C-517-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-517/02
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Administración
de régimen de carrera de Fiscalía General
COMISION NACIONAL
DE ADMINISTRACION DE LA CARRERA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Administración autónoma de carrera
especial
COMISION NACIONAL
DE ADMINISTRACION DE LA CARRERA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Regulación de aspectos como expedición de
reglamentos, convocatorias, pruebas y calificación de servicios
CARRERA
ADMINISTRATIVA Y CARRERAS ESPECIALES
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regla
general
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Competencia
legislativa en determinación de régimen jurídico
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Delimitación
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Configuración
legislativa de regímenes especiales
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regímenes
especiales
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Regímenes
especiales de rango constitucional y de origen legal
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Establecimiento
legislativo de regímenes especiales
El establecimiento por parte del legislador
de regímenes especiales de carrera debe responder a un principio de razón suficiente,
en la medida en que a través de ellos debe tomar en consideración la
especificidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o institución,
de manera que el sistema específico de carrera que se adopte contribuya
eficazmente al cumplimiento de las funciones que le han sido asignadas por la
Constitución o la ley. Estos regímenes especiales serán constitucionales “en la
medida en que respeten el principio general, esto es que establezcan
procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal, las
competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a vincularse a
dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores, determinen de
conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro del servicio y
contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la Carta y de los
derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos
instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones,
esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés
general”.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Criterio
para diferenciar si un régimen es especial o no
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Régimen especial y autónomo
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Forma parte
de la rama judicial y goza de autonomía administrativa y presupuestal
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-Libre
designación de subalternos completamente distintos y separados de jueces
FISCALIA GENERAL
DE LA NACION-No afectación
de autonomía por formar parte de la Rama judicial
AUTONOMIA DE LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Comprensión
de aspectos propios de decisiones administrativas y especiales con
independencia del Consejo Superior de la Judicatura
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Amplia competencia legislativa para regular todos los
aspectos
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Competencia del legislador para definir
características y alcance
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía sin considerar competencia del Consejo
Superior de la Judicatura
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA DE FISCALIA GENERAL DE LA
NACION-Observancia de
previsiones estatutarias
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Régimen especial autónomo e independiente
La Fiscalía General de la Nación tiene un
régimen especial de carrera autónomo e independiente de origen constitucional,
para cuya regulación el legislador cuenta con amplia libertad de configuración
en relación con todos los aspectos que a ella conciernen  -y sin sujeción a la
competencia del Consejo Superior de la Judicatura que administra la carrera
judicial-, incluyendo lo que se refiere a su  administración y señalando el
órgano competente para el ejercicio de esta importante función.
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Definición legislativa de órgano encargado de
administración
CARRERA
ADMINISTRATIVA EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Administración autónoma
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Control de límites de competencia legislativa sobre
regímenes especiales
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación de todos los aspectos
Referencia:
expediente D-3839
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 107, 109, 111, 121 y 123 (todos
parcialmente) del Decreto 261 de 2000, “Por el cual se modifica la
estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones”.
Actor:
Carlos Mario Isaza Serrano
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS  VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., nueve
(9) de julio de dos mil dos (2002)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales,
en especial las previstas en el artículo 241-5  de la Constitución Política, y
cumplidos los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, dicta la
siguiente
SENTENCIA
I .
ANTECEDENTES
El ciudadano
CARLOS MARIO ISAZA SERRANO, haciendo uso de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, solicita a esta Corporación que declare la
inconstitucionalidad de los artículos 107, 109, 111, 121 y 123 del Decreto 261
de 2000.
La Magistrada Sustanciadora mediante auto
del 8 de diciembre de 2001 admitió la demanda y en consecuencia ordenó fijar en
lista las normas acusadas. Así mismo dispuso dar traslado al Jefe del
Ministerio Público para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo ordenó
comunicar la iniciación del asunto al Señor Presidente de la República, al
Presidente del Congreso Nacional, al Ministro de Justicia y del Derecho, al
Presidente del Consejo Superior de la Judicatura y al Fiscal General de la
Nación, con el objeto de que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de juicios  y previo el concepto del Procurador
General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la
referencia.
II.  NORMA
ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial número 43.903.
Decreto 261 de 2000
(febrero 22)
Por el cual se
modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones
Artículo 107. La Fiscalía General
de la Nación  tiene su propio régimen de carrera, el cual es administrado en
forma autónoma, sujeta a los principios del concurso de méritos  y
calificación de servicios.
