T-489-99
Sentencia T-489/99
Sentencia T-489/99
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE
FORMALIDADES EN RELACIONES LABORALES-Pago de acreencias laborales a ancianos por presunta
vinculación laboral con ente estatal
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de acreencias
laborales
DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección constitucional especial
DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago oportuno de obligaciones y
prestaciones laborales
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE
FORMALIDADES EN RELACIONES LABORALES-Alcance
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE
FORMALIDADES EN RELACIONES LABORALES-Cartas-órdenes de trabajo
PRINCIPIO DE LA BUENA FE DE LA
ADMINISTRACION-Relaciones
laborales
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA A FAVOR DE
PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Pago
de salario mínimo mensual y afiliación a seguridad social
DERECHO DE PETICION-Pronta resolución
Referencia: Expediente T-208.545
Acción de tutela instaurada por Marina
Esther Castro Eguis Y Hector Ojeda Ramirez contra el Departamento
Administrativo de Salud Distrital de Santa Marta.
Magistrada Ponente (E) :
Dra. MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Santafé de Bogotá  D. C., nueve (9) de
julio de mil novecientos noventa y nueve (1.999).
En desarrollo de sus atribuciones constitucionales y
legales, la Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
integrada por los magistrados Martha Victoria Sáchica Méndez, Alejandro
Martínez Caballero y Fabio Morón Díaz, procede a revisar las sentencias
proferidas en el proceso de la referencia.
I.     ANTECEDENTES
A través de apoderado, los señores Marina
Esther Castro Eguis y Héctor Ojeda Ramírez instauraron acción de tutela contra
el Departamento Administrativo de Salud Distrital de la ciudad de Santa Marta,
con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales a la vida,
seguridad social integral, salud e integridad física, igualdad, trabajo,
dignidad y los principios constitucionales a la justicia y solidaridad social,
por estimarlos vulnerados con la actitud renuente de dicha entidad a efectuar
el pago de sus salarios y demás acreencias laborales.
Los hechos que dieron origen a la
presente tutela se sintetizan así:
Una vez creado el puesto de salud en el
Barrio La Paz de la ciudad de Santa Marta (hace aproximadamente 9 años),
adscrito a la Secretaría de Salud Distrital, por instrucciones del secretario
de salud de ese entonces suministradas al primer médico director del puesto,
fueron contratados verbalmente los servicios de aseo a la señora Marina Esther
Castro y de celaduría de tiempo completo incluyendo horas nocturnas, al señor
Héctor Ojeda Ramírez, por el pago del salario mínimo legal.
Dicho puesto de salud, posteriormente fue
adscrito al Departamento Administrativo de Salud Distrital (DASALUD) de esa
misma ciudad, continuando los actores en su labor, bajo la promesa de las
directivas de ese Departamento, en el sentido de que en poco tiempo se les
legalizaría formalmente su vinculación como trabajadores oficiales; sin embargo,
dejaron de recibir sus sueldos y prestaciones sociales. En el año de 1997
lograron obtener el pago de los salarios correspondientes a ese año, dada su
precaria y apremiante situación en materia de alimentación y salud.
A comienzos de 1998, los accionantes se
dirigieron ante la nueva directora y jefe de personal de los servicios de salud
del Distrito, para que les arreglara su situación laboral y prestacional. Según
se afirma en el libelo de la demanda, se pretendió desconocer su calidad de
trabajadores, argumentándo que el puesto de salud ya contaba con un “celador
oficial” por lo que no podían pagar otro y que las enfermeras de turno estaban
cumpliendo con las labores de aseo, a pesar de que los señores Castro y Ojeda
seguían prestando sus servicios. Además, señalan que les manifestaron que los
salarios adeudados por el año de1998 no podían ser cancelados, por carecer la
entidad del respectivo presupuesto.
Así mismo, se manifiesta en la demandada,
que los tutelantes son personas de la tercera edad, con estado deficiente de
salud y alimentario, por lo que una vez más, el 21 de octubre de 1.998, su
apoderada pidió a ese Departamento Administrativo que les cancelaran sus
sueldos y demás prestaciones legales acumuladas, planteando las razones y los
hechos que motivaban tales pretensiones y solicitando copias de documentos
oficiales sobre otros trabajadores que realizan igual labor y a quienes si se
les viene pagando oportunamente sus salarios, como son: el celador del puesto
de salud del Barrio Galicias, el señor Carlos García y las operarias de
servicios generales del centro de salud de Mamatoco, las señoras Lila Vergara y
Agripina Tribiño.
En noviembre de ese mismo año, la abogada
recibió sendos oficios del Departamento Administrativo de Salud que le
indicaban que la respuesta definitiva se produciría en un mes, pues se estaban
constatando los hechos del escrito, lo que en opinión de la profesional del
derecho constituyó una forma de dilatar la situación cada vez más gravosa para
los actores, con vulneración de sus derechos fundamentales.
