieren a bienes baldíos genéricamente, es decir, no
especifican cuales baldíos serán destinados a la subcuenta, lo que genera una
situación de inseguridad jurídica, pues se sujeta a todas las tierras de esta naturaleza
a esta subcuenta. Es así como la imprecisión de la norma conlleva a un
desconocimiento de todas las demás destinaciones o finalidades que puede tener
la adjudicación de bienes baldíos y que han sido reconocidas en la ley y la
jurisprudencia. Entre tales usos o finalidades se encuentran: el acceso a la
tierra, las reservas a favor de las entidades públicas para realizar
actividades especiales y para el desarrollo de infraestructura, las reservas
ambientales, los resguardos indígenas, las zonas de reserva campesina, las
relacionadas con asuntos de seguridad del Estado y, las zonas de desarrollo
empresarial que se sustraen del régimen general de adjudicación y que han sido
desarrolladas a través de la Ley Zidres. Cabe
aclarar que la jurisprudencia ha señalado que el acceso a tierras, que es el
fin de la subcuenta en comento, es una destinación primordial de la
adjudicación de tierras baldías. Pero creemos errado interpretar que ello
significa que esta es la única destinación de estas tierras y que todas las
demás deben ceder ante esta. Ello desconocería la naturaleza de las tierras
baldías, esto es, activos de la Nación de los cuales esta puede disponer, a
través de la ley, para cumplir los fines del Estado, que son diversos y no se
circunscriben de manera única y excluyente a los importantes fines de la
reforma rural integral.
21.
Teniendo en cuenta la argumentación anterior, los
numerales 1 y 7 del articulo 18 del Decreto 902 de 2017 no debieron haber sido
declarados exequibles, puesto que, desconocen el régimen de baldios y la
reserva legal del numeral 18 del articulo 150 C.P.
(d)
Artículos
36 a 39:
22.
Los artículos 36, 37, 38 y 39 del Decreto Ley 902 de 2017 hacen
referencia a la formalización de la propiedad privada y la seguridad juridica.
Al respecto la Sala consideró que
“La integralidad de la reforma rural sólo puede
garantizarse si los programas de formalización se realizan en el marco de la
organización y rectificación de los derechos de propiedad legítimos,
recuperando para sus propietarios las tierras de aquellos cuya tenencia es
ilegítima o ilegal, y asignando los derechos de propiedad a aquellos que no
tienen tierra. Si los programas de formalización no se realizan dentro de ese marco
global, no es posible cumplir con el objetivo de garantizar y proteger los
derechos de propiedad de los campesinos. Así la finalidad del Acuerdo coincide
estrictamente con la finalidad de los artículos 36 a 39 del Decreto Ley 902 de
2017. Por lo tanto, la Corte considera que las disposiciones examinadas tienen
conexidad estricta y suficiente con el Acuerdo Final”.
23.
No obstante la anterior cita de la sentencia, discrepo de tal
interpretación mayoritaria por las razones que a continuación expondré. Por una parte, el artículo 36 se refiere a la formalización
de predios privados y dispone las herramientas para que la Agencia
Nacional de Tierras, a través del Procedimiento Único, declare la titulación de
la posesión y saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan
posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre y cuando no
haya oposición. Por otra parte, el artículo 37 da prioridad a la vía del artículo 36 en los procesos
iniciados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y por la Agencia
Nacional de Tierras. En consecuencia, estas disposiciones trasladan
competencias de las autoridades judiciales, específicamente de la jurisdicción
civil y agraria, a la Agencia Nacional de Tierras que es una autoridad administrativa.
Como se expondrá a continuación, una diferenciación entre la naturaleza de los
procesos sobre bienes de propiedad privada y los procesos sobre bienes
fiscales, específicamente baldíos, hace evidente lo errado que es el traslado
de funciones efectuado por las normas mencionadas.
24.
Los procesos de adjudicación tienen una
naturaleza diferente a los procesos de formalización y saneamiento, en tanto
que, los primeros se efectúan sobre bienes baldíos y los segundos sobre bienes
de propiedad privada. Las tierras baldías pertenecen a la Nación; en
consecuencia, las autoridades administrativas son las únicas competentes para
disponer de ellas y dirimir las controversias que al respecto ocurran, salvo
que exista oposición. En consecuencia, la única forma de que se obtenga
propiedad privada sobre un bien baldío es mediante el proceso de adjudicación,
mediante el cual el Estado otorga título traslaticio de dominio sobre la tierra
baldía a un particular. Por esta razón, si surge una controversia respecto de la
situación jurídica de este tipo de bienes, la autoridad administrativa de
tierras (ANT) es la que está llamada a resolverlo, en tanto que, es la
propietaria del bien o fue quien otorgó la propiedad al particular. En este
orden de ideas, con la adjudicación y titulación de baldíos se esclarece la
situación jurídica de un bien que pertenece a la Nación y no respecto de bienes
de propiedad privada. Debido a que, respecto del dominio sobre bienes de
propiedad privada, el juez civil debe ser la autoridad que esclarezca las
controversias sobre la naturaleza del bien (artículos 1 y 15, CGP).
25.
En este orden de ideas, en materia de propiedad
privada son los jueces civiles los competentes para solucionar los conflictos
sobre la naturaleza jurídica del bien. En este contexto, los procesos de
formalización y saneamiento se efectúan respecto de bienes inmuebles de
propiedad privada, aun cuando inicialmente hubieren sido adjudicados como
baldíos, pero ya tiene el titular de ellos propiedad privada plena. En términos
generales, la formalización y el saneamiento consisten en esclarecer la
situación jurídica de un bien inmueble porque los derechos sobre este no
cumplen con algún requisito legal, es decir, consiste en subsanar aquellas
posibles informalidades, “falsas tradiciones” o errores que existan respecto de
la relación de un sujeto y un bien inmueble. En consecuencia, este tipo de
procesos versan sobre el esclarecimiento de la situación jurídica de bienes que
se encuentran en el comercio, es decir, que pertenecen a particulares y no a la
Nación. De ello se desprende que la jurisdicción civil sea la llamada a dirimir
las situaciones de esta naturaleza y no una autoridad administrativa, que
ningún derecho tendría sobre el bien raíz. Las controversias entre particulares
deben ser dirimidas por jueces que analicen la situación de hecho en un plano
de igualdad y determinen quien tiene o no un derecho sobre ese bien que se
encuentra en el comercio.
26.
En consecuencia, disposiciones normativas como los artículos 36 y 37 no garantizan que las controversias
sobre propiedad privada sean dirimidas por las autoridades judiciales,
vulnerando el principio de seguridad jurídica y juez natural. A su vez, estas
normas no respetan la naturaleza del proceso de formalización y saneamiento y,
en consecuencia, no garantizan que la norma procesal sea un mecanismo efectivo
para garantizar los derechos sustanciales que con ella se persiguen, en este
caso, la propiedad privada. Motivo por el cual, vulneran también el principio
del debido proceso. En este orden de ideas, la Corte debió partir de la
distinción entre los procesos de formalización y saneamiento y los procesos de
adjudicación, para distinguir las autoridades competentes para cada uno y así
esclarecer las normas del Decreto 902 que con el traslado de una facultad de
una autoridad a otra, desconocieron la naturaleza de cada proceso, tal como
ocurrió con los artículos 36 y 37.
27.
En este sentido, considero que la Corte desconoció una lectura de
los mandatos constitucionales previstos en el inciso 3º del artículo 116
superior y el artículo 29 de la Carta Política. Dichos preceptos, a la luz de
la jurisprudencia constitucional, han señalado el derecho al juez natural como
una garantía de carácter fundamental, como un concepto inescindible al debido
proceso. Por lo cual, no quedan dudas que estas disposiciones son
inconstitucionales, al prever una estructura de un procedimiento, sin definir
cuál es la estructura judicial competente para dirimir las controversias.
Igualmente, es de destacar que la atribución de funciones a las autoridades
administrativas no resulta excepcional ni de interpretación restrictiva, por lo
que es claro que la indeterminación creada por el Decreto 902, sumado a que en
la práctica existirá un riesgo de interferencia en el ejercicio de unas y
otras, refuerza la inconstitucionalidad de las disposiciones mencionadas.
28.
Adicionalmente, dos apartes del artículo 38 son problemáticos, a
saber; (i) “el juez competente en los términos del presente decreto ley”;
y (ii) “la validez y eficacia de los actos o instrumentos con los que se
hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras”.
29.
La expresión “el juez competente en los términos del
presente decreto ley” es ambigua y no determina expresamente cual es el
juez competente para dirimir las controversias que surjan en torno a la acción
que consagra el artículo 38; por ende, vulnera el principio del juez natural y
el principio del debido proceso. La Corte ha señalado que en el control de
constitucionalidad de las normas jurídicas se debe hacer una interpretación
armónica de las normas que conforman la ley o decreto con fuerza de ley cuya
constitucionalidad se estudia. Por ello, considero que la expresión en comento
debería interpretarse en conjunto con otras normas del Decreto que pudieran
esclarecer cuál es la jurisdicción competente. Por una parte, los numerales 8 y
9 del artículo 58 señalan que entre los asuntos que se adelantarán mediante el
Procedimiento Único se encuentran la acción del articulo 38; no obstante, este
articulo no precisa ante que juez se adelantará el proceso. Por otra parte, el
artículo 78 señala que la etapa judicial del Procedimiento Único, es decir, la
etapa en la que se surtirá la acción de resolución de controversias será
adelantada por “las autoridades judiciales que se determinen o creen para cumplir
con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural”.
Pero, este artículo fue declarado inexequible en esta providencia porque la
Sala consideró que vulnera la garantía del juez natural, en tanto que, se
consideró que dejaba un vacío legal en cuanto a la jurisdicción competente para
adelantar el Procedimiento Único. En este orden
de ideas, si este artículo fue declarado inexequible también es indeterminable
cual será el juez competente para adelantar el Procedimiento Único y con ello
la etapa judicial en la que se deberá surtir la acción del artículo 38. Habría
que recurrir entonces a los artículos 1 y 15 del Código General del Proceso.
30.
Teniendo en cuenta lo anterior, al no existir
claridad respecto de la autoridad judicial competente en esta materia se
vulnera el principio del juez natural y el principio del debido
proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política que señala que
los individuos deberán ser juzgados “ante juez o tribunal competente”.
De esta manera se desconoce el mandato constitucional de definición precisa de
las competencias jurisdiccionales y las autoridades encargadas de ejercerlas.
31.
De otro lado, el aparte del artículo 38 que señala que “la
validez y eficacia de los actos o instrumentos con los que se hayan
efectuado programas de titulación o adjudicación de tierras”
(subrayado propio) es indeterminado y considero que puede generar inseguridad
jurídica. De la norma se desprenden únicamente dos parámetros que determinan
los actos respecto de los cuales procede la acción de resolución de
controversias: (i) que se trate de actos o instrumentos efectuados en programas
de titulación o adjudicación de tierras; y (ii) que el objeto controvertido sea
la validez o eficacia de esos actos. Estos elementos no delimitan realmente un
espectro claro de operancia de la acción y, por el contrario, crean un ámbito
de aplicación supremamente amplio e indeterminado. Ello por cuanto existe un
sinfín de actos o instrumentos efectuados en el marco de la titulación y
adjudicación de tierras y existen diversos significados de lo que es válido o
eficaz en el ordenamiento jurídico. Por esta razón, el citado artículo es
impreciso al no delimitar la naturaleza de los actos, el tiempo en el que
fueron expedidos, el régimen bajo el cual fueron expedidos o yerros por los
cuales puedan ser sometidos a estas acciones, entre otras. En este orden de
ideas, especifica los condicionamientos para revisar situaciones jurídicas que
se han consolidado conforme al ordenamiento jurídico. De forma que, vulnera el
principio de la seguridad jurídica porque abre la posibilidad de que todos los
procesos de adjudicación o titulación que se han efectuado bajo el ordenamiento
jurídico puedan ser cuestionados, poniendo en discusión una serie indeterminada
de situaciones jurídicas ya consolidadas y derechos de propiedad privada ya
otorgados.
32.
Ahora bien, es importante reconocer que existen situaciones de
adjudicación que efectivamente deben ser revisadas, en tanto que, la falta de
claridad en la aplicación de los diferentes regímenes de baldíos y la falta de
información en el registro y propiedad rural en Colombia pudieron generar
situaciones en las que la adjudicación se hizo al margen de la ley. Este es el
caso de los baldíos indebidamente apropiados. Sin embargo, considero que si se
van a revisar este tipo de situaciones jurídicas es necesario que el legislador
precise las causales y parámetros que permitan lograr la protección del
patrimonio público, pero que a su turno protejan aquellos casos en los que la
adjudicación o titulación se hizo conforme a la ley. Lo correcto hubiera sido
que el Decreto 902 de 2017 hubiese delimitado que tipo de actos y que causales
de invalidez o ineficacia daban lugar al ejercicio de la acción; de lo
contrario, este tipo de acciones contribuyen a un retroceso en la consolidación
del acceso a la tierra y al esclarecimiento de la situación de la propiedad
privada en Colombia, en desmedro de los derechos humanos del campesinado
colombiano. Para ello, considero que era de la mayor relevancia limitar el
escenario de inseguridad jurídica y considerar a partir de qué fecha se puede
reabrir este tipo de disputas. En mi opinión, el tener una norma con tal nivel
de amplitud pone en riesgo y duda un gran número de situaciones jurídicas, sin
que haya una justificación clara para ello. De forma que, el presente Decreto
902 de 2017 también pone a prueba la eficacia de las decisiones de este tribunal,
en relación con el cumplimiento del mandato constitucional expreso de
garantizar el acceso progresivo a la tierra, el cual se encuentra contenido más
específicamente en la Ley 160 de 1994 con el fin de esclarecer las situaciones
de propiedad rural en el país.
33.
Por otro lado, los dos apartes del artículo 38 estudiados, en
conjunto, generan un desplazamiento de competencia de las autoridades
administrativas en materia de tierras baldías. El artículo señala que con esta
acción se podrá controvertir “la validez y eficacia de los actos o
instrumentos con los que se hayan efectuado programas de titulación o
adjudicación de tierras” (subrayado propio). De la parte
subrayada se desprende que, la acción podrá interponerse en relación con controversias
respecto de bienes baldíos, ya que, los inmuebles de esta naturaleza solo
pueden ser obtenidos mediante “actos o instrumentos de adjudicación” y respecto
de estos también pueden adelantarse procesos de titulación. La norma continúa
señalando que estas acciones se adelantaran ante “el juez competente en
los términos del presente decreto ley”.
De la lectura conjunta de
ambos apartes se desprende que la norma crea la posibilidad de que una
autoridad judicial no que no es la contencioso-administrativa (arts. 1 y 15
CGP) decida respecto de controversias sobre la validez o la eficacia de actos o
instrumentos que han determinado la situación de una tierra baldía.
Desconociendo que la competencia de administrar y determinar la situación de
bienes baldíos corresponde únicamente a la autoridad administrativa en tierras,
actualmente la Agencia Nacional de Tierras, porque así lo ha establecido el
legislador. En este orden de ideas, mediante este decreto el Gobierno nacional
modificó el régimen de tierras baldías porque alteró la competencia de la
autoridad administrativa sobre bienes baldíos. Con base en la reserva legal del
numeral 18 del artículo 150 de la Constitución Política, el legislador debió
definir cual autoridad debe dirimir las controversias que surjan respecto de
esos actos o herramientas de programas de titulación o adjudicación de tierras
baldías.
34.
Con fundamento en lo anterior, debo resaltar que el artículo 58 establece que “[p]or motivos de utilidad pública o de interés
social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia
judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la
comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha
expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior
acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. De
esta manera, este mandato constitucional se ha estructurado bajo la garantía y
derecho al debido proceso, mediante la cual los administrados tengan la
capacidad de defenderse ante las autoridades judiciales en caso de que la
administración exceda el alcance de las facultades otorgadas por el legislador.
Es así como, en el procedimiento de expropiación, la regla general es que
mediante la intervención judicial se fije la indemnización y se garantice el
cumplimiento de todas las formalidades requeridas, con el propósito de evitar
arbitrariedades.
35.
Estas garantías de debido proceso, derecho al juez natural y
propiedad privada, terminan siendo vulneradas con la decisión de la mayoría de
declarar la exequibilidad de los artículos 36 a 39 del Decreto Ley 902 de 2017.
(e)
Artículo
56, 57 y 58:
36.
La Corte consideró que los artículos 56, 57 y 58 son exequibles.
Sin embargo, me aparto respetuosamente de esta interpretación, en tanto
considero que estos artículos desconocen el principio del debido proceso y el
principio de legalidad, como se argumenta a continuación.
37.
El articulo 56 dispone la acumulación al Procedimiento Único de
todos los procesos que versen sobre un predio que se identifiquen dentro del
primero, siempre y cuando, versen sobre la “propiedad, la
posesión, uso y/o goce sobre ese bien, sin perjuicio de las disposiciones de la
ley 1448 de 2011”. Esta figura puede vulnerar el principio del debido
proceso, en la medida en que desconoce las normas procedimentales previamente
establecidas por el legislador para procesos de diferente naturaleza que pueden
surgir respecto de la situación jurídica de un bien inmueble.
38.
La interpretación de la decisión mayoritaria desconoce, al igual
que la interpretación de los artículos 36 y 37 del decreto en revisión, que de
la naturaleza privada o pública de un bien depende el régimen aplicable y que
dentro de ese régimen aplicable pueden existir diversos procedimientos; si se
parte de ello, se hace evidente lo problemático del artículo 56. Esta norma no
delimita los procesos de propiedad, los procesos de posesión y los procesos de
goce específicos que serán acumulados, desconociendo que existen diversos
procedimientos a ese respecto. Lo cual implica que todos los procedimientos
sobre tierras que versen sobre propiedad, goce, uso, usufructo o posesión
pueden ser acumulados independientemente de su naturaleza. Por ello, la implementación
de esta norma tiene la potencialidad de modificar todo el régimen procesal, y
de paso sustancial, existente en materia de tierras, toda vez que las normas
procedimentales en el derecho de tierras y propiedad privada en el país
quedarían sujetas a este tipo de acumulación, afectando así la forma en que se
hacen efectivos lo derechos sustanciales sobre la tierra. Si bien la
acumulación de todos los procesos referentes a propiedad, posesión y/o goce
respecto de un mismo bien puede ser eficiente, considero que la forma en la que
esta concebida la acumulación del articulo 56 es ambigua y genera una
vulneración del debido proceso, dado que altera diversas normas procedimentales
y cambia todo el régimen procedimental al que están sujetas las distintas situaciones
de propiedad, posesión, usufructo, tenencia o goce respecto de las tierras en
el país.
39.
Por otro lado, el artículo 57 establece que todos los procesos
administrativos y judiciales respecto de predios que han sido identificados
dentro del Procedimiento Único, que no versen sobre los temas señalados el
artículo 56, se suspenderán hasta que haya una decisión en el Procedimiento
Único. Esta norma tiene como efecto generar una parálisis, una obstrucción en
el desarrollo de todos esos procesos, que quedan supeditados al proceso de este
Decreto 902 de 2017 y una limitación a la implementación de todas las normas
que los regulan. Lo anterior genera, en mi opinión, inseguridad jurídica en
tanto que no hay certeza respecto de cuándo va a finalizar el Procedimiento
Único. Por ende, tampoco hay certeza del momento de renovación o reactivación
de esos procesos. Cabe resaltar que este artículo supone una limitación aún
mayor que la del artículo 56, porque suspende todo tipo de procedimientos que
se adelanten respecto de un bien inmueble, no solo aquellos relacionados con
posesión, goce y propiedad. Es así como, al igual que el artículo 56, esta
norma altera la forma en que se administra justicia en el país. De esta forma,
se afecta el principio del debido proceso en asuntos que ni siquiera tienen
relación alguna con el objeto del Decreto. A su vez, este artículo también
desconoce el principio de legalidad, ya que el Gobierno nacional obró por fuera
de sus facultades. Pues con la suspensión modificó normas que no tienen
conexidad con el Decreto y, por ende, no podía alterar.
40.
El artículo 58 señala en 10 numerales los asuntos que se
adelantarán mediante el Procedimiento Único. En este sentido, me permito hacer
dos observaciones sobre esta disposición. En primer lugar, como ya se ha
mencionado, el artículo 78 que determinaba ante cual juez se adelantaría el
Procedimiento Único fue declarado inexequible. Motivo por el cual, todos los
asuntos mencionados en el artículo 56 están sujetos a un procedimiento respecto
del cual no hay un juez competente que defina de forma definitiva la
controversia. Lo que conlleva a un escenario de indeterminación, y a una
manifiesta una vulneración del principio de seguridad jurídica y del principio
del debido proceso porque la norma deja los asuntos que menciona sin juez
competente. En segundo lugar, consideramos que los numerales 4, 5, 6, 7 y 8 del
artículo 58 modifican el régimen de bienes baldíos. Precisamente, por este
vacío de competencias, parece que existe un desplazamiento excesivo de
funciones de los jueces a las autoridades administrativas, pues como se muestra
a continuación estas quedarían exclusivamente en manos de la Agencia Nacional
de Tierras, sin lugar al campo de participación de los jueces civiles[833]
quienes sin lugar a dudas tienen presencia en el territorio y conocen esta
problemática:
Competencia
Asuntos que se
adelantaran mediante procedimiento ante autoridad judicial - Artículo 58
Decreto 902 de 2017
Asuntos que se
adelantaran mediante procedimiento administrativo ante ANT - Artículo 4 Decreto
2363 de 2015 y Artículo 12 ley 160 de 1994
Clarificación, recuperación y deslinde
4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de
baldíos de que trata la Ley
160 de 1994.
Artículo 4 Decreto 2363 de 2015: Son
funciones de la ANT
24. Adelantar los procedimientos agrarios de clarificación, […]
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, deslinde de tierras de la
nación […].
Extinción de dominio
5.  Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que
trata la Ley 160 de 1994.
Artículo 12 ley 160 de 1994:
Son funciones del Incora – Incoder – hoy ANT:
14. Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan
conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías,
o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y
adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre, extinción del
derecho de dominio privado.
Artículo 4 Decreto 2363 de 2015: Son
funciones de la ANT
19. Administrar los bienes inmuebles extintos que fueron
asignados definitivamente al Incoder por el Consejo Nacional de
Estupefacientes con el objeto de implementar programas para el acceso a
tierra a favor de sujetos de reforma agraria.
20. Gestionar la asignación definitiva de bienes inmuebles
rurales sobre los cuales recaiga la acción de extinción de dominio
administrados por el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha
contra el Crimen Organizado (Frisco), para destinarlos a los programas de
generación de acceso a tierras, de acuerdo al inciso 2 del artículo 91 de
la Ley 1708 de 2014.
24. Adelantar los procedimientos agrarios de […]extinción del
derecho de dominio […].
Expropiación
6.  Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley
160 de 1994.
Artículo 12 ley 160 de 1994:
Son funciones del Incora – Incoder – hoy ANT:
10. Ordenar y adelantar la expropiación de los predios y mejoras
de propiedad privada, o las que formen parte del patrimonio de entidades de
derecho público, cuando realice directamente el procedimiento de adquisición
previsto en el Capítulo VI de la presente Ley.
Titulación de baldíos y reversión de
baldíos
7.  Caducidad administrativa, condición resolutoria del
subsidio, reversión y revocatoria
de titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994.
Artículo 4 Decreto 2363 de 2015: Son
funciones de la ANT
11. Administrar las tierras baldías de la nación, adelantar los
procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya
lugar, […].
24. Adelantar los procedimientos agrarios de […] reversión de
baldíos y reglamentos de uso y manejo de sabanas y playones comunales.
Administración de baldíos en términos
generales
4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de
baldíos de que trata la Ley
160 de 1994.
5.  Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de que
trata la Ley 160 de 1994.
6.  Expropiación judicial de predios rurales de que trata la Ley
160 de 1994.
7.  Caducidad administrativa, condición resolutoria del
subsidio, reversión y revocatoria
de titulación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994.
8.  Acción de resolución de controversias sobre la adjudicación
de que trata el presente
decreto ley.
Artículo 12 ley 160 de 1994:
Son funciones del Incora – Incoder – hoy ANT:
13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la
Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas
y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo con las normas
legales vigentes y los reglamentos que expida la Junta Directiva.
Artículo 4 Decreto 2363 de 2015: Son
funciones de la ANT
11. Administrar las tierras baldías de la nación, adelantar los
procesos generales y especiales de titulación y transferencias a las que haya
lugar, delimitar y constituir reservas sobre éstas, celebrar contratos para
autorizar su aprovechamiento y regular su ocupación sin perjuicio de lo
establecido en los parágrafos 5o y 6o del artículo 85 de la Ley 160 de 1994.
II.
ACLARACIÓN
DE VOTO
41.
En relación con la potestad de configuración del
legislador en materia de tierras baldías y las observaciones que al respecto se
realizaron en esta providencia, me permito precisar los siguientes asuntos que
tienen que ver con la parte motiva de la sentencia.
42.
En la historia republicana han sido muchos los
regímenes de baldíos que ha consagrado el legislador, lo que ha generado una
variación tanto en el tamaño de la tierra entregada, como en el propósito de su
adjudicación y en la actualidad, existen múltiples regímenes que coexisten en
su aplicación. Sin embargo, algo que siempre ha sido igual es que todos ellos
han sido expedidos por la rama legislativa. El numeral 18 del artículo
150 de la Constitución Política, como se señaló arriba, establece que al
Congreso le corresponde determinar las normas sobre apropiación y recuperación
de bienes baldíos. Por consiguiente, el legislador puede determinar la forma de
adquisición de propiedad sobre baldíos, las limitaciones a su adjudicación, la
destinación que se les da, las restricciones a su disposición o enajenación una
vez adjudicados, los procedimientos administrativos a través de los cuales se
hacen efectivas tales limitaciones o restricciones y, las cargas a las cuales
puede someterse su aprovechamiento económico. Cabe resaltar que, la lógica detrás
de este tipo de reserva legal es que los bienes baldíos tienen un valor
preponderante para el Estado, en tanto que, representan un activo para la
Nación y una herramienta económica trascendental. En este orden de ideas, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que esta competencia legislativa
constituye una de las formas de intervención estatal en el mercado consagrada
en el artículo 334 de la Constitución Política. La Carta permite que a través
de la utilización de los bienes baldíos el legislador contribuya a la
materialización de los fines del Estado, no exclusivamente a la reforma
agraria.
43.
A partir de las precisiones anteriores, se debe
señalar que no corresponde a autoridad distinta al Congreso definir las
políticas de desarrollo rural, reforma agraria o regulación de la propiedad
rural en Colombia. De la misma manera, la Corte no puede imponer su visión
sobre las decisiones del Congreso en esta materia a través del control de
constitucionalidad que haga sobre normas del ordenamiento jurídico, mas aún
cuando el artículo 64 de la Constitución dista de tener un contenido específico
y concreto sobre la forma de lograr el acceso progresivo a la tierra de los
trabajadores agrarios.
44.
Ahora bien, a la luz de la facultad legislativa descrita, el
Congreso puede establecer diferentes destinaciones y fines a los cuales se
sujeta la adjudicación de bienes baldíos. La Corte Constitucional ha señalado
que entre las destinaciones que puede consagrar el legislador se encuentran
figuras como: las reservas a favor de las entidades públicas para realizar
actividades especiales, las reservas ambientales, las zonas de reserva
campesina, las relacionadas con asuntos de seguridad del Estado, las zonas de
desarrollo empresarial que se sustraen del régimen general de adjudicación, y
las ZIDRES. No obstante, la Corte ha establecido que la adjudicación a los
trabajadores agrarios que carecen de tierra y que cumplan con los requisitos
establecidos en la ley constituye una afectación o destinación prioritaria de
los bienes baldíos, la cual debe ser la regla[834].
Sin embargo, considero preciso aclarar que, el
artículo 64 Superior, que la Corte usa como sustento para esta interpretación,
dista de tener un mandato unívoco en torno a la manera como debe concretarse el
acceso a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios. De
allí se sigue que sea el legislador el primer llamado a determinar y escoger la
manera en la que se ha de hacer efectiva esta garantía constitucional. Es
decir, la única forma de garantizar el acceso a la tierra no es a través de la
adjudicación de tierras baldías y estas pueden ser destinadas a otros fines
legítimos, en tanto que, el Estado puede implementar otros mecanismos para
proteger el corpus iuris del campesinado. Ahora bien, independientemente
de la destinación elegida, su determinación le corresponde únicamente al
legislador y no a otra autoridad estatal.
45.
En este orden de ideas, coincido con que la
decisión mayoritaria señalase que “La adjudicación de baldíos responde,
entonces, al deber que tiene el Estado de suscitar las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva, “adoptando medidas de protección a favor de quienes, por su difícil
condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en
el sector agropecuario”. Lo anterior, sumado a los postulados de
justicia y supremacía de la dignidad humana, conllevan a impulsar la función
social de la propiedad, promoviendo el acceso a quienes no la tienen y
precaviendo la inequitativa concentración en manos de unos pocos”. Sin
embargo, no se sigue que de la importancia de esa destinación deba
interpretarse como que es la única destinación o finalidad de la adjudicación
de baldíos y que los demás usos que se le pueden dar a estas tierras deban
dejarse a un lado, toda vez que estos también pueden cumplir con otros fines
constitucionales de importancia.
46.
Finalmente, considero que esta sentencia debió
dar claridad sobre las presunciones de ley sobre los bienes baldíos. De esta
manera, ha debido dejarse en claro hasta cuando aplicaron las presunciones de
los artículos 1º y 2º de la Ley 200 de 1936, de modo que a ciencia cierta se
sepa cuáles bienes fueron sujetos de usucapión y cuáles no. Como lo manifesté
en el salvamento y aclaración parcial de voto a la sentencia C-077 de 2017, los
bienes baldíos que ya fueron adjudicados otorgan una propiedad plena. En este
mismo orden de ideas, si la Ley 200 de 1936 permitió la formalización de la
tierra por medio de la usucapión, independientemente de la naturaleza anterior
del bien, no puede aplicarse de manera retrospectiva la Ley 160 de 1994, para
generar situaciones de incertidumbre jurídica y de propiedad menguada sobre
bienes que en algún momento de la historia fueron baldíos y hoy ya son
propiedad privada plena.
47.
En este sentido,
considero que esta sentencia ha debido considerar el artículo 111 de la Ley 160
de 1994, en el cual no se derogó de manera expresa la ley 200 de 1936, ni las
reforma que la ley 4 de 1973 en su artículo 2º introdujo al artículo 1º de la
Ley 200 de 1936. De la misma manera, el artículo 82 sobre vigencias y
derogatorias del presente decreto, no hizo referencia explícita a ninguna de
las precitadas normas. De esta manera, el hecho que el procedimiento para la
formalización de tierras haya sido modificado de manera sustancial por el
presente decreto, no parece dejar sin efecto las situaciones consolidadas bajo
la égida de la Ley 200 y sus subsecuentes reformas. Una lectura contraria,
tendría la potencialidad de desconocer los derechos de los campesinos, quienes
amparados en la Ley 200 formalizaron sus propiedades por la vía de la
usucapión.
En los anteriores términos dejo planteado mi salvamento parcial y
aclaración de voto respecto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala
Plena.
Con el debido respeto,
Fecha ut supra,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
[1] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 991.
[2] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folios 946-961.
[3] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 946.
[4] “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”.
[5] “Capítulo Étnico”.
[6] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folios 961-991.
[7] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 965.
+[8] Expediente
RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 965.
[9] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 965.
[10] Cuaderno de Pruebas, folio 965.
[11] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 970.
[12] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folios 970 y 971.
[13] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 971.
[14] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 972.
[15] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 978.
[16] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 978.
[17] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 978.
[18] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 979.
[19] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 980.
[20] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 981.
[21] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 982.
[22] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 982.
[23] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 982.
[24] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 986.
[25] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 986.
[26] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 987.
[27] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 987.
[28] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 987.
[29] Cuaderno de Pruebas, folio 990.
[30] Oficio MEM17-29334-DCN-2300 suscrito por el Director de Asuntos
para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio
del Interior y anexos (Cuaderno de Pruebas, folio 7-
617).
[31] Esta institución representativa fue creada el 3 de abril de
2016 -Acuerdo de Girardot- (Cuaderno de Pruebas, folios 82-104), en
cumplimiento de la ordenado en la sentencia T-576 de 2014 (MP. Luis Ernesto
Vargas Silva). Está compuesta por 230 miembros y 7 comisiones permanentes de
trabajo, siendo la Sexta la Comisión jurídica, justicia ancestral, derechos
humanos, víctimas, paz y postconflicto (Cuaderno de Pruebas, folio 87).
[32] Cuaderno de Pruebas, folio 9. Precisó que “A pesar de que
dicho reglamento [Acuerdo de Girardot] define las comisiones temáticas, no es
claro cómo deliberarán en caso de consulta de normas que contengan temáticas
que competen a más de una comisión. ‖ Por otra parte, el documento
protocolizado no establece los tiempos en los cuales se debe culminar el
procedimiento de consulta previa, ni contiene reglas especiales para consultar
normas que requieran ser expedidas con carácter urgente, como las dictadas con
fundamento en el Acto Legislativo 01 de 2016.” (Cuaderno de Pruebas, folio 9).
[33] Cuaderno de Pruebas, folio 151. Se adelantó en Bogotá.
[34] Cuaderno de Pruebas, folios 152 – 183. Conforme con el acta
de dicha reunión, esta se llevó a cabo en la ciudad de Cali.
[35] Cuaderno de Pruebas, folio 171
[36] Cuaderno de Pruebas, folios 9 y 172.
[37] Cuaderno de Pruebas, folios 109 y 110.
[38] Cuaderno de Pruebas, folios 109 y 110. El Ministerio
“[a]gregó que los pueblos y comunidades indígenas conformaron una comisión de
trece (13) miembros para las consultas de las normas de implementación del
Acuerdo de Paz, y que los Rrom hicieron lo mismo con seis (6) miembros”.
[39] Cuaderno de Pruebas, folios 109 y 110. Dicha
comisión “incluiría uno o dos delegados de cada comisión, quienes les
informarían a los demás miembros de las comisiones a las que pertenecen sobre
el trabajo realizado por la comisión de fast track. La propuesta del Ministerio
fue rechazada por los integrantes de la plenaria, quienes insistieron en que
fuera la totalidad de la Comisión Sexta la que decidiera”.
[40] En el acta mencionada, se lee que una de las delegadas del
Espacio “Rosita Emilia Solis interviene dejando claro que el marco de la
convocatoria no se informó el enunciado por lo cual  (…) esta convocatoria no
es competente para crear la ruta”. Consta que el delegado del Ministerio
propuso que se facultara “a la comisión 6 para que abord[ara] y revis[ara]
todos los proyectos de ley y decretos en el marco del fast track [debido a su
especialidad] (…) concert[ara]  y defin[iera] la ruta metodológica con el
gobierno y haga la consulta de todos los proyectos, en consulta rápida, donde
sean máximo 20 persona[s] y se surta en 10 días”. Ante dicha propuesta, la
plenaria unánimemente se ratificó en su no aceptación (Cuaderno de Pruebas,
folio 154). Igualmente, aparece la intervención de una de las delegadas del
Espacio Nacional quien propuso “que se le dé voto de confianza a la Comisión
Sexta (…) que tendr[ía] la responsabilidad de concertar con el gobierno la ruta
metodológica, así como garantizar la realización [de] un análisis para  revisar
que los proyectos de normas presentados por el Gobierno estén en el marco de
los acuerdos (…) [de] La Habana y además que dichos proyectos lleguen a las comisiones
de su competencia la que definir[ía] la plenaria del Espacio Nacional”,
aprobada mayoritariamente (Cuaderno de Pruebas, folio 155). Obra, Así mismo
intervención del delegado del Ministerio acerca de la ausencia de acuerdo del
planteamiento del Gobierno dejando abierta la posibilidad de reanudar el
diálogo (Cuaderno de Pruebas, folio 155).
[41] En el acta de la reunión se observa que el Ministerio presentó cuatro propuestas a la comisión Sexta: a. escogencia de 14
delegados para la evaluación y consulta de proyectos, b. escogencia de un
representante de cada comisión, c. el representante de cada comisión debería
mantener informado a los miembros de su trabajo así como de los proyectos de normas
puestos a su consideración; y d. La comisión sexta estaría facultada para
suscribir el acta de protocolización (Cuaderno de Pruebas, folio 195). Las propuestas fueron rechazadas por la comisión quien
presentó una contrapropuesta en la que todos sus integrantes adelantarían cada
consulta previa en un término de 32 días (Cuaderno de Pruebas, folio 196), ante lo cual la entidad reiteró la necesidad de que el
proceso se surtiera con una comisión  de máximo 20 personas y en un término no
mayor de 10 días, debido al poco tiempo que el Gobierno y el Congreso tienen
para la aprobación de las normas de la implementación del Acuerdo Final. Les
recordó además, que éste era el término acordado con los pueblos y comunidades
indígenas y con el pueblo Rom (Cuaderno de Pruebas,
folio 197). Sin embargo, la Comisión no aceptó. Por lo tanto, la entidad
presentó nuevamente una propuesta, en la deliberarían los 50 miembros de la
Comisión, pero no lo harían todos al mismo tiempo en Bogotá, sino que 20 de
ellos estarían en Bogotá, mientras 30 restantes estarían en los territorios
socializando los proyectos de normas. Aun así, nuevamente la Comisión no aceptó
y la sesión se cerró sin acuerdos. La Comisión manifestó públicamente que en
adelante las discusiones sobre la ruta metodológica las harían sólo con el
Ministro o con el Viceministro, pero no con el Director de Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras (Cuaderno de Pruebas, folio 197 y 198).
[42]
Cuaderno de Pruebas, folio 11.
[43] Destacó que verificó que los correos
estuvieran funcionamiento y pertenecieran a los miembros del Espacio Nacional,
envío distintos proyectos de ley y decreto. Así, el (ver verificación de
correos electrónicos - Cuaderno de Pruebas, folios
226-311).
[44] Cuaderno de Pruebas, folios 398-428.
[45] El 30 de mayo de 2017 se envió correo a los miembros del
Espacio Nacional con el fin de comunicarles acerca del cierre del plazo para la
presentación de observaciones al Decreto Ley. Se indicó que “siendo las 23:59
pm del día 26 de mayo de 2017 y cerrado el plazo para presentar observaciones,
comentarios y propuestas, y toda vez que no se presentó comentario alguno al
articulado del anteproyecto del Decreto Ley ‘Por el cual se adoptan las medidas
para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el
Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el proceso para el acceso
y formalización con el Fondo de Tierras’ por parte de los delegados del Espacio
Nacional de Consulta Previa, razón por la cual se entiende que los textos
presentados por el Gobierno Nacional se protocolizan en su integridad sin
modificación alguna por parte del Espacio Nacional” (Cuaderno de Pruebas,
folios 429 – 737).
[46] Cuaderno de Pruebas, folios 521-545.
[47] Cuaderno de Pruebas, folio 555.
[48] Cuaderno de Pruebas, folios 558 – 560.
[49] Cuaderno de Pruebas, folios 565-615.
[50] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 25.
[51] Expediente RDL 034, Cuaderno de Pruebas, folio 25.
[52] Cuaderno de Pruebas, folio 618. El
Ministerio sostuvo que la ruta metodológica estaba “compuesta por cuatro ejes:
(i) realización de un congreso o el escenario que definiera cada una de las
organizaciones en el cual los delegados de la MPC y sus respectivas
Organizaciones recibirán de parte de las autoridades indígenas de base, el
mandato para adelantar el análisis, concertación y protocolización de las
iniciativas legislativas objeto de consulta;‖ (ii) Conformación y
funcionamiento de unas comisiones temáticas para analizar y concertar entre los
Pueblos y Organizaciones Indígenas y el Gobierno Nacional, en particular la
entidad proponente los textos normativos, bajo la coordinación del Ministerio
del Interior. Para este eje se requería la conformación de equipos de trabajo
que serán contratados por las cinco Organizaciones Indígenas (ONIC, OPIAC, CIT,
AlCO y Gobierno Mayor), de igual forma, la logística propia de las comisiones
entendida como la locación, las ayudas audiovisuales y los refrigerios, fueron
asumidas por la DAIRM en cumplimiento de sus funciones;‖ (iii)
Realización de sesiones de la Mesa Permanente de Concertación para la presentación
y la protocolizar de cada una de las Iniciativas legislativas, presentadas en
el marco de la Implementación de los Acuerdos de Paz.”
[53] El plazo es prorrogable de mutuo acuerdo entre las partes con el
fin de que se surtan las etapas de revisión y estudio, socialización,
retroalimentación, concertación, hasta su protocolización entre el Gobierno
Nacional y los Pueblos Indígenas.
[54] A través del Oficio OFI17-16909-DAI-2200 (Cuaderno de
Pruebas, folio 625)
[55] Cuaderno de Pruebas, folio 626 -632.
[56] Cuaderno de Pruebas, folios 620, 633-670.
[57] Cuaderno de Pruebas, folio 621.
[58] Cuaderno de Pruebas, folio 621.
[59]
Cuaderno de Pruebas, folio 620.
[60] Cuaderno de Pruebas, folios 687 - 697.
Oficio OFII17-17408-DAI-2200, por medio del cual se “convoca a la reunión de
comisión conjunta de concertación técnica de la Consulta del Proyecto de
Decreto Ley del Ministerio de Agricultura ‘ordenamiento social de la propiedad
y tierras rurales como parte de la Reforma Rural Integral’”.
[61] Cuaderno de Pruebas, folios 618 - 624.
[62] Cuaderno de Pruebas, folios 698 - 724.
[63] Cuaderno de Pruebas, folios 725 - 761.
[64] Al respecto, el Ministerio señaló que el artículo 10 del
Decreto 2957 de 2010 “Por el cual se expide un marco normativo para la
protección integral para los derechos del Grupo étnico Rrom o Gitano”, el que
prevé la conformación de la CNDPR como el “espacio de
interlocución entre el Estado colombiano y el mencionado grupo étnico (…)
integrado por las entidades del Gobierno del orden nacional y los
representantes legales de cada una de las Kumpañy existentes en el país (…)
elegidos de acuerdo a las costumbres y usos propios. Resaltando que el pueblo
Gitano se encuentra organizado y asentado en 10 Kumpañy registradas ante el
Ministerio del Interior (…) En ese sentido, cada Kumpañy cuenta con su
representante el cual tiene asiento en la Comisión Nacional de Diálogo; para un
total de 11 representantes Rrom con su respectivo suplente, quienes tienen
asiento en el espacio de diálogo y concertación” (Cuaderno de Pruebas,
folio 622).
[65]
Indicó que en ese espacio se “definieron aspectos
generales de este procedimiento, sus etapas, duración y disponibilidad
presupuestal” (Cuaderno de Pruebas, folio 622).
Obra en el expediente copia del acta de fecha 27 y 28 de febrero de 2017, (Cuaderno
de Pruebas, folio 822-828) así como de la
convocatoria a sesión de la Comisión Nacional de Diálogo para el pueblo Rom de
fecha 30 de marzo de 2017 (Cuaderno de Pruebas, folios 835-857).
[66] Copia del acta de fecha 3, 4 y 5 de abril de 2017 (Cuaderno
de Pruebas, folios 857-878).
[67]
Copia del oficio de radicación de fecha 12 de mayo de
2017, ante la secretaria Técnica de la CNDPR del Proyecto de Decreto ley
"Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la
Reforma Rural integral contemplada en el acuerdo final en materia de tierras,
específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el fondo de
tierras", así como copia del decreto radicado y memoria justificativa (Cuaderno
de Pruebas, folios 883-917). Además, obra copia del documento
de fecha 15 de mayo de 2017, por el cual se remite a los delegados de la CNDPR
el oficio de radicación y del texto del Proyecto de Decreto ley, memoria
justificativa y convocatoria al espacio. (Cuaderno de Pruebas, folio 918)
[68] Copia de ayuda memoria de la presentación
del Proyecto de Decreto ley "Por el cual se adoptan medidas para facilitar
la implementación de la Reforma Rural integral contemplada en el acuerdo final
en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y
formalización y el fondo de tierras". (Cuaderno de Pruebas,
folios 919 – 929)
[69] Cuaderno de Pruebas, folio 622. A pesar de que el Ministerio
indicó que adelantó tal reunión, no estableció la fecha en la que llevó a cabo.
[70] Cuaderno de Pruebas, folio 622. A pesar de que el Ministerio
indicó que adelantó tal reunión, no estableció la fecha en la que llevó a cabo.
[71] Acta de 24 y 25 de mayo de 2017 de
discusión y protocolización del Decreto ley "Por el cual se adoptan
medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural integral
contemplada en el acuerdo final en materia de tierras, específicamente el
procedimiento para el acceso y formalización y el fondo de tierras" (Cuaderno
de Pruebas, folios 934-940). En el acta
consta que “en atención al ejercicio técnico adelantado el día 25 de mayo de
2017, con el equipo asesor del pueblo Rrom y posteriormente con los delegados
de la Comisión de Diálogo y la ANT – MADR, se acuerda incluir en el proyecto de
Decreto Ley (…) el siguiente artículo con miras  al reconocimiento de derechos
y participación del pueblo Rrom-Gitano: ‘Programa especial de dotación de
tierras para comunidades Rrom. El Gobierno Nacional implementará el acceso
integral a tierras a través de  un programa especial con enfoque diferencial,
para el Pueblo Rrom-Gitano, en consideración a su particularidad étnica y
cultural, usos y costumbres, que garantice su pervivencia como comunidad
pueblo, el respeto a sus referentes culturales, sus características
identitarias, y que permita el mejoramiento de sus condiciones de vida.|| El
acceso se realizará de manera individual o colectiva, e implica el acceso a
tierras, entre ellos el subsidio integral de acceso a tierras, y reconocimiento
de derechos de uso, entre otros, la implementación de proyectos productivos, y
asistencia técnica en los términos de los artículos 18 y 19 del presente
decreto ley.’”
