T-816-10
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia T-816/10
PENSION DE INVALIDEZ-Caso en que se disminuyó valor de mesada
pensional cerca de un cincuenta por ciento, en virtud a la última valoración
donde varió de 85% a 80% la pérdida de capacidad laboral
PENSION DE INVALIDEZ-Revisión de mesada pensional procede por
solicitud de la entidad de previsión o seguridad social cada tres años
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para evitar
perjuicio irremediable aunque exista otro medio de defensa judicial
DERECHO A LA PENSION DE INVALIDEZ-Naturaleza y procedencia de la
recalificación del porcentaje
ACTOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA PENSIONAL-Como regla general, la revocatoria de un
acto administrativo de carácter particular y concreto requiere autorización del
afectado
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por reliquidación de pensión
de invalidez sin contar con el consentimiento expreso y por escrito del
interesado, incumpliendo las previsiones de los artículos 73 y 74 del Código
Contencioso Administrativo
PENSION DE INVALIDEZ-Orden a Caprecom de liquidar nuevamente la
mesada pensional teniendo en cuenta los factores y ajustes respectivos
adecuados proporcionalmente a la recuperación de solo el 5% de la capacidad
laboral
Referencia: expediente T-2637836.
Acción de tutela instaurada por Luis Álvaro
Sánchez Valencia, contra Caprecom.
Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala
Laboral.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA.
Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil diez (2010).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en la revisión del fallo proferido en segunda
instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, Sala Laboral,
dentro de la acción de tutela instaurada por Luis Álvaro Sánchez Valencia, contra
la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, en adelante Caprecom.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión que hizo el referido despacho judicial, en virtud de lo ordenado por
el inciso final del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991; el 24 de junio de 2010,
la Sala Seis de Selección lo eligió para revisión.
I. ANTECEDENTES.
Luis Álvaro Sánchez Valencia, por intermedio de apoderado, promovió acción
de tutela en enero 28 de 2010 contra Caprecom, para reclamar el amparo de sus derechos
al “mínimo vital y móvil y a la seguridad social integral”, según los
hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y relato contenido en la demanda.
1. El señor Luis Álvaro Sánchez Valencia
trabajó durante 21 años, desde octubre 1° de 1974 hasta septiembre 30 de 1995,
en ADPOSTAL.
2. El actor fue pensionado por invalidez, según
Resolución N° 00327 de marzo 8 de 1996, por pérdida de su capacidad laboral de
85%, reconociéndosele un valor de $267.613.87, que fue siendo reajustado
anualmente, llegando en enero de 2008 a $950.321.
3. Por intermedio de su apoderado, manifestó que “para
la última revisión, efectuada mediante el dictamen N° 37650208 de febrero 2 de
2008, expedido por la Junta de Calificación de Invalidez Regional del Valle del
Cauca y ejecutoriado el 10 de marzo de 2008, no
modificó, sino que actualizó la calificación de pérdida de capacidad laboral al
accionante en 80.00%”.
Después de casi 7 meses de ejecutoriada la
calificación antes dicha, la accionada profirió la Resolución N° 2329 de
octubre 21 de 2008, en la cual “redujo desmedida, ilegal y
desproporcionadamente la pensión
de invalidez casi en un 50%,” y condenó al accionante “a devolver todos los conceptos pensionales
que fueron adquiridos, reconocidos y pagados desde marzo 10 de 2008 con base a
equivocados cálculos retroactivos desde el 1° de octubre de 1995” (f. 12
cd. inicial).
4. Por lo anterior, interpuso los recursos de ley a
que tenía derecho y obtuvo como respuesta la Resolución N° 175 de febrero 4 de
2009, que confirmó la anterior; considera entonces que se le están desconociendo
todos sus derechos fundamentales, al revocar unilateralmente un “derecho
cierto e indiscutible de la pensión plena como derecho adquirido, y como si
fuera poco, que retrotrae ilegalmente una calificación actualizada que no
modifica la primera calificación”, empeorándole la calidad de vida.
5. Agregó que en febrero de 2008 su pensión era de $950.321
y en marzo del mismo año fue reducida a $509.212, acto que según él “pone de
manifiesto la mala fe de la accionada en atropello de las normas constitucionales
y sustánciales”, al interrumpirle el mínimo vital.