Su administración
corresponde a la Comisión Nacional de  Administración de la Carrera de la
Fiscalía General, conformada por el Fiscal General o el Vicefiscal General
quien la presidirá, el Secretario General, el Director Nacional Administrativo
y Financiero, dos representantes de los servidores, elegidos por estos  según
el procedimiento de elección que fije el Fiscal General de la Nación. El Jefe
de la Oficina de Personal , actuará como Secretario de la Comisión con voz pero
sin voto.
La Comisión expedirá
su propio reglamento.
Artículo 109. La convocatoria es
norma obligatoria y reguladora de todo proceso de selección  y se divulgará
conforme lo establezca el reglamento que expida la Comisión Nacional de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General.
Artículo 111. Las pruebas tienen
como finalidad apreciar la capacidad, la idoneidad y las aptitudes del
aspirante mediante la valoración  objetiva y ponderada   de los conocimientos,
títulos y estudios académicos, experiencia profesional y habilidades para el
cargo, de conformidad con el reglamento  que expida la Comisión Nacional  de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General.
Artículo  121. Corresponde al
Superior inmediato, calificar los servicios de sus subalternos, de conformidad
con el sistema  e instrumentos establecidos por la Comisión Nacional de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación.
Artículo 123. La calificación de
servicios será la resultante  de un control permanente del funcionario y
empleado y comprenderá la calidad de trabajo, la cantidad de la producción,  y
el comportamiento laboral según el reglamento que expida la Comisión
Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación.
III. FUNDAMENTOS DE
LA DEMANDA
El  actor  considera
que las normas demandadas, en lo acusado, vulneran los artículos 125, 253 y 256
numeral 1º de la Constitución Política.
Señala que la Carta
Política, en los temas no regulados en relación con la organización y
funcionamiento de la rama judicial, le concedió facultad al legislador para
configurarlos. En lo atinente a la Fiscalía General de la Nación habilitó al
legislador para determinar su estructura, funcionamiento y todo lo relacionado
con el ingreso por carrera, retiro del servicio, inhabilidades e
incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones
sociales, y régimen disciplinario de sus servidores. Y respecto del Consejo Superior
de la Judicatura  y de los Consejos Seccionales, facultó al Congreso para que
regulara su organización, estructura y en especial lo relacionado con la
administración de la carrera judicial, materia que ha sido desarrollada por el
artículo 157 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia.
Con el objeto de
sustentar sus cargos, el  demandante hace alusión a la sentencia C-037 de 1996,
en la cual la Corte al analizar la constitucionalidad del artículo 159 de la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, referente al régimen de
carrera especial de la Fiscalía, precisó que el ente acusador cuenta con un
régimen autónomo de carrera que debe ser regulado por el legislador ordinario
atendiendo los parámetros y principios generales señalados en la misma ley
estatutaria.
Advierte el
accionante, que el aval que en esa oportunidad dio la Corte Constitucional a
dichas disposiciones legales no se puede hacer extensivo a preceptos legales
ordinarios que entreguen la administración de la carrera judicial de los
servidores de la Fiscalía General de la Nación a una entidad diferente al
Consejo Superior de la Judicatura -la Comisión Nacional de Administración de la
Carrera de la Fiscalía General de la Nación-, y, por consiguiente, su reglamento
y el diseño de instrumentos administrativos para su ejecución.
Lo anterior por
cuanto el mandato constitucional dirigido al legislador (CP art. 253), en
relación con el ente acusador para que determine, entre otras materias, lo
relativo al ingreso por carrera y al retiro del servicio, las inhabilidades e
incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones
sociales y el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su
dependencia, en concordancia con el precepto superior que le otorga autonomía
administrativa y presupuestal, “sólo expresa el deseo del constituyente, de
que este órgano tenga normas especiales de carrera judicial, determinado ello,
por las características de su organización, su estructura jerárquica y la
especificidad de las funciones judiciales que están llamadas a cumplir sus
servidores, a diferencia de los restantes de la rama judicial; pero de manera
alguna condensa una circunstancia excluyente del tema, de la atribución general
del Consejo Superior de la Judicatura de administrar la carrera judicial”[1].
A su juicio, toda la
estructura jurídica nacional,  diseñada por las normas constitucionales y
legales de naturaleza estatutaria, al igual que las decisiones de la Corte
Constitucional, tienden a que exista un sistema  de administración de la
carrera judicial sin distinción alguna en cabeza de un órgano especializado,
razón por la cual la administración del régimen de carrera previsto para los
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, se encuentra comprendida
dentro del mandato del artículo 256 numeral 1º de la Carta Política, es decir,
como atribución del Consejo Superior de la Judicatura.
