T-341-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T- 341/13
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Finalidad/SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Prestaciones
y derechos asistenciales derivadas de la ocurrencia de accidente de trabajo o
del diagnóstico de enfermedad profesional
En virtud de la finalidad perseguida por el Sistema de
Riesgos Profesionales, las normas que lo regulan consagran la noción legal de
accidente de trabajo y enfermedad profesional, con elementos conceptuales que
permiten identificar si la situación de hecho que se analiza corresponde o no a
un evento relacionado con la actividad laboral o profesional del afiliado. Al
respecto, la normativa de riesgos profesionales dispone que cuando ocurre un
accidente laboral o enfermedad profesional, el afiliado tendrá derecho a
recibir (i) el servicio asistencial de salud correspondiente, con cargo al
sistema, e igualmente (ii) las prestaciones económicas, que se determinarán de
acuerdo a las secuelas de la enfermedad o el accidente, cómo incapacidades
temporales, subsidios por incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial
o pensión de invalidez según la gravedad de la pérdida de capacidad laboral; en
caso de muerte los beneficiarios del afiliado tendrán derecho a pensión de
sobrevivientes y al denominado auxilio funerario.
DETERMINACION DEL ORIGEN DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD
LABORAL-Constituye trascendental
importancia para determinar cuál es la entidad responsable de asumir las
prestaciones asistenciales y económicas a que tiene derecho el trabajador
Para establecer si una persona tiene derecho al
reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, se
requiere de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, entendida como
un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de las
habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y
social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo habitual”. El
derecho a la valoración de la disminución de dicha capacidad se encuentra regulado
básicamente en las mismas leyes y decretos que desarrollan el SGRP, con mayor
énfasis en la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto 2463 de 2001
en lo que tiene que ver con el procedimiento respectivo.
DERECHO A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD
LABORAL-No depende de un periodo de
tiempo específico, sino de las condiciones reales de salud, grado de evolución
de la enfermedad o el proceso de recuperación o rehabilitación
Puede ocurrir que en un primer momento la afectación
padecida, ya sea producida por un accidente o enfermedad específica, no genere
incapacidad alguna. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, se pueden
presentar secuelas que tornan más grave la situación de salud de la persona, lo
que podría dar lugar a la valoración de su pérdida de capacidad laboral, con el
fin de establecer, precisamente, las verdaderas causas que originaron la
disminución de su capacidad de trabajo y el eventual estado de invalidez. En
consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral no
se encuentra sujeto a un término perentorio para su ejercicio, en tanto que la
idoneidad del momento en que el afiliado requiere la definición del estado de
invalidez o la determinación del origen de la misma, no depende de un período
de tiempo específico, sino de sus condiciones reales de salud, el grado de
evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación o rehabilitación que
le hayan suministrado. Así, el simple paso del tiempo no puede constituirse en
barrera para el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las prestaciones
económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, sin importar que
éste derive su origen de una enfermedad profesional, accidente laboral o de una
afección de origen común. De otra parte, ha de entenderse que del ejercicio del
derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la
efectividad de otras garantías fundamentales de raigambre constitucional,
indefectiblemente relacionadas a la dignidad humana, como la seguridad social,
en sus dos dimensiones, el derecho a la vida digna y al mínimo vital.
SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Protección del derecho a la seguridad social de los
trabajadores que sufren accidente de trabajo o enfermedad profesional
DISMINUCION DE LA CAPACIDAD LABORAL DEL TRABAJADOR-Garantías y prestaciones asistenciales y económicas
por incapacidad temporal, incapacidad permanente parcial, invalidez
TRAMITE ANTE JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimiento regido por el principio de buena fe,
dignidad humana y debido proceso
Teniendo
en cuenta la importancia que revisten los dictámenes expedidos por las juntas
de calificación, pues determinan el derecho de una persona a acceder a las
prestaciones económicas previstas en el SGRP y
dirimen las controversias que surjan sobre la determinación de origen o fecha
de estructuración, la jurisprudencia ha señalado que el cumplimiento de
las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos organismos, los
cuales, cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental a la
seguridad social, es considerado como parte integrante del derecho fundamental
al debido proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas los
trámites para la calificación de su invalidez. De esa forma, esta Corte ha
indicado que se vulnera el derecho al debido proceso de una persona que
solicita el trámite de la calificación de invalidez, cuando las juntas de
calificación en sus dictámenes determinan el porcentaje de la pérdida de
capacidad laboral, el origen de la invalidez o la fecha de estructuración, sin
suficiente fundamento fáctico ni probatorio.
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Está facultada para solicitar antecedentes e informes
a las EPS, ARL, AFP para realizar una adecuada calificación
DERECHO A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD
LABORAL-Vulneración por ARL al
negarse a valoración de la pérdida de capacidad, con el argumento que
transcurrió mucho tiempo entre el accidente y la solicitud de valoración
La ARL demandada no discute la existencia del
accidente de trabajo ocurrido en abril 4 de 2007 y reportado por el empleador.
En realidad, su negativa a la valoración de pérdida de capacidad laboral se
relaciona con el tiempo transcurrido entre el accidente y la solicitud de
valoración de tal disminución, así como la ausencia de determinación del origen
común o profesional del riesgo, lo que, en su opinión, implicó la prescripción
del derecho a ser calificado y la pérdida de la cobertura que brinda el sistema
general de riesgos profesionales. Razones por las que trasladó toda la
responsabilidad a la EPS. Esa situación, analizada frente a la jurisprudencia
constitucional sobre la determinación del origen del riesgo y el grado de
invalidez, envuelve un incontestable desconocimiento al precedente que ha
erigido la clasificación de la pérdida de capacidad laboral, como un derecho
que tiene toda persona y de cuyo ejercicio depende la garantía y protección de
otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo
vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene
derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión
o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.
DERECHO A LA VALORACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD
LABORAL-Orden a ARL califique la
pérdida de capacidad laboral para determinar el origen común o profesional del
accidente, grado de invalidez y fecha de estructuración
Referencia: expediente T-3766402
Acción de tutela instaurada por el señor Jairo Ruiz
Narváez, contra Positiva Compañía de Seguros S. A..
Procedencia: Tribunal Superior de Buga, Sala Penal.
Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla
Bogotá, D. C., trece (13) de junio dos mil trece
(2013).
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado en segunda instancia por el Tribunal Superior Buga, Sala Penal, en
diciembre 13 de 2012, dentro de la acción promovida
por Jairo Ruiz Narváez, contra Positiva Compañía de Seguros S. A..
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión que hizo la Secretaría de la Sala Penal, en virtud de lo ordenado por
el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de Selección Nº 9 de la Corte,
en auto de septiembre 27 de 2012, eligió el asunto de la referencia para su
revisión.
I. ANTECEDENTES
El señor Jairo Ruiz Narváez, promovió acción de tutela
en septiembre 25 de 2012, contra Positiva Compañía de Seguros S. A., en
adelante Positiva S. A., solicitando la protección de los derechos
fundamentales a la salud, la seguridad social, la vida digna y al mínimo vital,
según los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y relato contenido en el expediente
1. En febrero de
2007, el señor Jairo Ruiz Narváez de 48 años de edad, inició labores como
operario de construcción con el ingeniero Enrique Lourido Caicedo, quien estaba
realizando una obra de edificación y mantenimiento para el Instituto
Agropecuario Colombiano (ICA).
2. En abril 4 de 2007, cuando el accionante estaba
realizando labores de labrado con un cincel, sufrió un accidente de trabajo que
comprometió seriamente la funcionalidad del ojo derecho (f. 1 cd. inicial).
3. El actor afirmó que para el restablecimiento de su
capacidad visual, fue sometido a siete procedimientos quirúrgicos; pero en
abril 17 siguiente, el médico tratante diagnóstico “glaucoma absoluta”
en el ojo afectado (íd.).
4. Afirmó que presentó una solicitud de “calificación
de pérdida de la capacidad laboral” a Positiva S. A., como administradora
de riesgos profesionales hoy ARL, petición resuelta desfavorablemente en abril
3 de 2012, invocando la presunta prescripción de los derechos laborales y
asistenciales reclamados.
5. Concluido el tratamiento y proceso de
rehabilitación, el especialista tratante dictaminó en agosto 24 siguiente, “pérdida
irreversible de la visión del ojo derecho” y ordenó su remisión a medicina
laboral para “valoración de discapacidad” (íd.).
6. Solicitó al juez de tutela proteger sus derechos a
la salud, la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital y, en consecuencia,
ordenar a Positiva S. A. calificar la pérdida de su capacidad laboral, sin
ningún costo.
B. Documentos
relevantes cuya copia obra dentro
del expediente.
1. Solicitud de evaluación y valoración de condiciones
de salud (f. 3 ib.).
2. Oficio de Positiva S.A (f. 4 ib.).
3. Historia clínica (f. 5 a 12 ib.).
4. Remisión a medicina laboral emitida en febrero 12
de 2012 (f. 12 ib.).
5. Hoja de evolución de abril 17 de 2012, donde el
galeno tratante reportó “pérdida total de la agudeza visual en el ojo
derecho” (f. 12 ib.).
C. Actuación
procesal y respuesta de la entidad accionada.
Mediante auto de septiembre 26 de 2012, el Juzgado
Tercero Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Palmira, Valle del Cauca,
admitió la acción de tutela y corrió
traslado a Positiva S.A., para que en el término de 2 días siguientes a la
notificación, ejerciera su derecho de defensa.
En cumplimiento de lo anterior, la entidad demandada
mediante apoderada, presentó escrito en octubre 8 de 2012, solicitando negar el
amparo de los derechos invocados por el peticionario, al no haber sido
vulnerados, pues en el asunto bajo estudio obró la figura de la prescripción.