Al instaurarse la respectiva acción de
tutela, se adujo en la misma que, de no tomarse las medidas pertinentes, se
causaría un perjuicio irremediable a los actores; por ello, se solicitó tutelar
los siguientes derechos: a) A la salud e integridad física, pues dichas
personas están enfermas y carecen de una protección en seguridad social y
asistencial que les permita mantener una calidad de vida digna; b) al
trabajo,  para obtener el pago de sus salarios de los cuales depende su
mínimo vital, por cuanto en los últimos años han vivido de la caridad pública
de los vecinos del puesto de salud, las enfermeras y el médico, así como de
algunos familiares cercanos; c) a la  igualdad, en la medida en que
DASALUD cancela salarios y demás prestaciones sociales a otras personas que
realizan las mismas funciones en otros puestos de salud, en abierta
discriminación con ellos;  y d) a la  dignidad, justicia y solidaridad, dada
la desatención que se les está propinando por las autoridades mencionadas, pues
les ha tocado casi implorar el reconocimiento de sus derechos y pueden verse
obligados el resto de su vida a mendigar para su sobrevivencia.
Por lo tanto, se solicitó ordenar a la
entidad accionada que en un término perentorio de 48 horas, a partir de la
expedición del fallo, se procediera a realizar el reconocimiento y pago de los
sueldos atrasados y de las prestaciones sociales que de conformidad con la ley
tienen los demandantes, de acuerdo con la liquidación anexa y  vincularlos
formalmente a la planta de trabajadores oficiales de DASALUD, así como
afiliarlos al sistema de seguridad social integral.
II.      PRUEBAS QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE
Dentro del acervo probatorio que reposa en
el expediente, se destacan entre otros, los siguientes documentos:
-       Cédulas de Ciudadanía de los
actores (fls. 17 y 18), fotografías de los afectados en su lugar de
trabajo ; constancia de trabajo del 26 de octubre de 1998 expedida por el
médico del puesto de salud del Barrio La Paz (fls. 12 y13) ; fotocopias de
cinco (5) cheques del Banco del Estado del año 1997, girados para cancelar
salarios (fls. 14 y15) ; dos (2) cartas de fechas 26 de junio y 2 de
octubre de 1998, de moradores del Barrio La Paz, acompañadas de cerca de 100
firmas, dirigidas a autoridades distritales, en las cuales se da fe de los
servicios de aseo y celaduría que prestan los accionantes en el puesto de salud
(fls.19-21).
-        Copia de tres (3) memoriales de
petición, del 21 de octubre de 1998, dirigidos a la Directora del Departamento
Administrativo de Salud Distrital, solicitando el pago de los derechos
laborales de los actores ( fl.23-30) y de la respuesta a los memoriales de
noviembre 12 de 1998 (fls.31-33), en la cual se pospone la resolución
definitiva sobre lo requerido ; copia de la liquidación de salarios
atrasados y demás prestaciones sociales adeudadas a los demandantes, elaborada
por un contador titulado ( fl.34).
-      Copias de órdenes de servicio a
favor de los accionados, durante los años 1996 y 1997, emitidas por el Director
del puesto de salud de La Paz  ( fls.45-54).
-        Circular del 17 de junio de 1998,
de la Dirección del Departamento Administrativo de Salud Distrital, dando
instrucciones a los directores de centros y puestos de salud, a fin de que
prohibiera la permanencia de personas ajenas a la planta de personal de ese
Departamento, sin acto administrativo que las autorizara a ejercer funciones
propias de un empleo en sus dependencias (fl.78).
-        Acta de diligencia de inspección
judicial del 9 de diciembre de 1998 practicada por el juez de tutela de primera
instancia (fl.74) y declaraciones rendidas por los señores, Juan Antonio
Esquirol Madrid, Geolfredy Guillermo Aragón Melgarejo y Ana María Díaz Granados
(fls. 71,72,75)
III.
ACTUACIONES
DENTRO DEL TRAMITE DE LA ACCION
1.      Intervención en
defensa de la entidad accionada.
La Directora (E) del Departamento
Administrativo de Salud Distrital manifestó al Juzgado Segundo Penal Municipal
de Santa Marta, que no es cierto o no le consta y se atiene a lo que se pruebe
en el proceso, que los accionantes hayan laborado desde el año de 1991 en el
puesto de salud de La Paz, ya que en el plan de cargos y asignaciones civiles
anuales de ese Departamento, sólo se cuenta con 38 cargos de celadores y 35
operarias del servicio general y no aparece en el archivo contratación ni
documento alguno alusivo al arreglo realizado por el director de turno respecto
de la pretendida vinculación de los demandantes a ese puesto de salud.
Según lo afirma, mediante reporte de la
oficina de personal, existieron unas órdenes de servicio del Director de ese
centro para los años 1995, 1996 y 1997, en las cuales  se autorizó a la señora Marina
Castro a realizar labores como operaria del servicio durante algunos meses, las
cuales ya fueron canceladas. Igualmente, en relación con el señor Ojeda
Ramírez, se encontró que éste vivía en el puesto de salud apoyado por la
comunidad de la Paz y que en conversación con la junta de Acción Comunal de ese
barrio, se le cancelaron los turnos dispuestos para ciertos meses de los años
1996 y 1997. Además, precisa que el pago mediante órdenes de servicio incluye
todo concepto, lo que impide reclamar prestaciones sociales adicionales.