[72] Acta de 24 y 25 de mayo de 2017 de
discusión y protocolización del Decreto ley "Por el cual se adoptan
medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural integral
contemplada en el acuerdo final en materia de tierras, específicamente el
procedimiento para el acceso y formalización y el fondo de tierras" (Cuaderno
de Pruebas, folios 934-940).
[73] ACUERDO 02 DE 2015 (Julio 22) Por medio del cual se unifica y
actualiza el Reglamento de la Corte
Constitucional
“Artículo 34. Reglas para las deliberaciones. El estudio en Sala de las
ponencias de fallo se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8a. Cuando el
proyecto o estudio tenga la mayoría legal de los votos de los magistrados pero
no la unanimidad, a cada uno de los disidentes se le concederá el plazo de
cinco (5) días para aclarar o salvar su voto, contados a partir del día
siguiente a la recepción en su despacho de la copia de la providencia
respectiva. Si el proyecto principal no obtiene en la Sala ese mínimo de votos,
el proceso pasará al magistrado que corresponda en orden alfabético de apellido
entre el grupo de los magistrados mayoritario, para que redacte el nuevo
proyecto o el fallo definitivo, en el que se exponga la tesis de la mayoría. El
magistrado ponente original podrá conservar la ponencia cuando concurra con la
mayoría en las decisiones principales del fallo. Cuando como consecuencia de
las deliberaciones hayan de efectuarse ajustes a la ponencia, el magistrado
sustanciador dispondrá de diez (10) días para depositar en la Secretaría el
texto definitivo”
[74] Documento suscrito por Claudia Isabel
González Sánchez.
[75] Cuaderno 2, folio 547.
[76] Cuaderno 2, folio 604.
[77] La Primera intervención tuvo lugar el 11 de julio de 2017 y el
segundo el 21 de julio 2017.
[78] Miguel Samper Strouss.
[79] Cuaderno 2, folio 391.
[80] Cuaderno 2, folio 393.
[81] Cuaderno 2, folio 394.
[82]
Intervención suscrita por el Director General de la Agencia Nacional de Tierras
recibida en la Secretaría de la Corte Constitucional el 21 de julio de 2017 y
remitida al despacho de la Magistrada Sustanciadora el 24 de julio. Visible a
folios 566 a 583 del Cuaderno 3.
[83]
Cuaderno 3, folio 568.
[84]
Cuaderno 3, folio 568.
[85]
Cuaderno 3, folio 568.
[86]
Cuaderno 3, folios 568 y 569.
[87]
Cuaderno 3, folio 569. La agencia añade que la creación de jueces agrarios y
del procedimiento judicial “requieren de otro cuerpo normativo que en este
momento está siendo preparado por el Ministerio de Justicia y del Derecho y que
será sometido a consideración del Congreso de la República próximamente”.
[88]
Cuaderno 3, folio 569.
[89]
Cuaderno 3, folio 569.
[90]
Cuaderno 3, folio 579. Se refiere específicamente al artículo 42 en el que se
dispone que “el ordenamiento social de la propiedad rural respetará y
garantizará en los territorios étnicos la autonomía y autodeterminación de los
derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, comunidades,
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras” y el artículo 59 sobre el
Procedimiento Único.
[91]
Cuaderno 3, folio 579.
[92]
Cuaderno 3, folio 579. Se pronuncian en particular sobre el artículo 55 sobre
la concertación de mecanismos alternativos de solución de conflictos con las
comunidades y pueblos indígenas y señala que tal disposición fue resultado de
la consulta previa “y en ningún caso pretende excluir, como lo señala la PGN, a
un grupo poblacional”.
[93]Cuaderno 2, folio 66.
[94] Mediante documento suscrito por Carlos
Alfonso Negret Mosquera, Defensor del Pueblo.
[95] A través de escrito firmado por Gustavo
Gallón Giraldo, Director; Jhenifer Mojica Flórez, Subdirectora de Litigio y
Protección Jurídica; Juan Carlos Ospina Rendón, Coordinador de Incidencia
Nacional y Jorge Abril Maldonado, Consultor de Incidencia Nacional.
[96] Cuaderno 2, folio 427.
[97] Cuaderno 2, folio 433.
[98] Cuaderno 2, folio 433.
[99] Cuaderno 2, folio 434.
[100] Cuaderno 2, folio 437.
[101] Cuaderno 2, folio 438.
[102] Cuaderno 2, folio 439.
[103] Cuaderno 2, folio 441: “La garantía del derecho al territorio para
los y las campesinas implica, por ser el resultado de una conexión entre la
población rural y el espacio en que desarrollan su proyecto de vida, la
necesidad de que como grupo poblacional sean el eje de la toma de decisiones
respecto de la implementación de planes, programas y proyectos en su territorio
y es una obligación del Estado reconocer sus formas asociativas su relación con
el territorio y sus necesidades básicas insatisfechas en relación con su
entorno y su modo de vida”.
[104] El escrito de
intervención está suscrito por Julieta Lemaitre Ripoll, Antonio Barreto Rozo,
Jorge González Jácome, Julián Carrero, Laura Sofía Zambrano, José Elías Turizo,
Helkin Hernández, Rafael Mendoza y Mariana Sanz de Santamaría.
[105] Cuaderno 1,
folios 229-230.
[106] Cuaderno 1,
folio 230
[107] Cuaderno 1,
folio 231.
[108] Cuaderno 1,
folio 231.
[109] Cuaderno 1,
folio 237.
[110] El documento a
nombre de la Ruta Pacífica de las Mujeres está suscrito por Esther María
Gallego Zapata y Alejandra Coll Agudelo, Coordinadora Nacional y asesora
Jurídica respectivamente de la Ruta Pacífica de las Mujeres.
[111] A través de su Vicepresidente de Asuntos
Jurídicos, señor Alberto Echavarría Saldarriaga.
[112] Cuaderno 1, folio
256.
[113] Cuaderno 1,
folio 257.
[114] Mediante documento firmado por Marco
Romero Silva, Director General; Fernando Vargas Valencia, Coordinador de
Incidencia Jurídica; Ingrid Paola Hurtado, Coordinadora del Equipo de Tierras;
Carlos Enrique Núñez, Luis Fernando Sánchez, Emilio Lagos Bruce, analistas de
incidencia jurídica; y Josué David Soto, asistente de incidencia jurídica.
[115] Cuaderno 1,
folio 267.
[116] Cuaderno 1,
folio 269.
[117] Cuaderno 1,
folio 273.
[118] Cuaderno 1,
folio 273.
[119] Mediante documento suscrito por Laura
Victoria Gómez Correa.
[120] A través de escrito firmado por Julio
César López Jamioy, Coordinador General de la Organización Nacional de los
Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC); Eduardo Alberto Estrada,
Coordinador General de Autoridades Indígenas de Colombia “Por la Pacha Mama”
(AICO) y Geremías Torres Izquierdo, Delegado Nacional de la Confederación
Indígena Tayrona (CIT) para la Mesa Permanente de Concertación.
[121] Cuaderno 1,
folio 379.
[122] Cuaderno 1,
folio 380.
[123] Cuaderno 1,
folio 373.
[124] Cuaderno 1,
folio 373.
[125] Cuaderno 1,
folio 374.
[126] Cuaderno 1,
folio 377.
[127] Cuaderno 1,
folio 378.
[128] Cuaderno 1,
folios 376-378.
[129] Mediante Diana Carolina Sánchez Zapata Clara Inés Atehortua
Arredondo Adriana María Sanín Vélez, integrantes de la Clínica Jurídica de la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas.
[130] Cuaderno 1,
folio 406.
[131] Cuaderno 1,
folio 407. Los intervinientes señalan que las condiciones previstas en los
numerales 4º y 5º del artículo 4º del decreto ley, excluyen a pequeños
agricultores que debido a circunstancias como el conflicto, el desplazamiento
forzado y la carencia de suelo rural cultivable han emprendido ocupaciones
indebidas. Del mismo modo, la imposibilidad de contar con otros medios de
sostenimiento han llevado a que los agricultores recurran a los cultivos
ilícitos (Cuaderno 1, folio 409).
[132] Cuaderno 1,
folios 412 y 413. Al respecto remite a lo dispuesto en la Ley 1454 de 2011,
artículo 2: “El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y
de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción
colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con
responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo
institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo
territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo,
socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente
armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y
físico-geográfica de Colombia.
La finalidad del ordenamiento
territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización,
planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las
entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de
competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados
del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la
correspondiente asignación de recursos. El ordenamiento territorial propiciará
las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las
entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica,
histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y
nacional.
Parágrafo nuevo. En virtud
de su finalidad y objeto, la ley orgánica de ordenamiento territorial
constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser
desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia específica, para
departamentos, municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que
afecten, reformen o modifiquen la organización político administrativa del
Estado en el territorio”.
[133] Cuaderno 1,
folio 414.
[134] Cuaderno 1,
folio 417.
[135] Cuaderno 1,
folio 421.
[136] Cuaderno 1,
folio 422.
[137] Cuaderno 1,
folio 423.
[138] A través de documento suscrito por Jorge
Kenneth Burbano Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Facultad de Derecho y Víctor Manuel Buitrago González y
Jenner Alonso Tobar Torres, docentes de la misma Facultad.
[139] Cuaderno 1,
folio 433.
[140] Cuaderno 1,
folio 433.
[141] La intervención
es suscrita por los delegados ante el Espacio Nacional de Consulta Previa,
Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango.
[142] Cuaderno 1,
folio 157.
[143] Cuaderno 1,
folio 159.
[144] Cuaderno 1,
folio 161.
[145] Cuaderno 1,
folio 162.
[146] Cuaderno 1,
folios 168-169.
[147] Cuaderno 1,
folios 173.
[148] Cuaderno 1,
folio 175.
[149] Cuaderno 1,
folio 185.
[150] Mediante documento firmado por Rocío del
Pilar Peña Huertas, docente de carrera de la Universidad del Rosario; Tania
Bonilla Matiz, Alejandro Abondano Romero y María Mónica Parada Hernández,
investigadores del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de
Propiedad Agraria.
[151] Cuaderno 2, folio 456.
[152] Cuaderno 2, folio 456.
[153] Cuaderno 2, folio 461.
[154] Cuaderno 2, 462.
[155] Luz Mery Panche.
[156] Cuaderno 2 folio 482.
[157] Cuaderno 2, folio 484
[158] El documento se remite a nombre
institucional, sin ninguna firma individual.
[159] Cuaderno 2, folio 492.
[160] Cuaderno 2, folio 492.
[161] Cuaderno 2, folio 494.
[162] Jairo Estrada Álvarez.
[163] Cuaderno 2 folio 503.
[164] Cuaderno 2, folio 510.
[165] Cuaderno 2, folio 524
[166] Cuaderno 2, folio 527.
[167] Cuaderno 2, folio 538.
[168]
El escrito de intervención lo suscriben César Rodríguez Garavito, Rodrigo
Uprimny Yepes, Nelson Camilo Sánchez León, Irina Junieles Acosta, Hobeth
Martínez Carrillo, Gabriela Eslava Bejarano, Ana Jimena Bautista Revelo y
Maryluz Barragán González.
[169] Rodrigo Uprimny Yepes
[170] Documento suscrito por Sergio Camilo
Sánchez Gaitán, profesor del Departamento de Derecho Constitucional.
[171] Carmenza Gómez Ortega.
[172] Cuaderno 2, folio 691.
[173] El documento de intervención está suscrito
por el director nacional, Juan de Dios Mosquera, en representación de la
Asociación Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de las Comunidades
Afrocolombianas – CIMARRON-.
[174]
Cuaderno 3, folio 585.
[175]
Cuaderno 3, folio 587.
[176]
Cuaderno 3, folio 587.
[177]
Cuaderno 3, folio 587.
[178]
Cuaderno 3, folio 588.
[179]
Cuaderno 3, folio 588.
[180] Cuaderno 2, folio 376.
[181] Cuaderno 2, folio 384.
[182] Iván Cepeda Castro, Alirio Uribe Muñoz, Alberto Castilla Salazar,
Víctor Correa Vélez (congresistas del Polo Democrático), Ángela María Robledo
(congresista del partido Alianza Verde), Blanca Irene López (Corporación
Jurídica Yira Castro), Eberto Díaz Montes (Federación Nacional Sindical
Unitaria Agropecuaria), Jhenifer Mojica Flórez (Comisión Colombiana de
Juristas), Christian Orlando Mantilla (Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y
Popular), Deisy Yuliana Henao Montoya (Coalición de Movimiento y Organizaciones
Sociales de Colombia - COMOSOC), Olga Silva (Humanidad Vigente Corporación
Jurídica), David Alirio Uribe (Corporación Colectivo Agrario Abya Yala), Luz
Mery Panche (Coordinación Étnica Nacional de Paz - CENPAZ), Franklin Castañeda
Villacob (Comité de Solidaridad con Presos Políticos - CSPP), Edilia Mendoza
Roa, Matilde Mora Poveda, Luz Amparo Vásquez, Andrea Lopera Lombana, Adriana
Lizeth López Rojas, Paola Alejandra Galindo y Adriana Fuentes
[183] Cuaderno 1,
folio 307.
[184] Cuaderno 1,
folio 307.
[185] Cuaderno 1,
folio 308.
[186] Cuaderno 1, folio
308
[187] Cuaderno 1,
folio 309.
[188] Cuaderno 1,
folio 309.
[189] Cuaderno 1,
folios 337-338.
[190] Cuaderno 2, folio 501.
[191] Cuaderno 2, folio 502.
[192] A través de escrito firmado por el señor
Edward Daza Guevara, apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
[193]
Cuaderno 3, folio 5.
[194]
Como anexo de la intervención del Ministerio de Agricultura se adjuntó un
informe elaborado por la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria
denominado “Evaluación de Operaciones y Resultados de los Procedimientos
Administrativos Especiales Agrarios” cuyo objetivo era revisar las operaciones
de dichos procedimientos durante la vigencia de la Ley 160 de 1994, analizar
los procesos y determinar los efectos que ha tenido en el sector agropecuario.
[195]
Cuaderno 3, folio 34.
[196]
Cuaderno 3, folio 34.
[197]
Cuaderno 3, folio 6.
[198]
Cuaderno 3, folios 8 y 9.
[199]
Cuaderno 3, folios 10 y 11.
[200] En su respuesta, el Ministerio listó los siguientes
componentes del punto 1 del Acuerdo Final: “Numeral 1.1.1. del Acuerdo Final:
crear un Fondo de Tierras en beneficio de campesinos sin tierra o con tierra
insuficiente y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el
abandono y el conflicto, regularizando los derechos de propiedad y en
consecuencia desconcentrando y promoviendo una distribución equitativa de la
tierra, que dispondrá de 3 millones de hectáreas durante sus primeros 12 años
de creación. –Numeral 1.1.2. del Acuerdo Final: crear un subsidio integral para
la compra de tierras y una nueva línea de crédito especial para la compra de
tierras como mecanismos para promover el acceso a la tierra. –Numeral 1.1.3 del
Acuerdo Final: Establece las personas beneficiarias del Plan de Adjudicación
gratuita del subsidio integral y del Crédito Especial para compra de tierra.
–Numeral 1.1.4. del Acuerdo Final: el acceso integral a tierras, como medida
para desarrollar los principios de bienestar y buen vivir, lo que conlleva a
planes de acompañamiento de vivienda, asistencia técnica provisión de bienes
públicos, entre otros. – Numeral 1.1.5. del Acuerdo Final: necesidad de
garantizar los derechos de propiedad de las personas que sean legítimas dueñas
y poseedoras de la tierra, a través de la formalización progresiva de predios
rurales con una meta de 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad
rural. –Numeral 1.1.6. del Acuerdo Final: establece que la tierra distribuida
mediante la adjudicación gratuita, el subsidio integral para compra y los
baldíos formalizados deberán ser inalienables e inembargables por un período de
7 años. – Numeral 1.1.8. del Acuerdo Final: crear mecanismos ágiles y eficaces
de conciliación y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra para
garantizar la protección efectiva del derecho a la propiedad en el campo”
(Cuaderno 3, folio 11).
[201]
Cuaderno 3, folio 13.
[202]
Cuaderno 3, folio 14.
[203]
Cuaderno 3, folio 16.
[204]
Cuaderno 3, folio 17.
[205]
Cuaderno 3, folio 18.
[206] Mediante documento suscrito por el señor
Guillermo Forero Álvarez, apoderado de la Sociedad de Agricultores de Colombia
(SAC).
[207]
Cuaderno 3, folios 360 y 361.
[208]
Cuaderno 3, folio 361.
[209]
Cuaderno 3, folio 378.
[210]
Cuaderno 3, folio 379.
[211] Cuaderno 3, folios 382 y 383.
[212]
Cuaderno 3, folio 383.
[213] Cuaderno 3, folio 390.
[214]
Cuaderno 3, folio 392.
[215] Cuaderno 3, folio 392 y 393.
[216] Mediante su decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas
Luquegi Gil Neira.
[217] M.P. María Victoria Calle Correa.
[218] Cuaderno 3, folio 399.
[219] Sentencias C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos y C-077 de
2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[220] Cuaderno 3, folio 411.
[221] Cuaderno 3, folio 413.
[222] El documento allegado en representación
del Consejo Gremial Nacional (CGN) está suscrito por Santiago Castro Gómez y
Jens Mesa Dishington, Presidente y Vicepresidente respectivamente del Consejo
Gremial Nacional.
[223]
Cuaderno 3, folios 469 y 470.
[224]
El documento es suscrito por Gregorio Mesa Cuadros, docente de la Facultad de
Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia.
[225] Cuaderno 3, folio 510.
[226] Cuaderno 3, folio 507.
[227] Cuaderno 3, folio 510.
[228] Cuaderno 3, folio 510.
[229] La intervención fue presentada
inicialmente como acción pública de inconstitucionalidad. Mediante auto del 19
de octubre de 2017, la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger dispuso remitir al
despacho de la Magistrada Sustanciadora tal demanda para que fuera tenida en
cuenta como intervención ciudadana dentro del radicado RDL-034.
[230] Cuaderno 4, folios 320 a 321.
[231] Cuaderno 4, folios 320 a 321.
[232] Cuaderno 4, folio 322.
[233]
Cuaderno 2, folio 760.
[234] Salvo la expresión “operativo expedido por la Agencia Nacional de
Tierras”, contenida en el Parágrafo 2º la cual se solicita declarar
inexequible.
[235] Salvo la expresión “seguirá los lineamientos señalados por el
Director General de la Agencia Nacional de Tierras”, contenida en su parágrafo,
la cual se solicita declarar inexequible.
[236] Salvo la expresión “que expida el Director General de la Agencia
Nacional de Tierras”, la cual se solicita declarar inexequible.
[237] Salvo la expresión “sin que se exija lo previsto en el inciso
anterior”, la cual se solicita declarar inexequible.
[238] Respecto de los requisitos formales, el Procurador General estima
que se satisfacían (i) la existencia de una motivación conexa con las medidas
adoptadas a partir del título del decreto ley y (ii) el señalamiento de la
fuente de las facultades extraordinarias utilizadas y la consecuente jerarquía
normativa del acto expedido. Por otra parte, en cuanto a los requisitos de
carácter competencial, señaló que: (i) se cumple con el aspecto temporal, toda
vez que la normatividad estudiada se expidió el 29 de mayo de 2017, dentro del
lapso de las facultades legislativas extraordinarias para la paz; (ii) se
configura la conexidad teleológica porque uno de los puntos centrales del
Acuerdo Final fue el referente a la reforma rural integral; (iii) se respetan
las limitaciones competenciales, en la medida en que el decreto ley expedido no
constituye un código pues no pretende agotar íntegramente la materia del
Derecho Agrario. Así, en sentido estricto, no se trata de un código ni de
ninguna de las leyes especiales que conforman los límites para la expedición de
los decretos leyes que se fundamentan en el artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2016.
[239] Entre los aspectos relacionados con las funciones del
Ministerio de Justicia y del Derecho que se contemplan en el Decreto 902 de
2017, se destacan varios elementos de la fase judicial del Procedimiento Único
regulado en el decreto ley, entre los que se encuentran: (i) las autoridades y
normas del proceso judicial; (ii) el valor probatorio de los elementos
probatorios; (iii) las acciones de resolución de controversias sobre los actos
de adjudicación de tierras; (iv) la acción de nulidad agraria en relación con
los actos administrativos que declaren la titulación y saneamiento y formalicen
la propiedad a los poseedores; (v) la competencia del juez de instancia para
aplicar oficiosamente las normas en beneficio de la parte interesada y
reconocer derechos e indemnizaciones extra y ultra petita cuando se trate
sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito; (vi) la
integración normativa de la fase judicial del procedimiento único; (vii) la
acumulación procesal y suspensión de procedimientos judiciales donde se hallen
comprometidos predios rurales. Así mismo, el Procurador General resaltó otros
asuntos que se encuentran dentro del ámbito de competencia del Ministerio de
Justicia y del Derecho, a saber: (i) el cambio de competencia, de judicial a
administrativa y a elección del interesado, para procesos de formalización de
la propiedad rural sobre inmuebles; (ii) la legitimación por activa de la ANT
para pedir la formalización ante el juez competente; (iii) el criterio de
prevalencia de lo rural para efectos de la calificación de la naturaleza del
proceso y determinación de la competencia; y (iv) los mecanismos alternativos
de solución de controversias.
[240] Acerca de la urgencia como elemento para establecer la estricta
necesidad, la Vista Fiscal señala que se trata de un criterio rector de uso
excepcional de las facultades presidenciales para la paz, “debe ser aplicado
con un rigor flexible conforme la materia regulada. Habrá de emplearse con
mayor rigor en relación con medidas que requieran una especial deliberación
democrática, y se flexibilizaría ante aquellas que no exijan tal condición. Lo
anterior, por cuanto una medida que necesita una especial importancia
deliberativa sólo podría regularse por decretos con fuerza de ley, en los
eventos que resultara sumamente urgente para la implementación de los acuerdos
de paz o, lo que es lo mismo, que su falta de implementación inmediata pudiere
amenazar el proceso de paz en sí mismo.”
[241] La Procuraduría General de la Nación destaca que la norma objeto de
análisis tiene la posibilidad de generar “una afectación directa a los pueblos
étnicos, especialmente porque regula de manera integral las formas de acceso y
formalización de la propiedad de la tierra rural” (Cuaderno 2, folio 714).
[242] Al respecto, el Procurador General encuentra que “la Consulta fue
realizada en la Mesa Permanente de concertación con los pueblos indígenas,
siguiendo una ruta metodológica acordada por las partes, con algunos problemas
serios que entorpecieron el curso del proceso pero que fueron superados gracias
a la voluntad de recuperar la senda marcada por los mandatos del principio de
buena fe. ). Esa Consulta terminó en acuerdos importantes que fueron
introducidos en el Decreto Ley 902 de 29 de mayo de 2017.” (Cuaderno 2, folios
714 y 715)
[243] Cuaderno 2, folio 715. Para fundamentar dicha afirmación, el
Ministerio Público transcribe parte de la respuesta del Ministerio del Interior
que obra en las pruebas allegadas al presente proceso.
[244] Solicita que se condicione su exequibilidad en el entendido que el
deber de respetar los derechos adquiridos y garantías constitucionales de los
pueblos indígenas se extiende también a las comunidades negras,
afrocolombianas, palenqueras, y raizales.
[245] Solicita que se condicione su exequibilidad a que la exclusión del
pago de cualquier contraprestación por acceso y/o formalización se extiende
también a las comunidades negras, afrocolombianas, palenqueras, y raizales.
[246] El Procurador General solicita declarar la exequibilidad
condicionada del artículo 13 bajo el entendido de que  “en lo referente a los
pueblos y comunidades negras, afrodescendientes. palenqueras y raizales, los
criterios de priorización que rigen el módulo étnico en el RESO serán los
similares o equivalentes que rigen para las comunidades indígenas, entre ellos
los establecidos en el Decreto 1745 de 1995 y las sentencias judiciales, con
prevalencia de los Planes de Vida, Planes de Salvaguarda o sus equivalentes”.
[247] Solicita que se condicione la exequibilidad de su literal f) bajo
el entendido de que dicha variable también abarca la situación de los
campesinos que se encuentren al interior de las tierras comunales de
comunidades negras, afrodescendientes y palenqueras y raizales, o de reservas
constituidas por entidades públicas destinadas a esas comunidades étnicas, así
como los casos en que los campesinos hayan llegado a acuerdos amistosos con las
autoridades de dichas comunidades étnicas.
[248] Solicita declarar la exequibilidad condicionada del artículo 18,
bajo el entendido que los bienes y recursos destinados a la subcuenta de
tierras para dotación a comunidades indígenas cubre realmente a todas las
comunidades étnicas y no sólo a las comunidades indígenas.
[249] El Ministerio Público solicita que se condicione la exequibilidad
del artículo 19 bajo el entendido que la destinación de recursos y bienes del
Fondo de Tierras para el saneamiento de resguardos y reservas indígenas en
relación con predios al interior de dichos resguardos y reservas ocupados por
personas que no pertenecen a dichas comunidades indígenas, cubre también a las
demás comunidades étnicas cuando presenten la misma situación de ocupación de
predios al interior de sus tierras comunales por personas que no pertenecen a
dichas comunidades.
[250] Solicita declarar la exequibilidad del artículo 22 bajo el
entendido que hacen parte del Fondo Nacional de Tierras únicamente para fines
de administración, además de los bienes destinados para las comunidades
indígenas, aquellos que de una u otra manera se encuentran destinados a las
comunidades negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales, entendidos como
propiedad colectiva en los términos del artículo 63 de la Constitución Política.
[251] Solicita que se condicione la exequibilidad del artículo 23 bajo el
entendido que, en los casos en los que se trate de predios colindantes con
resguardos indígenas y propiedades comunales de comunidades negras,
afrodescendientes, palenqueras, raizales y Rom, el proyecto productivo tendrá
en cuenta además que no se generen afectaciones medioambientales en dichos
territorios.
[252] Solicita que se declare la exequibilidad condicionada del artículo
64 dicha norma en el entendido en que el registro de títulos colectivos que
ordenará la Agencia Nacional de Tierras a las correspondientes Oficinas de
Registro de Instrumentos Públicos también cubre a las demás comunidades
étnicas.
[253]
Dicha norma establece que el Gobierno Nacional
concertará con representantes de los pueblos indígenas los mecanismos de
resolución de conflictos territoriales que los afectan en relación con sus
derechos de propiedad y adoptará instrumentos alternativos de solución de
controversias.
[254] Concretamente la expresión “operativo expedido por la Agencia
Nacional de Tierras”, contenida en el Parágrafo 2º.
[255] Concretamente la expresión “seguirá los lineamientos señalados por
el Director General de la Agencia Nacional de Tierras”, contenida en su
parágrafo.
[256] Concretamente la expresión “que expida el Director General de la
Agencia Nacional de Tierras”.
[257] Cuaderno 2, folio 727.
[258] Cuaderno 2, folio 731 y 732.
[259] Los ejes temáticos y las preguntas orientadoras constan en
el Auto 363 de 2017 visible a Cuaderno 3, folios 607 a 609.
[260]
En el auto de convocatoria a la audiencia pública se propusieron las siguientes
preguntas: “¿En este caso, el uso de las facultades extraordinarias
establecidas en el Acto Legislativo 01 de 2016, para la expedición de decretos
con fuerza de ley cumple con los criterios previstos por la jurisprudencia
constitucional para este tipo de facultades?
¿Existen circunstancias
urgentes o imperiosas que justifiquen la utilización de las facultades
extraordinarias establecidas en el Acto Legislativo 01 de 2016 para la
expedición de decretos con fuerza de ley? ¿Cuáles son estas
circunstancias?
¿Cuál es la incidencia de
factores como la importancia de los intereses constitucionales salvaguardados y
la buena fe en la implementación de los acuerdos en el análisis de estricta
necesidad que debe llevar a cabo esta Corporación?
¿Considera que el contenido
de esta norma es instrumental y por lo tanto se refiere a mecanismos para
implementar un régimen existente o, por el contrario, genera un nuevo régimen
agrario?
De considerarse un nuevo
régimen con implicaciones sustantivas al acceso de la tierra rural ¿cuál sería
el escenario para garantizar el suficiente debate democrático en la iniciativa?
¿Cómo se inserta este
cuerpo normativo con los demás existentes en torno a la propiedad de la tierra
y cuál es su valoración sobre el nivel de legitimidad democrática que estas
transformaciones necesitan? En particular, ¿cómo se relaciona esta normativa
con la Ley 160 de 1994?
Teniendo en cuenta que una
de las consideraciones del Gobierno para expedir este decreto ley es que la
“irregularidad e informalidad en la propiedad de la tierra deben ser atendidas
de manera urgente en zonas de conflicto, como una especial garantía de no
repetición”, ¿cómo se inscribe esta medida en el sistema integral de verdad,
justicia, reparación y no repetición?
[261]
La intervención en la audiencia fue presentada por escrito mediante documento
suscrito por Juan Carlos Cortés González, Viceprocurador General de la Nación,
con funciones de Procurador General de la Nación, radicado el 24 de agosto de
2017; visible a folios 203 a 214 del Cuaderno de escritos de intervención
audiencia pública del 16 de agosto de 2017.
[262]
Cuaderno 4, folio 204.
[263]
Cuaderno 4, folio 205.
[264]
Cuaderno 4, folio 205.
[265]
Cuaderno 4, folio 207. “y por ende que sus efectos [son] graduales y extendidos
en el tiempo […], hace que la medida no pueda catalogarse como urgente […],
[266]
Cuaderno 4, folio 207.
[267]
Cuaderno 4, folio 208.
[268]
Cuaderno 4, folio 208.
[269]
Cuaderno 4, folio 208.
[270]
Cuaderno 4, folio 210.
[271]
Cuaderno 4, folio 211.
[272]
La intervención en la audiencia fue acompañada de un documento suscrito por
Jens Mesa Dishington, Presidente ejecutivo de Fedepalma, radicado el 16 de
agosto de 2017, visible a folios 18 a 26 del Cuaderno de escritos de
intervención audiencia pública del 16 de agosto de 2017.
[273]
Cuaderno 4, folio 19.
[274]
Cuaderno 4, folio 20.
[275]
Cuaderno 4, folio 22.
[276]
Cuaderno 4, folio 22.
[277]
Cuaderno 4, folio 22.
[278]
Cuaderno 4, folio 24.
[279]
La intervención en la audiencia fue allegada por escrito mediante documento
visible a folios 101 a 107 del Cuaderno 4.
[280]
Cuaderno 4, folio 101.
[281]
Cuaderno 4, folio 101.
[282]
Cuaderno 4, folio 102.
[283]
Cuaderno 4, folio 103.
[284]
Cuaderno 4, folio 103.
[285]
Cuaderno 4, folio 104.
[286]
Para este eje temático se formularon las siguientes preguntas orientadoras: “¿Cómo
se inserta este cuerpo normativo con los demás existentes en torno a la
propiedad de la tierra? En particular, ¿cómo se relaciona esta normativa con la
Ley 160 de 1994? ¿Existe articulación entre el régimen de acceso a la tierra
contemplado en el Decreto Ley con el de restitución previsto en la Ley 1448 de
2014?
¿Cuáles son las
implicaciones del cambio de régimen de acceso a la tierra hacia el sistema de
oferta contemplado en el Decreto Ley 902 de 2017?
¿Cuáles son las
implicaciones del nuevo régimen para el acceso a la tierra de los campesinos,
trabajadores y los derechos de terceros, así como para las víctimas del
conflicto?
¿La introducción de sujetos
de formalización a título oneroso contemplada en el artículo 6° se ajusta a la
Constitución?
¿Cuáles son las
implicaciones constitucionales de que personas jurídicas sean destinatarias de
acceso a tierra y formalización a título gratuito?
¿Cuáles son las
implicaciones constitucionales del cambio de régimen de acceso a la tierra
rural respecto de los bienes baldíos para su reconocimiento y adjudicación?”.
[287]
La intervención fue acompañada de un documento radicado no. 20171130202431
suscrito por el señor Edward Daza Guevara, Coordinador Grupo de Atención de
Procesos Judicial de Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, visible a
folios 93 a 99 del Cuaderno 4.
[288]
Cuaderno 4, folio 96.
[289]
Cuaderno 4, folio 97.
[290]
Cuaderno 4, folio 98.
[291]
La intervención en la audiencia también fue presentada por escrito mediante
documento radicado no. 2017000531661 del 22 de agosto de 2017, suscrito por el
señor Miguel Samper Strouss, Director General de la Agencia Nacional de
Tierras, visible a folios 133 a 142 del Cuaderno 4.
[292]
Cuaderno 4, folio 135.
[293]
Cuaderno 4, folio 141.
[294]
La intervención en la audiencia también fue presentada por escrito mediante
documento radicado el 16 de agosto de 2017, suscrito por el señor Luis
Alejandro Jiménez Castellanos, Presidente de la Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos de Colombia, visible a folios 10 a 17 del Cuaderno 4.
[295]
Cuaderno 4, folio 12.
[296]
Cuaderno 4, folio 13.
[297]
Cuaderno 4, folio 13.
[298]
Cuaderno 4, folios 13-14.
[299]
Cuaderno 4, folio 16.
[300]
Cuaderno 4, folio 17.
[301]
La intervención en la audiencia también fue presentada por escrito a través de
un documento radicado el 16 de agosto de 2017, visible a folios 35 a 49 del
Cuaderno 4.
[302]
Cuaderno 4, folio 37.
[303]
Cuaderno 4, folio 40.
[304] La interviniente no aportó ningún escrito después de la audiencia
pública.
[305] Carlos Duarte Torres no presentó ningún escrito después de la
audiencia pública.
[306]
Además de lo expuesto durante la audiencia, una versión escrita de la
intervención fue radicada el 16 de agosto de 2017 visible a folios 27 a 33 del
Cuaderno 4.
[307]
Cuaderno 4, folio 27.
[308]
Cuaderno 4, folio 28.
[309]
Cuaderno 4, folio 30.
[310]
Cuaderno 4, folio 30.
[311]
Cuaderno 4, folio 31.
[312]
Al respecto citan las Sentencias C-623 de 2015 y SU426 de 2016.
[313]
Cuaderno 4, folio 33.
[314]
En el auto de convocatoria a la audiencia pública se propusieron como preguntas
orientadoras de este eje temático las siguientes: “¿La necesidad de adoptar
normas para la implementación del Acuerdo Final en uso de las facultades
extraordinarias otorgadas al Ejecutivo habilita la posibilidad de hacer ajustes
y modificaciones a los procedimientos e instancias para surtir la consulta
previa con las comunidades étnicas?
Desde el derecho comparado,
¿cómo se ha comprendido el tema de la representatividad de las comunidades
étnicas en consultas de carácter nacional?
Desde el derecho comparado,
¿cuáles son las metodologías admisibles para adelantar una consulta previa?
¿En qué momento se entiende
satisfecha la obligación del Estado de adelantar una consulta previa? Para ello
describa las etapas, explique cuáles son sus contenidos mínimos y como se
entienden satisfechos.
¿En particular, considera
que el Estado puede cumplir con las obligaciones que le impone la consulta
previa mediante el uso de herramientas de comunicación como el correo
electrónico?
¿Para la aprobación del
Decreto Ley 902 del 2017 qué procedimiento se surtió para realizar la consulta
previa y a quién se consultó?
Desde su valoración,
¿considera que en este proceso el derecho a la consulta fue respetado a todas
las comunidades que eventualmente deberían haber sido consultadas?
En particular, ¿el
procedimiento surtido por el Ministerio del Interior para someter a consulta
previa el proyecto de Decreto Ley 902 de 2017 con las comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras cumple con los estándares fijados por
la jurisprudencia constitucional sobre la garantía de la consulta previa?
¿La eventual ausencia de
consulta previa respecto del Decreto Ley 902 de 2017 tendría el alcance de
afectar la constitucionalidad de todo el articulado del Decreto Ley o solo de
disposiciones específicas del mismo?”.
[315]
Además de la intervención durante la audiencia, el Ministerio del Interior
allegó un documento suscrito por el señor Guillermo Rivera Flórez, Ministro del
Interior, visible a folios 110 a 132 del Cuaderno 4 y que tiene como anexos dos
carpetas independientes de 358 y 1024 folios cada uno.
[316]
Cuaderno 4, folio 113.
[317]
Cuaderno 4, folio 113.
[318]
Cuaderno 4, folio 113.
[319]
Cuaderno 4, folio 116.
[320]
Cuaderno 4, folio 117.
[321]
Cuaderno 4, folio 117.
[322]
Cuaderno 4, folio 117.
[323]
Cuaderno 4, folio 123.
[324]
Cuaderno 4, folio 125.
[325]
Cuaderno 4, folio 125.
[326]
Cuaderno 4, folio 125.
[327]
Cuaderno 4, folio 125.
[328]
Cuaderno 4, folio 125.
[329]
La intervención en la audiencia fue acompañada de la presentación de
diapositivas impresas visibles a folios 50 a 57 del Cuaderno de escritos de
intervención audiencia pública del 16 de agosto de 2017, de un documento
suscrito por Miryam Chamorro Caldera, representante legal de las Autoridades
Tradicionales Indígenas de Colombia-Gobierno Mayor, visible a folios 57 a 61
del Cuaderno de escritos de intervención audiencia pública del 16 de agosto de
2017 y un documento denominado “ Compilación propuestas normativas indígenas
Fast Track Mesa Permanente de Concertación”, visible a folios 62 a 78 Cuaderno
4.
[330]
Cuaderno 4, folio 54.
[331]
La intervención de la audiencia estuvo acompañada de un escrito allegado por
Ronald José Valdés Padilla, delegado del Espacio Nacional de Consulta Previa,
el 17 de agosto de 2017, visible a folios 143 a 147 del Cuaderno 4 y sus anexos
visibles a folios 148 a 183.
[332]
Cuaderno 4, folio 144.
[333]
Cuaderno 4, folio 145.
[334]
Cuaderno 4, folio 145.
[335]
Cuaderno 4, folio 147.
[336]
Las preguntas planteadas fueron: “¿Se afecta el derecho al debido proceso cuando
la formalización de la tierra no se hace mediante el uso de facultades
jurisdiccionales, sino que la titulación de la misma se realiza mediante acto
administrativo sujeto a potencial control judicial y no mediante sentencia?
¿Cuáles con las implicaciones
de la unificación de los diferentes procesos vinculados con la propiedad
agraria en el procedimiento único estipulado en la normativa que se estudia?
¿La disposición de un
procedimiento único para el ordenamiento social de la propiedad constituye el establecimiento
de una jurisdicción agraria?
¿Qué implicaciones tiene la
nueva normativa respecto de las disposiciones vigentes en materia de extinción
de dominio y expropiación y considera usted este asunto se ajusta a la
Constitución?
¿Qué implicaciones tiene el
Decreto Ley 902 de 2017 sobre del acceso a la justicia respecto de la
representación legal de la población campesina en la etapa judicial del
procedimiento único?
¿Qué implicaciones tiene la
normativa revisada en los procedimientos de restitución de tierras regulado en
la Ley 1448 de 2011 y en la garantía del derecho a la restitución?
¿Cuáles de las competencias
asignadas al procedimiento único deberían tener reserva judicial y cuáles
pueden ser adelantadas por la administración?”
[337]
La Defensoría presentó un escrito suscrito por la señora Paula Robledo Silva,
Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría
del Pueblo, visible a folios 199 a 202 del Cuaderno 4.
[338]
Cuaderno 4, folio 200.
[339]
Cuaderno 4, folio 203.
[340]
La intervención en la audiencia se acompañó de un escrito suscrito por el señor
Juan Antonio Nieto Escalante, director general del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi – IGAC, radicado no. 8002017EE10066-O1 – F:1 – A:0, del 16 de agosto de
2017; visibles a folio 1 a 9 del Cuaderno 4.
[341]
Cuaderno 4, folio 9.
[342]
Cuaderno 4, folio 1.
[343]
Cuaderno 4, folio 1.
[344]
Cuaderno 4, folio 2.
[345]
Cuaderno 4, folio 3.
[346]
Cuaderno 4, folio 4.
[347]
Cuaderno 4, folio 4.
[348]
Cuaderno 4, folio 5.
[349]
Cuaderno 4, folio 8.
[350]
La intervención también fue allegada por escrito radicado el 14 de agosto de
2017, visible a folios 215 a 312 del Cuaderno 4.
[351]
Cuaderno 4, folio 216.
[352]
Cuaderno 4, folio 217.
[353]
Cuaderno 4, folios 218 y 219.
[354]
Cuaderno 4, folio 220.
[355]
Cuaderno 4, folio 222.
[356] Cuaderno 4, folio 88.
[357] Cuaderno 4, folio 88.
[358] Artículos 1º, 7º, 8º parágrafo 5, 13, 18, 19, 22, 55 y 64.
[359] Cuaderno 4, folio 89.
[360] Cuaderno 4, folio 89.
[361] Cuaderno 4, folio 90.
[362] Cuaderno 4, folio 90.
[363] Cuaderno 4, folio 91.
[364] “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”
[365] MP Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[366]
Sostuvo la providencia que el control de los decretos se caracterizaba por “(i) Es expreso, en efecto, el
tercer inciso del artículo 2º del Acto legislativo 01 de 2016 establece que
“Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo
tendrán control de constitucionalidad (…)”. (ii) Es objetivo: tiene como
parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto
analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio que
adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el decreto
emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio estrictamente
jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la
validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control no
cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y el
desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de paz,
que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos.
Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda
acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control
es la Constitución. Con todo, el ejercicio hermenéutico debe considerar el
contexto transicional.  (iii) Debe ser garante de la pervivencia del
Estado Social de Derecho y sus componentes centrales: la separación de poderes,
la democratización, entre otros. (iv) Incluye una revisión formal y material.
El control material deriva de la idea según la cual, en un Estado Social de
Derecho, todo acto está sujeto a la legalidad como forma de afrontar el
riesgo de la arbitrariedad. Esto explica que la Constitución imponga límites a
los poderes de manera expresa o desde el efecto vinculante de su concepción
como sistema normativo. En ese sentido toda restricción prevista al ejercicio
de los poderes del Estado debe tener una autoridad que la vigile y la haga cumplir.
En este caso, esta idea se refuerza con la decisión explícita del constituyente
derivado que estableció el control constitucional expresamente en el artículo
2º del Acto legislativo 01 de 2016 como forma de garantizar el ejercicio de una
potestad dentro de los límites que impone la Carta. (v) Es automático: no
depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce el control
(inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) (vi) Es
posterior (inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) (vii)
Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden
las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una
situación particular con características igualmente especiales, por esta
razón:  a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en
consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el
ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un
contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que
habrán de implementarse los acuerdos de paz. (viii) las facultades
legislativas del presidente establecidas en el Acto Legislativo contienen sus
propios límites temporales y materiales (incisos 1 y 2 del art. 2 del Acto
legislativo 01 de 2016).
[367] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez: “En
este orden de ideas, el deber de adelantar los procesos de consulta previa
constituye una expresión y desarrollo del artículo 1° de la Constitución, que
define a Colombia como una democracia participativa; del artículo 2°, que
establece como una de las finalidades del Estado la de facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan; del artículo 7°, que
reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación; del artículo
40, que garantiza el derecho de todo ciudadano a hacer uso de los distintos
mecanismos de participación democrática; y finalmente, del artículo 70, que
considera a la cultura como fundamento de la nacionalidad”;   Sentencia C-187
de 2011, MP. Humberto Antonio Sierra Porto.
[368] Ley 21 de 1991
[369] Sentencia C-077 de 2017, MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[370] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En la
sentencia se dijo que se trata de un concepto genérico de medidas legislativas
que incluye toda norma con fuerza de ley y reformas constitucionales; Sentencia
C-702 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[371] Sentencia C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil: “tratándose
específicamente de medidas legislativas, es claro que el deber de consulta no
surge frente a toda medida (…) que sea susceptible de afectar a las comunidades
indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas
directamente, evento en el cual (…) la consulta contemplada en el artículo 6º
del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la
Constitución y en la ley”; reiterada en las sentencias C-175 de 2009, C-063 de
2010 y C-366 de 2011.
[372] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[373] Decreto reglamentario 2957 de 2010; sentencia C-359 de 2013 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[374] Sentencia C-461 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[375] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
Sentencia C-208 de 2007
[376] Por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 2008, se declaró la
inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley Forestal General por omitir la
realización de la consulta previa; mientras que, en la Sentencia C-461 de 2008,
el fallo se limitó a suspender la ejecución de los proyectos previstos en la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), que afectaban en forma
directa y específica a los grupos indígenas y comunidades afrodescendientes de
las zonas donde se pretendían implementar. En esta última providencia, se
dispuso que: “considera la Sala Plena que en el presente proceso es posible, en
aplicación del principio de conservación del derecho, proteger los valores y
derechos constitucionales afectados por la inclusión en la Ley del Plan de
disposiciones cuya consulta previa era obligatoria y se omitió, sin necesidad
de recurrir a una declaratoria de inexequibilidad de toda la ley ni de todos
los artículos de sus partes general y específica. Es procedente en este caso
declarar que la Ley 1151 de 2007 es exequible, siempre y cuando se entienda que
se suspenderá la ejecución de los proyectos -y de los respectivos programas o
presupuestos plurianuales- incluidos en la misma que tengan la potencialidad de
incidir de manera directa y específica  sobre pueblos indígenas o comunidades
afrodescendientes, hasta tanto se realice en forma integral y completa la
consulta previa específica exigida por el bloque de constitucionalidad, de
conformidad con las pautas trazadas para ello por la doctrina constitucional
reiterada en la presente providencia.”
