C-581-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-581/13
ACTUACIONES DE AUTORIDADES JUDICIALES Y
ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-Deben observar criterios de justicia transicional y
sostenibilidad fiscal
Agotado el análisis de los asuntos de
constitucionalidad suscitados por la presente demanda, la
Corte ha determinado que los incisos 5° y 6° del artículo 9° de la
Ley de Víctimas no son contrarios a las normas superiores y del bloque de
constitucionalidad invocadas por los actores. Como principal sustento de esta
conclusión, la Corte encontró que los incisos acusados no implican una indebida
limitación a los poderes y el campo de acción de los jueces administrativos ni
de ninguna otra autoridad, quienes pese a los mandatos indicativos contenidos
en estas normas, conservan la plenitud de sus facultades y la posibilidad de
adoptar las decisiones que consideren pertinentes y necesarias para hacer
efectivo el derecho de las víctimas a la reparación integral. Bajo la anterior
consideración, no resulta contrario a la
Constitución el deber que se asigna a las autoridades para que al dar
aplicación a esta ley observen los criterios de justicia transicional y
sostenibilidad fiscal. Según se observó, ello no lesiona el derecho de las
víctimas definidas por esta ley a la reparación integral, el principio de
responsabilidad del Estado ni el de separación de poderes. Finalmente, tampoco
se acreditó la alegada infracción al principio de unidad de materia, por el que
debe regirse el trámite legislativo.En consecuencia, al haberse descartado la
prosperidad de cada uno de los cargos propuestos en la demanda, se declara la
exequibilidad de los incisos demandados frente a tales cuestionamientos.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
PRINCIPIO
PRO ACTIONE-Aplicación
Al tratarse de una acción ciudadana cuyo ejercicio es
posible aún en ausencia de formación jurídica profesional, no podría la
Corte mostrarse excesivamente rigurosa en su interpretación, pues ello
conduciría a tornar nugatorio el derecho a participar del control de
constitucionalidad. Por el contrario, en caso de duda, debe preferirse aquella
interpretación de los cargos que, dentro de la perspectiva antes descrita,
permita privilegiar el efectivo ejercicio de esta acción por parte de la
ciudadanía. Para esto, la posibilidad de emitir un fallo de fondo sobre los
cargos planteados dando aplicación a este criterio es determinada por esta Sala
en cada caso concreto, naturalmente sin que al hacerlo se llegue al extremo de
suplir la carga de argumentación que corresponde desarrollar al actor cuando
ella estuviere completamente ausente, pues de lo que se trata es de interpretar
en forma proactiva lo que el ciudadano demandante hubiere expuesto, aunque de
manera abstrusa o poco clara, como resultado de su eventual falta de pericia
jurídica.
LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance/LEY DE VICTIMAS-Instrumento de justicia
transicional/LEY DE VICTIMAS-Instrumentos internacionales
Se trata de un trascendental estatuto a través del
cual se procura integrar un conjunto de disposiciones especiales, adicionales a
las antes contenidas en los principales códigos y en otras leyes de
carácter ordinario, relativas a los derechos de las víctimas de unos
determinados hechos punibles y a otras situaciones consecuenciales, reglas que en
razón a ese carácter especial se superponen y se aplicarán en adición al
contenido de tales normas ordinarias durante su vigencia, que de manera expresa
se previó temporal, por el término de diez (años) hasta junio de 2021. Según lo
plantea su artículo 1°, el principal propósito de esta ley es asegurar a las
personas afectadas la efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la
reparación y la garantía de no repetición de los hechos victimizantes,
beneficios que la misma ley entiende como manifestación y reconocimiento de la
dignidad humana que es inherente a aquellas. La
Corte ha resaltado que la expedición de una norma con estos objetivos y
contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte del Estado colombiano
del mandato general contenido en varios importantes tratados internacionales
que imponen a los países suscriptores la obligación de adoptar las medidas de
carácter legislativo o de otro tipo que resulten necesarias para garantizar a
sus ciudadanos el pleno goce y protección de los derechos reconocidos por esos
mismos instrumentos. Ello por cuanto, sin duda, la crítica situación que hace
décadas viven las llamadas víctimas del conflicto armado configura un escenario
de masiva violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy
distante de su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama
intervención de parte del Estado. Sin embargo, también ha reconocido que el
contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar
este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser
decidido autónomamente por éste, salvo en caso de existir razones o parámetros
específicos de carácter constitucional. Ahora bien, conforme a expresa
previsión legislativa, una de esas facetas de especialidad que caracteriza las
disposiciones de esta ley es el hecho de ser concebida como un instrumento de
justicia transicional, concepto que este tribunal ha entendido como una
institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos
esfuerzos que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de
violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de
derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de
paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de
excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones
penales corrientes. Según lo ha reconocido la jurisprudencia, la presencia de
este elemento implica una consideración adicional que se ve reflejada en el
contenido concreto de las instituciones diseñadas para resguardar y proteger en
forma adecuada los derechos de las víctimas previstos en la
Constitución y en los instrumentos internacionales sobre la materia que hacen
parte del bloque de constitucionalidad. A partir de lo anterior, tal como lo
señalaron los demandantes, el parámetro de constitucionalidad de la presente
decisión está conformado, además del texto superior, por los tratados
internacionales sobre derechos humanos y sobre derechos sociales, económicos y
culturales, definidos por esta Corte como parte integrante del bloque de
constitucionalidad, cuyo contenido se busca contribuir a cumplir mediante la
expedición de esta ley. Entre ellos cabe mencionar el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos también conocida como Pacto de San
José, el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales
PIDESC, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos Sociales,
Económicos y Culturales – Protocolo de San Salvador, todos ellos ratificados y
vinculantes para Colombia.
CARACTER TRANSICIONAL DE MEDIDAS EN LEY DE VICTIMAS-Alcance
El artículo 9° parcialmente acusado, precedido del
epígrafe “Carácter Transicional de las Medidas”, plantea varias reglas de
carácter general que serían consecuencia de ese carácter transicional que es
común a todas las normas que integran esta ley, para lo cual el artículo
inmediatamente anterior define el concepto de justicia transicional. Del análisis
de esa norma, encuentra esta Corte que cada una de tales reglas tendría un
sentido autónomo. En esta perspectiva, los incisos 5° y 6° establecen varios
importantes deberes en relación con la atención a las víctimas, que se
atribuyen a distintas autoridades. El primero de ellos (inciso 5°) se dirige en
general a las autoridades judiciales y administrativas, a quienes se pide
ajustar sus actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y
la paz duradera y estable. De manera complementaria, agrega que para esos
efectos se deberán tener en cuenta varios elementos como son la sostenibilidad
fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones que se busca
reparar y la naturaleza de las mismas. Es pertinente resaltar que el texto de
este inciso hizo parte del proyecto de ley antecedente desde su primera
versión, en la que aparece como último inciso del artículo 5°. La segunda de
estas normas (inciso 6°) contiene un mandato específicamente dirigido a los
jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa que fallen acciones de
reparación directa promovidas por las víctimas, para que al momento de tasar el
monto de la reparación, valoren y tengan en cuenta “el monto de la reparación
que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, deber que según
la misma norma lo aclara, busca destacar el carácter transicional de las
medidas que se ejecutarán en desarrollo de esta ley. Según lo planteado, el
inciso 5° desde su perspectiva de principio aplicable a todas las disposiciones
de esta ley, tendría un hondo impacto en ellas, en cuanto ordena a todas las
autoridades, tanto judiciales como administrativas, actuar de tal manera que se
persiga el objetivo de lograr la reconciliación y la paz duradera y estable,
finalidad que pese a su carácter amplio y parcialmente indeterminado,
constituye una clara línea de acción a tener en cuenta por las autoridades.
Así, se trata de un mandato que puede tener muchas y significativas
repercusiones en la aplicación de las distintas normas que componen este
estatuto. Por su parte, el inciso 6° tendría un alcance más delimitado, aunque
en todo caso amplio, en cuanto traza un importante criterio a tener en cuenta
en la fijación de las indemnizaciones que se reconocerán a las víctimas como
resultado de la acción de reparación directa, mecanismo que si bien no es
exclusivo de la Ley de Víctimas ni tampoco fue creado por ésta, es una de las
principales herramientas con que cuentan las víctimas para perseguir el pleno y
real cumplimiento de su derecho a la reparación integral. En esa perspectiva,
esta regla tendría también trascendente impacto en la efectiva satisfacción de
los derechos de las víctimas. Con todo, debe resaltarse que estas normas, en
particular el inciso 6° en comento, no contienen instrucciones ni restricciones
específicas dirigidas a los jueces que decidirán las acciones de reparación
directa interpuestas por las víctimas, pues como se explicó, les insta a
valorar y tener en cuenta algunos importantes criterios, entre ellos la
consecución de la reconciliación y la paz, la sostenibilidad fiscal, la
magnitud de las vulneraciones que se pretende reparar, así como lo que se
denomina “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya
adoptado por el Estado”.
JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia constitucional/JUSTICIA TRANSICIONAL-Validez
constitucional
SOSTENIBILIDAD FISCAL-No es un principio constitucional sino una herramienta
para la consecución de los fines del Estado Social y Democrático de Derecho
SOSTENIBILIDAD FISCAL-Debe ser compatible con la vigencia y goce efectivo de
los derechos fundamentales
DERECHOS DE LAS VICTIMAS A LA
VERDAD, LA JUSTICIA Y LA
REPARACION-Contenido y alcance
ACTUACIONES DE AUTORIDADES JUDICIALES Y
ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-No vulneración del derecho a la igualdad
ACTUACIONES DE AUTORIDADES JUDICIALES Y
ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-No vulneración de principios de separación de poderes
y autonomía judicial
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Sentido y alcance
ACTUACIONES DE AUTORIDADES JUDICIALES Y
ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-No vulneración de principio de unidad de materia
Referencia: expediente D-9484
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9°
(parcialmente) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Guillermo Ricard Perea y otros
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  veintiocho (28) de agosto de
dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo
241 de la Constitución, Política, el señor Guillermo Ricard Perea y otros 98 ciudadanos cuyos nombres, números de
identificación, firmas y huellas fueron adjuntados, presentaron ante este tribunal
demanda de inconstitucionalidad contra los incisos 5° y 6° del artículo 9° de la
Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones”.
Mediante auto de febrero 8 de 2013 el
Magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto
y correr traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó comunicar
la iniciación de este proceso a los señores Presidente de la
República, Presidente del Congreso y a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y
Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural. Además se extendió
invitación al Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, a la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la
Unidad de Atención y Reparación Integral de Víctimas, a la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Consejo de Estado y a la
Sala de Casación Penal por conducto de sus respectivos Presidentes, al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR, a la
Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y
Sociedad DEJUSTICIA, a la
Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, a la
Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC, al Centro de Investigación y
Educación Popular CINEP, a la
Fundación Nuevo Arco Iris, a la
Corporación Viva La Ciudadanía, a la
Corporación Casa de la Mujer, a la
Corporación Sisma Mujer, a la Oficina en Colombia del Centro Internacional
para la Justicia Transicional ICTJ y a la
Fundación Social, así como a las facultades de Derecho de las
Universidades Nacional de Colombia, del Rosario, Externado de Colombia, de los
Andes y Pontificia Javeriana, todas de Bogotá, y a las de las Universidades de
Antioquia, Industrial de Santander y del Norte, para que si lo estimaban pertinente, se pronunciaran
sobre la exequibilidad de los segmentos normativos acusados.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LA
NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de la norma contra
la cual se dirige la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial N° 48.096 del 11 de junio de 2011, destacándose en negrilla los
fragmentos acusados:
“LEY 1448 DE 2011
(junio 10)
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 9o. CARÁCTER DE LAS MEDIDAS TRANSICIONALES.
El Estado reconoce que todo individuo que sea considerado víctima en los
términos en la presente ley, tiene derecho a la verdad, justicia, reparación y
a que las violaciones de que trata el artículo 3° de la presente ley, no se
vuelvan a repetir, con independencia de quién sea el responsable de los
delitos.
Las medidas de atención, asistencia y reparación
adoptadas por el Estado, tendrán la finalidad de contribuir a que las víctimas
sobrelleven su sufrimiento y, en la medida de lo posible, al restablecimiento
de los derechos que les han sido vulnerados. Estas medidas se entenderán como
herramientas transicionales para responder y superar las violaciones
contempladas en el artículo 3o de la presente Ley.
Por lo tanto, las medidas de atención, asistencia y
reparación contenidas en la presente ley, así como todas aquellas que han sido
o que serán implementadas por el Estado con el objetivo de reconocer los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, no implican
reconocimiento ni podrán presumirse o interpretarse como reconocimiento de la
responsabilidad del Estado, derivada del daño antijurídico imputable a este en
los términos del artículo 90 de la
Constitución Nacional, como tampoco ningún otro tipo de responsabilidad para
el Estado o sus agentes.
El hecho que el Estado reconozca la calidad de víctima
en los términos de la presente ley, no podrá ser tenido en cuenta por ninguna
autoridad judicial o disciplinaria como prueba de la responsabilidad del Estado
o de sus agentes. Tal reconocimiento no revivirá los términos de caducidad de
la acción de reparación directa.
En el marco de la justicia transicional las
autoridades judiciales y administrativas competentes deberán ajustar sus
actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz
duradera y estable. Para estos efectos se deberá tener en cuenta la
sostenibilidad fiscal, la magnitud de las consecuencias de las violaciones de
que trata el artículo 3o de la presente Ley, y la naturaleza de
las mismas.
En los eventos en que las víctimas acudan a la
jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de reparación
directa, al momento de tasar el monto de la reparación, la autoridad judicial
deberá valorar y tener en cuenta el monto de la reparación que en favor de las
víctimas se haya adoptado por el Estado, en aras de que sea contemplado el
carácter transicional de las medidas que serán implementadas en virtud de la
presente ley.”
III.    LA
DEMANDA
Los actores formularon tres distintos
cargos de inconstitucionalidad dirigidos contra los dos incisos finales (5° y
6°) del artículo 9° de la Ley 1448 de 2011, usualmente conocida como la
Ley de Víctimas[1].
Antes de avanzar sobre el desarrollo de esas glosas, la demanda incorpora una
larga relación de las normas superiores y del bloque de constitucionalidad que
habrían sido infringidas, un resumen de tales cargos y una reflexión de carácter
general sobre el tipo de escrutinio constitucional que en concepto de los
actores debe adelantar la Corte para la resolución de estos cuestionamientos.
De manera general, explican los actores que
esta demanda se sustenta en la supuesta violación del derecho a la reparación
integral y de la cláusula general de responsabilidad del Estado. Señalan que las
reglas contenidas en los incisos 5° y 6° del artículo 9° contienen una instrucción
que el legislador dirige a los jueces encargados de decidir sobre los procesos
de reparación directa que promuevan las víctimas definidas en esta ley, para que
reduzcan sustancialmente el monto de las sumas a reconocer como resultado de la
aplicación de las tablas con las cuales se determinan las indemnizaciones por vía
administrativa a cargo del Ejecutivo, las que pese a haber sido rotuladas como fuente
de reparación integral, no lo son en realidad. Por la misma razón, se infringiría
también el principio sobre reparación del daño antijurídico recogido por el
artículo 90 del texto superior.