Expresa, así mismo, que en conversación
realizada entre los señores accionantes y la Directora del Departamento, se les
informó que para la vigencia 1998 el Ministerio de Salud no les permitía la
ampliación de cargos para la institución, dada la reducción del situado fiscal,
lo que impedía continuar con sus labores mediante órdenes de servicio, a lo
cual ellos adujeron tener el apoyo de la comunidad en su decisión de continuar
prestando los servicios en el puesto de salud. Adicionalmente, anota que al no
ser factible su vinculación a la entidad, tampoco lo es su afiliación al
sistema de seguridad social integral.
Por otro lado, señala respecto de la
vulneración del derecho de petición, que la prórroga en el término para responder
el respectivo memorial mediante oficio del 12 de noviembre de 1998, obedeció a
que el libro de la pagaduría no estaba disponible, razón por la cual  no es
cierto que exista el propósito de dilatar la resolución del asunto, puesto que
a los actores no se les adeuda erogación alguna.
Concluye la funcionaria, que como no existe
relación laboral entre los demandantes  y la entidad accionada, diferente a las
órdenes de servicio que en su oportunidad fueron canceladas, nada permite
concluir vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados como
lesionados y mucho menos a la igualdad en la forma alegada ya que de aceptarla,
sería predicable respecto de todas las personas que apoyadas por la comunidad
aspiren una vinculación con esa entidad.
2.      Diligencia
de Inspección judicial practicada por el juzgado de instancia
El Juzgado Segundo Penal Municipal de
Santa Marta, en diligencia de inspección judicial practicada en el puesto de
salud de La Paz el día 9 de diciembre de 1998, recibió declaración jurada por
parte de una de las enfermeras que laboran allí, en la que se constató que el
señor Héctor Ojeda Ramírez presta allí sus servicios de celador en el día y la
señora Marina Castro las labores de aseo desde hace 4 años, quienes además
tienen en su poder las llaves del centro.
3.      Declaraciones
Juramentadas
3.1.   El señor Juan
Antonio Esquirol Madrid, vecino del sector, declaró conocer a los señores Ojeda
y Castro desde hace más de 20 años, señalando que realizan las labores de
celaduría y aseo, respectivamente, en el puesto de salud de La Paz, desde hace
aproximadamente 9 años, en forma ininterrumpida y sin remuneración permanente.
3.2.   El doctor
Geolfredy Guillermo Aragón Melgarejo, médico de planta del puesto de salud de
La Paz desde hace 6 años, en la respectiva diligencia afirmó que los actores
han cumplido labores de aseo y vigilancia de tiempo completo, bajo las órdenes
del personal médico y paramédico y al parecer, mediante cartas órdenes del
anterior Director. Además, que en 1997 recibieron sus salarios, pero
posteriormente, han tenido continuos problemas en el pago de su remuneración,
así como por la no afiliación al sistema de salud, por lo cual él ha tenido que
formularles y suministrarles las medicinas cuando se han enfermado. De otro lado,
precisó que los sábados asiste una enfermera para realizar el aseo exclusivo de
los materiales de enfermería y que a partir de marzo o abril de 1998 fue
designado un celador de planta, que no cumple el turno de vigilancia.
3.3.   Del interrogatorio
efectuado a la Directora del Departamento Administrativo de Salud Distrital se
concluyó, que los señores Ojeda y Castro fueron vinculados por carta orden de
servicio durante el año 1997, pero que el 30 de diciembre de ese año, se les
informó sobre la terminación de la misma por razones presupuestales, luego de
lo cual se asignaron turnos exclusivos de celaduría nocturna a personal de
nómina, a las aseadoras del puesto de salud de La Gaira, no obstante la
oposición de la comunidad para dar ingreso a persona diferente a los actores.
La misma funcionaria afirma que los
actores se encuentran durante el día en el puesto de salud ejerciendo
actividades no autorizadas, sin ningún aval por parte de la Dirección, a pesar
de la prohibición impartida mediante Circular del ingreso a los centros y
puestos de salud de personal sin orden expresa y sin haber sido reportados por
la oficina de personal.
Para finalizar, expresa que la comunidad
ha sido renuente a permitir el acceso a laborar de personas designadas por la Dirección
de Salud Distrital y que inclusive, se  han recibido amenazas sobre toma a las
instalaciones del puesto de salud o de  disturbios de orden público.
IV.    LAS DECISIONES JUDICIALES QUE SE
REVISAN
1.     Primera instancia:
Juzgado Segundo Penal Municipal de Santa Marta
El a quo deniega el amparo
solicitado, argumentando que la acción de tutela no procede por cuanto los
afectados disponen de otro medio de defensa judicial, como lo es la demanda
laboral ante la jurisdicción ordinaria para reclamar sus pretensiones, toda vez
que no hay certeza sobre el derecho prestacional reclamado, ya que según lo
afirma la entidad accionada existieron órdenes de trabajo en el pasado pero que
ya terminaron y no existen pruebas ciertas que demuestren la clase de vinculación
actual de estas personas con la entidad accionada, aun cuando el mismo fallador
acepta que los accionantes trabajan actualmente en el mencionado puesto de
salud de facto.
