T-199-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-199/07
ACCION DE TUTELA-Requisitos generales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para reconocimiento
de prestaciones sociales/ ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para
reconocimiento y pago de pensiones
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional contra actos
administrativos
ACCION DE TUTELA-Solicitud de reconocimiento y pago de
pensión gracia a docentes
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia por no configurarse perjuicio
irremediable
Si en el presente caso no existían elementos fácticos
suficientes que indicaran el riesgo inminente de sufrir un perjuicio
irremediable por parte de cada una de las personas que actúan como accionantes,
única situación que ante la existencia de mecanismos ordinarios  para la
protección de los referidos derechos permitiría la activación de la competencia
del juez de tutela, no encuentra la Corte fundamento legal o constitucional
alguno para que el juez de instancia hubiesen entrado a estudiar de fondo el
presente asunto.
ACCION DE TUTELA-No ejercicio oportuno de las
acciones judiciales pertinentes/ACCION DE TUTELA-Desconocimiento del
principio de inmediatez
La acción de tutela fue instaurada cuando la acción de
lo contencioso administrativo, la de nulidad y restablecimiento del derecho,
había caducado. Ahora, sin que exista noticia en el expediente de la
prosecución de un proceso ordinario ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, promovido con el propósito de adelantar la defensa judicial de
los intereses de los accionantes con la resolución de Cajanal, es innegable que
la acción de tutela fue indebidamente empleada por los actores  para enervar su
propia incuria ante el no ejercicio oportuno de las acciones judiciales
pertinentes. En este sentido, no sólo se desconoció el principio de inmediatez
que inspira la acción de tutela, sino que se pretendió utilizarla para revivir
oportunidades procesales vencidas.
PRINCIPIO DEL JUEZ NATURAL DE LA
ADMINISTRACION-Desconocimiento
La Corte censura que el juez de segunda instancia
actuando con total desapegó del régimen jurídico de la procedibilidad de la
acción de tutela contra actos administrativos e ignorando la naturaleza de la
acción de tutela (concebida como un mecanismo que es subsidiario y que está
diseñado para la protección de los derechos fundamentales), haya decidido
ignorar los actos administrativos expedidos por CAJANAL y hubiese concedido un
amparo que a todas luces era improcedente. Esta situación implica un
desconocimiento al principio del juez natural de la administración y una
subversión al sistema de procedimientos y competencias establecido en la Ley y
en la Constitución.
Referencia: expediente T-1448568
Acción de tutela promovida Carlos Enrique
Bustos Espinel y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL –
EICE-.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos
mil siete (2007).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo
dictado por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena en la acción
de tutela instaurada por Carlos
Enrique Bustos Espinel y otros contra la Caja Nacional de Previsión Social
CAJANAL – EICE-.
I. ANTECEDENTES
Manlio Aristo Barrios apoderado de CARLOS ENRIQUE
BUSTOS ESPINEL, identificado con la C.C. No. 19.175.415 de Bogotá, DIEGO ISIDRO
MERCADO PACHECO, identificado con la C.C. No. 6.860.157 de Montería, JAIRO
BENJAMIN PUCHE TOUS, identificado con la C.C. No. 8.272.984 de Medellín, MIRNA
DEL SOCORRO ANGULO CARABALLO, identificada con la C.C. No. 22.398.652 de
Barranquilla, VICENTE PEÑALOSA MORALES, identificado con la C.C. No. 4.038.295
de Tunja, MARITZA MARIA SIERRA PADILLA, identificada con la C.C, No. 41.480.814
de Bogotá, JOSE RAMÓN TROUCHON MIRANDA, identificado con la C.C. No. 890.492 de
Cartagena, ALFREDO ANDRES SIERRA BALLESTEROS, identificado con la C.C. No.
19.158.884 de Bogotá, LEONARDO HERRERA CACERES, identificado con la C.C. No.
3.310.729 de Medellín, LUIS CARLOS DE LA ROSA CARABALLO, identificado con la
C.C. No. 6.747.856 de Tunja, GUSTAVO BARRIOS LEÓN, identificado con la C.C. No.
9.079.689 de Cartagena, AUGUSTO GABRIEL RIAÑO BARRAGÁN, identificado con la
C.C. No. 19.167.957 de Bogotá, NESTOR MANUEL MARTINEZ NÚÑEZ, identificado con
la C.C. No. 7.442.434 de Barranquilla, EDGAR NAVIA SOLARTE, identificado con la
C.C. No. 17.173.411 de Bogotá, MARIA MERCEDES LIMA DE GOMEZ, identificada con
la C.C. No. 41.390.457 de Bogotá, LEYLA MARIA ROSALES DE VIVAS, identificada
con la C.C. No. 26.837.478 de Plato (Magdalena), GLORIA ELENA PEDRAZA DE
CASTAÑEDA, identificada con la C.C. No. 22.397.280 de Barranquilla, CANDIDO
ANTONIO MARTINEZ CHAMORRO, identificado con la C.C. No. 17.152.105 de Bogotá,
AUGUSTO GUILLERMO GOMEZ-CASSERES RODRIGUEZ, identificado con la C.C. No.
6.808.452 de Sincelejo, LUDIS MARÍA OTERO DE CANO, identificada con la C.C. No.
22.415.484 de Barranquilla, ALVARO LOMBANA ORDÓÑEZ, identificado con la C.C.
No. 14.197.332 de Ibagué, MANUEL CANO TAMAYO, identificado con la C.C. No.
7.438.214 de Barranquilla, ELlZABETT ASPRILLA GUTIERREZ, identificad  con la CC.
No. 26.258.542 de Quibdó, LUZ MARIA LLOREDA DE MOSQUERA, identificada con la
C.C. No.  21.377.888 de Medellín, EDUARDO MORENO QUEJADA, identificado con la
C.C No. 15.017.461 de Lorica, ISAIAS CHALÁ IBARGUEN, identificado con la C.C.
No. 11.786.609 de Quibdó, MARÍA ESMIRNA URIBE FLOREZ, identificada con la C.C.
No. 26.258.011 de Quibdó, NUBlA ASPRILLA MOSQUERA, identificada con la C,C No.
26.256.805 de Quibdo, MARÍA CRISTINA MORENO GUZMÁN, identificada con la C.C.
No. 22.784.283 de Cartagena, LUZ STELLA MORENO MORENO, identificada con la C.C.
No. 26.256.282 de Qubidó, CARMEN EMILlA MORENO DE GONZALEZ, identificada con la
C.C. No. 26.256.557 de Quibdo, SIXTA TULlA ESCOBAR MENA, identificada con la C.C.
No. 32.436.815 de Medellín, GONZALO DE JESÚS RINCÓN HENAO, identificado con
la C.C. No. 19.058.471 de Bogotá, ANILIO SÁNCHEZ MORENO, identificado con la
C.C. No. 11.786.105 de Quibdo, BELEN OLAVE CAICEDO, identificada con la C.C.
No. 26.257.260 de Quibdo, BETHY DEL SOCORRO HERRERA DE GUÍO, identificada con
la C.C, No. 32.505.470 de Medellín, MERCEDES MARGARITA VALDES LOZANO,
identificada con la C.C. No. 26.327.936 de Istmina, ELlDA BASTIDAS DE GAMBOA,
identificada con la C.C. No. 28.008.881 de Barrancabermeja, YENNY ROCHA DE
QUINTO, identificada con la C.C. No. 26.327.318 de Istmina, PÉRSIDES MARIA
HINESTROZA SÁNCHEZ, identificada con la C.C. No. 26.271.514 de Quibdo, MARIA
ONEIDA MENA CUESTA, identificada con la C.C. No. 26.256.636 de Quibdo, PASTORA
ISABEL SARMIENTO GOMEZ, identificada con la C.C. No. 22.376.600 de
Barranquilla, AZAEL LOZANO MURILLO, identificado con la C.C. No. 4.830.836 de
Istmina, JEANNETTE LUCIA CLAVIJO DE FRANCO, identificada con la C.C. No.
22.393.746 de Barranquilla, ZENAIDA MENA COSSIO, identificada con la C.C. No.
26.256.680 de Quibdo, ALlRIO QUESADA SALAZAR, identificado con la C.C. No.
17.625.221 de Florencia, EDITH TORRES FERRER, identificada con la C.C. No.