Alegan que pese al esfuerzo del legislador
para tratar de mostrar como justificada esa reducción, tal justificación no existe,
a partir de lo cual se demostraría la vulneración de las normas superiores
invocadas, entre ellas el preámbulo constitucional y los artículos 1° y 2°
sobre los fines esenciales del Estado, el 6° y 90 sobre la responsabilidad patrimonial
de éste, el 13 sobre el principio de igualdad, el 93 sobre prevalencia de los tratados
internacionales sobre derechos humanos en el orden interno, el 228 sobre
autonomía de los jueces, el 250 sobre el derecho de las víctimas a conocer la
verdad y el 334 sobre intervención del Estado en la economía, cuyo actual texto
advierte que la sostenibilidad fiscal allí incorporada no podrá ser invocada
como razón para menoscabar los derechos fundamentales de las personas o negar su
protección efectiva.
Con respecto al derecho a la igualdad,
sostienen los actores que existiría una doble infracción que más adelante se
explica, debido a que las normas acusadas otorgan un trato diferencial a
personas que se encontrarían en una misma situación fáctica, mientras que en
otro ámbito aplican reglas semejantes a personas que viven diversos escenarios.
Estas dos circunstancias conducen a su turno a que se infrinja el deber de
propugnar y garantizar un orden justo, que se menciona desde el preámbulo
constitucional.
Seguidamente, explican los demandantes que
a pesar de que los fines que estas normas invocan, tales como la reconciliación
y el logro de una paz duradera, serían considerados conformes a la
Constitución, esas medidas no son necesarias ni tampoco idóneas para el logro
de esos objetivos.
En esta línea, sostienen que es
improcedente la aplicación del criterio de sostenibilidad fiscal, que fue incorporado
al texto superior como un criterio macro para el cálculo y planeación de los
ingresos y gastos del Estado, pero no como un factor de restricción para la plena
realización de los derechos en casos individuales, como en este caso se pretende
hacer. En apoyo de esas reflexiones cita además documentos provenientes del
Ministerio de Justicia[2]
a través de los cuales se interpretan estas normas y se trazan directrices para
su cumplimiento, en los que entre otras cosas se contempla la necesidad de que
en los procesos de reparación directa promovidos por las víctimas se adelante
el incidente de impacto fiscal de que trata el 4° inciso del artículo 334 superior,
lo que en sentir de los actores no encuadra en lo previsto por ese texto
constitucional. Sobre este particular, afirman de manera general que esta corporación
tiene la posibilidad de identificar en sus fallos cuáles interpretaciones de
las normas legales resultan acordes a los preceptos constitucionales y cuáles
no.
Ahora bien, en lo atinente al concepto de
justicia transicional dentro del cual se encuadrarían este tipo de medidas,
señalan los actores que estas reducciones son inanes en cuanto se conciban como
mecanismos conducentes al logro de la paz, pues no se ve de qué forma podrían crear
un impacto positivo con este propósito. Aducen que este criterio resulta
aplicable a aspectos tales como la extensión de las penas que purgarán los
victimarios, pero no a factores puramente económicos a cargo del Estado como en
este caso ocurre.
De otra parte, consideran que la limitación
e insuficiencia de las reparaciones puede en realidad generar un efecto adverso
frente a este objetivo, además de lo cual tiene lugar un fenómeno de desigualdad
generacional, al comparar en perspectiva histórica la situación de las víctimas
cuyas indemnizaciones se verán reducidas por efecto de estas normas con la de
quienes en circunstancias fácticas semejantes hubieren obtenido o más adelante
obtengan su reparación conforme a las normas vigentes antes o después de la
Ley de Víctimas de 2011.
Frente al tipo de escrutinio constitucional
que en este caso debe adelantarse, afirman que deberá ser un test estricto de
proporcionalidad, pues las reglas acusadas afectan el derecho de acceso a la justicia,
reconocido por este tribunal como fundamental, y cuya regulación se encuentra
parcialmente contenida en normas que hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Y de otra parte por cuanto las personas afectadas por esta
regulación han estado por largo tiempo en condiciones de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta, tanto frente al Estado como frente a sus victimarios.
Al profundizar en el análisis del primero
de los cargos de constitucionalidad aducidos, los demandantes explican que
con la expedición de estas normas el Estado colombiano afecta el derecho a la justicia
y a la reparación integral de las víctimas en cuanto se arroga la potestad de limitar
el monto de las indemnizaciones que él debe reconocer dentro del marco de la
denominada justicia transicional, a partir de la comprobada imposibilidad de obligar
a cada uno de los autores de graves hechos ocurridos con ocasión del conflicto
armado a reparar plenamente a las víctimas de sus acciones delictivas. Afirman
entonces que estas reglas facultan al Estado para liberarse de su
responsabilidad con el pago de indemnizaciones apenas parciales, lo que
simultáneamente vulnera el derecho a la reparación de quienes las reciben,
expectativa que es respaldada por un conjunto de tratados sobre derechos humanos
ratificados y vigentes para Colombia, que adicionalmente forman parte del bloque
de constitucionalidad. Agregan que esas normas infringen el principio
internacionalmente reconocido conforme al cual todo daño debe ser reparado y lesionan
la regla que con este propósito recogió el artículo 90 de la carta de 1991
conforme al cual el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos
que le sean imputables por la acción u omisión de sus agentes.
Al insistir en que la reparación debida a
las víctimas debe ser integral, los actores explican que según ha señalado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, para cumplir con este criterio la
reparación ha de ser plena y proporcional a la gravedad de la violación y el
daño sufrido por las víctimas. Sostienen que esta regla aparece además en otros
documentos internacionales relevantes frente al tema, entre ellos los “Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de
las Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones”[3].
Adicionalmente, resaltan que así
lo han reconocido también los jueces colombianos, tanto la Corte Constitucional[4] como el Consejo de Estado.
En relación con este último tribunal, recuerda
que desde hace varias décadas la jurisprudencia administrativa nacional ha venido
delineando reglas y parámetros aplicables a la reparación de las víctimas de
hechos dañosos, en algunos casos en desarrollo del principio de solidaridad, y
en otros a partir del de responsabilidad, escenarios que tienen en común el
hecho de que el principal referente para el cálculo de la indemnización es lo
que resulte probado en el respectivo proceso. Así, entienden que resulta inadecuado
que para ello el juez tenga que sujetarse a reglas y valores preestablecidos al
margen de las circunstancias del caso concreto como en este caso deberá hacerse
a partir del contenido de las normas acusadas.
Sostienen que por efecto de estas reglas
resultan confundidas o asimiladas la reparación administrativa derivada del
principio de solidaridad y la reparación de tipo judicial, que es consecuencia
de la responsabilidad del Estado, pues pese a encontrarse en el segundo escenario,
se pretende cumplir a partir del pago de indemnizaciones calculadas con base en
los supuestos del primero. Como posible demostración del real sentido de estas
normas, que entienden contrario a la
Constitución, los demandantes aducen nuevamente el documento de autoría del
Ministerio de Justicia al que antes se hizo referencia[5].
Explican que en cumplimiento de los estándares
internacionales sobre la materia, se trata de dos situaciones distintas,
ninguna de las cuales subsume a la otra, por lo cual el Estado debe ofrecer y
garantizar al ciudadano ambas opciones, siendo posible que si éste acude a
ellas de manera sucesiva, se descuente de la reparación que se reconozca en
sede judicial aquello que hubiere sido pagado a título de indemnización
administrativa. En la misma línea, mencionan que suele tratarse de dos vías
procesales de muy distinta duración y grado de dificultad, razón adicional para
considerar indebido que quienes resuelvan transitar la más dispendiosa reciban
solamente lo mismo que quienes opten por la más expedita.
A partir de reflexiones semejantes, afirman
los actores que las normas atacadas son así mismo contrarias al derecho a la
justicia en sus componentes de tutela judicial efectiva y derecho a la verdad, por
lo cual se infringe lo dispuesto en los artículos 2°, 29, 228, 229 y 250 de la
Constitución Política, así como las normas pertinentes de la
Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. Explican que en razón a las circunstancias anotadas no
puede en rigor hablarse de la disponibilidad de un recurso judicial efectivo para
la protección de los derechos reconocidos por la referida convención, y que
adicionalmente se dificulta de manera importante el establecimiento de la
verdad en torno a los hechos victimizantes, si la similitud de lo que puede
lograrse en las vías judicial y administrativa desestimula el uso de la acción
de reparación directa, que es el escenario que en mayor medida propicia el completo
esclarecimiento de los hechos. Bajo los mismos argumentos se afirma que estas
normas desconocen el mandato de procurar y mantener la vigencia de un orden
social justo, consignado en el preámbulo constitucional.
En torno al desconocimiento del derecho a
la igualdad, explican que estas reglas originan dos graves situaciones
coincidentemente violatorias de este principio. Según explican, en la primera
de ellas, pese a predominar las similitudes entre dos grupos de sujetos, las personas
afectados por daños antijurídicos causados por el Estado, unos de ellos dentro
del marco del conflicto armado y la Ley 1448 de 2011 y otros por fuera de estos
supuestos, se les brinda un trato ampliamente desigual en perjuicio de los
primeros. En la segunda, se otorga un trato semejante a personas que por
diversas circunstancias se encuentran en situaciones muy diferentes. En este
caso los grupos comparados son distintas víctimas de hechos semejantes dentro
del marco de esta ley, algunos de los cuales asumen el mayor esfuerzo de intentar
probar la responsabilidad del Estado ante los estrados judiciales, mientras que
otros optan por el camino simplificado de reclamar apenas la indemnización administrativa,
que no supone un esfuerzo probatorio comparable, pese a lo cual ambos sujetos podrían
recibir sumas muy cercanas, lo que según afirman, resulta desproporcionado.
Para concluir, afirman los demandantes que
los dos incisos acusados vulneran también los principios de seguridad jurídica
y confianza legítima, pues a más de afectar en la forma ya explicada
importantes reglas y principios constitucionales, no contienen salvaguardas ni
reglas sobre tránsito de legislación que clarifiquen la situación de las personas
que hubieren iniciado antes de la vigencia de la
Ley de Víctimas acciones de reparación directa que sobrevinientemente
resulten reguladas por esta ley. Así las cosas, entienden los actores que la
efectiva reducción de las indemnizaciones derivada de estas normas podría aplicarse
incluso a los procesos iniciados antes de la vigencia de esta ley, con lo que
los interesados quedarían defraudados frente a la expectativa con que iniciaron
tales acciones. Consideran que esta falta de precisión hará posible la ocurrencia
de ese tipo de situaciones, lo que en su entender resultaría contrario a tales
principios.
El segundo cargo de la demanda se
base en la presunta vulneración del principio de separación de poderes
contenido en el artículo 113 superior, que resulta del hecho de que a través de
estas normas el legislador instruye de manera imperativa a los jueces
encargados de fallar las acciones de reparación directa que se vienen
comentando.
Los demandantes consideran que las directrices
que los incisos acusados trazan a los jueces que decidirán acciones de reparación
directa dentro de este contexto, exceden lo razonable e implican una
intromisión que afecta el campo de acción de lo que corresponde a éstos decidir,
a efectos de asegurar  la integralidad de las reparaciones. También en este
punto citan el instructivo publicado por el Ministerio de Justicia y del
Derecho al que anteriormente se hizo referencia[6],
el cual demostraría el verdadero efecto de las normas acusadas, que según
afirman es contrario a la
Constitución. Insisten en las grandes diferencias existentes entre las
reparaciones administrativas y las judiciales, que en este caso habrían sido
ignoradas. Por último, señalan que el legislador no puede imponer a los jueces
ningún tipo de límites sobre las indemnizaciones que ellos pueden reconocer, como
tampoco ordenar la realización de trámites que como el incidente de impacto
fiscal solo está constitucionalmente previsto para las decisiones de las altas
cortes, circunstancias que serían también demostrativas de infracción al
principio de separación de poderes.
El tercer cargo tiene que ver con la
posible vulneración del principio de unidad de materia previsto en el artículo
158 superior, a partir del hecho de que el objeto de la
Ley de Víctimas es desarrollar los derechos y garantías de los
que aquellas deben gozar, por lo que resulta extraño dentro de este contexto
establecer reglas sobre el reconocimiento del daño antijurídico causado por los
agentes del Estado, que es el tema de que tratan los incisos acusados.
Después de exponer la esencia de los cargos
planteados, los actores asumen el estudio de los que consideran, son los fines
y medios de las normas acusadas, a efectos de adelantar el test de
proporcionalidad que proponen a la
Corte.
A este respecto los demandantes señalan que
los incisos acusados son explícitos en cuanto a las finalidades que persiguen,
que son: i) la realización de un modelo de justicia transicional, ii) el logro
de la reconciliación y de la paz duradera y estable, iii) dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal. Seguidamente, pasan a analizar la legitimidad constitucional
de cada uno de estos objetivos.
Analizan en primer lugar el tema de la sostenibilidad
fiscal, concebido dentro del marco del artículo 334 superior, como un instrumento
de intervención del Estado en la economía. Los actores consideran desacertada
la forma como las normas atacadas perseguirían este objetivo, pues por ejemplo,
propician un trato desigual e inequitativo entre distintas generaciones de
víctimas, de un lado las que deban regirse por esta ley, y de otro quienes reclamaron
y reclamarán la responsabilidad del Estado antes o después de la vigencia de
esta norma.
Señalan que las medidas acusadas son fruto
de un exceso en el ejercicio de la autonomía legislativa que es propia del
Congreso. Anotan también que las referidas restricciones se impusieron sin que
existieran estudios ni otra evidencia comparable de que el Estado colombiano atravesaba
una situación financiera que ponía en riesgo la sostenibilidad fiscal, ni de
que la atención y pago de las reparaciones debidas a las víctimas pudiera
generar una situación de esta naturaleza. Resaltan que la intervención del
Estado en la economía que conforme al artículo 334 se realiza por mandato de la
ley debe observar criterios de razonabilidad y proporcionalidad, que en este
caso han sido ignorados.