·   La impugnación
La apoderada de los demandantes objetó
la anterior decisión, por cuanto en su concepto no se llevaron a cabo las
ponderaciones objetivas que se requerían para emitir sentencia de fondo en un
proceso que no podía prescindir del principio fundamental al debido proceso y a
la observancia del derecho sustancial, al desestimar de plano circunstancias
esenciales y medios probatorios importantes y dejar de valorar a la luz de los
principios constitucionales, situaciones especiales como la tercera edad de los
accionantes, su derecho a la vida, salud y dignidad humana, remitiéndolos a un
proceso ordinario que solucione la controversia, cuando lo más probable es que
la vida no les alcance para ver el resultado final.
Del mismo modo afirma, que se desconoció el
art. 53 C.P. sobre igualdad de oportunidades, mínimo vital, situación más
favorable para el trabajador, primacía de la realidad sobre las formalidades y
la garantía a la seguridad social, al desconocer las declaraciones judiciales
obtenidas en el curso del proceso y en la propia diligencia en el puesto de
salud, que demuestran de manera suficiente la relación de trabajo de los
demandantes.
De igual forma, la apoderada  discrepa de
lo sentado en el fallo en cuanto que el convenio laboral sólo existió a partir
de la expedición de las “cartas órdenes”, ignorando de plano las órdenes
verbales impartidas por la administración y las pruebas existentes sobre la
prestación del servicio a las que el juzgado de instancia denomina de “facto”,
aduciendo que ningún ser humano está dispuesto a regalar su fuerza de trabajo
de manera continua por más de 7 años, sin al menos haber pactado un acuerdo de
trabajo que comprenda horas diarias de labor, remuneración y sometimiento a la
supervisión directa o delegada de quien se reconoce como empleador.
Por último, manifiesta que la tutela como
mecanismo de protección con un contenido esencialmente humano, exige que si a
una persona de la tercera edad se le niega esa protección a la cual tiene
derecho, la respectiva providencia debe indicar cuál es el  procedimiento
idóneo para salvaguardar el derecho amenazado o violado, sin reducirlo al mero
enunciado de la falta de competencia. Respalda esta afirmación  en la garantía
que la Constitución consagra a favor esas personas, la vigencia del principio
de la dignidad humana y la eficacia de los derechos fundamentales, citando para
ello la sentencia de esta Corporación No. T-174 de 1997, con el fin de que
finalmente se otorgue el amparo solicitado.
2.       Segunda
instancia: Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta
El juez de segunda instancia en el proceso
de tutela confirmó la sentencia impugnada, en razón a que consideró sólo de
manera excepcional es posible conceder el amparo de tutela, siempre y cuando no
exista otro medio judicial de defensa para resolver la controversia planteada.
Para sustentar esa decisión, arguye que
existe prueba en el expediente de la  negativa de la Directora de la entidad
accionada a reconocer la obligación que los demandantes reclaman, por cuanto
señala que si bien en alguna oportunidad ellos laboraron en el puesto de salud
mediante órdenes de servicio que fueron debidamente canceladas, a partir del 30
de diciembre de 1997 se dio por terminada cualquier clase de vinculación por
razones presupuestales.
Por consiguiente, al no existir una
aceptación de la presunta obligada del deber de pago de la actividad laboral
alegada por los tutelantes, el reconocimiento del derecho invocado sólo es
viable por la vía ordinaria, pues el ente accionado se ha negado a aceptar
siquiera que los tutelantes se encuentran en una situación de hecho no
formalizada por nombramiento o posesión y en virtud de la inexistencia de un
título que válidamente implique una obligación por parte de la entidad.
V.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar las anteriores providencias proferidas por los
jueces de tutela dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las
facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9) de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y
en cumplimiento del auto de fecha 26 de mayo de 1999, expedido por la Sala de
Selección Número Cuatro de esta Corporación.
2.      La materia a examinar
La controversia planteada en el caso sub
examine pone de presente la situación material apremiante de dos personas
de la tercera edad,  quienes reclaman por la vía de la tutela el pago de
derechos laborales adeudados en virtud de una presunta vinculación laboral con
un ente estatal (Departamento Administrativo de Salud Distrital de Santa
Marta), a fin de obtener la protección inmediata de sus derechos al trabajo,
seguridad social, mínimo vital y a su dignidad humana.
De manera que, la revisión de los fallos de
tutela que se propone realizar esta Sala, partirá del análisis del argumento
principal presentado por los jueces de instancia sobre la subsidiariedad de la
acción de tutela para obtener el pago de acreencias laborales por la vía de la tutela,
cuando se trata de personas de la tercera edad y el alcance de la protección
constitucional a los derechos fundamentales de las mismas, cuando la entidad
estatal ante la cual los reclaman, despliega una actuación abusiva de su
posición dominante, desconociendo el principio de la primacía de la realidad en
las relaciones laborales.
3.      Procedencia de la acción de
tutela para ordenar el pago de acreencias laborales y así hacer efectiva la
protección especial constitucional de las personas de la tercera edad, a fin de
salvaguardar sus derechos fundamentales y el mínimo vital. Primacía de la
realidad sobre las formas en la relación laboral.
De conformidad con la finalidad para la
cual fue consagrada la acción de tutela en el ordenamiento superior (C.P., art.