22.435.863 de Barranquilla, ARNULFO JOSE RAMBAL BALCAZAR, identificado con la
C.C. No. 12.609.345 de Ciénaga. ELlS MARIA CASTAÑEDA SUAREZ, identificada con
la C.C. No. 26.992.908 de Fonseca, FANNY JACOME DE SUÁREZ, identificada con la
C.C. No. 23.267.915 de Tunja, EFRAIN ALBERTO DE LUQUE SEMPRUM, identificado con
la C.C. No. 17.199.323 de Bogotá, JUANA CAMARGO DE PÉREZ, identificada con la
C.C. No. 33.121.600 de Cartagena, MILTON PALLARES CASTILLA, identificado con la
C.C. No. 9.078.271 de Cartagena, formuló acción de tutela contra el Subdirector
de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL ­por
violación al derecho a la igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo
vital.
La demanda aporta cada una de las resoluciones que
niegan la pensión gracia a los accionantes y los poderes otorgados al abogado
que los representa.
1. Hechos.
Los hechos que soportan la demanda son los siguientes:
Los accionantes sostienen que  la Caja Nacional de
Previsión Social les negó el reconocimiento de la pensión gracia aduciendo que
son docentes del orden nacional. A juicio de la Caja, a luz de la
interpretación de las normas vigentes sobre la materia, específicamente la Ley
114 de 1913, no es admisible completar o computar tiempos de servicios
prestados  en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación
por ser incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o
distrito.
Con tal decisión, a juicio del apoderado, se violaron
las disposiciones constitucionales relativas al derecho a la igualdad, debido
proceso y trabajo, toda vez que ya en ocasiones anteriores se habían concedido
por parte de Cajanal prestaciones de ese tipo. Considera que no es acertada la
interpretación que hace el ente accionado de las normas relativas a la pensión
gracia por cuanto disposiciones posteriores a la ley 114  de 1913 extendieron
el beneficio a los docentes nacionalizados.
Solicita en consecuencia que de manera definitiva se
condene a la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL - EICE, al pago de la pensión gracia
incluyendo todos los factores salariales a que tienen derecho e igualmente se
tenga se atiendan los intereses de mora, retroactividad desde el momento en que
cada uno de los accionantes obtuvieron el derecho, reajustes e indexación.
La entidad accionada no intervino en el proceso de tutela.
2. Decisión judicial objeto de revisión
El Juez  Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena, mediante fallo del 9 de agosto de 2006 concedió la presente tutela
tras considerar que la pensión gracia fue inicialmente establecida para los
profesores de primaria, pero posteriormente por haberlo dispuesto así la Ley 37
de 1933 se extendió a los docentes de secundaria que estaban en la nómina
nacional, luego los accionantes que son docentes nacionales tienen derecho a
esa prestación. Sin más consideraciones ordena tutelar los derechos a la
igualdad, petición y debido proceso para que Cajanal reconozca y pague la
pensión gracia a todos los docentes intervinientes en la tutela, al tiempo que
cancele los retroactivos e intereses correspondientes.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de la Corte
Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela
de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241,
numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema Jurídico
Debe la Corte precisar en este caso cuál es
el alcance de la subsidiariedad de la tutela cuando se formulan peticiones
relativas al reconocimiento de derechos prestacionales.
3. La tutela y sus requisitos generales de
procedibilidad.
La acción de tutela, en los términos
fijados por el Constituyente, es una herramienta judicial de carácter
subsidiario para la protección de los derechos fundamentales.  Este hecho se
explica en tanto “1º) Los medios y recursos judiciales ordinarios
constituyen los mecanismos preferentes a los cuales deben acudir las personas
para invocar la protección de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se
debe garantizar la supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de
los derechos inalienables de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela
adquiere el carácter de mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de
defensa judicial; su objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección
judicial, ‘sino fungir como último recurso (...) para lograr la protección de
los derechos fundamentales’[1]; y
4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto
reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al
afectado otros medios de defensa judicial”[2].
El respeto a los requisitos de subsidiariedad
e inmediatez, como exigencias generales de procedencia de la acción de
tutela, ha sido tradicionalmente una condición necesaria para el conocimiento
de fondo de las solicitudes de protección de derechos fundamentales, por vía
excepcional. De hecho, de manera reiterada, esta Corporación ha reconocido que
la acción de tutela conforme al artículo 86 de la Carta, es un mecanismo de
protección de carácter residual y subsidiario,[3]
que puede ser utilizado ante la vulneración o amenaza de derechos
fundamentales, cuando no exista otro medio idóneo para la protección de
los derechos invocados, o cuando existiendo otros medios de defensa judiciales,
se requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.[4]
La naturaleza subsidiaria[5]
y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer entonces la validez
y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como
dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al
existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de
manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz
protección constitucional.[6] De
allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber
agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.[7]
Exigencia  que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela
descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada
en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de
defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador,[8]
y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las
partes[9] en los
procesos judiciales.[10]
Bajo estos
supuestos, la tutela no puede ser percibida como un medio para desplazar otros
mecanismos jurídicos de protección o para usurpar competencias ordinarias,[11]
sino que resulta ser una acción que puede “fungir como recurso orientado a
suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el
orden jurídico en materia de protección de derechos fundamentales”[12].
El juez de tutela, en consecuencia, no entra a reemplazar a la autoridad
competente para resolver aquello que le autoriza la ley[13],
especialmente si los mecanismos no han sido utilizados ni ejercidos por las
partes, conforme a las atribuciones y competencias legales. Por lo que, en
conclusión, ante otro medio de defensa idóneo y efectivo, la acción de tutela
resulta improcedente.
Al respecto, dijo la Corte Constitucional en la
sentencia T-161 de 2005, lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional ha sido
enfática al señalar que la tutela no fue creada para sustituir los mecanismos
de defensa ordinarios. Para el Tribunal, la acción del artículo 86 de la
Carta tiene carácter excepcional en la medida en que únicamente responde a las deficiencias
de los medios de defensa judiciales, sin desplazarlos ni sustituirlos. De
allí que la Corte haya afirmado que dicha acción ‘constituye un instrumento
democrático con que cuentan los ciudadanos para reclamar ante los jueces dicha
protección de sus derechos constitucionales, pero de la cual, en razón a su
excepcionalidad, no puede abusarse ni hacerse uso cuando existan otros medios
judiciales idóneos para la definición del conflicto asignado a los jueces
ordinarios con el propósito reiterado de obtener, entre otras consideraciones,
un pronunciamiento más ágil y expedito’.”[14]. (Las
subrayas fuera del original).
En el mismo sentido, en la sentencia T-262
de 1998 esta Corporación recalcó que:
“En efecto, la acción de tutela no ha sido
concebida como un instrumento para sustituir los demás medios de defensa
judicial, sino como un mecanismo que complementa los otros recursos y acciones,
en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no abarcan o lo hacen
deficientemente. Aceptar lo contrario sería admitir que el juez
constitucional tomara el lugar de las otras jurisdicciones (...)” [15]
(Subrayas fuera del original).
Así, el agotamiento efectivo de los
recursos y mecanismos ordinarios de defensa judicial, resulta ser no sólo un
requerimiento de diligencia exigible a los ciudadanos frente a sus propios
asuntos procesales,[16] sino
un requisito necesario para la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo de defensa, salvo que por razones extraordinarias no imputables a
quien alega la vulneración, la persona se haya visto privada de la posibilidad
de utilizar los mecanismos ordinarios de defensa,[17]
circunstancia que deberá ser debidamente acreditada en cada caso concreto.
Ahora bien, la sola existencia de un medio
alternativo de defensa judicial, no implica automáticamente la improcedencia de
la acción de tutela,[18]
porque como se dijo, el medio judicial debe ser idóneo y eficaz para la defensa
de los derechos fundamentales.[19] En
ese orden de ideas, si el juez constitucional constata que el otro medio de
defensa no resulta conducente para la protección efectiva de los derechos
invocados, - al no asegurar, por ejemplo, la eficacia necesaria para su defensa
real -, el fallador puede válidamente garantizar la protección preeminente y
efectiva de los derechos fundamentales, admitiendo la procedencia en estas
circunstancias, de la acción de tutela.
La aptitud del medio judicial alternativo,
podrá acreditarse o desvirtuarse en estos casos, teniendo en cuenta entre
otros, los siguientes aspectos[20]: i)
el objeto de la opción judicial alternativa y ii) el resultado
previsible de acudir a ese otro medio de defensa judicial.[21]
El juez  constitucional deberá observar, en consecuencia, si las otras acciones
legales traen como resultado el restablecimiento pleno y oportuno de los
derechos fundamentales vulnerados en la situación puesta en su conocimiento,
evento en el que, de resultar afirmativa la apreciación, la tutela resultará en
principio improcedente. A contrario sensu, si el juez determina que el
mecanismo de defensa judicial aparentemente preeminente no es idóneo para
restablecer los derechos fundamentales vulnerados, la tutela puede llegar a ser
procedente.