Argumentó que “el término máximo de reclamación
respecto de la calificación (de origen de un accidente y/o pérdida de capacidad
laboral) se causa desde el mismo momento de la ocurrencia del evento y hasta
dentro de los tres años siguientes se podrá reclamar su calificación” (f.
17 ib.).
Aclaró que el accidente se reportó en abril 4 de 2007,
pero solo hasta mayo de 2012 presentó la solicitud de valoración, por tanto ya
se había generado la prescripción de los derechos, de acuerdo a los artículos
488 del Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código de Procedimiento
Laboral, que establecen que los derechos laborales y sociales prescriben en el
término de 3 años, contados desde que la respectiva obligación se haga
exigible.
Indicó que no existe dictamen de calificación del
origen de la patología por parte de la EPS, que especifique el carácter laboral
del accidente reportado; contrariando lo señalado en el Decreto 2463 de 2001,
según el cual “el origen del accidente o de la enfermedad, causante o no de
pérdida de la capacidad laboral o de la muerte, será calificado por la
institución prestadora de servicios de salud que atendió a la persona por
motivo de la contingencia”.
Agregó que en ausencia de un concepto sobre el evento,
que lo catalogue como un accidente de trabajo o enfermedad profesional, éste
permanecerá como uno de origen común, en virtud de lo previsto en el artículo
12 del Decreto Legislativo 1295 de 1994[1].
Así, resulta improcedente que Positiva S. A. asuma la contingencia del
demandante, pues las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de una
afección de origen común deben ser reconocidas y pagadas por la entidad
promotora de salud[2]
(f. 19 ib.).
D. Decisiones objeto de revisión.
1. Sentencia de primera instancia.
En fallo de octubre 9 de 2012, el Juzgado Tercero
Penal del Circuito de Palmira negó el amparo solicitado, indicando que no se
cumplen los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela, al tiempo
que la entidad demandada no vulneró los derechos del accionante.
Expuso que no se cumple el presupuesto de la
inmediatez en el ejercicio de la acción de tutela, en tanto que el presunto
accidente profesional acaeció en abril de 2007, y la solicitud de calificación
se presentó 6 años después; situación que evidencia: (i) falta de diligencia
para agenciar la exigibilidad de las garantías fundamentales; (ii) prescripción
de los derechos sociales y asistenciales reclamados; y (iii) el carácter
residual del mecanismo tutelar, manifiesto en la posibilidad que tenía el actor
de accionar mecanismos de defensa judicial idóneos y expeditos ante la
jurisdicción laboral.
2. Impugnación.
En escrito de noviembre 15 de 2012, el actor impugnó
la decisión del a quo, reiterando lo expuesto en la demanda (f. 44 ib.).
3. Sentencia de segunda instancia.
En fallo de diciembre 13 de 2012, la Sala Penal del
Tribunal Superior de Buga, confirmó la decisión, señalando que la ARL Positiva
S.A. no era la entidad facultada para la calificar el evento, pues la
determinación del origen del accidente debía efectuarse, en primera instancia,
por la empresa promotora de salud, acorde con el artículo 12 del Decreto 1295
de 1994.
Agregó que el accionante “deberá dirigir la
petición incoada a la ARP Positiva, ante la EPS a la cual se encuentra afiliado
en el régimen de seguridad social en salud, y seguir el trámite dispuesto en el
artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, en caso de presentarse controversia en
torno al origen del accidente sufrido el 4 de abril de 2007” (f. 80 ib.).
4. Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión.
1. En auto de
febrero 25 de 2013[3], la Sala de
Revisión ordenó vincular a la Compañía de Seguros de Vida Aurora S. A., y a
Servicio Occidental de Salud EPS, para que se pronunciaran respecto de los
hechos expuestos en la demanda y realizaran la actuación que estimaran
pertinente, presentando los elementos de comprobación que sustentaran lo que
consideraran necesario.
Igualmente,
para que indicaran qué conducta asumieron ante el reporte del accidente de
trabajo sufrido por el peticionario, en particular: (i) si realizaron
calificación o clasificación del origen de la afección del demandante, si no la
practicaron exponer por qué no se llevó a cabo; (ii) qué actuaciones
desplegaron luego del reporte del accidente de trabajo; (iii) si efectuaron
evaluación de la pérdida de capacidad laboral, de no haberla efectuado
explicaran por qué no se practicó; (iv) las actuaciones administrativas
desplegadas desde la ocurrencia del evento hasta la manifestación del concepto
médico desfavorable de recuperación; (v) si tramitaron solicitud de
calificación de pérdida de la capacidad laboral y el período de afiliación del
actor a las referidas entidades; y (vi) qué empresa promotora de salud o
administradora de riesgos laborales[4] suministró
las prestaciones asistenciales y económicas requeridas por aquél.
De otra parte, se ordenó
oficiar al señor Enrique Lourido Caicedo, quién para la época del evento fungía
como empleador del accionante, para que indicara lo que le constara respecto a
los hechos objeto de estudio y su participación en las actuaciones
administrativas surtidas con motivo del accidente de trabajo, así como la fecha
en que reportó la ocurrencia del mismo.
A su vez, se ofició a la Junta Regional
de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, para que indicara si tramitó
solicitud de valoración por pérdida de capacidad laboral respecto a la
situación de salud del accionante, e informara si clasificó el origen de su
afección. A su vez, para que remitiera los dictámenes emitidos, todas las
actuaciones administrativas, las peticiones, los recursos y las decisiones
sobre los mismos.
2. De conformidad con la pruebas
recaudadas por la Corte y los fundamentos de hecho de la demanda, el Magistrado
sustanciador ordenó vincular como accionada a la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, para que por intermedio de
sus integrantes, se pronunciara respecto a los hechos expuestos en la demanda
de la referencia, controvirtiera los asertos y los medios de convicción
allegados. Igualmente para que indicara:
(i) Si al momento de calificar la pérdida de capacidad
laboral y clasificar el origen de la afección accionante tuvieron en cuenta la
historia clínica que sustentaba el alegado deterioro que él presuntamente venía
sufriendo en su estado de salud, como consecuencia de un accidente de trabajo
de abril 4 de 2007; (ii) indicaran a qué personas o instituciones solicitaron
el envío de la historia clínica y demás documentos médicos pertinentes para la
evaluación; (iii) precisaran de qué forma cumplieron lo previsto en el artículo
26 del Decreto 2463 de 2001; (iv) informaran cuáles fueron los documentos
médicos de mayor antigüedad que tuvieron en cuenta en su estudio, así como las
fechas de todos los acopiados; (v) qué valoración dieron a dichos elementos de
juicio y qué incidencia tuvieron en la decisión adoptada sobre el concepto de
invalidez, la clasificación del origen y la fecha de estructuración; y (vi)
manifestaran si realizaron examen físico sobre la humanidad de la persona
evaluada. En caso negativo, señalaran las razones por que no lo hicieron.
A. Respuesta de Servicio Occidental de Salud SOS-EPS.
En escrito de mayo 7 de 2013, la directora de la sede
Bogotá de la entidad indicó que efectuado el registro en el sistema de
información de la empresa, se halló que el actor está afiliado como cotizante a
SOS-EPS y su vinculación está activa desde mayo 6 de 2006. Reseñó que en abril
4 de 2007, el actor sufrió un trauma ocular en el ojo derecho originado en un
accidente de trabajo, “reportado por la empresa a la ARL ISS” (f. 88 cd.
Corte).
Aseveró que en abril de 2009, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez emitió dictamen por pérdida de capacidad laboral
equivalente al 34.7% y calificó el origen del evento como de carácter laboral,
decisión que fue controvertida por la ARL ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, instancia que no ha resuelto el recurso de apelación
formulado.
Manifestó que mientras no sea revocada la
determinación de origen profesional del evento sufrido por el accionante, la
responsabilidad en el pago de las prestaciones económicas derivadas del mismo
estará a cargo de Positiva S. A., como administradora de riesgos laborales.
Tratándose de los servicios asistenciales originados
por el accidente laboral, sostuvo que SOS-EPS suministró plenamente los
servicios médicos requeridos, acompañó al paciente en el proceso de
reincorporación laboral mediante las valoraciones realizadas en mayo 10 de 2012
por medicina laboral, emitió recomendaciones para su reintegro, y proporcionó
asesoría para solicitar la determinación de secuelas o la pérdida de capacidad
laboral.
Finalmente, solicitó desvincular a la entidad del
trámite del presente proceso, al no existir incumplimiento de las obligaciones
relativas al reconocimiento de las prestaciones asistenciales causadas con el
accidente laboral. Junto con el escrito, allegó oficio de recomendaciones
dirigido al actual empleador del demandante para su reintegro, y formato del
informe para accidente de trabajo del empleador, e historia clínica del actor
(fs. 88 a 91 ib.).
B. Respuesta de ARL Aurora S. A., Compañía de Seguros
de Vida.
En comunicación de mayo 3 de 2013, el representante
legal de la entidad manifestó que el actor estuvo afiliado a Aurora S. A. desde
mayo 2 hasta octubre 5 de 2008, por lo tanto el accidente laboral ocurrido en
abril 4 de 2007 no coincide con el término de afiliación a dicha sociedad. De
ahí que, esa sociedad no efectuó calificación de la disminución de su capacidad
laboral, derivada del accidente reportado en el 2007(fs. 106 a 126 ib.).
Expuso que la Asociación Mutual Futuro Solidario,
empleador que afilió al demandante a la ARL, reportó en agosto 8 de 2008 un
presunto accidente ocurrido en junio 4 del mismo año, sobre el cual fue
investigado por la junta médica interdisciplinaria de la entidad para
determinar su origen.
Reseñó que analizada y cotejada la historia clínica de
urgencias e incapacidades, allegada por el empleador en octubre 23 de 2008, se
dictaminó que las secuelas del actor no procedían de un accidente laboral,
porque “no existió relación de causalidad entre las labores realizadas y el
estado actual de salud presentado por el señor Jairo Ruiz Narváez”. Este
dictamen fue notificado a la Asociación Mutual Futuro Solidario en noviembre 19
de 2008.