86), cual es la protección de los derechos fundamentales de las personas ante
su vulneración o amenaza por la acción u omisión de alguna autoridad pública, o
por los particulares en los casos específicamente establecidos y del carácter
excepcional y subsidiario que trae la misma frente a la utilización de otros
medios de defensa judicial para el cumplimiento de ese propósito, es que dicho
amparo no procede por regla general, para obtener en forma directa y como
pretensión principal, el reconocimiento y pago de acreencias laborales
resultantes de un vínculo de trabajo que es objeto de controversia entre las
partes.
No obstante, ese presupuesto básico no es
absoluto, toda vez que la propia Carta Política admite la excepción de la
procedencia de dicha acción en forma prevalente y con efectos transitorios
cuando de un perjuicio irremediable se trata, o cuando el medio judicial
ordinario establecido para tramitar la cuestión debatida se muestra como
insuficiente, meramente formal o no idóneo para la consecución objetiva del fin
esperado, cual es la protección del derecho fundamental invocado y el
restablecimiento de su ejercicio efectivo para el titular.
Cuando la solicitud de amparo versa sobre
el reclamo de derechos laborales, la jurisprudencia reiterada de esta
Corporación ha señalado, que la tutela sólo procede de manera extraordinaria y
por encima de las acciones laborales pertinentes, en la medida en que de la
situación fáctica analizada en concreto por el juez de tutela, se deduzca que
puede producirse un desconocimiento del derecho sustancial en discusión y de
acceso a la administración de justicia para el peticionario, de someterlo al iter
procesal ordinario, en lugar de intervenir inmediatamente con órdenes que
recuperen la vigencia del ordenamiento superior, contrarrestando de manera
efectiva las circunstancias de apremio que han fundamentado dicha solicitud.
Ahora bien, en el evento de que las
personas solicitantes de la protección superior por la vía de la jurisdicción
constitucional sean de la tercera edad y argumenten como sustento de la misma
la afectación de su mínimo vital, entendido como un derecho a un mínimo de
condiciones que garanticen su seguridad material derivado del principio
constitucional de la dignidad humana y como instrumento de nivelación social[1], en aras de la
promoción de condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en especial,
en favor de esas personas que por su edad y condición económica se encuentran
en circunstancias de debilidad manifiesta, la acción de tutela procederá como
excepción,  aún existiendo el medio judicial ordinario.
Estos criterios fueron ampliamente
expuestos en la sentencia T-166 de 1997[2]
y deben ser ahora reiterados para analizar el caso materia de estudio:
“En relación con los derechos de las
personas de la tercera edad, ha sido prolija la jurisprudencia que los ampara
con apoyo en el perentorio mandato del artículo 46 de la Constitución Política
y en el concepto mismo de igualdad real y material (artículo 13 C.P.),
aplicable al anciano en cuanto su misma fragilidad lo hace altamente
vulnerable.
La tercera edad exige el respeto y la
consideración de la sociedad y la gestión efectiva del Estado Social de
Derecho, que no pueden eludir sus responsabilidades en la preservación de una
vida digna de personas cuya debilidad es manifiesta, pero también los
particulares, y en especial los que obtienen o han obtenido beneficio merced al
trabajo de la persona de edad avanzada, tienen a su cargo una responsabilidad
jurídica en el campo económico y prestacional, derivada del contrato, y una no
menos vinculante de carácter social, emanada de los preceptos constitucionales
(artículo 2 C.P.).
Es evidente que el principio según el cual
la acción de tutela no procede para obtener el pago de obligaciones y
prestaciones laborales tiene que sufrir en estos casos una de sus más
imperativas excepciones, si se considera la reducción en el tiempo de vida
futura del solicitante, enfrentado a la conocida demora de la justicia
ordinaria en cuanto a las decisiones definitivas sobre las controversias
correspondientes, lo que, según las circunstancias de cada caso -asunto que
debe ser evaluado por el juez-, torna dichos medios judiciales en tardíos e
ineficaces para la verdadera protección de los derechos fundamentales
comprometidos, entre ellos el de la vida.
A no dudarlo, la procedencia de la tutela
resulta de un análisis material que equilibra la estabilidad del sistema jurídico
ordinario con la premura, justificada, en atender con prontitud los derechos
del anciano.”. (Subraya la Sala).
Por otra parte, existen claros lineamientos
en la jurisprudencia de esta Corporación, acerca de la primacía de la realidad
sobre las formalidades evidenciadas en las relaciones de trabajo, como
principio constitucional imperante en materia laboral (C.P., art. 53). Un
profundo análisis sobre el tema se adelantó en la sentencia C-555 de 1994[3], de la cual se citarán,
a continuación, algunos de sus apartes:
“La primacía de la realidad sobre las
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un
principio constitucional (CP art. 53). La entrega libre de energía física o
intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación,
independientemente del acto o de la causa que le da origen, tiene el carácter
de relación de trabajo, y a ella se aplican las normas del estatuto del
trabajo, las demás disposiciones legales y los tratados que versan sobre la
materia.  La prestación efectiva de trabajo, por sí sola, es suficiente para
derivar derechos en favor del trabajador, los cuales son necesarios para
asegurar su bienestar, salud y vida. Las normas laborales nacionales e
internacionales, en atención a la trascendencia del trabajo y a los intereses
vitales que se protegen, están llamadas a aplicarse de manera imperativa cuando
quiera se configuren las notas esenciales de la relación de trabajo, sin
reparar en la voluntad de las partes o en la calificación o denominación que le
hayan querido dar al contrato.