Con todo, si el medio de defensa
alternativo resulta ser idóneo y eficaz, -o incluso insuficiente-, pero se
configura ciertamente la existencia de un perjuicio irremediable que afecte los
derechos fundamentales de quien invoca su protección, y por lo tanto sea
necesaria una actuación inminente del juez constitucional, la tutela deberá
proceder como mecanismo transitorio.
Así lo ha reconocido la
jurisprudencia de esta Corporación en sentencia T-972 de 2005[22] que entre otras
consideraciones, señaló sobre los requisitos de procedibilidad enunciados, lo
siguiente:
“...En aquellos eventos en que se
establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de
defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones:
la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad
y eficacia necesarias para la defensa de los derechos fundamentales. Si la
respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe abordarse la cuestión
subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio
irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo
transitorio. (...)”[23]
(Subrayas fuera del original).
Cuando se trata del amparo constitucional
como mecanismo transitorio, el perjuicio irremediable exigido se refiere a
un grave e inminente detrimento de un
derecho fundamental, que deba ser contrarrestado con medidas urgentes, de
aplicación inmediata e impostergables[24] que neutralicen,
cuando ello sea posible, la violación del derecho.[25] En caso de darse un
perjuicio de tal naturaleza, es razonable la protección excepcional por vía de
tutela de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, por lo que aún
ante la existencia de mecanismos de defensa alternativos, la acción de tutela resulta
ser impostergable, con el fin de asegurar su preeminencia constitucional y la
eficacia de los derechos fundamentales.
De este modo, en el caso concreto se debe
estar ante la inminencia de un perjuicio irremediable. Para que concurra esta
condición, la jurisprudencia constitucional considera que “En primer lugar,
el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable
grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren,
tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha
de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para
superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable.”[26]
Se concluye que la procedencia de la acción de tutela
depende del cumplimiento de los requisitos fijados por la jurisprudencia
constitucional para la inminencia del perjuicio irremediable. La evaluación de
ese perjuicio no es un asunto genérico, sino que responde al análisis de los
presupuestos fácticos propios del caso concreto.
Finalmente, el último requisito general de
procedibilidad de la acción de tutela, como se indicó inicialmente, es el
principio de inmediatez de la acción. Este requisito reclama que la
acción de tutela sea utilizada en un término prudencial, esto es, con cierta
proximidad y consecuencia a la ocurrencia de los hechos que se dicen
violatorios de derechos fundamentales, pues es claro que la tutela pierde su
sentido y su razón de ser como medio excepcional y expedito de protección, si
el paso del tiempo, lejos de ser razonable, desvirtúa tal inminencia la
necesidad de la protección constitucional.[27]
Cuando ello ocurre, la acción de tutela resulta, en consecuencia, improcedente.
4. Procedencia excepcional de la acción de tutela para
resolver los conflictos relacionados con el reconocimiento de prestaciones
sociales.
De acuerdo con la jurisprudencia establecida por la
Corte[28], en
principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver
las controversias relativas al reconocimiento o reliquidación de prestaciones
sociales. Según lo ha precisado la propia jurisprudencia, por encontrarse
comprometidos en estas materias derechos litigiosos de naturaleza legal y
desarrollo progresivo, la competencia prevalente para resolver este tipo de
conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico a la justicia laboral
o contenciosa administrativa, según el caso, siendo entonces dichas autoridades
las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos, en el evento de que
se logre demostrar su amenaza o vulneración.
La directriz jurisprudencial fijada por la Corte en
esta materia, responde a la naturaleza jurídica de esta acción, ya expuesta en
el acápite anterior y que tiene como objetivo primario la protección inmediata
de los derechos fundamentales frente a la violación o amenaza originadas en la
acción u omisión de las autoridades publicas, o de los particulares en los
eventos previstos en la ley. En virtud de su carácter subsidiario y residual,
sólo admite su procedencia cuando el afectado no disponga de otro medio de
defensa judicial, o cuando existiendo éste, se promueva como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La extensión indiscriminada de la competencia del juez
de tutela a controversias relacionadas con derechos prestacionales traiciona su
naturaleza, y su marco de operación determinado por la necesidad de defender en
forma inmediata y eficaz derechos fundamentales, caracterizados por su
naturaleza cierta e indiscutible, para ocuparse de  materias extrañas a su
ámbito como las relacionadas con prerrogativas aún no consolidadas y sometidas
a disputa jurídica.[29]
Respecto de las acreencias pensionales es claro que la
decisión sobre su reconocimiento involucra elementos de valoración probatoria,
e interpretación normativa que resultan extraños a la labor del juez
constitucional, por lo que, en principio, es a través de los procedimientos
ordinarios, ante la jurisdicción laboral o contencioso administrativa, según el
caso, que se deben resolver las controversias que se susciten en torno a este
tema.
Sin embargo, también ha señalado la Corte que la regla
que restringe la procedencia de la acción de tutela para la protección de
derechos de naturaleza prestacional no es absoluta. Excepcionalmente, es
procedente el reconocimiento de este tipo de derechos por vía de tutela, no
solamente como mecanismo transitorio, caso en el cual es preciso acreditar la
existencia de un perjuicio irremediable, sino además cuando el medio judicial
preferente resulta ineficaz o insuficiente para prodigar una protección
inmediata, atendidas las circunstancias específicas del caso concreto (Cfr.
Art. 6° del Decreto 2591 de 1991).
Así, la procedencia excepcional de la acción de tutela
en los casos de reconocimiento de pensiones, se ha fundamentado en la condición
particular de las personas titulares de estos derechos, normalmente personas de
la tercera edad. El criterio de interpretación acogido por la jurisprudencia
constitucional en torno a este punto, tiene un fundamento de principio en los
artículos 13 y 46 de la Carta, los cuales le imponen al Estado, por una parte,
el deber de brindar una protección especial “a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta”, y por la otra, la obligación de concurrir, con la
colaboración de la sociedad y la familia, a “la protección y la asistencia de
las personas de la tercera edad...”[30]
Ha considerado así la Corte que la tardanza o demora
en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento de pensiones a
través de los mecanismos ordinarios de defensa, sin duda puede llegar a afectar
los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e
incluso a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el
desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez
constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento
judicial preferente, breve y sumario de protección de los derechos
fundamentales[31].
Sin embargo, la condición de persona de la tercera
edad no constituye por sí misma razón suficiente para establecer la viabilidad
de la acción de tutela en estos casos. Para el desplazamiento de la vía
judicial ordinaria, son además condiciones necesarias acreditar, de una parte,
que el agravio inferido al peticionario afecta materialmente sus derechos
fundamentales o aquellos que lo son por conexidad - como la dignidad, el mínimo
vital, la salud y la subsistencia digna -,  y de otra, que tramitar el litigio
por el otro mecanismo de defensa hace temporalmente nugatorio el ejercicio y
disfrute de tales derechos, haciendo mucho más gravosa la situación particular
del actor.
En este sentido se pronunció la Corte:
“...en cuanto tiene que ver con pensiones
de jubilación, es muy común que quienes interpongan la solicitud de amparo sean
personas de la tercera edad, hecho éste que los convierte en sujetos de
especial protección. Pero esa sola circunstancia no hace procedente la tutela,
pues es necesario demostrar que en el caso concreto el perjuicio sufrido afecte
la dignidad humana[32], la
subsistencia en condiciones dignas[33], la
salud[34], el
mínimo vital[35], que
existan lazos de conexidad con derechos fundamentales[36],
o que se acredite que someter a la persona a los trámites de un proceso
judicial ordinario sería excesivamente gravoso[37].
Solamente en estos eventos la tutela puede desplazar al mecanismo ordinario de
defensa, en la medida que aquel pierde su eficacia material frente a las
particulares circunstancias de la persona y evidencia un daño irremediable.”[38]
En conclusión, la acción de tutela no es el mecanismo
natural para ordenar el reconocimiento de pensiones, a menos que el conflicto
planteado involucre a personas de la tercera edad, y además se logre acreditar
la vulneración de garantías fundamentales que no puedan ser protegidas
oportunamente a través de los medios ordinarios de defensa judicial previstos
para el efecto, de tal manera que se considere que éstos han perdido su
eficacia material y jurídica.