6. Indicó que con la pérdida del 5% de la capacidad
laboral, la disminución debió haber sido de “$53.556 únicamente y no de
$472.228 como equivocadamente interpretó la accionada”, siguiendo la
operación con regla de tres simple, proporcional a ambas calificaciones (f. 46
ib.).
B. Documentos relevantes cuya copia obra dentro del
expediente.
1. Resolución 2329 de octubre 21 de 2008, por
medio de la cual Caprecom “procede a disminuir el monto una (sic)
pensión de invalidez por bajar el porcentaje de pérdida de la capacidad
laboral” y resolvió bajar “la pensión de invalidez reconocida a Luis
Álvaro Sánchez Valencia… en la suma de quinientos nueve mil doscientos doce
pesos ($509.212.00) M/cte. a partir de la expedición del presente acto
administrativo”, e indicó en el artículo cuarto que “el pensionado
deberá reintegrar a la entidad, el mayor valor cancelado desde 10 de marzo de 2008,
para lo cual el descuento no debe sobrepasar el 50% de la mesada pensional” (fs.
3 a 5 ib.).
2. Resolución N° 0175 de febrero 4 de 2009,
que confirmó la Resolución 2329 y reajustó la pensión “a partir del 1° de
enero de 2009, en cuantía de quinientos cuarenta y ocho mil doscientos sesenta
y nueve pesos ($548.269.00)” (fs. 6 a 10 ib.).
3. Algunos comprobantes de pago por pensión
de invalidez de Caprecom, a nombre de Luis Álvaro Sánchez Valencia, valor de la
mesada correspondiente a abril de 2009: $1.023.211, observándose que después de
descuentos queda en $690.390, valor neto; $688.680 en mayo; $274.135 para
septiembre, mes donde se observa que el monto bajó a $548.269, recibiendo ese
mismo valor en diciembre de 2009 (fs. 22 a 26 cd. Corte).
C. Pruebas en sede de revisión.
1. Mediante auto de septiembre 28 de 2010, el
Magistrado sustanciador de esta Sala Sexta de Revisión dispuso oficiar al
Coordinador de la División Administradora de Prestaciones Económicas de
Caprecom, para que explicara la razón por la cual una disminución de la
capacidad laboral del 85% al 80% condujo a reducir el monto de la pensión de
invalidez de Luis Álvaro Sánchez Valencia, de $1.023.211 en abril de 2009 a
$548.269 en septiembre 30 del mismo año, obteniendo como respuesta:
“Mediante la Resolución N° 00327 del 8 de
marzo de 1996, esta entidad reconoció la pensión de invalidez al señor LUIS
ÁLVARO SÁNCHEZ VALENCIA, por tener una pérdida de capacidad laboral de 85%
según dictamen rendido por la Dirección de Servicios de Salud de esta entidad,
con base en este porcentaje, se liquidó la prestación de acuerdo a lo dispuesto
en el literal b) del articulo 63 del Decreto 1848 de 1969, dando como valor de
la mesada pensional la suma de $267.613.87 a partir del 1° de octubre de 1995.”
Explicó que el valor de la pensión de invalidez se
liquida “con base en el segundo salario devengado por el empleado oficial y
será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes”,
que para el aplicable literal b del articulo 63 del Decreto 1848 de 1969, es: “Si
la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del
noventa y cinco (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco
por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del
último promedio mensual.”
Aclaró que la pensión fue reconocida en vigencia de la
Ley 100 de 1993, cuyo artículo 289 indica: “La presente ley rige a partir de
la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas
las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2° de la Ley
4ª de 1966, el artículo 5° de la Ley 33 de 1995, el parágrafo del artículo 7°
de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código
Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen.”
Así, manifestó que “la estructuración de la
invalidez del señor LUIS ÁLVARO SÁNCHEZ VALENCIA se produjo en vigencia de la
Ley 100 de 1993, por consiguiente, la normatividad aplicable para la
valoración, dictamen y reconocimiento, debió hacerse bajo los parámetros de
esta norma y no del Decreto 1848 de 1969, por otro lado, las pensiones de
invalidez antes y después de la vigencia del Sistema General de Pensiones, no
eran y no son de carácter definitivas, sino que están condicionadas a la
disminución o aumento de la pérdida de la capacidad laboral, lo cual da lugar a
la modificación, permanencia o extinción del derecho. En consecuencia, al haber
sido estructurada la enfermedad en vigencia de la Ley 100 de 1993, las
revisiones periódicas deben hacerse conforme a lo establecido en la Ley 100 de
1993, así en su momento se haya aplicado una disposición que no correspondía
para el caso particular.”