El principio que se analiza, puede
igualmente alegarse contra el Estado, si éste resulta asumiendo materialmente
la posición de parte dentro de una particular relación de trabajo. La
prestación laboral es intrínsecamente la misma así se satisfaga frente a un
sujeto privado o ya se realice frente al Estado. En un Estado social de
derecho, fundado en el trabajo (C.P. art. 1), mal puede el Estado prevalerse de
su condición o de sus normas legales para escamotear los derechos laborales de
quienes le entregan su trabajo.”.
Como posteriormente se afirmara en esa
misma providencia, la vigencia del principio de la primacía de la realidad
sobre las formalidades establecidas en una relación laboral, de existir ésta de
manera efectiva, no excluye el deber de cumplimiento de los requisitos propios
que establece el ordenamiento jurídico para ingresar a la función pública, como
son, entre otros, la sujeción de la provisión del empleo al régimen legal y
reglamentario establecido, la existencia de un planta de personal que lo
contemple y la disponibilidad presupuestal que el mismo requiere para su
provisión (C.P., art. 122), formalidades sustanciales de derecho público que se
concretan en principios de organización del Estado.
Cabe agregar, que el principio al cual se
viene haciendo alusión presenta un estrecho vínculo con la prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas externas en materia de administración de
justicia que trae el artículo 228 superior, el cual subordina a los jueces,
para que una vez verificada la relación laboral en la práctica se reconozcan
todos los derechos, a que la misma da lugar, según el ordenamiento jurídico.[4]
Con base en los criterios generales
expuestos, la Sala entra a revisar las decisiones de tutela en el proceso de la
referencia.
4.      Análisis del caso concreto
Como se señaló anteriormente, por regla
general, la resolución de las controversias de  origen laboral son de
conocimiento de las instancias judiciales competentes; sin embargo, puesto en
conocimiento el asunto sub examine ante los jueces de la jurisdicción
constitucional, por la presunta vulneración de derechos y principios con rango
superior, corresponde a los mismos establecer, desde la base que se trata de
personas de la tercera edad (la señora Castro tiene 66 años y el señor Ojeda
cuenta con 61 años de edad), si la violación alegada es grave e inminente y si
los medios de defensa judicial consagrados en la legislación para protegerlos
en forma ordinaria, son aptos para asegurar una protección efectiva de los
derechos invocados como vulnerados.
Como en otras oportunidades lo ha
establecido esta Corte,  “a la jurisdicción constitucional importa establecer
de manera sumaria - como lo prevé el artículo 86 de la Constitución - si en
realidad, actualmente, esa relación laboral existe y si en efecto, aparecen
violados los derechos fundamentales del solicitante, por parte de los
demandados, en términos tales que se haga imperativa su tutela.”.[5]
De los hechos relatados en esta providencia
en el acápite de Antecedentes (I) y del material probatorio allegado al
expediente, así como de las pruebas practicadas por el juez de tutela de
primera instancia, existen elementos de juicio ciertos y suficientes que
permiten señalar que los señores Marina Esther Castro Eguis y Héctor Ojeda
Ramírez han prestado sus servicios personales en materia de aseo y celaduría,
respectivamente, en el puesto de salud de la Paz de la ciudad de Santa Marta,
durante un lapso por lo menos de seis (6) años.
También, con base en la misma documentación
se ha podido determinar, que durante ese período los demandantes fueron
contratados por medio de las denominadas cartas-órdenes de trabajo, con base en
las cuales se cancelaron las correspondientes remuneraciones, pero que con
posterioridad por diversos problemas, entre ellos de orden presupuestal, se les
han venido rechazando sus reclamaciones, con la negativa a cualquier clase de
reconocimiento salarial y prestacional por la inexistencia de un vínculo
laboral formal con la entidad estatal demandada (Departamento Administrativo de
Salud Distrital). Por ello, los actores alegan un vulneración de sus derechos a
la vida, seguridad social integral, salud e integridad física, igualdad, trabajo
y dignidad causada por el no pago de sus derechos laborales y la no afiliación
a entidad de seguridad social alguna.
En este orden, la Sala deduce de lo
examinado, que para los actores se mantiene una relación laboral con la entidad
estatal accionada, la cual aunque no está formalizada por la administración
distrital ha sido consentida por mucho tiempo y en su favor, toda vez que es
evidente que la señora Castro sigue prestando el servicio de aseo en el puesto
de salud, ya que las enfermeras lo realizan únicamente respecto de cierto
material de enfermería y el señor Ojeda continúa cuidando durante el día los
bienes de ese inmueble, no obstante existir otro celador.
Además, debe observarse que a pesar de la
existencia de una Circular del 17 de junio de 1997 de esa Dirección,
prohibiendo el ingreso a los centros de salud de personal extraño a la planta
de personal, ¿Cómo puede explicarse que los demandantes, si como lo dice la
Directora del Departamento citado no tienen vinculación con el mismo ni laboran
allí, mantienen ambos en su poder las llaves de ingreso al puesto de salud,
como se constató en la diligencia de inspección realizada?.