En relación con el marco de justicia transicional
dentro del cual se inscribirían las disposiciones de esta nueva ley, repasan y
transcriben extensamente los conceptos que al respecto ha vertido esta
corporación, especialmente en las sentencias C-370 de 2006, C-771 de 2011 y
C-052 de 2012. Con apoyo en ellas, explican que los sistemas de justicia transicional
son conformes con el marco constitucional siempre que concurran determinadas
circunstancias justificativas. Explican que las medidas que en estos casos se
adoptan se caracterizan por suponer un sacrificio relativo de la justicia, entendiendo
por tal la sanción de las personas responsables, a cambio de mayores contenidos
de verdad y reparación. Afirman que esta situación suele originarse en el hecho
de que la gran cantidad de hechos punibles cometidos durante el conflicto y/o
la dictadura que se busca superar, suele desbordar la capacidad del sistema
judicial para investigar y sancionar adecuadamente todos ellos, ante lo cual se
procura concentrar los esfuerzos de la sociedad en ofrecer a las víctimas
verdad y reparación, en razón al positivo efecto que tales acciones suelen
generar en cuanto herramientas de reconciliación y reconstrucción del tejido
social.
Frente a estos criterios, los demandantes
afirman que si bien las normas acusadas se presentan como encaminadas al logro
de la paz y la reconciliación sostenibles, consideran evidente que en realidad no
tienen este carácter, pues el sacrificio que ellas implican recae sobre el concepto
de reparación, no sobre el de justicia, por lo que esas medidas no pueden ser
justificadas bajo este concepto.
Seguidamente, como parte del test de
proporcionalidad que proponen, los actores reiteran que las medidas contenidas
en los textos demandados son innecesarias, además de no idóneas para alcanzar
los fines propuestos, particularmente el ahorro de recursos públicos, pues
según explican, la acción de reparación directa estaría rodeada de varias
circunstancias que en sí mismas limitan su ejercicio por parte de las víctimas,
entre ellas la caducidad de solo dos años o su inherente dificultad probatoria.
A lo anterior añaden la consideración según la cual durante los años recientes
no se habría generado una cantidad especialmente apreciable de víctimas que
hagan temer por un aumento inusitado en el ejercicio de estas acciones y por el
consiguiente desborde en el pago de indemnizaciones.
Con el mismo propósito, sugieren también
algunas acciones alternativas que en su opinión podrían propender hacia los mismos
objetivos que las normas atacadas, con menor sacrificio de los derechos de las
víctimas, entre ellas la mejora en la defensa jurídica de los intereses de las
entidades públicas, el uso masivo de la conciliación, el ejercicio de la acción
de repetición contra quienes hubieren obrado con dolo o culpa grave o la promoción
de una cultura de mayor respeto a los derechos humanos que reduzca la necesidad
de indemnizaciones.
Con estos elementos los demandantes emprenden
lo que sería el juicio estricto de proporcionalidad, que plantean en los siguientes
términos:
Señalan que según explicaciones precedentes,
las medidas contenidas en las normas demandadas no superarían este test, por cuanto
no resultan idóneas para alcanzar los fines que se pretenden. Pese a ello, proponen
el siguiente análisis de los derechos y valores constitucionales que en su opinión
resultan transgredidos, así como una comparación con el resultado que así se
obtiene.
En primer término se refieren al derecho
a la justicia, tema sobre el cual hacen un recuento de las normas
constitucionales (artículos 29 y 229) e internacionales[7] que consagran ese derecho,
con apoyo en la jurisprudencia de este tribunal y de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Indicaron que la acción de reparación
directa prevista en el derecho administrativo colombiano es un claro desarrollo
de estas garantías, por lo que la reducción de su efectividad desconoce tales preceptos
superiores.
En segundo lugar aluden al derecho a la
reparación integral de las víctimas del Estado y al deber de responder por
los daños causados. Según explican, además de lo previsto en el artículo 90
superior en relación con la responsabilidad del Estado, esos derechos se encuentran
también consagrados en varios instrumentos internacionales que por la vía del artículo
93 hacen parte del bloque de constitucionalidad y son aplicables dentro del
orden interno.
Sostienen que el derecho a la reparación tiene
una doble dimensión, que debe manifestarse en la existencia de disposiciones
sustantivas que establezcan la obligación de reparar y en la disponibilidad de
medios procesales adecuados para hacer efectivo este derecho. Así, son
igualmente contrarias a ese derecho las situaciones que afecten una u otra
dimensión. De otra parte señalaron que, según lo ha precisado la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, la obligación de reparar no puede
ser modificada o incumplida por los Estados miembros alegando disposiciones de
su derecho interno, como podría ocurrir a partir del contenido de los incisos
acusados. Agregan que, según lo ha señalado esta Corte, esas obligaciones no se
entienden modificadas por el hecho de que se apliquen medidas de justicia transicional[8].
Finalmente, señalan que según se desprende
del contenido de los instructivos publicados por el Ministerio de Justicia a
propósito del contenido de las normas acusadas, el derecho a la reparación
integral resulta indebida y sensiblemente afectado, causando así lesión a los principios
angulares del Estado de derecho.
En torno al tercer elemento, el derecho
a la verdad, citan también distintos fragmentos de la jurisprudencia de esta
corporación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que destacan su
importancia, así como el hecho de que esta garantía hace parte del derecho a un
recurso judicial efectivo, de que tratan los artículos 1°, 8° y 25 de la
Convención Americana de los Derechos Humanos. Señalan que el derecho de las
víctimas a conocer la verdad aplica incluso en los casos en que los victimarios
sean beneficiados por amnistía e indulto, pues se deriva también del derecho a
no ser sometido a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, previsto en
el artículo 12 de la Constitución de 1991.
Se refieren también al derecho a la
igualdad, que según la jurisprudencia de esta Corte es simultáneamente un
valor, un principio y un derecho fundamental, a partir de lo cual el Estado
debe adoptar medidas para lograr que ella sea real y  efectiva, así como evitar
aquellas que puedan afectarlo o ponerlo en peligro, como sería el caso de las
normas acusadas.
Por último, destacan la importancia del principio
de separación de poderes, consagrado en el artículo 113 de la
Constitución y recogido también por distintos instrumentos internacionales, que
esta corporación ha considerado incluso como elemento definitorio de la
identidad de la carta política de 1991. Se refieren también a la importancia que
esta regla tiene, en cuanto fuente de la autonomía e independencia de los jueces,
quienes aplican las normas que produce el órgano legislativo, autonomía que es
necesaria para la vigencia del Estado de derecho. Señalan que los jueces deben
ser libres para interpretar el derecho y a partir de ello adoptar decisiones
dentro del ámbito de sus funciones.
A partir de las anteriores reflexiones, los
demandantes reiteran que las directrices que las normas acusadas plantean a los
jueces que decidirán sobre las acciones de reparación directa, en lo
relacionado con los límites cuantitativos de las indemnizaciones que podrán reconocer,
“suponen una desnaturalización de la función judicial y una afectación
grave de la autonomía de la administración de justicia”. También aquí, como
supuesta prueba de la intromisión que alegan, los actores aluden al instructivo
publicado por el Ministerio de Justicia en relación con la forma de calcular
estas indemnizaciones[9].
Finalmente, como conclusión del test de proporcionalidad,
la demanda señala que es totalmente desproporcionada la ecuación resultante entre
los valores constitucionales que resultan afectados por las normas acusadas, entre
ellos los derechos a la protección judicial efectiva, a la reparación integral,
a la verdad y la no repetición, los principios de responsabilidad del Estado,
igualdad y separación de poderes, frente al beneficio que con ellas se
obtendría, el cual consideran exiguo, pues en su concepto se reduce a un ahorro
de recursos públicos, al tener un muy discutible efecto en la posibilidad de
alcanzar la paz duradera y sostenible como en este caso se pretende.
A partir de estas consideraciones, se
formula como pretensión principal la declaratoria de inexequibilidad de los dos
incisos demandados, y de manera subsidiaria, disponer su exequibilidad condicionada
en el sentido de que “las reparaciones administrativas provenientes del principio
de solidaridad no sean un límite obligatorio para el juez administrativo al momento
de tasar una indemnización por el daño antijurídico causado por el Estado a las
víctimas”.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Del Ministerio del Interior
Este Ministerio participó por conducto de
apoderado especial, quien solicitó a la
Corte declarar exequibles los incisos 5° y 6° del artículo 9° parcialmente
atacado.
Inicialmente, el interviniente realizó
algunas precisiones encaminadas a sostener que los cargos de la demanda no
cumplen con los requisitos necesarios para que la
Corte pueda decidir sobre ellos. De manera particular, sostuvo que se
encontrarían insatisfechos los criterios de claridad y certeza,
pues las reflexiones de los actores están mayoritariamente sustentadas en sus
personales y subjetivas percepciones sobre el contenido de las normas atacadas
y de sus posibles efectos. Pese a lo anterior, propuso las siguientes
consideraciones, conducentes a la declaratoria de exequibilidad de los dos
incisos acusados:
En primer término señala que la política
pública de reparación a las víctimas tiene carácter integral, en cuanto incluye
la ejecución de medidas de restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición. En esta línea, señala que el
mecanismo previsto en el inciso 6° del artículo 9° ahora acusado se inscribe
dentro de esta lógica, pues las reparaciones allí previstas mediante el
ejercicio de la acción de reparación directa se entregan a las víctimas después
de haber recibido las restantes prestaciones que hacen parte del concepto de
reparación integral. De otra parte, alega que los mecanismos de reparación
contenidos en la Ley 1448 de 2011 tienen las características que en tal medida
ha exigido la jurisprudencia de esta corporación, contenidas entre otros en el
fallo C-715 de 2012, del cual incorpora una extensa trascripción.
De otra parte explica que las reglas
acusadas buscan hacer efectivo el principio de sostenibilidad fiscal,
incorporado al texto constitucional (artículo 334) a partir del Acto
Legislativo 03 de 2011.
Por último, este interviniente efectúa un
recuento de los antecedentes, trámite y contenidos de la
Ley 1448 de 2011, así como de los alcances y progresos obtenidos a partir de
su aplicación, la expedición de otras normas complementarias y reglamentarias,
y la puesta en marcha del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas SNARIV, con todo lo cual el Estado pretende avanzar en la
superación del estado de cosas inconstitucional declarado por esta corporación.
4.2. Del Grupo de Acciones Públicas del
Departamento de Derecho Público de la
Pontificia Universidad Javeriana
Este grupo de estudio intervino dentro del
proceso por conducto de la profesora Vannesa Suelt Cock, quien así mismo solicitó
a la Corte declarar exequibles las disposiciones demandadas.
Esta interviniente comienza por llamar la
atención sobre la necesidad de no interpretar de manera aislada las distintas
disposiciones que componen una ley, pues según lo habría reconocido la Corte[10], esa práctica conduce
a conclusiones erradas, o eventualmente a inconstitucionalidades apenas
aparentes, que es lo que considera, ocurre en este caso.
A continuación señala que no sería
contrario a la Constitución que el juez que resuelva las acciones de reparación
directa presentadas por las víctimas tome en  cuenta las sumas previamente
canceladas por el Estado a favor de los actores, pues en caso contrario no solo
se pondría en peligro la regla constitucional sobre sostenibilidad fiscal, sino
que se faltaría a los principios de justicia y equidad, conforme a los cuales
la responsabilidad del Estado no puede convertirse en fuente de enriquecimiento
para los particulares. En sustento de su planteamiento cita el fallo C-197 de
1993 (M. P. Antonio Barrera Carbonell) en el que la
Corte se pronunció sobre un supuesto semejante.
Agregó también que las previsiones
contenidas en las normas demandadas son concordantes con las del artículo 132
de la misma ley, las cuales contemplan la posibilidad de reparaciones
administrativas a partir de la suscripción de contratos de transacción, dejando
a salvo la opción de utilizar las vías judiciales, caso en el cual deberán
descontarse las sumas previamente recibidas por el actor.
Frente al segundo cargo de la demanda,
sobre la presunta infracción al principio de separación de poderes, la
interviniente nuevamente aboga por un análisis de las normas acusadas a partir
del contexto resultante de los demás artículos de la misma ley. En esta medida,
llama la atención sobre las concordancias existentes entre los incisos
demandados y el contenido de los artículos 25, 132 y 133 de la
Ley de Víctimas, entre otros, el primero relativo al derecho a
la reparación integral a partir de las características del hecho victimizante,
y los otros sobre el tema de la reparación administrativa, el último de los
cuales precisa que en los casos de condena judicial al Estado en favor de las
víctimas se descontarán del monto de ésta las sumas que el beneficiado hubiere
recibido con anterioridad de manos del Estado y que constituyan reparación.
Agrega esta interviniente que la regla
según la cual en estos casos debe adelantarse un incidente de impacto fiscal no
está prevista en las normas demandadas, sino apenas en la interpretación que el
Ministerio de Justicia hace de ellas dentro del documento al que repetidamente
aluden los actores. En esta perspectiva, considera que este cargo no observa el
criterio de pertinencia, que conforme a la jurisprudencia
constitucional, es necesario para que la
Corte pueda decidir sobre él.
Por último, en lo relativo a la supuesta
infracción del principio de igualdad, la interviniente afirma que también en
este caso, el reproche de los demandantes se basa de manera decisiva en el
particular entendimiento que ellos asumen de las normas en comento. Señala que,
por el contrario, el descuento de las sumas anteriormente entregadas, más allá
del solo ahorro de recursos públicos, es una precaución razonable para evitar
un doble pago por el mismo concepto, lo que además podría conducir a la
imposibilidad de atender a otras víctimas en la misma situación.
A partir de esta reflexión, la
interviniente señala que la norma en realidad procura la igualdad entre los
distintos ciudadanos con derecho a demandar dentro del marco de esta ley, por
lo que pide a la Corte desestimar también este último cargo, y declarar la
exequibilidad de los incisos demandados.
4.3. Del Ministerio de Defensa
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada
especial, quien solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los dos incisos
demandados.
En primer término, esta interviniente
realiza una amplia reflexión sobre las normas de derecho internacional que
resultan aplicables en relación con la materia y su extensión y alcance, la
cual incluye extractos de la jurisprudencia de los organismos internacionales competentes
y de esta corporación. A partir de ello procura diferenciar los temas y
situaciones cuyo tratamiento se sujeta a normas que pudieran denominarse ordinarias,
de aquellas que son objeto de normas de carácter extraordinario, como
pueden ser las que determinan su juzgamiento por parte de la
Corte Penal Internacional o por Cortes especiales constituidas para juzgar
hechos y conflictos específicos, como pueden ser los ocurridos en años
recientes en Ruanda o en el territorio de la antigua Yugoslavia.
Seguidamente, presenta una extensa
transcripción de la sentencia C-781 de 2012 por la cual esta corporación
decidió sobre la constitucionalidad del concepto de conflicto armado interno
dentro del contexto de la Ley de Víctimas, la que además
sintetiza la postura de esta Corte en torno a las reglas que determinan quiénes
se considerarán víctimas para efectos de esta ley[11].