En relación con lo
anterior, explica que el esquema centralizado de administración de la carrera
judicial no puede ser desconocido por norma legal alguna, puesto que la Carta
no establece expresamente la exclusión de la Fiscalía General de la Nación de
la compresión del artículo 256 Superior. Además, la autonomía que en materia
administrativa y presupuestal se le otorga a dicha institución atañe únicamente
al campo de su funcionamiento para un mejor cumplimiento de la tarea que le ha
sido encomendada, y de manera alguna hace referencia al cumplimiento de una
atribución que le ha sido asignada a otro órgano de la rama judicial.
Aduce que tampoco hay
razón jurídica alguna para que la administración del régimen de carrera de la
Fiscalía se sustraiga al radio de acción del Consejo Superior de la Judicatura
como órgano constitucional, legal y administrativamente preparado para estas
labores, para entregárselo a la Fiscalía General de la Nación en detrimento de
sus funciones básicas y de una duplicidad de gastos innecesarios, dado  que con
los mismos recursos con los cuales el Consejo Superior de la Judicatura
administra la carrera para los demás servidores judiciales podría hacerlo para
el ente acusador.
Finalmente, afirma
que la administración de la carrera judicial de la Fiscalía General de la
Nación en un órgano externo especializado en el tema, y ajeno a cualquier
influencia extraña al principio de mérito, garantiza los principios de igualdad
e imparcialidad en el ingreso a la carrera del ente acusador.
IV.-
INTERVENCIONES.
1.
Fiscalía General de la Nación
El ciudadano Gustavo
Morales Marín, actuando en calidad de Fiscal General de la Nación (E) intervino
en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad  de las
normas acusadas.
Expresa que en
desarrollo de los artículos 125, 150 numeral 23 y 253 de la Carta Superior, la
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en su artículo 159 dispuso un
régimen autónomo de carrera para los servidores de la Fiscalía General de la
Nación, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en
Sentencia C- 037 de 1996, al considerarse en dicho fallo que el legislador
tiene plena independencia para definir las características y el alcance del
sistema de carrera administrativa del ente acusador.
Aduce que con
fundamento en la normatividad señalada los Decretos 2699 de 1991 y 261 de 2000
crearon la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía
General de la Nación como un ente autónomo encargado de administrar el régimen
de carrera conforme a los principios del concurso de méritos y calificación de
servicios. Agrega que la creación de este ente resulta una consecuencia lógica
de la existencia del régimen especial de carrera que tiene la Fiscalía, que a
su turno deviene de la autonomía administrativa y presupuestal con la que el
Constituyente de 1991 quiso dotar a dicha entidad para el debido cumplimiento
de su labor investigativa y acusatoria.
Afirma que no le
asiste razón al demandante cuando pretende desligar la facultad de administrar
la carrera  en la Fiscalía del régimen propio que le ha sido reconocido por el
artículo 159 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues es
claro que son aspectos consustanciales a la autonomía que le fue conferida a
dicho órgano.
En su parecer, la
injerencia de un ente ajeno al régimen de carrera de la Fiscalía se opone al
querer del constituyente de dotar a dicha institución de un status
especial frente a las demás entidades que integran la rama judicial, y en
virtud del cual  se regula íntegramente  por parte del legislador ordinario el
sistema de carrera para el ente acusador, lo que comprende la creación de un
órgano diferente al Consejo Superior de la Judicatura para que también de
manera autónoma administre la carrera.
Señala además que los
argumentos dados por el demandante, relacionados con la supuesta falta de
capacidad técnica o la pretendida ausencia de imparcialidad de la citada
Comisión, no son suficientes para considerar inconstitucionales las normas
demandadas, pues son solamente meras suposiciones del accionante carentes de
cualquier fundamento real.
De otro lado
considera el interviniente que tampoco resulta acertado afirmar que no existe
una disposición constitucional que excluya a la Fiscalía del régimen de
administración de la carrera judicial, puesto que el constituyente autorizó la
existencia de carreras especiales y sustrajo su administración de la Comisión
Nacional del Servicio Civil. Así mismo, una interpretación sistemática de los
artículos 249 y 253 de la Carta Política permite concluir que el querer del
constituyente fue excluir a la Fiscalía General de la Nación de cualquier tipo
de mediación por parte del Consejo Superior de la Judicatura respecto a la
administración de la carrera en dicha entidad.