Manifestó que en julio 27 de 2009, la entidad formuló
solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral ante la Junta
Regional de Calificación de Invalidez del Valle del Cauca, con motivo de la
evaluación realizada en julio 27 de 2009, por el área de medicina laboral de la
EPS SOS, en la que se acreditó que el accidente sufrido por el actor tenía
origen laboral.
Agregó que en julio 30 siguiente, la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Valle del Cauca emitió dictamen en el que
estableció un porcentaje de 34.70% de pérdida de capacidad laboral, derivada de
un accidente de trabajo. Establecido dicho origen, la ARL demandada presentó
recurso de apelación, resuelto mediante dictamen de agosto 29 de 2012, en el
que la Junta Nacional confirmó dicho porcentaje y modificó el origen de las
secuelas, definiéndolas cómo de origen común.
Aseveró que no reconoció prestaciones económicas
originadas por el accidente reportado en abril 4 de 2007, como quiera que nunca
tuvo conocimiento de éste, pues en aquella época el actor estaba afiliado a
Positiva S. A., siendo posterior al evento su vinculación a Aurora S. A..
Planteó que los hechos expuestos en la demanda
permiten concluir que “tanto el accidente laboral acontecido en abril 4 de
2007 bajo la afiliación a ARL POSITIVA S. A., y el supuesto accidente laboral
ocurrido en junio 4 de 2008, amparado en ese momento por la afiliación a la ARL
AURORA S. A., versan sobre un mismo hecho, motivo por el cual no es posible que
el mismo ocurra en dos ocasiones, pero en diferentes circunstancias de modo,
tiempo y lugar”.
Señaló que se constató tal irregularidad porque la
información diagnóstica de las incapacidades generadas por el accidente de
junio 4 de 2008, aludía a un “desprendimiento de retina”, mientras que
la anamnesis sobre el siniestro reportado, registraba “presencia de cuerpo
extraño en el ojo derecho”. Además, la especialista en oftalmología que
examinó la evolución clínica del actor con fundamento en los documentos médicos
allegados por Aurora S. A., indicó que aquél fue intervenido en la retina en
agosto 22 de 2007, previo al accidente acaecido en junio 4 de 2008 y reportado
en agosto de la misma anualidad, y que en la fase post operatoria se advirtió
la presencia de pseudofaquia en ojo derecho, lo cual no fue reseñado por el
paciente en sus antecedentes (f. 109 ib.).
Sostuvo que Aurora S. A. cumplió las obligaciones
relacionadas con la calificación de las secuelas sufridas por el accionante con
el accidente acaecido en junio de 2008, pero al ser clasificado como de origen
común, perdió la competencia para reconocer las prestaciones económicas derivadas.
Por último, solicitó excluir de responsabilidad a
Aurora S. A. en el proceso de tutela, atendiendo a que el accidente sobre el
cual versa la demanda, corresponde a uno diferente al que le fue reportado en
agosto 8 de 2008.
C. Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Por remisión que hiciera la Junta Regional de
Calificación de Invalidez del Valle del Cauca del oficio de pruebas emitido por
la Corte, a la Secretaria de la Sala Segunda de Decisión de la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez, ésta allegó escrito en mayo 28 de 2013 donde
explicó:
La Junta Regional de Calificación de Invalidez del
Valle del Cauca le remitió el expediente del accionante para resolver, en
segunda instancia, el recurso interpuesto por Aurora S. A. contra el dictamen
de la Junta Regional que determinó el origen de la afección en un accidente
laboral y un porcentaje de 34.70% de pérdida de capacidad laboral.
Aclaró que las actuaciones de la Junta Nacional se
ajustaron a lo previsto en el Decreto 2463 de 2001 y la Ley 100 de 1993, sobre
calificación del origen de las contingencias. Indicó que no efectúo examen
físico al actor, pues no lo consideró indispensable para la evaluación.
Agregó que en el curso del proceso de calificación, el
peticionario contó con el derecho a solicitar información sobre su caso y a
solicitar la expedición de copias de los documentos que requiriera, e
igualmente con la oportunidad de aportar elementos probatorios que considerara
relevantes, o contradecir los obrantes en el expediente.
Reseñó que al analizar las secuelas originadas en el
presunto accidente de trabajo ocurrido en 2008, se constataron incongruencias
en la historia clínica aportada, en el trámite de reporte del accidente de
trabajo y en la información suministrada por el paciente; las que fueron
resueltas con fundamento en los hallazgos clínicos descritos en la valoración
realizada por la especialista en oftalmología a solicitud de la ARL Aurora (f.
131 ib.).
Expresó que una vez analizado el historial clínico
aportado al expediente, la Junta Nacional concluyó que le asistía razón “al
apelante administradora de riesgos profesionales Aurora S. A., toda vez que de
acuerdo al mecanismo del accidente y las lesiones descritas por oftalmología no
es posible atribuir las secuelas al evento reportado como accidente de trabajo”
(f. 132 ib.).
Sostuvo que la Junta Regional se extralimitó al
calificar la pérdida de capacidad laboral, pues en el caso estudiado la
controversia versaba exclusivamente sobre el origen de la afección “desprendimiento
de retina, trastorno de cuerpo vítreo y cristalino en ojo derecho”. En
consecuencia, determinó su origen como común, y dejó sin efecto la calificación
de pérdida de capacidad laboral, la cual deberá realizarse en primera
oportunidad por el fondo de pensiones correspondiente, atendiendo tal origen.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, los fallos proferidos dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Planteamiento del problema jurídico.
Mediante esta acción de tutela, el señor Jairo Ruiz
Narváez pide que se amparen sus derechos fundamentales a la salud, la seguridad
social, la vida digna y el mínimo vital, los cuales habrían sido vulnerados por
la ARL Positiva S. A., al no calificar la pérdida de su capacidad laboral, pese
a que presuntamente sufrió un accidente de trabajo reportado así por su
empleador.
Analizada la situación planteada en la demanda, las
pruebas practicadas por la Corte y la intervención de las entidades vinculadas
al trámite del presente proceso, encuentra la Sala que el problema jurídico
inicialmente planteado en la tutela, no es el llamado a resolverse debido a que
la calificación de la pérdida de capacidad laboral solicitada ya se surtió,
aunque sin la participación de Positiva S. A., administradora de riesgos
laborales obligada.
Sin embargo, la Sala observa que las particularidades
del caso permiten ubicar la posible vulneración de las garantías fundamentales
invocadas, en la omisión de las obligaciones a cargo de los actores del SGRP
vinculados en el caso objeto de estudio y las posibles irregularidades en el
proceso de calificación de la invalidez y determinación del origen de la
afección del accionante ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
En ese contexto, atendiendo a la función de revisión
que cumple esta corporación, se prescindirá del problema jurídico planteado en
la demanda, para abordar el estudio del caso desde una perspectiva más
concreta: (i) de un lado, las obligaciones que asumen las entidades
administradoras de riesgos profesionales frente a los trabajadores que sufren
una pérdida de capacidad laboral por eventos de origen profesional; y del otro,
(ii) la observancia al debido proceso en los trámites de calificación de la pérdida
de capacidad laboral y determinación del origen de la misma.
En ese orden, se evaluará la conducta asumida por las
administradoras de riesgos demandadas ante el accidente de trabajo que sufrió
el actor y la sujeción al debido proceso en el trámite de calificación del
origen y grado de invalidez adelantado por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez. Para desarrollarlo, la Sala estudiará los siguientes aspectos: (i)
la importancia de la calificación de pérdida de capacidad laboral y la no prescripción
de la misma; (ii) la integralidad del Sistema de Seguridad Social en Colombia;
(iii) el debido proceso en la calificación de las Juntas respectivas; y por
último (iv) con base en esos parámetros, resolverá el caso concreto.
Tercera. La importancia
de la calificación de pérdida de capacidad laboral.
3.1. El artículo 48 superior consagró la seguridad
social como un derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los
habitantes del territorio colombiano. Dispuso además que se organizara como un
servicio público obligatorio bajo “la dirección, coordinación y control”
del Estado, junto con entidades públicas y privadas, que debe ser prestado con
sujeción a los principios de solidaridad, eficacia y universalidad.
Acorde con el citado artículo, la jurisprudencia de la
Corte ha señalado que la seguridad social es “un conjunto armónico de
entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los
regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y
servicios complementarios que son definidos en la ley, cuyo objeto es
garantizar los derechos irrenunciables de las personas, mediante la cobertura
de las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y, en
general, las condiciones de vida de toda la población”[5].
3.2. En armonía con la preceptiva constitucional, la
Ley 100 de 1993 diseñó un nuevo modelo de seguridad social en Colombia, en el
que se unifican los regímenes normativos existentes y se implementa una
dinámica administrativa que combina la gestión pública con la privada, en un
Sistema Integral de Seguridad Social que ampara de forma anticipada a los
ciudadanos, contra determinadas contingencias que puedan presentarse en el
desarrollo de la vida laboral y, en el desenvolvimiento de la vida misma. En
ese orden, el sistema fue estructurado con estos componentes: (i) el Sistema
General de Pensiones; (ii) el Sistema General en Salud; (iii) el Sistema
General de Riesgos Profesionales; y (iv) los Servicios Complementarios.
3.3. El Sistema General de Riesgos Profesionales -SGRP-,
constituye uno de los más sentidos avances en materia de seguridad social en
Colombia, al disponer la protección del trabajador respecto de los riesgos
derivados del trabajo. La legislación del Sistema de Riesgos Profesionales,
prevista entre otras disposiciones en la Ley 100 de 1993, el Decreto 1295 de
1994[6],
la Ley 776 de 2002 y la Ley 1562 de 2012, lo define como “un conjunto de
entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, que tiene la finalidad
de prevenir, proteger y atender las consecuencias que se derivan de los riesgos
profesionales, es decir, de los accidentes y las enfermedades que puedan
padecer las personas por causa o con ocasión del trabajo”[7].