En torno al primer cargo de la demanda, la
interviniente resalta que los incisos demandados buscan que los instrumentos
desarrollados en esta ley conduzcan al logro de la reconciliación y de la paz
duradera y estable, contexto dentro del cual el concepto de sostenibilidad
fiscal busca contribuir al mejor aprovechamiento de los escasos recursos
estatales y con ello a la satisfacción del mayor número de víctimas que resulte
posible. En la misma línea, transcribe sendos apartes del documento CONPES 3712
de 2012, el cual contiene el Plan de Financiación para la sostenibilidad de la
Ley 1448 de 2011 y de la sentencia C-288 de 2012 de esta corporación, por
la cual se declaró exequible el Acto Legislativo 3 de 2011 que incorporó al
texto superior el principio de sostenibilidad fiscal. A partir de estos
criterios señala que las precisiones contenidas en los dos incisos acusados
pretenden garantizar la correcta ponderación y aplicación de estos principios, y
con ello un mayor impacto social de la Ley de Víctimas, por lo
cual su contenido no sería contrario a la
Constitución Política.
Frente al segundo cargo de la demanda, vuelve
también sobre las reflexiones que esta Corte realizó respecto del principio de
separación de poderes en el ya referido fallo C-288 de 2012, así como en la
sentencia C-141 de 2010. Sobre esas bases señala que esa separación no debe ser
entendida como rígida, pues debe acompasarse con la colaboración y el mutuo
control entre los distintos poderes públicos, que conduce al mejor cumplimiento
de las funciones de cada uno de ellos. En esta medida, considera que las normas
acusadas no infringen este principio, sino por el contrario lo desarrollan, razón
por la cual este cargo debe ser desestimado por la
Corte.
Finalmente, respecto de la supuesta
violación del principio de unidad de materia, la interviniente recuerda que
éste debe ser entendido desde una perspectiva más flexible que rígida, de tal
manera que solo sería inconstitucional por infracción a este principio aquella
norma que no guarde ningún tipo de conexión razonable con la materia predominante
en la ley de que se trata. En esta línea, considera que los incisos demandados
observan el referido criterio, pues el desarrollo de la responsabilidad del
Estado a partir de los hechos dañosos sufridos por las víctimas del conflicto
armado es un tema que hace parte del desarrollo legislativo que se pretende
establecer a través de esta ley.
A partir de estas consideraciones, la
representante del Ministerio de Defensa pidió a la
Corte declarar la exequibilidad de los incisos 5° y 6° del artículo 9° que en
este caso fueron demandados.
4.4. Del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Este Ministerio intervino también mediante
apoderado especial, quien después de analizar los cargos de la demanda, señaló
que todos ellos presentan diversas falencias frente a los criterios de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, definidos por este
tribunal como indispensables para poder adoptar una decisión de fondo frente a
un cargo de inconstitucionalidad.
Según explica, esos defectos son
especialmente visibles en relación con el cargo que pretende edificarse a
partir de la supuesta vulneración del principio de igualdad, pues en este caso
la carga argumentativa que debe satisfacer el actor es más exigente que en
otros. Afirma que en esta hipótesis se debe desvirtuar la presunción de que el
legislador ha obrado en legítimo ejercicio de su libertad de configuración
normativa, siendo por tanto insuficiente el solo señalamiento de trato
desigual. Considera que en este caso no se ha cumplido con esa especial carga
de argumentación, razón por la cual la Sala no podría decidir de fondo sobre
los cargos planteados, en especial sobre el primero, en cuanto denuncia lesión
del derecho a la igualdad.
De otra parte, señala que los cargos
formulados adolecerían especialmente de la ausencia del requisito de certeza,
pues parten de un entendimiento incorrecto del contenido de las normas acusadas
(incisos 5° y 6° del artículo 9° de la Ley de Víctimas), las
cuales no tienen el alcance restrictivo que los actores les atribuyen. Indica
que los planteamientos de la demanda revelan desconocimiento y falta de
entendimiento sobre los reales alcances de las normas cuestionadas, los cuales
se clarifican con la lectura simultánea de otras disposiciones de esta misma
ley, y en particular respecto del concepto de justicia transicional que subyace
a toda ella. En esta línea señala, por ejemplo, que la idea sobre integridad de
la reparación no puede analizarse desde una perspectiva de derecho civil como
lo pretenden los actores, a partir de lo cual las reflexiones que respaldan los
cargos de la demanda carecerían de fundamento. Con todo, este aparte concluye
solicitando a la Corte declarar la exequibilidad de los apartes demandados.
En tercer lugar indicó que no puede entenderse
que los incisos acusados desconocen el principio de unidad de materia, ya que
según lo ha explicado la jurisprudencia, éste debe ser interpretado en forma
flexible, pues de lo contrario se invadiría la órbita de autonomía del
legislador. En esta perspectiva, considera que el contenido de estos incisos
cabe sin dificultad dentro del objeto planteado en el artículo 1° de esta ley.
Por último, alegó que no puede estimarse
contraria al texto superior la referencia al criterio de sostenibilidad fiscal,
pues además de estar expresamente previsto en el actual texto superior[12], se trata de un
criterio válido de distribución que parte del reconocimiento de la escasez de
los recursos públicos. En este sentido resaltó que la invocación de este
principio permite entonces aspirar al logro de un mayor nivel de reconocimiento
de los derechos de las víctimas dentro del marco de lo posible, en armonía con
los principios de la Constitución Política, por lo cual debe también desestimarse
este cuestionamiento.
A partir de estas consideraciones, el
interviniente solicitó a la Corte adoptar una decisión inhibitoria sobre los
cargos de la demanda, advirtiendo que si en todo caso la
Sala prefiere pronunciarse de fondo, debería hacerlo declarando la
exequibilidad de las normas acusadas.
4.5. Del ciudadano Jorge Kenneth Burbano Villamarín
y del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá
Este interviniente participó invocando su
doble condición de ciudadano y de Coordinador del indicado grupo de estudio, a
partir de lo cual solicitó a la Corte que declare condicionalmente exequibles
los incisos 5° y 6° acusados, bajo el entendido de que: i) la intención de
estas normas es la de prevenir el pago de una doble reparación a favor de la
misma víctima; ii) las reparaciones de carácter administrativo y judicial son
distintas e independientes, pero complementarias; iii) el juez contencioso
administrativo no está limitado para fijar el monto de la indemnización a pagar
como resultado de una acción de reparación directa según lo que resulte probado
dentro del respectivo proceso
Este participante analiza primeramente el
contenido del inciso 6° del artículo 9°, precisando que lo que la norma prevé
es la necesidad de evitar doble reparación, más no la imposición de límites que
restrinjan el carácter integral de tales indemnizaciones. En esa medida, la
norma consagra en realidad un criterio de proporcionalidad, que se adecua sin
dificultad a los preceptos constitucionales relevantes, e incluso a las
directrices que sobre el tema ha impartido la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos[13].
Respecto del inciso 5°, el interviniente
disiente del entendimiento de la norma que muestran los demandantes,
advirtiendo que en caso de ser esa la perspectiva, serían ciertas las glosas de
constitucionalidad que ellos proponen. Resaltan que ni aún en los contextos de
justicia transicional es lícito al Estado sustraerse del deber de ofrecer a las
víctimas una reparación integral. En esta medida, solicitan el condicionamiento
antes indicado, particularmente en lo relacionado con la inexistencia de
restricciones para que el juez contencioso administrativo fije el monto de las
indemnizaciones a que haya lugar considerando las circunstancias del caso, así como
lo que resulte probado dentro del respectivo proceso.
4.6. Del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social
Esta dependencia oficial intervino en este
proceso por conducto de la Jefe de su Oficina Asesora Jurídica, quien solicitó
a la Corte declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
Inicialmente, esta interviniente realizó
una reflexión de carácter general sobre la facultad de configuración normativa
que es propia del Congreso de la República, advirtiendo que sus alcances
concretos pueden variar dependiendo de la naturaleza de los temas reguladas y
de los aspectos constitucionales relevantes. En esta línea, explica que la
materia desarrollada por la Ley de Víctimas ha sido abordada por el Congreso en
varias oportunidades durante los años recientes, frente a lo cual esta
corporación ha considerado que el margen de configuración legislativa es
relativamente amplio.
Seguidamente, discurre sobre el alcance de
los derechos de las víctimas dentro del marco de la
Ley 1448 de 2011 y los pronunciamientos que esta Corte ha emitido sobre el
tema, resaltando de manera particular el hecho de que se procura restituir sus
derechos dentro de un marco de justicia transicional, a partir de lo cual se
refiere a las condiciones especiales que se derivan de esta circunstancia.
En esa línea, aborda también lo relacionado
con los alcances de la reparación que esta ley ofrece a las víctimas, según los
criterios desarrollados por esta Corte en decisiones tales como las sentencias
C-250 de 2012 y C-099 de 2013, la cual deberá ser la mayor y más completa posible
teniendo en cuenta el hecho de que en lo atinente al Estado se trata de una
responsabilidad subsidiaria, basada en el principio de solidaridad, ante la
imposibilidad de asegurar que los mismos victimarios atiendan la reparación en
su totalidad. Indica que también deberá observarse el principio de
sostenibilidad fiscal, recientemente incorporado al texto superior y analizado
por esta corporación en la sentencia C-288 de 2012. Frente a este aspecto, señala
que no necesariamente se trata de una restricción del derecho a la reparación,
sino de un criterio a partir del cual se busca maximizar el uso de recursos
escasos, lo que por el contrario debe conducir a la posibilidad de reparar un
mayor número de personas dentro del marco de lo previsto en la ley, lo que a su
entender sería conforme a la Constitución.
En esta medida concluye que los criterios
contenidos en los incisos 5° y 6° aquí demandados persiguen una finalidad
razonable y obedecen a criterios que no riñen con el marco constitucional, por
lo que pide a la Corte declarar exequibles los referidos preceptos.
4.7. Del Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA
Los ciudadanos Rodrigo Uprimny Yepes, Aura
Patricia Bolívar Jaime, Paula Rangel Garzón y Yesid Doncel Barrera, el primero
como Director y los restantes como investigadores asociados a la referida
institución, presentaron su opinión en relación con las normas demandadas
dentro de este proceso.
Consideraron estos intervinientes que la demanda
parte de unos supuestos específicos que en realidad podrían ser los que un
operador jurídico aplique al interpretar y aplicar estos incisos, caso en el cual
ellos deberían ciertamente ser declarados inconstitucionales. Sin embargo,
plantearon que es igualmente posible que la lectura de estas normas se asuma
bajo unos supuestos diferentes, caso en el cual podrían ser consideradas exequibles.
En sustento de esta conclusión, los
intervinientes efectuaron un inventario de los tratados y normas de derecho
internacional relacionadas con el alcance de la reparación debida a las
víctimas, aplicables en Colombia por vía del bloque de constitucionalidad, así
como una revisión de los elementos que tales reparaciones deben observar en
cumplimiento de dichos estándares.
Seguidamente, analizaron los objetivos y
alcances de la acción de reparación directa en sede judicial
contencioso-administrativa, y exploraron la posibilidad de que el legislador
establezca reglas aplicables al trámite de esta acción que puedan incidir en el
monto de las indemnizaciones que como consecuencia puede el juez ordenar. Señalaron
que los jueces deben poder fijar tales sumas con la mira de garantizar una
reparación integral, siempre que sea posible. Por esto concluyeron que si bien tales
medidas no son necesariamente contrarias a la norma superior, una regulación de
ese tipo solo podría considerarse válida previa una adecuada justificación de aquellas.
Teniendo en cuenta que, según observaron,
durante el trámite legislativo previo a la expedición de la
Ley de Víctimas no se ofrecieron razones claras y específicas que respaldaran
el establecimiento de este tipo de restricciones, consideraron que en caso de concluirse
que efectivamente estos incisos ordenan la reducción de las indemnizaciones en
sede judicial al mismo monto de las resultantes por la vía administrativa, ellos
deben ser declarados inexequibles. Sin embargo, reiteraron que este no sería el
único entendimiento posible de estas normas.
Al respecto indicaron que la expresión valorar
y tener en cuenta el monto de la reparación que a favor de las víctimas se haya
adoptado por el Estado es la que con mayor probabilidad podría conducir en
la dirección señalada por los demandantes. Sin embargo, consideraron que en
tanto los verbos valorar y tener en cuenta no tienen un sentido
necesariamente imperativo, resulta igualmente factible entender que la actuación
que en este caso se espera de los jueces contencioso-administrativos consiste
en, de una parte, considerar el contexto global dentro del cual habrán de
decretarse las referidas indemnizaciones, y de otra, evitar el reconocimiento
de dobles reparaciones, teniendo el cuidado de descontar de las sumas que se
ordene pagar aquello que las víctimas hubieren previamente recibido a título de
indemnización por vía administrativa.
En esa perspectiva, estos intervinientes solicitaron
declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas, en el
entendido de que la expresión “valorar y tener en cuenta” contenida en
el inciso 6° demandado no implica que las reparaciones en sede judicial deban
ser fijadas de acuerdo a los montos previstos para la indemnización
administrativa, pues esta reparación ha de ser integral y proporcional al daño
sufrido y probado en el proceso.
4.8. De la
Unidad de Atención y Reparación Integral de las Víctimas
Esta dependencia oficial intervino por
conducto del Jefe de su Oficina Asesora Jurídica, quien presentó un escrito
que, según informa, fue elaborado de manera conjunta con servidores del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de la
Unidad de Restitución de Tierras del Ministerio de Justicia y del Derecho, entidades
que no concurrieron a la presentación de esta intervención. Con todo, quien la
suscribe precisa en algunos apartes que se trata de la opinión de una u otra
agencia en particular, conceptos que en todo caso son bastante cercanos.
Después de analizar pormenorizadamente los
distintos cargos de la demanda, este participante concluye que aquéllos adolecen
de importantes defectos que impiden que la
Corte pueda resolver sobre ellos, relacionados con el no lleno de los
criterios de especificidad, pertinencia y suficiencia. En tal medida, considera
que lo procedente es un fallo inhibitorio. Con todo, para el caso de que la
Corte opte por resolver sobre esos cargos, pide declarar la exequibilidad de
estas disposiciones, pues en su concepto tales glosas no están llamadas a
prosperar.
Como razones que soportarían la segunda de
estas solicitudes, señala este interviniente que el cargo relativo a la
supuesta vulneración del derecho a la igualdad no debe prosperar, pues en esa
materia debe privilegiarse la libertad de configuración del legislador, salvo
que existan claras y poderosas razones para entenderla excepcionalmente limitada.
Así las cosas, en un caso como este la exequibilidad del precepto acusado debe
examinarse mediante la realización de un test de intensidad flexible, el que una
vez adelantado, permitiría concluir que los incisos acusados no son contrarios
a la Constitución. Además, indica que si hubiera de considerarse que esta ley
implica un trato diferenciado frente al que se prodiga a otras víctimas, se
trataría de una discriminación positiva, y en ningún caso desfavorable, para
los sujetos a quienes se dirige la Ley 1448 de 2011.
De otra parte, agregó que la regla sobre
sostenibilidad fiscal busca la racionalización en el uso de los recursos
públicos escasos, de tal modo que el Estado pueda cumplir de mejor manera sus
muchas responsabilidades, entre ellas la reparación de las víctimas, razón por
la cual no resulta válido considerar que su sola mención como criterio
orientador en la fijación de las indemnizaciones implique una trasgresión
constitucional como se pretende en este caso.