Finalmente manifiesta
que la regulación efectuada por el legislador en las normas acusadas no vulnera
norma alguna del Estatuto Superior ya que garantizan el acceso a la carrera
mediante un concurso público dirigido a determinar los méritos y calidades de
los aspirantes, haciendo efectivo el  derecho a la igualdad de acceso a la
función pública y  los principios de eficacia e imparcialidad de la función
administrativa, sin que se vulneren los preceptos constitucionales señalados
por el demandante.
2.  Consejo Superior
de la Judicatura - Sala Administrativa
El ciudadano Carlos
Enrique Marín Vélez, actuando en calidad de Presidente de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, solicita a la Corte
Constitucional declarar inexequibles las expresiones acusadas con base en los
siguientes argumentos:
Estima que la Constitución
Política al crear el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 256 le
asignó como uno de sus principales objetivos administrar la carrera judicial,
precepto que fue desarrollado  por la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia que le atribuyó a la Sala Administrativa de dicha entidad la
administración y regulación de la carrera judicial.
La Fiscalía General
de la Nación hace parte integral de la Rama Judicial, de conformidad con el
numeral 2º, artículo 11 de la Ley 270 de 1996. Por consiguiente, debe
preservarse el querer del constituyente de 1991 de unificar en cabeza del
Consejo Superior de la Judicatura el sistema de carrera judicial para todos los
servidores que conforman la rama judicial, sin discriminar a ninguna de las
Corporaciones que hacen parte de ella, Corte Constitucional, Consejo de Estado,
Corte Suprema de Justicia, Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Juzgados
y  Fiscalía General de la Nación.
Señala que con este
planteamiento no aspira a que se desconozca el margen de autonomía que
la misma Ley Estatutaria le confiere a la Fiscalía General, sino que la Corte
establezca los lineamientos de la participación de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura dentro de la comisión Nacional de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General. Al respecto anota que “en
tal virtud es menester que se determine si dicha Comisión debe sujetarse a la
estructura, métodos y procedimientos que con tal fin ha establecido la Sala Administrativa,
en coordinación con su Unidad de Carrera Judicial y si, además, dependerá
jerárquicamente del Consejo Superior, quien a nuestro real saber y entender
debe reglamentar todo el proceso de selección y concurso público de la rama
judicial”. [2]
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto
número 2811 de febrero 19 de 2002, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Edgardo José Maya Villazón, se pronunció en favor de la
constitucionalidad de las normas acusadas, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
Previamente al examen
de fondo el Procurador advierte que el artículo 107 del Decreto 261 de 2000,
fue objeto de revisión parcial por parte de la Corte Constitucional en la
sentencia C-1546 de 2000, donde se discutió la constitucionalidad de la
inclusión en la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la
Fiscalía General de la Nación de dos representantes de los trabajadores y al
Director Administrativo y Financiero, por lo cual en relación con este aspecto
debe  estarse a lo resuelto en dicho fallo sin perjuicio de que la norma pueda
ser analizada nuevamente por la Corte en consideración a cargos diferentes como
son los relacionados con la creación de la Comisión Nacional de la Administración
de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación.
La Vista Fiscal hace
un recuento histórico de la carrera administrativa en la Constitución de 1991,
y señala que el constituyente en esta materia se preocupó porque el ingreso,
permanencia y desvinculación a los cargos públicos se hiciera exclusivamente
con fundamento en los méritos de los aspirantes y por las causales que
previamente y en forma taxativa definiera el legislador. Considera que de esta
forma se institucionalizó como regla general la carrera administrativa en el
sector público para proveer los empleos en los órganos y entidades del Estado,
salvo los cargos de elección popular, libre nombramiento y remoción,
trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Afirma que la carrera
administrativa busca la eficiencia y eficacia en el servicio público y, por
tanto, obliga a la administración a seleccionar a sus trabajadores por sus
méritos y capacidad profesional, garantizando la igualdad de oportunidades,
pues todos los ciudadanos tienen la misma posibilidad de acceder al desempeño
de cargos y funciones públicas para la satisfacción del derecho político que se
consagra en el artículo 40-7 de la Constitución, protegiendo igualmente los
derechos subjetivos de los trabajadores amparados por los artículos 53 y 125
Superior, como son el derecho a la estabilidad y promoción en el empleo,
sistema para el retiro de carrera, entre otros.