En virtud de la finalidad perseguida por el Sistema de
Riesgos Profesionales, las normas que lo regulan consagran la noción legal de
accidente de trabajo y enfermedad profesional, con elementos conceptuales que
permiten identificar si la situación de hecho que se analiza corresponde o no a
un evento relacionado con la actividad laboral o profesional del afiliado.
Al respecto, la normativa de riesgos profesionales
dispone que cuando ocurre un accidente laboral o enfermedad profesional, el
afiliado tendrá derecho a recibir (i) el servicio asistencial de salud
correspondiente, con cargo al sistema, e igualmente (ii) las prestaciones
económicas, que se determinarán de acuerdo a las secuelas de la enfermedad o el
accidente, cómo incapacidades temporales, subsidios por incapacidad temporal,
incapacidad permanente parcial o pensión de invalidez según la gravedad de la
pérdida de capacidad laboral; en caso de muerte los beneficiarios del afiliado
tendrán derecho a pensión de sobrevivientes y al denominado auxilio funerario[8].
3.4. Para establecer si una persona tiene derecho al
reconocimiento de alguna de las prestaciones asistenciales o económicas, se
requiere de la calificación de la pérdida de capacidad laboral, entendida como
un mecanismo que permite fijar el porcentaje de afectación del “conjunto de
las habilidades, destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico,
mental y social, que le permiten al individuo desempeñarse en un trabajo
habitual”[9].
El derecho a la valoración de la disminución de dicha capacidad se encuentra
regulado básicamente en las mismas leyes y decretos que desarrollan el SGRP,
con mayor énfasis en la Ley 100 de 1993, el Decreto 917 de 1999 y el Decreto
2463 de 2001 en lo que tiene que ver con el procedimiento respectivo.
3.5 Por expresa remisión del artículo 250 de la Ley
100 de 1993, la clasificación de pérdida de capacidad laboral por accidente de
trabajo o enfermedad profesional debe ajustarse a las mismas reglas y
procedimientos establecidos para la valoración de pérdida de capacidad laboral
para el caso de padecimientos por riesgo común[10],
es decir, la calificación de pérdida de capacidad laboral tiene lugar
independientemente de la causa, profesional o común, que determine la necesidad
de dicha valoración.
Conforme
con ello, la clasificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido
considerada por la jurisprudencia constitucional, como un derecho que tiene
toda persona, el cual cobra gran importancia al constituir el medio para
acceder a la garantía y protección de otros derechos fundamentales como la
salud, la seguridad social y el mínimo vital, en la medida que permite
establecer a qué tipo de prestaciones tiene derecho quien es afectado por una
enfermedad o accidente, producido con ocasión o como consecuencia de la
actividad laboral, o por causas de origen común. La Corte ha indicado:
“Dentro del derecho a la pensión de invalidez cobra
gran importancia el derecho a la valoración de la pérdida de la capacidad
laboral, ya que ésta constituye un medio para garantizar los derechos
fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. Lo
anterior por cuanto tal evaluación permite determinar si la persona tiene
derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el
deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar
una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello,
la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas
que originan la disminución de la capacidad laboral. Es precisamente el
resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el
que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó
previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el
origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las
entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría
fundamento para el reconocimiento pensional.”[11]
3.6. Es pertinente mencionar que, según lo manifestado
por este tribunal, la calificación de la pérdida de capacidad laboral debe atender
las condiciones específicas de la persona, apreciadas en su conjunto, sin que
sea posible establecer diferencias en razón al origen, profesional o común, de
los factores de incapacidad. En ese mismo sentido, esta valoración puede tener
lugar no solo como consecuencia directa de una enfermedad o accidente de
trabajo, claramente identificado, sino, también, de patologías que resulten de
la evolución posterior de esta enfermedad o accidente, o, a su vez, por una
situación de salud distinta que puede tener un origen común.
Asimismo, puede ocurrir que en un primer momento la
afectación padecida, ya sea producida por un accidente o enfermedad específica,
no genere incapacidad alguna. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, se
pueden presentar secuelas que tornan más grave la situación de salud de la
persona, lo que podría dar lugar a la valoración de su pérdida de capacidad
laboral, con el fin de establecer, precisamente, las verdaderas causas que
originaron la disminución de su capacidad de trabajo y el eventual estado de
invalidez.
En consecuencia, el derecho a la valoración de la pérdida
de capacidad laboral no se encuentra sujeto a un término perentorio para su
ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la
definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma,
no depende de un período de tiempo específico, sino de sus condiciones reales
de salud, el grado de evolución de la enfermedad o del proceso de recuperación
o rehabilitación que le hayan suministrado.
Así, el simple paso del tiempo no puede constituirse
en barrera para el acceso al dictamen técnico que permitirá establecer las
prestaciones económicas causadas por el advenimiento del riesgo asegurado, sin
importar que éste derive su origen de una enfermedad profesional, accidente
laboral o de una afección de origen común. De otra parte, ha de entenderse que
del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende
la efectividad de otras garantías fundamentales de raigambre constitucional,
indefectiblemente relacionadas a la dignidad humana, como la seguridad social,
en sus dos dimensiones, el derecho a la vida digna y al mínimo vital.
3.7. El Ministerio de Trabajo en concepto 270910
del 14 de septiembre de 2010, hizo referencia al tema, al resolver la
solicitud de una persona que consultaba acerca del término de prescripción para
llevar a cabo la calificación de la pérdida de capacidad laboral, debido a las
secuelas originadas como consecuencia de un accidente de trabajo ocurrido 10
años atrás. En este concepto, el Ministerio manifestó que “los términos de prescripción para la
reclamación de las prestaciones económicas y asistenciales por accidente de
trabajo o por enfermedad profesional, se cuentan desde el momento en que se le
define el derecho al trabajador, es decir desde el momento en que le es
notificado el dictamen definitivo de su invalidez o pérdida de capacidad
laboral.” Conforme con ello, en el citado concepto, se le
indicó al peticionario, que debía solicitar la valoración de la pérdida de
capacidad laboral, a pesar de los 10 años trascurridos desde el accidente, para
poder acceder a las prestaciones a las que hubiera lugar.
Al respecto, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia, en fallo de febrero 15 de 1995 (rad. 6.803, M. P. José Roberto Herrera Vergara) indicó: “… cuando acontece un accidente de trabajo
surgen en favor de quien lo padece una serie de prestaciones o de
indemnizaciones, según el caso, algunas de las cuales dependen de las secuelas
o de la incapacidad para laborar que le hayan dejado. Pero muchas veces ocurre
que a pesar de los importantes avances científicos resulta imposible saber en
corto plazo cuáles son las consecuencias…. Así lo tiene adoctrinado la
jurisprudencia de esta Sala al precisar que no puede confundirse el hecho del
accidente con sus naturales efectos. Aquél es repentino e imprevisto. Estos
pueden producirse tardíamente. (Cas., 23 de marzo de 1956, vol. XXIII, núms. 136 a 138). Por lo anterior, tanto la doctrina como la jurisprudencia, sin desconocer el referido término
prescriptivo legal, han recabado en que la iniciación del cómputo extintivo no
depende en estricto sentido de la fecha de ocurrencia del infortunio, por no
estar acorde con la finalidad del instituto y ser manifiestamente injusta, sino
del momento en que el afectado está razonablemente posibilitado para reclamar
cada uno de los eventuales derechos pretendidos.”
3.8. Aunque la jurisprudencia no ha abordado de manera
específica el escenario constitucional de la no prescripción de la valoración
de la pérdida de capacidad laboral, sí ha establecido presupuestos acerca de su
carácter ineludible en la configuración del derecho a las prestaciones
económicas o asistenciales, e igualmente ha fijado parámetros para su realización,
precisando que “debe hacerse a partir de la consideración de las condiciones
materiales de la persona apreciadas en su conjunto.”[12]
Para el efecto, no se requiere partir de un punto específico de referencia,
como sería el surgimiento de una enfermedad o la ocurrencia de un accidente de
trabajo, sino de la situación de salud al momento de la solicitud de la
valoración, para la cual deben atenderse todas las circunstancias que hayan incidido
en su condición.
3.9. Así las cosas, teniendo en cuenta la importancia
de la valoración, este tribunal ha determinado que la afectación de los
derechos fundamentales de la persona, se genera de un lado, por la negación del
derecho a la valoración, así como por la dilación de la misma, porque de no
practicarse a tiempo, puede conllevar en algunas situaciones a la complicación
del estado físico o mental del asegurado. De esta forma, ambas circunstancias
son lesivas a las garantías fundamentales de los trabajadores, pues someten a
quien requiere la calificación a una condición de indefensión[13],
en tanto necesita la valoración para conocer cuáles son las causas que
determinan la disminución de la capacidad laboral, y con esto precisar qué
entidad -fondo de pensiones o administradora de riesgos laborales- asumirá la
responsabilidad en el pago de las prestaciones económicas y asistenciales
derivadas de su afección.
Finalmente la inobservancia de los preceptos legales que
regulan valoración de pérdida de capacidad laboral, la negativa por parte de
las entidades obligadas a ello a realizar la valoración de la persona cuando su
situación de salud lo requiere, constituyen una flagrante vulneración del
derecho a la seguridad social consagrado en el artículo 48 superior, e
igualmente se erigen en barreras de acceso a las garantías fundamentales a la
salud, la vida digna y al mínimo vital, al no permitir determinar el origen de
la afección, el nivel de alteración de la salud y de la pérdida de capacidad
laboral del trabajador.
Cuarta. El carácter integral del sistema de seguridad social.