[377] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[378] Constitución Política, artículos 329 y 330 (parágrafo); Sentencia
C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
[379] Sentencia C-389 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa; sentencia
C-196 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa; Sentencia C-366 de 2011 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia C-175 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva; Sentencia C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[380] Sentencia C-077 de 2017, MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[381] Sentencia C-077 de 2017, MP. Luis Ernesto Vargas Silva: “117.
Aunque el Convenio 169 indica que los pueblos indígenas y tribales deben ser
consultados “cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente”, contempla, también, un catálogo de
medidas respecto de las cuales la consulta debe agotarse siempre. Dentro de ese
catálogo se encuentran aquellas que: i) involucran la prospección o explotación
de los recursos existentes en las tierras de los pueblos indígenas o tribales ;
ii) las que implican su traslado o reubicación de las tierras que ocupan ; iii)
las relativas a su capacidad de enajenar sus tierras o de transmitir sus
derechos sobre estas fuera de su comunidad ; iv) las relacionadas con la
organización y el funcionamiento de programas especiales de formación
profesional ; v) la determinación de las condiciones mínimas para crear
instituciones de educación y autogobierno  y vi) las relacionadas con la
enseñanza y la conservación de su lengua”.
[382] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez
reiterando las sentencias C-366 de 2011 y C-175 de 2009 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva; Sentencias C-063 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
reiterando la sentencia C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[383] Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[384] Sentencia C-461 de 2008
[385] Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva “Por último,
debe tenerse en cuenta que el consentimiento al que deben conducir las
consultas debe ser libre, previo e informado. Esto implica que deba conseguirse
sin recurrir a ningún tipo de coerción, intimidación o manipulación; que deba
buscarse con suficiente antelación y que involucre el suministro de información
suficiente y veraz”.
[386] Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “(…) por
medio de las consultas se debe asegurar una participación activa y efectiva de
los pueblos interesados. Que la participación sea activa significa que no
equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la celebración
de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista
debe tener incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas”.
[387] Sentencia C-461 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; Sentencia
SU-039 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[388] Sobre este punto, en la Sentencia C-461 de 2008, se expresó: “La
manera en la que se habrá de realizar cada proceso de consulta previa,  habrá
de ser definida en forma preliminar con las autoridades de cada comunidad indígena
o afrodescendiente, a través de un proceso pre-consultivo específicamente
orientado a sentar las bases del procedimiento a seguir en ese caso en
particular, respetando a las autoridades de cada comunidad y las
especificidades culturales de la comunidad: “el proceso consultivo que las
autoridades realicen ante los pueblos indígenas para tomar una decisión que
afecte sus intereses, deberá estar precedido de una consulta acerca de cómo se
efectuará el proceso consultivo” Ello, en la medida en que la flexibilidad
establecida en el Convenio 169 de la OIT, y la diversidad propia de estos
procesos, así lo exige: “los procesos de consulta previa no podrán responder a
un modelo único aplicable indistintamente a todos los pueblos indígenas, pues
para dar efectiva aplicación al Convenio 169 de la OIT y en especial a lo
dispuesto en su artículo 6° y del artículo 7° de la Carta, los procesos de
consulta deberán ante todo garantizar los usos y costumbres de los pueblos
indígenas, respetando sus métodos o procedimientos de toma de decisiones que
hubieren desarrollado.”
[389] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[390] Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez que
reitera lo dicho en las sentencias C-030 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil  y
C-891 de 2002: “Esto significa que, al consultarlos, los gobiernos deben
proporcionarles información apropiada y completa, que pueda ser comprendida
plenamente por los pueblos indígenas y tribales. Así mismo, los gobiernos no
pueden consultar a cualquiera que declare representar a la(s) comunidad(es)
afectada(s). Las consultas deben emprenderse con organizaciones/instituciones
genuinamente representativas, que están habilitadas para tomar decisiones o
hablar en nombre de las comunidades interesadas. Por consiguiente, los
gobiernos, antes de iniciar las consultas, deben identificar y verificar que
las organizaciones/instituciones con las que tienen previsto tratar cumplan con
estos requisitos”.
[391] Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva reiterando
la sentencia T-376 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa: “(v) cuando
resulte pertinente en virtud de la naturaleza de la medida, es obligatorio
realizar estudios sobre su impacto ambiental y social”.
[392] Sobre el alcance de los Acuerdos de Consulta Previa sostuvo esta
Corporación en la Sentencia T-002 de 2017 “Los ACP son herramientas
obligatorias que permiten la satisfacción y el goce efectivo del derecho a la
consulta previa, así como de los demás derechos fundamentales involucrados en
el proceso consultivo. En tal virtud, los ACP constituyen parte del derecho
fundamental a la consulta previa y guardan una estrecha relación con el derecho
constitucional. Como interpretación del Convenio 169 de la OIT y la
Constitución Política de 1991, para la Sala Octava de Revisión el Acuerdo de
Consulta Previa es vinculante en el ordenamiento jurídico interno colombiano
por cuanto las partes se obligan voluntariamente a aquel como única forma de
garantizar la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales de las comunidades étnicas minoritarias, respetando su identidad
social y cultural, sus costumbres y tradiciones y sus instituciones. A
contrario sensu, el incumplimiento del ACP conllevaría a la ineficacia y
voluntariedad de la consulta previa, sumado a la afectación de otros derechos
fundamentales relacionados intrínsecamente con el proceso consultivo, los
cuales, por regla general, constituyen la base de las afectaciones como grupo
humano.”
[393] Sentencia SU-039 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell:  “cuando
no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe
estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser
objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige
al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la
comunidad indígena. // En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios para
mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad
produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros.” En
igual sentido, la Corte ha señalado que “adelantadas las consultas de buena fe
y de una manera apropiada a las circunstancias, no se logra el consentimiento
de los pueblos consultados acerca de las medidas propuestas, las entidades
accionadas deberán evaluar, en lo que a cada una de ellas concierne, la
gravedad de las lesiones individuales y colectivas que se causen con las
medidas, a fin de implementarle al Programa los correctivos que sean necesarios
para salvaguardar a las personas, sus bienes, instituciones, trabajo, cultura y
territorio”.
[394]Sentencia C-068 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez “6.5.15.
Respecto de las cargas que tienen los procesos de consulta previa, se ha
sostenido que su desarrollo implica, por una parte, reconocer el especial valor
que para las comunidades tradicionales tienen el territorio y los recursos
naturales, lo que se traduce en que las autoridades pertinentes deben tener en
cuenta el significado que para dichos pueblos poseen los bienes o prácticas
sociales que son objeto de regulación; y, por la otra, el deber de ponderar los
interés en juego, de suerte que siempre que se imponga una limitación a los
derechos de las comunidades étnicas, su consagración debe estar acorde con los
principios de razonabilidad y proporcionalidad . En todo caso, como criterios
generales de ponderación que se deben tener en cuenta en los procesos de
consulta previa, se han dispuesto los siguientes: (i) la posición y las
propuestas que los pueblos indígenas formulen; ii) la garantía de los derechos
fundamentales de los miembros de dichos pueblos y de los demás habitantes de
los respectivos territorios –tales como el derecho a la vida e integridad
personal, al libre desarrollo de la personalidad, a la seguridad y a la salud–;
(iii) la protección del interés de la nación colombiana a la diversidad étnica
y cultural; y (iv) el interés general y las potestades inherentes al Estado
colombiano para adoptar una determinada política pública “.
[395] Sentencia TSU-383 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. En cualquier
caso, la preservación de la competencia se exceptúa en los casos en que la
medida ponga en riesgo la existencia mínima del pueblo que afecta y en los
casos en que se requiere el consentimiento previo, libre e informado de la
comunidad, como por ejemplo la reubicación de una comunidad  o cuando una obra,
proyecto o actividad requiera el vertimiento de sustancias tóxicas dentro de la
misma . No obstante, estos casos no se refieren a medidas de carácter general.
Sentencia T-576 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. T-129 de 2011 M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[396] Acto Legislativo 01 de 2016, Art. 2. “Dentro de los 180 días siguientes a la
entrada en vigencia del presente acto legislativo, facultase al Presidente de
la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá
por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera.”
[397] Acto legislativo 1 de 2016, Art. 5º “Vigencia. El presente acto
legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[398] Corte Constitucional, Sentencia C-160 de 2017, en la cual la Corte
revisó el Decreto ley 2204 de 2016 “por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, correspondiente al expediente RDL-001.
[399] Acto Legislativo 01 de 2016
[400] Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 (MP María Victoria
Calle Correa; SV Luis Guillermo Guerrero Pérez; SPV Gloria Stella Ortiz
Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos; AV Aquiles Arrieta
Gómez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Luis
Ernesto Vargas Silva).
[401]
Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015)
[402] Al respecto ver entre otras Corte Constitucional, Sentencia C-253
de 2017
[403] Corte Constitucional, Sentencia C-160 de 2017 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado)
[404] Sentencia C-160 de 2007 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado
[405] El requisito de conexidad estricta se previó inicialmente en la
sentencia C-699 de 2016. Luego, en la sentencias C-160 de 2017, C-253 de 2017 y
C-438 de 2017, entre otras, se estableció el alcance del presupuesto y se
precisó que también corresponde a un juicio de finalidad. A su vez, la
constatación de que el ejercicio de las facultades presidenciales para la paz
busca facilitar o asegurar la implementación del Acuerdo Final se adelantó en
las sentencias C-224 de 2017, C-289 de 2017 y C-555 de 2017 donde se realizó un
juicio de finalidad dirigido a determinar si el decreto ley fue emitido con el
fin de implementar o desarrollar el acuerdo de paz.
[406] Sentencia C-607 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
[407] C-699 de 2016 M.P. María Victoria Calle
Correa, C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-174 de 2017 M.P.
María Victoria Calle Correa, C-224 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-247 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C.-289 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta
Gómez, entre otras.
[408] Ídem.
[409] Corte Constitucional, Sentencia C-160 de 2017 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado; SV Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Alberto Rojas Ríos, AV Luis Guillermo Guerrero Pérez, María Victoria Calle
Correa, Gloria Stella Ortiz Delgado, Aquiles Arrieta Gómez). En esta sentencia
la Corte Constitucional, señala que estos canales llevan la condición de
carácter principal y preferente, de tal manera que la expedición de los
decretos leyes debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad
objetiva, en razón a la falta de idoneidad del procedimiento legislativo
ante el Congreso.
[410] Corte Constitucional, sentencia C- 174 de 2017 (MP María Victoria Calle Correa).
[411] Corte Constitucional, sentencia C-253 de 2017 (MP Gloria Stella
Ortiz Delgado).
[412] Decreto Ley 902 de 2017, “Artículo 1. Objeto. El presente decreto
tiene por objeto establecer medidas para facilitar la implementación de la
reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. (…)”
[413] Decreto Ley 902
de 2017, “TÍTULO
I. SUJETOS DE ACCESO A TIERRA Y FORMALIZACIÓN; TÍTULO II. REGISTRO DE SUJETOS
DE ORDENAMIENTO- RESO; TÍTULO III. FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL
INTEGRAL;
TÍTULO
IV. FORMAS DE ACCESO; TÍTULO
V. FORMALIZACIÓN DE LA PROPIEDAD PRIVADA Y SEGURIDAD JURÍDICA; TÍTULO VI.
IMPLEMENTACIÓN DEL ORDENAMIENTO SOCIAL DE LA PROPIEDAD RURAL”
[414] En esa oportunidad la Corte Constitucional estudió si los decretos
dictados por el Presidente de la República en desarrollo de facultades
extraordinarias y que afectan las actividades de distintas carteras deben
llevar, como condición para su validez, las firmas de todos los ministros y
directores de departamentos administrativos titulares de los ramos involucrados
[415] Decreto 902de 2017, artículo 78.
[416] Las primeras 14 hojas de la versión oficial del Decreto 902 de 2017
están dedicadas a la motivación de la norma con  argumentos estructurados según
las exigencias del control constitucional establecidas por la jurisprudencia de
esta Corte.
[417] Sentencia C-331 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, en la
sentencia se examinó si los artículos 106 y algunos apartes del inciso 6 del
artículo 276 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014” vulneraron la obligación de realizar consulta previa a
las comunidades étnicas. Luego de reiterar algunos criterios sobre afectación
directa, la Corte fijó algunos “temas que por su propia naturaleza se
encuentran en conexión intrínseca con la supervivencia, la identidad y la
cultura de las comunidades étnicas, tales como el tema del territorio o de
tierras, la explotación de recursos naturales en las zonas donde se ubican o
residen estas comunidades, la protección del grado de autonomía que la
Constitución les reconoce a las comunidades indígenas y afrodescendientes, la
conformación y delimitación del gobierno de estas comunidades y de su relación
con los gobiernos locales y regionales, de conformidad con los artículos 329 y
330 C.P.. Estos temas, por constituir asuntos neurálgicos y ser de vital
importancia para estas comunidades, deben someterse a consulta previa”.
Específicamente, la Corte concluyó que la prohibición de utilización de dragas
y otras máquinas para la minería en zonas sin título minero no afectaba en forma
directa a las comunidades étnicas puesto que ese mecanismo de explotación no
era propio de las comunidades negras dedicadas a la minería. En cambio, la
derogatoria contenida en los apartes del artículo 276 si excluían del
ordenamiento los procedimientos para el reconocimiento y formalización de las
prácticas tradicionales mineras de las comunidades negras lo cual representaba
una afectación directa y especifica que hacía exigible la consulta previa.
Las
consideraciones y criterios para identificar la afectación directa de una
medida legislativa o administrativa fueron reiterados y sistematizados al analizar la ley aprobatoria del Convenio
Internacional sobre Maderas Tropicales, en la sentencia C-196 de 2012, M.P.
María Victoria Calle Correa; y en el análisis del cargo por omisión de la
consulta previa contra el Decreto 3573 de 27 de septiembre de 2011, “por el
cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y se dictan
otras disposiciones” en la sentencia C-943 de 2012, M.P. María Victoria Calle
Correa. Igualmente, un ejercicio de sistematización de los criterios de
identificación de la afectación directa se encuentra en la sentencia C-1051 de
2012, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez que efectuó el control de
constitucionalidad de la Ley 1518 del 13 de abril de 2012, “Por medio de
la cual se aprueba el ‘Convenio Internacional para la Protección de Obtenciones
Vegetales’, del 2 de diciembre de 1961, revisado en Ginebra el 10 de noviembre
de 1972, el 23 de octubre de 1978 y el 19 de marzo de 1991”.
[418] Por ejemplo, en la sentencia C-461 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa en la que reiteró que las comunidades afrodescendientes también son
consideradas grupos étnicos, titulares de derechos constitucionales
fundamentales a la propiedad colectiva de sus territorios ancestrales, a la
conservación, al uso, a la administración de los recursos naturales y a la
realización de la consulta previa, en los casos en que se tomen medidas que los
afecten de forma directa y específica.
[419] Cuaderno de pruebas, folio 621.
[420] Cabe destacar que el pueblo Rom no buscó participar durante
el trámite, ni ningún interviniente se refirió a la procedencia de la consulta
previa respecto al contenido del Decreto 902 de 2017.
[421] La Ley 1381 de 2010  “Por la cual se desarrollan los artículos 7o,
8o, 10 y 70 de la Constitución Política, y los artículos 4o, 5o y 28 de la Ley 21
de 1991 (que aprueba el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y
tribales), y se dictan normas sobre reconocimiento, fomento, protección, uso,
preservación y fortalecimiento de las lenguas de los grupos étnicos de Colombia
y sobre sus derechos lingüísticos y los de sus hablantes” tiene por objeto
garantizar el reconocimiento, la protección y el desarrollo de los derechos
lingüísticos, individuales y colectivos de los grupos étnicos con tradición
lingüística propia, así como la promoción del uso y desarrollo de sus lenguas y
considera una de las denominadas lenguas nativas “la lengua Romaní hablada por
las comunidades del pueblo rom o gitano”.
[422] “Artículo 5. Asentamientos y circulación. En razón a que el grupo
étnico Rom ha desarrollado históricamente su conciencia étnica a partir del
nomadismo, sea este real o simbólico, se le reitera el derecho a la libre
circulación por todo el territorio nacional, salvo las limitaciones legales. La
formulación de políticas públicas y de programas gubernamentales destinados a
este pueblo debe tener en consideración la amplia movilidad geográfica e
itinerancia de sus Kumpañy”.
[423] Decreto 2957 de 2010, artículo 10.
[424] Decreto 2957 de 2010, artículo 12.
[425] Sentencia C-864 de 2008, M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[426] Sentencia C-359 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[427] Sentencia T-026 de 2015  M.P. Luis Guillermo Guerrero
[428] En esta providencia la Corte determinó que
los artículos 13 y 28 de la Ley 1537 de 2012 que regula el acceso a la vivienda
de interés social incurrieron en una omisión legislativa relativa al excluir de
la población étnica que identificaba (afrocolombianos e indígenas) al pueblo
Rom o Gitano Por ello, procedió a declarar la exequibilidad de las normas
demandadas a través de una sentencia aditiva, en el sentido de que dichos
grupos humanos también se encuentran incluidos dentro de los criterios de
priorización de los proyectos de vivienda.
[429] Sentencia C-359 de 2013 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
fundamento jurídico no. 9.3.
[430] Proceso Organizativo del Pueblo Rom (Gitano) de Colombia – PRORROM.
“Notas etnográficas e históricas preliminares sobre los gitanos de Colombia”
Documentos para el desarrollo territorial No. 19. Unidad Administrativa
Especial de Desarrollo Territorial – DNP. Santafé de Bogotá, 1999. Disponible
en la página web http://www.urosario.edu.co/urosario_files/48/488afac3-fa5c-48de-ab74-ed39045aa288.pdf
[431] Sentencia C-359 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
fundamento 7.2. La Sentencia basó su caracterización en el documento Proceso Organizativo del Pueblo Rom (Gitano) de Colombia – PRORROM.
“Notas etnográficas e históricas preliminares sobre los gitanos de Colombia”
Documentos para el desarrollo territorial No. 19. Unidad Administrativa
Especial de Desarrollo Territorial – DNP. Santafé de Bogotá, 1999. Disponible
en la página web http://www.urosario.edu.co/urosario_files/48/488afac3-fa5c-48de-ab74-ed39045aa288.pdf.
[432] De conformidad con investigaciones académicas y lo dispuesto
en el Decreto 2957 de 2010, las kumpanys del pueblo Rom se han ubicado en: (i)
Norte de Santander, específicamente en los barrios Atalaya, Chapinero y
Comunero de la ciudad de Cúcuta; (ii) en Santander, en el barrio El Poblado de
la ciudad de Girón; (iii) en Córdoba, en el municipio de San Pelayo y Sahagún;
(iv) en Atlántico, la kumpania está mayoritariamente concentrada en el
municipio de Soledad; (v) en Nariño, está ubicada a las afueras de la ciudad de
Pasto (es la única kumpania en el país que habita todavía en carpas); (vi) en
Sucre, está ubicada en el municipio de Sampués; (vii) en Valle del Cauca está
concentrada en Cali; (viii) en Bolívar, está en Cartagena; y (ix) en Bogotá, se
pueden identificar kumpanias diseminadas por los barrios la Igualdad, Nueva Marsella,
La Pradera, La Francia, Bosque Popular, Galán, La Estrada y San Rafael, entre
otros. Paternina Espinosa, Hugo Alejandro (2013). El Proceso Organizativo del
Pueblo Rom (Gitano) de Colombia (PRORROM): De la auto-invisibilidad como
estrategia de resistencia étnica y cultural, a la visibilización como mecanismo
del reconocimiento de derechos económicos, sociales, políticos y culturales.
Tesis doctoral, Universidad Autónoma de Madrid.
[433] “Por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación
integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rom o
Gitano”.
[434] Decreto Ley 4634 de 2011, artículo 8º, numeral 3º y artículo
9º.
[435] Decreto Ley 4634 de 2011, artículo 8º, numeral 4º.
[436] Decreto ley 4634 de 2011, artículo 8º, numeral 7º. El
decreto enumera como manifestaciones de estos sistemas simbólicos “la cosmovisión; los rituales y ceremonias; el ordenamiento y manejo
espacial y temporal de la kumpania; el idioma, las pautas de parentesco y
alianza; las formas de crianza; los órdenes de género y generacionales; el
gobierno propio; la transmisión del conocimiento; el conocimiento reservado; el
conocimiento y prácticas médicas; las actividades propias de generación de
ingresos para el sostenimiento de la familia y la kumpania y los roles de
trabajo, la quiromancia, los usos alimentarios cotidianos y rituales, los
patrones estéticos, y, las estrategias y redes comunicacionales, entre otros”
(artículo 8º, inciso 2º).
[437] Decreto Ley 4633 de 2011, artículos 8, 9 y 10.
[438] Decreto Ley 4635 de 2011, artículos 16 y 40.
[439] Decreto Ley 4634 de 2011, artículo 11.
[440] Cuaderno de pruebas, folio 619.
[441] Cuaderno de pruebas, folio 619.
[442] Cuaderno de pruebas, folio 621.
[443] Cuaderno de pruebas, folio 621.
[444] Decreto 1397 de 1996.
[445] Cuaderno de Pruebas, folio 671.
[446] Cuaderno de pruebas, folio 693,  Sesión extraordinaria de la MPC.
[447] Cuaderno de pruebas, folio 698. La sesión técnica del 18 de mayo de
2017 contó con la participación de 52 personas: el Ministro de Agricultura,
Director general de la ANT, la Directora de ordenamiento Social de la propiedad
Rural de la ANT y tres funcionario adicionales, cinco funcionarios del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adicionales, una asesora de la PGN
–Delegada de Asuntos Agrario y Restitución, cinco contratistas del DAIRM, la
subdirectora de desarrollo de DNP, tres asesores técnicos y jurídicos de la
OPIAC, tres técnicos de la CIT doce representantes del Gobierno Mayor, once
representantes de la ONIC y cinco asesores y técnicos de AICO.
[448] Cuaderno de Pruebas,  Folios 725 -808 con la constancia de las
firmas de la protocolarización así como los asistentes a la sesión de la MPC.
[449] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[450] Información del Ministerio del Interior citada en el Auto 392 de
2016 de la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de la sentencia T-576 de
2014.
[451] Cuaderno de Pruebas, folios 83-89. En los considerandos del
borrador del decreto se dice: “sus considerandos reconoce a los delegados
nacionales “designados para el efecto, tal como consta en el acta de
protocolización suscrita en la ciudad de Santa marta –Magdalena, el 12 de
octubre de 2015. Después de esta reunión se dio una tercera entre el 17 y el 19
de junio de 2016 en Melgar “para la adopción de los criterios para la
integración del espacio nacional de consulta previa de las medidas
administrativas y legislativas de amplio alcance”. Ver anexo intervención del
Ministerio del Interior a la audiencia pública, folios 152 - 220
[452] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[453] Acto Legislativo 01 de 2016.
[454] Acurdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera. Punto 1.1.5. “Formalización masiva
de la pequeña y mediana propiedad rural: con el propósito de regularizar y
proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, es decir,
garantizar los derechos de las personas que sean legítimas dueñas y poseedoras
de la tierra, de manera que no se vuelva a recurrir a la violencia para
resolver los conflictos relacionados con ella y como garantía contra el despojo
de cualquier tipo, el Gobierno Nacional formalizará progresivamente, con
sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o
posee la población campesina en Colombia. Con este propósito, el Gobierno
Nacional formalizará 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad
rural, priorizando áreas como las relacionadas con los Programas de Desarrollo
con Enfoque Territorial (PDET), Zonas de Reserva Campesina, y otras que el
Gobierno defina. En desarrollo de este propósito el Gobierno: • Adecuará un
plan de formalización masiva y adelantará las reformas normativas y operativas
pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus
organizaciones. El plan deberá contar con medidas específicas que permitan
superar los obstáculos que afrontan las mujeres rurales para la formalización de
la propiedad. • Garantizará la gratuidad de la formalización de la pequeña
propiedad rural, acompañando tanto el proceso de adjudicación de baldíos, como
el de saneamiento de la propiedad. • En el marco de la jurisdicción agraria que
se cree, el Gobierno se asegurará de la existencia de un recurso ágil y
expedito para la protección de los derechos de propiedad. • En caso de que la
propiedad formalizada sea inferior a una Unidad Agrícola Familiar (UAF), el
pequeño propietario y propietaria formalizados podrán también beneficiarse del
plan de acceso del Fondo de Tierras y de los mecanismos alternativos como
crédito y subsidio para compra para contribuir a superar la proliferación de
minifundios improductivos. \\        Hacer el tránsito hacia un sociedad que
cuente con reglas claras para transar y acceder a la propiedad sobre la tierra
requiere una adecuada definición y protección de los derechos de propiedad.
Considerando que actualmente existen distintas situaciones que afectan la
seguridad jurídica sobre la tenencia o la propiedad de la tierra en Colombia y a
necesidad de encontrar una solución que atienda las realidades del país, sin
perjuicio de lo establecido en materia de acceso a la tierra, el Gobierno
conformará un grupo 3 expertos/as en el tema de tierras que en un plazo no
mayor a 3 meses haga recomendaciones de reformas normativas y de política
pública que permitan en un tiempo limitado y cuando sea posible: • Regularizar
los derechos de propiedad de los propietarios, ocupantes y poseedores de buena
fe, siempre que no haya despojo o mala fe • Garantizar la función social y
ecológica de la propiedad • Facilitar el acceso a los trabajadores y
trabajadoras sin tierra o con tierra insuficiente • Promover el uso productivo
de la tierra Las propuestas de ajustes normativos a la legislación sobre
tierras y de política pública deberán ser discutidos con los sectores
interesados con el fin de buscar los consensos más amplios posibles, previo a
su discusión en el Congreso de la República.”
[455] Subrayado fuera del original.
[456] Constitución Política de Colombia, artículo 58. (Acto
Legislativo 01 de 1999, artículo 1) “Se garantizan la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden
ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare
en conflicto los derechos de los particulares con  la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La
propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es
inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas
asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o
interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante
sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los
intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el
legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta
a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio.”
[457]  Constitución Política de Colombia, artículo 150. “Corresponde al
Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(…) 18. 18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación
de tierras baldías.
[458] Constitución Política de Colombia, artículo 152.” Mediante las
leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes
materias: a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección; b. Administración de justicia; c.
Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la
oposición y funciones electorales; d. Instituciones y mecanismos de
participación ciudadana; e. Estados de excepción. f. Acto Legislativo 02 de
2004, artículo 4. Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f)
y un parágrafo transitorio así: La igualdad electoral entre los candidatos a la
Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. g.
Acto Legislativo 02 de 2012, artículo 2. Adiciónese al artículo 152 de la
Constitución Política un literal g) así: Las materias expresamente señaladas en
los artículos 116 y 221 de la constitución, de conformidad con el presente acto
legislativo. Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del
Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley
Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y
regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición,
participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo
a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético,
financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho
de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea
candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la
República.
[459] Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1995, (MP Alejandro
Martínez Caballero). En esta ocasión la Corte señaló que “debe darse un sentido
restrictivo a la reserva estatutaria en el campo de la administración de
justicia, por lo cual ella se refiere a los elementos estructurales esenciales
de la  función pública de justicia, esto es, a la determinación de los
principios que informan la administración de justicia, así como los órganos
encargados de ejercerla y sus competencias generales”. Reiterado en la
Sentencia C-193 de 2005.
[460] Corte Constitucional, Sentencia C-289 de 2014. En la Sentencia
C-052 de 2015. (MP  Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la Corporación sostuvo a
ese respecto “la Corte ha dicho que “las materias de reserva constitucional de
ley orgánica constituyen el elemento trascendental para definir e identificar
este tipo especial de leyes.” En este sentido, “la Constitución consagra cuatro
materias específicas de reserva de ley orgánica, las cuales, según la
denominación dada en la doctrina y en la jurisprudencia, corresponden a las
siguientes: Ley Orgánica del Congreso, Ley Orgánica de Planeación, Ley Orgánica
del Presupuesto y Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. De esta manera, la
definición constitucional de las leyes orgánicas se elabora a partir de este
criterio material.” Cita la Sentencia C-540 de 2001. (MP Jaime Córdoba
Triviño).
[461] C-582 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería. En el mismo sentido ver
la sentencia C-252 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera
Carbonell.
[462] Si bien el D.L. 902/17 refiere a un específico tipo de reforma
rural, al margen de su calificación de ‘integral’, no es afortunado concebirla
como una norma que regule de manera completa, ordenada, metódica, sistemática y
coordinada, las instituciones constitutivas del derecho de tierras como
eventual rama del derecho. Ciertamente, si cupiera concebir al derecho de
tierras como una específica rama del derecho, habría que decir que la misma
estaría compuesta por diversos regímenes tales como el derecho de bienes, el derecho
notarial y registral, el derecho ambiental, el derecho agrario, el derecho de
reparación a las víctimas y el derecho de la restitución de tierras, entre
otros. En este orden, si bien mediante la Ley 160 de 1994 se creó el sistema
nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, no por ello puede
decirse que tal sistema incorpore en su totalidad una rama del derecho. Del
mismo modo, debe ser claro que el D.L. 902/17 no asume la forma de ‘código’
pues sostener la tesis contraria equivaldría a defender que el Acuerdo Final es
una nueva rama del derecho que requiere de codificación.
[463] Ver, por ejemplo, artículos. 1.3, 8, 27 y 29 de la Ley 160
de 1994.
[464] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 76.
[465] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 39.
[466] El Capítulo 4, “Del  subsidio, crédito y beneficiarios”; el
Capítulo 5, “Negociación voluntaria de tierras entre campesinos y
propietarios”; el Capítulo 8, “Condiciones y formas de pago”; los
arts. 49, 50 y 51 del Capítulo 10, referentes a algunos
aspectos de la “Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de
baldíos”; los artículos 53, 57 incisos 2 y 3, el parágrafo del artículo 63 y el
artículo 64, relativos a ciertos temas de la “Extinción del dominio sobre
tierras incultas”; y el inciso 4 del artículo 65, incisos 1 y 2 del artículo
69, los artículos 71 y 73 y parágrafo 1 del artículo 74 dentro del Capítulo 12
relativo a los “Baldíos nacionales”.
[467] Corte Constitucional, Sentencia C-252, mayo26/94. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell
[468] Ver entre otras las sentencias: C-248 de 1994, C-252 de 1994 y
C-077 de 1997.
[469] Ver entre otras las sentencias: C-252 de 1994, C-296 de 1995 y
C-077 de 1997.
[470] Salvamento de voto a la C-712 de 2001. M. Rodrigo Escobar
Gil.
[471] Folios 946-947, cuaderno 1.
[472] Sobre la conexidad objetiva se tomaron las conclusiones del
proyecto presentado inicialmente por la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[473] Sentencias C-699 de 2016 M.P. María
Victoria Calle Correa, C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-174 de
2017 M.P. María Victoria Calle Correa, C-224 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos,
C-247 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C.-289 de 2017 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez, entre otras.
[474] Acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera. Punto 1.1. “Acceso y Uso. Tierras
improductivas. Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de
zonas de reserva.” 1.1.1. Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral:
“(…) el Gobierno Nacional creará un Fondo de Tierras de distribución gratuita.
El Fondo de Tierras, que tiene un carácter permanente, dispondrá de 3 millones
de hectáreas durante sus primeros 12 años de creación, las que provendrán de
las siguientes fuentes: (…)” 1.1.2. Otros mecanismos para promover el acceso
a la tierra: “como complemento de los mecanismos anteriores, el Gobierno
Nacional se compromete a:   • Subsidio integral para compra:   • Crédito
especial para compra (…)”. 1.1.3. Personas beneficiarias: “los
beneficiarios y las beneficiarias del plan de adjudicación gratuita y del
subsidio integral y el crédito especial, serán trabajadores y trabajadoras con
vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la
población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las
mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada. También
podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras con
vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y
comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el
fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y
fortalecer la producción alimentaria. Las personas beneficiarias del plan de
adjudicación gratuita y del subsidio integral serán seleccionadas por la
autoridad administrativa competente, con la participación de las comunidades
locales —hombres y mujeres—, como garantía de transparencia y eficacia, a
través de un procedimiento expresamente definido por la ley que incluya
requisitos y criterios objetivos y que atienda a la priorización antes
señalada.  (…)” 1.1.4. Acceso integral: en desarrollo de los principios
de bienestar y buen vivir, y de integralidad, además del acceso a tierra, el
Gobierno Nacional pondrá a disposición  , planes de acompañamiento en vivienda,
asistencia técnica, capacitación, adecuación de tierras y recuperación de
suelos donde sea necesario, proyectos productivos, comercialización y acceso a
medios de producción que permitan agregar valor, entre otros, y escalará la
provisión de bienes públicos en el marco de los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial, en adelante PDET. (…)” 1.1.5. Formalización
masiva de la pequeña y mediana propiedad rural: “con el propósito de
regularizar y proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, es
decir, garantizar los derechos de las personas que sean legítimas dueñas y
poseedoras de la tierra, de manera que no se vuelva a recurrir a la violencia
para resolver los conflictos relacionados con ella y como garantía contra el
despojo de cualquier tipo, el Gobierno Nacional formalizará progresivamente,
con sujeción al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que
ocupa o posee la población campesina en Colombia. Con este propósito, el
Gobierno Nacional formalizará 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana
propiedad rural, priorizando áreas como las relacionadas con los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), Zonas de Reserva Campesina, y otras
que el Gobierno defina. (…)”  1.1.6. Tierras inalienables e
inembargables: “con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de
las personas beneficiarias y de evitar la concentración de la tierra
distribuida mediante la adjudicación gratuita o subsidio integral para compra y
los baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables
por un período de 7 años. Pasarán al Fondo de Tierras los predios distribuidos
y los adquiridos mediante el subsidio integral para compra que hayan recibido
apoyo integral y sin embargo caigan durante este período en situación de
inexplotación por parte de las personas beneficiarias, salvo fuerza mayor o
caso fortuito, o que sean usados ilegalmente. En todo tiempo se promoverá y
protegerá la función social de la propiedad rural y, en particular, la
agricultura familiar.”
[475] Decreto 902 de 2017. TIULO 1. SUJETOS DEACCESO A TIERRA Y
FORMALIZACIÓN, artículo 2.” Sujetos de acceso a tierra y formalización. Este
Decreto Ley aplica a todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer
derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra
o formalización. Las formas de acceso a tierras de que trata el presente
decreto solo aplican a los beneficiarios de que tratan los artículos 4 y 5 del
presente Decreto Ley. Las comunidades étnicas son sujetos de acceso a tierra y
formalización con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación,
titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o
tradicionalmente, de acuerdo a los términos del presente Decreto Ley, en
concordancia con la Ley 21 de 1991, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de
1995, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el Decreto 2333 de 2014 o
las normas que los modifiquen o sustituyan.”
[476] Acuerdo Final, artículo 4. “Sujetos de acceso
a tierra y formalización a título gratuito. Son sujetos de acceso a tierra y
formalización a título gratuito los campesinos, campesinas, trabajadores,
trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones
cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra
insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de
asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio
ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia ya la población
desplazada, que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos: 1. No
poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios
mínimos mensuales legales vigentes al momento de participar en el programa de
acceso a tierras. 2. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto
que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana,
o que la propiedad que ostente no tenga condiciones físicas o jurídicas para la
implementación de un proyecto productivo. 3. No haber sido beneficiario de
algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra
a las que accedió son inferiores a una UAF. 4. No ser requerido por las
autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa
intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en   firme,
sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados que extingan la acción
penal o la ejecución de la pena. 5. No haber sido declarado como ocupante
indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un
procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso
al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida
ocupación. También serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título
gratuito quienes además de lo anterior, sean propietarios, poseedores u
ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución
de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. Parágrafo
1. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley
hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén
incursas en procedimientos de· esta naturaleza, que ostenten las condiciones
socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas
en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de regularización
de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación de las
actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes
y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez se haya
efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio
de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola. Los ocupantes
indebidos en predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del
presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto
en el inciso anterior. Parágrafo 2. Para efectos del ingreso al RESO a título
gratuito de quienes tengan tierra insuficiente, al momento del cómputo del
patrimonio neto, la Agencia Nacional de Tierras omitirá el valor de la tierra,
siempre que se compruebe que la persona no tiene capacidad de pago. Parágrafo
3. Para efectos del ingreso al RESO a título gratuito, al momento del cómputo
del patrimonio, la Agencia Nacional de Tierras podrá omitir el valor de la
vivienda siempre que su estimación atienda los rangos para la vivienda de
interés social o prioritaria, según corresponda, y siempre que se compruebe que
la persona no tiene capacidad de pago. Parágrafo 4. Para que las cooperativas o
asociaciones a las que se hace referencia en este artículo puedan ser sujetos
de acceso a tierra o formalización, todos sus miembros deberán cumplir
individualmente con las condiciones establecidas en el RESO”. Artículo 5.
“Sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito. Son
sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito las
personas naturales o jurídicas que no tengan tierra o que tengan tierra en
cantidad insuficiente y que cumplan en forma concurrente los siguientes
requisitos: 1. Poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta
(250) salarios  mínimos mensuales legales vigentes y que no exceda de
setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de
participar en el programa de acceso a tierras. 2. No haber sido beneficiario de
algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra
a las que accedió son inferiores a una UAF. 3. No ser propietario de predios
rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados para vivienda
rural y/o urbana; 4. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento
o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta
mediante sentencia condenatoria en firme. 5. No haber sido declarado como
ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar
incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se
suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando
la indebida ocupación. También serán sujetos de acceso a tierra y formalización
a título parcialmente gratuito quienes además de lo anterior, sean
propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen
como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley
1448 de 2011. Parágrafo. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes
indebidos o estén incursas en procedimientos de esta naturaleza, que ostenten
las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo
serán incluidas en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un
acuerdo de regularización de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva
adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas
ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a
ello, una vez· se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo
anterior sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera
agrícola. Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se refiere
el artículo 22 del presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se
exija lo previsto en el inciso anterior.”
[477] Artículo 3. Delimitación a nacionales. Para todos los casos,
los programas de acceso a tierras en desarrollo de lo establecido por el
presente decreto ley se limitarán a personas colombianas que reúnan los
requisitos establecidos en los artículos 4 y 5.
[478] Acuerdo Final, punto 1.1.3. “Personas beneficiarias: los
beneficiarios y las beneficiarias del plan de adjudicación gratuita y del
subsidio integral y el crédito especial, serán trabajadores y trabajadoras con
vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la
población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las
mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada. También
podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y trabajadoras con
vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y
comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el
fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y
fortalecer la producción alimentaria. Las personas beneficiarias del plan de
adjudicación gratuita y del subsidio integral serán seleccionadas por la
autoridad administrativa competente, con la participación de las comunidades
locales —hombres y mujeres—, como garantía de transparencia y eficacia, a
través de un procedimiento expresamente definido por la ley que incluya
requisitos y criterios objetivos y que atienda a la priorización antes
señalada. Gobierno y comunidades velarán por evitar la especulación con la
tierra en el marco de estos programas. La autoridad administrativa competente
elaborará, un registro único de posibles beneficiarios del plan de adjudicación
gratuita y del subsidio integral que será utilizado como insumo para la
implementación de éstos mecanismos.”
[479] Acuerdo Final, punto 1.1.5. “Formalización masiva de la
pequeña y mediana propiedad rural: con el propósito de regularizar y proteger
los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, es decir, garantizar los
derechos de las personas que sean legítimas dueñas y poseedoras de la tierra,
de manera que no se vuelva a recurrir a la violencia para resolver los
conflictos relacionados con ella y como garantía contra el despojo de cualquier
tipo, el Gobierno Nacional formalizará progresivamente, con sujeción al
ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que ocupa o posee la
población campesina en Colombia. Con este propósito, el Gobierno Nacional
formalizará 7 millones de hectáreas de pequeña y mediana propiedad rural,
priorizando áreas como las relacionadas con los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial (PDET), Zonas de Reserva Campesina, y otras que el Gobierno
defina. En desarrollo de este propósito el Gobierno (…)”
[480] Artículo 4. Sujetos de acceso a tierra y formalización a
título gratuito. Son sujetos de acceso a tierra y formalización a título
gratuito los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las
asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector
solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como
personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y
reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente,
sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria, priorizando
a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las
mujeres rurales, mujeres cabeza de familia ya la población desplazada, que
cumplan concurrentemente los siguientes requisitos: 1. No poseer un patrimonio
neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales
legales vigentes al momento de participar en el programa de acceso a tierras.
2. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de
predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana, o que la
propiedad que ostente no tenga condiciones físicas o jurídicas para la
implementación de un proyecto productivo. 3. No haber sido beneficiario de
algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra
a las que accedió son inferiores a una UAF. 4. No ser requerido por las
autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa
intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme,
sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados que extingan la acción
penal o la ejecución de la pena. 5. No haber sido declarado como ocupante
indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento
de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta
que finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación. También
serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito quienes
además de lo anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de
su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución de tierras de
conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. Parágrafo 1. Las
personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan
sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas
en procedimientos de· esta naturaleza, que ostenten las condiciones
socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas
en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de
regularización de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación
de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales
pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una
vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior
sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola.
Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se refiere el
artículo 22 del presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se
exija lo previsto en el inciso anterior. Parágrafo 2. Para efectos del ingreso
al RESO a título gratuito de quienes tengan tierra insuficiente, al momento del
cómputo del patrimonio neto, la Agencia Nacional de Tierras omitirá el valor de
la tierra, siempre que se compruebe que la persona no tiene capacidad de pago.
Parágrafo 3. Para efectos del ingreso al RESO a título gratuito, al momento del
cómputo del patrimonio, la Agencia Nacional de Tierras podrá omitir el valor de
la vivienda siempre que su estimación atienda los rangos para la vivienda de
interés social o prioritaria, según corresponda, y siempre que se compruebe que
la persona no tiene capacidad de pago. Parágrafo 4. Para que las cooperativas o
asociaciones a las que se hace referencia en este artículo puedan ser sujetos
de acceso a tierra o formalización, todos sus miembros deberán cumplir
individualmente con las condiciones establecidas en el RESO.
[481] En efecto, el primer párrafo del punto 1.1.3. del acuerdo
establece que: “los beneficiarios y las beneficiarias del plan de adjudicación
gratuita y del subsidio integral y el crédito especial, serán trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población
desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así
como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y
reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente,
sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria.” Por su parte, el tercer párrafo del punto 1.1.5. del Acuerdo Final
establece que el gobierno “Garantizará la gratuidad de la formalización de
la pequeña propiedad rural, acompañando tanto el proceso de adjudicación de
baldíos, como el de saneamiento de la propiedad.”
[482]Acuerdo
Final, puntos 1.1.1. “Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral”;  1.1.3.
“Personas beneficiarias:”  y6.2. “Capítulo Étnico”.
[483] Al respecto, el punto 1.1.3. del Acuerdo, al designar a los
beneficiaros de los programas de acceso a la tierra, establece entre ellos a
las “asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin
tierra o con tierra insuficiente”, por su parte el punto 1.1.4. sobre
acceso integral, establece que el Gobierno deberá “fomentar la economía
solidaria y el cooperativismo de los campesinos”. Si bien el punto 1.1.5.
no hace ninguna referencia a personas jurídicas, en el contexto del Acuerdo
Final resulta válido sostener que las medidas están dirigidas a beneficiar
personas naturales y también a las personas jurídicas conformadas por
cooperativas o asociaciones de campesinos sin tierra o con tierra
insuficiente.
[484] Artículo 6. Sujetos de formalización a título oneroso. Las
personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a los
setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes, o que sean
propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o
superiores a una UAF, que cumplan los siguientes requisitos: 1. Poseer un
patrimonio neto que supere los setecientos (700) salarios mínimos mensuales
legales vigentes. 2. No haber sido beneficiario de algún programa de tierras.
3. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento de pena privativa
intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme. 4.
No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En
este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el
procedimiento no declarando la indebida ocupación.
[485] Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz. Estable y Duradera, punto  1.1.3. Personas
beneficiarias: “los beneficiarios y las beneficiarias del plan de adjudicación
gratuita y del subsidio integral y el crédito especial, serán trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población
desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así
como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y
reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente,
sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria.”
[486] Subrayado fuera del original.
[487] Artículo 7. Contraprestación por el acceso y/o formalización
a la tierra. El porcentaje del valor del inmueble, los cánones y las categorías
económicas que deberán pagar los sujetos de que tratan los artículos 5 y 6 del
presente decreto ley serán definidos por la Agencia Nacional de Tierras con
base en los lineamientos y criterios técnicos que realice la Unidad de Planificación
Rural Agropecuaria, los cuales tendrán en cuenta, entre otros, la
vulnerabilidad de los sujetos. Parágrafo 1. Para efectos de la formalización de
predios privados la contraprestación a cargo del sujeto de formalización
corresponderá al valor de los gastos administrativos, notariales, procesales o
cualquier otro en que se incurra para la efectiva formalización. Parágrafo 2.