Indudablemente, la situación examinada deja
traslucir una grave inconsistencia en la efectividad de las decisiones administrativas
emitidas por el Departamento Administrativo de Salud Distrital de Santa Marta,
en cuanto al manejo del personal del puesto de salud de la Paz, con los
directores del mismo, la cual se agudiza con la presión de la comunidad en
favor delos accionantes, que constituye un conflicto que corresponderá resolver
a la administración distrital, a fin de determinar sobre una posible actuación
irregular, y determinar las consecuencias legales para todos aquellos que
participaron en su generación y no hicieron mayor esfuerzo por solventarla.
Así pues, a los tutelantes no se les puede
atribuir responsabilidad en la eventual irregularidad configurada en la
situación en comento, ni deben asumir las consecuencias de la negligencia de la
administración en su actividad; todo lo contrario, la permanencia de ellos en
la prestación de los servicios enunciados, bien por órdenes de servicio
escritas o verbales emitidas por servidores de la entidad distrital, obliga a
ésta a no estar ajena al reconocimiento de los derechos que de la relación se
deriven.
En este mismo sentido se pronunció la Corte
en la sentencia T-174 de 1.997[6],
al analizar el caso de un nominador estatal que permitió, a quien todavía no
era servidor público, ejecutar sus labores de manera anticipada:
“ Existe, pues, una clara responsabilidad,
en cabeza del nominador, por permitir o propiciar que las labores de quien
todavía no es servidor público principien a ejecutarse de manera anticipada,
más todavía si para el pago respectivo no hay partida presupuestal a la que
pueda darse ese destino.
Se trata de una falta que debe sancionarse
por la autoridad competente, en cuanto afecta las finanzas públicas, entorpece
el adecuado funcionamiento administrativo y perjudica al servidor público.
Pero, claro está, ninguna de las
circunstancias descritas puede llevar a la consecuencia de que el derecho del
trabajador al pago de su salario y prestaciones, por el tiempo en que no había
tomado posesión del cargo, quede burlado.
En otros términos, el trabajador no es el
responsable de que se hubiera comenzado a aprovechar sus servicios antes de los
trámites legales, ni puede ser quien asuma las consecuencias de la imprevisión,
la falta de cuidado, la demora o la mala fe de la administración.
La orden de trabajo, verbal o escrita,
compromete a la entidad y genera derechos a favor del trabajador. El solo hecho
de que éste inicie sus labores obliga al pago, independientemente de la
responsabilidad de quien lo haya vinculado irregularmente.
En consecuencia, en casos como el que ahora
se estudia, en el que ha sido probada la efectiva prestación de los servicios
por el trabajador, cabe la tutela para defender la efectividad del derecho al
trabajo en condiciones dignas y justas, y para ordenar que se efectúen los
pagos correspondientes, siempre que haya disponibilidad presupuestal. Si no la
hubiere, la administración deberá iniciar los trámites pertinentes de manera
inmediata.” (Subraya la
Sala).
También es claro que la relación laboral
entre las partes era constatable para los anteriores directores del puesto de
salud, como se deduce de la preocupación constante de resolverles la situación
a estas personas. Es más, la Sala estima que sigue vigente, como en efecto lo
es para el director del puesto de salud según lo reconoce en su declaración ya
referida, y para los actores quienes continúan considerando a esta persona como
el vocero de la administración distrital; recordemos que el ingreso de los
actores al puesto de salud se autorizó por el director del mismo, siguiendo
órdenes del Secretario de Salud del momento.
Lo anterior permite afirmar que "El
particular que ingresa a una entidad pública y se comunica con una persona que
hace parte de la institución, presume válidamente encontrarse frente a un
funcionario que, en su campo, normalmente es depositario de la confianza del
organismo, sin que deba esperarse de su parte que guarde dudas o suspicacias
respecto de las directrices o respuestas provenientes del respectivo servidor
público"[7],
mucho menos si son personas de escasos recursos y precario nivel de formación
en los asuntos del Estado.
Esta argumentación da lugar a destacar la
vigencia del principio de la buena fe de la administración en el marco de las
relaciones laborales. En la misma sentencia T-174 de 1.997 antes comentada, se
señala, en criterio plenamente aplicable al caso que se analiza, que dicho
principio es de doble vía, es decir predicable tanto de los particulares como
de la administración pública, en la forma de pilar del estado social de derecho
y de la convivencia pacífica, siendo exigible en un grado mayor para la administración,
en razón a su poder y posición dominante que mantiene sobre los gobernados y la
indefensión de éstos, para así evitar caer en abusos.
Esto implica que la buena fe que ellos como
particulares tienen en las decisiones de una autoridad pública, debe ser
permanente, dada la legitimidad de la misma y por ende de sus actuaciones, en
la medida en que señalados uno presupuestos por la propia autoridad pública “no
le es lícito desconocerlos, para deducir después conclusiones o medidas
negativas que afecten a quien obró de buena fe, basado en aquéllos (...) en
aplicación de esta legítima confianza en el poder público, los particulares se
entregan desprevenidos a las disposiciones que aquél establece, y no tienen, en
principio, por qué dudar sobre la existencia, seriedad, validez o legitimidad
del acto emanado de una autoridad.”[8]
Así las cosas, constituye un atentado a la
buena fe de los actores que confiados en la autorización de permanecer
prestando sus servicios a cambio de una futura remuneración de sus derechos,
por quienes para ellos representaban el ente estatal, ven negados sus derechos
laborales en consecuencia a las actuaciones cuestionables e imputables
directamente a la administración.