5. Régimen jurídico de procedibilidad
de la acción de tutela contra actos administrativos.
Como se anunció, en el presente caso debe
definirse si los actos administrativos proferidos por la Caja Nacional de
Previsión violaron los derechos a la igualdad, trabajo y debido proceso de los
accionantes. Para ello es preciso recordar, las reglas de la jurisprudencia en
punto a la procedencia de la tutela contra actuaciones de la administración.
El régimen de procedibilidad de la acción
de tutela contra actos administrativos está definido, principalmente por cuatro
disposiciones: la primera, contenida en el tercer inciso del artículo 86
Superior, mediante la cual el Constituyente determinó una de las
características de la acción: la subsidiariedad. En este inciso se afirma: “Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.”
La segunda, muy similar a la anterior
contenida en el numeral primero del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, en
donde se afirma que “La acción de tutela no procederá: 1º Cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia
de dichos mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia,
atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante.”
La tercera, contenida en el artículo 7
del Decreto 2591 de 1991 en el que se indican algunas medidas provisionales que
puede adoptar el juez de tutela para la protección de los derechos
fundamentales, así: “Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez
expresamente lo considere necesario  y urgente para proteger el derecho,
suspenderá la ejecución del acto concreto que lo amenace o vulnere.”
Y finalmente la cuarta, contenida en el
último inciso del artículo 8º del referido decreto, en donde se prescribe: “Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique
el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se
solicita, mientras dure el proceso.”
De la presente regulación la Corte
concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente
como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que
resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos
como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela
como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se
pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii)
que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación
del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el
mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el
proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[39]
Por otro lado, la jurisprudencia de la
Corte ha sido enfática en la necesidad de que el juez de tutela someta los
asuntos que llegan a su conocimiento a la estricta observancia de tales reglas,
en este sentido en Sentencia T-106 de 1993 esta Corporación, afirmó:
“El sentido de la norma es el de subrayar
el carácter supletorio del mecanismo, es decir, que la acción de tutela como
mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento
jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de
los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no
exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el
que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta
positiva o negativa de una autoridad pública o de particulares en los casos
señalados por la ley, a través de una valoración que siempre se hace en
concreto, tomando en consideración las circunstancias del caso y la situación
de la persona, eventualmente afectada con la acción u omisión. No puede existir
concurrencia de medios judiciales, pues siempre prevalece la acción ordinaria;
de ahí que se afirme que la tutela no es un medio adicional o complementario,
pues su carácter y esencia es ser único medio de protección que, al afectado en
sus derechos fundamentales, brinda el ordenamiento jurídico.”
Sobre el mismo asunto la Corte en
sentencia T-983 de 2001, precisó:
“Esta
Corporación ha señalado reiteradamente que la acción de tutela no procede
cuando el peticionario disponga de otro medio para la defensa judicial de su
derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter
excepcional del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse
ni suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento
jurídico.”
Sobre la naturaleza subsidiaria de la
acción de tutela, en el mismo sentido, la Corte en Sentencia T-1222 de 2001
afirmó:
“...el
desconocimiento del principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela
implica necesariamente la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de
los derechos fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario
y solo en caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se
pueda calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o
cuando se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez constitucional
está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan estas
circunstancias, el juez constitucional no puede  intervenir.”
Considera entonces la Corte que tales
reglas, a las que debe sujetarse el ejercicio de la acción de tutela y su
correcta ejecución por parte de los jueces, permiten que con la misma, a la vez
que se consigue el propósito de la protección de los derechos fundamentales, no
se desplacen las acciones ordinarias y de paso se evite que por esta vía se llegue
a desarticular el sistema de competencias y procedimientos propio del Estado
Constitucional de derecho.
Los anteriores presupuestos servirán a la
Corte para analizar las particularidades del caso concreto sometido a su
conocimiento y a resolver el problema jurídico inicialmente planteado.
6. Análisis del caso concreto.
En el caso bajo estudio, los accionantes
estiman vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo y debido
proceso, porque la Caja Nacional de Previsión Social les negó el reconocimiento
de la pensión gracia.
Considerando que la acción de tutela ha sido
consagrada constitucionalmente y desarrollada legalmente, como un mecanismo
subsidiario y residual, para la protección de los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública
o de los particulares, se procede a verificar el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela para el  reconocimiento de
una prestación como la pensión gracia.
De manera preliminar y analizados los
presupuestos fácticos del caso y el problema jurídico que de ellos surge, la
Sala advierte de entrada, que los accionantes cuentan con los instrumentos
procesales propios de la jurisdicción contenciosa para solucionar la controversia
jurídica propuesta, ello por cuanto los actos administrativos expedidos por
Cajanal son susceptibles de ser cuestionados ante el contencioso
administrativo. En el presente caso, la Corte encuentra al menos cinco
circunstancias que permiten llegar a la conclusión de que la acción de tutela
no era el mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales de
los accionantes. Estas cinco razones están asociadas a los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela, como quedó señalado en las
consideraciones de la presente sentencia y serán expresadas como sigue:
1.
En primer lugar, la Corte constata que la supuesta afectación de los derechos
fundamentales de los accionantes tuvo lugar con ocasión de las actuaciones
administrativas definidas por Cajanal. En efecto, la demanda da cuenta de la
situación de cada uno de los accionantes así:
- Al señor CARLOS ENRIQUE BUSTOS ESPINEL
mediante resolución No. 18023 del 1 de Septiembre de 2003, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social -CAJANAL, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia,
por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la Resolución 2080
del 15 de Marzo de 2004.
- Al señor DIEGO ISIDRO MERCADO PACHECO,
mediante resolución No. 027114 del 20 de Octubre de 1998, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- Al señor JAIRO BENJAMÍN PUCHE TOUS,
mediante resolución No. 015898 del 2 de Junio de 1998, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- A la señora MIRNA DEL SOCORRO ANGULO
CARABALLO, mediante resolución No. 210 18 del 1 de Agosto de 2002, proferida
por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- Al señor VICENTE PEÑALOSA MORALES,
mediante resolución No. 13611 del 8 de Julio de 2004, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora MARITZA MARIA SIERRA PADILLA,
mediante resolución No. 04197 del 13 de Febrero de 2003, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- Al señor JOSE RAMÓN TROUCHON MIRANDA, mediante
resolución No. 009865 del 9 de Agosto de 1999, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, por ser docente del
orden nacional.
- Al señor ALFREDO ANDRES SIERRA
BALLESTEROS, mediante resolución No. 04417 del 5 de Marzo de 2003,
proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una
pensión gracia, por ser docente del orden nacional.
- Al señor LEONARDO HERRERA CACERES, mediante
resolución No. 009667 del 6 de Agosto de 1999, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser  docente
del orden nacional.
- AI señor LUIS CARLOS DE LA ROSA CARABALLO
mediante resolución No. 25627 del 7 de Noviembre de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- AI señor GUSTAVO BARRIOS LEÓN, mediante
resolución No. 0026609 del 30 de Diciembre de 2003, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser  docente del orden nacional.
- AI señor AUGUSTO GABRIEL RIAÑO BARRAGÁN,
mediante resolución No. 18026 del 12 de Septiembre de 2003, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión - Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión
gracia, por ser docente del orden nacional.
- Al señor NESTOR MANUEL MARTINEZ NÚÑEZ,
mediante resolución No. 013131 del 9 de Noviembre de 1999, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- AI señor EDGAR NAVIA SOLARTE. mediante
resolución No. 24994 del 29 de Octubre de 2001, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora MARÍA MERCEDES LIMA DE GOMEZ,
mediante resolución No. 29556 del 16 de Octubre de 2002, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión  gracia
por ser docente del orden nacional.
- A la señora LEYLA MARIA ROSALES DE VIVAS,
mediante resolución No. 006629 del 26 de Abril de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser  docente del orden nacional.
- A la señora GLORIA ELENA PEDRAZA DE
CASTAÑEDA, mediante resolución No. 013948 del 27 de Julio de 2000,
proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una
pensión gracia por ser docente del orden nacional.
- Al señor CANDIDO ANTONIO MARTINEZ
CHAMORRO, mediante resolución No. 024950 del 9 de Diciembre de 1997,
proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una
pensión gracia, por ser docente del orden nacional.
- Al señor AUGUSTO GUILLERMO GOMEZ-CASSERES
RODRÍGUEZ, mediante resolución No. 00270 del 7 de Marzo de 2004,
proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una
pensión gracia, por ser docente del orden nacional.