Para efectos de aplicación de la presente norma el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público apropiará los recursos necesarios, dentro del marco de gasto de
mediano plazo y el marco fiscal de mediano plazo, a la Unidad de Planificación
de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios - UPRA para
cumplir con la función asignada en el presente artículo. Parágrafo 3. Para efectos
de las garantías de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades
indígenas, no procederá ningún tipo de contraprestación en relación con los
respectivos procedimientos.
[488] Artículo 8. Obligaciones. Quien fuere sujeto de acceso a
tierra y formalización a título gratuito o parcialmente gratuito, se someterá
por un término de siete (7) años contados a partir de la fecha de inscripción
del acto administrativo que asigne la propiedad o uso sobre predios rurales, al
cumplimiento de las siguientes obligaciones: 1. Adelantar directamente y/o con
el trabajo de su familia la explotación del bien en los términos y condiciones
fijadas en el respectivo proyecto productivo, sin perjuicio de que, de forma
transitoria, se emplee mano de obra extraña para complementar alguna etapa del
ciclo productivo, 2. No transferir el derecho de dominio o ceder el uso del bien
sin previa autorización expedida por la Agencia Nacional de Tierras. La
autorización respectiva sólo procederá cuando el sujeto demuestre que con
posterioridad a haber recibido el predio o apoyo, según corresponda, se ha
presentado caso fortuito o fuerza mayor que le impiden cumplir con las
obligaciones previstas en el presente decreto ley y en sus reglamentos y demás
normas aplicables, y el comprador reúna las condiciones para ser sujeto de
conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 5 del presente decreto ley.
La Agencia Nacional de Tierras no expedirá la autorización si existen medidas o
solicitudes de protección individual o colectiva sobre el predio, lo cual
verificará con la Unidad de Restitución de Tierras. Verificado lo anterior, la
Agencia Nacional de Tierras expedirá la respectiva autorización dentro de los
tres (3) meses siguientes al momento en el que se complete la documentación
exigida en la reglamentación que para tales eventos fije su Director General.
Para todos los casos el adquirente o cesionario se subrogará en las
obligaciones del autorizado. 3. Garantizar que la información suministrada en
el proceso de selección en cuya virtud adquirió el predio es verídica. 4.
Acatar las reglamentaciones sobre usos del suelo, aguas y servidumbres. 5. No
violar las normas sobre uso racional, conservación y protección de los recursos
naturales renovables. Parágrafo 1. Los Notarios y Registradores se abstendrán
de otorgar e inscribir escrituras públicas que transfieran el dominio o uso de
predios rurales derivados de programas de tierras por el término indicado en el
inciso primero del presente artículo, en favor de terceros, en las que no se
acompañe la respectiva autorización expedida por la Agencia Nacional de
Tierras, en cuyo caso la autorización y/o inscripción de las escrituras
públicas a cargo de notarios y registradores respectivamente, deberá registrar
que el adquiriente ostenta las condiciones previstas en el numeral 2 del
presente artículo. Parágrafo 2. Para todos los casos en los que se disponga la
transferencia de predios rurales provenientes de programas de tierras se deberá
dejar expresa constancia de la subrogación de obligaciones a cargo del
adquiriente por el término que faltare para su cumplimiento. Las condiciones al
ejercicio de la propiedad o uso y los periodos en que se prolonguen dichas
limitaciones, previstas en el presente artículo serán expresamente señalados en
los títulos de propiedad. Parágrafo 3. Las obligaciones señaladas en el
presente artículo limitan la facultad sancionatoria de la Agencia Nacional de
Tierras por el término referido en el inciso primero del presente artículo, sin
perjuicio de que, a su finalización, las dispuestas en los numerales 4 y 5. y
en general el ejercicio de la propiedad, se desarrollen conforme a la ley y
puedan ser objeto de las acciones y sanciones procedentes para corregir o
castigar cualquier infracción. Parágrafo 4. Lo dispuesto en el presente
artículo no aplica cuando se trate de predios privados que no hayan sido objeto
de programas de acceso a tierras, para los cuales rigen las disposiciones
legales vigentes. Parágrafo 5. Salvo .en lo que respecta al numeral 5, y sin
perjuicio de las competencias en materia ambiental de los pueblos y comunidades
indígenas, lo dispuesto en este artículo no procederá frente a estos.
[489] Acurdo Final, punto 1.1.6. Tierras inalienables e
inembargables:
[490] Artículo 8, Parágrafo 1. Los Notarios y Registradores se
abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas que transfieran el
dominio o uso de predios rurales derivados de programas de tierras por el
término indicado en el inciso primero del presente artículo, en favor de
terceros, en las que no se acompañe la respectiva autorización expedida por la
Agencia Nacional de Tierras, en cuyo caso la autorización y/o inscripción de
las escrituras públicas a cargo de notarios y registradores respectivamente,
deberá registrar que el adquiriente ostenta las condiciones previstas en el
numeral 2 del presente artículo.
[491] Parágrafo 2. Para todos los casos en los que se disponga la
transferencia de predios rurales provenientes de programas de tierras se deberá
dejar expresa constancia de la subrogación de obligaciones a cargo del
adquiriente por el término que faltare para su cumplimiento. Las condiciones al
ejercicio de la propiedad o uso y los periodos en que se prolonguen dichas
limitaciones, previstas en el presente artículo serán expresamente señalados en
los títulos de propiedad.
[492] Parágrafo 3. Las obligaciones señaladas en el presente
artículo limitan la facultad sancionatoria de la Agencia Nacional de Tierras
por el término referido en el inciso primero del presente artículo, sin
perjuicio de que, a su finalización, las dispuestas en los numerales 4 y 5. y
en general el ejercicio de la propiedad, se desarrollen conforme a la ley y
puedan ser objeto de las acciones y sanciones procedentes para corregir o
castigar cualquier infracción.
[493] Parágrafo 4. Lo dispuesto en el presente artículo no aplica
cuando se trate de predios privados que no hayan sido objeto de programas de
acceso a tierras, para los cuales rigen las disposiciones legales vigentes.
[494] Parágrafo 5. Salvo .en lo que respecta al numeral 5, y sin
perjuicio de las competencias en materia ambiental de los pueblos y comunidades
indígenas, lo dispuesto en este artículo no procederá frente a estos.
[495] Artículo 9. Reconocimiento a la economía del cuidado. En
todos los procesos de acceso y formalización de tierras se reconocerán como
actividades de aprovechamiento de los predios rurales, a efectos de la
configuración de los hechos positivos constitutivos de ocupación o posesión. y
especialmente para la formulación de los proyectos productivos en los programas
de acceso a tierras, las actividades adelantadas por las mujeres bajo la
denominación de economía del cuidado conforme a lo previsto por la Ley 1413 de
2010. Artículo. 10. Adecuación institucional con enfoque étnico. La Agencia
Nacional de Tierras propenderá por contar con equipos técnicos y profesionales
para adelantar procedimientos que involucren comunidades y pueblos étnicos, que
cuenten con experiencia de trabajo y/o hagan parte de estas comunidades.
[496] Artículo 11. Registro de Sujetos de Ordenamiento- RESO-.
Créase el Registro de Sujetos de Ordenamiento - RESO, como una herramienta
administrada por la Subdirección de Sistemas de Información de Tierras de la
Agencia Nacional de Tierras, que consigna públicamente a todos los sujetos del
presente decreto ley. El RES O constituirá un instrumento de planeación y de
ejecución gradual de la política pública, bajo el principio de reserva de lo
posible, a fin de que el acceso y la formalización de tierras se adelanten de
manera progresiva. Adicionalmente, se constituye en la herramienta para
identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral. La información sobre estos beneficiarios reposará en el módulo
especial de que trata el siguiente artículo. Parágrafo 1. Para la construcción
del módulo de potenciales beneficiarios de programas de tierras, la ANT tendrá
en cuenta bases de datos de registros administrativos como el SISBEN, Registro
Único de Víctimas, y el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente, RUPTA, las bases en las que reposan las solicitudes realizadas
por los pueblos y comunidades étnicas para la constitución, la creación,
saneamiento, ampliación, titulación, demarcación ante el INCORA, UNAT, INCODER
Y ANT; las bases del Ministerio del Interior en las que constan las
certificaciones de existencia de comunidades étnicas, y el Sistema de
Información al que hace referencia el título 2 del Decreto 2333 de 2014, entre
otros sistemas de información. Parágrafo 2. En caso de que las categorías de
los beneficiarios y sujetos hayan cambiado entre el momento de la inscripción
al RESO y el momento de la asignación y definición de los derechos, se aplicará
el procedimiento definido por el reglamento operativo expedido por la Agencia
Nacional de Tierras, de acuerdo con las categorías y requisitos previstos en el
presente decreto ley. Lo anterior no aplica para pueblos y comunidades
étnicas.
[497] Artículo 12. Módulo del RESO para el Fondo de Tierras para
la reforma rural integral. El RESO será la herramienta para identificar a los
beneficiarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral al que hace
referencia el artículo 18 del presente decreto. Los beneficiarios del Fondo de
Tierras son los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente decreto,
así como los pueblos y comunidades étnicas. Al interior del RESO se
identificará el conjunto de personas naturales y comunidades étnicas que
aspiran a programas de acceso a tierras y formalización de la propiedad,
consignando los datos de identificación de cada aspirante y su núcleo familiar,
los requisitos y los criterios de asignación. Los registros deberán ser
clasificados por departamentos y municipios, y a su interior, jerarquizados de
mayor a menor puntaje según las condiciones de asignación de puntos. La
información relacionada anteriormente será trasparente. La ANT deberá de manera
permanente garantizar su publicidad y divulgación a través de su página WEB. En
el módulo étnico del RESO se identificarán los pueblos y comunidades étnicas,
de acuerdo a sus respectivos territorios y consignando los datos proporcionados
por sus autoridades. En el caso de las comunidades que habitan áreas no
municipalizadas el registro se clasificará de acuerdo a la ubicación del
resguardo o territorio correspondiente. Los documentos que soportan dichas
condiciones serán manejados conforme a la Ley de Trasparencia y del Derecho de
Acceso a la Información Pública Nacional, las políticas de acceso a la
información fijadas por la entidad, y las tablas de retención respectivas,
respetando el derecho a la autonomía y autodeterminación de los pueblos y
comunidades étnicas. La ANT implementará progresivamente herramientas tecnológicas
que permitan la digitalización, clasificación y organización de la información,
así como su consulta en línea por las autoridades públicas, veedurías
ciudadanas y personas determinadas en el ejercicio del control ciudadano.
[498] Artículo 13. Módulo étnico en el RESO. El módulo étnico del
RESO incluirá a los pueblos y comunidades indígenas, así como a las comunidades
negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. En lo -referente a los pueblos
y comunidades indígenas, los criterios de priorización que rigen este módulo
serán los que defina la Comisión Nacional de Territorios Indígenas ­ CNTI, las
sentencias judiciales, casos priorizados para procesos de restitución de
derechos territoriales y reparación colectiva acorde a lo dispuesto en el
Decreto Ley 4633 de 2011, y casos en ruta de protección del Decreto 2333 de
2014, con prevalencia de los Planes de Vida, Planes de Salvaguarda o sus
equivalentes. Para la construcción del módulo de que trata el presente artículo
aplicará lo dispuesto en el artículo 16 del presente decreto.
[499] Artículo 14. Criterios para la asignación de puntos para el
RESO. El Registro Único de Solicitantes de Tierras se organizará mediante un
sistema de calificación que estará sometido a las siguientes variables: a)
Condiciones socioeconómicas y las necesidades básicas insatisfechas del
solicitante y su núcleo familiar. b) Cuando las solicitantes sean mujeres
campesinas. c) Número de personas que dependen económicamente de los ingresos
del núcleo familiar, la presencia de sujetos de especial protección y la
condición de cabeza de familia. d) Ser víctima del conflicto armado, en calidad
de población resistente en el territorio o como víctimas de desplazamiento
forzado que no hayan sido beneficiarias de las políticas de atención y
reparación integral a víctimas o del proceso de restitución. e) Personas
beneficiarias de la política de restitución, segundos ocupantes que hayan
recibido compensación o alguna medida de atención o víctimas de desplazamiento
que hayan recibido atención y reparación en forma de acceso a tierra. f)
Campesinos que se encuentren en predios al interior de resguardos o reservas
constituidas por el INCORA que estén pendientes de conversión a resguardos y
aquellos que en desarrollo de procesos de resolución amistosa de conflictos
hayan llegado a acuerdos con las comunidades indígenas, según conste en actas
debidamente suscritas por las partes. g) Personas que hacen parte de programas
de reubicación y reasentamiento con el fin de proteger el medio ambiente,
sustituir cultivos de uso ilícito y fortalecer la producción alimentaria. h)
Experiencia en actividades productivas agropecuarias. i) Pertenencia a
asociaciones campesinas cooperativas o de carácter solidario cuyo objeto sea la
producción agropecuaria, la promoción de la economía campesina, o la defensa
del ambiente, con presencia en el municipio o la región. j) Residencia previa o
actual en el municipio o región. k) Jóvenes con formación en ciencias o
técnicas agropecuarias o ambientales. Como complemento a lo establecido en los
anteriores numerales, el Consejo Directivo de la ANT establecerá un porcentaje
adicional en la puntuación cuando se trate de núcleos familiares, promediando
las obtenidas por cada uno de sus integrantes, y adicionará un porcentaje para
madres y padres cabeza de familia que asuman en su totalidad las obligaciones
familiares y las mujeres en condición de viudez. El mismo trato se dará a las
solicitudes que de manera conjunta sean formuladas por asociaciones de
trabajadores agrarios, cooperativas o asociaciones de economía solidaria. Lo
anterior sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos individuales para
acceso a tierra por parte de cada uno de los sujetos que integran las
asociaciones o cooperativas.
[500] Artículo 15. Ingreso y calificación. Una vez identificados
los sujetos en el RESO, de manera oficiosa o a solicitud de parte la Agencia
Nacional de Tierras dispondrá su inclusión al RESO. Así mismo, realizará el
estudio que permita establecer mediante acto administrativo su inclusión o
rechazo al registro en la categoría de aspirante a acceso o formalización y la
puntuación que se le asignó. Contra dicho acto administrativo solo procede el
recurso de reposición en los términos del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La inscripción y puntuación
asignada no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni otorgan derechos
o expectativas distintos del ingreso al RESO. La asignación de derechos de
propiedad o uso solo se definirá culminado el Procedimiento Único de que trata
el presente decreto ley. La Agencia Nacional de Tierras establecerá mediante
cronograma la entrada en funcionamiento del RESO según la planificación de las
zonas focalizadas. Parágrafo. Constituye una obligación de los aspirantes
inscritos en el RESO garantizar la veracidad de la información allí
relacionada. Su incumplimiento dará lugar a la exclusión del RESO y no podrán
ingresar en un periodo de diez (10) años. Lo anterior sin perjuicio de las acciones
penales respectivas. La Agencia Nacional de Tierras revisará de forma
permanente los supuestos de hecho de los aspirantes, y podrá excluir del RESO a
aquellos que no tengan las condiciones de elegibilidad fijadas en el presente
decreto ley, o proceder a su debida categorización.
[501] Artículo 16. Promoción de la inscripción en el RESO. La
Agencia Nacional de Tierras, dentro del año siguiente a la vigencia del
presente decreto, adelantará acciones para promover la inscripción en el RESO.
En tales eventos, la Agencia Nacional de Tierras garantizará la publicidad de
la oferta institucional y múltiples jornadas de inscripción de los aspirantes
durante la intervención en las respectivas zonas.
[502] Al respecto sostiene el Acuerdo Final en el citado punto: “Las
personas beneficiarias del plan de adjudicación gratuita y del subsidio
integral serán seleccionadas por la autoridad administrativa competente, con la
participación de las comunidades locales —hombres y mujeres—, como garantía de
transparencia y eficacia, a través de un procedimiento expresamente definido
por la ley que incluya requisitos y criterios objetivos y que atienda a la
priorización antes señalada. Gobierno y comunidades velarán por evitar la
especulación con la tierra en el marco de estos programas. La autoridad
administrativa competente elaborará, un registro único de posibles
beneficiarios del plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral que
será utilizado como insumo para la implementación de éstos mecanismos.”
[503] Artículo 17. Programa especial de dotación de tierras para
comunidades Rrom. El Gobierno Nacional implementará un programa especial de
acceso a tierras integral, de manera diferencial, para el Pueblo Rrom-Gitano en
consideración a su particularidad étnica y cultural, usos y costumbres, que
garantice su pervivencia como comunidad étnica, el respeto a sus referentes culturales,
sus características identitarias, y que permita el mejoramiento de sus
condiciones de vida. El acceso se realizará de manera individual o colectiva, e
implica el acceso a tierras, entre ellos el subsidio integral de acceso a
tierras, y reconocimiento de derechos de uso, entre otros, la implementación de
proyectos productivos, y asistencia técnica en los términos de los artículos 23
y 24 del presente decreto ley.
[504] Ministerio del Interior y de Justicia,  Decreto 2956 de 2010
“Por el cual se expide un marco normativo para la protección integral de los
derechos del grupo étnico Rrom o Gitano.
[505] Así sucede por ejemplo con la línea especial de crédito para
población Rom de Finagro, destinada apoyar financieramente proyectos
agroindustriales de los miembros de esta comunidad.
[506] Artículo 18. Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral. Créase el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral como un
fondo especial que operará como una cuenta, sin personería jurídica, conformado
por la subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales, y la subcuenta de tierras para dotación a comunidades
étnicas, además de los recursos monetarios establecidos en el presente
artículo. La administración del fondo y las subcuentas será ejercida por la
Agencia Nacional de Tierras. El Fondo contará con los siguientes recursos para
ambas subcuentas: 1. Los recursos del presupuesto que le aporte la Nación. 2.
Los recursos destinados al adelantamiento de los programas de asignación de
subsidio integral de reforma agraria de que trata la Ley 160 de 1994 o el que
haga sus veces. 3. El producto de los empréstitos que la Nación contrate con
destino al Fondo o al cumplimiento de las funciones previstas para este en la
ley. 4. Los dineros y créditos en los que figure como acreedora la Agencia
Nacional de Tierras, producto del pago del precio de bienes inmuebles que
enajene. 5. Las sumas que reciba la Agencia Nacional de Tierras como
contraprestación de los servicios que preste, así como los obtenidos por la
administración de los bienes que se le encomiendan, y cualquier otro que reciba
en el ejercicio de sus funciones. 6. Las donaciones o auxilios que le hagan
personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, y entidades
internacionales. 7. Los recursos que los municipios, los distritos, los
departamentos y otras entidades acuerden destinar para cofinanciar programas de
la Agencia Nacional de Tierras. 8. Los rendimientos financieros provenientes de
la administración de sus recursos que no sean parte del Presupuesto General de
la Nación. 9. Los recursos que conforman el Fondo de Desarrollo Rural,
Económico e Inversión, FDREI, conforme a lo establecido por la Ley 1776 de 2016
para la adquisición de tierras por fuera de las ZIDRES. 10. Los recursos
provenientes de organismos internacionales o de cooperación internacional que
se destinen para el cumplimiento de los objetivos del Fondo. La subcuenta de
acceso para población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales
estará conformada por los siguientes bienes: 1. Predios rurales obtenidos en
compensación por el desarrollo de proyectos que hayan implicado la entrega de
tierras baldías o fiscales patrimoniales de la ANT. 2. Los predios rurales que
reciba del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por sucesiones
intestadas, así como los bienes vacantes que la Ley 75 de 1968 le atribuyó al
Incora. 3. Los que sean transferidos por parte de entidades de derecho público.
4. Los predios rurales que ingresen al Fondo en virtud de la aplicación de
procedimientos administrativos o judiciales, como la extinción de dominio por
incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad, expropiación o
recuperación de baldíos indebidamente ocupados, entre otros. 5. Las tierras
provenientes de la sustracción, fortalecimiento y habilitación para la
adjudicación de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, y de
conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente incluyendo la Ley 99 de
1993 y el Código de Recursos Naturales Renovables. 6. Las tierras baldías con
vocación agraria a partir de la actualización del inventario de áreas de manejo
especial que se hará en el marco del plan de zonificación ambiental al que se
refiere el Acuerdo Final, con sujeción a acciones de planeación predial, de
producción sostenible y conservación, y de conformidad con lo dispuesto en la
normatividad vigente. 7. Los bienes baldíos que tengan la condición de
adjudicables, distintos a los destinados a comunidades étnicas, de acuerdo con
el presente Decreto y la normatividad vigente. 8. Los bienes inmuebles que se
adquieran para adelantar programas de acceso a  tierras. 9. Los predios rurales
adjudicables de propiedad de la Agencia Nacional de Tierras. 10. Los bienes
inmuebles rurales que sean trasferidos por la entidad administradora, provenientes
de la declaración de extinción del dominio, por estar vinculados directa o
indirectamente a la ejecución de los delitos de narcotráfico y conexos, o que
provengan de ellos, de enriquecimiento ilícito, y del tipificado en el artículo
6 del Decreto legislativo 1856 de 1989. Lo anterior, sin perjuicio de la
facultad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras, cuando se requiera para adelantar respecto de ellos procesos de
restitución y/o compensación. La subcuenta de tierras para dotación a
comunidades indígenas estará conformada por los siguientes bienes: 1. Los
recursos monetarios de las fuentes señaladas en el presente artículo que serán
destinados a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación
y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras de conformidad con
la ley. 2. Los predios objeto de procesos de extinción de dominio colindantes
con áreas de resguardos, que estuvieren solicitados por las comunidades
indígenas al momento de la declaración de la extinción y no generen conflictos
territoriales con los sujetos de que trata el artículo 4 del presente decreto
ley. Parágrafo 1. Los recursos monetarios del Fondo de Tierras para la Reforma
Rural Integral que se destinen a programas de dotación de tierras a comunidades
étnicas no eximen al Estado de su deber de establecer los programas, recursos e
inversiones necesarias en los planes de desarrollo y de apropiar los recursos
necesarios en las leyes anuales de presupuesto dentro del marco de gasto de
mediano plazo y el marco fiscal de mediano plazo para garantizar el carácter
progresivo del acceso a la tierra de las comunidades indígenas. Parágrafo 2.
Los bienes que ingresen al Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral son parte
de la inversión social del Estado para la implementación de la política de
ordenamiento social de la propiedad rural en el marco de la Reforma Rural
Integral, y su destinación no podrá ser cambiada. Los bienes inmuebles
ingresados se consideran afectados por regla general a fines de redistribución
de la propiedad y su destinación solo podrá ser modificada por disposición de
la ley. Parágrafo 3. Los recursos que ingresen a la subcuenta de acceso para
población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales del Fondo de
Tierras para la Reforma Rural Integral, como contraprestación por concepto de
autorización de uso de predios rurales, conforme al numeral 5 del presente
artículo, podrán serán reinvertidos prioritariamente en las mismas zonas donde
se encuentren dichos predios. Parágrafo 4. La Agencia Nacional de Tierras
valorará la aptitud de los predios rurales que ingresen al Fondo para adelantar
programas de acceso a tierras y adelantará la gestión predial pertinente con
aquellos predios que no tengan vocación productiva.
[507] Artículo 19. Recursos para el saneamiento o la reubicación.
Si durante la implementación de planes de ordenamiento social de la propiedad
rural, en la zona se identifica la existencia de predios al interior de los
resguardos y reservas indígenas,· de propiedad, ocupados o poseídos por
personas que no pertenecen a las comunidades indígenas correspondientes, la
Agencia Nacional de Tierras destinará un porcentaje de los recursos y/o bienes
del Fondo de Tierras a efectos de realizar gradualmente el saneamiento del
resguardo de que se trate, atendiendo a la disponibilidad de recursos, la
cantidad de aspirantes en el RESO y demás variables pertinentes. Teniendo en
cuenta estas variables, la Agencia Nacional de Tierras además destinará un
porcentaje de dichos recursos y/o bienes para proceder a reubicar aquellos
ocupantes o poseedores de predios que también hayan venido siendo
históricamente poseídos u ocupados de forma ininterrumpida y pacífica por
comunidades indígenas, según certificación del Ministerio del Interior, en el
área en que se está ejecutando el plan de ordenamiento social de la propiedad.
[508] Artículo 20. Prioridad en la asignación de derechos. La
asignación de derechos sobre las tierras que conformen la subcuenta de acceso
para población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales del
Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral deberá respetar un estricto
orden de priorización, de forma que las personas que presenten mayores
condiciones de vulnerabilidad económica y social, y que por consiguiente hayan
obtenido mayores puntajes en el RESO, recibirán tierra en primer lugar, y solo
se podrá asignar derechos a personas de menores condiciones de vulnerabilidad y
menores puntajes cuando en la respectiva zona seleccionada ya se haya atendido
la demanda de los primeros. En los casos en los que el RESO opere en zonas no
focalizadas deberá atenderse la prioriación y asignación de puntos establecida
para el respectivo municipio, sin perjuicio que se pueda acceder a tierra en un
municipio distinto al del domicilio del solicitante preferiblemente con
semejanzas territoriales y culturales. En relación a pueblos y comunidades
étnicas se atenderá a lo dispuesto para el módulo étnico del RESO. Parágrafo.
Para el caso de las comunidades étnicas la Agencia Nacional de Tierras
priorizará, atendiendo a las reglas establecidas en el artículo 13, la
constitución o ampliación de los resguardos o territorios colectivos que se
deben realizar con aquellos predios que a la fecha de entrada en vigencia del
presente decreto ley se encuentren en el Fondo Nacional Agrario y estén siendo
poseídos o los baldíos que estén siendo ocupados por las comunidades étnicas
correspondientes de conformidad con los procedimientos para los pueblos
indígenas establecidos en la normatividad vigente.
[509] Acuerdo Final  Punto 1.1.6.
[510] Artículo 22. Bienes que hacen parte del Fondo Nacional de
Tierras solo para efectos de administración. Harán parte del Fondo Nacional de
Tierras pero solo para efectos de administración, esto es, sin alterar la
destinación de dichos bienes para comunidades indígenas, los siguientes: 1. Los
bienes del Fondo Nacional Agrario que han sido entregados en forma material a
las comunidades indígenas en el marco del procedimiento de constitución o
ampliación. 2. Los territorios con procedimientos administrativos en curso
sobre terrenos baldíos que cuenten con estudio socioeconómico favorable para la
constitución, y la ampliación, así como los predios que se encuentren al
interior de un resguardo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 69 de
la Ley 160 de 1994. En todo caso no podrán ser parte del fondo de tierras en
favor de los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley
los baldíos donde estén establecidas las comunidades indígenas o que
constituyan su hábitat en los términos del artículo 69 de la Ley 160 de 1994.
3. Las reservas indígenas constituidas por eIINCORA. 4. Los predios que sean
adquiridos en cumplimiento de órdenes judiciales en firme para la constitución,
saneamiento y/o ampliación mientras culmina el respectivo proceso de formalización.
5. Los territorios de comunidades indígenas que se encuentren en las zonas de
reserva forestal a que se refiere la Ley 2 de 1959, que aún no han sido
titulados. 6. Los territorios ancestrales y/o tradicionales de que trata el
Decreto 2333 de 2014, mientras surta su proceso de titulación y tengan la
respectiva medida cautelar.
[511] Artículo 23. Proyectos productivos sostenibles. La Agencia
de Desarrollo Rural ADR, acompañará los programas de tierras ejecutados por la
Agencia Nacional de Tierras, con esquemas que permitan la incorporación de
proyectos productivos sostenibles social y ambientalmente, que cuenten con
asistencia técnica, para satisfacer los requerimientos de la explotación
exigida, promover el buen vivir de los adjudicatarios y atender el acceso
integral de la Reforma Rural. Para tal efecto, la Agencia de Desarrollo Rural deberá
garantizar que todas las adjudicaciones directas de tierras en propiedad a los
beneficiarios de que trata el artículo 4 y los pueblos y comunidades étnicas
del presente decreto ley estén acompañadas de un proyecto productivo sostenible
económica, social y ambientalmente, teniendo en cuenta la participación de los
beneficiarios y la armonización, entre otros, con los programas de desarrollo
con enfoque territorial y los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de
Reserva Campesina. Todo proyecto productivo deberá atender a las condiciones
del suelo y propenderá por el mantenimiento de los servicios ecosistémicos y
respetando la función ecológica y social del predio adjudicado. En los casos en
los que se trate de predios colindantes con resguardos indígenas, el proyecto
productivo tendrá en cuenta además que no se generen afectaciones
medioambientales en dichos territorios indígenas. Parágrafo. Los proyectos
productivos para los pueblos y comunidades étnicas se implementarán con base en
los Planes de Vida y Planes de Salvaguarda o sus equivalentes, teniendo en
cuenta además las actividades adelantadas por las mujeres de los pueblos y
comunidades étnicas en concertación con sus propias autoridades. El proyecto
productivo propenderá por fortalecer los sistemas propios e igualmente las
economías interculturales, y en consideración a las dinámicas territoriales.
[512]  Acuerdo Final, Punto 1. “Hacia un
Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral Consideran:” (…) “Que si bien
este acceso a la tierra es una condición necesaria para la transformación del
campo, no es suficiente por lo cual deben establecerse planes nacionales
financiados y promovidos por el Estado destinados al desarrollo rural integral
para la provisión de bienes y servicios públicos como educación, salud,
recreación, infraestructura, asistencia técnica, alimentación y nutrición,
entre otros, que brinden bienestar y buen vivir a la población rural -niñas,
niños, hombres y mujeres-.” (…) “• Integralidad:
asegura la productividad, mediante programas que acompañen el acceso efectivo a
la tierra, con innovación, ciencia y tecnología, asistencia técnica, crédito,
riego y comercialización y con otros medios de producción que permitan agregar
valor. También asegura oportunidades de buen vivir que se derivan del acceso a
bienes públicos como salud, vivienda, educación, infraestructura y conectividad
y de medidas para garantizar una alimentación sana, adecuada y sostenible para
toda la población.”
[513] Artículo 24. Articulación para el acceso Integral. La
Agencia Nacional de Tierras se coordinará con las demás agencias del Gobierno
Nacional competentes en temas rurales, con el fin de que las medidas de acceso
a tierras permitan el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y
competitivos con enfoque territorial y étnico, cuando sea del caso, para el
crecimiento económico y la superación de la pobreza. Adicionalmente, se
articulará con las autoridades .ambientales para que las medidas de acceso a
tierras y formalización atiendan la zonificación ambiental y contribuyan al
cierre de la frontera agrícola. Estos proyectos deberán contar con la
participación de los beneficiarios y deberán armonizarse con los programas de
desarrollo con enfoque territorial para garantizar su viabilidad y
sostenibilidad ambiental. Parágrafo 1. La Agencia Nacional de Tierras podrá
comprar tierras para adjudicarlas a entidades de derecho público para el
desarrollo de programas de reincorporación, previa solicitud de la entidad
pública correspondiente. Parágrafo 2. Para el caso de los pueblos y comunidades
étnicas se garantizará la autonomía y autodeterminación, el gobierno propio, y
las diversas formas de relacionarse con el territorio, conforme a los Planes de
Vida, Planes de Salvaguarda y sus equivalentes.
[514] Acuerdo Final, “1.1. Acceso y Uso. Tierras improductivas.
Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de zonas de
reserva. 1.1.1. Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral” (…) “1.1.2.
Otros mecanismos para promover el acceso a la tierra: “
[515] Artículo 25. Adjudicación directa. La Agencia Nacional de
Tierras realizará las adjudicaciones de predios baldíos y fiscales
patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF, utilizando las
herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al Procedimiento
Único de este decreto ley. Cuando a ello hubiere lugar, la adjudicación se hará
de manera conjunta a nombre de los cónyuges o compañeros permanentes. Dichas
adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los requisitos exigidos en
los artículos 4 y 5 del presente decreto ley, y otorgará el derecho de
propiedad a los sujetos de ordenamiento que resulten beneficiarios.
[516] principio de Integralidad: asegura la
productividad, mediante programas que acompañen el acceso efectivo a la tierra,
con innovación, ciencia y tecnología, asistencia técnica, crédito, riego y
comercialización y con otros medios de producción que permitan agregar valor.
También asegura oportunidades de buen vivir que se derivan del acceso a bienes
públicos como salud, vivienda, educación, infraestructura y conectividad y de
medidas para garantizar una alimentación sana, adecuada y sostenible para toda
la población. Este tipo de adjudicación sólo
podrá hacerse en zonas focalizadas donde exista una intervención articulada del
Estado que garantice que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo.
Toda adjudicación deberá contar con una individualización e identificación
precisa del predio que dé cuenta de la cabida, linderos, y ubicación, para la
cual será necesario el levantamiento cartográfico y la georreferenciación según
lo que se establezca con la Autoridad Catastral y el respectivo título deberá
ser inscrito ante la autoridad competente. A solicitud de la organización
campesina o asociaciones de economía solidaria, también podrán adjudicarse
predios en común y proindiviso a favor de ml,jltiples personas o núcleos
familiares cuando así lo decidan de forma libre e informada los adjudicatarios.
Los bienes baldíos adjudicables que a la fecha de la expedición del presente
decreto no se encuentren ocupados debidamente en los términos de la Ley 160 de
1994, y los que se identificarán a partir de la aplicación de los
procedimientos administrativos y judiciales en este Decreto señalados como
fuentes del Fondo, se declaran reservados, y su destinación a los programas de
acceso acá establecidos se realizará conforme a las reglas de adjudicación del
RESO, según la competencia establecida por el artículo 76 de la Ley 160 de
1994, modificado porel artículo 102 de la Ley 1753 de 2015. Parágrafo. En el
caso de las comunidades étnicas se aplicará lo dispuesto en las Leyes 21 de
1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como las normas que las reglamenten.
[517] Artículo 26. Prelación para la asignación de derechos sobre
baldíos. La inexistencia de la ocupación previa como supuesto para poder
solicitar la titulación de baldíos en ningún caso implicará la obligación para
la ANT de tener que desalojar al ocupante. En su lugar se entenderá que este
tiene prioridad en la asignación de derechos sobre la tierra preferiblemente
del mismo bien ocupado u otro de mejor calidad. Si la ANT evidencia que la
extensión ocupada a pesar de ser inferior a la UAF, le permite al ocupante
contar con condiciones para una vida digna, y no es posible otorgarle la
titulación en extensiones de UAF en otro inmueble sin afectar su calidad de
vida, o recibir algún otro de los beneficios de que trata el presente decreto
ley, será procedente la titulación de la extensión ocupada.
[518] Artículo 27. Solicitudes en proceso. En los casos en que el
ocupante haya elevado su solicitud de adjudicación con anterioridad a la
entrada en vigencia del presente decreto ley se aplicará en su integridad el
régimen más favorable para lograr la adjudicación. Cuando como consecuencia de
lo dispuesto en el inciso anterior se opte por el régimen establecido en la Ley
160 de 1994, no se aplicará lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 92
de la misma, y en su lugar se aplicará lo dispuesto en el artículo 48 sobre
participación procesal de los Procuradores Ambientales y Agrarios. A quienes
demuestren una ocupación iniciada con anterioridad a la expedición del presente
decreto ley y no hubieren efectuado la solicitud de adjudicación, se les podrá
titular de acuerdo con el régimen que más les favorezca, siempre y cuando
hubieren probado dicha ocupación con anterioridad al presente decreto ley, para
lo cual, a efectos de facilitar su acreditación, los particulares podrán dar aviso
a la Agencia Nacional de Tierras dentro de un plazo de un año a partir de la
expedición del presente decreto ley. Parágrafo. Para los casos de los
territorios de los pueblos y comunidades étnicas se aplicará lo establecido en
las Leyes 21 de 1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como sus normas
reglamentarias.
[519] Artículo 28. Ausencia de derecho para la adjudicación. En
los casos previstos en el artículo precedente y en el artículo 81 del presente
Decreto, no se podrá decidir sobre el derecho a la adjudicación hasta tanto no
se tomen las decisiones del caso en el marco del proceso de restitución de
tierras de que trata la Ley 1448 de 2011, Y los Decretos Ley 4633 y 4634 de
2011.
[520] Acuerdo Final, Punto 1.1.1. “Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral”.
[521] Artículo 29. Subsidio Integral de Acceso a Tierra. Créase el
Subsidio Integral de Acceso a Tierra, SIAT, como un aporte estatal no
reembolsable, que podrá cubrir hasta el cien por ciento (100%) del valor de la
tierra ylo de los requerimientos financieros para el establecimiento del
proyecto productivo para los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del
presente decreto. Las personas descritas en el artículo 4 del presente Decreto,
que hayan sido beneficiarias de entregas o dotaciones de tierras bajo
modalidades distintas a las previstas en el presente Decreto, podrán solicitar
el subsidio de que trata el presente artículo únicamente para la financiación
del proyecto productivo. Parágrafo 1. El SIAT será establecido por la Agencia
Nacional de Tierras, de acuerdo con lineamientos y criterios definidos por la
Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos
Agropecuarios, UPRA, adoptados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural. Parágrafo 2. Los valores del subsidio correspondientes al precio del
inmueble serán asumidos con cargo al presupuesto de la Agencia Nacional de
Tierras. Aquellos valores correspondientes a los requerimientos financieros del
proyecto productivo serán asumidos por la Agencia de Desarrollo Rural, así como
el seguimiento a la implementación de tales proyectos productivos.
[522] Artículo 30. Identificación predial para el subsidio. El
otorgamiento del SIAT, en las zonas focalizadas, se hará con posterioridad a la
identificación física y jurídica del predio. En las zonas no focalizadas o si
para ese momento no se han realizado en ese predio las labores de catastro
multipropósito se tendrá en cuenta el avalúo arrojado por el catastro como
referencia para determinar el valor comercial. Para los casos en que se
evidencie una diferencia de áreas al comparar el folio de matrícula
inmobiliaria, títulos de propiedad y el plano topográfico del predio a
adquirir, antes de elaborar dicho avalúo la Agencia Nacional de Tierras
advertirá tal situación al subsidio' y promoverá los procedimientos
administrativos de corrección de áreas y linderos, de acuerdo a la normativa vigente.
En los eventos en los que no hubiere sido posible aplicar el procedimiento de
corrección de áreas y linderos por motivos ajenos a la voluntad del vendedor y
de terceros con derechos reales inscritos, y las partes manifiesten expresa e
inequívocamente su interés con la negociación a pesar de lo advertido, la
Agencia Nacional de Tierras continuará con el procedimiento fijando el valor
del inmueble con base en la menor área identificada, verificando que en ningún
caso se configure lesión enorme.
[523] Artículo 31. Asignación del Subsidio Integral de Acceso a
Tierra. La Agencia Nacional de Tierras seleccionará los beneficiarios de
conformidad con el Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley. La
Agencia Nacional de Tierras asignará el SIAT y remitirá copia del acto
administrativo que lo asigna a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia de
Renovación del Territorio y a las demás entidades competentes según las normas
vigentes, para que éstas desembolsen los recursos atinentes a proyectos
productivos y presten la asistencia técnica para la implementación o mejora de
proyectos productivos según lo establecido en el acto administrativo.
[524] Artículo 32. Operación de los recursos. La operación de los
recursos se sujetará a las siguientes reglas: 1. Hecha la selección de los
beneficiarios la Agencia Nacional de Tierras abrirá las cuentas individuales en
favor de los beneficiarios seleccionados. 2. La Agencia Nacional de Tierras
conformará el Registro de Inmuebles Rurales - RIR, con aquellos predios que
cumplen todos los requisitos necesarios para ser adquiridos con los recursos
del subsidio para ofertarlo al beneficiario del subsidio. Estos predios también
pueden ser predios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral. 3. Los
beneficiarios podrán solicitar la compraventa de un predio de su elección que
no reposa en el registro, caso en el cual la Agencia Nacional de Tierras
adelantará los estudios necesarios para verificar la viabilidad técnico
jurídica del predio. 4. Una vez elegido el predio, la Agencia Nacional de
Tierras girará al beneficiario los recursos necesarios para hacer efectivo el
pago del inmueble. 5. Transcurridos doce (12) meses a partir del depósito y
pese a tener más de dos (2) ofertas prediales sin que se haya podido efectuar
la compra del predio, aplicará una condición resolutoria, en virtud de la cual
operará el reembolso del subsidio, sin necesidad de requerimiento previo, a
favor de la Agencia para que sea adjudicado a otro beneficiario. 6. Mediante
acto administrativo la Agencia Nacional de Tierras declarará la operancia de la
condición resolutoria y ordenará al banco administrador el reintegro de los recursos.
El Director General de la ANT creará las cuentas referidas anteriormente con el
Banco Agrario de Colombia o la entidad financiera que otorgue mejores
condiciones. Dichas cuentas serán inembargables, su destinación para todos los
casos se orientará a la adquisición de bienes inmuebles rurales, y no generarán
costos de administración para los beneficiarios. La Agencia Nacional de
Tierras, la Agencia de Desarrollo Rural y las demás entidades competentes
adelantarán los trámites correspondientes para la creación de las referidas
cuentas en la banca del primer nivel. Parágrafo. El Gobierno Nacional
reglamentará lo necesario para operar el subsidio.
[525] Artículo 33. Adquisición de predios del Fondo de Tierras para
la Reforma Rural Integral mediante Subsidio Integral de Acceso a Tierra. Si el
predio elegido por el beneficiario del subsidio pertenece al Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral, manifestará expresamente su voluntad de
sustituir el subsidio por la adjudicación. En consecuencia, la Agencia Nacional
de Tierras proferirá el acto administrativo de adjudicación. El valor del rubro
del subsidio para la compra de tierras deberá ser reintegrado a la Agencia
Nacional de Tierras para que seleccione un nuevo beneficiario.
[526] Artículo 34. Indivisibilidad del subsidio entregado mediante
SIAT. En caso que el SIAT se otorgue de manera individual y el beneficiario
fallezca operará la condición resolutoria y mediante acto administrativo la
Agencia Nacional de Tierras declarará la operancia de la condición resolutoria,
seleccionará el nuevo beneficiario y ordenará al banco administrador el
reintegro de los recursos. Si el SIAT se otorga de manera conjunta y fallece
uno de los beneficiarios la Agencia Nacional de Tierras continuará el proceso
hasta su finalización de conformidad con las reglas establecidas para el efecto
en el presente capítulo.
[527] Artículo 35. Crédito Especial de Tierras. Los sujetos de que
tratan los artículos 4 y 5 del presente decreto ley que no tengan tierra o esta
sea insuficiente, podrán acceder a una línea de crédito especial de tierras con
tasa subsidiada y con mecanismos de aseguramiento de los créditos definidos por
la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario. Los créditos se otorgarán en los
términos, condiciones, montos y plazos que determine la Comisión Nacional de
Crédito Agropecuario, de acuerdo con las funciones otorgadas por el artículo
218 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y con base en la política trazada
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para las líneas Especiales
Crédito-LEC-, del Incentivo a Capitalización Rural-ICR y otros incentivos o
subsidios del Estado que sean desarrollados para propender por la consecución
de los objetivos del presente decreto ley, y en particular relacionados con el
crédito y/o riesgo agropecuario y rural. En la configuración de las líneas de
crédito para sistemas productivos deberá tenerse en cuenta, entre otros
criterios, la aptitud de las tierras rurales definida por la Unidad de
Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios
para cada sistema productivo, considerar tanto el horizonte de tiempo del
sistema productivo, incluyendo el inicio de la etapa productiva, así como los
riesgos inherentes a la actividad agropecuaria, con el fin de que los réditos
obtenidos de la comercialización permitan garantizar los flujos financieros
para facilitar el pago del crédito otorgado. Dentro de las líneas de crédito se
otorgarán prerrogativas a los pequeños productores agropecuarios que pretendan
la ampliación de su potencial productivo y la adquisición de tierras por parte
de organizaciones campesinas y de economía solidaria.
[528] Artículo 36. Formalización de predios privados. En
desarrollo de las funciones establecidas por el artículo 103 de la Ley 1753 de
2015, sin perjuicio de las disposiciones sobre titulación de baldíos y bienes
fiscales patrimoniales, la Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto
administrativo motivado, previo cumplimiento de los requisitos legales, la
titulación de la posesión y saneamiento de la falsa tradición en favor de
quienes ejerzan posesión sobre inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre
y cuando en el marco del Procedimiento Único de que trata el presente decreto
ley no se presente oposición de quien alegue tener un derecho real sobre el
predio correspondiente, o quien demuestre sumariamente tener derecho de otra
naturaleza sobre el predio reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de
Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente en los
términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal el
reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el
informe técnico considere pertinente. ~ Los actos administrativos que declaren
la titulación y saneamiento y por ende formalicen la propiedad a los
poseedores, serán susceptibles de ser controvertidos a través de la Acción de
Nulidad Agraria de que trata el artículo 39 del presente decreto. Lo estipulado
en el presente artículo no sustituye ni elimina las disposiciones del Código
General del Proceso o el Código Civil sobre declaración de pertenencia, las
cuales podrán ser ejercidas por los poseedores por fuera de las zonas
focalizadas. La formalización se realizará cumpliendo los requisitos exigidos
en los artículos 4, 5 Y 6 del presente decreto ley, en observancia de lo
estipulado en el artículo 20. Parágrafo 1. Se dará por acreditada la inexistencia
de oposición dentro del Procedimiento Único de que trata el presente decreto
ley una vez agotadas las etapas de publicidad en las zonas donde se adelantan
los programas de formalización y en cumplimiento de las normas establecidas
para notificaciones, cuando transcurran diez (10) días hábiles desde que se
realicen las comunicaciones a que se refiere el artículo 73 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ­ CPACA, sin
que se presentare el titular de un derecho real o quien aduzca tener derecho en
los términos señalados en el presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 46 del presente decreto ley. ­ Parágrafo 2. La
formalización de que trata el presente artículo no aplicará en tierras y/o
territorios afectados por el despojo a causa del conflicto armado, previa
verificación de las fuentes institucionales pertinentes.