En el cotejo que efectúa entre tales disposiciones, se
aprecia (f. 70 cd. Corte.):
Decreto 1848 de 1969, artículo 63:
Ley 100 de 1993, artículo 40:
“La liquidación… se efectuó tomando el ingreso base
de liquidación con promedio del último año y sobre todo lo devengado con un
monto del 75%, dando como resultado una mesada pensional de $267.613.87 a
partir del 1° de octubre de 1995.”
“Se liquidó con el promedio de los 10 últimos años,
lo cual dio un ingreso base de liquidación de $224.056.00, pero a este valor
se debe aplicar el monto de acuerdo a las semanas cotizadas… por tener una pérdida
de capacidad laboral del 80%, se partió de un  monto del 54% y por las 50
semanas adicionales a las 800 dio como resultado un 10% más, para un total
del 64%, que aplicado a $224.056.00 dio una mesada inicial de a partir del 1°
de octubre de 1995 de 143.396.00, suma inferior a la que se había reconocido
con la normatividad anterior… que fue actualizada a valor presente al año
2008, fecha de expedición del dictamen de la Junta de Calificación de
Invalidez, dando como resultado una mesada de $509.212.00 para ese año,
mientras que la mesada pensional anterior para esa misma época era de
$950.321.00.”
En documento aportado por Caprecom (memorando 005761
de octubre 24 de 1995), en cuanto a la “invalidez del señor Luis Álvaro
Sánchez”, se lee que “padece de un síndrome cerebral orgánico y
sicosis severa, con una pérdida de la capacidad laboral del 85%” (f. 75
ib., no está en negrilla en el original).
Después de expresar que “en estos momentos, el
accionante no tiene disminución de su mesada pensional” (f. 73 ib.), a la
respuesta en cuestión fue anexada copia de la Resolución N° 0258 de febrero 16
de 2010, “por medio de la cual se deja sin efectos unos actos administrativos
por orden de un fallo de tutela”, decidiéndose “declarar sin efectos
jurídicos las Resoluciones N° 2329 del 21 de octubre de 2008 y 0175 del 4 de
febrero de 2009, mediante las cuales se le disminuyó el valor de la mesada
pensional a la suma de $548.269 dentro de la pensión reconocida al señor LUIS
ÁLVARO SÁNCHEZ VALENCIA con C. C. N° 16.606.554, por disposición del fallo
de tutela proferido por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Santiago de
Cali” (fs. 116 a 118 ib., no está en negrilla en el texto original).
2. También se ofició al señor Luis Álvaro Sánchez
Valencia, para que directamente o por medio de su apoderado explicara la razón
de la invalidez que le fue reconocida, indicando este último, además de
adjuntar documentos ilustrativos de lo preguntado, que “el accionante laboró
antes de la pensión de invalidez por más de 20 años al servicio de Adpostal y
Telecom”. Adjuntó copia de una relación de tiempo servido, que ubica el nombramiento
en noviembre 16 de 1976, como Cartero IV Jefatura Local, y especifica que
prestó sus servicios “desde el 1° de octubre de 1974 hasta el 30 de
septiembre de 1995”, con interrupciones “del 29 de agosto al 13 de
diciembre de 1978; del 18 al 25 de agosto de 1982; del 18 al 19 de septiembre
de 1992 y del 11 de agosto al 20 de agosto de 1993”, último sueldo “del
29 de septiembre al 31 de diciembre de 1994 $180.488” y “del 1° de enero
al 30 de septiembre de 1995 $221.261” (f. 55 ib).
D. Respuesta de Caprecom.
Mediante
escrito presentado en término, el Coordinador de la División Administradora de
Prestaciones Económicas de Caprecom se opuso a las pretensiones de la tutela y señaló
que con fundamento en el artículo 44 de la ley 100 de 1993, “se remitió al
señor Luis Álvaro Sánchez Valencia a la Junta de Calificación de Invalidez Regional
Valle del Cauca, para que lo evaluaran, con el fin de dar cumplimiento a la
norma… en febrero 2 de 2008, fue calificado con una pérdida de capacidad
laboral del 80%, contra dicho dictamen procedía el recurso de reposición ante
la misma junta y/o el de apelación ante la Junta Nacional de Invalidez, recurso
que no interpuso el citado señor, quedando en firme éste”; explicó que las
Juntas de Calificación de Invalidez son organismos independientes, distintos a
las administradoras de pensiones, como Caprecom  (f. 22 ib.).