- A la señora LUDIS MARÍA OTERO DE CANO,
mediante resolución No. 013107 del 18 de Mayo de 2001, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones -Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión
gracia, por ser  docente del orden nacional.
- Al señor ALVARO LOMBANA ORDÓÑEZ, mediante
resolución No. 015189 del 27 de Mayo de 1998, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, por ser  docente
del orden nacional.
- Al señor MANUEL CANO TAMAYO, mediante
resolución No. 025250 del 6 de Octubre de 1998, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión  gracia, por ser  docente
del orden nacional.
- A la señora ELlZABETH ASPRILLA GUTIERREZ,
mediante resolución No. 005393 del 7 de Febrero de 2006, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión  gracia,
por ser  docente del orden nacional.
- A la señora LUZ MARIA LLOREDA DE
MOSQUERA, mediante resolución No. 024432 del 4 de Diciembre de 1997, proferida
por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión
gracia, por ser docente del orden nacional.
- Al señor EDUARDO MORENO QUEJADA, mediante
resolución No. 12164 del 1 de Julio de 2003, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser docente
del orden nacional.
- Al señor ISAIAS CHALÁ IBARGUEN, mediante
resolución No. 25202 del 30 de Octubre de 2001, proferida por la Subdirección General
de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL,
se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser, docente del orden
nacional.
- A la señora MARIA ESMIRNA URIBE FLOREZ,
mediante resolución No. 007947 del 3 de Abril de 2001, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- A la señora NUBlA ASPRILLA MOSQUERA, mediante
resolución No. 020335 del 18 de Septiembre de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional. Negación confirmad a por la Resolución
008799 del 16 de Abril de 2001.
- A la señora MARIA CRISTINA MORENO GUZMÁN,
mediante resolución No. 000658 del 24 de Enero de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia,
por ser docente del orden nacional.
- A la señora LUZ STELLA MORENO MORENO, mediante
resolución No. 003565 del 21 de Febrero de 2001, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora CARMEN EMILlA MORENO DE
GONZALEZ, mediante resolución No. 015982 del 27 de Junio de 2001,
proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una
pensión gracia, por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la
Resolución 28143 del 17 de Diciembre de 2001.
- A la señora SIXTA TULlA ESCOBAR MENA,
mediante Resolución No. 9322 del 3 de Marzo de 2005, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión
Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por ser
docente del orden nacional.
- AI señor GONZALO DE JESÚS RINCÓN HENAO,
mediante resolución No. 003335 del 23 de Febrero de 1998, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la
Resolución 003573 del 31 de Agosto de 1998.
- AI señor ANLIO SÁNCHEZ MORENO, mediante
resolución No. 003067 del 19 de Marzo de 1999, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora BELEN OLAVE CAICEDO, mediante
resolución No. 16249 del 26 de Agosto de 2003, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora BETHY DEL SOCORRO HERRERA DE
GUIO, mediante resolución No. 31597 del 27 de Diciembre de 2004, proferida por
la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser  docente del orden nacional.
- A la señora MERCEDES MARGARITA VALDES
LOZANO, mediante resolución No. 012945 del 28 de Abril de 2005, proferida por
la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional.
- A la señora ELlDA BASTIDAS DE GAMBOA,
mediante resolución No. 001347 del 16 de Febrero de 1999, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional.
- A la señora YENNY ROCHA DE QUINTO,
mediante resolución No. 001146 del 28 de Enero de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional.
- AI señor PÉRSIDES MARIA HINESTROZA
SÁNCHEZ, mediante resolución No. 039804 del 24 de Noviembre de 2005, proferida
por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia por ser docente del orden nacional.
- A la señora MARIA ONEIDA MENA CUESTA, mediante
resolución No. 24975 del 29 de Octubre de 2001, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora PASTORA ISABEL SARMIENTO
GOMEZ, mediante resolución No. 018919 del 25 de junio de 1998, proferida
por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la
Resolución 003252 del 26 de Julio de 1999.
- AI señor AZAEL LOZANO MURILLO, mediante
resolución No. 10854 del 20 de Mayo de 2002, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional.
- A la señora JEANNETTE LUCÍA CLAVIJO DE
FRANCO, mediante resolución No. 033031 del 27 de Diciembre de 2000,
proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja
Nacional de Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una
pensión de gracia, por ser docente del orden nacional.
- A la señora ZENAIDA MENA COSSIO, mediante
resolución No. 02296 del 12 de Febrero de 2003, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional
- AI señor ALlRIO QUESADA SALAZAR, mediante
resolución No. 29178 del 9 de Octubre de 2002, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional. Negación confirmada por la Resolución 01619 del 3 de Marzo
de 2004.
- A la señora EDITH TORRES FERRER, mediante
resolución No. 34660 del 31 de Octubre de 2002, proferida por la Subdirección
General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social -
CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser docente
del orden nacional. Negación confirmada por la Resolución 03060 del 13 de Abril
de 2004.
- Al señor ARNULFO JOSE RAMBAL BALCAZAR,
mediante resolución No. 002069 del 7 de Febrero de 2000, proferida por la
Subdirección de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social
- CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por ser
docente del orden nacional.
- A la señora ELlS MARIA CASTAÑEDA SUAREZ,
mediante resolución No. 23189 del 29 de Octubre de 2004, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la
Resolución 3747 del 29 de Junio de 2005.
- A la señora FANNY JACOME DE SUÁREZ,
mediante resolución No. 009237 del 22 de julio de 1999, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la
Resolución 000522 del 14 de Febrero de 2000.
- Al señor EFRAIN ALBERTO DE LUQUE SEMPRUM,
mediante resolución No. 014648 del 6 de Diciembre de 1999, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional. Negación confirmada por la
Resolución 004327 del 14 de Noviembre de 2000.
- A la señora JUANA CAMARGO DE PÉREZ,
mediante resolución No. 021465 del 27 de Septiembre de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión
Social - CAJANAL, se le negó el reconocimiento de una pensión de gracia, por
ser docente del orden nacional.
- Al señor MILTON PALLARES CASTILLA,
mediante resolución No. 33456 del 27 de Diciembre de 2000, proferida por la
Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de
Previsión Social - CAJANAl, se le negó el reconocimiento de una pensión de
gracia, por ser docente del orden nacional.
Es claro para que la vía judicial ordinaria para
atacar las resoluciones relacionadas era la que se abría con el ejercicio de
las acciones respectivas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
especialmente la de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, estos
sí, mecanismos judiciales especiales e idóneos para conjurar eventuales
vulneraciones de los derechos fundamentales con ocasión de decisiones
administrativas.
La Corte se aparta del proceder del juez
de instancia quien en este caso fomenta la sustitución de los mecanismos
ordinarios de protección de derechos y de solución de controversias por el uso
indiscriminado e irresponsable de la acción de tutela. Tal actitud  entraña (i)
que se desfigure el papel institucional de la acción de tutela como mecanismo
subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, (ii) que
se niegue el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica
tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional
de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales (artículo
2 Superior)[40] y (iii)
que se abran las puertas para desconocer el derecho al debido proceso de las
partes en contienda, mediante el desplazamiento de la garantía reforzada en que
consisten los procedimientos ordinarios ante la subversión del juez natural
(juez especializado) y la transformación de los procesos ordinarios que son por
regla general procesos de conocimiento (no sumarios).
2.
En segundo lugar, la Corte no encuentra en los hechos del caso ni en la petición
de tutela, que los accionantes hubiesen invocado la protección de sus derechos
fundamentales mediante la modalidad de amparo transitorio con el fin de evitar
la consumación de un perjuicio irremediable. En efecto y como previamente lo
señaló la Corte en esta ocasión, el régimen de procedibilidad de la acción de
tutela contra actos administrativos, dada la existencia de mecanismos
judiciales y administrativos de protección suficientemente idóneos, hace que en
la mayoría de los casos, la acción de tutela sea improcedente, salvando eso sí
la hipótesis de la eventualidad de un perjuicio irremediable, caso en el cual
la misma adquiere connotación cautelar mientras el juez especializado en los
asuntos propios de lo contencioso decide de fondo el debate jurídico respectivo.
Del material probatorio allegado al
expediente, puede inferirse claramente que ninguna afectación a las condiciones
mínimas de vida sufren los demandantes con la decisión de Cajanal al negar la
pensión gracia, hecho que desactiva claramente la vía de la tutela excepcional.