4.1. La Ley 100 de 1993 implementó un sistema integral
de seguridad social, diseñado con la aspiración de alcanzar la real aplicación
de los atributos de obligatoriedad e irrenunciabilidad que la Constitución le
arrogó a la seguridad social, en su doble dimensión de servicio público y
derecho fundamental.
Dicha aspiración quedó consignada en el preámbulo de la
Ley 100, en el sentido de que el sistema integral de instituciones, normas y
procedimientos, estará dispuesto para el “cumplimiento progresivo de los
planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la
cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la
salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional, con
el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad”[14].
Esa vocación de integralidad, responde a la necesidad
de materializar los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad a los
que la Constitución subordinó la prestación del servicio de seguridad social y
la garantía de éste como componente inescindible de la dignidad humana. En
desarrollo de estos mandatos, la Ley 100 consagró una especial protección al
trabajador frente los riesgos propios de la actividad laboral, brindando una
serie de prestaciones asistenciales y económicas para amparar a la población
que queda desprovista de los ingresos básicos, tras sufrir una enfermedad o
accidente que afecta su capacidad laboral.
Esa pérdida de capacidad laboral puede devenir de
eventos de origen común o profesional, por lo que la disposición normativa
definió para uno y otro un marco jurídico diferenciado sujeto al origen del
evento que generó la contingencia. De esta manera, estableció dos regímenes
distintos para atender las situaciones de invalidez, en el que las prestaciones
derivadas del accidente o enfermedad serán responsabilidad de los actores del
Sistema de Riesgos Profesionales o de los que participan en el Sistema General
de Seguridad Social, obedeciendo a si la disminución de la capacidad es causa o
no de un evento laboral.
4.2. Posteriormente, el Decreto 1295 de 1994 incorporó
esos criterios al establecer en el artículo 34, que todo afiliado al SGRP
tendrá derecho a que se le brinden los servicios asistenciales y se le
reconozcan las prestaciones económicas a que haya lugar, en el evento de sufrir
un accidente de trabajo o enfermedad profesional, siempre que éstas generen
incapacidad, invalidez o muerte. En consecuencia, incluyó dentro de las
funciones de las entidades administradoras de riesgos laborales la de
garantizar la prestación del servicio de salud y reconocimiento y pago oportuno
de las prestaciones económicas a las que tienen derecho[15].
En lo relativo a las prestaciones asistenciales,
dispuso que (i) los servicios de salud que demande el afiliado deben ser
prestados a través de su entidad promotora de salud, a menos que tengan
relación directa con la atención del riesgo profesional, caso en el cual
estarán a cargo de la ARL correspondiente[16];
(ii) los tratamientos de rehabilitación profesional y los servicios de medicina
ocupacional deben ser prestados por las administradoras de riesgos
profesionales; (iii) la atención inicial de urgencia podrá ser prestada por
cualquier institución prestadora de servicios de salud, con cargo al SGRP; (iv)
las empresas promotoras de salud podrán prestar los servicios médicos
asistenciales que se requieran, sin perjuicio de la facultad que ostentan para
repetir contra la administradora de riesgos profesionales correspondiente, por
concepto de atención de urgencias y servicios asistenciales, mediante el
mecanismo de reembolsos entre entidades[17].
Las prestaciones económicas fueron previstas en el
capítulo V, donde se establecieron los conceptos de incapacidad temporal,
incapacidad permanente parcial, pensión de invalidez, de sobrevivientes y de
auxilio funerario, la manera de calcular su monto y los criterios a los que se
sujetaría su reconocimiento. Sin embargo, dichas normas fueron declaradas
inexequibles por esta corporación, mediante la sentencia C-452 de 2002, M. P. Jaime Araujo Rentería[18],
debido a que el legislador extraordinario no había sido facultado para regular aspectos
sustanciales del SGRP.
Atendiendo
a los efectos diferidos del fallo, el Congreso expidió una nueva legislación
para suplir el vacío normativo mediante la Ley 776 de 2002 (“por la cual se dictan normas sobre la organización,
administración y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”). Esta disposición normativa se ocupó de ratificar la
responsabilidad a cargo de las entidades administradoras de riesgos
profesionales frente al reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales
y económicas derivadas de un evento de origen profesional.
Al
respecto en el parágrafo 2° del artículo 1°, advirtió que la entidad
responsable de reconocer las prestaciones asistenciales y económicas derivadas
de un accidente o enfermedad profesional será la administradora de riesgos a la
que se encuentre afiliado el trabajador al momento del accidente o, en el caso
de la enfermedad profesional, al requerir la prestación.
Responsabilizó además a la administradora de riesgos
profesionales en caso de accidentes de trabajo a “responder íntegramente
por las prestaciones derivadas de este evento, tanto en el momento inicial como
frente a sus secuelas, independientemente de que el trabajador se encuentre o
no afiliado a esa administradora” (no está en negrilla en el texto
original)[19].
El precepto normativo protegió además al trabajador frente a
posibles moratorias en el reconocimiento y pago de las prestaciones que
requiera cuando se produzca el riesgo asegurado, al facultar a la ARL que asume
las prestaciones a repetir proporcionalmente, por la cantidad que haya
desembolsado, y al erigir los mecanismos de recobro que efectúan las
administradoras, como independientes a la obligación que les asiste en el
reconocimiento del pago de las prestaciones económicas[20].
4.3. Estos postulados hacen
manifiesto el carácter integral del sistema y develan el rol vital que desempeñan
los actores del SGRP, administradora de riesgos profesionales y empleador, en
la protección integral, oportuna y eficaz de los trabajadores, en un sistema
diseñado con una importante delegación de obligaciones a quienes participan en
el sistema.
El Decreto 1295 de 1994 identificó como
características del SGRP que (i) las ARL estarán encargadas de la afiliación al
sistema y la administración del mismo[21]; (ii)
los empleadores deberán afiliarse al SGRP y tendrán a cargo la afiliación de
sus trabajadores[22]; (iii)
las cotizaciones serán responsabilidad exclusiva del empleador[23],
(iv) sin perjuicio de las sanciones que acarrea el incumplimiento de la
obligación de afiliación, las prestaciones que se generen en períodos sin cobertura
estarán a cargo del empleador[24]; (v)
los empleadores deberán efectuar las cotizaciones obligatorias al SGRP durante
la vigencia de la relación laboral[25]
y el traslado del monto de éstas a la ARL
correspondiente, dentro de los plazos que señale el reglamento[26].
4.4. El modelo
de aseguramiento fue estudiado por esta corporación en fallo  T-721 de
septiembre 18 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, donde se describió el
sistema de riesgos profesionales cómo “un sistema de aseguramiento en que el
empleador contrata un seguro con una ARP, realiza las cotizaciones de manera
oportuna y se encarga de la prevención de los riesgos, de conformidad con lo
que le exigen, sobre el particular, el Decreto 1295 de 1994 y la Ley 776 de
2002. La ARP, por su parte, se obliga a reconocer las prestaciones
asistenciales y económicas que el trabajador requiera cuando se produzca el
riesgo asegurado, es decir, el accidente de trabajo o la enfermedad
profesional.”
4.5. Conforme al esquema de
responsabilidades expuesto en el precedente recuento normativo sobre el SGRP
actualmente vigente en Colombia, se concluye que (i) las entidades
administradoras de riesgos profesionales son las llamadas a garantizar el
acceso de los trabajadores al conjunto de prestaciones asistenciales y económicas
previstas en el Sistema General de Riesgos Profesionales, y (ii) para el
reconocimiento de las mismas no es admisible oponer trabas administrativas
relacionadas al debate sobre la posible responsabilidad de una u otra entidad.
Por tanto, las controversias en el reconocimiento de las prestaciones
asistenciales y económicas contempladas por el SGRP a favor de los trabajadores
que sufren un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, o cualquier
otra contingencia de las amparadas por el sistema, deben resolverse desde una
perspectiva afín con la categoría de derecho fundamental que la Constitución le
reconoce a la seguridad social, al carácter integral del Sistema General de
Seguridad Social, con el principio de continuidad que le es intrínseco y con el
esquema de aseguramiento que diseñaron el gobierno y el legislador para hacer
realidad las garantías de integralidad, oportunidad y eficacia hacia las que
apunta el sistema.
Quinta. El debido proceso en los trámites de calificación de la invalidez.
Principios de buena fe y dignidad humana.
5.1. Las juntas de calificación de invalidez tienen
por objeto realizar, mediante un dictamen, la evaluación técnico-científica del
grado de pérdida de la capacidad laboral, del origen de la invalidez y de su
fecha de estructuración, la cual sirve como fundamento para que las entidades
correspondientes decidan respecto del reconocimiento de las prestaciones
económicas a que haya lugar según el porcentaje de pérdida de capacidad laboral
establecido en el dictamen.
En la providencia C-1002 de octubre 2 de 2004, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, este tribunal al decidir una demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, expresó (no está en
negrilla en el texto original):
“… la importancia de los dictámenes proferidos por
las Juntas de Calificación de Invalidez radica en que sus decisiones
constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico,
para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en
derecho es la pérdida de la capacidad laboral de los usuarios del sistema de
seguridad social. Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza
fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de
reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido,
dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del
reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión.”
5.2. En cuanto al procedimiento que orienta la forma
en que deben adoptar sus decisiones, éste se encuentra contenido en los artículos
38 a 43 de la Ley 100 de 1993, desarrollados por el Decreto 917 de 1999
(Manual Único para la Calificación de Invalidez), por el Decreto 2463 de 2001[27], y
recientemente por la Ley 1562 de 2012. Dicho
procedimiento está regido, a su vez, según lo establece el artículo 2°
del citado Decreto 2463, por los postulados “de la buena fe y consultará los
principios establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993…”,
que son, entre otros, el respeto a la dignidad humana y cumplimiento cabal del
debido proceso (arts. 1° y 29 Const.).