Aclaró
que al disminuir la pérdida de la capacidad laboral, se modificó la mesada
pensional de acuerdo al nuevo porcentaje, dando lugar a la reliquidación del
monto, expidiéndose la Resolución N° 2329 de octubre 21 de 2008, contra la cual
el interesado interpuso el recurso de reposición, resuelto por la Resolución N°
0175 de febrero 4 de 2009, que confirmó el acto recurrido, agotándose así la
vía gubernativa y pudiendo acudir a la jurisdiccional, si no estaba de acuerdo
con la decisión de la administración.
De
tal manera, estimó que la entidad no vulneró ningún derecho al accionante, ya que
la disminución fue realizada de acuerdo con la ley.
E. Sentencia de primera instancia.
Mediante sentencia de febrero 10 de 2010, el Juzgado Sexto
Laboral del Circuito de Cali concedió el amparo pedido, estimando que sí hay
vulneración a los derechos fundamentales invocados, debiéndose “proteger los
derechos laborales, ya que éstos deben ser específicos y claros y la ley los
protege y da una protección especial dentro de nuestra norma constitucional,
por eso se habla de los derechos adquiridos, es decir, que todo trabajador y
patrono al hacer aportes al sistema de Seguridad Social tiene todo el derecho a
solicitar de una u otra manera las pensiones para sus empleados o en su defecto
ellos mismos solicitar sus respectivas pensiones cuando puedan acceder a ellas”.
Aclaró que cuando una caja de compensación, el Seguro
Social, un fondo privado de pensiones, una aseguradora de riesgos
profesionales, etc., profiere un acto tendiente a reconocer una pensión por los
riesgos de IVM o de ARP, y considera que si “revisada la carpeta del posible
beneficiario ven que hubo un error, el mismo no puede ser arreglado de forma
arbitraria por parte de quien lo reconoció y para esto debe demostrarlo ante la
Justicia Ordinaria para que sea un Juez de la República el que entre a dirimir
el conflicto que se ha creado por dicho error, si este realmente existe o
persiste”.
Por lo anterior, al estimar que las dos partes pueden
ser afectadas, concede la tutela como mecanismo transitorio, hasta cuando decida
la jurisdicción competente.
F. Impugnación.
El Coordinador de la División Administrativa de
Prestaciones Económicas, en escrito de febrero 15 de 2010 (fs. 60 a 63 ib.),
impugnó el fallo de primera instancia expresando que “confunde la
revocatoria directa, con la modificación del hecho como consecuencia del cambio
de condición que dio lugar al derecho”; argumentó que “las pensiones de
invalidez pueden ser revisadas para su modificación, disminución o extinción.
Sin embargo a continuación hace referencia al error de la administración”,
indicando que si ésta “cometió un error no puede arbitrariamente efectuar el
arreglo directamente, sino que se debe demostrar ante la justicia ordinaria”,
con lo cual “está confundiendo las facultades que le da el legislador a
las administradoras de pensiones de revisar las pensiones de invalidez, para su
modificación, disminución o extinción por ser pensiones condicionadas al grado
de pérdida de capacidad laboral, con la revocatoria directa de los actos
administrativos en donde se requiere consentimiento del titular del derecho o
por disposición de un juez de la república” (sic).
Por otra parte, indicó que el a quo protegió el
derecho a la vida “porque a una persona se le desprendió arbitrariamente del
derecho a la pensión de invalidez”, motivación que es “errada y
desfasada de la realidad”, toda vez que al accionante no se le quitó el derecho,
sino que se le disminuyó su mesada pensional en virtud al cambio de la
condición que se lo otorgó y que por ley faculta a la administradora de
pensiones a disminuirle el valor de la mesada pensional.
G. Sentencia de segunda instancia.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali,
Sala Laboral, mediante sentencia de marzo 16 de 2010, revocó el fallo de
primera instancia al estimar que “el derecho a obtener el reconocimiento de
pensiones o beneficios derivados de una pensión debe hacerse efectivo mediante
solicitud formulada ante la entidad encargada de reconocerla, o si ello fuera
necesario, por vía ordinaria judicial”; aclaró que no le asiste razón al a
quo, toda vez que “no logra demostrar de forma vehemente la concurrencia
de un perjuicio irremediable, así las cosas si bien le fue modificado el monto
de la pensión que por invalidez recibe, no es menos cierto que aún se encuentra
pensionado y por lo tanto no hay ningún perjuicio”.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en
Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en
referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se analiza.