Igualmente refuta los argumentos sobre
eventual vulneración de los derechos a la justicia y a la verdad, a partir de
una contextualización de las diferencias existentes entre el escenario generado
por una acción de reparación directa y el de la indemnización por vía
administrativa. Esto por cuanto, en su entender, no resulta previsible que los
criterios planteados en esta norma pudieran causar una reducción en el número
de demandas de reparación directa, como lo asumen los actores, y también por
cuanto la vigencia de esos derechos no depende solamente del uso más o menos
frecuente de aquella acción.
De otra parte, este interviniente realiza
un extenso análisis sobre el concepto de justicia transicional, y sobre los
aspectos a tener en cuenta para su aplicación al caso colombiano actual, a
partir del hecho de que esa noción incluye un conjunto de situaciones diversas
y relativamente heterogéneas, con ciertos y determinados elementos en común. A
partir de esta reflexión, resalta que la Ley 1448 de 2011 es un importante esfuerzo
del Estado colombiano en procura de avanzar hacia la solución definitiva del
conflicto armado, en condiciones tales que los daños generados, muchos de los
cuales son en realidad irreparables, sean reconocidos y atendidos en la mayor
medida que sea posible. Así, explica que las precisiones contenidas en los
incisos demandados buscan hacer posible esa maximización en el uso de los
escasos recursos disponibles, razón por la cual serían acordes a la
Constitución, en particular dentro de este específico contexto.
Respecto del segundo cargo, el
interviniente presenta una extensa reflexión sobre las diferencias existentes
entre las reparaciones de carácter administrativo y las que se deciden en sede
judicial, realzando además el carácter complementario de estos mecanismos y
cómo la oferta conjunta de estas dos formas de reparación junto con las demás
previstas en la ley permite garantizar que aquélla sea verdaderamente integral.
De otra parte, señala que en un contexto de justicia transicional como el que
enmarca la Ley de Víctimas, es legítimo que el Estado establezca algunas
condiciones que limiten el monto de las indemnizaciones que se reconocerán, y a
partir de ello el impacto global de tales compensaciones sobre los recursos
públicos, precisamente con el propósito de poder atender de manera adecuada y constructiva
al mayor número de personas posible. Por estas razones, en su opinión, esta
circunstancia no implica vulneración al principio de separación de poderes, ni
a las demás normas constitucionales citadas.
Finalmente, acotó que tampoco debería prosperar
el tercer cargo, relacionado con la supuesta infracción del principio de unidad
de materia, pues los aspectos sobre los que tratan estos incisos sí tienen una
clara y suficiente relación con el tema principal sobre el cual versa la
Ley 1448, conforme a los criterios que sobre el tema ha sostenido la
jurisprudencia constitucional.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
En concepto Nº 5554 fechado el 4 de abril de
2013, el Procurador General de la Nación presentó sus consideraciones sobre la
presente demanda, a partir de las cuales solicitó a la
Corte Constitucional declararse inhibida para decidir, en razón a la ineptitud
sustancial de aquélla. Subsidiariamente pidió declarar exequibles las
disposiciones acusadas.
El Procurador señaló que en la mayoría de
los casos los argumentos de los actores parten de premisas subjetivas y erradas
que no se desprenden del contenido de los preceptos demandados, por lo que
resulta imposible que ellas conduzcan a su inexequibilidad. En apoyo de esta
afirmación presenta varios ejemplos de las reflexiones contenidas en la demanda
que en su opinión carecen de fundamento fáctico, lo que impediría que los
correspondientes cargos de inconstitucionalidad llenen los requisitos definidos
por la jurisprudencia como necesarios para dar lugar a un fallo de mérito.
Sin perjuicio de todo lo anterior, y
teniendo en cuenta que pese a lo dicho la demanda fue admitida por el
Magistrado sustanciador, el jefe del Ministerio Público planteó otras
reflexiones que a su juicio conducen a declarar la exequibilidad de los dos
incisos demandados.
En este sentido, frente a la supuesta
transgresión del principio de reparación integral, el derecho a la igualdad y
el acceso a la justicia, previstos en los artículos 90, 13 y 229 superiores
respectivamente, señaló que no es cierto que los incisos demandados los
infrinjan, pues esas normas junto con otras disposiciones de la
Ley 1448 de 2011 garantizan a las víctimas tanto el acceso a las vías
judiciales pertinentes (a través de la acción de reparación directa) como la
disponibilidad adicional de la indemnización por vía administrativa, sin que sus
mandatos influyan negativamente en la posibilidad de utilizar una u otra opción.
Precisó que esto no obsta para que esas
vías procesales tengan diverso grado de dificultad y exigencia, a partir de lo
cual pueden conducir a un distinto tipo de reconocimiento económico, lo que más
bien sería una muestra de la aplicación de criterios de igualdad. De otra
parte, advirtió que la única posible instrucción a los jueces que se derivaría
de estar normas es la posibilidad de que si se accede a ambas vías en forma
sucesiva, pueda descontarse de la indemnización concedida por el juez aquello
que previamente se hubiere pagado en sede administrativa, situación que en su
concepto tampoco es contraria a las normas constitucionales invocadas en la
demanda. En su entender, se trata apenas de un criterio que el juez deberá
tener en cuenta, lo que deja a salvo su autonomía para decidir sobre lo
demandado a la luz de lo que haya resultado probado.
Por último, descarta que en este caso pueda
predicarse infracción al principio de unidad de materia de que trata el
artículo 158 superior, pues los incisos acusados hacen parte y guardan relación
más que razonable con las demás disposiciones de la
Ley 1448 de 2011, las que además ayudan a precisar el alcance de su contenido,
por lo cual tampoco existe inconstitucionalidad por esta razón.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una
Ley de la República.
2. Sobre las solicitudes de inhibición
Antes de proseguir, y teniendo en cuenta que algunos
de los intervinientes, así como el Procurador General consideraron que la
demanda no cumple los requisitos necesarios para dar lugar a un fallo de mérito
respecto de las disposiciones acusadas, la
Sala deberá ocuparse de dilucidar este punto.
Como es sabido, la jurisprudencia constitucional ha
establecido algunos criterios que los cargos de constitucionalidad deben
satisfacer para que a partir de ellos pueda producirse una decisión de fondo.
De manera constante[14]
la Corte ha requerido que los cuestionamientos que se planteen respecto de las
normas acusadas sean claros, esto es, que exista un hilo conductor en la
argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda debe
recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no sobre una deducida
o imaginada por el actor; específicos, en la medida en que debe
precisarse la manera como la norma acusada vulnera uno o más preceptos de la
Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes, pues
el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma superior
que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, mas no en su aplicación
práctica; y suficientes, por cuanto el actor debe exponer todos
los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda
sobre la constitucionalidad del precepto acusado.
En ausencia de al menos uno de estos criterios se
torna inviable adoptar una decisión de fondo, razón por la cual la demanda debe
ser rechazada. No obstante, excepcionalmente puede ocurrir también que haya
lugar a un fallo inhibitorio, si tales falencias se hacen evidentes al momento
en que la Sala Plena se dispone a resolver sobre los cargos planteados, como
resultado del análisis más profundo y completo que precede a tal decisión, al
existir mayores elementos de juicio que al inicio del proceso. Así, es claro
que el hecho de haberse admitido la demanda no necesariamente obliga a la
Corte a resolver sobre lo planteado, siendo en todo caso factible un fallo
inhibitorio, si existen razones que así lo justifiquen.
Al mismo tiempo, y sin por ello contradecir los
anteriores planteamientos, esta Sala ha advertido sobre la necesidad de
examinar el cumplimiento de estos requisitos dando aplicación al principio pro
actione[15],
según el cual, al tratarse de una acción ciudadana cuyo ejercicio es posible
aún en ausencia de formación jurídica profesional, no podría la
Corte mostrarse excesivamente rigurosa en su interpretación, pues ello
conduciría a tornar nugatorio el derecho a participar del control de
constitucionalidad. Por el contrario, en caso de duda, debe preferirse aquella
interpretación de los cargos que, dentro de la perspectiva antes descrita,
permita privilegiar el efectivo ejercicio de esta acción por parte de la
ciudadanía. Para esto, la posibilidad de emitir un fallo de fondo sobre los
cargos planteados dando aplicación a este criterio es determinada por esta Sala
en cada caso concreto, naturalmente sin que al hacerlo se llegue al extremo de
suplir la carga de argumentación que corresponde desarrollar al actor cuando
ella estuviere completamente ausente, pues de lo que se trata es de interpretar
en forma proactiva lo que el ciudadano demandante hubiere expuesto, aunque de
manera abstrusa o poco clara, como resultado de su eventual falta de pericia
jurídica.
En esa perspectiva, en el presente caso, observa la
Sala que la demanda que ahora se decide llena sin dificultad la generalidad de
los criterios antes referidos. Ello por cuanto, de una parte, existe claridad
sobre las razones por las que se considera que los incisos acusados serían
contrarios a los preceptos superiores invocados, relativas al hecho de que ellos
pudieran imponer a los jueces administrativos restricciones indebidas frente al
cálculo de las indemnizaciones que se reconocerán en favor de las víctimas al
término de una acción de reparación directa, lo que a su turno podría afectar
el carácter integral de tales indemnizaciones. En la misma línea, encuentra la
Sala que los cargos formulados satisfacen en lo fundamental los criterios de especificidad,
pertinencia y suficiencia, pues los actores sustentan con
múltiples argumentos la forma como esas reglas infringirían las distintas normas
superiores y del bloque de constitucionalidad por ellos señaladas, se trataría
de asuntos de verdadera trascendencia constitucional, y se alcanza a generar al
menos una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma acusada.
Considera la Sala que, tal como lo señalaron varios de
los participantes, la única posible dificultad en torno al cumplimiento de los
indicados requisitos radica en lo atinente al criterio de certeza,
relacionado con el hecho de que el precepto acusado sí tenga realmente el contenido
que los actores le atribuyen, lo cual podría ciertamente resultar discutible. Con
todo, la trascendencia e importancia de los asuntos planteados y la diversidad
de las reflexiones que ellas generaron en los intervinientes, unida a la
aplicación del ya referido principio pro actione, llevan a la
Corte a concluir que resulta viable el estudio de estos cargos. Por estas
razones, a continuación la Corte procede a adelantar ese análisis.
3. Breves anotaciones previas sobre el contexto dentro
del cual se inscribe la Ley 1448 de 2011 y sobre el parámetro de
constitucionalidad aplicable
Antes de adentrarse en el estudio de los cargos de la
demanda, la Corte estima oportuno plantear algunas consideraciones generales en
torno al propósito y el contenido de la ley de la cual hacen parte las disposiciones
acusadas[16],
y a los referentes de tipo constitucional que deberán aplicarse y ser tenidos
en cuenta para decidir sobre aquéllos. En esa medida, estas reflexiones forman
parte de las consideraciones con base en las cuales la
Sala resolverá en esta providencia sobre los cargos formulados por los
accionantes.
Los preceptos que en este caso han sido glosados hacen
parte de la Ley 1448 de 2011, usualmente denominada y conocida como la
Ley de Víctimas. Se trata de un trascendental estatuto a través del
cual se procura integrar un conjunto de disposiciones especiales, adicionales a
las antes contenidas en los principales códigos[17] y
en otras leyes de carácter ordinario, relativas a los derechos de las víctimas de
unos determinados hechos punibles y a otras situaciones consecuenciales, reglas
que en razón a ese carácter especial se superponen y se aplicarán en adición al
contenido de tales normas ordinarias durante su vigencia, que de manera expresa
se previó temporal[18],
por el término de diez (años) hasta junio de 2021. Según lo plantea su artículo
1°, el principal propósito de esta ley es asegurar a las personas afectadas la
efectividad de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación y la
garantía de no repetición de los hechos victimizantes, beneficios que la misma
ley entiende como manifestación y reconocimiento de la dignidad humana que es
inherente a aquellas.
La Corte ha resaltado que
la expedición de una norma con estos objetivos y contenidos sería además
expresión del cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general
contenido en varios importantes tratados internacionales que imponen a los países
suscriptores la obligación de adoptar las medidas de carácter legislativo o de
otro tipo que resulten necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno
goce y protección de los derechos reconocidos por esos mismos instrumentos[19].
Ello por cuanto, sin duda, la crítica situación que hace décadas viven las
llamadas víctimas del conflicto armado configura un escenario de masiva
violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy distante de
su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención de parte
del Estado. Sin embargo, también ha reconocido que el contenido específico de
las normas con las que el legislador pretenda afrontar este problema y garantizar
los referidos derechos puede en principio ser decidido autónomamente por éste,
salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter
constitucional.
Ahora bien, conforme a expresa previsión legislativa,
una de esas facetas de especialidad que caracteriza las disposiciones de esta
ley es el hecho de ser concebida como un instrumento de justicia transicional[20],
concepto que este tribunal ha entendido como una institución jurídica a través
de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos que aplican las sociedades
para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados
o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia
una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la
democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la
aplicación de las instituciones penales corrientes[21].
Según lo ha reconocido la jurisprudencia, la presencia de este elemento implica
una consideración adicional que se ve reflejada en el contenido concreto de las
instituciones diseñadas para resguardar y proteger en forma adecuada los
derechos de las víctimas previstos en la
Constitución y en los instrumentos internacionales sobre la materia que hacen
parte del bloque de constitucionalidad.
A partir de lo anterior, tal como lo señalaron los demandantes,
el parámetro de constitucionalidad de la presente decisión está conformado,
además del texto superior, por los tratados internacionales sobre derechos
humanos y sobre derechos sociales, económicos y culturales, definidos por esta
Corte como parte integrante del bloque de constitucionalidad, cuyo contenido se
busca contribuir a cumplir mediante la expedición de esta ley. Entre ellos cabe
mencionar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos también conocida como Pacto de
San José, el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y
Culturales PIDESC, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos Sociales,
Económicos y Culturales – Protocolo de San Salvador, todos ellos
ratificados y vinculantes para Colombia.
Con base en estos criterios generales, además de los
específicos que en cada caso se requieran, la
Corte aborda a continuación el análisis y resolución de las glosas formuladas contra
los incisos 5° y 6° del artículo 9° de la ley en cuestión.
4. Sobre el contenido específico de las disposiciones
demandadas
En razón a las controversias existentes en relación
con el contenido dispositivo de los incisos acusados, lo que a su turno influye
sobre el sentido y la eventual prosperidad de los cargos de la demanda, se hace
necesario que la Corte comience por precisar cuál es el real alcance de esos
preceptos.