La incertidumbre en la cual los ha colocado
la entidad accionada ha ayudado a agravar su condición de escasos recursos
económicos para sostener sus gastos de manutención, vivienda y salud y sin una
seguridad social integral que los proteja en su salud e integridad física,
vulnerándoles además su derecho al trabajo en condiciones dignas y justas y al
pago cumplido de una remuneración vital, que adicionalmente atenta su dignidad
humana, pudiendo ocasionarles un perjuicio irremediable.
Por lo tanto, se hace necesario que se
disponga en esta sede de revisión la revocatoria de los fallos de tutela que
denegaron el amparo, en garantía de la protección especial de la cual son
beneficiarios los tutelantes como personas de la tercera edad y de los principios
atinentes a la primacía de la relación laboral y el derecho sustancial sobre
las formas, así como el de la solidaridad social y la vigencia de un orden
justo, por virtud de la indefensión que muestran frente a la entidad demandada.
En su lugar, se concederá la tutela en
forma transitoria, en cuanto a los derechos laborales de los actores, por razón
a su situación económica, edad e inminente perjuicio irremediable que amenaza
sus derechos fundamentales, para que la entidad demandada les reconozca su salario
mínimo mensual, mientras la justicia laboral, en proceso que deberán iniciar
los actores, resuelve en forma definitiva sobre la remuneración, prestaciones e
indemnizaciones que merecen, en decisión que por tardar un poco más haría
tardía la garantía constitucional que se pretende. Así mismo se ordenará su
afiliación de inmediato a una entidad de seguridad social integral.
Por último, la falta de respuesta oportuna
y de fondo por parte de la entidad accionada a las peticiones fomuladas en el
mes de octubre de 1.998, por la apoderada de los actores, relacionadas con la
solicitud de pago de sus acreencias laborales y a las cuales la directora del
Departamento Administrativo de salud Distrital se pronunció dando “prórroga a
su Derecho de Petición en Interés Particular” por un mes más ya que los libros
de la oficina de pagaduría “se encuentran empastándolos fuera de la sede”, hace
que se estime por esta Sala, adicionalmente, violado el derecho fundamental de
petición de esos señores por la entidad distrital, razón por la cual en la
parte resolutiva de este fallo se dispondrá lo correspondiente para su
protección.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.- REVOCAR los fallos
proferidos por los Juzgados Segundo Penal Municipal de Santa Marta y Primero
Penal del Circuito de esa misma ciudad, el 9 de diciembre 1998 y el 4 de
febrero de 1999, respectivamente, mediante los cuales se negó la protección
judicial de tutela solicitada por los señores Marina Esther Castro Eguis y
Héctor Ojeda Ramírez .
Segundo.- CONCEDER el amparo
de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable a
los actores y, en consecuencia, ORDENAR al Departamento Administrativo
de Salud Distrital, de la ciudad de Santa Marta, reanudar el pago del salario
que conforme a la ley les corresponde, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta sentencia, mientras la justicia laboral
decide acerca de sus pretensiones, para lo cual los tutelantes deberán
instaurar la respectiva demanda dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la
notificación del presente fallo, de conformidad con lo establecido en el
Decreto 2591 de 1991, artículo 8o.
En caso de no existir partida presupuestal
suficiente, las cuarenta (48) horas siguientes se conceden para que el
Departamento Administrativo de Salud Distrital inicie los trámites pertinentes
para efectuar la adición presupuestal que permita reanudar los pagos que se
ordenan, a más tardar en el término de dos (2) meses.
Tercero.- ORDENAR al Departamento
Administrativo de Salud Distrital afiliar a los accionantes a una entidad
promotora de salud, dentro de las mismas cuarenta y ocho (48) horas indicadas,
afiliación que deberá permanecer mientras persista la prestación de sus
servicios a la administración distrital. Cualquier gasto que se produzca por
causa o con motivo de la atención de la salud del trabajador y que no sea
cubierto por la respectiva E.P.S. , deberá ser asumido por ese Departamento.
Cuarto.- DENEGAR el amparo
constitucional solicitado por los demandantes, en cuanto se refiere al
reconocimiento y pago de salarios y prestaciones que se hubieren causado y no
pagado con anterioridad a esta sentencia, toda vez que para tal fin existen
otros medios de defensa judicial.
Quinto.- El desacato a lo dispuesto
en esta providencia será sancionado por el Juzgado Segundo Penal Municipal de
Santa Marta, con arreglo a lo previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991.
Sexto.- Por la Secretaría General de esta
Corporación LIBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Magistrada ponente
(E)
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
PABLO ENRIQUE LEAL
RUIZ
Secretario General
(E)
[1] Sentencia T-426/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[3] M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Ver la Sentencia C-154/97, M.P. Dr. Hernando Herrera
Vergara y también la Sentencia T-166/97, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
[5] Sentencia T-166/97, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, ya citada.
[6] M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Sentencia T-098/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8] Sentencia T-174/97, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.