[529] Artículo 37. Elección de formalización de la propiedad por
vía administrativa. En aplicación de los dispuesto en el artículo 36 del
presente decreto ley. aquellas demandas de procesos de formalización de la
propiedad rural sobre inmuebles de naturaleza privada que hayan sido iniciados
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o la Agencia Nacional de
Tierras directamente o a través de terceros designados para ello, en donde no
existiere opositor, y que desde el momento de expedición del presente decreto
ley no hayan surtido la etapa probatoria, podrán ser asumidas por la Agencia
Nacional de Tierras a elección del interesado. Una vez recibida la solicitud,
el juez resolverá mediante auto y oficiará a la Agencia Nacional de Tierras
remitiendo el expediente a costa de esta entidad. Parágrafo. El presente
artículo no se aplicará a los territorios contemplados en el artículo 22 del
presente Decreto Ley
[530] Artículo 38. Acción de resolución de controversias sobre los
actos de adjudicación. Para aquellos casos en los que se cuestione la validez y
eficacia de los actos o instrumentos con los que se hayan efectuado programas
de titulación o adjudicación de tierras, el juez competente en los términos del
presente decreto ley, por solicitud de la Agencia Nacional de Tierras, o de los
particulares afectados, conocerá de la acción de resolución de controversias
sobre la adjudicación. El juez determinará la validez de los actos de
adjudicación y si conforme a los regímenes vigentes para el momento en el que
se produjo la adjudicación el beneficiario cumplía con los requisitos establecidos
para acceder a esta. Para aquellos eventos en los que se identifiquen
sucesiones que comprendan predios adjudicados, el juez determinará la validez
de la adjudicación, definirá si pueden fraccionarse las áreas de terreno para
satisfacer las pretensiones de tierras de los adjudicatarios y sus herederos, o
establecerá cuál de ellos ostenta mejor condición, para declarar respecto de
los demás su ineficacia. Sin perjuicio de los derechos que puede tener un
tercero titular de derechos reales sobre el predio objeto de la sucesión. Así
mismo, podrá ordenar el reconocimiento del Subsidio Integral de Reforma Agraria
a título de indemnización respecto de los adjudicatarios a quienes de buena fe
se les hubiese declarado la ineficacia de sus títulos. Resueltas las
controversias sobre los actos de adjudicación, de ser el caso, el juez ordenará
la recuperación material inmediata del bien inmueble, y tomará las medidas que
se estimen necesarias para garantizar que el beneficiario tome posesión del
inmueble e incorpore en él un proyecto productivo. Las condiciones del
ejercicio de la propiedad se someterán al régimen de la Unidad Agrícola
Familiar -UAF­. Parágrafo. El presente artículo no se aplicará a los
territorios contemplados en el artículo 22 del presente Decreto Ley.
[531] Artículo 39. Acción de nulidad agraria. Los particulares
que, habiéndose hecho parte del Procedimiento Único de que trata el presente
decreto ley, objeten la legalidad de los actos administrativos definitivos
expedidos, podrán demandar su nulidad ante el juez competente en los términos
del presente decreto ley, para lo cual tendrán un término de cuatro (04) meses
contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo. Ante el mismo juez,
cuya competencia será privativa, y con la misma acción contarán los
particulares que aduzcan tener derechos reales sobre los predios sometidos a
los asuntos indicados en los numerales 3, 4, 5, 6 y 7 del artículo 58 y que no
hubieren comparecido al Proceso Único, caso en el cual el término será de 3
años contados a partir de la fecha de inscripción del acto administrativo en el
folio de matrícula inmobiliaria, la acción podrá interponerse directamente sin
necesidad de haber interpuesto los recursos pertinentes contra el acto
administrativo. Parágrafo. Esta acción en cuanto a su formulación se sujetará a
lo establecido para para el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho previsto en la Ley 1437 de 2011 o la norma que la modifique o la
sustituya, sin perjuicio de las facultades ultra y extra petita del juez
competente de conformidad con lo establecido en el presente decreto ley.
[532] Misión Rural Cap. 16 Tomo III)
[533] Artículo 42. Salvaguarda sobre el ordenamiento social de la
propiedad rural en territorios étnicos. El ordenamiento social de la propiedad
rural respetará y garantizará en los territorios étnicos la autonomía y
autodeterminación de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades
indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de
acuerdo a sus planes de vida o instrumentos equivalentes, planes de
ordenamiento ambiental propio, planes de etnodesarrollo. Se garantizará a los
pueblos y comunidades indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales
y palenqueras el derecho de su participación en espacios de diálogo y
construcción conjunta con los demás actores en el territorio en el marco de los
planes de ordenamiento.
[534] Artículo 43. Criterios de los Planes de Ordenamiento Social
de la Propiedad Rural POSPR-. Los criterios mínimos para la formulación,
implementación y mantenimiento de los POSPR son: 1. Participación: Para la
formulación, implementación y mantenimiento en el territorio de los POSPR es
necesario contar con la intervención y colaboración efectiva de toda la
comunidad y de todas las autoridades locales, con el fin de responder a las
necesidades del territorio y garantizar la transparencia y eficacia. 2. Enfoque
territorial: Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural deberán
establecer unas bases que permitan adaptar y delimitar las líneas de
intervención en territorio. Esto debe atender a las características físicas,
jurídicas, económicas y sociales del territorio. 3. Enfoque Diferencial:
Reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su
edad, género, raza, etnia, orientación sexual y situación de discapacidad. Por
tal razón, las medidas que se establecen en la presente ley, contarán con dicho
enfoque. Se priorizará en la intervención a la mujer cabeza de familia y a la
población desplazada. 4. Articulación territorial entre los distintos sectores
y entidades: Se deberán realizar acciones efectivas que permitan una
coordinación armónica entre las entidades públicas, nacionales y locales, y
privadas donde se deben establecer canales eficientes de comunicación y de
flujo de información que conlleven a una formulación y operación que permita
realmente atender las necesidades de la población respecto al ordenamiento
social de la propiedad en su territorio. Parágrafo. La participación de las
autoridades territoriales en la implementación se adelantará sin perjuicio de
las competencias exclusivas de la Agencia Nacional de Tierras.
[535] Artículo 44. Formulación del Plan. El resultado del
ejercicio de la formulación y planeación para la intervención en el territorio
será un documento que deberá contener para su aprobación por la Agencia de
Nacional de Tierras, los siguientes aspectos: 1. La caracterización predial
preliminar: Identificación del número estimado de predios, tamaño, naturaleza.
Caracterización que recoge la información catastral, de acuerdo con lo
establecido por el artículo 62 del presente decreto. 2. Caracterización
preliminar de la población y actores nacionales y locales interesados y un mapa
de actores construido que permita establecer las instancias participativas
pertinentes para la implementación y mantenimiento del plan. 3. Identificación
de territorios de ocupación posesión o propiedad colectiva de pueblos y
comunidades étnicas. 4. Identificación preliminar de los propietarios,
ocupantes y poseedores. 5. Mecanismos participativos de identificación de
potenciales beneficiarios y sujetos de programas de acceso y formalización de
tierras, conforme a las reglas del RESO. 6. Identificación de zonas que
constituyan restricciones y condicionantes para el ordenamiento territorial. 7.
Identificación de zonas bajo protección patrimonial o procesos de restitución
de tierras y derechos territoriales. 8. Identificación de las zonas destinadas
al desarrollo de proyectos de utilidad pública e interés social. 9. Estimación
de tiempo, de recursos humanos, físicos y financieros que se requieran para su
implementación. 10. Propuesta de financiación. 11. Metas e indicadores
preliminares y cronograma. 12. Estrategia para el mantenimiento del
Ordenamiento Social de la Propiedad Rural. 13. Las demás que sean consideradas
por la Agencia Nacional de Tierras según las características de cada
territorio. El proceso de acopio de información para el diseño del respectivo
POSPR contará con la participación de las comunidades campesinas asentadas en
el territorio y demás actores interesados y será consolidado por la ANT
[536] Artículo 45. Participación Comunitaria. La formulación,
implementación, evaluación y mantenimiento de los Planes de Ordenamiento Social
de la Propiedad Rural debe ser el resultado de ejercicios participativos. Como
garantía de transparencia y eficacia se efectuarán jornadas en las que
participarán las comunidades que habitan los territorios a intervenir y
autoridades territoriales y nacionales, de acuerdo con lo establecido para el
Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley y las normas que lo
reglamenten. Sin perjuicio del procedimiento de inscripción establecido para
ingresar al RESO, las comunidades podrán identificar y postular potenciales
beneficiarios ante la Agencia Nacional de Tierras que para efectos de la
selección aplicará los criterios establecidos en el presente decreto. El
ejercicio participativo con las comunidades se realizará de forma activa y en
ningún caso limitará la facultad y competencias legales para adoptar decisiones
por parte de la Agencia Nacional de Tierras y avanzar en los Planes de
Ordenamiento Social de la Propiedad. La Agencia Nacional de Tierras determinará
la forma más idónea para garantizar en el territorio la mayor participación y
estrategia de comunicación, respondiendo a las realidades del territorio y teniendo
en cuenta el resultado de la fase de formulación de los POSPR. Para que la
participación responda a las realidades del territorio se habilitará la
intervención de los distintos actores e instancias de participación presentes
en el territorio, entre otros, organizaciones comunitarias, asociaciones de
productores, gremios, juntas de acción comunal, instancias de participación de
las Zonas de Reserva Campesina de ser el caso, autoridades, comunidades y
organizaciones de los territorios étnicos, en todos los niveles
[537] Entre otros, el artículo 42. Salvaguarda sobre OSPR en territorios
étnicos. “(…)  Se garantizará a los pueblos y comunidades indígenas,
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras el derecho de su
participación en espacios de diálogo y construcción conjunta con los demás
actores en el territorio en el marco de los planes de ordenamiento.”
[538] Artículo 23. Proyectos productivos sostenibles. (Párrafo 2).
Para tal
efecto, la Agencia de Desarrollo Rural deberá garantizar que todas las
adjudicaciones directas de tierras en propiedad a los beneficiarios de que
trata el artículo 4 y los pueblos y comunidades étnicas del presente decreto
ley estén acompañadas de un proyecto productivo sostenible económica, social y
ambientalmente, teniendo en cuenta la participación de los beneficiarios y la
armonización, entre otros, con los programas de desarrollo con enfoque
territorial y los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva
Campesina.
[539] Artículo 24. Articulación para el acceso integral. (Párrafo 2).
Estos
proyectos deberán contar con la participación de los beneficiarios y deberán
armonizarse con los programas de desarrollo con enfoque territorial para
garantizar su viabilidad y sostenibilidad ambiental.
[540] Corte Constitucional, sentencia C- 174 de 2017 (MP María Victoria Calle Correa).
[541] Al respecto se pueden consultar los comunicados conjuntos de las
delegaciones del Gobierno Nacional y de las FARC-EP, de fechas 18 de octubre de
2012, 1° de marzo de 2013 y 26 de mayo de 2013, en la página web http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/documentos-y-comunicados-conjuntos/Paginas/inicio.aspx
[542] (MP Gloria Stella Ortiz Delgado).
[543] Página 10 del Acuerdo Final de Paz. Punto 1: Hacía un Nuevo Campo
Colombiano: Reforma Rural Integral. Considerando 4.
[544] Página 10 del Acuerdo Final de Paz. Punto 1: Hacía un Nuevo Campo
Colombiano: Reforma Rural Integral. Considerando 5.
[545] Páginas 12 y 13 del Acuerdo Final de Paz. Punto 1: Hacía un Nuevo
Campo Colombiano: Reforma Rural Integral. Allí se encuentran definidos los 14
principios que orientan la acordada Reforma Rural Integral.
[546] Página 11 del Acuerdo Final de Paz. Punto 1: Hacía un Nuevo Campo
Colombiano: Reforma Rural Integral. Considerando 10. // Esto también se replica
en la definición del principio de participación que orienta el acuerdo agrario,
el cual señala: “Participación: la planeación, la ejecución y el seguimiento
de los planes y programas se adelantarán con la activa participación de las
comunidades –hombres y mujeres-, que es además garantía de transparencia unida
a la rendición de cuentas, a la veeduría ciudadana y a la vigilancia especial
de los organismos competentes” (Página 13).
[547] MMPP Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo.
Comunicado de Sala Plena No. 51 del 11 de octubre de 2017.
[548] Página 203 del Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Presidente de
la República de Colombia y el grupo entonces guerrillero de las FARC-EP el día
26 de noviembre de 2016.
[549] Páginas 201 y 202 del Acuerdo Final de Paz suscrito entre el
Presidente de la República de Colombia y el grupo entonces guerrillero de las
FARC-EP el día 26 de noviembre de 2016.
[550] Sobre el punto, conviene precisar que esta Corporación en la
sentencia C-493 de 2017 (MP Alberto Rojas Ríos) realizó el control automático
de constitucionalidad al Decreto Ley 896 del 29 de mayo de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución
de cultivos de uso ilícito – PNIS”. En esa
oportunidad, se indicó que la implementación normativa de los temas
asociados a la sustitución de cultivos de uso ilícito era urgente e
indispensable para consolidar una paz estable y, por consiguiente, se halló
acreditado el requisito jurisprudencial de la estricta necesidad. Nótese que
esta temática se encuentra incluida, al igual que la Reforma Rural Integral, en
el punto 6.1.10 del Acuerdo Final. Así mismo, en la sentencia C-730 de 2017 (MP
Antonio José Lizarazo Ocampo), la Corte controló el Decreto
Ley 893 de 2017 “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con
Enfoque Territorial - PDET”, encontrando que su implementación normativa
mediante las facultades presidenciales para la paz era imperiosa y urgente,
dado que se trataba de un tema que materializaba el desarrollo rural integral
cuyo cronograma de implementación fue fijado a 12 meses en el punto 6.1.10 del
Acuerdo Final.
[551]
Sentencia C-699 de 2016 (MP maría Victoria Calle Correa).
[552] Decreto Ley 902 de 2017, página 12, párrafo 2.
[553] Decreto Ley 902 de 2017, página 13, párrafo 5.
[554] Decreto Ley 902 de 2017, página 14, párrafo 1.
[555] Decreto Ley 902 de 2017, página 14, párrafo 2.
[556] Folio 367 del cuaderno
[557] Centro Nacional de Memoria Histórica (2013). ¡Basta ya!
Colombia: Memorias de guerra y dignidad. Informe general. Presidencia de la
República. Bogotá, pág. 21. En igual sentido, se puede consultar el ensayo que
Darío Fajardo preparó en febrero de 2015 como integrante de la Comisión
Histórica del Conflicto y sus Víctimas con miras a contribuir al entendimiento
del conflicto armado en Colombia, denominado “Estudio sobre los orígenes del
conflicto social armado, razones de su persistencia y sus efectos más profundos
en la sociedad colombiana”, capítulo ¿por qué de la tierra?
[558] Al respecto consultar: Melo, Jorge Orlando (2017). Historia
mínima de Colombia. Turner Publicaciones, primera reimpresión 2018, Bogotá
–Colombia; y, Machado, Absalón (2017). El problema de la tierra: conflicto y
desarrollo en Colombia. Penguin Random House Grupo Editorial.
[559] Sentencia C-644 de 2012 (MP Adriana Guillén Arango), la cual a su
vez cita a Roberto Luis Jaramillo y Adolfo Meisel Roca. Más allá de la
retórica de la redacción. Análisis económico de la desamortización en
Colombia: 1861-1888. En Revista Economía Institucional. Vol. 11, No. 20.
Bogotá, enero/junio de 2009. Pág. 45 a 81.
[560] Sobre este tema se pueden consultar: (i) Melo, Jorge Orlando (2017).
Historia mínima de Colombia. Turner Publicaciones, primera reimpresión
2018, Bogotá –Colombia; (ii) Fajardo, Darío (2015). “Estudio sobre los
orígenes del conflicto social armado, razones de su persistencia y sus efectos
más profundos en la sociedad colombiana”, En: informe de la Comisión
Histórica del Conflicto y sus Víctimas; y, (iii) sentencias C-644 de 2012 (MP
Adriana Guillen) y C-330 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa.
[561] “Artículo 44. Son baldíos, y en tal concepto pertenecen
al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional
que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese
carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el
artículo 56.
(…)
Artículo
61. El dominio de los baldíos no puede
adquirirse por prescripción”.
[562] Sentencia de la Sala de Negocios de la Corte Suprema de Justicia
del 15 de abril de 21926.
[563] Sentencia C-330 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa). // Al
respecto también se puede consultar a Machado Absalón en el libro El
problema de la Tierra: conflicto y desarrollo en Colombia, ya citado, pág.
42.
[564] Fajardo, Darío (2015). “Estudio sobre los orígenes del conflicto
social armado, razones de su persistencia y sus efectos más profundos en la
sociedad colombiana”, capítulo 1.3. Reclamo por la tierra y las
relaciones de trabajo en los años 1920. En: informe de la Comisión Histórica
del Conflicto y sus Víctimas. Allí el autor precisa que “(…) si bien tomaba
fuerza una visión favorable de la distribución equilibrada de la tierra como
expresión de una tendencia en el desarrollo económico, en los medios decisorios
del poder y en las regiones gravitaba la defensa a ultranza de la gran propiedad.
De esta manera, las titulaciones de baldíos continuaron favoreciendo el
afianzamiento de la gran propiedad sin proporcionar un apoyo decidido a la
construcción territorial de los colonos”, pág. 13.
[565] Sentencia C-644 de 2012 (MP Adriana Guillén Arango).
[566] En especial el artículo 10 del Acto Legislativo 01 de 1936, el cual
señala lo siguiente:
Se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo
título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas,
los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o
interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la
necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al
interés público o social. //
La
propiedad es una función social que implica obligaciones. //
Por motivos
de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. //
Con todo,
el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no
haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la Mayoría absoluta
de los miembros de una y otra Cámara.
[567] Rafico Sandoval Forero en su libro Tierra, conflicto y
posacuerdo (2015), plantea que la Ley 200 de 1936  “fue un intento de
conciliación de la colonización como nueva forma de tenencia de la tierra y la
vieja forma representada por el latifundio”. Pág. 76.
[568] El denominado contrato de aparcería era una modalidad de trabajo
rural “a través del cual un campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor
parte de su producción al propietario de la misma a cambio de un pago en
especie (arriendo) o salario inferior al corriente” (Sentencia C-644 de
2012), o en otras palabras, “el dueño de la tierra cedía al cultivador un
lote en el que éste sembraba café y entregaba parte de la cosecha” (Melo,
Jorge Orlando, 2017. Historia mínima de Colombia. Capítulo 9: De la
República Conservadora. Turner Publicaciones, primera reimpresión 2018, Bogotá
–Colombia. Pág. 167 y ss, en especial pág. 179). La crisis al contrato de
aparcería devino con la Ley 200 de 1936 que concedía la oportunidad, a quien
ejerciera explotación agraria, de adquirir la propiedad del bien si cumplía
ciertos requisitos.
[569] De acuerdo con Rafico Sandoval Forero [En Tierra, conflicto y
posacuerdo…], “con la reforma agraria del año 61 se intentaba mantener una
estructura doble de la tenencia de la tierra a partir de la modernización del
latifundio improductivo que buscaba abrirse paso al desarrollo capitalista en
el campo, y la constitución de unidades agrícolas familiares con el fin de
ampliar el mercado interno, pero que en la práctica resultaron ser minifundios
inviables que perpetuaron la pobreza de los campesinos” (pág. 80).
[570] Su objeto se centró en fortalecer los mecanismos institucionales
para cumplir con los planteamientos de la reforma rural de 1961. Estableció la
promoción y el apoyo a las organizaciones del sector rural, triplicó los
recursos públicos para la reforma agraria, y ordenó que el Incora constituyera
reservas indígenas.
[571]
Se pueden consultar los textos citados de Darío Fajardo, Absalón Machado, Jorge
Orlando Melo, entre otros.
[572] En la Ley 135 de 1961 se distinguieron dos fuentes de tierras
a partir de las cuales el Estado podría adjudicar predios a la población
campesina: Por una parte, los terrenos baldíos de la Nación, adjudicados a los
campesinos a título gratuito, siempre que se demostrara buena fe y explotación
económica ininterrumpida por el término de cinco años. Por otra, las tierras
obtenidas por el INCORA a título de compra o expropiación, las cuales se
vendían al campesino bajo el sistema de parcelaciones. Una y otra, estaban
sujetas a los límites propios de las UAF con la diferencia de que en las
parcelaciones el comprador no podía transferir la parcela, sin permiso del
Instituto, mientras no hubiese terminado de pagar el subsidio.
[573] El artículo 29 de la ley 135 de 1961
estableció, por regla general, que la adjudicación de baldíos sólo podía
realizarse en extensiones no mayores a 450 hectáreas siempre que demostrará la
explotación de las dos terceras partes de esa superficie. Este límite podía
ampliarse, según el artículo 30 ibídem, a favor de una persona natural con
autorización del Incora hasta 1000 hectáreas para: (i) regiones muy
apartadas de los centros de actividad económica y de difícil acceso, (ii)
sabanas de pastos naturales donde la naturaleza de los suelos, el régimen
meteorológico o las inundaciones periódicas no hicieren económicamente factible
su explotación; y, (iii) regiones como lo Llanos Orientales, en las
cuales se autorizó una UAF de 3000 hectáreas previa delimitación realizada por
el Instituto Agustín Codazzí. A su vez, el límite de adjudicación podía
reducirse cuando se tratara de predios aledaños a carreteras transitables, a
ferrocarriles, ríos y a puertos marítimos.
[574] Al respecto, el
Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los
Andes ha señalado que “el principal cambio que se da con la Ley 160 de 1994
consistió en dinamizar la redistribución introduciendo el concepto de propiedad
a través del mercado de tierras, mediante un subsidio para la compra directa
por parte de los campesinos”. En: Villaveces Niño, Juanita
& Sánchez, Fabio (2014). Tendencias históricas de la adjudicación de
baldíos en Colombia: 1900 - 2012. Documentos CEDE Junio de 2014, pág. 18.
[575] C-644 de 2012 (MP Adriana Guillén Arango), reiterada en la
sentencia C-330 de 2016 (MP María Victoria Calle Correa).
[576] El artículo 66 de la Ley 160 de 1994 fue modificado por el artículo
2° de la Ley 1728 de 2014, “Por la cual se dictan normas de distribución de
terrenos baldíos a familias pobres del país con fines sociales y productivos y
se dictan otras disposiciones”. Esa modificación que las excepciones a la
regla general solo pueden ser establecidas por el Consejo Directivo del
entonces Incoder.
[577] Sentencia SU-235 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz.
[578] “Por la cual se crea el Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino t se dictan otras
disposiciones”
[579] Sentencia C-097 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[580] Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana
María Guillen.
[581] Sentencia C-255 de 2012, M.P. Jorge Iván
Palacio.
[582] Sentencia SU-426 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.
[583] Al respecto la sentencia C-021 de 1994, M.P. Antonio Barrera
Carbonell. Reiterada en las sentencias C-006 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas
Hernández; C-180 del 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-1006 de 2005,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-644 de 2012, M.P. Adriana Guillén; C-623 de 2015,
M.P. Alberto Rojas Ríos y 077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre
otras.
[584] Sentencia C-536 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[585] Sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[586] Sentencia C-180 de 2005, M.P. Humberto Sierra Porto.
[587] Corte Constitucional, sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana Guillén.
[588] Corte Constitucional. Sentencia C-623 de 2015, M.P. Alberto Rojas
Ríos.
[589] Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta
sentencia la Corte sostuvo que una de las razones que explican la
vulnerabilidad y marginación histórica que afecta a la población campesina y a
los trabajadores rurales es la distribución irracional, regresiva e
inequitativa de la tierra. Por ello, señaló que las medidas encaminadas a
democratizar la tierra, revertir el equilibro negativo en el campo y mejorar la
calidad de vida de los campesinos de escasos recursos son necesarias y
acertadas para solucionar las problemáticas históricas del campo.
[590] Ibídem.
[591] Ibídem.
[592] Ibídem.
[593] Corte Constitucional, sentencia C-595 de 1999, M.P. Carlos Gaviria
Díaz.
[594] Para consultar los amplios antecedentes teóricos, normativos y
jurisprudenciales consultar, entre otras, las sentencias: T-427 de 1998, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-595 de 1999, M. P. Carlos Gaviria y C-491 de
2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[595] Ibídem.
[596] Corte Constitucional, sentencia C-066 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[597] Corte Constitucional, sentencia C-006 de 2002, M.P. Clara Inés
Vargas.
[598]  Decreto Ley 902 de 2017, artículo 1. Objeto. “El presente
decreto tiene por objeto establecer medidas para facilitar la implementación de
la reforma rural integral en materia de acceso y formalización de tierras. En
aplicación del presente Decreto Ley se respetarán los derechos adquiridos y
garantías constitucionales de los pueblos indígenas. Nada de lo dispuesto en el
presente Decreto podrá ser interpretado ni aplicado en forma tal que afecte,
menoscabe, disminuya o desconozca el derecho a la propiedad privada debidamente
registrada, legalmente adquirida, legalmente adquirida y ejercida, y protegida
por la Ley, como tampoco los derechos adquiridos. Todos y cada uno de los
procedimientos y fases procedimentales regulados en el presente Decreto deberán
desarrollarse de manera que se otorgue la totalidad de las garantías
constitucionales legales, en particular las del debido proceso, a quienes
ostenten la propiedad privada de tierras dentro del territorio nacional, y
serán nulas las actuaciones que desconozcan o reduzcan dichas garantías, de
conformidad con la Constitución Política y la normatividad vigente. En todos
los casos se respetarán los derechos adquiridos, la confianza legítima y la
buena fe.”
[599] Intervención presentada por la Corporación para el Desarrollo de
los Territorios Rurales (PRODETER).
[600] Por otra parte, el Movimiento Ciudadano Voces de Paz y
Reconciliación (MCVPR) señala que el inciso 3° “no fue acordado con el CSIVI y,
por tanto, el Gobierno no tenía autorización para incluirlo, pues da excesiva
prevalencia al derecho a la propiedad privada”.
[601] De acuerdo a lo solicitado en la intervención del Procurador
General de la Nación.
[602] Artículo 2. Sujetos de acceso a tierra y formalización. Este
Decreto Ley aplica a 'todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer
derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra
o formalización. Las formas de acceso a tierras de que trata el presente
decreto solo aplican a los beneficiarios de que tratan los artículos 4 y 5 del
presente Decreto Ley. Las comunidades étnicas son sujetos de acceso a tierra y
formalización con destino a la constitución, creación, saneamiento, ampliación,
titulación y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o
tradicionalmente, de acuerdo a los términos del presente Decreto Ley, en
concordancia con la Ley 21 de 1991, la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2164 de
1995, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el Decreto 2333 de 2014 o
las normas que los modifiquen o sustituyan.
[603] Decreto 902 de 2017, artículo 4. Sujetos de acceso a tierra
y formalización a título gratuito. Son sujetos de acceso a tierra y
formalización a título gratuito los campesinos, campesinas, trabajadores,
trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones
cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con
tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en
programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger
el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción
alimentaria, priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus
asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia ya la
población desplazada, que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos:
1. No poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250)
salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de participar en el
programa de acceso a tierras. 2. No ser propietario de predios rurales y/o
urbanos, excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda
rural o urbana, o que la propiedad que ostente no tenga condiciones físicas o
jurídicas para la implementación de un proyecto productivo. 3. No haber sido
beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las
extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF. 4. No ser
requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena
privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en
firme, sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados que extingan la
acción penal o la ejecución de la pena. 5. No haber sido declarado como
ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar
incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá
el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la
indebida ocupación. También serán sujetos de acceso a tierra y formalización a
título gratuito quienes además de lo anterior, sean propietarios, poseedores u
ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución
de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. Parágrafo
1. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley
hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén
incursas en procedimientos de· esta naturaleza, que ostenten las condiciones
socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas
en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de
regularización de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación
de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales
pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una
vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior
sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola.
Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se refiere el
artículo 22 del presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se
exija lo previsto en el inciso anterior. Parágrafo 2. Para efectos del ingreso
al RESO a título gratuito de quienes tengan tierra insuficiente, al momento del
cómputo del patrimonio neto, la Agencia Nacional de Tierras omitirá el valor de
la tierra, siempre que se compruebe que la persona no tiene capacidad de pago.
Parágrafo 3. Para efectos del ingreso al RESO a título gratuito, al momento del
cómputo del patrimonio, la Agencia Nacional de Tierras podrá omitir el valor de
la vivienda siempre que su estimación atienda los rangos para la vivienda de
interés social o prioritaria, según corresponda, y siempre que se compruebe que
la persona no tiene capacidad de pago. Parágrafo 4. Para que las cooperativas o
asociaciones a las que se hace referencia en este artículo puedan ser sujetos
de acceso a tierra o formalización, todos sus miembros deberán cumplir
individualmente con las condiciones establecidas en el RESO.
[604] Ley 160 de 1994, ARTÍCULO 74. “En caso de
ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser adjudicables, el
Instituto<1> ordenará la restitución
de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citación personal del
ocupante o de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el
artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. Al
efecto, el decreto reglamentario establecerá el procedimiento que habrá de
seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda dueño. Las
autoridades de policía están en la obligación de prestar su concurso para que
la restitución se haga efectiva.”
[605] Ley 160 de 1994, ARTICULO 9o. “BALDIOS INADJUDICABLES. No
serán adjudicables los terrenos baldíos que se hallen en las siguientes
circunstancias: a) Los aledaños a los Parques Nacionales Naturales. Dentro de
la noción de aledaño, quedan comprendidas las zonas amortiguadoras que se hayan
determinado o determinen en la periferia del respectivo Parque Nacional
Natural; b) Los situados dentro de un radio de cinco (5) kilómetros alrededor
de la zonas donde se adelantan explotaciones de recursos naturales no
renovables; c) Los que hubieren sido seleccionados por entidades públicas para
adelantar planes viales u otros de igual significación para el desarrollo
económico y social del país o de la región, cuya construcción pueda incrementar
el precio de las tierras por factores distintos a su explotación económica. d)
Los que tuvieren la calidad de inadjudicables, conforme a la ley, o que
constituyan reserva territorial del Estado. PARAGRAFO. No podrán hacerse
adjudicaciones de baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas o que
constituyan su hábitat, sino únicamente y con destino a la constitución de
resguardos indígenas. Igual prohibición regirá respecto de los territorios tradicionalmente
utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores
itinerantes para la caza, recolección y horticultura que se hallaren situados
en zonas de reserva forestal a la fecha de vigencia de la Ley 160 de 1994, los
cuales sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas, y
además, cuando se tratare de terrenos baldíos determinados por el Instituto con
el carácter de reservas indígenas.”
[606] Decreto 902 de 2017, artículo 1, inciso 2: “Los ocupantes
indebidos en predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del
presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto
en el inciso anterior.”
[607] Artículo 22. Bienes que hacen parte del Fondo Nacional de
Tierras solo para efectos de administración. Harán parte del Fondo Nacional de
Tierras pero solo para efectos de administración, esto es, sin alterar la
destinación de dichos bienes para comunidades indígenas, los siguientes: 1. Los
bienes del Fondo Nacional Agrario que han sido entregados en forma material a
las comunidades indígenas en el marco del procedimiento de constitución o
ampliación. 2. Los territorios con procedimientos administrativos en curso
sobre terrenos baldíos que cuenten con estudio socioeconómico favorable para la
constitución, y la ampliación, así como los predios que se encuentren al
interior de un resguardo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 69 de
la Ley 160 de 1994. En todo caso no podrán ser parte del fondo de tierras en
favor de los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente Decreto Ley
los baldíos donde estén establecidas las comunidades indígenas o que
constituyan su hábitat en los términos del artículo 69 de la Ley 160 de 1994.
3. Las reservas indígenas constituidas por el INCORA. 4. Los predios que sean
adquiridos en cumplimiento de órdenes judiciales en firme para la constitución,
saneamiento y/o ampliación mientras culmina el respectivo proceso de
formalización. 5. Los territorios de comunidades indígenas que se encuentren en
las zonas de reserva forestal a que se refiere la Ley 2 de 1959, que aún no han
sido titulados. 6. Los territorios ancestrales y/o tradicionales de que trata
el Decreto 2333 de 2014, mientras surta su proceso de titulación y tengan la
respectiva medida cautelar.
[608] Si bien el artículo 22 hace referencia únicamente a comunidades
indígenas, al igual de lo que sucedió con el artículo 1 del Decreto Ley 902, la
Corte incluirá a todos los pueblos y comunidades étnicas, por tratarse de una
omisión legislativa relativa.
[609] Son sujetos de acceso a tierra y formalización a título
parcialmente gratuito las personas naturales o jurídicas que no tengan tierra o
que tengan tierra en cantidad insuficiente y que cumplan en forma concurrente
los siguientes requisitos: 1. Poseer un patrimonio neto que supere los
doscientos cincuenta (250) salarios   mínimos mensuales legales vigentes y que
no exceda de setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes al
momento de participar en el programa de acceso a tierras. 2. No haber sido
beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las
extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF. 3. No ser
propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios
destinados para vivienda rural y/o urbana; 4. No ser requerido por las
autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa
intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme. 5.
No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales
patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En
este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el
procedimiento no declarando la indebida ocupación. También serán sujetos de
acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito quienes además
de lo anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su
predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución de tierras de conformidad
con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. Parágrafo. Las personas que a la
fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan sido declaradas o
pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos
de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y personales
señaladas en el presente artículo serán incluidas en el RESO siempre que
suscriban con la autoridad competente un acuerdo de regularización de la
ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación de las actividades de
aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes y la obligación
de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez· se haya efectuado la
respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la
zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola. Los ocupantes
indebidos en predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del
presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto
en el inciso anterior.
[610] Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía
Colombiana (OPIAC), Confederación Indígena Tayrona (CIT), Asociación de
Autoridades Indígenas de Colombia (AICO), Corporación para el Desarrollo de los
Territorios Rurales (PRODETER),  Movimiento Ciudadano Voces de Paz y
Reconciliación (MCVPR), Dejusticia, Comisión Colombiana de Juristas (CCJ),
Universidad de los Andes, Universidad Externado, y el ciudadano Iván Cepeda y
otros.
[611] Para resolver la cuestión, esta Corte hizo referencia al
artículo 4° del mismo decreto que en su parágrafo 4° establece lo siguiente: “Para
que las cooperativas o asociaciones a las que se hace referencia en este
artículo puedan ser sujetos de acceso a tierra o formalización, todos sus
miembros deberán cumplir individualmente con las condiciones establecidas en el
RESO.” En ese sentido, sostuvo que la interpretación conexa de la norma
exigía hacer extensible la misma regla a las personas jurídicas a las que se
refiere el artículo bajo examen, pues de otra forma se estarían beneficiando de
las medidas del Decreto personas que, por ejemplo, no tienen relación con el
sector rural, o que están siendo requeridas por las autoridades. Así la Corte
Constitucional concluyó que, la expresión “personas jurídicas” del
artículo 5° del Decreto Ley 902 de 2017 es conexa con el Acuerdo Final, pues la
comprensión sistemática y coherente de la expresión indica que dichas personas
jurídicas están constituidas por las cooperativas o asociaciones de campesinos,
sin tierra o con tierra insuficiente, cuyos miembros, individualmente, cumplan
con todas las condiciones requeridas en el artículo 5°.
[612] Al respecto, el punto 1.1.3. del Acuerdo, al designar a los
beneficiaros de los programas de acceso a la tierra, establece entre ellos a
las “asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin
tierra o con tierra insuficiente”, por su parte el punto 1.1.4. sobre acceso
integral, establece que el Gobierno deberá “fomentar la economía solidaria y el
cooperativismo de los campesinos”. Si bien el punto 1.1.5. no hace ninguna
referencia a personas jurídicas, en el contexto del Acuerdo Final resulta
válido sostener que las medidas están dirigidas a beneficiar personas naturales
y también a las personas jurídicas conformadas por cooperativas o asociaciones
de campesinos sin tierra o con tierra insuficiente.
[613] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 6. “Sujetos de
formalización a título oneroso. Las personas naturales o jurídicas cuyo
patrimonio neto sea superior a los setecientos (700) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, o que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros
predios rurales iguales o superiores a una UAF, que cumplan los siguientes
requisitos: 1. Poseer un patrimonio neto que supere los setecientos (700)
salarios mínimos mensuales legales vigentes. 2. No haber sido beneficiario de
algún programa de tierras. 3. No ser requerido por las autoridades para el
cumplimiento de pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante
sentencia condenatoria en firme. 4. No haber sido declarado como ocupante
indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un
procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso
al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida
ocupación.”
[614] Sobre el artículo 6° del Decreto Ley 902 de 2017 se presentaron
diversas intervenciones que fueron organizadas por (i) organizaciones no
gubernamentales, (ii) entidades del Estado y (iii) ciudadanos, a saber: (i) Coordinación
Étnica Nacional de Paz (CENPAZ), Ruta Pacífica de Mujeres, Movimiento Ciudadano
Voces de Paz y Reconciliación (MCVPR) OXFAM, Dejusticia, Consultoría para los
Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), Comisión Colombiana de Juristas
(CCJ) y Universidad de los Andes; (ii) Defensoría del Pueblo y Agencia Nacional
de Tierras; y (iii) Rocío Londoño, Mauricio Velásquez, Evaristo Rodríguez, Iván
Cepeda y otros.
[615] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 7.  “Contraprestación por
el acceso y/o formalización a la tierra El porcentaje del valor del inmueble,
los cánones y las categorías económicas que deberán pagar los sujetos de que
tratan los artículos 5 y 6 del presente decreto ley serán definidos por la
Agencia Nacional de Tierras con base en los lineamientos y criterios técnicos
que realice la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, los cuales tendrán
en cuenta, entre otros, la vulnerabilidad de los sujetos. Parágrafo 1. Para
efectos de la formalización de predios privados la contraprestación a cargo del
sujeto de formalización corresponderá al valor de los gastos administrativos,
notariales, procesales o cualquier otro en que se incurra para la efectiva
formalización. Parágrafo 2. Para efectos de aplicación de la presente norma el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará los recursos necesarios,
dentro del marco de gasto de mediano plazo y el marco fiscal de mediano plazo,
a la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos
Agropecuarios - UPRA para cumplir con la función asignada en el presente
artículo. Parágrafo 3. Para efectos de las garantías de los derechos
territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, no procederá ningún tipo
de contraprestación en relación con los respectivos procedimientos.”
[616] Corte Constitucional, Sentencia C-891 de 2012 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub).
[617] Corte Constitucional, Sentencias C-740 de 1999 (MP Álvaro
Tafur Galvis); C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett); C-690 de 2003 (MP Rodrigo
Escobar Gil); C-594 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva); y C-822 de 2011(MP
Mauricio González Cuervo).  .
[618] Sentencia de la Corte Constitucional C-155
de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[619] Sentencias de la Corte Constitucional C-583 de 1996 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa); C-873 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra); C-690 de
2003 (MP Rodrigo Escobar Gil); C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre
Lynett); y C-287 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[620] Corte Constitucional, Sentencias C-597
de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis); C-776 de 2003 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa); C- 228 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva); y C-594 de 2010
(MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[621]En
sentencia C-546 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), este Tribunal
precisó que: “[Aun] cuando la Constitución de 1991 es más clara que la
Constitución derogada en materia de Hacienda Pública, lo cierto es que la
nomenclatura empleada por la Carta Fundamental en este tema no es siempre
precisa y rigurosa. En efecto, si bien una interpretación sistemática de la
Constitución permite diferenciar los conceptos de tasa, impuesto y
contribución, la Carta no utiliza siempre términos específicos para tales categorías.
Así, en ocasiones la palabra tributo es usada como un género que se refiere a
la totalidad de los ingresos corrientes del Estado (C.P. art. 15 inciso 4°),
mientras que en otras ocasiones la Carta la utiliza para diferenciar los
ingresos tributarios de los no tributarios (C.P. art. 358). Igualmente, la
palabra contribuciones a veces engloba a los impuestos y a los recursos
parafiscales (C.P. art. 150. ord. 12), mientras que en otras ocasiones la
Constitución parece reservarla a las contribuciones parafiscales (C.P. art. 154
inc. 2°)”. En el mismo sentido, se pronunció esta Corporación en sentencia
C-711 de 2001. Ahora bien, hoy en día, es preciso resaltar que un sector
importante de la doctrina por fuera de la clasificación tradicional de los tributos
ha hecho referencia a figuras impositivas como “las exacciones”, las
cuales representan los pagos que se deben realizar por un sector específico de
la población a favor de los organismos descentralizados del Estado, cuyo origen
es el hecho de recibir un beneficio concreto por las actividades que éstos
desarrollan. Así, por ejemplo, en sentencia C-1148 de 2001 este Tribunal
reconoció que por fuera de las habituales categorías de tributos pueden existir
otros de carácter especial, como lo es la denominada “tarifa de control
fiscal”. En sus propias palabras, la Corte manifestó: “hay que decir, que
no le asiste razón al actor, porque la “tarifa de control fiscal” no está
enmarcada dentro de los conceptos de “tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen” (inciso 2º del
artículo 338 de la Constitución), tal como lo entiende el demandante, sino que
corresponde a un tributo especial, derivado de la facultad
impositiva del Estado (arts. 150, numeral 12, y 338 de la Carta). Y que es
fijada individualmente a cada una de las entidades de la administración y de
los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación (art. 267,
inciso 1º de la Carta)”.
[622]  En relación con las características de los tributos
que existen en el sistema fiscal, se pueden examinar, entre otras, las
siguientes providencias de la Corte Constitucional: C-040 de 1993 (MP Ciro
Angarita Varón); C-465 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa); C-545 de 1994 (MP
Fabio Morón Díaz), C-577 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); C-1371 de 2000
(MP Álvaro Tafur Galvis); C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño),
C-1143 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra); C-224 de 2004 (MP Rodrigo Escobar
Gil; SV Jaime Araujo Rentería); C-1171 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis; AV
Jaime Araujo Rentería); y C-594 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Del
mismo modo, el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre el tema, por ejemplo,
en la Sentencia de fecha 24 de octubre de 2002 de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, Expediente No. 13.408.
[623] Sentencias de la Corte Constitucional
C-1179 de 2001(MP Jaime Córdoba Triviño); C-1114 de 2003 (MP Jaime Córdoba
Triviño).
[624]  MP Luis Ernesto Vargas Silva
[625] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-243 de 2005 (MP
Álvaro Tafur Galvis).
[626] Sentencias de la Corte Constitucional C-155 de 2003 (MP
Eduardo Montealegre Lynett); C-525 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[627] Sentencia de la Corte Constitucional C-1153 de 2008 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[628] MP Rodrigo Escobar Gil.
[629] Corte Constitucional, Sentencia C-1107 de 2001(MP Jaime
Araujo Rentería). En esta oportunidad la Corte declaró exequible el numeral 1º
del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado por el
artículo 1 de la Ley 633 de 2000, según el cual se encuentra exentos del GMF
los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la
financiación de vivienda. Reiterada en la Sentencia C-602 de 2015 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio).
[630] El principio de legalidad tributaria, exige que solo el legislador
en ejercicio de la representación democrática esté facultado para decretar
impuestos: “nullum tributum sine lege”.  Este principio tiene un indiscutible arraigo constitucional y así lo ha manifestado
esta Corte en sentencias como la C-583 de 1996, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.C-873 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-690 de
2003,  M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-155 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett; y C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Por otra
parte, el citado principio cobija tanto al concepto amplio de tributos, esto es
los impuestos, las tasas y las contribuciones, cuyas
características diferenciales fueron expuestas en las Sentencias C-1179 de 2001
y C-1114 de 2003, resaltándose que las tasas son prestaciones pecuniarias que
constituyen remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por
el Estado en desarrollo de su actividad: “...los impuestos, las tasas y las
contribuciones parafiscales tienen una naturaleza particular que permite
diferenciarlos claramente. Los impuestos son prestaciones pecuniarias de
carácter unilateral en cuanto no constituyen remuneración por prestaciones
determinadas, son de carácter obligatorio, carecen de destinación específica,
su tarifa es definida por la autoridad de representación popular que las
impone, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía es
la necesaria para el cubrimiento de los gastos públicos y son administrados por
el Estado. Por su parte, las tasas son prestaciones pecuniarias que constituyen
remuneraciones de los particulares por los servicios prestados por el Estado en
desarrollo de su actividad, sus tarifas son fijadas por autoridades
administrativas, ellas no necesariamente comprenden el valor total del servicio
prestado, hacen parte del presupuesto, se someten a control fiscal, su cuantía
es proporcional al costo del servicio y son administrados por el Estado.”