Los cargos recaen sobre la totalidad de los incisos 5°
y 6° del artículo 9° de la Ley de Víctimas, a partir de lo cual
los contenidos normativos acusados pueden ser mejor entendidos, en lo que su
texto resultare oscuro, a partir de la lectura de los restantes incisos del mismo
artículo 9°, con los cuales mantienen una necesaria relación de mutua conexidad.
Más allá de este primer criterio, también resultan
útiles para la recta comprensión de los textos acusados las demás disposiciones
que integran esa ley, respecto de las cuales debe existir lógica complementariedad.
De igual manera, es pertinente recordar que el artículo 9° hace parte del
Capítulo II del Título I, sobre Principios Generales, razón por la cual
las pautas en él contenidas, tanto como en las demás disposiciones que integran
esa normatividad introductoria, están llamadas a proyectar sus efectos sobre todas
las demás disposiciones de esta ley.
En esta línea, el artículo 9° parcialmente acusado, precedido
del epígrafe “Carácter Transicional de las Medidas”, plantea varias
reglas de carácter general que serían consecuencia de ese carácter transicional
que es común a todas las normas que integran esta ley, para lo cual el artículo
inmediatamente anterior define el concepto de justicia transicional. Del
análisis de esa norma, encuentra esta Corte que cada una de tales reglas
tendría un sentido autónomo. En esta perspectiva, los incisos 5° y 6° establecen
varios importantes deberes en relación con la atención a las víctimas, que se
atribuyen a distintas autoridades.
El primero de ellos (inciso 5°) se dirige en general a
las autoridades judiciales y administrativas, a quienes se pide ajustar sus
actuaciones al objetivo primordial de conseguir la reconciliación y la paz
duradera y estable. De manera complementaria, agrega que para esos efectos
se deberán tener en cuenta varios elementos como son la sostenibilidad fiscal,
la magnitud de las consecuencias de las violaciones que se busca reparar y la
naturaleza de las mismas. Es pertinente resaltar que el texto de este inciso
hizo parte del proyecto de ley antecedente desde su primera versión[22],
en la que aparece como último inciso del artículo 5°.
La segunda de estas normas (inciso 6°) contiene un
mandato específicamente dirigido a los jueces de la jurisdicción contencioso-administrativa
que fallen acciones de reparación directa promovidas por las víctimas[23],
para que al momento de tasar el monto de la reparación, valoren y tengan en cuenta
“el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por
el Estado”, deber que según la misma norma lo aclara, busca destacar el
carácter transicional de las medidas que se ejecutarán en desarrollo de esta ley.
Según lo planteado, el inciso 5° desde su perspectiva
de principio aplicable a todas las disposiciones de esta ley, tendría un hondo
impacto en ellas, en cuanto ordena a todas las autoridades, tanto judiciales
como administrativas, actuar de tal manera que se persiga el objetivo de lograr
la reconciliación y la paz duradera y estable, finalidad que pese a su carácter
amplio y parcialmente indeterminado, constituye una clara línea de acción a
tener en cuenta por las autoridades. Así, se trata de un mandato que puede
tener muchas y significativas repercusiones en la aplicación de las distintas normas
que componen este estatuto.
Por su parte, el inciso 6° tendría un alcance más
delimitado, aunque en todo caso amplio, en cuanto traza un importante criterio
a tener en cuenta en la fijación de las indemnizaciones que se reconocerán a las
víctimas como resultado de la acción de reparación directa, mecanismo que si
bien no es exclusivo de la Ley de Víctimas ni tampoco fue creado
por ésta, es una de las principales herramientas con que cuentan las víctimas
para perseguir el pleno y real cumplimiento de su derecho a la reparación
integral. En esa perspectiva, esta regla tendría también trascendente impacto
en la efectiva satisfacción de los derechos de las víctimas.
Con todo, debe resaltarse que estas normas, en
particular el inciso 6° en comento, no contienen instrucciones ni restricciones
específicas dirigidas a los jueces que decidirán las acciones de reparación directa
interpuestas por las víctimas, pues como se explicó, les insta a valorar y
tener en cuenta algunos importantes criterios, entre ellos la consecución de
la reconciliación y la paz, la sostenibilidad fiscal, la magnitud de las vulneraciones
que se pretende reparar, así como lo que se denomina “el monto de la
reparación que en favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”. De
otra parte, según se advirtió, los jueces a quienes tales pautas se refieren,
deberán también aplicar mandatos más precisos contenidos en otras disposiciones
de esta ley, como pueden ser principalmente los de los artículos 20, 132 y 133,
a los que aludieron algunos intervinientes.
Por lo anterior, si bien esta última expresión podría incluso
juzgarse como equívoca, para la Sala es claro que de ninguna manera ella tendría
un preciso efecto limitativo, principalmente en razón al alcance de los verbos
que la preceden, valorar y tener en cuenta, que por sí solos dejan a
salvo la posibilidad de ejercitar acciones y decisiones propias, lo que
perfectamente puede armonizarse con el deber de tomar en consideración los indicados
criterios.
Establecido así de manera general el alcance de las
expresiones acusadas, pasa la Sala a analizar los cargos planteados por los
actores.
5. Análisis de los cargos de la demanda
Como se explicó, los demandantes formularon en su
libelo tres distintos cargos de inconstitucionalidad contra los incisos acusados.
El primero de ellos engloba un amplio conjunto de temas constitucionales, no
necesariamente ligados entre sí, como son el principio de reparación integral,
la cláusula general de responsabilidad del Estado, el principio de igualdad y
el derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, mientras
que el segundo y tercero se refieren a aspectos mucho más puntuales, como son
los principios de separación de poderes y de unidad de materia en el trámite
legislativo.
Además de ello, plantearon algunas importantes
reflexiones previas y generales, que en tal medida atañerían a todos esos
cuestionamientos, así como otras consideraciones posteriores, que la
Corte entiende principalmente dirigidas a sustentar la supuesta violación del
derecho a la igualdad, que hace parte del primer cargo.
A partir de ello, los aspectos con base en los cuales
debe la Sala decidir sobre la exequibilidad de los apartes acusados pueden delimitarse
de la siguiente forma:
¿Es contraria a la
Constitución la sujeción que los incisos demandados imponen a las autoridades
públicas para que en sus actuaciones con respecto a las víctimas den aplicación
a los criterios sobre justicia transicional y sostenibilidad fiscal?
Aún si la respuesta a este primer interrogante fuese negativa,
¿resulta posible considerar que la sujeción a tales criterios afecta el derecho
de las víctimas a la reparación integral y la cláusula general de
responsabilidad del Estado?
En esa misma perspectiva, ¿resulta factible concluir
que esas reglas crean una situación contraria al principio y derecho a la igualdad?
¿Puede considerarse que el señalamiento de estos criterios
por parte del legislador en cuanto incide en las actuaciones y decisiones de
los jueces infringe los principios de separación de poderes y de autonomía
judicial?
Por último, ¿resulta válido afirmar que la inclusión
de estos contenidos dentro del articulado de la
Ley de Víctimas es contraria al principio de unidad de materia que debe regir la
actividad del órgano legislativo?
5.1. Primera consideración: Como se anotó, el principal efecto de los dos incisos
acusados es el de sujetar la actuación de las autoridades en relación con las
víctimas al logro de un objetivo central, la reconciliación y la paz duradera y
estable, para lo cual se les ordena observar como criterios orientadores la
justicia transicional y la sostenibilidad fiscal. Como pasa a explicarse, la
Corte considera que la invocación de estos dos referentes y el deber de
aplicarlos en todas las actuaciones derivadas de esta ley de ninguna manera
contraría la norma superior, pues por el contrario, ésta acoge plenamente ambas
reglas.
En lo atinente al concepto de justicia transicional, este
tribunal lo ha analizado en forma exhaustiva en varias ocasiones, con mayor
frecuencia durante los años recientes[24],
pues las Leyes 1424 de 2010 y 1448 de 2011 (la misma que ahora se analiza) se
han referido a él de manera precisa, al autodefinirse como instrumentos de
justicia transicional. En todos esos casos, la
Corte ha reconocido que tales mecanismos pueden ser conformes con la
Constitución siempre que de manera evidente y decidida se encaminen al logro
del valor supremo de la paz, reconocido como tal por el artículo 22 superior, y
en cuanto concurran unas determinadas y especiales circunstancias históricas, políticas
y sociales, como puede ser la decisión colectiva de superar un grave y reciente
conflicto armado o el regreso a la democracia plena después de una dictadura.
Particularmente, la
Corte ha reconocido como acorde a la
Constitución el hecho de que la Ley de Víctimas se hubiere enmarcado
expresamente dentro de este concepto, al considerar que para el momento de su
expedición y aún actualmente existen circunstancias como las antes anotadas, y
que por sus características, los instrumentos en ella contenidos pueden efectivamente
contribuir al logro de los objetivos pretendidos, naturalmente sin perjuicio
del análisis puntual que en cada caso debe hacerse sobre la exequibilidad
material de tales instrumentos a partir de su específica configuración normativa.
Así las cosas, considera la
Sala que las solas referencias que los incisos acusados hacen del concepto de
justicia transicional, así como de la necesidad de tenerlo en cuenta como principio
inspirador y común denominador de las disposiciones de esta Ley, no implican una
infracción constitucional.
En lo relativo al criterio de la sostenibilidad
fiscal, expresamente mencionado por el inciso 5° aquí demandado, la
Corte recuerda que aquél fue incorporado al texto constitucional[25]
por el Acto Legislativo 3 de 2011, en fecha muy cercana a la de la aprobación
de la Ley de Víctimas, circunstancia que contribuiría a explicar
las varias referencias que el texto de ésta incluyó sobre el particular[26].
Resulta importante destacar que este nuevo parámetro
superior fue prontamente cuestionado por supuestamente implicar una sustitución
del texto constitucional, particularmente por el impacto negativo que él podría
causar en cuanto al goce efectivo de los derechos fundamentales, que como es
sabido es un elemento esencial y distintivo de la
Constitución de 1991. Sin embargo, mediante el fallo C-288 de 2012 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva), esta corporación desechó de manera categórica esa
posibilidad y declaró exequible este Acto Legislativo[27],
al considerar que en los términos en que quedó configurada, la referida regla no
tiene la capacidad de generar ese efecto, razón por la cual el Congreso de la
República era competente para tramitar y aprobar esa reforma constitucional.
En esa decisión la
Sala realizó importantes precisiones sobre el real contenido de esta regla, destacando
cómo su plena armonización con los principios básicos de la
Constitución de 1991 (que permite descartar la denunciada sustitución de ésta)
se hizo más clara y evidente al avanzar el trámite surtido en el Congreso a lo
largo de dos períodos legislativos sucesivos. Con base en el detallado análisis
de tales incidencias, la Corte concluyó incluso que pese a la denominación utilizada
en el epígrafe de este Acto Legislativo y según se desprende de su contenido, la
sostenibilidad fiscal no es en realidad un principio, sino apenas una herramienta
o criterio orientador para la consecución de los fines del Estado social de derecho,
siempre de manera progresiva[28].
Estas consideraciones, unidas a las previsiones finalmente
incluidas en el parágrafo del artículo 334, en el sentido de que bajo ninguna
circunstancia las autoridades podrán invocar la sostenibilidad fiscal para
menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su
protección efectiva, fueron determinantes para que esta Corte concluyera que la
introducción de este elemento no implicó sustitución de la
Constitución, y que por ende, el referido Acto Legislativo debía ser declarado
exequible.
Ahora bien, teniendo en cuenta este antecedente, es
claro que la sostenibilidad fiscal, bajo el entendimiento que de tal regla
expuso la Corte Constitucional en la providencia antes indicada, es un elemento
que actualmente hace parte de la normatividad constitucional, y en tal medida
es un parámetro relevante para el análisis de exequibilidad de las disposiciones
legales. Por esta razón, su sola mención como criterio orientador del desarrollo
y aplicación de un estatuto como la Ley de Víctimas, no podría
considerarse como contraria al texto superior.
De otra parte, de conformidad con el principio
interpretativo sobre el efecto útil de las normas, es dable suponer que el
hecho de que el inciso 5° del artículo 9° que en este caso se cuestiona hubiere
establecido el deber de tener en cuenta la sostenibilidad fiscal, debe
generar alguna diferencia frente a lo que ocurriría si este aspecto no hubiere sido
mencionado, lo cual resulta más que razonable al recordar que ese mismo
criterio forma actualmente parte del texto constitucional.
Sin embargo, para la
Corte es claro que esta regla no tiene el alcance específico que los actores
le atribuyen, en el sentido de imponer parámetros específicos o de otro modo
restringir la autonomía y el poder de decisión de los jueces, al fijar el monto
de las indemnizaciones que se reconozcan a las víctimas como resultado de las
acciones de reparación directa que ellas interpongan. Así se deduce por cuanto
la norma, en ninguno de los apartes que fueron demandados, contiene precisiones
tales como las que los demandantes reprochan, razón por la cual no podría
asumirse su presencia y obligatoriedad como en este caso se pretende.
A partir de estas reflexiones, concluye la
Sala que la mención del criterio sobre sostenibilidad fiscal, más aún, el
señalamiento del deber de tenerlo en cuenta en las actuaciones que las
autoridades desarrollen y que tengan un efecto sobre las víctimas, no infringe
los preceptos superiores y del bloque de constitucionalidad señalados en la demanda,
razón por la cual los incisos acusados son exequibles frente a este
cuestionamiento.
5.2. Segunda consideración: En este punto debe la
Corte dilucidar si, aceptada la aplicabilidad de los dos criterios analizados
en el acápite anterior, sería posible considerar que ello implica afectación
del derecho de las víctimas a la reparación integral y la cláusula general de
responsabilidad del Estado.
Como primera medida, cabe destacar que los dos elementos
en cita guardan una relación de mutua complementariedad, pese a su distinto
grado de especificidad. El más genérico se deriva de lo previsto en el artículo
2° superior, según el cual las autoridades están instituidas para proteger a los
residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades, y del artículo 90 de la misma obra, que establece como regla
general la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos
que le sean imputables a partir de la acción o la omisión de las autoridades
públicas, lo que ocurre cuando, sin justificación suficiente, aquéllas faltan a
alguno de los deberes consignados en la norma primeramente citada. El derecho
de las personas a ser reparadas es entonces resultado de la aplicación conjunta
de estos dos preceptos constitucionales.
Ahora bien, ese derecho adquiere adicionales connotaciones
al considerar la situación de las víctimas de los hechos punibles, a la luz de
las normas superiores relativas a la
Fiscalía General de la Nación[29]
y de diversos criterios derivados de los estándares internacionales que hacen parte
del bloque de constitucionalidad. En este contexto surge el derecho de las
víctimas de los delitos a ser plenamente reparadas por los autores de éstos, y
en la medida en que lo establezca la ley, subsidiariamente por el Estado, bajo
la consideración de haber sido éste incapaz de brindar la protección necesaria
para evitar la comisión de tales acciones.