Se decidirá si los derechos “al mínimo vital y
móvil y a la seguridad social integral” invocados por el señor Luis Álvaro
Sánchez Valencia, por intermedio de apoderado, le fueron vulnerados por Caprecom al reducirle, mediante Resolución N° 0175 de febrero 4 de 2009, que
confirmó la Resolución N° 2329 de octubre 21 de 2008, su pensión de invalidez, “a
partir del 1° de enero de 2009”, bajándola a $548.269, según el comprobante
correspondiente a septiembre de 2009, mientras de acuerdo al comprobante de
abril de 2009 era $1.023.211 (habría descendido a $509.212 en marzo de 2008, desde $950.321en febrero del mismo año, fs.
3 a 10 cd. inicial y 23 y 25 cd. Corte), de manera que resultó disminuido el
valor de la pensión en cerca del cincuenta por ciento, a partir de que en la
última evaluación se varió de 85% a 80% la pérdida de la capacidad laboral del
actor, obligándole además a “reintegrar a la
entidad, el mayor valor cancelado desde 10 de marzo de 2008” (f. 5 cd.
inicial).
Tercera. Artículo 44 de la Ley 100 de 1993.
Mediante la Ley 100 de 1993 fue
sistematizada la seguridad social integral en Colombia, entendida en el
respectivo preámbulo como el conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral
de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar
individual y la integración de la comunidad.
Su artículo 44 contempla la revisión de las
pensiones de invalidez e indica que procede, por solicitud de la entidad de
previsión o seguridad social correspondiente, cada tres (3) años, con el fin de
ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la
liquidación de la pensión que disfruta el beneficiario y dar lugar a la
extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar.
Por su parte, el Decreto 1889 de 1994
reglamentó el citado precepto y en su artículo 17 dispuso:
“Cuando
por efecto de la revisión del estado de invalidez a que se refiere el artículo
44 de la Ley 100 de 1993, se determine la cesación o la disminución del grado
de invalidez, se extinguirá el derecho a la pensión o se disminuirá el monto de
la misma, según el caso.
En
el régimen de ahorro individual la extinción o disminución de la pensión de
invalidez producirá las siguientes consecuencias:
a)
Si el inválido optó por un retiro programado, la administradora deberá, con los
recursos disponibles de la cuenta individual, devolver a la compañía de seguros
de la invalidez que pagó la suma adicional, una porción de la misma, de
conformidad con la reglamentación que para tal fin expida la Superintendencia
Bancaria.
b)
Si el inválido optó por una renta vitalicia, la compañía aseguradora de la
renta deberá reintegrar a la administradora del fondo de pensiones
correspondiente el monto de la reserva matemática disponible, total o
parcialmente según se trate de extinción o de reducción de la pensión. La
administradora deberá en este caso restituir a la compañía de seguros de la
invalidez que pagó la suma adicional, una porción de la misma, de conformidad
con la reglamentación que para tal fin expida la Superintendencia Bancaria.
PARÁGRAFO.
Cuando la revisión de la invalidez produzca un aumento de su grado que
incremente el valor de la pensión de invalidez, así lo reconocerá la entidad
administradora del régimen solidario de Prima Media con prestación definida.
En
el régimen de ahorro individual con solidaridad, la compañía de seguros
correspondiente deberá efectuar un nuevo cálculo de la suma adicional
utilizando para el efecto la nueva pensión de referencia de esta invalidez y
pagar la suma adicional a que haya lugar.”
Cuarta. Procedencia de la acción de tutela,
cuando sea requerida como mecanismo para prevenir un perjuicio irremediable,
aunque exista otro medio de defensa judicial. Reiteración de jurisprudencia.
El artículo 86 de la Constitución Política consagra la
acción de tutela como un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección
de los derechos fundamentales, que sólo procederá cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial.[1] De lo anterior
se colige que no es la finalidad de esta acción ser una vía alternativa a los
otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno u
otro indistintamente, ni fue diseñada para desplazar a los jueces ordinarios
del ejercicio de sus atribuciones comunes.