Según el artículo 1° de la Ley 100 de 1993, el Sistema
de Seguridad Social integral tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de las personas “para obtener la calidad de vida acorde con
la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”,
siguiendo los principios rectores de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad y participación, entre otros (art. 2° L. 100/93).
5.3. Establecidas estas máximas rectoras, ha de
indicarse que la Corte Constitucional, en fallo T-436 de abril 28 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, explicó el trámite que debe surtirse ante las juntas para la
calificación de un asegurado o pensionado, así (menciona artículos del D.
2463/01, no está en negrilla en el texto original):
“El procedimiento que deben observar esos organismos
para tramitar las solicitudes de calificación de invalidez está regulado en el
capítulo III de dicha normatividad (arts. 22 a 40). Allí se consagran reglas atinentes a la competencia de las juntas de calificación de invalidez (art.22);
rehabilitación previa para solicitar el trámite (art. 23); presentación de la
solicitud (art. 24); documentos que se deben allegar a la solicitud de
calificación (art.25); solicitudes incompletas (art.26); reparto,
sustanciación, ponencia, quórum y decisiones (arts. 27 a 29); audiencia y dictamen (arts. 30 y 31); notificación del dictamen y recursos (arts.32 a 34);
procedimiento para el trámite del recurso de apelación (art. 35); práctica de
exámenes complementarios (art.36); pago de gastos de traslado, valoraciones por
especialistas y exámenes complementarios (art. 37); participación en las
audiencias privadas (art. 38); inasistencia de pacientes (art. 39), y
controversias sobre dictámenes (art. 40).
…  …  …
Al revisar estas preceptivas, la Sala destaca la
aplicación de las siguientes reglas básicas en la actuación de las juntas de
calificación de invalidez, a saber:
i) La solicitud de calificación de pérdida de
capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado
el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su
realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar el certificado
correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto
2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud de la
persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben
proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y
sustanciar la respectiva ponencia (art. 28 ibíd.); y
iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos
organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y
justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibíd.).”
5.4. Por ser pertinente para la solución del presente
asunto, debe ahondarse en la regla número dos, identificada por esta
corporación[28], respecto de la necesidad del examen físico a la
persona que requiere la calificación, para que la valoración por parte de la
junta sea completa.
Por regla general, ha de indicarse que la realización
de este examen debe hacerse con la concurrencia de la persona a calificar en el
lugar en el cual presten sus servicios las juntas de calificación; por ello, el
Decreto mismo establece para aquellas personas que por motivos netamente
económicos no puedan asistir a la práctica del examen, la posibilidad de
solicitar el pago de los gastos de traslado a las entidades administradoras,
entidades de previsión social, compañías de seguros o empleadores (arts. 28
inc. 5 y 37).
El citado Decreto 2463 de 2001 también establece, en
varias de sus disposiciones, soluciones para quienes, por razón diferente a la
económica, no puedan trasladarse al lugar donde operan las juntas de calificación,
para la práctica del examen[29].
El artículo 13, que regula las “funciones de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez”, establece en su numeral 5°: “Ordenar
la presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o del
aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación
correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la
evaluación o examen físico, cuando sea necesario” (no está en negrilla
en los textos originales).
Igualmente, el artículo 28 regula la sustanciación y
ponencia del dictamen, indicando en el inciso cuarto: “Si la persona que va
a ser calificada no asiste a la cita fijada por el secretario de la junta, éste
dará aviso por escrito a las partes interesadas, procediendo a la suspensión
del trámite hasta tanto se realice la valoración o se compruebe la
imposibilidad de asistir a la cita o del traslado del médico ponente, caso en
el cual, se podrá dictaminar de acuerdo a las pruebas allegadas a la junta.”
También, el parágrafo del artículo 37 indica que
cuando haya sido interpuesto el recurso de apelación, la Junta Nacional
decidirá sobre la necesidad del traslado de la persona que fue calificada,
debiendo ser evaluada la situación de cada quien dentro de los principios de
dignidad humana y buena fe.
Por ende, en casos como el que se estudia cuando se
constaten incongruencias entre la historia clínica allegada y los supuestos
fácticos que motivan la calificación, la Junta debe exponer una mayor
sustentación, que justifique la no exigencia de la presentación para un nuevo
examen físico que permita despejar las dudas, máxime si la controversia se
centra en la relación de causalidad entre el presunto accidente y las secuelas
en el paciente.
5.5.
Teniendo en cuenta la importancia que revisten los dictámenes expedidos por las
juntas de calificación, pues determinan el derecho de una persona a acceder a
las prestaciones económicas previstas en el SGRP y
dirimen las controversias que surjan sobre la determinación de origen o fecha
de estructuración, la jurisprudencia ha señalado que el cumplimiento de
las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos organismos, los
cuales, cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental a la
seguridad social, es considerado como parte integrante del derecho fundamental
al debido proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas los
trámites para la calificación de su invalidez.
De esa forma, esta
Corte ha indicado que se vulnera el derecho al debido proceso de una persona
que solicita el trámite de la calificación de invalidez, cuando las juntas de
calificación en sus dictámenes determinan el porcentaje de la pérdida de
capacidad laboral, el origen de la invalidez o la fecha de estructuración, sin
suficiente fundamento fáctico ni probatorio. Por lo tanto para proferir los
respectivos dictámenes, las Juntas deben “realizar una valoración completa
del estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina por medio de un
examen físico y teniendo en cuenta todos los fundamentos de hecho que deben
contener los dictámenes, es decir, la historia clínica (antecedentes y
diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones
técnicas y en general todo el material probatorio que se relacione con las
deficiencias diagnosticadas”.[30]
En el citado fallo T-436 de 2005, la Corte encontró que
una junta de calificación había vulnerado el derecho al debido proceso al fijar
el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, pues pretermitió algunas partes
del procedimiento reglamentario y existían falencias en la motivación. Indicó
que la junta (i) no acreditó que el accionante hubiera sido sometido a examen
físico; (ii) no aportó información acerca de por qué al proferir el dictamen no
valoró en su integridad el estado de salud del peticionario sino tan solo una
de las patologías y, finalmente, (iii) no informó acerca de la realización del
proceso de rehabilitación integral que hubiera recibido el accionante o sobre
la improcedencia del mismo, lo cual es exigido por las normas reglamentarias
para darle trámite a las solicitudes de valoración de pérdida de capacidad
laboral.
A similares conclusiones arribó la Sala Cuarta de
Revisión de esta Corte en la sentencia T-108 de 2007, ocasión en la que la
junta demandada tampoco tuvo en cuenta todas las patologías que sufría el
peticionario ni ofreció sustentación alguna respecto de su exclusión.
5.6. Para evitar dictámenes incompletos, las Juntas
previo estudio de los antecedentes clínicos y/o laborales, pueden, para mejor
proveer, ampliar la información relativa a los supuestos fácticos que
sustentarán su evaluación técnica, lo cual incluye “historias clínicas,
reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que
puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales
como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades,
subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos,
contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se
relacionen con la patología, lesión o condición en estudio y que los
fundamentos de derecho son todas las normas que se aplican al caso de que se
trate”[31].
Para el
cumplimiento de tales presupuestos, las Juntas de Calificación cuentan con la
facultad de solicitar a las entidades promotoras de salud, a las
administradoras de riesgos laborales y a las administradoras de fondos de
pensiones vinculados al caso objeto de estudio, así como a los empleadores e
instituciones prestadoras de los servicios de salud que hayan atendido al
afiliado, al pensionado o al beneficiario, los antecedentes e informes que
consideren necesarios para la adecuada calificación[32].
5.7. De otra parte, para efectos del caso concreto, es
preciso mencionar que la solicitud de determinación del origen del accidente,
está sujeta al cumplimiento de unos requisitos[33] atinentes a la
documentación que debe ser aportada por el solicitante. La omisión en el acopio
de éstos, faculta a la Junta para devolver la petición dejando constancia de
los documentos faltantes o radicar la solicitud advirtiendo por escrito las
consecuencias de ello. En todo caso, si iniciado el estudio se evidencia la
ausencia de documentos, la Junta podrá requerir a quien se encuentre en
posibilidad de aportarlos y al solicitante para que se alleguen o se justifique
la razón por la que no pueden ser aportados[34]. Este especial precepto hace
manifiesto el interés del gobierno y el legislador de dotar a las juntas
calificadoras de herramientas que permitan obtener dictámenes acertados e
integrales.
Consecuentemente, todas estas disposiciones del
Decreto 2463 en cita y la abundante jurisprudencia sobre la materia, activan la
obligación de los miembros de las Juntas de Calificación de promover un mayor
grado de salvaguarda de derechos fundamentales, para armonizar su actividad con
los postulados constitucionales. A su vez cualifican la competencia de dichas Juntas,
en la valoración de pérdida de capacidad laboral, y la determinación del origen
del accidente laboral o enfermedad profesional, a fin de garantizar los principios
en los que descansa el Sistema General de Seguridad Social y la plena
observancia al debido proceso, en los trámites que involucran el derecho a la
seguridad social, en sus dos dimensiones.
Sexta. El caso bajo estudio.
6.1 De conformidad con lo advertido en el acápite
correspondiente a la formulación del problema jurídico, la Sala Sexta de
Revisión deberá establecer si la Junta de Calificación de Invalidez que evaluó
al actor, desconoció el derecho al debido proceso, al prescindir de la
evaluación física del trabajador y de los documentos médicos pertinentes, al
momento de emitir el dictamen técnico científico.
6.2. Para desarrollar el problema jurídico enunciado, la
Sala considera necesario abordar de manera preliminar las actuaciones de los
actores del Sistema General de Riesgos Profesionales que intervinieron en el
caso del accionante, a fin de evaluar las conductas que asumieron frente a la
ocurrencia del accidente de trabajo sufrido por el peticionario y las obligaciones
derivadas del mismo.