A partir de la interpretación de tales normas, la jurisprudencia
de los años recientes[30]
de manera consistente ha precisado que en este ámbito el derecho de las
víctimas abarca mucho más que reparaciones económicas, pues también incluye lo
relativo a la posibilidad de conocer la verdad, a que se haga justicia a partir
de la investigación de los hechos y del juzgamiento y sanción de los responsables,
así como la garantía de no repetición de tales acciones. La
Ley de Víctimas, de la cual forman parte los incisos demandados,
tiene como propósito general la satisfacción de estos derechos, en caso necesario
a partir de la responsabilidad subsidiaria del Estado.
Se afirma entonces que los criterios que las normas
atacadas señalan a las autoridades judiciales y administrativas, entre ellos
los que habrán de tomarse en cuenta al fijar el monto de las indemnizaciones en
el marco de las acciones de reparación directa, afectan el aludido derecho a la
reparación integral y crean excepciones al deber que el Estado tiene en tal
sentido. Sin embargo, analizado el alcance de los indicados criterios, y el
impacto que ellos pueden generar en los derechos de las víctimas, la
Corte no considera que así ocurra.
Previamente, la
Corte comienza por reconocer que, tal como lo señalaron los actores, la
invocación y aplicación de los criterios de justicia transicional y
sostenibilidad fiscal no serían razones suficientes ni admisibles para que se
limite el derecho a la reparación integral. En relación con el primero debe
recordarse que lo que caracteriza esos sistemas suele ser la aceptación de un
menor contenido de justicia, particularmente en lo que se refiere al castigo de
los responsables, precisamente a cambio de una garantía reforzada de que sí se
harán efectivos los derechos a la verdad y la reparación. Respecto de lo
segundo, ello tampoco resulta aceptable, ya que como anteriormente se indicó,
fue a partir de la certeza de que ese criterio no puede afectar la vigencia de
los derechos fundamentales, que esta Sala aceptó la introducción de este criterio
como conforme al orden constitucional.
Sin embargo, la certeza de que los incisos acusados no
afectan el derecho a la reparación integral proviene de su propio contenido,
que contrario a lo apreciado por los demandantes, no incluye ningún mandato que
pueda tener ese efecto.
Como primera medida, y según ya se indicó, es cierto
que puede resultar equívoco el concepto del “monto de la reparación que en
favor de las víctimas se haya adoptado por el Estado”, que el inciso 6°
ordena a los jueces administrativos tener en cuenta el momento de tasar el
monto de la reparación. Empero, es claro para la
Corte que éste en ningún caso sería el que asumen los actores, la obligación
de aplicar tablas elaboradas para el reconocimiento de las indemnizaciones por
vía administrativa. De otra parte, menos aún puede pretenderse, como ellos lo
han planteado, que el auténtico sentido de un texto legal pudiere ser establecido
a través de un documento instructivo expedido por una autoridad ejecutiva[31].
Claramente, si esa fuere la intención de un documento de este tipo, aquél
estaría excediendo gravemente su finalidad, pero ni aún en esa hipótesis esos
textos podrían ser usados con el propósito de clarificar el contenido de las
leyes, ni de solicitar que ellas sean declaradas inexequibles.
En aras de encontrar el alcance específico de esta
equívoca expresión se debe acudir más bien, como lo propusieron varios de los
intervinientes, a las pautas que pudieren resultar del texto de otras disposiciones
de la misma Ley de Víctimas, entre ellas los artículos 20, 25, 132 y
133. Es allí donde surge la hipótesis, avalada por varios de ellos, en el
sentido de que lo que se busca es que el juez de la reparación directa tenga en
cuenta, y en tal sentido descuente, los montos que eventualmente hubieren sido
reconocidos a las mismas víctimas en el escenario de la indemnización administrativa,
entendimiento que esta Sala encuentra plausible.
Los artículos 20 y 25 de la
Ley 1448 de 2011 hacen parte también del capítulo sobre Principios
Generales igual que el 9° aquí parcialmente glosado. El primero de ellos
prohíbe de manera expresa el pago de doble reparación o compensación, mientras
que el segundo reitera el derecho de las víctimas a la reparación integral y
desarrolla los elementos que componen este concepto. Por su parte, los
artículos 132 y 133 regulan al tema de la indemnización por vía administrativa
y su relación con la judicial. Específicamente, esta última norma es la que establece
que en los casos de condena al Estado por su responsabilidad frente a las víctimas
se deberá descontar lo que éstas hubieren previamente recibido como indemnización
administrativa y que no tuviere el carácter de transacción, que es una de las
reglas a las que el segmento acusado podría estar aludiendo a partir de la
frase “el monto de la reparación que en favor de las víctimas se haya
adoptado por el Estado”.
Por otra parte, los mandatos del artículo 25, que en
esta caso no ha sido acusado, en cuanto se observen simultáneamente con los
incisos cuestionados del artículo 9° permiten tener certeza sobre el carácter integral
de la reparación, la que según se advierte, deberá incluir medidas de
restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y
simbólica. Todo lo anterior permite reafirmar que los textos acusados del
artículo 9° no pueden ser entendidos en el sentido asumido por los demandantes,
y a partir de ello, descartar su posible inexequibilidad por la supuesta
vulneración de los principios de reparación integral y responsabilidad del
Estado frente a las víctimas.
5.3. Tercera consideración: Según se planteó en páginas precedentes, debe la
Corte determinar si las reglas que se vienen analizando crean una situación
contraria al principio y derecho a la igualdad, especialmente frente a los dos distintos
e hipotéticos escenarios planteados por los actores. A este respecto considera la
Sala que las reflexiones vertidas en los puntos anteriores son suficientes para
descartar esta posibilidad en ambos casos.
Los actores denuncian que los incisos acusados
plantean un evento de trato desigual frente a personas que se encuentran en una
misma situación fáctica, siendo el elemento en común el hecho de haberse visto
afectados por daños antijurídicos causados por el Estado, estando algunas de
ellas cobijadas por la normatividad de la
Ley 1448 de 2011 y otras no. Sin embargo, habiéndose demostrado que la
sujeción a esta preceptiva, por cierto especialmente protectora de los derechos
de las víctimas, no implica para aquéllas ninguna desmejora ni desventaja en el
reconocimiento de sus derechos a la reparación, desaparece por sustracción de
materia el indicado cuestionamiento, pues en realidad no existe el alegado trato
desigual.
Bajo la misma premisa, es igualmente infundada la otra
glosa, según la cual se otorga un trato semejante a personas que por asumir distintos
esfuerzos se encuentran en situaciones fácticas así mismo diversas, que según
el relato de los actores serían las víctimas en los términos del artículo 3° de
esta ley, algunas de las cuales optan por la vía expedita de la reparación
administrativa, mientras que otras recorren el exigente camino de la vía
judicial, asumiendo la considerable dificultad probatoria que la caracteriza.
No existe un indebido trato igualitario a quienes no lo merecen, pues tal como
se aclaró, no es cierto que los jueces de la reparación directa apliquen las
tablas propias de la indemnización administrativa.
Los anteriores razonamientos bastan entonces para
descartar la supuesta infracción del derecho a la igualdad,  por la evidente
ausencia de los supuestos necesarios para ello, sin que resulte necesario
adelantar el análisis inherente a los restantes pasos propios del test de
igualdad, como lo solicitaron los actores.
5.4. Cuarta consideración: En este punto se ocupa la
Corte de dilucidar si, como lo afirman los actores en el cargo segundo de la
demanda, se genera infracción a los principios de separación de poderes y
autonomía judicial, por el hecho de que los incisos acusados planteen unos
lineamientos a tener en cuenta por las autoridades judiciales y administrativas
en el ejercicio de sus funciones en relación con las víctimas.
También en este caso la
Corte rechaza enfáticamente esa posibilidad, en sustento de lo cual basta
considerar, de una parte, que según resulta de lo previsto en el artículo 113
superior, no solo existe separación entre las ramas y órganos del poder público,
sino también mutua colaboración armónica. Y de otra que, como en todo momento y
de manera consistente lo han reconocido tanto el derecho constitucional como la
jurisprudencia de esta corporación, es totalmente válido que el legislador en
ejercicio de su amplio poder de configuración normativa trace reglas que han de
ser cumplidas y aplicadas por los titulares de los demás poderes públicos, sin
que esa sola circunstancia pueda ser tildada de atentatoria contra la separación
de poderes o de limitativa de la autonomía propia de cada uno de aquéllos.
En lo atinente a las directrices o instrucciones
dirigidas a los jueces, principal punto que en este caso es objeto de crítica, debe
recordarse que en realidad todo el trabajo y las funciones de éstos, se
encuentran sujetas a lo que la ley hubiere determinado. En efecto, incluso los
más gruesos elementos determinantes de esas tareas, como serían las acciones de
las que disponen los ciudadanos para reclamar sus derechos ante los jueces, así
como los poderes de éstos para decidir sobre ellas son siempre determinadas por
las leyes, usualmente los respectivos códigos de procedimiento, precisamente
como resultado de la separación funcional consagrada en nuestro caso en el artículo
113, al paso que lo contrario, esto es la libre determinación de estos aspectos
por parte de los propios jueces, configuraría un escenario inaceptable,
contrario a ese basilar principio[32].
De igual manera, y a partir del principio según el
cual el poder público se fracciona de tal modo que unos hagan las leyes, otros
las apliquen y otros castiguen su eventual infracción, es evidente que la
normatividad aprobada por el Congreso es la que determina las funciones de los
demás poderes públicos, lo que incluye no solo a los jueces y a quienes conforman
la Rama Ejecutiva, sino también a los otros órganos, autónomos e independientes.
Así por ejemplo, la totalidad de la función
administrativa se ejecuta dentro del marco trazado por las normas aprobadas por
el legislativo, lo mismo que las tareas de control fiscal[33],
control disciplinario[34],
organización logística de la administración de justicia[35],
y ejercicio de la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia[36],
sin que en ninguno de estos casos pueda especularse sobre una supuesta infracción
al principio de separación de poderes, ni una invasión a la autonomía de tales
autoridades.
Ahora bien, lo anterior no impide considerar como
factible la posibilidad de que, so pretexto de ejercer su autonomía normativa,
el legislador en realidad invada la órbita de acción de otro de los poderes
públicos. En efecto ello puede suceder, y sin duda tales actuaciones serían contrarias
a los preceptos constitucionales que en este caso se han invocado. Sin embargo,
es claro que ello no ocurre en el presente caso, nuevamente en razón al tipo de
acción que implican los verbos valorar y tener en cuenta que estos
incisos emplean, pero también por lo anotado en las consideraciones primera y
segunda de este acápite, a partir de las cuales ha quedado claro que estas
normas no afectan el campo de acción de los jueces administrativos, quienes por
el contrario, conservan intactos las facultades y poderes que les son propios,
lo que les permite adoptar la totalidad de las decisiones que en su criterio fueren
necesarias para hacer efectivo el derecho de las víctimas a la reparación integral
garantizada por la Constitución.
A partir de las anteriores reflexiones tampoco se abre
paso el segundo cargo de la demanda, relativo a la supuesta infracción del
principio constitucional de separación de poderes.
5.5. Quinta consideración: En este último punto la
Corte analizará si por su contenido resulta factible considerar que los incisos
5° y 6° del artículo 9° habrían sido expedidos contrariando el principio de unidad
de materia por el que debe regirse la actividad legislativa, según lo plantea
el cargo 3° de la demanda.
Como es sabido, el principio
de unidad de materia, de que trata el artículo 158 de la
Constitución Política pretende asegurar que las leyes tengan un contenido coherente,
sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios
asuntos relacionados entre sí.
Según lo ha explicado este
tribunal, la importancia de este principio radica en que a través de su
aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, se
vean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que
ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada,
y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate
democrático al interior de las cámaras legislativas. De igual manera, su debida
observancia contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita el
cumplimiento y aplicación de estas últimas al evitar, o al menos reducir, las
dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir
como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la
materia principal a la que la ley se refiere.
La Corte Constitucional ha analizado este tema en gran cantidad
de ocasiones, resaltando en todo caso que este principio debe interpretarse y
aplicarse en forma flexible, pues de lo contrario podría invadirse la órbita de
competencia del poder legislativo y ponerse en riesgo el principio democrático[37].
Esta breve reflexión sobre el sentido y alcance
de este principio, junto con las contenidas en los puntos 4 y 5.2 de las
presentes consideraciones en torno a las relaciones existentes entre el
contenido del artículo 9° y los restantes preceptos de la
Ley de Víctimas son más que suficientes para concluir que en
este caso no fue desconocido el referido principio, pues es evidente que los
incisos acusados tratan sobre el mismo tema que todas las demás normas de esta
ley, razón por la cual este cuestionamiento resulta notoriamente infundado.
Menos aún podría considerarse un eventual incumplimiento de esta regla bajo el
discutible supuesto defendido por los actores, según el cual en lugar de
proteger el interés de las víctimas, como lo hacen las demás disposiciones de
que trata esta ley, estos incisos lo limitan y lesionan.
Como resultado de estas breves
consideraciones queda claro que tampoco prospera el último cargo de la demanda
sobre el supuesto desconocimiento del principio de unidad de materia en el
trámite legislativo.
6. Conclusión
Agotado el análisis de los asuntos de constitucionalidad
suscitados por la presente demanda, la Corte ha determinado que los incisos 5°
y 6° del artículo 9° de la Ley de Víctimas no son contrarios a las normas superiores
y del bloque de constitucionalidad invocadas por los actores.
Como principal sustento de esta conclusión, la
Corte encontró que los incisos acusados no implican una indebida limitación a
los poderes y el campo de acción de los jueces administrativos ni de ninguna
otra autoridad, quienes pese a los mandatos indicativos contenidos en estas
normas, conservan la plenitud de sus facultades y la posibilidad de adoptar las
decisiones que consideren pertinentes y necesarias para hacer efectivo el
derecho de las víctimas a la reparación integral.
Bajo la anterior consideración, no resulta contrario a
la Constitución el deber que se asigna a las autoridades para que al dar aplicación
a esta ley observen los criterios de justicia transicional y sostenibilidad fiscal.
Según se observó, ello no lesiona el derecho de las víctimas definidas por esta
ley a la reparación integral, el principio de responsabilidad del Estado ni el
de separación de poderes. Finalmente, tampoco se acreditó la alegada infracción
al principio de unidad de materia, por el que debe regirse el trámite
legislativo.
En consecuencia, al haberse descartado la prosperidad
de cada uno de los cargos propuestos en la demanda, se declarará la exequibilidad
de los incisos demandados frente a tales cuestionamientos.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
analizados, los incisos 5° y 6° del artículo 9° de la
Ley 1448 de 2011
Cópiese, notifíquese, comuníquese
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
Con aclaración de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA       MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada
Magistrado
Con
salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    GABRIEL
E. MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA       JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS                LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con
aclaración de voto                            Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-581/13
ACTUACIONES DE AUTORIDADES JUDICIALES Y
ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS-Inhibición para decidir de fondo respecto de incisos
5° y 6° del artículo 9° de la Ley 1448 de 2011 por incumplir requisito de
certeza (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-9484
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9°
(parcialmente) y 125 de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas
de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto
armado interno y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado
Ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Sala, en esta ocasión nos apartamos del criterio de la mayoría, respecto de la
declaratoria de exequibilidad de los incisos 5º y 6º del artículo 9º de la
Ley 1448 de 2011, por considerar que los cargos formulados en la demanda no
reunían los requisitos mínimos para emitir un pronunciamiento de fondo.