[631] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 8. Obligaciones. “Quien
fuere sujeto de acceso a tierra y formalización a título gratuito o
parcialmente gratuito, se someterá por un término de siete (7) años contados a
partir de la fecha de inscripción del acto administrativo que asigne la propiedad
o uso sobre predios rurales, al cumplimiento de las siguientes obligaciones:
1.Adelantar directamente y/o con el trabajo de su familia la explotación del
bien en los términos y condiciones fijadas en el respectivo proyecto
productivo, sin perjuicio de que, de forma transitoria, se emplee mano de obra
extraña para complementar alguna etapa del ciclo productivo, 2. No transferir
el derecho de dominio o ceder el uso del bien sin previa autorización expedida
por la Agencia Nacional de Tierras. La autorización respectiva sólo procederá
cuando el sujeto demuestre que con posterioridad a haber recibido el predio o
apoyo, según corresponda, se ha presentado caso fortuito o fuerza mayor que le
impiden cumplir con las obligaciones previstas en el presente decreto ley y en
sus reglamentos y demás normas aplicables, y el comprador reúna las condiciones
para ser sujeto de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 5 del
presente decreto ley. La Agencia Nacional de Tierras no expedirá la
autorización si existen medidas o solicitudes de protección individual o
colectiva sobre el predio, lo cual verificará con la Unidad de Restitución de
Tierras. Verificado lo anterior, la Agencia Nacional de Tierras expedirá la
respectiva autorización dentro de los tres (3) meses siguientes al momento en
el que se complete la documentación exigida en la reglamentación que para tales
eventos fije su Director General. Para todos los casos el adquirente o
cesionario se subrogará en las obligaciones del autorizado. 3. Garantizar que la
información suministrada en el proceso de selección en cuya virtud adquirió el
predio es verídica. 4. Acatar las reglamentaciones sobre usos del suelo, aguas
y servidumbres. 5. No violar las normas sobre uso racional, conservación y
protección de los recursos naturales renovables.”
[632]Al
respecto esta Corte, en la Sentencia C-189 de 2006, (MP Rodrigo Escobar Gil),
sostuvo que “Es compatible con el núcleo esencial del derecho a la
propiedad privada que el legislador establezca prohibiciones temporales o
absolutas de enajenación sobre algunos bienes, siempre y cuando se acredite que
las mismas, además de preservar un interés superior que goce de prioridad en
aras de salvaguardar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen a salvo
el ejercicio de los atributos de goce, uso y explotación, los cuales no sólo le
confieren a su titular la posibilidad de obtener utilidad económica, sino
también le permiten legitimar la existencia de un interés privado en la
propiedad.”
[633] Constitución Política de Colombia, artículo 63. “Los bienes
de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos,
las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables”.
[634] Al respecto la Corte Constitucional en la Sentencia T-052 de
2017(MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), señaló: “Esta garantía, reconocida
tanto por la actual Constitución como por instrumentos internacionales
admitidos como parte integrante del bloque de constitucionalidad, sobre todo el
ya referido Convenio 169 de la OIT, responde a una circunstancia propia que,
aunque con matices, está presente en la mayor parte de los pueblos indígenas y
tribales existentes en Colombia. Se trata de la gran importancia que todos
ellos atribuyen a los territorios en los que se encuentran asentados y a su
permanencia en los mismos, la cual supera ampliamente el normal apego que la
generalidad de los seres humanos siente en relación con los lugares en los que
ha crecido y pasado los más importantes momentos y experiencias de sus vidas, o
en aquellos en los cuales habitaron sus ancestros. // Este sólido vínculo de
pertenencia se explica además en otras circunstancias propias y frecuentes en
estas poblaciones, entre ellas el sentido de comunidad, así mismo fuerte, y en
cualquier caso superior al que suelen experimentar los miembros de los grupos
humanos que habrían de considerarse mayoritarios o predominantes en muchos
países occidentales, la presencia de factores relacionados con la
espiritualidad y la cosmovisión propias de tales comunidades, y la existencia
de prácticas de subsistencia caracterizadas por la autosuficiencia alimentaria
asociada al aprovechamiento del territorio, igualmente típicas y frecuentes en
los grupos étnicos minoritarios, más que en otras comunidades.\\ Estas razones
fueron contempladas en el numeral 1° del artículo 13 del Convenio 169 de la
OIT, con el que inicia la Parte Segunda de este instrumento relativa a
las Tierras, conforme al cual “Al aplicar las disposiciones de esta
parte del Convenio, los gobiernos deberán respetar la importancia especial que
para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su
relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que
ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos
colectivos de esa relación”. \\ A continuación, el artículo 14 de este mismo
Convenio establece directamente el derecho que se viene comentando al estipular
que “Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad
y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”, luego de lo cual
agrega que “Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para
salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no
estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido
tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia”.
\\ Otras disposiciones de este Convenio aseguran a los pueblos nativos, entre
otros: i) el derecho a ser consultados, y más aún decidir, sobre, entre otros
aspectos, aquellas situaciones que afecten “las tierras que ocupan o
utilizan de alguna manera” (numeral 1° del art. 7 °); ii) la garantía de
que los Gobiernos tomen las medidas necesarias para garantizar los referidos
derechos de propiedad y posesión sobre esos territorios (numeral 2° del art.
14), y iii) el derecho a no ser desalojados o trasladados de las tierras que
ocupan (art. 16), situación que, como se verá en el acápite siguiente, requiere
la plena aceptación de la respectiva comunidad. \\ Paralelamente, la
Constitución de 1991 contiene varias disposiciones que así mismo reconocen este
derecho y relievan su importancia, principalmente los artículos 329 y 330 sobre
resguardos y territorios indígenas y el ya referido artículo 55 transitorio,
sobre el derecho a la propiedad colectiva de la tierra por parte de las
comunidades negras. De manera complementaria, deben también tenerse en cuenta,
entre otros, el artículo 58, cuyo inciso 3° se refiere al deber del Estado de
promover las formas asociativas y solidarias de propiedad, el 63 que establece
para “las tierras comunales de los grupos étnicos y las tierras de
resguardo” las mismas garantías de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad que caracterizan los bienes de uso público y el 64, que aunque
desde una perspectiva más genérica, habla del deber del Estado de “promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
en forma individual o asociativa”. \\  En la sentencia T-188 de 1993 (MP
Eduardo Cifuentes Muñoz). En ese fallo, la Corte reconoció en breves consideraciones
la naturaleza de derecho fundamental que para los grupos étnicos tiene el
derecho a la propiedad colectiva de la tierra, para lo cual se refirió a las
razones que explican la gran importancia que tales grupos minoritarios le
atribuyen al tema.”
[635] Decreto Ley 902 de 2017, artículo. 9. “Reconocimiento
a la economía del cuidado. En todos los procesos de acceso y formalización de
tierras se reconocerán como actividades de aprovechamiento de los predios
rurales, a efectos de la configuración de los hechos positivos constitutivos de
ocupación o posesión. y especialmente para la formulación de los proyectos
productivos en los programas de acceso a tierras, las actividades adelantadas
por las mujeres bajo la denominación de economía del cuidado conforme a lo
previsto por la Ley 1413 de 2010.”
[636] Decreto Ley 902 de 2017, artículo. 10. “Adecuación
institucional con enfoque étnico. La Agencia Nacional de Tierras propenderá por
contar con equipos técnicos y profesionales para adelantar procedimientos que
involucren comunidades y pueblos étnicos, que cuenten con experiencia de
trabajo y/o hagan parte de estas comunidades.”
[637] Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998(MP Alejandro Martínez
Caballero).   “La Carta no define de manera expresa  cuáles funciones de las
incluidas en el artículo 189 de la Carta  pueden ser delegadas o no sino que
defiere a la ley la precisión de las atribuciones presidenciales delegables.
Por ende, se debe entender que el principio general es que la ley puede
autorizar la delegación de cualquier función presidencial, sin que esa
posibilidad esté restringida a aquellas que el primer mandatario ejecuta como
suprema autoridad administrativa, razón por la cual esta Corte ha
explícitamente reconocido que también son susceptibles de delegación las
funciones en su calidad de jefe de gobierno. Es entonces claro que la mayor
parte de las funciones presidenciales pueden ser delegadas, como efectivamente
lo ha manifestado esta Corte en varias oportunidades; sin embargo, esta misma
Corporación ha considerado que excepcionalmente es improcedente la delegación,
cuando se trata de una atribución que compromete a tal punto la integralidad
del Estado y la investidura presidencial, que se requiere una actuación directa
del Presidente como garantía de unidad nacional.”
[638] Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2008(MP Humberto
Antonio Sierra Porto).
[639] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 12. Módulo del RESO “para
el Fondo de Tierras para la reforma rural integral. El RESO será la herramienta
para identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral al que hace referencia el artículo 18 del presente decreto, Los
beneficiarios del Fondo de Tierras son los sujetos de que tratan los artículos
4 y 5 del presente decreto, así como los pueblos y comunidades étnicas. Al
interior del RESO se identificará el conjunto de personas naturales y
comunidades étnicas que aspiran a programas de acceso a tierras y formalización
de la propiedad, consignando los datos de identificación de cada aspirante y su
núcleo familiar, los requisitos y los criterios de asignación. Los registros
deberán ser clasificados por departamentos y municipios, y a su interior,
jerarquizados de mayor a menor puntaje según las condiciones de asignación de
puntos. La información relacionada anteriormente será trasparente. La ANT
deberá de manera permanente garantizar su publicidad y divulgación a través de
su página WEB. En el módulo étnico del RESO se identificarán los pueblos y
comunidades étnicas, de acuerdo a sus respectivos territorios y consignando los
datos proporcionados por sus autoridades. En el caso de las comunidades que
habitan áreas no municipalizadas el registro se clasificará de acuerdo a la
ubicación del resguardo o territorio correspondiente. Los documentos que
soportan dichas condiciones serán manejados conforme a la Ley de Trasparencia y
del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, las políticas de
acceso a la información fijadas por la entidad, y las tablas de retención
respectivas, respetando el derecho a la autonomía y autodeterminación de los
pueblos y comunidades étnicas. La ANT implementará progresivamente herramientas
tecnológicas que permitan la digitalización, clasificación y organización de la
información, así como su consulta en línea por las autoridades públicas,
veedurías ciudadanas y personas determinadas en el ejercicio del control
ciudadano.”
[640] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 13. “Módulo
étnico en el RESO. El módulo étnico del RESO incluirá a los pueblos y
comunidades indígenas, así como a las comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras. En lo -referente a los pueblos y comunidades indígenas,
los criterios de priorización que rigen este módulo serán los que defina la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas ­ CNTI, las sentencias judiciales,
casos priorizados para procesos de restitución de derechos territoriales y
reparación colectiva acorde a lo dispuesto en el Decreto Ley 4633 de 2011, Y
casos en ruta de protección del Decreto 2333 de 2014, con prevalencia de los
Planes de Vida, Planes de Salvaguarda o sus equivalentes. Para la construcción
del módulo de que trata el presente artículo aplicará lo dispuesto en el
artículo 16 del presente decreto”. Artículo 14. “Criterios para la
asignación de puntos para el RESO. El Registro Único de Solicitantes de Tierras
se organizará mediante un sistema de calificación que estará sometido a las
siguientes variables: a) Condiciones socioeconómicas y las necesidades básicas
insatisfechas del solicitante y su núcleo familiar. b) Cuando las solicitantes
sean mujeres campesinas. c) Número de personas que dependen económicamente de
los ingresos del núcleo familiar, la presencia de sujetos de especial
protección y la condición de cabeza de familia. d) Ser víctima del conflicto
armado, en calidad de población resistente en el territorio o como víctimas de
desplazamiento forzado que no hayan sido beneficiarias de las políticas de
atención y reparación integral a víctimas o del proceso de restitución. e)
Personas beneficiarias de la política de restitución, segundos ocupantes que
hayan recibido compensación o alguna medida de atención o víctimas de
desplazamiento que hayan recibido atención y reparación en forma de acceso a
tierra. f) Campesinos que se encuentren en predios al interior de resguardos o
reservas constituidas por el INCORA que estén pendientes de conversión a
resguardos y aquellos que en desarrollo de procesos de resolución amistosa de
conflictos hayan llegado a acuerdos con las comunidades indígenas, según conste
en actas debidamente suscritas por las partes. g) Personas que hacen parte de
programas de reubicación y reasentamiento con el fin de proteger el medio
ambiente, sustituir cultivos de uso ilícito y fortalecer la producción alimentaria.
h) Experiencia en actividades productivas agropecuarias. i) Pertenencia a
asociaciones campesinas cooperativas o de carácter solidario cuyo objeto sea la
producción agropecuaria, la promoción de la economía campesina, o la defensa
del ambiente, con presencia en el municipio o la región. j) Residencia previa o
actual en el municipio o región. k) Jóvenes con formación en ciencias o
técnicas agropecuarias o ambientales. Como complemento a lo establecido en los
anteriores numerales, el Consejo Directivo de la ANT establecerá un porcentaje
adicional en la puntuación cuando se trate de núcleos familiares, promediando
las obtenidas por cada uno de sus integrantes, y adicionará un porcentaje para
madres y padres cabeza de familia que asuman en su totalidad las obligaciones
familiares y las mujeres en condición de viudez. El mismo trato se dará a las
solicitudes que de manera conjunta sean formuladas por asociaciones de
trabajadores agrarios, cooperativas o asociaciones de economía solidaria. Lo
anterior sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos individuales para
acceso a tierra por parte de cada uno de los sujetos que integran las
asociaciones o cooperativas.”
[641] Decreto 902 de 2017, artículo 15. “Ingreso y calificación.
Una vez identificados los sujetos en el RESO, de manera oficiosa o a solicitud
de parte la Agencia Nacional de Tierras dispondrá su inclusión al RESO. Así
mismo, realizará el estudio que permita establecer mediante acto administrativo
su inclusión o rechazo al registro en la categoría de aspirante a acceso o
formalización y la puntuación que se le asignó. Contra dicho acto administrativo
solo procede el recurso de reposición en los términos del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La inscripción
y puntuación asignada no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni
otorgan derechos o expectativas distintos del ingreso al RESO. La asignación
de  derechos de propiedad o uso solo se definirá culminado el Procedimiento
Único de que trata el presente decreto ley. La Agencia Nacional de Tierras
establecerá mediante cronograma la entrada en funcionamiento del RESO según la
planificación de las zonas focalizadas. Parágrafo. Constituye una obligación de
los aspirantes inscritos en el RESO garantizar la veracidad de la información
allí relacionada. Su incumplimiento dará lugar a la exclusión del RESO y no
podrán ingresar en un periodo de diez (10) años. Lo anterior sin perjuicio de
las acciones penales respectivas. La Agencia Nacional de Tierras revisará de
forma permanente los supuestos de hecho de los aspirantes, y podrá excluir del
RESO a aquellos que no tengan las condiciones de elegibilidad fijadas en el
presente decreto ley, o proceder a su debida categorización.”
[642]  Conceptos presentados por la Coordinación Étnica Nacional
de Paz (CENPAZ), la Universidad de los Andes y el senador Iván Cepeda.
[643] En ese sentido, el ciudadano Iván Cepeda en su intervención
sostiene que debe declararse la constitucionalidad del Título II bajo el
entendido de que “en ningún caso la Agencia Nacional de Tierras podrá excluir
del RESO o recategorizar a ningún beneficiario sin que previamente este haya
sido notificado y se le haya brindado la oportunidad de manifestarse frente a
la intención de la administración, en el marco de las plenas garantías que
impone el debido proceso que debe inspirar todas las actuaciones de las
autoridades públicas”.
[644] Corte Constitucional, Sentencia T-1005 de 2006 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), reiterada en la sentencia T-555 de 2010 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio).
[645] Corte Constitucional, Sentencia C-383 de 2000 (MP Álvaro
Tafur Galvis).
[646] Corte Constitucional, Sentencia T-1005 de 2006 (MP Clara
Inés Vargas Hernández).
[647] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 16.
“Promoción de la inscripción en el RESO. La Agencia Nacional de Tierras, dentro
del año siguiente a la vigencia del presente decreto, adelantará acciones para
promover la inscripción en el RESO. En tales eventos, la Agencia Nacional de
Tierras garantizará la publicidad de la oferta institucional y múltiples
jornadas de inscripción de los aspirantes durante la intervención en las
respectivas zonas”. Artículo 17. “Programa especial de dotación de
tierras para comunidades Rrom. El Gobierno Nacional implementará un programa
especial de acceso a tierras integral, de manera diferencial, para el Pueblo
Rrom-Gitano en consideración a su particularidad étnica y cultural, usos y
costumbres, que garantice su pervivencia como comunidad étnica, el respeto a sus
referentes culturales, sus características identitarias, y que permita el
mejoramiento de sus condiciones de vida. El acceso se realizará de manera
individual o colectiva, e implica el acceso a tierras, entre ellos el subsidio
integral de acceso a tierras, y reconocimiento de derechos de uso, entre otros,
la implementación de proyectos productivos, y asistencia técnica en los
términos de los artículos 23 y 24 del presente decreto ley”.
[648] Decreto 902 de 2017, artículo 18. “Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral. Créase el Fondo de Tierras para la Reforma Rural
Integral como un fondo especial que operará como una cuenta, sin personería
jurídica, conformado por la subcuenta de acceso para población campesina,
comunidades, familias y asociaciones rurales, y la subcuenta de tierras para
dotación a comunidades étnicas, además de los recursos monetarios establecidos
en el presente artículo. La administración del fondo y las subcuentas será
ejercida por la Agencia Nacional de Tierras. El Fondo contará con los
siguientes recursos para ambas subcuentas: 1. Los recursos del presupuesto que
le aporte la Nación. 2. Los recursos destinados al adelantamiento de los
programas de asignación de subsidio integral de reforma agraria de que trata la
Ley 160 de 1994 o el que haga sus veces. 3. El producto de los empréstitos que
la Nación contrate con destino al Fondo o al cumplimiento de las funciones
previstas para este en la ley. 4. Los dineros y créditos en los que figure como
acreedora la Agencia Nacional de Tierras, producto del pago del precio de
bienes inmuebles que enajene. 5. Las sumas que reciba la Agencia Nacional de
Tierras como contraprestación de los servicios que preste, así como los
obtenidos por la administración de los bienes que se le encomiendan, y
cualquier otro que reciba en el ejercicio de sus funciones. 6. Las donaciones o
auxilios que le hagan personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,
y entidades internacionales. 7. Los recursos que los municipios, los distritos,
los departamentos y otras entidades acuerden destinar para cofinanciar
programas de la Agencia Nacional de Tierras. 8. Los rendimientos financieros
provenientes de la administración de sus recursos que no sean parte del
Presupuesto General de la Nación. 9. Los recursos que conforman el Fondo de
Desarrollo Rural, Económico e Inversión, FDREI, conforme a lo establecido por
la Ley 1776 de 2016 para la adquisición de tierras por fuera de las ZIDRES. 10.
Los recursos provenientes de organismos internacionales o de cooperación
internacional que se destinen para el cumplimiento de los objetivos del Fondo.
La subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales estará conformada por los siguientes bienes: 1. Predios
rurales obtenidos en compensación por el desarrollo de proyectos que hayan
implicado la entrega de tierras baldías o fiscales patrimoniales de la ANT. 2.
Los predios rurales que reciba del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
por sucesiones intestadas, así como los bienes vacantes que la Ley 75 de 1968
le atribuyó al Incora. 3. Los que sean transferidos por parte de entidades de
derecho público. 4. Los predios rurales que ingresen al Fondo en virtud de la
aplicación de procedimientos administrativos o judiciales, como la extinción de
dominio por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad,
expropiación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados, entre otros. 5.
Las tierras provenientes de la sustracción, fortalecimiento y habilitación para
la adjudicación de las zonas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959, y de
conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente incluyendo la Ley 99 de
1993 y el Código de Recursos Naturales Renovables. 6. Las tierras baldías con
vocación agraria a partir de la actualización del inventario de áreas de manejo
especial que se hará en el marco del plan de zonificación ambiental al que se
refiere el Acuerdo Final, con sujeción a acciones de planeación predial, de
producción sostenible y conservación, y de conformidad con lo dispuesto en la
normatividad vigente. 7. Los bienes baldíos que tengan la condición de
adjudicables, distintos a los destinados a comunidades étnicas, de acuerdo con
el presente Decreto y la normatividad vigente. 8. Los bienes inmuebles que se
adquieran para adelantar programas de acceso a   tierras. 9. Los predios
rurales adjudicables de propiedad de la Agencia Nacional de Tierras. 10. Los
bienes inmuebles rurales que sean trasferidos por la entidad administradora,
provenientes de la declaración de extinción del dominio, por estar vinculados
directa o indirectamente a la ejecución de los delitos de narcotráfico y
conexos, o que provengan de ellos, de enriquecimiento ilícito, y del tipificado
en el artículo 6 del Decreto legislativo 1856 de 1989. Lo anterior, sin
perjuicio de la facultad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras, cuando se requiera para adelantar respecto de ellos
procesos de restitución y/o compensación. La subcuenta de tierras para dotación
a comunidades indígenas estará conformada por los siguientes bienes: 1. Los
recursos monetarios de las fuentes señaladas en el presente artículo que serán
destinados a la constitución, creación, saneamiento, ampliación, titulación,
demarcación y resolución de conflictos de uso y tenencia de las tierras de
conformidad con la ley. 2. Los predios objeto de procesos de extinción de
dominio colindantes con áreas de resguardos, que estuvieren solicitados por las
comunidades indígenas al momento de la declaración de la extinción y no generen
conflictos territoriales con los sujetos de que trata el artículo 4 del
presente decreto ley. Parágrafo 1. Los recursos monetarios del Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral que se destinen a programas de dotación de
tierras a comunidades étnicas no eximen al Estado de su deber de establecer los
programas, recursos e inversiones necesarias en los planes de desarrollo y de
apropiar los recursos necesarios en las leyes anuales de presupuesto dentro del
marco de gasto de mediano plazo y el marco fiscal de mediano plazo para
garantizar el carácter progresivo del acceso a la tierra de las comunidades
indígenas. Parágrafo 2. Los bienes que ingresen al Fondo de Tierras para la
Reforma Rural Integral son parte de la inversión social del Estado para la
implementación de la política de ordenamiento social de la propiedad rural en
el marco de la Reforma Rural Integral, y su destinación no podrá ser cambiada.
Los bienes inmuebles ingresados se consideran afectados por regla general a
fines de redistribución de la propiedad y su destinación solo podrá ser
modificada por disposición de la ley. Parágrafo 3. Los recursos que ingresen a
la subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y
asociaciones rurales del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, como
contraprestación por concepto de autorización de uso de predios rurales,
conforme al numeral 5 del presente artículo, podrán serán reinvertidos
prioritariamente en las mismas zonas donde se encuentren dichos predios
Parágrafo 4. La Agencia Nacional de Tierras valorará la aptitud de los predios
rurales que ingresen al Fondo para adelantar programas de acceso a tierras y
adelantará la gestión predial pertinente con aquellos predios que no tengan vocación
productiva.”
[649] El artículo 30
del Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que “constituyen fondos
especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la
prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador.” Artículo 30 del
Decreto 111 de 1996, que compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley
225 de 1995. La disposición de la referencia corresponde al artículo 27 de la
Ley 225 de 1995. Dicha definición es acorde al artículo 2º del Decreto 3130 de
1968, el cual fue derogado expresamente por el artículo 121 de la Ley 489 de
1998.
[650] Según el inciso
a) del artículo 11 del mencionado Estatuto, “el Presupuesto de Rentas contendrá
la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones
parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del
Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de
los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.” (Subraya
fuera de texto) Dicha disposición corresponde al artículo 1º de la Ley 225 de
1995, el cual modificó el literal a) del artículo 7º,
de la Ley 38 de 1989, modificado así mismo por el artículo 3º de la Ley 179 de
1994. En la sentencia C–009 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño) la Corte
Constitucional consideró que los fondos especiales “no son contribuciones
parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia
en la clasificación de las rentas estatales.”
[651] (MP. Gloria Stella Ortiz Delgado). En esa oportunidad la Corte
declaró la constitucionalidad del Decreto Ley 691 de 2017 que estableció el
Fondo Colombia en Paz, como un fondo especial de la clase fondo-cuenta.
[652] (MP Diana Fajardo Rivera). En esa ocasión la Corte analizó la
constitucionalidad del Decreto Ley 884 del 26 de mayo de 2017, “Por el
cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de
Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Al estudiar la
constitucionalidad del artículo 3° de dicho Decreto, la Sala analizó la
naturaleza jurídica de unos fondos eléctricos que se articulaban con la
implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural.
[653] Sentencia C-617 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[654] Sentencia C-009 de 2002 (MP Jaime
Córdoba Triviño). Al respecto, es necesario señalar el principio de unidad de
caja está definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de
1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el
pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la
Nación”.
[655] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-438 de 2017 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[656] Sentencia C-617 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva).
[657] La sentencia C-595 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz) definió que los
bienes baldíos de la Nación tiene la naturaleza de ser bienes fiscales
adjudicables.
[658] Sentencia C-173 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
[659] “ART. 19. Recursos para el saneamiento o la reubicación. Si durante
la implementación de planes de ordenamiento social de la propiedad rural, en la
zona se identifica la existencia de predios al interior de los resguardos y
reservas indígenas, de propiedad, ocupados o poseídos por personas que no
pertenecen a las comunidades indígenas correspondientes, la Agencia Nacional de
Tierras destinará un porcentaje de los recursos y/o bienes del Fondo de Tierras
a efectos de realizar gradualmente el saneamiento del resguardo de que se
trate, atendiendo a la disponibilidad de recursos, la cantidad de aspirantes en
el RESO y demás variables pertinentes.
Teniendo
en cuenta estas variables, la Agencia Nacional de Tierras además destinará un
porcentaje de dichos recursos y/o bienes para proceder a reubicar aquellos
ocupantes o poseedores de predios que también hayan venido siendo
históricamente poseídos u ocupados de forma ininterrumpida y pacífica por
comunidades indígenas, según certificación del Ministerio del Interior, en el
área en que se está ejecutando el plan de ordenamiento social de la propiedad”.
[660] En varias oportunidades esta Corporación ha admitido que existe
graves problemas de inconsistencias en la información que registra en
Ministerio del Interior frente a la presencia y ubicación territorial de
comunidades étnicas. Al respecto se pueden consultar la sentencias T-880 de
2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-547 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo) T-693 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-849 de 2014 (MP
María Victoria Calle Correa). Es más, recientemente en sede de control
automático de constitucionalidad del Decreto Ley 870 del 25 de mayo de 2017,
“[p]or el cual se establece el Pago por Servicios Ambientales y otros
incentivos a la conservación”, la Corte encontró que el parágrafo 3° del
artículo 7 es constitucional en cuanto a la exigencia de que el Ministerio del
Interior certificara la existencia de comunidades en las zonas de
implementación de proyectos de pagos por servicios ambientales, pero en la
parte motiva fijó los alcances interpretativos indicando que tal certificación
no tiene efecto constitutivo ni puede generar una tarifa legal en materia
probatoria (Sentencia C-644 de 2017).
[661] “ART. 20. Prioridad en la asignación de derechos. La asignación de
derechos sobre las tierras que conformen la subcuenta de acceso para población
campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales del Fondo de Tierras
para la Reforma Rural Integral deberá respetar un estricto orden de
priorización, de forma que las personas que presenten mayores condiciones de
vulnerabilidad económica y social, y que por consiguiente hayan obtenido
mayores puntajes en el RESO, recibirán tierra en primer lugar, y solo se podrá
asignar derechos a personas de menores condiciones de vulnerabilidad y menores
puntajes cuando en la respectiva zona seleccionada ya se haya atendido la demanda
de los primeros.
En los
casos en los que el RESO opere en zonas no focalizadas deberá atenderse la
priorización y asignación de puntos establecida para el respectivo municipio,
sin perjuicio que se pueda acceder a tierra en un municipio distinto al del domicilio
del solicitante preferiblemente con semejanzas territoriales y culturales.
En
relación a pueblos y comunidades étnicas se atenderá a lo dispuesto para el
módulo étnico del RESO.
PAR. Para
el caso de las comunidades étnicas la Agencia Nacional de Tierras priorizará,
atendiendo a las reglas establecidas en el artículo 13, la constitución o
ampliación de los resguardos o territorios colectivos que se deben realizar con
aquellos predios que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley
se encuentren en el Fondo Nacional Agrario y estén siendo poseídos o los
baldíos que estén siendo ocupados por las comunidades étnicas correspondientes
de conformidad con los procedimientos para los pueblos indígenas establecidos
en la normatividad vigente.
ART. 21.
lnembargabilidad de bienes rurales. Los predios rurales baldíos o fiscales
adjudicados, provenientes de los programas de tierras, que hayan sido
entregados a título de propiedad, serán inembargables, inalienables e imprescriptibles
por el término de siete (7) años, contados a partir de la fecha de inscripción
en la oficina de registro de instrumentos públicos del respectivo título de
trasferencia del derecho de dominio.
PAR. El
presente artículo no se aplicará a los territorios colectivos de los pueblos y
comunidades étnicas, los cuales son inalienables, imprescriptibles e
inembargables de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política de
1991”.
[662] ART. 23. Proyectos
productivos sostenibles.
La Agencia de Desarrollo Rural - ADR, acompañará los programas de tierras
ejecutados por la Agencia Nacional de Tierras, con esquemas que permitan la
incorporación de proyectos productivos sostenibles social y ambientalmente, que
cuenten con asistencia técnica, para satisfacer los requerimientos de la
explotación exigida, promover el buen vivir de los adjudicatarios y atender el
acceso integral de la Reforma Rural.
Para
tal efecto, la Agencia de Desarrollo Rural deberá garantizar que todas las
adjudicaciones directas de tierras en propiedad a los beneficiarios de que
trata el artículo 4º y los pueblos y comunidades étnicas del presente decreto
ley estén acompañadas de un proyecto productivo sostenible económica, social y
ambientalmente, teniendo en cuenta la participación de los beneficiarios y la
armonización, entre otros, con los programas de desarrollo con enfoque
territorial y los planes de desarrollo sostenible de las zonas de reserva
campesina.
Todo
proyecto productivo deberá atender a las condiciones del suelo y propenderá por
el mantenimiento de los servicios ecosistémicos y respetando la función
ecológica y social del predio adjudicado. En los casos en los que se trate de
predios colindantes con resguardos indígenas, el proyecto productivo tendrá en
cuenta además que no se generen afectaciones medioambientales en dichos
territorios indígenas.
PAR.—Los
proyectos productivos para los pueblos y comunidades étnicas se implementarán
con base en los planes de vida y planes de salvaguarda o sus equivalentes,
teniendo en cuenta además las actividades adelantadas por las mujeres de los
pueblos y comunidades étnicas en concertación con sus propias autoridades. El
proyecto productivo propenderá por fortalecer los sistemas propios e igualmente
las economías interculturales, y en consideración a las dinámicas
territoriales.
[663] ART. 24. Articulación para el acceso Integral. La Agencia
Nacional de Tierras se coordinará con las demás agencias del Gobierno nacional
competentes en temas rurales, con el fin de que las medidas de acceso a tierras
permitan el desarrollo de proyectos productivos sostenibles y competitivos con
enfoque territorial y étnico, cuando sea del caso, para el crecimiento
económico y la superación de la pobreza. Adicionalmente, se articulará con las
autoridades ambientales para que las medidas de acceso a tierras y
formalización atiendan la zonificación ambiental y contribuyan al cierre de la
frontera agrícola.
Estos
proyectos deberán contar con la participación de los beneficiarios y deberán
armonizarse con los programas de desarrollo con enfoque territorial para
garantizar su viabilidad y sostenibilidad ambiental.
PAR. 1º—La
Agencia Nacional de Tierras podrá comprar tierras para adjudicarlas a entidades
de derecho público para el desarrollo de programas de reincorporación, previa
solicitud de la entidad pública correspondiente.
PAR.
2º—Para el caso de los pueblos y comunidades étnicas se garantizará la
autonomía y autodeterminación, el gobierno propio, y las diversas formas de
relacionarse con el territorio, conforme a los planes de vida, planes de
salvaguarda y sus equivalentes.
[664] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 25. “Adjudicación directa.
La Agencia Nacional de Tierras realizará las adjudicaciones de predios baldíos
y fiscales patrimoniales a personas naturales en regímenes de UAF, utilizando
las herramientas contenidas en el presente decreto ley y conforme al
Procedimiento Único de este decreto ley. Cuando a ello hubiere lugar, la
adjudicación se hará de manera conjunta a nombre de los cónyuges o compañeros
permanentes. Dichas adjudicaciones se realizarán cuando se cumpla con los
requisitos exigidos en los artículos 4 y 5 del presente decreto ley, y otorgará
el derecho de propiedad a los sujetos de ordenamiento que resulten
beneficiarios. Este tipo de adjudicación sólo podrá hacerse en zonas
focalizadas donde exista una intervención articulada del Estado que garantice
que la actividad productiva sea sostenible en el tiempo. Toda adjudicación
deberá contar con una individualización e identificación precisa del predio que
dé cuenta de la cabida, linderos, y ubicación, para la cual será necesario el
levantamiento cartográfico y la georreferenciación según lo que se establezca
con la Autoridad Catastral y el respectivo título deberá ser inscrito ante la
autoridad competente. A solicitud de la organización campesina o asociaciones
de economía solidaria, también podrán adjudicarse predios en común y
proindiviso a favor de múltiples personas o núcleos familiares cuando así lo
decidan de forma libre e informada los adjudicatarios. Los bienes baldíos
adjudicables que a la fecha de la expedición del presente decreto no se
encuentren ocupados debidamente en los términos de la Ley 160 de 1994, y los
que se identificarán a partir de la aplicación de los procedimientos
administrativos y judiciales en este Decreto señalados como fuentes del Fondo,
se declaran reservados, y su destinación a los programas de acceso acá
establecidos se realizará conforme a las reglas de adjudicación del RESO, según
la competencia establecida por el artículo 76 de la Ley 160 de 1994, modificado
por el artículo 102 de la Ley 1753 de 2015. Parágrafo. En el caso de las
comunidades étnicas se aplicará lo dispuesto en las Leyes 21 de 1991, 160 de
1994 y 70 de 1993, así como las normas que las reglamenten.”
[665] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 26. “Prelación para la
asignación de derechos sobre baldíos. La inexistencia de la ocupación previa
como supuesto para poder solicitar la titulación de baldíos en ningún caso
implicará la obligación para la ANT de tener que desalojar al ocupante. En su
lugar se entenderá que este tiene prioridad en la asignación de derechos sobre
la tierra preferiblemente del mismo bien ocupado u otro de mejor calidad. Si la
ANT evidencia que la extensión ocupada a pesar de ser inferior a la UAF, le
permite al ocupante contar con condiciones para una vida digna, y no es posible
otorgarle la titulación en extensiones de UAF en otro inmueble sin afectar su
calidad de vida, o recibir algún otro de los beneficios de que trata el
presente decreto ley, será procedente la titulación de la extensión ocupada.”
[666] Decreto 902 de 2017, artículo 27. “Solicitudes
en proceso. En los casos en que el ocupante haya elevado su solicitud de
adjudicación con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto ley
se aplicará en su integridad el régimen más favorable para lograr la
adjudicación. Cuando como consecuencia de lo dispuesto en el inciso anterior se
opte por el régimen establecido en la Ley 160 de 1994, no se aplicará lo
dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 92 de la misma, y en su lugar se
aplicará lo dispuesto en el artículo 48 sobre participación procesal de los
Procuradores Ambientales y Agrarios. A quienes demuestren una ocupación
iniciada con anterioridad a la expedición del presente decreto ley y no
hubieren efectuado la solicitud de adjudicación, se les podrá  titular de
acuerdo con el régimen que más les favorezca, siempre y cuando hubieren probado
dicha ocupación con anterioridad al presente decreto ley, para lo cual, a
efectos de facilitar su acreditación, los particulares podrán dar aviso a la
Agencia Nacional de Tierras dentro de un plazo de un año a partir de la
expedición del presente decreto ley. Parágrafo. Para los casos de los
territorios de los pueblos y comunidades étnicas se aplicará lo establecido en
las Leyes 21 de 1991, 160 de 1994 y 70 de 1993, así como sus normas
reglamentarias.” Artículo 28. “Ausencia de derecho para la adjudicación.
En los casos previstos en el artículo precedente y en el artículo 81 del
presente Decreto, no se podrá decidir sobre el derecho a la adjudicación hasta
tanto no se tomen las decisiones del caso en el marco del proceso de
restitución de tierras de que trata la Ley 1448 de 2011, Y los Decretos Ley
4633 y 4634 de 2011.
[667] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 29. Subsidio Integral de
Acceso a Tierra. Créase el Subsidio Integral de Acceso a Tierra, SIAT, como un
aporte estatal no reembolsable, que podrá cubrir hasta el cien por ciento
(100%) del valor de la tierra y lo de los requerimientos financieros para el
establecimiento del proyecto productivo para los sujetos de que tratan los
artículos 4 y 5 del presente decreto. Las personas descritas en el artículo 4
del presente Decreto, que hayan sido beneficiarias de entregas o dotaciones de
tierras bajo modalidades distintas a las previstas en el presente Decreto,
podrán solicitar el subsidio de que trata el presente artículo únicamente para
la financiación del proyecto productivo. Parágrafo 1. El SIAT será establecido
por la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con lineamientos y criterios
definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de
Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA, adoptados por el Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural. Parágrafo 2. Los valores del subsidio correspondientes al
precio del inmueble serán asumidos con cargo al presupuesto de la Agencia
Nacional de Tierras. Aquellos valores correspondientes a los requerimientos
financieros del proyecto productivo serán asumidos por la Agencia de Desarrollo
Rural, así como el seguimiento a la implementación de tales proyectos
productivos.
[668]Decreto Ley 902 de 2017, artículo 29, inciso 2: “Las personas
descritas en el artículo 4 del presente Decreto, que hayan sido beneficiarias
de entregas o dotaciones de tierras bajo modalidades distintas a las previstas
en el presente Decreto, podrán solicitar el subsidio de que trata el presente
artículo únicamente para la financiación del proyecto productivo.”
[669] Supra Pág. 203.
[670] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 30. “Identificación
predial para el subsidio. El otorgamiento del SIAT, en las zonas focalizadas,
se hará con posterioridad a la identificación física y jurídica del predio. En
las zonas no focalizadas o si para ese momento no se han realizado en ese
predio las labores de catastro multipropósito se tendrá en cuenta el avalúo
arrojado por el catastro como referencia para determinar el valor comercial.
Para los casos en que se evidencie una diferencia de áreas al comparar el folio
de matrícula inmobiliaria, títulos de propiedad y el plano topográfico del
predio a adquirir, antes de elaborar dicho avalúo la Agencia Nacional de
Tierras advertirá tal situación al  potencial vendedor, a terceros con derechos
reales inscritos, y al adjudicatario del . subsidio' y promoverá los
procedimientos administrativos de corrección de áreas y linderos, de acuerdo a
la normativa vigente. En los eventos en los que no hubiere sido posible aplicar
el procedimiento de corrección de áreas y linderos por motivos ajenos a la
voluntad del vendedor y de terceros con derechos reales inscritos, y las partes
manifiesten expresa e inequívocamente su interés con la negociación a pesar de
lo advertido, la Agencia Nacional de Tierras continuará con el procedimiento
fijando el valor del inmueble con base en la menor área identificada,
verificando que en ningún caso se configure lesión enorme.” Artículo 31.
“Asignación del Subsidio Integral de Acceso a Tierra. La Agencia Nacional de
Tierras seleccionará los beneficiarios de conformidad con el Procedimiento
Único de que trata el presente decreto ley. La Agencia Nacional de Tierras
asignará el SIAT y remitirá copia del acto administrativo que lo asigna a la
Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia de Renovación del Territorio y a las
demás entidades competentes según las normas vigentes, para que éstas
desembolsen los recursos atinentes a proyectos productivos y presten la
asistencia técnica para la implementación o mejora de proyectos productivos
según lo establecido en el acto administrativo.” Artículo 32. “Operación
de los recursos. La operación de los recursos se sujetará a las siguientes
reglas: 1. Hecha la selección de los beneficiarios la Agencia Nacional de
Tierras abrirá las cuentas individuales en favor de los beneficiarios
seleccionados. 2. La Agencia Nacional de Tierras conformará el Registro de
Inmuebles Rurales - RIR, con aquellos predios que cumplen todos los requisitos
necesarios para ser adquiridos con los recursos del subsidio para ofertarlo al
beneficiario del subsidio. Estos predios también pueden ser predios del Fondo
de Tierras para la Reforma Rural Integral. 3. Los beneficiarios podrán
solicitar la compraventa de un predio de su elección que no reposa en el
registro, caso en el cual la Agencia Nacional de Tierras adelantará los
estudios necesarios para verificar la viabilidad técnico-jurídica del predio.
4. Una vez elegido el predio, la Agencia Nacional de Tierras girará al
beneficiario los recursos necesarios para hacer efectivo el pago del inmueble.
5. Transcurridos doce (12) meses a partir del depósito y pese a tener más de
dos (2) ofertas prediales sin que se haya podido efectuar la compra del predio,
aplicará una. condición resolutoria, en virtud de la cual operará el reembolso
del subsidio, sin necesidad de requerimiento previo, a favor de la Agencia para
que sea adjudicado a otro beneficiario. 6. Mediante acto administrativo la
Agencia Nacional de Tierras declarará la operancia de la condición resolutoria
y ordenará al banco administrador el reintegro de los recursos. El Director
General de la ANT creará las cuentas referidas anteriormente con el Banco
Agrario de Colombia o la entidad financiera que otorgue mejores condiciones.
Dichas cuentas serán inembargables, su destinación para todos los casos se
orientará a la adquisición de bienes inmuebles rurales, y no generarán costos
de administración para los beneficiarios. La Agencia Nacional de Tierras, la
Agencia de Desarrollo Rural y las demás entidades competentes adelantarán los
trámites correspondientes para la creación de las referidas cuentas en la banca
del primer nivel. Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará lo necesario
para operar el subsidio.” Artículo 33. “Adquisición de predios del Fondo
de Tierras para la Reforma Rural Integral mediante Subsidio Integral de Acceso
a Tierra. Si el predio elegido por el beneficiario del subsidio pertenece al
Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, manifestará expresamente su
voluntad de sustituir el subsidio por la adjudicación. En consecuencia, la
Agencia Nacional de Tierras proferirá el acto administrativo de adjudicación.
El valor del rubro del subsidio para la compra de tierras deberá ser
reintegrado a la Agencia Nacional de Tierras para que seleccione un nuevo
beneficiario.” Artículo 34. “Indivisibilidad del subsidio entregado
mediante SIAT. En caso que el SIAT se otorgue de manera individual y el
beneficiario fallezca operará la condición resolutoria y mediante acto
administrativo la Agencia Nacional de Tierras declarará la operancia de la
condición resolutoria, seleccionará el nuevo beneficiario y ordenará al banco
administrador el reintegro de los recursos. Si el SIAT se otorga de manera
conjunta y fallece uno de los beneficiarios la Agencia Nacional de Tierras
continuará el proceso hasta su finalización de conformidad con las reglas
establecidas para el efecto en el presente capítulo.”
[671]Decreto Ley 902 de 2017, artículo 30. “Identificación predial
para el subsidio. El otorgamiento del SIAT, en las zonas focalizadas, se hará
con posterioridad a la identificación física y jurídica del predio. En las
zonas no focalizadas o si para ese momento no se han realizado en ese predio
las labores de catastro multipropósito se tendrá en cuenta el avalúo arrojado
por el catastro como referencia para determinar el valor comercial. Para los
casos en que se evidencie una diferencia de áreas al comparar el folio de
matrícula inmobiliaria, títulos de propiedad y el plano topográfico del predio
a adquirir, antes de elaborar dicho avalúo la Agencia Nacional de Tierras
advertirá tal situación al  potencial vendedor, a terceros con derechos reales
inscritos, y al adjudicatario del . subsidio' y promoverá los procedimientos
administrativos de corrección de áreas y linderos, de acuerdo a la normativa
vigente. En los eventos en los que no hubiere sido posible aplicar el
procedimiento de corrección de áreas y linderos por motivos ajenos a la voluntad
del vendedor y de terceros con derechos reales inscritos, y las partes
manifiesten expresa e inequívocamente su interés con la negociación a pesar de
lo advertido, la Agencia Nacional de Tierras continuará con el procedimiento
fijando el valor del inmueble con base en la menor área identificada,
verificando que en ningún caso se configure lesión enorme.”
[672] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 35. Crédito Especial de
Tierras. “Los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente decreto
ley que no tengan tierra o esta sea insuficiente, podrán acceder a una línea de
crédito especial de tierras con tasa subsidiada y con mecanismos de
aseguramiento de los créditos definidos por la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario. Los créditos se otorgarán en los términos, condiciones, montos y
plazos que determine la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario, de acuerdo
con las funciones otorgadas por el artículo 218 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero y con base en la política trazada por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural para las líneas Especiales Crédito-LEC-, del
Incentivo a Capitalización Rural-ICR y otros incentivos o subsidios del Estado
que sean desarrollados para propender por la consecución de los objetivos del
presente decreto ley, y en particular relacionados con el crédito y/o riesgo
agropecuario y rural. En la configuración de las líneas de crédito para
sistemas productivos deberá tenerse en cuenta, entre otros criterios, la
aptitud de las tierras rurales definida por la Unidad de Planificación de
Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios para cada sistema
productivo, considerar tanto el horizonte de tiempo del sistema productivo,
incluyendo el inicio de la etapa productiva, así como los riesgos inherentes a
la actividad agropecuaria, con el fin de que los réditos obtenidos de la
comercialización permitan garantizar los flujos financieros para facilitar el
pago del crédito otorgado. Dentro de las líneas de crédito se otorgarán
prerrogativas a los pequeños productores agropecuarios que pretendan la
ampliación de su potencial productivo y la adquisición de tierras por parte de
organizaciones campesinas y de economía solidaria.”