Sin embargo, la existencia de otro medio judicial de
defensa no convierte per se en improcedente la intervención del juez de
tutela, pues debe tenerse en cuenta, (i) si se utiliza como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable; y (ii) que los medios regulares
con que cuente el interesado sean  idóneos, esto es, aptos para obtener la
protección requerida, con la urgencia que sea del caso[2].
Frente a la procedencia excepcional de la
acción cuando se esté frente a un perjuicio irremediable, la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha precisado que únicamente se considerará que tal es
la magnitud cuando, dadas las circunstancias del caso particular, se constante
que (iii) el daño es cierto e inminente, esto es, que no se debe a conjeturas o
especulaciones, sino que se halla sustentado en la apreciación razonable de
hechos reales y apremiantes; (iv) que involucra gravedad, desde el punto de
vista de su incontrastable trascendencia y de la naturaleza del derecho
fundamental que lesionaría; y (v) de urgente atención, en el sentido de que sea
necesario e inaplazable precaverlo o mitigarlo, evitando que se consume una
lesión antijurídica de connotación irreparable.[3]
En virtud del referido carácter subsidiario de esta
acción, es deber de los jueces verificar el cumplimiento de esos requisitos, de
manera estricta. No obstante, existen situaciones en las que el análisis de
procedibilidad de la tutela deberá efectuarse con un criterio más amplio, en
virtud de la condición de quien solicite la tutela, es decir, cuando el titular
del derecho conculcado o en riesgo merece especial amparo constitucional (e.
gr. niño, mujer con protección laboral reforzada, anciano, discapacitado,
miembro de grupo minoritario o persona en situación de pobreza extrema)[4].
Quinta. Naturaleza del derecho a la pensión de
invalidez y procedencia de la recalificación del porcentaje. Reiteración de
jurisprudencia.
La Constitución Política señala en su artículo 48 que
“la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se
prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley”, mientras que del artículo 53 se colige la garantía de
la seguridad social como principio mínimo fundamental, y que el Estado debe
asegurar “el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legales”.
Por su parte, la Ley 100 de 1993 en su artículo 1°,
señala como objetivo primordial del Sistema General de Seguridad Social “garantizar
los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la
calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten”.
Por otro lado, la jurisprudencia ha establecido que el
ámbito pensional goza de una doble dimensión, pues de un lado constituye “un
servicio público esencial de carácter obligatorio, dirigido y coordinado por el
mismo Estado y, por otra parte, corresponde a un derecho irrenunciable en
cabeza de todas las personas, cuya garantía también es responsabilidad del
Estado”[5].
Específicamente en lo atinente a la pensión de
invalidez, el artículo 38 de la citada Ley 100 consagra que se otorga a
aquellas personas que, por cualquier causa de origen no profesional, hubiesen
perdido el 50% o más de su capacidad laboral, siendo la finalidad de tal
prestación proteger a quienes, al no contar ya con ingresos fruto de su fuerza
de trabajo, requieren una fuente de recursos que les permita garantizar su
subsistencia en condiciones dignas.
Sexta. Como regla general,
la revocatoria de un acto administrativo particular y concreto requiere la
autorización del afectado. Reiteración de jurisprudencia.
Esta corporación ha reiterado que la administración no
tiene la potestad de revocar sus propios actos sin la autorización escrita del
afectado, en virtud del procedimiento ordenado en los artículos 73 y 74 del
Código Contencioso Administrativo, que exigen el consentimiento expreso y
escrito del titular del derecho que resultará  afectado por la revocatoria.
Por ello, la administración no
puede, en forma unilateral, modificar actos de carácter particular y concreto
que reconozcan derechos en favor de los administrados, sin dicho consentimiento.
Al respecto, se indicó en el fallo T-347 de agosto 3 de 1994, M. P. Antonio
Barrera Carbonell:
"Dicho de otra manera, los actos
administrativos expresos expedidos por la administración que reconocen
un derecho subjetivo no son revocables por ésta sino en los términos ya
indicados (arts. 73, inciso 1° del C.C.A.). En tal virtud cuando la
administración observe que un acto de esta naturaleza es contrario a la
Constitución o la ley debe proceder a demandar su propio acto ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 149 inciso 1° del
C.C.A.), pero no podrá revocarlo directamente." (No está en negrilla en el texto original.)
La sentencia T-355 de agosto 9 de 1995, M. P.