En la intervención de Positiva S. A. en el presente
proceso, explicó que “se evidencia la ocurrencia de un evento reportado con
fecha de ocurrencia del 4 de abril de 2007, con el empleador Enrique Lourido
Caicedo, y certificados nuestros sistemas de información no se encuentra
registrada ninguna solicitud de calificación (de origen y/o pérdida de
capacidad laboral) y solo hasta la solicitud realizada por usted en uno de
nuestros puntos de atención se entiende como elevado el requerimiento” (f.
4 cd. principal).
Nótese que, en este caso, la ARL demandada no discute
la existencia del accidente de trabajo ocurrido en abril 4 de 2007 y reportado
por el empleador Enrique Lourido Caicedo. En realidad, su negativa a la
valoración de pérdida de capacidad laboral se relaciona con el tiempo
transcurrido entre el accidente y la solicitud de valoración de tal disminución,
así como la ausencia de determinación del origen común o profesional del
riesgo, lo que, en su opinión, implicó la prescripción del derecho a ser
calificado y la pérdida de la cobertura que brinda el sistema general de
riesgos profesionales. Razones por las que trasladó toda la responsabilidad a la
EPS.
Esa situación, analizada frente a la jurisprudencia
constitucional sobre la determinación del origen del riesgo y el grado de
invalidez, envuelve un incontestable desconocimiento al precedente que ha
erigido la clasificación de la pérdida de capacidad laboral, como un derecho
que tiene toda persona y de cuyo ejercicio depende la garantía y protección de
otros derechos fundamentales como la salud, la seguridad social y el mínimo
vital, en la medida que permite establecer a qué tipo de prestaciones tiene
derecho quien es afectado por una enfermedad o accidente, producido con ocasión
o como consecuencia de la actividad laboral, o por causas de origen común.
Asimismo, el derecho a la valoración de la pérdida de
capacidad laboral no se encuentra sujeto a un término perentorio para su
ejercicio, en tanto que la idoneidad del momento en que el afiliado requiere la
definición del estado de invalidez o la determinación del origen de la misma,
no depende de un período de tiempo específico, sino de sus condiciones reales
de salud, el grado de evolución de la enfermedad o el proceso de recuperación o
rehabilitación que le hayan suministrado.
En ese sentido, correspondía a Positiva S. A., como
administradora de riesgos laborales a la que se encontraba afiliado el
demandante al momento de sufrir el accidente, plantear la controversia sobre el
origen de la contingencia ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez y
allegar al estudio del caso[35] la documentación sobre
el informe del accidente de trabajo, el reporte de la entidad que le prestó la
atención médica al trabajador, el concepto de la EPS sobre el origen, los
exámenes de ingreso al sitio de trabajo y demás documentación que permitiera a
la junta efectuar una evaluación integral.
No hacen falta mayores consideraciones para concluir
que Positiva S. A. era la responsable de acudir ante la Junta Regional de
Calificación de Invalidez para resolver la controversia suscitada por el
concepto emitido por la EPS sobre el origen de la invalidez. A su vez, es la
obligada a reconocer y pagar las prestaciones asistenciales y económicas que se
deriven del accidente de trabajo ocurrido en abril de 2007, a las que tiene derecho el accionante por el solo hecho de haber perdido su capacidad laboral
en un accidente de origen profesional. Al menos, mientras la controversia sobre
el origen de la afección se dirime en las instancias correspondientes.
6.3. A ese respecto, no encuentra la Sala
responsabilidad atribuible a la EPS Servicio Occidental de Salud, relacionada
con el deber de calificar el origen y grado de la invalidez, en tanto que
proporcionó la asistencia médica, quirúrgica, terapéutica y farmacéutica
requerida, hasta concluir el proceso de recuperación del actor con concepto
desfavorable de rehabilitación. A su vez, estableció el origen de la
contingencia en el accidente de trabajo acaecido y remitió al afiliado a
medicina laboral para la correspondiente calificación. De ahí que no le asista
razón a Positiva S. A., al afirmar que es la EPS la responsable de reconocer
las prestaciones económicas y determinar el origen de la afección por no
haberle informado sobre la ocurrencia del accidente de trabajo (fs. 88 a 105 cd. Corte).
Si Positiva S. A. estaba en desacuerdo con el origen
del riesgo, o constataba alguna irregularidad en el reporte del evento
efectuado por el empleador, podría haberlo investigado o acudir ante la Junta
Regional de Calificación de Invalidez, a la que corresponde calificar en
primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y
determinar su origen[36].
6.4. En contraste, la ARL Aurora S. A., administradora
de riesgos laborales a la que el actor estuvo afiliado posteriormente[37],
por medio del empleador Asociación Mutual Futuro Solidario, efectúo
investigación del reporte de accidente de trabajo de agosto 8 de 2008, por
estar en desacuerdo con la calificación del origen efectuado por la EPS
Servicio Occidental de Salud, al constatar que el “desprendimiento de
retina” sufrido por el peticionario no se compadecía con el trauma contuso
reportado como contingencia laboral.
A juicio de la administradora, el accidente reportado
por el actor, es idéntico al presentado en abril 4 de 2007, por lo que los
hallazgos de oftalmología describen que la afección actual del accionante se derivaba
de complicaciones post operatorias previas al presunto accidente del 2008.
6.5. Es esta, entonces, la oportunidad para exponer
que el accionante actuó de manera equívoca al reportar como accidente el “desprendimiento
de retina” que sufrió a partir de una cirugía, que le fue realizada en el
curso del tratamiento de recuperación que la EPS le estaba suministrando para
contrarrestar las secuelas del trauma contuso sufrido en 2007.
La Sala constata que el peticionario ante la
incertidumbre de cuál sería la ARL obligada a reconocer las prestaciones
económicas originadas del accidente, optó por acudir a la ARL a la que se
encontraba afiliado al momento de sufrir una complicación ocular derivada de la
cirugía.
En la abundante historia clínica allegada por el
peticionario en sede de revisión, cuyo documento médico de mayor antigüedad es
de abril 7 de 2007, se reseñó el tratamiento proporcionado para atender las
secuelas originadas en el accidente de trabajo de abril 4 de 2007. Dicho
tratamiento concluyó en agosto 24 de 2012, con el diagnóstico del especialista
tratante que dictaminó pérdida irreversible de la visión en el ojo derecho y
ordenó la remisión del afiliado a medicina laboral para la calificación de la
invalidez. Las siguientes son las circunstancias relevantes para resolver de
fondo la acción la tutela.
- En abril 9 de 2007, se diagnosticó “uveitis traumática,
luxación de LIO, iridociclitis y pterigio por trauma contuso” en el ojo
derecho.
- En julio 7 siguiente, el especialista en
oftalmología confirmó el diagnóstico e informó sobre “un desprendimiento
total de retina” en el ojo afectado, ordenando cirugía de “vitrectomía
posterior, inyección de gas o aceite, silicón, retinopexia por implante, y
retiro del LIO”, realizada en agosto 22 del mismo año.
- En junio 18 de 2008, se practicó una nueva cirugía
de vitrectomía posterior, extracción del silicón y endolaser.
- En julio 9 siguiente, debido a un “desprendimiento
de retina”, se realizó procedimiento quirúrgico “vitrectomía
posterior, endolaser, más inyección de silicón en ojo derecho”.
- Por nuevos desprendimientos de retina, se realizaron
dos procedimientos quirúrgicos en mayo de 2010 y en abril 4 de 2011.
- En agosto de 2011 se diagnosticó glaucoma en el ojo
derecho y retina adherida. Finalmente en agosto 24 de 2012, el médico tratante
dictaminó pérdida irreversible de la visión del ojo derecho.
Del análisis de estos elementos, la Sala concluye que
las afecciones que reportó el actor como derivadas de un presunto accidente de
trabajo ocurrido en junio de 2008, corresponden a las secuelas originadas en el
evento laboral acaecido en abril 4 de 2007, por tanto el reporte efectuado en
agosto de 2008, realmente no constituye un nuevo accidente.
Para la Sala es diáfano que el actor en procura de
acceder a la calificación de la pérdida de capacidad laboral y las prestaciones
económicas previstas en el SGRP, pretendió equívocamente reportar como
accidente las complicaciones visuales derivadas del “trauma contuso”
sufrido en 2007.
Estas circunstancias, permiten dilucidar las
deficiencias de la evaluación técnico científica realizada por la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez sobre el caso del peticionario, en la
medida en que evidencian que aquellas incongruencias y aparentes
contradicciones halladas por la Junta en la evaluación del origen del accidente
de trabajo, podrían haberse resuelto satisfactoriamente, si se hubiese dado
aplicación a las disposiciones que regulan estos procedimientos y observado la
jurisprudencia constitucional relativa al debido proceso en los trámites
seguidos ante las juntas de calificación de invalidez.
De conformidad con lo
expuesto en la contestación de la Junta Nacional en el presente proceso y con el dictamen allegado por ésta, la Sala encuentra
que la resolución del recurso de apelación por parte de dicha entidad, se
sustentó exclusivamente en la historia clínica y la valoración por oftalmología
allegada por la ARL Aurora S. A..
Se observa que frente a las incongruencias halladas en
los relatos realizados por el paciente sobre el accidente y los registros
médicos documentales en su historia clínica, la Junta optó por apoyarse
únicamente en la valoración de oftalmología realizada en noviembre 11 de 2009.
No obstante, de acuerdo a las pruebas recaudadas por la Corte, se constata que
el concepto de oftalmología se fundamentó en la documentación médica aportada,
prescindiendo del examen físico y del concepto clínico del médico tratante.