[673] Sentencia C-110 de 2000, MP Antonio Barrera Carbonell. A
continuación del extracto jurisprudencial citado la Corte explicó que “existen ámbitos de los
derechos constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas
pueden ejercer un poder de policía subsidiario. Así, según la constitución, a
las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde "dictar
normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal"
-art. 300.8-, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los
concejos municipales también se les confirió un cierto poder de policía para
materias específicas, como la regulación del uso del suelo (CP Art 313 ord 8º)
y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del
municipio (CP Art 313 ord 9º). Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria,
el Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin
excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la
Constitución.”
[674] Sobre este particular la Corte ha señalado que “no puede pretenderse que mediante leyes estatutarias se
regule en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado con
derechos fundamentales. Por el contrario, cuando una norma no regule en
forma íntegra y completa tales garantías constitucionales, no puede exigirse el
trámite especial contenido en el artículo 153 superior.” (C-511 de
2013, MP Nilson Pinilla Pinilla).
[675] Desde la óptica contraria, la Corte explicó que “la reserva de ley estatutaria en materia de
derechos fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan y
complementan los derechos, ii) que regulan solamente los elementos
estructurales esenciales, iii) que regulan de forma directa su ejercicio y
también el desarrollo de su ámbito a partir del núcleo esencial definido
en la Constitución, iv) que refieran a los contenidos más cercanos
al núcleo esencial, v) que regulan aspectos inherentes al ejercicio y
principalmente lo que signifique consagrar límites, restricciones, excepciones
y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi) cuando el legislador
asuma de manera integral, estructural y completa la regulación del derecho,
vii) que aludan a la estructura general y principios reguladores pero no al
desarrollo integral y detallado, regulando así la estructura fundamental y los
principios básicos, y viii) que refieran a leyes que traten situaciones
principales e importantes de los derechos” (C-981 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández).
[676] Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional: C-110 de 2000, MP Antonio Barrera Carbonell; C-593 de 2005, MP
Manuel José Cepeda Espinosa; C-186 de 2001, MP Humberto Antonio Sierra Porto.
[677] Sentencia C-562 de 2015, MP Jorge Iván Palacio Palacio.
[678] Ibid.
[679] Decreto Ley 902 de 2017, artículo. 43. Criterios de los planes de
ordenamiento social de la propiedad rural —POSPR—. “Los criterios mínimos para
la formulación, implementación y mantenimiento de los POSPR son: 1.
Participación: Para la formulación, implementación y mantenimiento en el
territorio de los POSPR es necesario contar con la intervención y colaboración
efectiva de toda la comunidad y de todas las autoridades locales, con el fin de
responder a las necesidades del territorio y garantizar la transparencia y
eficacia. (…)4. Articulación territorial entre los distintos sectores y
entidades: Se deberán realizar acciones efectivas que permitan una coordinación
armónica entre las entidades públicas, nacionales y locales, y privadas donde
se deben establecer canales eficientes de comunicación y de flujo de
información que conlleven a una formulación y operación que permita realmente
atender las necesidades de la población respecto al ordenamiento social de la
propiedad en su territorio. PAR. La participación de las autoridades territoriales
en la implementación se adelantará sin perjuicio de las competencias exclusivas
de la Agencia Nacional de Tierras.”
[680] Decreto Ley 902 de
2017, artículo 45. Participación comunitaria. “La formulación, implementación,
evaluación y mantenimiento de los planes de ordenamiento social de la propiedad
rural debe ser el resultado de ejercicios participativos. Como garantía de
transparencia y eficacia se efectuarán jornadas en las que participarán las
comunidades que habitan los territorios a intervenir y autoridades
territoriales y nacionales, de acuerdo con lo establecido para el procedimiento
único de que trata el presente decreto ley y las normas que lo reglamenten. (…)
Para que la participación responda a las realidades del territorio se habilitará
la intervención de los distintos actores e instancias de participación
presentes en el territorio, entre otros, organizaciones comunitarias,
asociaciones de productores, gremios, juntas de acción comunal, instancias de
participación de las zonas de reserva campesina de ser el caso, autoridades,
comunidades y organizaciones de los territorios étnicos, en todos los niveles.”
[681] Al respecto ver Sentencias C-793 del 2009, M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y C-077, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[682] Decreto Ley 902 de
2017, artículo 42. Salvaguarda sobre el ordenamiento social de la propiedad
rural en territorios étnicos. “El ordenamiento social de la propiedad rural
respetará y garantizará en los territorios étnicos la autonomía y
autodeterminación de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades
indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de
acuerdo a sus planes de vida o instrumentos equivalentes, planes de ordenamiento
ambiental propio, planes de etnodesarrollo. Se garantizará a los pueblos y
comunidades indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras el derecho de su participación en espacios de diálogo y
construcción conjunta con los demás actores en el territorio en el marco de los
planes de ordenamiento.”
[683] Decreto Ley 902 de
2017, artículo 55  Mecanismos alternativos de solución de conflictos. “Durante
todo el desarrollo del procedimiento único de que trata el presente decreto ley
se fomentarán e implementarán los mecanismos alternativos de solución de
conflictos, preferiblemente la conciliación sobre asuntos entre particulares
relacionados con predios rurales. La Agencia Nacional de Tierras, los delegados
regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los personeros
municipales y distritales, los procuradores y defensores agrarios, los centros
de conciliación autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y los
conciliadores en equidad podrán adelantar las conciliaciones en el marco de
procedimiento único de que trata el presente decreto ley. Los mecanismos de
participación definidos en cada plan de ordenamiento social de la propiedad
rural, así como las instancias comunitarias de resolución de conflictos, como
los comités de conciliación y convivencia de las juntas de acción comunal,
entre otros, podrán participar en la resolución de conflictos en el marco del
procedimiento único. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición
del presente decreto ley, en el marco de la mesa permanente de concertación MPC
y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas - CNTI se concertarán los
mecanismos de resolución de conflictos territoriales que afectan a los pueblos
indígenas en relación con sus derechos de la propiedad, que surjan entre estos
y beneficiarios no indígenas. Adicionalmente dentro del mismo término el
Gobierno nacional adoptará mecanismos de resolución de conflictos territoriales
que involucren pueblos indígenas, comunidades campesinas, comunidades negras y
otros habitantes rurales con la participación de estos sectores. La resolución
de conflictos territoriales entre comunidades indígenas y beneficiarios no
indígenas, en ningún caso afectará los derechos adquiridos de comunidades
indígenas. Las actas de conciliación que requieran registro serán registradas
sin que para esto sea necesario elevarlas a escritura pública y están exentas
de la tarifa por el ejercicio registral. PAR.—El Director de la Agencia
Nacional de Tierras delegará en un equipo jurídico que, previa formación y
capacitación, tenga la calidad de conciliadores en los asuntos de índole
agraria y rural.”
[684] Decreto Ley 902 de 2017
artículo 36. Formalización de predios privados. “En desarrollo de las funciones
establecidas por el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de las
disposiciones sobre titulación de baldíos y bienes fiscales patrimoniales, la
Agencia Nacional de Tierras declarará mediante acto administrativo motivado,
previo cumplimiento de los requisitos legales, la titulación de la posesión y
saneamiento de la falsa tradición en favor de quienes ejerzan posesión sobre
inmuebles rurales de naturaleza privada, siempre y cuando en el marco del
procedimiento único de que trata el presente decreto ley no se presente oposición
de quien alegue tener un derecho real sobre el predio correspondiente, o quien
demuestre sumariamente tener derecho de otra naturaleza sobre el predio
reclamado, caso en el cual, la Agencia Nacional de Tierras formulará la
solicitud de formalización ante el juez competente en los términos del presente
decreto ley, solicitando como pretensión principal el reconocimiento del
derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con el informe técnico
considere pertinente. Los actos administrativos que declaren la titulación y
saneamiento y por ende formalicen la propiedad a los poseedores, serán
susceptibles de ser controvertidos a través de la acción de nulidad agraria de
que trata el artículo 39 del presente decreto. Lo estipulado en el presente artículo
no sustituye ni elimina las disposiciones del Código General del Proceso o el
Código Civil sobre declaración de pertenencia, las cuales podrán ser ejercidas
por los poseedores por fuera de las zonas focalizadas. La formalización se
realizará cumpliendo los requisitos exigidos en los artículos 4º, 5º y 6º del
presente decreto ley, en observancia de lo estipulado en el artículo 20. PAR.
1º—Se dará por acreditada la inexistencia de oposición dentro del procedimiento
único de que trata el presente decreto ley una vez agotadas las etapas de
publicidad en las zonas donde se adelantan los programas de formalización y en
cumplimiento de las normas establecidas para notificaciones, cuando transcurran
diez (10) días hábiles desde que se realicen las comunicaciones a que se
refiere el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo - CPACA, sin que se presentare el titular de un
derecho real o quien aduzca tener derecho en los términos señalados en el
presente artículo. Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo
46 del presente decreto ley. PAR. 2º—La formalización de que trata el presente
artículo no aplicará en tierras y/o territorios afectados por el despojo a
causa del conflicto armado, previa verificación de las fuentes institucionales
pertinentes.”
[685] En
el artículo 64 de la Ley 1753 de 2015 (Titulación de la posesión material y saneamiento de
títulos con falsa tradición sobre inmuebles para la educación y la primera
infancia) se previó: “Las entidades
territoriales, el ICBF y las instituciones de educación superior públicas,
podrán adquirir el dominio sobre los inmuebles que posean materialmente y donde
operen establecimientos educativos oficiales, de atención a primera infancia en
modalidad institucional pública y las instituciones de educación superior
públicas según sea el caso, o sanear la falsa tradición de los mismos
cuando corresponda, sin importar su valor catastral o comercial, mediante el
proceso verbal especial establecido en la Ley 1561 de 2012 y en las leyes que
la reformen o modifiquen, el cual se desarrollará en todos los aspectos que le
sean aplicables a las entidades territoriales. En el procedimiento previsto en
la Ley 1561 de 2012 y para todos los efectos que ella prevé se aplicarán estas
reglas: En ejercicio de la competencia que le confieren los artículos 5º y 9º
de la Ley 1561 de 2012 el juez de conocimiento subsanará de oficio la demanda
cuando no se haya aportado el plano certificado por la autoridad catastral a
que se refiere el literal c) del artículo 11 de la misma ley, siempre y cuando
el demandante pruebe que solicitó dicho plan certificado y advierta que la
entidad competente no dio respuesta a su petición en el plazo fijado por la
ley.
En el auto admisorio de la
demanda, el juez ordenará informar de la existencia del proceso a la
Superintendencia de Notariado y Registro, al Instituto Colombiano para el
Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad Administrativa Especial de Atención y
Reparación Integral a Víctimas y al Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC), para que si lo consideran pertinente, haga las manifestaciones a que
hubiere lugar en el ámbito de sus funciones. En caso de que las entidades
mencionadas en el inciso anterior guarden silencio, el juez continuará el
proceso y decidirá lo pertinente con las pruebas que hizo valer el demandante
en las oportunidades que establezca la ley.”
[686] Sentencia C-662 de 2000, MP Fabio Morón Díaz. En el mismo
sentido se puede consultar las sentencias C-646 de 2011, MP María Victoria
Calle Correa; C-902 de 2011 y C-619 de 2012, MP Jorge Iván Palacio Palacio; y
C-406 de 2013, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[687] Decreto Ley 902 de 2017: Artículo 37. Elección de formalización de
la propiedad por vía administrativa. En aplicación de los dispuesto en el artículo
36 del presente decreto ley, aquellas demandas de procesos de formalización de
la propiedad rural sobre inmuebles de naturaleza privada que hayan sido
iniciados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y lo la Agencia
Nacional de Tierras directamente o a través de terceros designados para ello,
en donde no existiere opositor, y que desde el momento de expedición del
presente decreto ley no hayan surtido la etapa probatoria, podrán ser asumidas
por la Agencia Nacional de Tierras a elección del interesado. Una vez recibida
la solicitud, el juez resolverá mediante auto y oficiará a la Agencia Nacional
de Tierras remitiendo el expediente a costa de esta entidad. Parágrafo. El
presente artículo no se aplicará a los territorios contemplados en el artículo
22 del presente Decreto Ley.
[688] Decreto 902 de 2017, artículo 38. Acción de
resolución de controversias sobre los actos de adjudicación. “Para aquellos
casos en los que se cuestione la validez y eficacia de los actos o instrumentos
con los que se hayan efectuado programas de titulación o adjudicación de
tierras, el juez competente en los términos del presente decreto ley, por
solicitud de la Agencia Nacional de Tierras, o de los particulares afectados,
conocerá de la acción de resolución de controversias sobre la adjudicación. El
juez determinará la validez de los actos de adjudicación y si conforme a los
regímenes vigentes para el momento en el que se produjo la adjudicación el
beneficiario cumplía con los requisitos establecidos para acceder a esta. Para
aquellos eventos en los que se identifiquen sucesiones que comprendan predios
adjudicados, el juez determinará la validez de la adjudicación, definirá si
pueden fraccionarse las áreas de terreno para satisfacer las pretensiones de
tierras de los adjudicatarios y sus herederos, o establecerá cuál de ellos
ostenta mejor condición, para declarar respecto de los demás su ineficacia. Sin
perjuicio de los derechos que puede tener un tercero titular de derechos reales
sobre el predio objeto de la sucesión. Así mismo, podrá ordenar el
reconocimiento del subsidio integral de reforma agraria a título de
indemnización respecto de los adjudicatarios a quienes de buena fe se les
hubiese declarado la ineficacia de sus títulos. Resueltas las controversias
sobre los actos de adjudicación, de ser el caso, el juez ordenará la
recuperación material inmediata del bien inmueble, y tomará las medidas que se
estimen necesarias para garantizar que el beneficiario tome posesión del
inmueble e incorpore en él un proyecto productivo. Las condiciones del
ejercicio de la propiedad se someterán al régimen de la unidad agrícola
familiar —UAF—. PAR.—El presente artículo no se aplicará a los territorios
contemplados en el artículo 22 del presente decreto ley.”
[689] En Sentencia
C-115 de 1998 (MP Hernando Herrera Vergara)) la Corte señaló que “(…) la caducidad es la extinción del
derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de
manera que si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma
objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente,
sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. (…) Dichos plazos
constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés
general.”
[690] Ver, por ejemplo, la Sentencia C-577 de 2011 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo)
[691]
CPACA,
Artículo 138. Nulidad y
restablecimiento del derecho. “Toda persona que se crea lesionada en
un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare
la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del
artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en
tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.”
[692] Decreto 902 de 2017,
artículo  38. Acción de resolución de controversias sobre los actos de
adjudicación. (…) Así mismo, [el juez competente] podrá ordenar el
reconocimiento del subsidio integral de reforma agraria a título de
indemnización respecto de los adjudicatarios a quienes de buena fe se les
hubiese declarado la ineficacia de sus títulos. (…)”
[693] Sobre las características la indemnización a cargo del
Estado y su tasación puede consultarse la Sentencia C-750 de 2015, MP Alberto
Rojas Ríos.
[694] Decreto 902 de 2017 artículo 39. Acción de nulidad
agraria. “Los particulares que, habiéndose hecho parte del procedimiento único
de que trata el presente decreto ley, objeten la legalidad de los actos
administrativos definitivos expedidos, podrán demandar su nulidad ante el juez
competente en los términos del presente decreto ley, para lo cual tendrán un
término de cuatro (4) meses contados a partir de la ejecutoria del acto
administrativo.
Ante el mismo juez, cuya competencia será privativa, y con
la misma acción contarán los particulares que aduzcan tener derechos reales
sobre los predios sometidos a los asuntos indicados en los numerales 3º, 4º,
5º, 6º y 7º del artículo 58 y que no hubieren comparecido al proceso único,
caso en el cual el término será de 3 años contados a partir de la fecha de
inscripción del acto administrativo en el folio de matrícula inmobiliaria, la
acción podrá interponerse directamente sin necesidad de haber interpuesto los
recursos pertinentes contra el acto administrativo. PAR.—Esta acción en cuanto
a su formulación se sujetará a lo establecido para para el medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho previsto en la Ley 1437 de 2011 o la
norma que la modifique o la sustituya, sin perjuicio de las facultades ultra
y extra petita del juez competente de conformidad con lo establecido en
el presente decreto ley.”
[695] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 58. Asuntos a
tratar a través del procedimiento único. “A través del procedimiento único se
adelantarán los siguientes asuntos: 1. (…) 3. Formalización de predios
privados. 4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos
de que trata la Ley 160 de 1994. 5. Extinción judicial del dominio sobre
tierras incultas de que trata la Ley 160 de 1994. 6. Expropiación judicial de
predios rurales de que trata la Ley 160 de 1994. 7. Caducidad administrativa,
condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de
baldíos de que trata la Ley 160 de 1994. 8. (…)”
[696] Sobre la cuestión relativa a los fallos ultra y extra
petita, referirse al análisis del artículo 55 del Decreto 902 de 2017 realizado
en esta sentencia, en el considerando 7.6.5.
[697] Decreto Ley 902 de
2017, artículo 40. Procedencia del procedimiento único en zonas focalizadas.
“El procedimiento único para implementar los planes de ordenamiento social de
la propiedad rural, operará de oficio por barrido predial masivo en las zonas
focalizadas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de conformidad
con los criterios adoptados por la Agencia Nacional de Tierras para la
intervención en el territorio en los términos del Decreto 2363 de 2015, dando
prioridad a los territorios destinados para la implementación de los programas
de desarrollo con enfoque territorial (PDET), por el Programa nacional integral
de sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) y las áreas donde existan
zonas de reserva campesina, atendiendo los planes de desarrollo sostenible que
se hayan formulado. La gestión de la Agencia Nacional de Tierras atenderá en
todo momento los propósitos de la Reforma Rural Integral en materia de acceso y
formalización de tierras. En las zonas focalizadas se aplicará el procedimiento
único de que trata el presente decreto ley de acuerdo al Plan de ordenamiento
social de la propiedad rural formulado participativamente en los términos del
artículo 45.PAR. La Agencia Nacional de Tierras identificará cada uno de los
predios ubicados en el área focalizada, señalando su número de matrícula
inmobiliaria y remitirá a la oficina de registro de instrumentos públicos
competente el acto administrativo que ordena la apertura del procedimiento
único de ordenamiento social de la propiedad rural en el respectivo municipio
para su inscripción.”
[698] Decreto Ley 902 de
2017, artículo 41. Procedencia del procedimiento en zonas no focalizadas. “En
las zonas no focalizadas el procedimiento único podrá iniciarse de oficio, o a
solicitud de parte aceptada por la agencia, en los términos señalados por el
artículo 61 del presente decreto.”
[699] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 42.
“Salvaguarda sobre el ordenamiento social de la propiedad rural en territorios
étnicos. El ordenamiento social de la propiedad rural respetará y garantizará
en los territorios étnicos la autonomía y autodeterminación de los derechos
territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, comunidades negras,
afrocolombianas, raizales y palenqueras, de acuerdo a sus planes de vida o
instrumentos equivalentes, planes de ordenamiento ambiental propio, planes de
etnodesarrollo. Se garantizará a los pueblos y comunidades indígenas,
comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras el derecho de su
participación en espacios de diálogo y construcción conjunta con los demás
actores en el territorio en el marco de los planes de ordenamiento. // Artículo
43. Criterios de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural
POSPR-. Los criterios mínimos para la formulación, implementación y
mantenimiento de los POSPR son: 1. Participación: Para la formulación,
implementación y mantenimiento en el territorio de los POSPR es necesario
contar con la intervención y colaboración efectiva de toda la comunidad y de
todas las autoridades locales, con el fin de responder a las necesidades del
territorio y garantizar la transparencia y eficacia. 2. Enfoque territorial:
Los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural deberán establecer unas
bases que permitan adaptar y delimitar las líneas de intervención en
territorio. Esto debe atender a las características físicas, jurídicas,
económicas y sociales del territorio. 3. Enfoque Diferencial: Reconoce que hay
poblaciones con características particulares en razón de su edad, género, raza,
etnia, orientación sexual y situación de discapacidad. Por tal razón, las
medidas que se establecen en la presente ley, contarán con dicho enfoque. Se
priorizará en la intervención a la mujer cabeza de familia y a la población
desplazada. 4. Articulación territorial entre los distintos sectores y
entidades: Se deberán realizar acciones efectivas que permitan una coordinación
armónica entre las entidades públicas, nacionales y locales, y privadas donde
se deben establecer canales eficientes de comunicación y de flujo de
información que conlleven a una formulación y operación que permita realmente
atender las necesidades de la población respecto al ordenamiento social de la
propiedad en su territorio. Parágrafo. La participación de las autoridades
territoriales en la implementación se adelantará sin perjuicio de las
competencias exclusivas de la Agencia Nacional de Tierras.”
[699]
Artículo 49. Gratuidad. El proceso será gratuito para los sujetos en las
condiciones descritas en el artículo 4 del presente decreto ley. Las demás
personas tendrán que sufragar los gastos conforme al reglamento que se expida
por la Agencia Nacional de Tierras. Realizando en todo caso una diferenciación
entre los sujetos de que tratan los artículos 5 y 6 del presente decreto ley y
sin que los gastos que se determinen supongan una barrera de acceso a la
justicia.
[700] Decreto Ley 902 de
2017, artículo 43. Criterios de los planes de ordenamiento social de la
propiedad rural —POSPR—. “Los criterios mínimos para la formulación,
implementación y mantenimiento de los POSPR son: 1. Participación: Para la
formulación, implementación y mantenimiento en el territorio de los POSPR es
necesario contar con la intervención y colaboración efectiva de toda la
comunidad y de todas las autoridades locales, con el fin de responder a las
necesidades del territorio y garantizar la transparencia y eficacia. 2. Enfoque
territorial: Los planes de ordenamiento social de la propiedad rural deberán
establecer unas bases que permitan adaptar y delimitar las líneas de
intervención en territorio. Esto debe atender a las características físicas,
jurídicas, económicas y sociales del territorio. 3. Enfoque diferencial:
Reconoce que hay poblaciones con características particulares en razón de su
edad, género, raza, etnia, orientación sexual y situación de discapacidad. Por
tal razón, las medidas que se establecen en la presente ley, contarán con dicho
enfoque. Se priorizará en la intervención a la mujer cabeza de familia y a la
población desplazada. 4. Articulación territorial entre los distintos sectores
y entidades: Se deberán realizar acciones efectivas que permitan una
coordinación armónica entre las entidades públicas, nacionales y locales, y
privadas donde se deben establecer canales eficientes de comunicación y de
flujo de información que conlleven a una formulación y operación que permita
realmente atender las necesidades de la población respecto al ordenamiento
social de la propiedad en su territorio. PAR.—La participación de las
autoridades territoriales en la implementación se adelantará sin perjuicio de
las competencias exclusivas de la Agencia Nacional de Tierras.” Artículo 44.—Formulación del plan. “El resultado del ejercicio de la
formulación y planeación para la intervención en el territorio será un
documento que deberá contener para su aprobación por la Agencia de Nacional de Tierras,
los siguientes aspectos:1. La caracterización predial preliminar:
Identificación del número estimado de predios, tamaño, naturaleza.
Caracterización que recoge la información catastral, de acuerdo con lo
establecido por el artículo 62 del presente decreto. 2. Caracterización
preliminar de la población y actores nacionales y locales interesados y un mapa
de actores construido que permita establecer las instancias participativas
pertinentes para la implementación y mantenimiento del plan.3. Identificación
de territorios de ocupación posesión o propiedad colectiva de pueblos y
comunidades étnicas. 4. Identificación preliminar de los propietarios,
ocupantes y poseedores. 5. Mecanismos participativos de identificación de
potenciales beneficiarios y sujetos de programas de acceso y formalización de
tierras, conforme a las reglas del RESO. 6. Identificación de zonas que
constituyan restricciones y condicionantes para el ordenamiento territorial. 7.
Identificación de zonas bajo protección patrimonial o procesos de restitución
de tierras y derechos territoriales. 8. Identificación de las zonas destinadas
al desarrollo de proyectos de utilidad pública e interés social. 9. Estimación
de tiempo, de recursos humanos, físicos y financieros que se requieran para su implementación.
10. Propuesta de financiación. 11. Metas e indicadores preliminares y
cronograma. 12. Estrategia para el mantenimiento del ordenamiento social de la
propiedad rural. 13. Las demás que sean consideradas por la Agencia Nacional de
Tierras según las características de cada territorio. El proceso de acopio de
información para el diseño del respectivo POSPR contará con la participación de
las comunidades campesinas asentadas en el territorio y demás actores
interesados y será consolidado por la
ANT” Artículo 45. Participación
comunitaria. “La formulación, implementación, evaluación y mantenimiento de los
planes de ordenamiento social de la propiedad rural debe ser el resultado de
ejercicios participativos.  Como garantía de transparencia y eficacia se
efectuarán jornadas en las que participarán las comunidades que habitan los
territorios a intervenir y autoridades territoriales y nacionales, de acuerdo
con lo establecido para el procedimiento único de que trata el presente decreto
ley y las normas que lo reglamenten. Sin perjuicio del procedimiento de
inscripción establecido para ingresar al RESO, las comunidades podrán
identificar y postular potenciales beneficiarios ante la Agencia Nacional de
Tierras que para efectos de la selección aplicará los criterios establecidos en
el presente decreto. El ejercicio participativo con las comunidades se
realizará de forma activa y en ningún caso limitará la facultad y competencias
legales para adoptar decisiones por parte de la Agencia Nacional de Tierras y avanzar
en los planes de ordenamiento social de la propiedad. La Agencia Nacional de
Tierras determinará la forma más idónea para garantizar en el territorio la
mayor participación y estrategia de comunicación, respondiendo a las realidades
del territorio y teniendo en cuenta el resultado de la fase de formulación de
los POSPR. Para que la participación responda a las realidades del territorio
se habilitará la intervención de los distintos actores e instancias de
participación presentes en el territorio, entre otros, organizaciones
comunitarias, asociaciones de productores, gremios, juntas de acción comunal,
instancias de participación de las zonas de reserva campesina de ser el caso,
autoridades, comunidades y organizaciones de los territorios étnicos, en todos
los niveles.”
[701] Decreto Ley 902 de 2017, artículo. 46. Oposiciones.
“A partir de la expedición del acto administrativo que acepta o promueve alguno
de los procedimientos objeto del procedimiento único de que trata el presente
decreto ley y hasta la decisión de cierre en fase administrativa, quien creyere
que el predio objeto de la respectiva actuación es de su propiedad, total o
parcialmente, fuere poseedor de aquel o considerare tener mejor derecho,
titulares de derechos reales o razón fundada que impida el trámite y resolución
del asunto en cuestión, podrá formular su oposición por escrito o de manera
verbal, acompañando prueba sumaria en la cual funde su oposición. Si el
opositor se constituye como tal cerrada la etapa probatoria del procedimiento
único, las pruebas que aporte serán valoradas por la Agencia Nacional de
Tierras en la decisión de cierre.”
[702] Como ocurriría en tratándose de los asuntos
que contemplan los numerales 1 y 2 del artículo 58 del decreto, asuntos éstos para
los cuales no existe fase judicial distinta de la que podría nacer con la
presentación de las acciones que contempla el Título V del decreto.
[703] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 47. Legitimación para solicitar
la formalización. “En aquellos casos en que se presente oposición, de
conformidad con lo establecido en el artículo 36 del presente decreto ley, en
cualquiera de las circunstancias de competencia de la Agencia Nacional de
Tierras o cuando resulte fallida la respectiva conciliación, la Agencia
Nacional de Tierras formulará la solicitud de formalización ante el juez competente
en los términos del presente decreto ley, solicitando como pretensión principal
el reconocimiento del derecho de propiedad a favor de quien de conformidad con
el informe técnico considere pertinente.”
[704] Decreto Ley 902 de 2017, artículo. 48. Participación
de los procuradores ambientales y agrarios. “En la ejecución del procedimiento
único de que trata el presente decreto ley, no se aplicará lo dispuesto en el
numeral 2º del artículo 92 de la Ley 160 de 1994. En tal sentido, a los
procuradores ambientales y agrarios les será comunicada la existencia de la
actuación para que, si lo estiman procedente, se hagan parte del respectivo
procedimiento en cualquier etapa de la actuación. La intervención de los
procuradores ambientales y agrarios no impedirá adelantar ni suspenderá el
procedimiento administrativo respectivo. En cualquier caso, las intervenciones
y participación de los procuradores ambientales y agrarios deberán observar los
principios procesales de inmediación, concentración y celeridad y no será
aplicable lo previsto en el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011.”
[705]
CPACA. Art. 38. Intervención de terceros. “Los
terceros podrán intervenir en las actuaciones administrativas con los mismos
derechos, deberes y responsabilidades de quienes son parte interesada, en los
siguientes casos: 1. Cuando hayan promovido la actuación administrativa
sancionatoria en calidad de denunciantes, resulten afectados con la conducta
por la cual se adelanta la investigación, o estén en capacidad de aportar
pruebas que contribuyan a dilucidar los hechos materia de la misma. 2. Cuando
sus derechos o su situación jurídica puedan resultar afectados con la actuación
administrativa adelantada en interés particular, o cuando la decisión que sobre
ella recaiga pueda ocasionarles perjuicios.  3. Cuando la actuación haya sido
iniciada en interés general. PAR. La petición deberá reunir los requisitos
previstos en el artículo 16 y en ella se indicará cuál es el interés de
participar en la actuación y se allegarán o solicitarán las pruebas que el
interesado pretenda hacer valer. La autoridad que la tramita la resolverá de
plano y contra esta decisión no procederá recurso alguno.”
[706] Artículo 49. Gratuidad. El proceso será gratuito para los sujetos
en las condiciones descritas en el artículo 4 del presente decreto ley. Las
demás personas tendrán que sufragar los gastos conforme al reglamento que se
expida por la Agencia Nacional de Tierras. Realizando en todo caso una
diferenciación entre los sujetos de que tratan los artículos 5 y 6 del presente
decreto ley y sin que los gastos que se determinen supongan una barrera de
acceso a la justicia.
[707] Decreto Ley 502 de
2017, artículo. 50. Vinculación de otras entidades. “La Agencia Nacional de
Tierras comunicará a las entidades que considere que deben conocer sobre las
actuaciones que cursan, con el fin de que comparezcan al proceso si así lo
disponen.”
[708] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 51. Recursos. Salvo
disposición en contrario contra los actos de inicio, preparatorios y de trámite
no procederá recurso alguno.
[709] Decreto Ley 502 de 2017, artículo 52. Vacíos y deficiencias
de la regulación. Salvo los eventos de remisión expresa, cualquier vacío en las
disposiciones que regulen la fase administrativa se informarán con las normas
de la Ley 1437 de 2011, y en lo correspondiente a la fase judicial, se llenará
con las normas de la Ley 1564 de 2012, o la norma que le modifique o sustituya,
en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos. A falta de éstas,
con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.
[710] Decreto Ley 502 de 2017, artículo 53.
Prevalencia de lo rural. Si en el asunto objeto de pronunciamiento judicial
están involucrados predios rurales y de otra clase, prevalecerán los primeros
para efectos de la calificación de la naturaleza del proceso y determinación de
la competencia en los términos del presente decreto ley.
[711] Decreto Ley 902 de
2017, artículo  54.Fallos extra y ultra petita y aplicación
oficiosa de normas. “El juez de instancia podrá, en beneficio de la parte
interesada cuando se trate de los sujetos indicados en los artículos 4º y 5º
sobre las pretensiones del procedimiento único de que trata el presente decreto
ley, decidir sobre lo controvertido y probado, aunque la solicitud sea
defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto de la litis. Por
consiguiente, está facultado para reconocer derechos e indemnizaciones extra
o ultra petita, cuando hubiere lugar ello, siempre que los hechos que
los originen o sustenten, estén debidamente controvertidos y probados en el
proceso.”
[712] En Sentencia
T-553 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), tras citar doctrina del Consejo
de Estado según la cual en tratándose de demandas de nulidad de actos
administrativos el funcionario judicial competente se encuentra facultado para “declarar
ilegal un acto jurídico por hechos y argumentos presentes en todo el expediente
así no se hallen en el escrito contentivo de la demanda”, la Corte
Constitucional afirmó de lo previsto en la Sentencia C-197 de 1999 (MP Antonio
Barrera Carbonell) se desprenden “dos supuestos en los que se
flexibiliza el principio de justicia rogada, que consisten en: i) la violación
de derechos fundamentales de aplicación inmediata del demandante; y ii) cuando
el juez evidencia la incompatibilidad de una norma que deba aplicar con la
Constitución.”
[713] Decreto Ley 902 de
2017, artículo. 55. Mecanismos alternativos de solución de conflictos. “Durante
todo el desarrollo del procedimiento único de que trata el presente decreto ley
se fomentarán e implementarán los mecanismos alternativos de solución de
conflictos, preferiblemente la conciliación sobre asuntos entre particulares
relacionados con predios rurales. La Agencia Nacional de Tierras, los delegados
regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los personeros
municipales y distritales, los procuradores y defensores agrarios, los centros
de conciliación autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, y los
conciliadores en equidad podrán adelantar las conciliaciones en el marco de
procedimiento único de que trata el presente decreto ley. Los mecanismos de
participación definidos en cada plan de ordenamiento social de la propiedad
rural, así como las instancias comunitarias de resolución de conflictos, como
los comités de conciliación y convivencia de las juntas de acción comunal,
entre otros, podrán participar en la resolución de conflictos en el marco del
procedimiento único. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición
del presente decreto ley, en el marco de la mesa permanente de concertación MPC
y la Comisión Nacional de Territorios Indígenas - CNTI se concertarán los
mecanismos de resolución de conflictos territoriales que afectan a los pueblos
indígenas en relación con sus derechos de la propiedad, que surjan entre estos
y beneficiarios no indígenas. Adicionalmente dentro del mismo término el
Gobierno nacional adoptará mecanismos de resolución de conflictos territoriales
que involucren pueblos indígenas, comunidades campesinas, comunidades negras y
otros habitantes rurales con la participación de estos sectores. La resolución
de conflictos territoriales entre comunidades indígenas y beneficiarios no
indígenas, en ningún caso afectará los derechos adquiridos de comunidades
indígenas. Las actas de conciliación que requieran registro serán registradas
sin que para esto sea necesario elevarlas a escritura pública y están exentas
de la tarifa por el ejercicio registral. PAR. El Director de la Agencia
Nacional de Tierras delegará en un equipo jurídico que, previa formación y
capacitación, tenga la calidad de conciliadores en los asuntos de índole
agraria y rural.”
[714] En la sentencia
C-893 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández), la Corte estudio una demanda de
inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 640 de 2001 “Por la
cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones”. Uno de tales artículos habilitaba al Gobierno Nacional para
expedir el reglamento mediante el cual se determinaban los requisitos que
debían cumplir los centros para que pudieran conciliar en materia contencioso
administrativa. En esa oportunidad la demanda de inconstitucionalidad dirigió
uno de sus cargos al presunto quebranto del artículo 116 Superior.
Consecuentemente, uno de los problemas jurídicos que asumió la Corte en tal
oportunidad se centró en establecer “si es inconstitucional la norma que
habilita al Gobierno para expedir el reglamento de los centros de conciliación
en materia de lo contencioso administrativo”.
Al
asumir el estudio de ese problema jurídico, la Corte indicó que la autorización
dada al Ejecutivo para que dictara el reglamento que estableciera los
requisitos que debían cumplir los centros de conciliación en este campo, era
inconstitucional. Para fundamentar lo anterior, explicó que “Conforme a lo
dispuesto en el tercer inciso del artículo 116 de la Constitución Política, los
particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de
administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, “en
los términos que determine la ley”, lo cual significa que para la
regulación de estas materias el Constituyente instituyó una reserva legal dada
la trascendencia social que implica el traslado a los particulares de la
función pública de impartir  justicia. En consecuencia, mal hace el legislador
en autorizar al Gobierno a través del artículo 12, bajo examen, con el objeto
de reglamentar los requisitos que deberán cumplir los centros de conciliación
para que puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo, toda vez
que con esta medida está desconociendo de manera flagrante la competencia constitucional
del Congreso de la República para determinar estos asuntos”. (Negrillas del
texto original). Con base lo anterior, la Corte reiteró que en virtud de la
denominada reserva legal, el órgano Legislativo ha recibido del Constituyente
el encargo de desarrollar determinados mandatos superiores a través de ley, en
procura de proteger el principio democrático, por lo cual, al Gobierno Nacional
le está vedado reglamentar las materias respecto de las cuales opera la reserva
de ley. Bajo esos lineamientos, la Corte estimó que la potestad reglamentaria
otorgada al Presidente de la República como autoridad administrativa, encuentra
como límite aquellas materias cuyo contenido está reservado al legislador, es
decir, las asignadas por competencia constitucional al Congreso de la República
para determinar estos asuntos.
Poco
después, mediante sentencia C-917 de 2002 (Marco Gerardo Monroy Cabra), la
Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 18 de la
misma Ley 640 de 2001; norma según la cual
el Ministerio de Justicia y del Derecho tenía funciones de control,
inspección y vigilancia sobre los conciliadores, con excepción de los jueces, y
sobre los centros de conciliación y/o arbitraje. Además, la norma señalaba que
“[p]ara ello podrá instruir sobre la manera como deben cumplirse las
disposiciones que regulen su actividad, fijar los criterios técnicos y
jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los
procedimientos para su cabal aplicación”. Uno de los cargos que se
formuló en esa oportunidad, señaló que la ley no podía conferir al Ministerio
la facultad de reglamentar la actividad de los conciliadores, por cuanto deben
ser definidos por el legislador, según lo establece el artículo 116 Superior, y
no un decreto reglamentario, porque ello sería patrocinar la invasión de
competencias por parte de las diferentes ramas del poder público.  Para
resolver el referido cargo, la Corte señaló que los apartes de la norma acusada
que disponían que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en
ejercicio de sus funciones de control, inspección y vigilancia de los
conciliadores y los centros de conciliación, tenía la facultad de “instruir
sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulen su
actividad” y la de “fijar los criterios técnicos y jurídicos que
faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su
cabal aplicación, eran inexequibles toda vez que la potestad reglamentaria
rebasaba el ámbito de competencia que le reconoce la Constitución Política al
Gobierno Nacional, toda vez que el tema se relaciona con el ejercicio de la
función conciliadora, la cual, por aplicación del artículo 116 Superior, tiene
reserva de ley.
[715] ART. 56. Acumulación
procesal. “Cuando se identifiquen predios dentro del procedimiento único de que
trata el presente decreto ley y se tenga noticia de la existencia de procesos
administrativos o judiciales en curso sobre ellos, cuyo objeto sea resolver el
derecho real de propiedad, la posesión, uso y/o goce sobre los predios rurales,
incluidos los procesos ejecutivos con garantía hipotecaria o sobre los cuales
recaigan medidas cautelares sobre el inmueble, sin perjuicio de lo dispuesto en
el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, o la norma que le modifique o sustituya,
aquellos procesos serán acumulados al proceso único de ordenamiento social de
la propiedad, de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 165 de
la Ley 1437 de 2011, o la norma que le modifique o sustituya, que resulten
aplicables. Con el fin de hacer efectiva esta acumulación procesal, cuando se
trate de asuntos judiciales, la Agencia Nacional de Tierras identificará los
procesos de que trata el inciso anterior y solicitará al juez competente en los
términos del presente decreto para fase judicial del procedimiento único la
respectiva acumulación, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 44. En
el caso de procedimientos administrativos, desde el momento en que los
funcionarios sean informados por la Agencia Nacional de Tierras en cualquiera
de las etapas del procedimiento único, perderán competencia sobre los trámites
respectivos y procederán a remitírselos a dicha entidad en el término que esta
señale. La acumulación procesal está dirigida a obtener una decisión jurídica y
material con criterios de integralidad, seguridad jurídica y unificación para
el cierre y estabilidad de los fallos. Además, en el caso de predios vecinos o
colindantes, la acumulación está dirigida a cumplir con los criterios de
economía procesal y a procurar la eficiente ejecución del Plan de ordenamiento
social de la propiedad rural.”
Artículo. 57.
Suspensión de procesos administrativos y judiciales. “Los procesos judiciales
en curso, cuyas pretensiones no estén encaminadas a resolver el derecho real de
propiedad, la posesión, uso y/o goce sobre los predios rurales, sin perjuicio
de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, pero que vinculen a
dichos predios, se suspenderán hasta que el juez competente en los términos del
presente decreto ley no falle dentro del procedimiento único. En tal caso, la
Agencia Nacional de Tierras oficiará la autoridad que se encuentre conociendo
de del proceso respectivo, quien suspenderá su trámite hasta tanto sea resuelto
en el marco del procedimiento único de que trata el presente decreto ley. Una
vez definidos, la Agencia Nacional de Tierras o el juez competente en los
términos del presente decreto ley remitirá copia del acto administrativo o
fallo judicial que resuelva lo pertinente a la autoridad de que trata el inciso
anterior, quien reanudará el proceso suspendido en obedecimiento a lo resuelto
dentro del procedimiento único y continuando con el desarrollo procesal
correspondiente a su trámite.”
[716]
[717] En el proceso penal pueden estar afectados los derechos a la
justicia y a la verdad de las víctimas, así como la posible restricción del
derecho a la libertad del procesado, por lo que el proceso penal tiene,
especialmente garantizado un debido proceso que no puede ser desconocido.
[718] Decreto Ley 902 de 2017: Artículo 58. Asuntos a tratar a través del
Procedimiento Único. A través del Procedimiento Único se adelantarán los
siguientes asuntos: 1. Asignación y reconocimiento de derechos de propiedad
sobre predios administrados o de la Agencia Nacional de Tierras. 2. Asignación
de recursos subsidiados o mediante crédito para la adquisición de predios
rurales o como medida compensatoria. 3. Formalización de predios privados. 4.
Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata
la Ley 160 de 1994. 5. Extinción judicial del dominio sobre tierras incultas de
que trata la Ley 160 de 1994. 6. Expropiación judicial de predios rurales de
que trata la Ley 160 de 1994. 7. Caducidad administrativa, condición
resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos de que
trata la Ley 160 de 1994. 8. Acción de resolución de controversias sobre la
adjudicación de que trata el presente decreto ley. 9. Acción de nulidad agraria
de que trata el presente decreto ley. 10. Los asuntos que fueren objeto de
acumulación procesal conforme al artículo 56.      / Artículo 61. Procedimiento
Único en zonas no focalizadas. Cuando se trate de zonas no focalizadas se
mantienen las etapas mencionadas en el artículo anterior y se prescindirá de la
etapa de exposición de resultados para todos los asuntos. Los asuntos indicados
en los numerales 4, 5, 6, 7 Y 1.0 del artículo 58 siempre pasarán a etapa
judicial para su decisión de fondo, con independencia de que se hubieren
presentado o no oposiciones en el trámite administrativo, salvo que durante el
desarrollo del proceso administrativo exista un acuerdo o conciliación entre
las partes procesales.
[719] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 60. Fases del
procedimiento único en zonas focalizadas. “El procedimiento único en el territorio
focalizado contará con las siguientes fases: 1. Fase administrativa compuesta
por las siguientes etapas: a. Etapa preliminar: Comprende la formación de
expedientes, las visitas de campo predio a predio, la elaboración de informe
jurídico preliminar y la consolidación del registro de sujetos del
ordenamiento. b. Los asuntos contenidos en los numerales 1º y 2º del artículo
anterior se tramitarán conforme a los manuales operativos expedidos por la
Agencia Nacional de Tierras. c. Para los asuntos contenidos en los numerales
3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º y 9º del artículo anterior, en donde se dará apertura y
se abrirá periodo probatorio. d. Etapa de exposición de resultados. e. Etapa de
decisiones y cierre administrativo. 2. Fase judicial. Para los asuntos contenidos
en los numerales 3º, en los que se presenten oposiciones en el trámite
administrativo, y siempre para los asuntos contenidos en los numerales 4º, 5º,
6º, 7º y 8º.”
[720] Artículo 61. Procedimiento Único en zonas no focalizadas. Cuando se
trate de zonas no focalizadas se mantienen las etapas mencionadas en el
artículo anterior y se prescindirá de la etapa de exposición de resultados para
todos los asuntos. Los asuntos indicados en los numerales 4, 5, 6, 7 Y 1.0 del
artículo 58 siempre pasarán a etapa judicial para su decisión de fondo, con
independencia de que se hubieren presentado o no oposiciones en el trámite
administrativo, salvo que durante el desarrollo del proceso administrativo
exista un acuerdo o conciliación entre las partes procesales.
[721] Artículo 62. Integración con Catastro Multipropósito. Se integrará
a la implementación de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural,
la operación del catastro multipropósito. Cuando no sea posible integrar su
operación, la Agencia Nacional de Tierras, atenderá los estándares definidos
por la autoridad catastral para levantar la información del predio y velará
porque se cumpla con los propósitos del Ordenamiento Social de la Propiedad
Rural y del catastro multipropósito. La información física que se levante en
campo por la Agencia Nacional de Tierras, en su calidad de gestora catastral,
deberá atender los términos y condiciones que la Autoridad Reguladora Catastral
señale para la incorporación de los levantamientos al Sistema Único Catastral,
la cual tendrá valor probatorio dentro del proceso. Si en la zona focalizada ya
se realizaron las labores del catastro multipropósito por la autoridad
catastral competente, la información entregada por esta entidad a la Agencia
Nacional de Tierras, tendrá valor probatorio. Si a criterio de la Agencia
Nacional de Tierras, la información entregada no es suficiente para la toma de
decisiones, podrá proceder a levantar en campo la información que considere
necesaria para el desarrollo de sus actuaciones. La información recaudada en
las visitas a cada predio será incorporada al expediente respectivo. Parágrafo
transitorio. La Agencia Nacional de Tierras realizará los levantamientos
prediales que requiera para el cumplimiento de sus funciones que deberá ser
validada de manera expedita por la autoridad catastral competente, hasta tanto
la Autoridad Reguladora Catastral determine las condiciones técnicas para
realizarlos a través de los gestores u operadores catastrales. Se deberán
establecer los mecanismos idóneos que permitan hacer una validación efectiva y
ágil.