Alejandro Martínez Caballero, también explicó la necesidad de la aceptación por
parte del afectado:
"Cabe recordar que expresamente el
artículo 73 de C.C.A. establece que cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situación jurídica particular y concreta o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Como vemos se
trata de una renuncia por parte del administrado, que se constituye en una
clara declinación por parte del interesado de los derechos que el acto le
confiere. Es clara esta disposición  y en consecuencia resulta violatorio de
toda la normatividad pretender desconocer lo que allí la norma prescribe."
(No está en negrilla en el texto original.)
Se busca, así, equilibrar las relaciones entre la
administración y el particular, asegurándole a éste que aquélla no modificará o
desconocerá su situación, sin el agotamiento previo de ciertos requisitos, para
que no aparezcan de manera abrupta decisiones que sorprendan al interesado y debiliten
la seguridad jurídica.
También se ha expresado que la comisión de
un error por parte de la administración no justifica la revocatoria directa de
su propio acto, cuando éste contiene derechos particulares y concretos; de tal
forma, no puede alegarse el error propio para extinguir en forma directa el
acto, sino seguir los procedimientos que la ley ha establecido al efecto.
Proceder automáticamente “toma de sorpresa al afectado, introduce un
pernicioso factor de inseguridad  y desconfianza en la actividad administrativa,
quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del
poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado (T-7220/98).
En otras palabras, coloca a la persona en situación de indefensión y esto
ocasiona sin lugar a dudas una violación al debido proceso… además, el propio
C.C.A., en el artículo 74 indica: ´Para proceder a la revocación de actos de
carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la
forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código´”.[6]
Séptima. Análisis del caso concreto.
7.1. A partir de las consideraciones
precedentes, ha de determinarse si prospera la acción de tutela instaurada por
el apoderado del señor Luis Álvaro Sánchez Valencia, mediante la cual reclama que
se ordene a Caprecom restablecer el monto de su pensión al mismo valor que tenía
antes, o a uno similar, acorde
con la recuperación obtenida del 5% de su capacidad, según se concluyó en el
último dictamen, y se deje sin efecto la orden de devolución de parte del
dinero recibido en las mesadas anteriores.
7.2. Palmario resulta deducir que el referido señor
Sánchez Valencia es merecedor de especial protección constitucional, en razón a
su elevada pérdida de la capacidad laboral (85% inicialmente, 80% luego).
Sorpresivamente, al recuperar ese 5%, por Resolución N°
2329 de octubre 21 de 2008 se “redujo
desmedida, ilegal y desproporcionadamente la pensión de invalidez casi en un
50%”, de $1.023.211 a $548.269,
y se le impuso “devolver
todos los conceptos pensionales que fueron adquiridos, reconocidos y pagados
desde marzo 10 de 2008 con base a equivocados cálculos retroactivos desde el 1°
de octubre de 1995” (f. 12
cd. inicial), con lo cual, acorde
con los referentes jurisprudenciales ya expuestos, se pone de presente una
violación al debido proceso administrativo.
7.3. La jurisprudencia ha
reafirmado la estrecha relación que existe entre la pensión, para el caso de
invalidez, y los derechos a la vida y a la dignidad, realzando su condición de
derecho fundamental que busca compensar el infortunio de la pérdida de la
capacidad laboral, mediante el otorgamiento de unas prestaciones de salud y económicas,
esenciales e irrenunciables.
7.4. También se ha expresado
que cuando la autoridad pública o el particular encargado de cubrir los
factores inherentes a la seguridad social, de manera arbitraria priva o modifica
sus condiciones, afectando la digna subsistencia de de quien está severamente
disminuido en su capacidad laboral, éste puede acudir a la jurisdicción
constitucional para reclamar el amparo, que no se alcanza a obtener
oportunamente por las vías litigiosas comunes.
En febrero 2 de 2008, el
señor Luis Álvaro Sánchez Valencia fue sometido a revisión periódica de su pérdida
de capacidad laboral, por la Junta Regional de Calificación del Valle del Cauca,
que mediante dictamen N° 37650208 la redujo a 80%, resultado que, al no ser apelado,
quedó ejecutoriado en marzo 10 de 2008.
Así, Caprecom dictó la
Resolución N° 2329 de octubre 21 de 2008, bajando la mesada pensional de $1.023.211 a $548.269, a partir del 1° de enero
de 2009; ordenó, además, “reintegrar a la entidad el mayor valor cancelado
desde 10 de marzo de 2008” ( f. 5 ib.), decisión contra la cual fue
interpuesto el recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución
N° 0175 de febrero 4 de 2009, confirmatoria de la inicial (fs. 6 a 10 cd.
inicial).