Agrega que tal como
está regulada la carrera administrativa en la Constitución Política, existen
dos regímenes diferenciados: el general, cuya administración y vigilancia está
a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil y los especiales creados por
la Constitución o por la ley como el de las Fuerzas Militares, la Policía
Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial, la Contraloría
General de la República y la Procuraduría General de la Nación, casos en los
cuales el propio constituyente facultó al legislador para expedir las normas
correspondientes, tal como lo corrobora el artículo 4° de la Ley 443 de 1998 al
definir qué se entiende por sistemas específicos de carrera, y el artículo 230
de la Carta que excluye del ámbito de acción de la Comisión Nacional del
Servicio Civil la carreras que tengan carácter especial. Infiere, entonces, que
las carreras de carácter especial que define el legislador tendrán sus propios
principios, sistemas de administración y vigilancia, sin desconocer la
normatividad superior al respecto.
El Jefe del
Ministerio Público afirma que según el inciso final del artículo 249 de la
Carta, la Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial pero
goza de autonomía administrativa y presupuestal, disposición que está en
armonía con los artículos 11 y 28 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, cuyo objeto es facilitar el debido cumplimiento de la labor
investigativa y acusatoria que le corresponde a esta entidad, lo cual pone de
manifiesto que la Fiscalía goza de un status especial respecto de las demás
entidades que integran la rama judicial.
Considera el
Procurador que en tal virtud y en desarrollo de su autonomía administrativa se
le confirieron facultades al Fiscal General  de la Nación para que desarrolle
la estructura y funcionamiento del ente fiscalizador, con sujeción a lo
establecido en la ley, correspondiéndole definir su estructura, determinar la
planta de personal y establecer el manual de requisitos y funciones de cada uno
de los empleos.
Advierte que el
artículo 253 de la Carta Política faculta al legislador para determinar lo
relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía, al ingreso de  la
carrera y al retiro del servicio, lo mismo que definir el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidad, remuneración,
prestaciones sociales, régimen disciplinario de  sus funcionarios y empleados,
con el fin de mantener y preservar la autonomía administrativa concedida al
ente acusador, mandato constitucional que es reiterado por la Ley 270 de 1996
cuyos preceptos normativos relacionados con el tema fueron declarados exequibles
por la Corte constitucional mediante Sentencia C-037 de 1996.
Expresa que en
ejercicio de las facultades conferidas por el Congreso mediante la Ley 573 de
2000 se expidió el Decreto 261 de 2000, en el cual se dispone que la Fiscalía
General de la Nación tendrá su propio régimen de carrera el cual es
administrado en forma autónoma por la Comisión Nacional de Administración de la
Carrera de la Fiscalía General de la Nación.
Seguidamente
considera que la administración de la carrera de la Fiscalía General de La
Nación por un organismo distinto del Consejo Superior de la Judicatura no
vulnera la Carta Política, puesto que en desarrollo del artículo 253 Superior
el artículo 159 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispuso
que el ente acusador tendrá su propio régimen autónomo de carrera que según la
jurisprudencia debe ser regulado por el legislador con sujeción a dicho
ordenamiento legal dada su superioridad jerárquica.
Afirma que al
desarrollar el precepto constitucional y la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, las normas acusadas consagraron un régimen especial
de carrera que es administrado en forma autónoma por la Comisión Nacional de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación. Por tanto,
las normas demandas se encuentran ajustadas a la Carta Política, toda vez que
los mandatos superiores sobre la materia establecen que el régimen de carrera
de la Fiscalía es especial y autónomo, y que es competencia del legislador
reglamentar este tipo de carrera, además porque el ente acusador cuenta con
autonomía presupuestal y administrativa respecto a la rama judicial, atributo
éste que le permite cumplir ágil y eficazmente con sus funciones.
Estima que es
plausible que el constituyente le haya reconocido autonomía administrativa y
presupuestal a la Fiscalía frente la rama judicial, principio que se hace
extensivo a la administración de la carrera en dicha entidad  pues no tendría
sentido desconocer su autonomía para otorgársela al Consejo Superior de la
Judicatura.
Aduce que la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia consagra los fundamentos de la
carrera judicial y su campo de aplicación, determinando que son de carrera los
cargos de Magistrados de Tribunales y Sala de los Consejos Seccionales de la
Judicatura, jueces y empleados que no sean de libre nombramiento y remoción,
sin que el legislador haya incluido a los empleados y  fiscales de la Fiscalía
General de la Nación en dicha carrera ya que el artículo 159 ibidem
dispone que esta entidad tendrá su propio régimen autónomo de carrera, pese a
que el ente acusador haga parte de la rama judicial.