Por el contrario, de los accionantes muchos tienen la condición de pensionados
y docentes activos, otros de pensionados y otros de docentes activos,
circunstancia que descarta la existencia de una afectación del mínimo vital de
quienes acudieron a la tutela en este caso. En efecto, del expediente puede
extraerse el siguiente listado :
Pensionados y Activos
NOMBRE
APELLIDO
6.747.856
LUIS CARLOS
DE LA ROSA CARABALLO
6.808.452
AUGUSTO GUILLERMO
GOMEZ CASSERES RODRIGUEZ
6.860.157
DIEGO ISIDRO
MERCADO PACHECO
7.438.214
NUMAEL
CANO TAMAYO
7.442.434
NESTOR MANUEL
MARTINEZ NUNEZ
8.272.984
JAIRO BENJAMIN
PUCHE TOUS
9.078.271
MILTON
PALLARES CASTILLA
11.786.105
ANILIO
SANCHEZ MORENO
11.786.609
ISAIAS
CHALA IBARGUEN
12.609.345
ARNULFO JOSE
RAMBAL BALCAZAR
14.197.332
ALVARO
LOMBANA ORDONEZ
17.152.105
CANDIDO ANTONIO
MARTINEZ CHAMORRO
17.173.411
EDGAR
NAVIA SOLARTE
17.199.323
EFRAIM ALBERTO
DELUQUE SEMPRUM
19.058.471
GONZALO DE JESUS
RINCON HENAO
21.377.888
LUZ MARIA
LLOREDA DE MOSQUERA
22.376.600
PASTORA ISABEL
SARMIENTO GOMEZ
22.393.746
JEANNETTE LUCIA
CLAVIJO DE FRANCO
22.397.280
GLORIA ELENA
PEDRAZA DE CASTANEDA
22.415.484
LUDYS MARIA
OTERO DE CANO
23.267.915
FANNY
JACOME DE SUAREZ
26.256.282
LUZ STELLA
MORENO MORENO
26.256.557
CARMEN EMILIA
MORENO DE
GONZALEZ
26.256.636
MARIA ONEIDA
MENA CUESTA
26.256.805
NIBIA
ASPRILLA
MOSQUERA
26.258.011
MARIA ESMIRNA
URIBE FLOREZ
26.327.318
YENNY
ROCHA DE QUINTO
26.837.478
LEYLA MARIA
ROSALES DE VIVAS
26.992.908
ELIS MARIA
CASTANEDA SUAREZ
28.008.881
ELIDA
BASTIDAS DE
GAMBOA
32.436.815
SIXTA TULIA
ESCOBAR MENA
41.480.814
MARITZA MARIA
SIERRA PADILLA
Docentes Activos
4.830.836
AZAEL
LOZANO MURILLO
6.747.856
LUIS CARLOS
DE LA ROSA
CARABALLO
6.808.452
AUGUSTO GUILLERMO
GOMEZ CASSERES
RODRIGUEZ
6.860.157
DIEGO ISIDRO
MERCADO PACHECO
7.438.214
NUMAEL
CANO TAMAYO
7.442.434
NESTOR MANUEL
MARTINEZ NUNEZ
8.272.984
JAIRO BENJAMIN
PUCHE TOUS
9.078.271
MILTON
PALLARES
CASTILLA
9.079.689
GUSTAVO
BARRIOS LEON
BARRIOS LEON
11.786.105
ANILIO
SANCHEZ MORENO
11.786.609
ISAIAS
CHALA IBARGUEN
12.609.345
ARNULFO JOSE
RAMBAL BALCAZAR
14.197.332
ALVARO
LOMBANA ORDONEZ
15.017.461
EDUARDO
MORENO QUEJADA
17.152.105
CANDIDO ANTONIO
MARTINEZ
CHAMORRO
17.173.411
EDGAR
NAVIA SOLARTE
17.199.323
EFRAIM ALBERTO
DELUQUE SEMPRUM
19.058.471
GONZALO DE JESUS
RINCON HENAO
19.158.884
ALFREDO ANDRES
SIERRA
BALLESTEROS
19.167.957
AUGUSTO GABRIEL
RIAQO BARRAGAN
19.175.415
CARLOS ENRIQUE
BUSTOS ESPINEL
21.377.888
LUZ MARIA
LLOREDA DE
MOSQUERA
22.376.600
PASTORA ISABEL
SARMIENTO GOMEZ
22.393.746
JEANNETTE LUCIA
CLAVIJO DE
FRANCO
22.397.280
GLORIA ELENA
PEDRAZA DE
CASTANEDA
22.398.652
MYRNA DEL SOCORRO
ANGULO CARABALLO
22.415.484
LUDYS MARIA
OTERO DE CANO
22.435.863
EDITH DEL SOCORRO
TORRES FERRER
23.267.915
FANNY
JACOME DE SUAREZ
26.256.282
LUZ STELLA
MORENO MORENO
26.256.557
CARMEN EMILIA
MORENO DE
GONZALEZ
26.256.636
MARIA ONEIDA
MENA CUESTA
26.256.680
ZENA YDA
MENA DE MORENO
26.256.805
NIBIA
ASPRILLA
MOSQUERA
26.257.260
BELEN
OLAVE CAICEDO
26.258.011
MARIA ESMIRNA
URIBE FLOREZ
26.258.542
ELIZABETH
ASPRILLA
GUTIERREZ
26.271.514
PERSIDES MARIA
HINESTROZA
SANCHEZ
26.327.318
YENNY
ROCHA DE QUINTO
26.327.936
MERCEDES MARGARITA
VALDES LOZANO
26.837.478
LEYLA MARIA
ROSALES DE VIVAS
26.992.908
ELIS MARIA
CASTANEDA SUAREZ
28.008.881
ELIDA
BASTIDAS DE
GAMBOA
32.436.815
SIXTA TULIA
ESCOBAR MENA
32.505.470
BETTY DEL SOCORRO
HERRERA DE GUIO
41.480.814
MARITZA MARIA
SIERRA PADILLA
Docentes
pensionados
890.492
JOSE RAMON
TROUCHON MIRANDA
4.038.295
VICENTE
PENALOZA MORALES
6.747.856
LUIS CARLOS
DE LA ROSA
CARABALLO
6.808.452
AUGUSTO GUILLERMO
GOMEZ CASSERES
RODRIGUEZ
6.860.157
DIEGO ISIDRO
MERCADO PACHECO
7.438.214
NUMAEL
CANO TAMAYO
7.442.434
NESTOR MANUEL
MARTINEZ NUNEZ
8.272.984
JAIRO BENJAMIN
PUCHE TOUS
9.078.271
MILTON
PALLARES
CASTILLA
11.786.105
ANILIO
SANCHEZ MORENO
11.786.609
ISAIAS
CHALA IBARGUEN
12.609.345
ARNULFO JOSE
RAMBAL BALCAZAR
14.197.332
ALVARO
LOMBANA ORDONEZ
17.152.105
CANDIDO ANTONIO
MARTINEZ
CHAMORRO
17.173.411
EDGAR
NAVIA SOLARTE
Luego, si en el presente caso no existían elementos
fácticos suficientes que indicaran el riesgo inminente de sufrir un perjuicio
irremediable por parte de cada una de las personas que actúan como accionantes,
única situación que ante la existencia de mecanismos ordinarios  para la
protección de los referidos derechos permitiría la activación de la competencia
del juez de tutela, no encuentra la Corte fundamento legal o constitucional
alguno para que el juez de instancia hubiesen entrado a estudiar de fondo el
presente asunto.
3.
En tercer lugar, un estudio detenido de los hechos del caso en función de su
sucesión temporal, permite a la Corte concluir que la acción de tutela fue
instaurada cuando la acción de lo contencioso administrativo, la de nulidad y
restablecimiento del derecho, había caducado. Ahora, sin que exista noticia en
el expediente de la prosecución de un proceso ordinario ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, promovido con el propósito de adelantar la
defensa judicial de los intereses de los accionantes con la resolución de
Cajanal, es innegable que la acción de tutela fue indebidamente empleada por
los actores  para enervar su propia incuria ante el no ejercicio oportuno de
las acciones judiciales pertinentes. En este sentido, no sólo se desconoció el
principio de inmediatez que inspira la acción de tutela, sino que se pretendió
utilizarla para revivir oportunidades procesales vencidas.