7.5. Los fundamentos
legales y jurisprudenciales que han sido expuestos, frente a la protección
especial a favor de una persona desvalida, como el actor, quien presenta “síndrome
cerebral orgánico y sicosis severa” y puede estar adicionalmente afectado
en su subsistencia digna por la disminución abrupta de su pensión en cerca del cincuenta
por ciento; y la prohibición de la administración de realizar la revocatoria
directa de un acto administrativo particular y concreto, hace procedente la
acción de tutela para procurar la protección del derecho fundamental al debido
proceso administrativo, más que los invocados por el apoderado al “mínimo vital
y móvil y a la seguridad social integral”.
En efecto, al reliquidar Caprecom la
pensión de invalidez del señor Luis Álvaro Sánchez Valencia, aprovechándose de
la leve recuperación de la capacidad laboral para revisar lo inicialmente
reconocido, vulneró el debido proceso administrativo, pues no contó con el
consentimiento expreso y por escrito del interesado. Quebrantó de tal manera lo
instituido en el artículo 29 de la Constitución Política, al incumplir las
previsiones de los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo.
Es claro que, si bien la
pensión era revisable en atención a que el dictamen de invalidez bajó del 85%
al 80%, no resulta válido que para obtener el nuevo valor se consideraran otros
factores y se recalculara de manera directa y unilateral, como se hizo desde
perspectivas adicionales, sin respetar en esto el debido proceso y generando
condiciones aún más gravosas para el inválido.
Por tanto, se impone la
protección constitucional inmediata y de carácter permanente, que en efecto
dispondrá esta Sala, previa revocatoria del fallo proferido en marzo 16 de 2010
por el Tribunal Superior de Cali, Sala Laboral, que revocó el proferido en
febrero 10 del mismo año, por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma
ciudad.
De tal manera, se
ordenará a Caprecom, a través de su representante legal o quien haga sus veces,
que si aún no lo ha efectuado, dentro del término de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de esta sentencia, modifique las
Resoluciones 2329 de 2008 y 0175 de 2009 y liquide de nuevo la pensión del
señor Luis Álvaro Sánchez Valencia, teniendo en cuenta los factores observados
al expedir la Resolución 00327 de marzo 8 de 1996, con los respectivos ajustes periódicos,
adecuados proporcionalmente a la recuperación de sólo el 5% de su capacidad
laboral, según el ulterior dictamen de la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Cali, debiendo pagar los valores resultantes a futuro e
inmediatamente la diferencia sobre cada uno de los meses no cubiertos en debida
forma.
IV.- DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo de marzo 16 de 2010, dictado por el Tribunal
Superior de Cali, Sala Laboral, por medio del cual fue revocado el proferido en
febrero 10 del mismo año por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de la misma
ciudad, dentro de la acción de tutela incoada por el señor Luis Álvaro Sánchez
Valencia, por intermedio de apoderado, contra Caprecom. En su lugar, se dispone
TUTELAR el derecho del señor Luis Álvaro Sánchez Valencia al debido proceso administrativo.
Segundo.- En
consecuencia, ORDENAR a Caprecom, a través de su representante legal o
quien haga sus veces, que si aún no lo ha efectuado, dentro del término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia, modifique las Resoluciones 2329 de 2008 y 0175 de 2009 y liquide
nuevamente la pensión del señor Luis Álvaro Sánchez Valencia, teniendo en
cuenta los factores observados al expedir la Resolución 00327 de marzo 8 de
1996, con los respectivos ajustes periódicos, adecuados proporcionalmente a la
recuperación de sólo el 5% de su capacidad laboral, según el ulterior dictamen
de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Cali, pagando los valores
resultantes a futuro e inmediatamente la diferencia sobre cada uno de los meses
no cubiertos en debida forma.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRESE la comunicación
a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] En este sentido pueden ser consultadas, entre muchas otras, las
sentencias T-600 de agosto 1° de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1198
de noviembre 15 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-321 de marzo 21 de
2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] T-384 de julio 30 de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[3] T-1316 de diciembre 7 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[4] T-497 de junio 16 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[5] T-1752 de diciembre 15 de 2000, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.
[6] T-383 de abril 5 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.