[722] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 63.Rectificación
administrativa de área y linderos. “En concordancia con el artículo 105 de la
Ley 1753 de 2015, sin perjuicio de lo establecido en las normas catastrales,
cuando la Agencia Nacional de Tierras directamente o a través de terceros, en
desarrollo del barrido predial, advierta diferencias en los linderos y/o área
de los predios entre la información levantada en terreno y la que reposa en las
bases de datos y/o registro público de la propiedad, solicitará la
rectificación administrativa de dicha información a la autoridad catastral,
siempre y cuando los titulares del derecho de dominio del predio y sus
colindantes manifiesten pleno acuerdo respecto de los resultados de la
corrección y esta no afecte derechos de terceros o bienes cuya posesión, ocupación
o transferencia estén prohibidas o restringidas por normas constitucionales u
otras disposiciones legales. El levantamiento predial realizado por la Agencia
Nacional de Tierras se entenderá como prueba suficiente para el trámite de
rectificación administrativa siempre que cumpla el estándar y los criterios
establecidos por la autoridad catastral para el efecto, sin perjuicio de la
posibilidad de presentar otras pruebas. El acto administrativo que se profiera
por parte de catastro, por el cual se rectifique la información de área y
linderos, deberá ser registrado con todos sus anexos, incluidos el acta de
colindancia, sin que para ello se requiera de orden judicial. PAR. Facultad
para promover la suscripción de actas de colindancia. Otórguesele a la Agencia
Nacional de Tierras facultades para promover la suscripción de actas de
colindancia tendientes a corregir diferencias de áreas y linderos con fines
registrales y catastrales, en los mismos términos señalados en el artículo
anterior. La estructuración de dichas actas de colindancia seguirá los
lineamientos señalados por el director general de la Agencia Nacional de
Tierras.
[723]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
sentencia del 10 de octubre de 2016, Rad. 11001-03-26-000-2015-00165-00
(55813), C.S. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Esta misma sentencia continúa
exponiendo: “El Presidente de la República en
ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que
viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas
las normas que tengan carácter legislativo. Con pretexto de reglamentar una
norma, el decreto reglamentario no puede, en ejercicio de la facultad
mencionada, modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley dictando
nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en las mismas, porque ello no
sería reglamentar sino legislar”.
[724] “La
doctrina y la práctica han demostrado que la potestad reglamentaria del
ejecutivo es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que,
ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de
acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa”. Corte
Constitucional, sentencia C-432 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[725]
Según la Corte, “mientras el ejercicio de la función legislativa –que en primer
lugar se le asigna al Congreso (artículo 150 C. N.), y, en circunstancias
excepcionales, al Ejecutivo (artículos 150-10, 212 C. N.)– se encamina al
establecimiento de normas obligatorias de carácter general, impersonal y
abstracto, el de la función administrativa tiene por tarea la ejecución de esas
medidas en el plano de lo particular y concreto”. Corte Constitucional,
sentencia C-1005 de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto.
[726]
Corte Constitucional, sentencia C-917 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[727]
Corte Constitucional, sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
[728]
Corte Constitucional, sentencia C-219 de 2017, (MP Iván Escrucería).
[729] Corte Constitucional, Sentencia  C-980 de 2010, reiterado en
la sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Rìos)
[730] Por ejemplo, en Sentencia
C-1005 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte explicó que: “la potestad radicada en cabeza del Ejecutivo por
el artículo 189 numeral 11, depende de la forma, así como del detalle, con que
la ley reguló los temas correspondientes. Precisamente aquí se acentúa que
la facultad reglamentaria no es absoluta y debe ejercerse dentro de las
fronteras que marcan la Constitución y la ley. El objeto de
la potestad reglamentaria consiste, entonces, en contribuir a la
concreción de la ley y se encuentra, por consiguiente,
subordinada  a lo dispuesto por ella sin que sea factible alterar o
suprimir su contenido ni tampoco reglamentar materias cuyo contenido esté
reservado al Legislador”
[731] Corresponde al TÍTULO
III, Procedimiento Administrativo General, Código de Procedimiento
Administrativo y Contencioso Administrativo.
[732]
Ley 1753 de 2015, ART. 105. Rectificación
administrativa de área y linderos. Modifíquese el parágrafo del artículo 65 de la Ley 1579 de 2012, el cual quedará así: “PAR.—Cuando las autoridades catastrales
competentes, en desarrollo de la formación y/o actualización catastral rural y
urbana bajo la metodología de intervención por barrido predial masivo con
enfoque multipropósito, adviertan diferencias en los linderos y/o área de
los predios entre la información levantada en terreno y la que reposa en sus
bases de datos y/o registro público de la propiedad, procederán a rectificar
dicha información siempre y cuando los titulares del derecho de dominio del
predio y sus colindantes manifiesten pleno acuerdo respecto de los resultados
de la corrección y esta no afecte derechos de terceros o colinde con bienes
imprescriptibles o propiedad de entidades de derecho público, bienes de uso
público, bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o baldíos o cuya
posesión, ocupación o transferencia estén prohibidas o restringidas por normas
constitucionales o legales. \\ En esos casos, no existiendo conflicto entre los
titulares y una vez verificado por la correspondiente autoridad catastral que
lo convenido por ellos se ajusta a la realidad física encontrada en terreno, el
registrador de instrumentos públicos rectificará conforme a ello la información
de cabida y linderos de los inmuebles que repose en sus folios de
matrícula inmobiliaria, sin que para ello se requiera de orden judicial. \\ El procedimiento
para la corrección administrativa de linderos y área por acuerdo
escrito entre las partes, así como los eventos en los que no sea aceptada, será
objeto de reglamento por parte del Gobierno Nacional”.
[733] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 64. Registro
de títulos colectivos. “La Agencia Nacional de Tierras, con la colaboración de
las respectivas organizaciones y autoridades indígenas, procederá a identificar
todas aquellas resoluciones del lncora, del lncoder y de la Agencia Nacional de
Tierras que
no han sido inscritas en las respectivas oficinas de registro de instrumentos
públicos y procederá a ordenar el registro de los mismos.”
[734] Decreto Ley 902 de 2017: Artículo 65. Formación del expediente. Con
la información y documentos recaudados durante el diseño del respectivo plan de
ordenamiento social de la propiedad rural y recogiendo la información recaudada
en los ejercicios participativos de que trata el artículo 45, se conformará un
expediente por cada predio identificado. Igualmente, se integrarán al proceso
único, los procesos administrativos de tierras que estén en curso sobre cada
predio. // Artículo 66. Visitas de campo predio a predio. Las visitas tendrán
por objeto mínimo: 1. Realizar el levantamiento de la información física y
jurídica de cada uno de los predios. 2. Recibir medios de prueba, tales como,
declaraciones y documentos relativos a la ocupación, posesión, tenencia o
propiedad de la tierra, así como, las oposiciones que se presenten. 3. Se
capturará y documentará información acerca de la explotación económica y uso
que se le esté dando al predio. 4. También podrán adelantarse válidamente
ejercicios de cartografía social cuando fuere necesario. Las visitas a los
predios se realizarán por parte de la Agencia Nacional de Tierras, o por quien
está designe o contrate y la información recolectada en estas tendrá pleno valor
probatorio dentro del proceso. Será obligación de los poseedores, tenedores,
ocupantes, administradores y en general de las personas que se encuentren en
los predios que se van a visitar, permitir el ingreso de los funcionarios o
contratistas encargados de realizar estas diligencias. Las visitas de campo
podrán ser acompañadas por los Procurados Ambientales y Agrarios quienes
velarán por el estricto cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 277 de la
Constitución Política, las leyes, decretos, actos administrativos y demás
actuaciones relacionadas con las actividades de Ordenamiento Social de la
Propiedad Rural. En ningún caso la ausencia del Procurador Ambiental y Agrario
será razón para suspender o no hacer la visita de campo. // Artículo 67.
Elaboración del Informe Técnico Jurídico Preliminar, Planos y Registro de
Sujetos de Ordenamiento -RESO-. Con la información y documentos contenidos en
el expediente la Agencia Nacional de Tierras elaborará un informe técnico
jurídico preliminar, así como, los planos prediales siguiendo las
especificaciones técnicas dadas por la autoridad catastral. En esta etapa, se
consolidará el Registro de Sujetos de Ordenamiento con la información sobre los
pobladores y predios rurales visitados para conocer la demanda y oferta de
predios en la zona focalizada, sin que implique restricciones posteriores para
el acceso al registro de nuevos aspirantes.
[735]Decreto Ley 902 de 2017,
artículo 68. Apertura del trámite administrativo para los asuntos de asignación
y reconocimiento de derechos. “Mediante acto administrativo fundamentado en el
informe técnico jurídico preliminar y demás pruebas recaudadas, se dará
apertura al trámite administrativo. El acto administrativo de apertura indicará
las personas que son potenciales beneficiarios de los programas, los datos del
predio y la orden a la oficina de instrumentos públicos para que registre el
acto administrativo en el correspondiente folio de matrícula o que abra un
folio nuevo. El acto administrativo que se expida deberá ser notificado por
aviso a los interesados conforme a lo establecido en el artículo 67 y
siguientes de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las notificaciones
personales a las que haya lugar de conformidad con la ley. Se surtirá el
trámite previsto en el reglamento que expida el Director de la Agencia Nacional
de Tierras, el cual debe guardar relación con las etapas de exposición de
resultados y la de decisiones y cierre administrativo previstas en esta ley.”
[736] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 69. Manuales
operativos. “Conforme a las disposiciones del presente decreto ley, atendiendo
a los fines de la Reforma Rural Integral, lo establecido en materia de sujetos,
criterios y puntajes de priorización, así como en lo relacionado con el
procedimiento único y su respectiva reglamentación, el Director General de la
Agencia Nacional de Tierras establecerá los reglamentos operativos acordes al
proceso único de ordenamiento social de la propiedad en su fase administrativa
aplicable a las distintas modalidades de acceso y formalización de tierras.”
[737] Decreto Ley 902 de 2017: Artículo 70. Apertura del trámite
administrativo para los asuntos de formalización y administración de derechos.
Para los asuntos contenidos en los numerales 3, 4, 5, 6, 7,8 y 10 del artículo
58 del presente decreto ley, el acto administrativo de apertura del trámite
administrativo indicará las partes que al momento de expedir el acto ya fueron
identificadas, la naturaleza del asunto, la identificación del predio, el
contenido del informe técnico jurídico y la orden a la Oficina de Instrumentos
Públicos para que registre el acto de apertura en el correspondiente folio de
matrícula. El acto administrativo que se expida deberá ser notificado por aviso
a los interesados de conformidad con lo establecido en el artículo 67 y
siguientes de la Ley 1437 de 2011, sin perjuicio de las notificaciones
personales a las que haya lugar de conformidad con la ley. Además, se ordenará
publicar la parte resolutiva en la página electrónica de la entidad y del
municipio en donde se encuentra ubicado el predio y en un medio masivo de
comunicación en el territorio, con el fin de publicitar el acto para los
terceros que puedan resultar afectados con la actuación. Lo anterior, con el
fin de salvaguardar derechos de terceros que puedan resultar afectados con la
actuación administrativa, de conformidad como lo indica el artículo 37 de la
Ley 1437 de 2011. Notificado, comunicado y publicitado el acto administrativo
se correrá traslado a las partes por el término de diez (10) días, donde podrán
aportar o solicitar las pruebas que consideren necesarias para hacer valer sus
derechos. Parágrafo. Contra el acto administrativo de apertura no procede
ningún recurso. // Artículo 71. Decreto de Pruebas. Para los asuntos contenidos
en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 10 del artículo 58 del presente decreto
ley, vencido el término del traslado del acto administrativo de apertura, la
Agencia Nacional de Tierras decretará las pruebas solicitadas por las partes o
de oficio que considere pertinentes, útiles y conducentes. El acto
administrativo será notificado por estado y comunicado a las partes vía
electrónica o mensaje de texto, y será susceptible del recurso de reposición de
acuerdo con lo indicado en la Ley 1437 de 2011. La práctica de las pruebas
decretadas a petición de parte correrá a cargo de quien las solicita, quien
deberá sufragar los gastos que correspondan dentro de los cinco (05) días
siguientes a la notificación del acto administrativo que las decreta. De no
pagarse el valor correspondiente a la práctica de pruebas dentro del término
establecido, se entenderá que el solicitante desiste y se continuará con el
proceso. Lo dispuesto en el presente inciso respecto del cobro de la prueba, no
aplicará a las personas que hayan sido categorizadas en el RESO, bajo los
criterios indicados en el artículo 4 del presente decreto ley como sujetos de
acceso a tierras y formalización a título gratuito. // Artículo 72. De la
presentación de resultados. En esta etapa se citará a las partes, personas
interesadas y en general a la comunidad a través de los medios masivos que se consideren
más expeditos, a una audiencia pública. La audiencia será convocada con una
antelación no inferior a siete (7) días a la celebración de esta. Podrán
hacerse parte los terceros que demuestren un interés legítimo en el asunto y
tomarán el proceso en el estado en que se encuentre. Lo anterior sólo podrá
hacerse si se demuestra sumariamente la imposibilidad de haber asistido a la
visita de campo o de haberse vinculado al proceso con antelación. En dicha
audiencia se presentará el mapa general de los predios visitados, con el fin de
que las partes indiquen si están o no conformes con el levantamiento predial,
los linderos y el área de los predios y el cumplimiento de la función social y
ecológica de la propiedad. Además, se realizará la exposición de los resultados
obtenidos respecto a la selección de pobladores rurales, comunidades o etnias y
predios, para los procesos de asignación de derechos indicados en los numerales
1 y 2 del artículo 58 del presente decreto ley. Se podrán suscribir actas de
colindancias, si esto no fue posible en la visita de campo. Esta etapa tendrá
un término de treinta (30) días. Dicho término podrá prorrogarse por una sola
vez, sin que con la prórroga el término total exceda de sesenta (60) días. Con
toda la información la Agencia Nacional de Tierras, realizará el informe
técnico jurídico definitivo que servirá de sustento para la decisión
administrativa que corresponda según el asunto. // Artículo 73. Decisiones y
cierre del trámite administrativo para los asuntos de asignación y
reconocimiento de derechos. Con relación a los asuntos indicados en los
numerales 1 y 2 del artículo 58 del presente decreto ley, se decidirá sobre la
asignación o no del derecho de propiedad una vez verificado que los
beneficiarios y sujetos continúan cumpliendo con los requisitos que dieron
lugar a su inscripción al RESO. Si el acto administrativo es de reconocimiento
o asignación de un derecho, dicho acto ordenará realizar el respectivo
seguimiento a la adjudicación y remitir copia de lo actuado a la Agencia de
Desarrollo Rural, para que dentro del marco de sus competencias asigne los
recursos y preste la asistencia técnica para la implementación o mejoras de los
proyectos productivos para los pobladores que se encuentren en las condiciones
establecidas en el artículo 4 del presente decreto ley. // Artículo 74.
Decisiones y Cierre del trámite administrativo para los asuntos sin oposición.
Con relación a los asuntos indicados en el numeral 3 del artículo 58 del
presente decreto ley en los que no se presentaron oposiciones a lo largo de
todo el proceso, mediante acto administrativo fundamentado en el informe
técnico jurídico definitivo y demás pruebas recaudadas, se tomará la decisión
de fondo que corresponda según el asunto conocido. Parágrafo 1. Cuando se trate
de sucesiones por mutuo acuerdo o ratificaciones de ventas, la Agencia Nacional
de Tierras procederá a remitir la solicitud a la notaría respectiva con el fin
de que se elaboren y expidan las correspondientes escrituras públicas.
Parágrafo 2. En firme el acto administrativo, de que trata el primer inciso, y
sufragados los gastos notariales, de que trata el parágrafo 1 del presente
artículo, la Agencia Nacional de Tierras, o quien esta autorice, procederá a
radicar el acto administrativo o las escrituras públicas, según corresponda, en
la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos del círculo donde se encuentra
el predio, con el fin de que se realice el registro respectivo. // Artículo 75.
Decisiones y Cierre del trámite administrativo para los asuntos con oposición.
Con relación a los asuntos indicados en los numerales 3, 4 Y 8 del artículo 58
del presente decreto ley en los que se presentaron oposiciones, así como los
establecidos en los numerales 5, 6, 7 Y 10 el acto administrativo de cierre
dispondrá la presentación de la demanda ante el juez competente en los términos
del presente decreto. // Artículo 76. Recursos y control judicial. Los actos
administrativos de los artículos 73 y 74 serán susceptibles de recurso de
reposición yen subsidio apelación en los términos previstos en la Ley 1437 de
2011, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2363 de 2015. Frente a
estos actos opera el control judicial ante la jurisdicción agraria mediante la
acción de nulidad agraria de la que trata el artículo 39 del presente decreto
ley. No habrá lugar a la acción de control de nulidad de que trata la Ley 1437
de 2011. Los actos administrativos del artículo 75 no podrán ser objeto de
recursos, ni de la acción de nulidad agraria, ni de la acción de control de nulidad
de que trata la Ley 1437 de 2011. Lo anterior teniendo en cuenta que la
decisión de fondo será tomada en sede judicial. // Artículo 77. Notificaciones.
Los actos administrativos que se expidan en atención a lo indicado en los tres
artículos anteriores, serán notificados a las partes de manera personal
conforme lo indica el artículo 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
[738] Decreto Ley 902 de 2017: Artículo 78. Autoridades judiciales. Para
conocer de la etapa judicial contemplada en el presente capitulo serán
competentes las autoridades judiciales que se determinen o creen para cumplir
con los objetivos de la política de ordenamiento social de la propiedad rural.
Las acciones que conozcan dichas autoridades judiciales tendrán prelación
respecto de otras acciones, sin perjuicio de la prelación que tiene las
acciones constitucionales. // Artículo 79. Normas aplicables a la etapa
judicial. Mientras se expide un Artículo 80. Valor probatorio judicial del
informe técnico jurídico y demás documentos recaudados. Se presume que la
información contenida en el Informe Técnico Jurídico que acompaña la demanda,
así como los anexos de esta, es veraz y suficiente para resolver por parte del
fallador mediante sentencia, sin perjuicio de la posibilidad de presentar otras
pruebas de conformidad con el derecho al debido proceso. Si la parte interesada
quiere controvertir el contenido del informe técnico jurídico, podrá solicitar
al juez competente en los términos del presente decreto la práctica de pruebas
de conformidad con la Constitución Política y la normatividad legal aplicable.
En caso de que el juez considere que la información aducida no es suficiente,
deberá motivada y razonadamente señalar las condiciones por las cuales dicha
información no se considera prueba suficiente, caso en el cual podrá decretar
pruebas de oficio. // Artículo 80. Valor probatorio judicial del informe
técnico jurídico y demás documentos recaudados. Se presume que la información
contenida en el Informe Técnico Jurídico que acompaña la demanda, así como los
anexos de esta, es veraz y suficiente para resolver por parte del fallador
mediante sentencia, sin perjuicio de la posibilidad de presentar otras pruebas
de conformidad con el derecho al debido proceso. Si la parte interesada quiere
controvertir el contenido del informe técnico jurídico, podrá solicitar al juez
competente en los términos del presente decreto la práctica de pruebas de
conformidad con la Constitución Política y la normatividad legal aplicable. En
caso de que el juez considere que la información aducida no es suficiente,
deberá motivada y razonadamente señalar las condiciones por las cuales dicha
información no se considera prueba suficiente, caso en el cual podrá decretar
pruebas de oficio. // Artículo 81. Actuaciones Procedimentales en curso. Los
procedimientos administrativos especiales agrarios que inicien a la vigencia
del presente decreto ley, serán sustanciados y decididos en su integridad por
las disposiciones contenidas en este. Sin embargo, para los Procedimientos
Administrativos Especiales Agrarios en curso al tránsito de vigencia del
presente decreto ley, la práctica de pruebas decretadas, las diligencias
iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en
curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes
vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se
iniciaron las diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los
incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. Parágrafo 1. Los procedimientos
y actuaciones administrativas que hayan sido iniciados antes de la expedición
del presente decreto ley y/o que se encuentren en zonas distintas a aquellas en
las que se inicie la formulación del respectivo plan de ordenamiento social de
la propiedad rural de conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del
presente decreto ley, continuarán su trámite hasta su culminación mediante el
procedimiento vigente antes de la expedición del presente decreto ley. Los
procedimientos y actuaciones administrativas en las que se inicie la
formulación del respectivo plan de ordenamiento social de la propiedad rural de
conformidad con los artículos 40 y subsiguientes del presente decreto ley, se
tramitarán mediante el Procedimiento Único establecido en este. Parágrafo 2. En
cualquier caso, la adopción de los procedimientos contemplados en el presente
decreto ley no implicará que deba repetirse ninguna actuación administrativa ni
que se deba volver a iniciar una etapa del procedimiento anterior que ya hubiere
concluido, salvo que se evidencie la necesidad de decretar una nulidad en los
términos de la ley.
[739] Sentencia de la Corte Constitucional C-180 de 2014.
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[740] Sentencia C-496 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[741] Sentencia C-415 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett. (Subraya
no es del texto original). En el mismo sentido se pueden
consultar, entre muchas otras, las sentencias C-208 de 1993, MP Hernando
Herrera Vergara; C-444 de 1995, MP Carlos Gaviria; C-111 de 2000, MP Álvaro
Tafur Galvis; SU-1184 de 2001, MP Eduardo Montealegre Lynett y C-537 de 2016,
MP Alejandro Linares Cantillo.
[742]  COUTURE, Eduardo J. Fundamentos, ed, Pósturna, 1958; citado
por DEVIS ECHANDÍA, ob. Cit, págs. 198-199.
[743] Esto por cuanto, al no establecer quién es el juez competente ante
el cual se debe acudir, el ciudadano que pretende resolver un litigio
procedente del resultado del Procedimiento Único, queda limitado en su derecho
a acceder a una solución por parte de la justicia.  Esa indeterminación
violenta el derecho de acceso a la justicia de los ciudadanos, entendido en
palabras de Couture, como “el poder jurídico que tiene todo sujeto de
derecho de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la
satisfacción de una pretensión” Couture,
Eduardo J. Fundamentos, ed. Póstuma, 1958; citado por Devis Echandía, ob. Cit., págs. 198-199.
[744] Ver Sentencias C-1436 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra) y
C-136 de 2017 (MP Alejandro Linares Cantillo).
[745] El artículo 79 del Decreto Ley 902 de 2017 hace referencia concreta
al tipo de procedimiento que se seguirá dentro de la fase judicial, previendo
como tal, el proceso verbal sumario de que tratan los artículos 390 y
siguientes de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso). Por su parte,
el artículo 52 es más general al salvar los vacíos legales de la fase
administrativa con las normas de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y los de la fase judicial
con las normas de la referida Ley 1564 de 2012, sin que en momento alguno dicho
artículo 52 prevea que la competencia para conocer de la fase judicial del
Procedimiento Único esté radicada en una determinada jurisdicción. todo
ello sin perjuicio de que –con arreglo a lo previsto en el referido artículo 52
y como es normal y ocurriría en cualquier caso que se tramite bajo algún
procedimiento que se encuentre regulado en el estatuto procesal general-
cualquier vacío legal que ocurra dentro de dicho procedimiento, se llene con
las normas del Código General del Proceso - Ley 1564 de 2012, las normas que
regulen casos análogos y los principios constitucionales y generales de derecho
procesal.
[746] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 79. Normas aplicables a la
etapa judicial. Mientras se expide un procedimiento judicial especial de
conocimiento de las autoridades judiciales a las que se refiere el artículo
anterior, se aplicarán las normas de la Ley 1564 de 2012 relativas al proceso
verbal sumario, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto,
aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los
principios constitucionales y los generales de derecho procesal.
[747] Decreto Ley 902 de 2017, articulo 82. Vigencias y
derogatorias. El presente decreto ley rige a partir de su expedición y deroga:
el capítulo 4; el capítulo 5; el capítulo 8; el capítulo 10 artículos 49, 50 Y
51; el capítulo 11 artículo 53, artículo 57 incisos 2 y 3, parágrafo del artículo
63, artículo 64; capítulo 12 artículo 65 inciso 4, artículo 69 incisos 1 y 2,
artículo 71, artículo 73, parágrafo 1 del artículo 74 de la ley 160 de 1994; y
las demás normas procedimentales que contradigan el contenido del presente
Decreto Ley.
[748] De los 82 artículos se declaró exequible parcialmente uno de ellos
(7), exequibles condicionados cinco (8, 19, 55, 60 y 64) y sólo uno inexequible
(78).
[749] Una recapitulación del tema puede verse en la
sentencia C-253 de 2017 MP Gloria Stella Ortiz Delgado, de la cual se ha tomado
este acápite.
[750] El derecho constitucional comparado revela que otros tribunales
constitucionales, cuando se han enfrentado a situaciones de transición no han
sido del todo deferentes con respecto a la autoridad del Presidente. De esta
manera, incorporan a este ejercicio de control: (i) un juicio diferenciado
material bajo la premisa de que el juez debe diferenciar si el acto
regulatorio se refiere a una institución que hace parte del Poder Ejecutivo o
si, por el contrario, se impactan instituciones que son creadas por expreso
mandato del Congreso y que, por la misma razón, gozan de autonomía administrativa;
(ii) un test de poder que determina si el Presidente actúa bajo su
autoridad reforzada o si por el contrario la misma es atenuada en razón a que
es desplazada por la acción directa del Congreso o de la Constitución; (iii) un
examen de finalidad para establecer si la acción administrativa
reemplaza una función constitucional indelegable en cabeza del Legislador o
ignora de manera notoria un mandato o principio constitucional; y (iv) un juicio
de razonabilidad transversal que en primera medida debe cerciorarse de que
la norma tenga un límite temporal claro y no modifique de manera
desproporcionada el ejercicio de un derecho fundamental. Ver la Sentencia C-253 de 2017.
[751] Este apartado se toma de la
Sentencia C-253 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[752] “ARTÍCULO 2o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo
transitorio, el cual quedará así:
Artículo
transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al
Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.
Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición”.
[753] Sentencias C-699 de 2016 MP María
Victoria Calle, C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-174 de 2017
M.P. María Victoria Calle Correa, C-224 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-253
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-289 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta
Gómez.
[754] Los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente, y
necesidad estricta se establecieron en la sentencia C-699 de 2016, de acuerdo
con la competencia que el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 le otorgó
al Presidente de la República.
[755] El requisito de conexidad objetiva se estableció inicialmente en la
sentencia C-699 de 2016 y su alcance en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue
reiterado en la sentencia C-253 de 2017.
[756] El requisito de conexidad estricta se previó inicialmente en la
sentencia C-699 de 2016. Luego, en la sentencia C-160 de 2017 se estableció el
alcance del presupuesto, y se precisó que también corresponde a un juicio de
finalidad en el que se adelanta un análisis de dos niveles, entre los que se
encuentra: (i) la identificación del contenido preciso del Acuerdo y (ii) la
verificación del vínculo entre la medida y el contenido en mención. La
constatación de que el ejercicio de las Facultades Presidenciales para la Paz
busca facilitar o asegurar la implementación del Acuerdo Final también se
adelantó en las sentencias C-174 de 2017 y C-224 de 2017 bajo el presupuesto de
“conexidad externa o teleológica”. Así mismo, en la sentencia C-289 de 2017
se realizó un juicio de finalidad, dirigido a determinar si el Decreto Ley se
emitió con el fin de implementar o desarrollar el Acuerdo Final.
[757] La distinción entre conexidad externa e interna se introdujo en la
Sentencia C-174 de 2017 y se reiteró en las Sentencias C-224 de 2017 y C-289 de
2017.
[758] El
requisito de conexidad suficiente se estableció inicialmente en la sentencia
C-699 de 2016 y su alcance se fijó en la sentencia C-160 de 2017, el cual fue
reiterado en la sentencia C-253 de 2017.
[759] MM.PP. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo
Ocampo. La sentencia se adoptó en la sesión de Sala Plena de la Corte
Constitucional del 11 de octubre de 2017.
[760] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[761] Sentencias C-699 de 2016 M.P. María
Victoria Calle Correa, C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-174 de
2017 M.P. María Victoria Calle Correa, C-224 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos,
C-247 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C.-289 de 2017 M.P. Aquiles
Arrieta Gómez, entre otras.
[762] “Personas
beneficiarias: los beneficiarios y las beneficiarias del plan de
adjudicación gratuita y del subsidio integral y el crédito especial, serán trabajadores
y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente,
priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de
víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población
desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores y
trabajadoras con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, así
como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y
reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente,
sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria.”
(subrayado fuera del texto original).
[763] Punto 1.1.5. Formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad
rural.
[764] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[765] “1.1.3. Personas beneficiarias: los beneficiarios
y las beneficiarias del plan de adjudicación gratuita y del subsidio integral y
el crédito especial, serán trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin
tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la población rural victimizada,
incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de
familia y a la población desplazada. También podrán ser beneficiarias
asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocación agraria sin tierra o
con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en
programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger
el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción
alimentaria.”
[766] Ver, por ejemplo, Sentencia SU-426 de
2016 M.P. María Victoria Calle Correa: “4.6. Así las cosas, en este punto se
torna importante reiterar las conclusiones a las que la Sala Plena de esta
Corte ha llegado frente a la inclusión constitucional y legal de disposiciones
orientadas hacia una distribución equitativa de la tierra en favor de la
población campesina económicamente menos favorecida, en el sentido de señalar
que pese a los esfuerzos legislativos, los resultados estadísticos son muy
negativos, no sólo por deficiencias de los modelos de reforma agraria, sino también
por el contexto de violencia que atraviesa. Por eso, se ha dicho que: // “Sin
entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar
que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la
población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país
y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad. || De hecho, su situación
ha empeorado durante los años de vigencia de la Constitución, con lo cual la
deuda del Estado colombiano para con esta población, no puede ser ignorada por
los poderes públicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de
sus competencias. Así lo determina el mandato de supremacía constitucional,
desde el cual no pueden ser sólo criterios de validez formal sino además
criterios de eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensión del
orden legal y de los problemas jurídicos formulados en el presente asunto”.
[767] Sentencia SU-426 de 2016 M.P. María Victoria
Calle Correa.
[768] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[769] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[770] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[771] FAO. Las cuestiones de género y el acceso a la tierra. Estudios
sobre tenencia de la tierra. 2003. “Los derechos sobre la tierra son diversos y
en la práctica, varias personas o grupos pueden tener derechos sobre un mismo
objeto. Esto ha dado lugar al concepto de «haz de derechos». Los distintos
derechos sobre la misma parcela de tierra, como el derecho a venderla, el
derecho a utilizarla por medio de un arrendamiento, o el derecho a atravesarla,
pueden ser considerados como «astillas del mismo haz», de cada uno de los
cuales puede ser titular una parte diferente. Aunque puede existir un número
amplio y variado de derechos, en ocasiones es útil ilustrar el hecho de que los
derechos de acceso a la tierra pueden asumir la forma de:
·
derechos de uso:
derecho de utilizar la tierra para el pastoreo, la producción de cultivos de
subsistencia, la recolección de pequeños productos forestales, etc.” (página 7)
[772] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[773] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo
Schlesinger, fundamento jurídico 4.3.3.2.
[774] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[775] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 4.3.3.2.
[776] Decreto Ley 902 de 2017, artículo 78.
[777] Sentencia C-328 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Sobre
el particular, esta decisión resalta que “Este Tribunal ha puntualizado que
la garantía del juez natural tiene una finalidad más sustancial que formal, en
razón a que su campo de protección no es solamente el claro establecimiento de
la jurisdicción encargada del juzgamiento, previamente a la consideración del
caso, sino también la seguridad de un juicio imparcial y con plenas garantías
para las partes. Conforme con ello, ha precisado que dicho principio opera como
un instrumento necesario de la rectitud en la administración de justicia y como
una garantía frente a la posible arbitrariedad de la actuación de los poderes
del Estado en perjuicio de los ciudadanos.”.
[778] Sentencia C-1262 de 2005 (M.P. Humberto Sierra Porto).
[779] Sentencia
C-392 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[780] Pueden consultarse las Sentencias C-087 de 1998 M.P. Carlos Gaviria
Díaz, C-557 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-251 de 2002 MM.PP. Eduardo
Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández, C-879 de 2008 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa y C-169 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa.
[781] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[782] Sentencia C-644 de 2012 M.P. Adriana Guillén.
[783] Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana
Guillén
[784] Sentencia C-644 de 2012, M.P. Adriana María Guillén Arango.
[785] Sentencia C-629 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[786] Ver Sentencias C-1165 de 2000 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra, C-789 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-1318 de 2005 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, entre otras.
[787] Sentencia C-038 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[788] Sentencia C-671 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[789] Sentencia C-428 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo.
[790] M.P. Adriana María Guillén Arango.
[791] Sentencia C-077 de 2017 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[792] Sentencia C-077 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[793] M.P. Fabio Morón Díaz.
[794] M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[795] Sentencia C-595 de 1995
[796] M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[797] La cita textual es la siguiente: “Cierto es que el artículo 58 de la Constitución protege la propiedad
privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles,
incluyendo el derecho del propietario a usar y disponer libremente de sus
bienes; sin embargo, la libre disposición tiene límites pues no puede atentar
contra derechos ajenos o el interés público o social. Y se actúa contra derecho
ajeno, por ejemplo, cuando el ocupante de un bien baldío lo enajena antes de
serle adjudicado; o, como en el caso que consagra la norma demandada, cuando la
ocupación del bien se deriva del fraccionamiento de terrenos realizado por
personas que los han tenido indebidamente o se trata de tierras que no pueden
ser objeto de adjudicación. Es que, como bien lo afirma uno de los
intervinientes, ‘nadie transmite derechos que no tiene. Si el antecesor en la
ocupación del terreno baldío era un ocupante indebido, por cuanto no cumplía
con las condiciones o requisitos exigidos por la ley para ello, mal puede
reconocérsele un supuesto derecho, para fraccionar o realizar ventas parciales
de terrenos de la Nación, indebida e ilegalmente ocupados’ // Citemos un
ejemplo: si de acuerdo con la ley 160 de 1994 los terrenos baldíos situados
dentro de un radio de 5 kilómetros alrededor de las zonas donde se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, las tierras aledañas a
Parques Nacionales Naturales y las seleccionadas por entidades públicas para
adelantar planes viales u otros de igual significación cuya construcción pueda
incrementar el precio de las tierras por factores distintos a su explotación
económica, no son adjudicables y una persona decide, de buena o mala fe,
ocuparlos, mal podría sostenerse que por ese hecho los bienes se convierten en
adjudicables en aras de proteger los derechos de ese ocupante; nada mas
absurdo. Es que si la ocupación de un bien baldío se deriva de un acto ilícito,
en este caso la ocupación de un bien que no es adjudicable, tal hecho no
subsana la ilicitud de la ocupación, y es por ello que la norma acusada prevé
que ante estas situaciones "no podrá alegarse derecho para la
adjudicación", precepto que no lesiona mandato constitucional alguno”.
[798] M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[799] M.P. Adriana María Guillén Arango.
[800] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[801] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[802] M.P. María Victoria Calle Correa.
[803] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[804] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[805] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[806] Modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
[807] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[808] M.P. Fabio Morón Díaz. Esta providencia declaró la
exequibilidad del artículo 32 del Decreto 2651 de 1991 que traslada al
Superintendente de Sociedades decisiones a cargo de los
jueces, de asuntos que no están relacionados con la investigación y juzgamiento
de delitos, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 116, inciso 3º de la
Carta.
[809] M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Sentencia declaró
la exequibilidad de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º,
12 y 14 de la Ley 23 de 1991 que regulan la instrucción de sumarios de los
Inspectores de Policía sobre contravenciones al considerar que estas normas son
constitucionales en cuanto se refieren a contravenciones especiales para las
cuales no ha sido prevista la pena privativa de la libertad.
[810] M.P. Alejandro Martínez Caballero. Reiterada por las
Sentencias C-649 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1071 de 2002 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett.
[811] M.P. Mauricio González Cuervo. La providencia reitera las
reglas jurisprudenciales de la atribución de funciones
jurisdiccionales a las autoridades administrativas expuestas en la Sentencia
C-896 de 2012 de acuerdo con las cuales la Corte Constitucional declaró
inexequibles las expresiones “saneamiento de la propiedad, insolvencia de
personas naturales no comerciantes y controversias entre copropietarios
relacionadas con violaciones al régimen de propiedad horizontal en normas de
convivencia, así como en todos los asuntos en que la ley haya permitido o
permita a otras autoridades administrativas el ejercicio de funciones jurisdiccionales”
del artículo 80 de la Ley 1480 de 2011. Al respecto, la Corte concluyó que la
atribución a una autoridad administrativa de una competencia para ejercer
funciones jurisdiccionales en todas aquellas materias en que en la actualidad
ello está previsto para otras autoridades del mismo tipo o en la que eso se
disponga en el futuro desconoce, por su carácter genérico e indeterminado, el
mandato de definición precisa en tanto el alcance de la competencia no es
definido ­- desde su asignación- de forma clara, puntual, cierta y precisa.
[812] Artículo 3º de la Ley 1285 de 2009: “Modifíquese
el artículo 8º de la Ley 270 de 1996 en los siguientes términos: ‘Artículo 8o. Mecanismos Alternativos. La ley podrá establecer
mecanismos alternativos al proceso judicial para solucionar los conflictos que
se presenten entre los asociados y señalará los casos en los cuales habrá lugar
al cobro de honorarios por estos servicios. // Excepcionalmente la ley podrá
atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades
administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía
puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la
ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás
condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las
partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos
judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas
para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama
Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine
la ley. // Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la
función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de
árbitros debidamente habilitados por las partes para proferir fallos en derecho
o en equidad. // El Consejo Superior de la Judicatura, en coordinación con el
Ministerio del Interior y Justicia, realizará el seguimiento y evaluación de
las medidas que se adopten en desarrollo de lo dispuesto por este artículo y
cada dos años rendirán informe al Congreso de la República’”.
[813] Conforme con esta excepción, la Sentencia C-212 de 1994
señaló que es permitido que el Congreso de la República les
asigne a los inspectores de policía la facultad de sancionar la infracción de
normas que establezcan contravenciones y la instrucción de los sumarios
correspondientes bajo la condición de que no se encuentren previstas para ello
sanciones de privación de la libertad.
[814] Sentencia C-436 de 2013 M.P. Pendiente, fundamento jurídico 3.4.7.1
a 3.4.7.3: “En el evento de que resulte posible
diferenciar claramente y no exista riesgo alguno de interferencia entre el
ejercicio de las funciones jurisdiccionales y el ejercicio de las funciones
administrativas desarrolladas por la autoridad correspondiente -relacionadas
con la materia objeto de juzgamiento-, la disposición que asigna las
competencias jurisdiccionales será constitucionalmente admisible. // En el
evento en que las funciones administrativas y jurisdiccionales se encuentren
tan estrechamente ligadas que no sea posible diferenciar -o eliminar- el riesgo
de interferencia en el ejercicio de unas y otras en la entidad administrativa
correspondiente, la disposición que atribuye las funciones jurisdiccionales
será inconstitucional. // En el evento en que las funciones administrativas y
jurisdiccionales impliquen un riesgo de confusión o interferencia pero sea
posible superarlo desde el punto de vista jurídico y práctico la disposición
que atribuye las funciones será constitucional bajo la condición de que se
eliminen el riesgo”.
[815] M.P. Alejandro Martínez Caballero. La providencia declaró exequible
el artículo 457 del Código de Procedimiento Civil que establece la posibilidad,
dentro del procedimiento judicial de expropiación, de entregar los inmuebles
antes del avalúo, previa consignación a órdenes del juzgado de una suma
equivalente al avalúo catastral del predio.
[816] M.P. Alberto Rojas Ríos. La sentencia declaró inexequibles los
apartes de los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011
y 156 de la Ley 1753 de 2015 que se referían al saneamiento automático de la
propiedad de los bienes inmuebles adquiridos por entidades públicos por motivos
de utilidad pública. La Corte consideró que la norma demandada viola la
cláusula general de responsabilidad del Estado del artículo 90 de la
Constitución ya que suprime la posibilidad de formular acciones indemnizatorias
y atribuir responsabilidad a la autoridad adquirente del inmueble. En tal
sentido, las disposiciones analizadas también desconocen la garantía integral
del patrimonio de los ciudadanos que supone las acciones indemnizatorias y, por
lo tanto, vulnera el artículo 58 Superior. Finalmente, señaló que excluir la
posibilidad de acudir a los tribunales para obtener reparación por los
perjuicios que cause la autoridad adquirente desconoce el derecho de acceso a
la administración de justicia.
[817] M.P. Juan Carlos Henao Pérez. La providencia realizó el control
automático del Decreto 4628 de 2010 “Por el cual se dictan normas sobre
expropiación por vía administrativa y se adoptan otras medidas”. En
particular, la Corte declaró exequible condicionalmente el artículo 4° del
referido decreto en el entendido que el valor de la indemnización contemple el
precio comercial del bien expropiado; que puede acudirse al recurso de
reposición para controvertir las causas que dieron origen a la expropiación y
si estas guardan conexidad con la ejecución de los planes específicos
encaminados a solucionar los eventos ocurridos por la ola invernal de 2011; el
juez competente para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho será el previsto en el Código Contencioso Administrativo.
[818] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia del 14 de mayo de 2009.
Radicación 2005-03509-01.
[819] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada en la Sentencia C-227
de 2011 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[820] En particular, la providencia mencionada dijo lo siguiente: “La
indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los
intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben
ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y
constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía
judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la
expropiación por vía administrativa; la función de la indemnización es, por
regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el
lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los
intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta
puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en
circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y
adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la
vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la
indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una
modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva”.
[821] Artículo 67, parágrafo 2º de la Ley 160 de 1994: “Los terrenos baldíos objeto de la presente ley serán adjudicados
exclusivamente a familias pobres”.
[822] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 6.4.5.
[823] Sentencia T-719 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La
providencia amparó el derecho a la seguridad personal de un desmovilizado y
extensivo a su familia y ordenó realizar evaluaciones de riesgo para la familia
de un desmovilizado asesinado, al considerar que “dado su especial nivel de
riesgo, consustancial a su condición en el marco del conflicto interno, son
merecedores de una especial protección por parte del Estado, tendiente a
garantizar las condiciones básicas de su seguridad personal y “los
individuos reinsertados son titulares de un derecho a recibir especial
protección del Estado en cuanto al goce de sus derechos fundamentales,
especialmente de su derecho a la seguridad personal y su derecho al mínimo
vital”.
[824] Decreto 902 de 2017,
artículo 38. Acción de resolución de controversias sobre los actos de
adjudicación. (…) Así mismo, [el juez competente] podrá ordenar el
reconocimiento del subsidio integral de reforma agraria a título de
indemnización respecto de los adjudicatarios a quienes de buena fe se les
hubiese declarado la ineficacia de sus títulos. (…)”
[825] Sentencia C-073 de 2018 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, fundamento
jurídico 6.9.
[826][826] Corte Constitucional, sentencia C-021 de 1994.
[827] “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por
razones de […] origen nacional […]” (subrayado propio).
[828] De acuerdo con esta disposición constitucional “los
extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías
concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la
Constitución o la ley”.
1.1.1.
[829] Corte Constitucional, sentencia C-1191 de 2001.
1.2.
[830] Corte Constitucional, sentencia
C- C-785 de 2012. En dicha sentencia, la Corte
Constitucional señaló que “Así las cosas, la igualdad termina siendo un
concepto relacional que impide aplicarse de forma automática, lo que trae
consigo la atención igual a quienes se encuentren en situaciones similares, y
en forma desigual a los sujetos que se hallen en contexto diferente. Un primer
parámetro esbozado por esta Corte para identificar si se está en presencia de una
situación diferente es establecer un criterio de comparación o tertium
comparaciones, donde se puede determinar si los hechos son iguales o no. Con el
propósito de analizar si una disposición jurídica vulnera el principio de
igualdad, este Tribunal Constitucional ha diseñado una prueba o juicio de
igualdad, que pretende otorgar al mencionado análisis objetividad y
transparencia en aras del estudio de constitucionalidad”.
[831] Corte Constitucional, sentencia C-623 de 2015.
[832] Corte Constitucional, sentencia T-461 de 2016.
[833] Ante el vacío generado por el artículo 78, debe recurrirse al
artículo 1º del Código General del Proceso que establece: “Este código
regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios.
Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad
y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando
ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente
en otras leyes”, que en consonancia con el artículo 15 señala: “Corresponde a
la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido
expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción
ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que
no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional
ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no
esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”  (se subraya).
[834] Puesto que, en cabeza de los campesinos existe un Corpus
iruis orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización
de su proyecto de vida. El cual se encuentra atravesado en su integralidad por
el derecho al acceso progresivo a la tierra. De forma tal, que existe un
mandato en cabeza del Estado y el legislador de promover el acceso a la tierra
de estos sujetos, y los bienes baldíos son un mecanismo esencial para ello. Por
consiguiente, destinar su adjudicación a este fin responde los fines de reforma
agraria (artículos 64, 65 y 66 C.P y Ley 160 de 1994), al postulado de igualdad
real y efectiva (artículo 13 C.P) y a impulsar la función social de la
propiedad (artículo 58 C.P). Corte Constitucional, sentencias
C-623 de 2015 y C- 644 de 2012.