Tal situación se aprecia agravada en este
caso, pues el Juez Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena no sólo desestimó
la aplicación de las reglas procedimentales en materia de tutela, sino que
además se abrogó sin mayores miramientos, las competencias propias del juez
contencioso. Para la Corte este tipo de situaciones son abiertamente contrarias
al régimen jurídico de la acción de tutela, desconocen su naturaleza
subsidiaria para la protección de derechos fundamentales y desvirtúan su papel
en el complejo tejido de competencias y procedimientos del ordenamiento
jurídico. Es evidente que la discusión trabada en las demandas de tutela en
punto a las razones que aduce Cajanal para negar la pensión gracia con el
argumento de que los accionantes son docentes nacionales, no es del resorte del
juez constitucional por tratarse de un tópico estrictamente legal y cuya
competencia sólo corresponde a la Caja Nacional de Previsión.
Lo dicho justifica que en un caso de
supuestos similares, la Corte igualmente haya sostenido que los accionantes
debían acudir a la jurisdicción contenciosa y discutir allí si una
interpretación sistemática de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933,
relativas a la reglamentación de la pensión gracia, permitía concluir que el
legislador amplió el alcance de esa prestación a aquellos docentes con tiempo
de servicio en establecimientos del orden nacional.[41]
4.
En cuarto lugar, la Corte censura que el juez de segunda instancia actuando con
total desapegó del régimen jurídico de la procedibilidad de la acción de tutela
contra actos administrativos e ignorando la naturaleza de la acción de tutela
(concebida como un mecanismo que es subsidiario y que está diseñado para la
protección de los derechos fundamentales), haya decidido ignorar los actos
administrativos expedidos por CAJANAL y hubiese concedido un amparo que a todas
luces era improcedente. Esta situación implica un desconocimiento al principio
del juez natural de la administración y una subversión al sistema de
procedimientos y competencias establecido en la Ley y en la Constitución.
5. Finalmente,
el requisito de la inmediatez como elemento de procedibilidad de la acción de
tutela tampoco se cumplió en este caso. Los actos administrativos que dieron
lugar a la tutela datan en su gran mayoría de los años 1998, 1999, 2001 y 2003
y 2004 y la interposición de la misma se hizo en el año 2006, luego es evidente
que el tiempo transcurrido entre la época de la vulneración o amenaza del
derecho fundamental y el momento de la interposición de la acción de tutela no
es consecuente con los propósitos finalísticos y teleológicos de este mecanismo
excepcional. Se adiciona para la gran mayoría de los casos una razón más para
negar la tutela interpuesta.
CONCLUSION.
En conclusión, la sentencia objeto de revisión debe
revocarse por los  siguientes motivos: en el presente caso (i) existían
otros mecanismos de protección judicial de los derechos fundamentales
supuestamente vulnerados; (ii) no se invocó, ni se desprendían del caso
concreto elementos fácticos que permitieran la concesión del amparo como un
mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable; (iii)
la acción de tutela fue ejercida después de agotada la actuación
administrativa, desconociendo la naturaleza de la inmediatez de la acción y su
carácter de mecanismo subsidiario no diseñado para revivir términos vencidos; (iv)
el juez de instancia terminó pronunciándose sobre asuntos de estirpe legal
desconociendo el propósito fundamental de la acción que es la protección de los
derechos fundamentales y (v) sobra por último anotar, que la sentencia
SU-120 de 2003 de la Corte Constitucional que sirve a lo accionantes para
demostrar su aserto, es ajena al tema que aquí se debate por cuanto lo que allí
se controvertía era una posible vía de hecho contra decisiones disímiles de la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en torno a la
indexación de la primera mesada pensional.
La Corte prevendrá al juez de tutela que conoció el
presente asunto para que en lo sucesivo y en aquellos casos en que se solicite
la protección de derechos fundamentales con ocasión de actuaciones
administrativas, ajuste su conducta al régimen de procedibilidad de la acción
de tutela contenido en la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991 en
los términos de esta sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo
colombiano y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR en todas sus partes la sentencia proferida por el Juez
Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena que concedió la tutela interpuesta
por CARLOS ENRIQUE BUSTOS ESPINELCARLOS ENRIQUE BUSTOS ESPINEL, identificado
con la C.C. No. 19.175.415 de Bogotá, DIEGO ISIDRO MERCADO PACHECO,
identificado con la C.C. No. 6.860.157 de Montería, JAIRO BENJAMIN PUCHE TOUS,
identificado con la C.C. No. 8.272.984 de Medellín, MIRNA DEL SOCORRO ANGULO
CARABALLO, identificada con la C.C. No. 22.398.652 de Barranquilla, VICENTE
PEÑALOSA MORALES, identificado con la C.C. No. 4.038.295 de Tunja, MARITZA
MARIA SIERRA PADILLA, identificada con la C.C, No. 41.480.814 de Bogotá, JOSE RAMÓN
TROUCHON MIRANDA, identificado con la C.C. No. 890.492 de Cartagena, ALFREDO
ANDRES SIERRA BALLESTEROS, identificado con la C.C. No. 19.158.884 de Bogotá,
LEONARDO HERRERA CACERES, identificado con la C.C. No. 3.310.729 de Medellín,
LUIS CARLOS DE LA ROSA CARABALLO, identificado con la C.C. No. 6.747.856 de
Tunja, GUSTAVO BARRIOS LEÓN, identificado con la C.C. No. 9.079.689 de
Cartagena, AUGUSTO GABRIEL RIAÑO BARRAGÁN, identificado con la C.C. No.
19.167.957 de Bogotá, NESTOR MANUEL MARTINEZ NÚÑEZ, identificado con la C.C.
No. 7.442.434 de Barranquilla, EDGAR NAVIA SOLARTE, identificado con la C.C.
No. 17.173.411 de Bogotá, MARIA MERCEDES LIMA DE GOMEZ, identificada con la
C.C. No. 41.390.457 de Bogotá, LEYLA MARIA ROSALES DE VIVAS, identificada con la
C.C. No. 26.837.478 de Plato (Magdalena), GLORIA ELENA PEDRAZA DE CASTAÑEDA,
identificada con la C.C. No. 22.397.280 de Barranquilla, CANDIDO ANTONIO
MARTINEZ CHAMORRO, identificado con la C.C. No. 17.152.105 de Bogotá, AUGUSTO
GUILLERMO GOMEZ-CASSERES RODRIGUEZ, identificado con la C.C. No. 6.808.452 de
Sincelejo, LUDIS MARÍA OTERO DE CANO, identificada con la C.C. No. 22.415.484
de Barranquilla, ALVARO LOMBANA ORDÓÑEZ, identificado con la C.C. No.
14.197.332 de Ibagué, MANUEL CANO TAMAYO, identificado con la C.C. No.
7.438.214 de Barranquilla, ELlZABETH ASPRILLA GUTIERREZ, identificad  con la
C.C. No. 26.258.542 de Quibdó, LUZ MARIA LLOREDA DE MOSQUERA, identificada con
la C.C. No. 21.377.888 de Medellín, EDUARDO MORENO QUEJADA, identificado con la
C.C No. 15.017.461 de Lorica, ISAIAS CHALÁ IBARGUEN, identificado con la C.C.
No. 11.786.609 de Quibdó, MARÍA ESMIRNA URIBE FLOREZ, identificada con la C.C.
No. 26.258.011 de Quibdó, NUBlA ASPRILLA MOSQUERA, identificada con la C,C No.
26.256.805 de Quibdo, MARÍA CRISTINA MORENO GUZMÁN, identificada con la C.C.
No. 22.784.283 de Cartagena, LUZ STELLA MORENO MORENO, identificada con la C.C.
No. 26.256.282 de Quibdó, CARMEN EMILlA MORENO DE GONZALEZ, identificada con la
C.C. No. 26.256.557 de Quibdo, SIXTA TULlA ESCOBAR MENA, identificada con la
C.C. No. 32.436.815 de Medellín, GONZALO DE JESÚS RINCÓN HENAO,
identificado con la C.C. No. 19.058.471 de Bogotá, ANILIO SÁNCHEZ MORENO,
identificado con la C.C. No. 11.786.105 de Quibdo, BELEN OLAVE CAICEDO,
identificada con la C.C. No. 26.257.260 de Quibdo, BETHY DEL SOCORRO HERRERA DE
GUÍO, identificada con la C.C, No. 32.505.470 de Medellín, MERCEDES MARGARITA
VALDES LOZANO, identificada con la C.C. No. 26.327.936 de Istmina, ELlDA
BASTIDAS DE GAMBOA, identificada con la C.C. No. 28.008.881 de Barrancabermeja,
YENNY ROCHA DE QUINTO, identificada con la C.C. No. 26.327.318 de Istmina,
PÉRSIDES MARIA HINESTROZA SÁNCHEZ, identificada con la C.C. No. 26.271.514 de
Quibdo, MARIA ONEIDA MENA CUESTA, identificada con la C.C. No. 26.256.636 de
Quibdo, PASTORA ISABEL SARMIENTO GOMEZ, identificada con la C.C. No. 22.376.600
de Barranquilla, AZAEL LOZANO MURILLO, identificado con la C.C. No. 4.830.836
de Istmina, JEANNETTE LUCIA CLAVIJO DE FRANCO, identificada con la C.C. No.