Los
demandantes parten de una interpretación de estas disposiciones según la cual a
través de ellas el legislador establece que los jueces administrativos que
decidan las acciones de reparación directa interpuestas por las víctimas de la
Ley 1448 de 2011 no podrán decretar a su favor indemnizaciones judiciales que
superen el monto de las indemnizaciones administrativas. Sin embargo, esta
lectura no se sigue de los apartes normativos demandados, pues en ellos en modo
alguno se establecen órdenes específicas dirigidas a los jueces en el sentido
de limitar el monto de las indemnizaciones que decreten a favor de las víctimas
atendiendo a criterios de sostenibilidad fiscal, justicia transicional o a los
límites fijados para las indemnizaciones administrativas. Lo que se pretende
con esta norma es reiterar la prohibición de doble reparación o compensación,
más no eludir el derecho a la reparación integral de las víctimas. En
consecuencia, los cargos formulados por el demandante no cumplían con el
requisito de certeza, por cuanto no se dirigían en contra de una proposición
jurídica que realmente pudiera atribuirse a los apartes normativos demandados,
sino que surgían de una interpretación deducida por el actor, que no
corresponde a un entendimiento admisible de las disposiciones acusadas.
Los
Magistrados Calle Correa y Vargas Silva consideraron que la decisión de
exequibilidad de los apartes normativos acusados se basa en una problemática extensión
de los supuestos de control automático de constitucionalidad. Esto debido a que
los cargos objeto de análisis no se derivan de la demanda, en razón de sus
profundos vacíos argumentativos, sino de la hermenéutica fijada por la misma
Corte.  Para los Magistrados que suscriben este salvamento de voto, dicha
modalidad de decisión contradice el balance que debe imperar en el control de
constitucionalidad, fundado en la garantía de la supremacía constitucional
pero, a su vez, reconoce la autorrestricción judicial como instrumento
necesario para el mantenimiento de las estrictas competencias adscritas a la
Corte.
Por
otra parte, y al margen de la ineptitud sustantiva de la demanda, los
Magistrados Calle Correa y Vargas Silva consideraron que, sin perjuicio de las
anteriores consideraciones, ante la decisión adoptada por la mayoría de emitir
un pronunciamiento de fondo, este debió consistir en declarar la exequibilidad
condicionada de los incisos demandados, en el sentido de entender que los
criterios de justicia transicional, sostenibilidad fiscal, el monto de las
reparaciones adoptadas por el Estado a favor de las víctimas, y demás elementos
allí contemplados, no pueden ser interpretados como razones para negar el
derecho de las víctimas a obtener una reparación integral.  Lo anterior en
consonancia con los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional,
según los cuales la sostenibilidad fiscal constituye una herramienta orientada
a garantizar el logro de los fines del Estado Social de Derecho, más no un
principio que pueda llegar a justificar el menoscabo o restricción de derechos
fundamentales.
En
relación con el inciso 6º demandado, ante la decisión de emitir un
pronunciamiento de fondo, la Corte debió optar por declarar su exequibilidad
condicionada, en el sentido de excluir que pueda ser interpretado como un
mandato de limitar el monto de la reparación judicial a las víctimas, ordenada
por la jurisdicción administrativa, al monto de reparación administrativa
adoptado por el Estado.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-581/13
DERECHOS DE LAS VICTIMAS-No pueden supeditarse ni administrativa ni
judicialmente a criterios de sostenibilidad, sino que la reparación debe ser
proporcional al daño sufrido y probado en el proceso (Aclaración de voto)
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS-Vía judicial y vía administrativa para hacer efectiva
dicha reparación (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-9484
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 9°
(parcial) de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención,
asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones”.
Actor: Guillermo Ricard Perea y otros
Magistrado ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
A continuación, y de manera respetuosa, dejo consignadas las
razones por las cuales considero que la parte resolutiva de la sentencia C-581
de 2013, debió condicionar la exequibilidad de los textos legales revisados por
la Sala.
La mayoría de los miembros de la Corporación asumió que las normas
examinadas no significaban una indebida limitación a los poderes y al campo de
acción de los jueces administrativos, quienes con la determinación adoptada
mantienen la plenitud de sus facultades y la posibilidad de acoger las decisiones
que consideren pertinentes para hacer efectivo el derecho de las víctimas a la
reparación integral.
Si bien es cierto la Sala concluyó que los apartes analizados no
lesionan el derecho de las víctimas a la reparación integral ni el principio de
responsabilidad del Estado, también lo es que el deber de protección a las
personas afectadas por la violencia, dada su condición de especial
vulnerabilidad, debió servir de parámetro para que la Corte precisará que las
expresiones revisadas son exequibles bajo el entendido que los derechos de las
víctimas no pueden supeditarse ni administrativa ni judicialmente a criterios
de sostenibilidad fiscal, sino que la reparación debe ser proporcional al daño
sufrido y probado en el proceso.
Las víctimas del conflicto armado interno están permanentemente
sometidas a agresiones físicas y morales en las cuales su dignidad como
personas es menoscabada con graves consecuencias para su vida presente y
futura; entre las formas más usuales de agredirlas se cuentan la violencia
sexual, asesinatos selectivos, masacres, genocidios, tortura, desaparición y
desplazamiento forzado, hechos que por su grado de ofensa social y por el monto
de la transgresión al derecho internacional humanitario merecen un tratamiento
especial en el campo del derecho interno.
El derecho internacional aplicable en materia de reparación
integral a las víctimas precisa la existencia de dos ambientes jurídicos: el
administrativo y el judicial. Sobre esta materia la Corte ha explicado:
“El ordenamiento ha previsto dos vías
principales – judicial y administrativa - para hacer efectivo el derecho a la
reparación de las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así
como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado
en particular. La  reparación en sede judicial hace énfasis en el otorgamiento de
justicia a personas individualmente consideradas, examinando caso por caso las
violaciones. En esta vía se encuentra articulada la investigación y sanción de
los responsables, la verdad en cuanto al esclarecimiento del delito, y las
medidas reparatorias de restitución, compensación y rehabilitación de la
víctima. Propia de este tipo de reparación judicial, es la búsqueda de la
reparación plena del daño antijurídico causado a la víctima. La vía judicial
puede adelantarse ya sea a través del incidente de reparación dentro del
proceso penal adelantado contra el responsable del delito o ante la
jurisdicción contencioso administrativa a través de la acción de reparación
directa.  Entretanto, la reparación en sede
administrativa, propia de contextos de justicia transicional, se
adelanta a través de programas de carácter masivo, con los cuales se busca
reparar a una gran cantidad de víctimas, atendiendo a criterios de
equidad.  En este ámbito, si bien se pretende una reparación integral, en
cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, no es probable
lograr una reparación plena del daño para cada víctima, ya que, a diferencia de
la vía judicial, es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o
cuantía del daño sufrido.  A cambio de esto, se ofrece una vía expedita
que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos
son rápidos y económicos y más flexibles en materia probatoria. Ambas
vías deben estar articuladas institucionalmente, deben guiarse por el principio
de complementariedad entre ellas, y deben garantizar en su conjunto una
reparación integral, adecuada y proporcional a las víctimas. [38](Subrayas no originales).
Considerando los graves perjuicios sufridos por las víctimas del
conflicto armado interno y teniendo en cuenta lo establecido por el derecho
internacional humanitario para esta clase de hechos, encuentro que las
actuaciones administrativas y judiciales destinadas a resarcir los daños que
les son irrogados, no deben estar supeditadas a criterios de sostenibilidad
fiscal y, en esta medida, la reparación debe ser proporcional al daño probado
en el respectivo proceso.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1]
En adelante, y a lo largo de la presente sentencia, la
Corte aludirá indistintamente a la Ley de Víctimas o a la
Ley 1448 de 2011.
[2]
Concretamente citan el documento denominado “Bases Plan Nacional de Atención
y Reparación Integral a las Víctimas”, del que no se indica fecha ni fuente
específica.
[3]
Documento aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante
resolución 60/147 en diciembre de 2005.
[4]
Cita principalmente las sentencias C-370 de 2006 (Ms. Ps.
Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y
Vargas Hernández) y C-454 del mismo año (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[5]
Ver nota 2 anterior. Informan que ese documento estaría publicado en la página
Web www.leydevictimas.gov.co
[6]
Se refiere al mismo documento citado en las notas 2 y 5 anteriores.
[7]
Particularmente la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[8]
En relación con este aspecto, citan la ya referida sentencia C-370 de 2006.
[9]
Mismo documento al que se hizo referencia en las citas 2, 5 y 6 anteriores.
[10]
Cita como sustento de esta observación las sentencias C-415 de 2002, C-442 de
2009 y C-336 de 2012.
[11]
Cita y transcribe, entre otros, fragmentos de las sentencias C-052, C-250, C-253A
y C-781, todas de 2012.
[12]
Artículo 334, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2011.
[13]
Citan el documento “Lineamientos principales de una política integral de
reparaciones” que según informan se expidió en 2008, en el marco de las
revisiones a la implementación de la Ley 975 de 2005, Ley de Justicia y Paz.
[14]
Cfr. entre muchas otras las sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004  (en
ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), ampliamente reiteradas.
[15]
Cfr. entre muchas otras, solo durante los años recientes, las sentencias C-008
de 2010 (M. P. Mauricio González Cuervo), C-630 de 2011 (M. P. María Victoria
Calle Correa), C-609 de 2012 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-892 de 2012
(M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-909 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[16]
Esta reflexión tiene el mismo propósito y sigue la misma ruta trazada en las
recientes sentencias C-052 de 2012 y C-280 de 2013, ambas con ponencia de quien
en este caso cumple igual función.
[17]
Entre ellos el Civil, el Penal, los respectivos estatutos procesales y el
Contencioso Administrativo.
[18]
Cfr. artículo 208.
[19]
Principalmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo
2, numeral 2), la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San
José (artículo 2°), como también en lo pertinente, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2°) y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San Salvador (artículo
2°), entre otros.
[20]
Ver particularmente los artículos 1°, 8° y 9° de la
Ley 1448 de 2011, el último de los cuales es el que ha sido parcialmente
demandado en esta oportunidad.
[21]  La Corte ha analizado ampliamente los alcances de este
concepto, por primera vez en la sentencia C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda
Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas
Hernández),  y en años más recientes en los fallos C-936 de 2010 (M. P.
Luis Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla). De
igual manera ha discurrido sobre el tema en las distintas decisiones proferidas
respecto a otras normas de la Ley 1448 de 2011 que ahora se analiza, entre
ellas las sentencias C-052 de 2012 y C-280 de 2013 (en ambas M. P. Nilson
Pinilla Pinilla), C-250 de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-253A
de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-715 de 2012 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva) y C-099 de 2013 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[22]
Ver Gaceta 692 de septiembre 27 de 2010.
[23]
Entendiendo por tales las personas a quienes se refiere el
artículo 3° de esta ley.
[24]
Cfr. particularmente las ya citadas sentencias C-771 de 2011 y
C-052 de 2012 (en ambas M. P. Nilson Pinilla Pinilla). Ver también las
sentencias C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba Triviño, Escobar
Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández), C-936 de 2010 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva), C-250 de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto),
C-715 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-820 de 2012 (M. P. Mauricio
González Cuervo), C-781 de 2012 y C-099 de 2013 (en ambas M. P. María Victoria
Calle Correa), las cinco últimas también respecto de la
Ley 1448 de 2011.
[25]
En sus artículos 334, 339 y 346.
[26]
El Acto Legislativo 3 de 2011 sobre sostenibilidad fiscal se tramitó
paralelamente a la Ley de Víctimas, pues fue propuesto al Congreso por el
entonces Gobierno Nacional al iniciarse la primera legislatura del actual
Congreso el 20 de julio de 2010, dos meses antes de iniciarse el trámite de
aquel proyecto de ley. Luego, el Acto Legislativo aprobado es publicado en el
Diario Oficial el 1° de julio de 2011, tres semanas después de la sanción de la
Ley 1448 de 2011.
[27]
Si bien la sentencia C-288 de 2012 fue objeto de un salvamento
de voto (del Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto) y dos aclaraciones de
voto (de los Magistrados Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla),
debe precisarse que tales discrepancias se refirieron exclusivamente a la
doctrina sobre vicios de competencia en la expedición de las reformas
constitucionales por sustitución a la
Constitución, y no a diferencias en torno al impacto que este nuevo elemento
tendría sobre la arquitectura constitucional.
[28]
El proyecto original tenía como objeto (y así lo señalaba su título) el derecho
a la sostenibilidad fiscal, denominación que fue cambiada a lo largo del
trámite, para resaltar el carácter instrumental de tal regla.
[29]
Ver principalmente el artículo 250 en sus numerales 1°, 6° y
7°, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 03 de 2002.
[30]
Cfr. entre otros importantes desarrollos los contenidos en las
sentencias C-228 de 2002 (Ms. Ps. Manuel José
Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett), la ya citada
C-370 de 2006, C-454 de 2006 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-575 y
C-1033 de 2006 (en ambas M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-936 de 2010 (M. P. Luis
Ernesto Vargas Silva) y C-771 de 2011 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[31]
La Corte alude al documento del
Ministerio de Justicia repetidamente invocado por los actores en su demanda, al
que se hizo referencia en  las notas 2, 5, 6 y 9 anteriores.
[32]
Cfr. en este sentido, entre muchísimos otros, los fallos C-742
de 1999, C-111, C-384 y C-1270 de 2000, C-1104 de 2001, C-131 de 2002, C-204 y
C-798 de 2003, C-662 de 2004, C-520 y C-807 de 2009 y C-470 de 2011.
[33]
Sobre este tema ver, entre otras, las Leyes 42 y 106 de 1993 y
610 de 2000.
[34]
Sobre este tema ver, entre otras normas, el Código
Disciplinario Único contenido en la Ley 734 de 2002.
[35]
Cfr. sobre estos temas las Leyes Estatutarias 270 de 1996 y
1285 de 2009.
[36]
Sobre este tema ver principalmente la
Ley 31 de 1992.
[37]
Sobre este tema ver entre muchas otras las sentencias C-025 de
1993, C-352 de 1998, C-501 y C-1025 de 2001, C-887 de 2002, C-245 y C-460 de
2004, C-138 y C-211 de 2007, C-230 y C-714 de 2008 y C-333 de 2010.
[38]
Sentencia C-912 de 2013. M.P. María Victoria Calle.