En el dictamen de diciembre 4 de 2009, la Junta
Nacional anotó que “los antecedentes clínicos del paciente, refieren un
desprendimiento de retina del ojo derecho desde el año 2007, con anterioridad
al presunto accidente de trabajo. Haciendo una revisión de las incapacidades
temporales se observa que la primera incapacidad fue la N 559248 con fecha de
inicio 09/07/2008, es decir casi un mes después de ocurrido el presunto
accidente fecha de inicio que concuerda con la fecha de la historia clínica, lo
que hace suponer que la real fecha del evento que le ocasionó el
desprendimiento de retina es el 9 de julio de 2009, fecha que no coincide con
el reporte del presunto accidente de trabajo” (f. 125 cd. Corte).
Como ya se
dijo[38], el dictamen de
las juntas es la pieza fundamental para proceder con el reconocimiento de las
prestaciones económicas cuya base en derecho es la pérdida de la capacidad
laboral. Dada su importancia, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que el
cumplimiento de las normas que reglamentan las funciones y deberes de estos
organismos, que cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho
fundamental a la seguridad social, es considerado como parte integrante del debido
proceso de las personas que están surtiendo ante las mismas, los trámites para
la calificación de su situación de invalidez.
En ese orden, encuentra la Sala que en el trámite de
calificación la Junta omitió algunas partes del procedimiento reglamentario,
relativas al deber de (i) efectuar la valoración completa del estado de salud
de la persona cuya situación de invalidez se revisa, por medio del examen físico
del empleado antes de elaborar el respectivo dictamen[39];
(ii) ampliar la información relativa a los supuestos fácticos que sustentarán
su evaluación técnica, lo cual incluye la historia clínica (antecedentes y
diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones
técnicas y, en general, todo el material que se relacione con las deficiencias
diagnosticadas; (iii) solicitar, si no se allega, el informe sobre el proceso
de rehabilitación integral que hubiera recibido por parte de la EPS o el
concepto desfavorable de recuperación[40].
Bajo esta óptica, la Sala constata la vulneración del
derecho al debido proceso por parte de la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez, al determinar el origen de la pérdida de capacidad laboral sin el
cabal cumplimiento de los derroteros normativos y jurisprudenciales que regulan
el contenido y trámite de estos procedimientos. Procederá entonces la Sala a
conceder el amparo, ordenando a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez por
conducto de su representante legal o quien haga sus veces que, si aún no lo ha
efectuado, en un término de ocho días hábiles contados a partir de la
notificación de este fallo, califique las condiciones de salud actuales del
señor Jairo Ruiz Narváez, a fin de determinar la pérdida de capacidad laboral,
el grado de invalidez y la fecha de estructuración de la misma, para lo cual, la
Junta deberá (i) realizar el examen físico al accionante, en armonía con los
preceptos del Decreto 2463 de 2001, (ii) solicitar a la entidad promotora de
salud, a las administradoras de riesgos laborales, y a los empleadores
vinculados al caso objeto de estudio, los antecedentes e informes que incluyan
todas las afecciones padecidas por el actor desde la ocurrencia del accidente
de abril 4 de 2007, y demás documentación que consideren necesaria para la
adecuada calificación.
Con todo, la Sala reconoce que el problema jurídico
fue dilucidado a partir del esquema de funciones que el SGRP le asignó a cada
uno de los actores que lo integran, de ahí la relevancia del marco normativo y
jurisprudencial que rige la cobertura del SGRP, y de los precedentes
constitucionales que han privilegiado la garantía de continuidad en la
prestación del servicio público de seguridad social sobre cualquier tipo de
divergencia que pueda surgir entre los encargados de satisfacerla. Lo anterior,
con el fin de reiterar que son las ARL las llamadas a responder por las
prestaciones económicas y asistenciales que demanden sus afiliados, así como de
la labor de acompañamiento y asesoría que éstas deben a aquellos cuando quiera
que su salud se vea afectada debido a un evento de origen profesional.
Por lo anterior, la Sala ordenará a Positiva S. A., que
asesore y oriente al señor Jairo Ruiz Narváez en el nuevo proceso de
calificación de invalidez y determinación del origen de la misma, y sobre la
responsabilidad que le atañe en el reconocimiento y pago de las prestaciones
económicas y asistenciales que se deriven del accidente de trabajo producido en
abril 4 de 2007, de acuerdo a la determinación que adopte la Junta de
Calificación de Invalidez en la nueva evaluación del grado y origen de la
pérdida de capacidad laboral de accionante.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
el fallo proferido por la Sala Penal del
Tribunal Superior de Buga, en diciembre 13 de 2012, mediante el cual confirmó
el dictado en octubre 9 del mismo año, por el Juzgado Tercero Penal del
Circuito de Palmira, que negó el amparo invocado por el señor Jairo Ruiz
Narváez, contra Positiva S. A. y, en su lugar, CONCEDER la protección de
sus derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.
Segundo.-
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez que, en un término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la
notificación de este fallo, califique la pérdida de capacidad laboral del señor
Jairo Ruiz Narváez, en aras a determinar el origen común o profesional del
accidente ocurrido en abril 4 de 2007, el grado de invalidez y la fecha de
estructuración de la misma. Así, dentro de dicho término, deberá realizar el
examen físico al accionante y solicitar a la entidad promotora de salud, a las
administradoras de riesgos laborales, y a los empleadores vinculados al caso
objeto de estudio, los antecedentes e informes que incluyan todas las
patologías padecidas por el actor desde la ocurrencia del referido accidente, y
demás documentación que consideren necesaria para la adecuada calificación.
Tercero.- ORDENAR a
Positiva Compañía de Seguros S. A., que asesore y oriente al señor Jairo Ruiz
Narváez en el proceso de calificación y determinación del origen de la misma, y
sobre la obligación que le atañe en el reconocimiento y pago de las
prestaciones asistenciales y económicas que se deriven del accidente de trabajo
acaecido en abril 4 de 2007, de acuerdo a la determinación que adopte la Junta
de Calificación de Invalidez en la nueva evaluación del grado y origen de la
pérdida de capacidad laboral.
Cuarto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Artículo 12 del Decreto Legislativo 1295 de 1994: “Origen
del accidente, de la enfermedad y la muerte. Toda enfermedad o patología,
accidente o muerte, que no hayan sido clasificados o calificados como de origen
profesional, se consideran de origen común”.
[2] Parágrafo 2°, artículo 1° de la Ley 776 de 2002.
[3] Fs. 75 a 77 cd. Corte.
[4] Con la entrada en vigencia de la Ley 1562 de 2012 (“por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan
otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional”) el término “riesgos
profesionales” debe entenderse como “riesgos laborales”.
[5] Sentencia T-1040 octubre 23 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[6] La Corte en sentencia C-858 de octubre 18 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño, declaró
inexequibles los artículos 9º y 10º y, parcialmente el artículo 13 del Decreto
1295 de 1994, que en su orden contenían: los elementos conceptuales de la
noción de accidente de trabajo, las excepciones a la noción de accidente de
trabajo y, el carácter voluntario de la afiliación de los trabajadores
independientes.
[7] Decreto 1295 de junio 22 de
1994, artículo 1°.
[8]
Sentencias T-518 de febrero
23 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza y T-567 de mayo 29 de 2008, M. P. Jaime Araujo Rentería, entre otras.
[9] Decreto 917 de 1999, artículo 2°.
[10] Ley 100 de 1993, artículo 250.
[11] Sentencia T-038 de febrero 3 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[12] Sentencia T-518 de julio 5 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[13] Sentencia T-038 de febrero 3 de 2011, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[14] Ley 100 de 1993.
[15] Decreto 1295 de 1994, artículo
80, literales d) y e).
[16] Decreto 1295 de 1994, artículo
5.
[17] Decreto 1295 de 1994, artículo
6º.
[18] La Corte difirió los efectos del fallo con el objetivo de que el órgano
legislativo expidiera la nueva normatividad sobre la materia.
[19] Ley 776 de 2002, artículo 1°, parágrafo 2°.
[20] Ley 776 de 2002, artículo 1°,
parágrafo 2°.
[21]
Decreto 1295 de 1994,
artículo 4.
[22] Íd.
[23] Íd.
[24] Íd.
[25] Decreto 1295 de 1994, artículo
16.
[26] Decreto 1295 de 1994, artículo
21.
[27] “Por
el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las
Juntas de Calificación de Invalidez.”
[28] Corroborada posteriormente en los fallos T-108 de
febrero 19 2007, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-424 de mayo 25 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-328 de
abril 10 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-773 de octubre 29 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-328 de mayo 4 de 2011, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[29]
Decreto 2463 de 2001, artículo
37.
[30] Sentencia T- 328 de 2008, ya citada.
[31] Sentencia T-424 de mayo 25 de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] Decreto 2463 de 2001, numeral 6º
del artículo 13.
[33] La solicitud de determinación del origen del origen del accidente o la
enfermedad, de la invalidez o de la muerte, debe ir acompañada por (i) un
informe del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional elaborado por
el empleador, o en su defecto por la EPS que prestó la atención médica inicial,
o del trabajador; (ii) un concepto de la administradora de riesgos y de la EPS; (iii) exámenes médicos de ingreso a la empresa o sitio de trabajo, si los hubiere, los
que serán allegados por el empleador o la ARL correspondiente, (iv) exámenes periódicos ocupacionales, si fuere del caso; y (v) análisis del puesto de
trabajo que desempeña el afiliado, cuando sea necesario (Decreto 2463 de 2001,
artículo 25).
[34] Decreto 2463 de 2001, artículo
25.
[35] Decreto 2463 de 2001, artículo
25.
[36] Ley 1562 de 2012, artículo 18.
[37] En su intervención, Aurora S. A.
refirió que el período de afiliación del actor a la entidad comprendió desde
mayo 2 a octubre 5 de 2008.
[38] Supra 5.1.
[39] Decreto 2463 de 2001, artículo
28.
[40] Decreto 2463 de 2001, artículo
25.