22.393.746 de Barranquilla, ZENAIDA MENA COSSIO, identificada con la C.C. No.
26.256.680 de Quibdo, ALlRIO QUESADA SALAZAR, identificado con la C.C. No.
17.625.221 de Florencia, EDITH TORRES FERRER, identificada con la C.C. No.
22.435.863 de Barranquilla, ARNULFO JOSE RAMBAL BALCAZAR, identificado con la
C.C. No. 12.609.345 de Ciénaga. ELlS MARIA CASTAÑEDA SUAREZ, identificada con
la C.C. No. 26.992.908 de Fonseca, FANNY JACOME DE SUÁREZ, identificada con la
C.C. No. 23.267.915 de Tunja, EFRAIN ALBERTO DE LUQUE SEMPRUM, identificado con
la C.C. No. 17.199.323 de Bogotá, JUANA CAMARGO DE PÉREZ, identificada con la
C.C. No. 33.121.600 de Cartagena, MILTON PALLARES CASTILLA, identificado con la
C.C. No. 9.078.271 de Cartagena .
Segundo. DECLARAR improcedente la acción de tutela incoada por el
ciudadano CARLOS ENRIQUE BUSTOS ESPINEL y otros contra la Caja Nacional de
Previsión Social.
Tercero. PREVENIR al juez de instancia que conoció el presente asunto para que en lo
sucesivo y en aquellos casos en que se solicite la protección de derechos
fundamentales con ocasión de actuaciones administrativas, ajuste su conducta al
régimen de procedibilidad de la acción de tutela contenido en la Constitución
Política y en el Decreto 2591 de 1991 en los términos de esta sentencia
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01
[2] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
SU-1070/03. En este caso la Sala Plena de la Corte se ocupó de la procedencia
de la acción de tutela para resolver controversias generadas de la ejecución de
contrato de concesión destinado a la construcción de obras viales.
[3] Corte Constitucional. Sentencia T-827 de 2003.
[4] Sobre la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable, resultan
relevantes las sentencias C-1225 de 2004, SU-1070 de 2003; SU–544 de 2001;
T–1670 de 2000, y la T–225 de 1993 en la cual se sentaron la primeras
directrices sobre la materia, que han sido desarrolladas por la jurisprudencia
posterior. También puede consultarse la sentencia T-698 de 2004. y la sentencia
T-827 de 2003.
[5] Corte Constitucional. Sentencia T-161 de 2005.
[6] Corte Constitucional.  Sentencia T-803 de 2002
[7] Corte Constitucional. Ver Sentencias T-441 de 2003;
T-742 de 2002. y T-606 de 2004, entre otras.
[8] Corte Constitucional. Sentencia SU-622 de 2001
[9] Corte Constitucional. Sentencias C-543 de 1992 T-567
de 1998, T-511 de 2001; SU-622 de 2001 y T-108 de 2003, entre otras.
[10] Corte Constitucional. Sentencia T-200 de 2004.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-543 de
1992..
[12] Corte Constitucional. Sentencia T-972 de 2005.
[13] Corte Constitucional. Sentencia T-038 de 1997.
[14] Corte Constitucional. Sentencia T-340 de 1997
[15] Ver entre otras las sentencias T-972 de 2005 y T-229
de 2006.
[16] Corte Constitucional. Sentencia T-116 de 2003.
[17] Corte Constitucional. Sentencia T-440 de 2003. En
este caso, que se refiere a una acción de tutela contra providencia judicial,
la Corte concedió la tutela a una entidad bancaria y algunos usuarios de la
misma, por considerar que en el trámite de una acción de grupo la autoridad
judicial les había desconocido los derechos a la intimidad y al debido proceso,
al ordenar la remisión de varios documentos que implicaban la revelación de
datos privados confiados a una corporación bancaria. Sobre la procedencia de la
tutela la Corte señaló:  “(...) En segundo lugar, la Corte también desestima la consideración según la
cual existió una omisión procesal por parte de los usuarios del Banco Caja Social. Dichas personas no
integraban el pasivo del proceso de acción de grupo (...). Por lo tanto, difícilmente podían los
ahora tutelantes controvertir providencias judiciales que no les habían sido
notificadas, y que, por demás, habían sido proferidas en el transcurso de un
proceso judicial de cuya existencia no estaban enterados.”. Cfr. las Sentencias
T-329 de 1996 y T-567 de 1998
[18] Corte Constitucional. Sentencia T-972 de 2005.
[19] Corte Constitucional. Sentencias T-626 de 2000; T-585
de 2002; T-315 de 2000;  T-972 de 2005. y T-822 de 2002, entre otras.
[20] Corte Constitucional. Sentencia  T-822 de 2002.
[21] La sentencia T-569 de 1992, refiriéndose a la
procedencia de la tutela frente a otras acciones, estableció: “De allí que tal
acción no sea procedente cuando exista un medio judicial apto para la
defensa del derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
[22] Corte Constitucional. Sentencia T-229 de 2006
[23] Corte Constitucional. Sentencia T-972 de 2005.
[24] Corte Constitucional. Sentencia T-161 de 2005..
[25] Corte Constitucional. Sentencia T-1190 de 2004.
[26] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia
T-1316/04, Esta sentencia sintetiza la regla jurisprudencial reiterada por la
Corte a partir del análisis efectuado en la decisión T-225/93, la cual estudió
a profundidad los elementos que integran las condiciones de inminencia,
urgencia, gravedad e impostergabilidad propios del perjuicio irremediable.
Sobre este particular, la sentencia en comento indicó: “Al examinar cada uno de
los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio
irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente: "que
amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de
la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas
de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.
Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno,
pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede
hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que
desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay
que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de
urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta
ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es
apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la
urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la
necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se
verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la
urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste
sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo
material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a
basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes
bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de
actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no
se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae
sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota
la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D).La urgencia y la gravedad determinan que la acción
de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad
de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere
una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con
efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la
medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades
públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías
básicos para el equilibrio social.
De acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el
perjuicio irremediable, se deduce que hay ocasiones en que de continuar las
circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e
inevitable la destrucción grave de un bien jurídicamente protegido, de manera
que urge la protección inmediata e impostergable por parte del Estado ya en
forma directa o como mecanismo transitorio.”
[27] Al respecto puede consultarse entre otras, la sentencia
SU-961 de 1999
[28] Cfr. Entre otras, las Sentencias T-371 de 1996,
T-718 de 1998, T-476 de 2001, T-1083 de 2001, T- 634 de 2002, T- 1022 de 2002,
y T- 083 de 2004.
[29] Cfr. Sentencias T-1022 de 2002, T-083 de 2004.
[30] Cfr. las Sentencias T-111 de 1994, T-292 de 1995
T-489 de 1999, T- 076 de 2003, entre otras.
[31] Cfr. T- 083 de 2004.
[32] Cfr. Sentencias T-801 de 1998 y T-738 de 1998.
[33] Cfr. Sentencias T-042 de 2001, T-481 de 2000,
T-099 de 1999, T-351 de 1997, T-426 de 1994 y T-116 de 1993.
[34] Cfr. Sentencias T-443 de 2001, T-360 de 2001,
T-518 de 2000 y T-288 de 2000.
[35] Cfr. Sentencias T-018 de 2001, T-827 de 2000,
T-101 de 2000, SU-062 de 1999, T-313 de 1998 y T-351 de 1997.
[36] Cfr.
Sentencias T-755 de 1999,
T-753 de 1999 y T-569 de 1999.
[37] Cfr. Sentencias T-482 de 2001, T-1752 de 2000,
entre otras.
[38] Sentencia T- 634 de 2002.
[39] Sentencia T-514 de 2003.
[40] Cfr. Sentencia T-249 de 2002.
[41] T- 694 de 2006