Resalta que el
constituyente de 1991 no asignó a un ente especifico la administración de la
carrera de la Fiscalía General de la Nación, pero sí delegó en el legislador la
facultad de determinar este aspecto tal como lo hizo por medio de las normas
acusadas que preservan la autonomía administrativa que le fue otorgada por el
legislador al ente acusador. En consecuencia, el Consejo Superior de la
Judicatura debe centrar su función en administrar la carrera judicial entendida
ésta para magistrados, jueces y empleados de los distintos despachos
judiciales.
Finalmente, el Jefe
del Ministerio Público considera que la integración de la Comisión se aviene a
los dictados de la Carta Política, puesto que allí están representados en forma
adecuada lo intereses del empleador y de los trabajadores sin que exista
restricción al ejercicio de sus funciones.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De
conformidad con lo preceptuado en el artículo 241 numeral 5o. de la Carta
Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, y el Decreto
2067 de 1991, esta Corporación es competente para decidir sobre la presente
demanda.
2. Aclaración preliminar
En la presente causa se impugna en su
totalidad el inciso segundo del artículo 107 del Decreto 261 de 2000. Sobre los
apartes “...el Director Nacional Administrativo y Financiero...” (...)
“...según el procedimiento de elección que fije el Fiscal General de la
Nación...” de dicho inciso, ya la  Corte se pronunció en Sentencia C-1546
de 2000 declarando su exequibilidad, motivo por el cual sobre esos segmentos
normativos ha operado  la cosa juzgada constitucional y habrá de estarse a lo
resuelto en este pronunciamiento. Por lo tanto,  la Corte entrará  a analizar
los restantes apartes normativos de la citada disposición que por sí solos
conforman una proposición jurídica completa.
3. Lo que se debate
En la presente oportunidad corresponde a
esta Corporación determinar si las normas acusadas, al señalar a la Comisión
Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación,
como la encargada de administrar en forma autónoma la carrera especial del ente
acusador y, por ende, regular aspectos tales como la expedición de su propio
reglamento, el de las convocatorias, las pruebas y la calificación de
servicios, han vulnerado los preceptos constitucionales que radican en el
Consejo Superior de la Judicatura la competencia para administrar la carrera
judicial.
En criterio del Presidente de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura las normas demandadas son
inexequibles, pues de conformidad con el artículo 256 Superior, desarrollado
por el artículo 85, numerales 17y 22, de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia, es a dicho organismo le compete administrar y reglamentar la
carrera judicial para todos los servidores que conforman la rama judicial, sin
discriminar ninguna de las Corporaciones que la integran, entre ellas, la
Fiscalía General de la Nación.
El Fiscal General de la Nación y el
Procurador consideran, por su parte, que las disposiciones impugnadas se
avienen al Estatuto Superior, toda vez que en desarrollo de lo dispuesto en los
artículos 125, 150-23 y 253 de la Ley Fundamental, el legislador se encuentra
habilitado para establecer un régimen especial y autónomo de carrera para la
Fiscalía General de la Nación como expresión de la autonomía administrativa y
presupuestal que le reconoce la Carta Política en su artículo 249, de tal
suerte que en virtud de este status especial el ente acusador puede
contar con un sistema propio de administración de la carrera en cabeza de la
Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la
Nación.
Con el fin de despejar el interrogante que
plantea la demanda, la Corte considera necesario previamente referirse en
términos generales a la carrera administrativa y a las carreras especiales y al
régimen especial y autónomo de carrera en la Fiscalía General de la Nación.
4.
Las carrera administrativa y las carreras especiales
Esta Corporación reiteradamente ha
expresado[3]
que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Carta
Política,  por regla general los empleos en los órganos y entidades del Estado
son de carrera salvo las excepciones previstas en la norma constitucional que
se refieren a los cargos de elección popular, los de trabajadores oficiales,
libre nombramiento y remoción, y los demás que señale la ley, y que compete al
legislador la determinación del régimen jurídico correspondiente, señalando el
sistema de nombramiento, los requisitos y condiciones para determinar los
méritos y calidades de los aspirantes así como las causales de retiro del
servicio oficial, para lo cual goza de un amplio margen de configuración sin
perder de vista que la carrera administrativa tiene el carácter de principio
del ordenamiento superior “que además se constituye en cimiento principal de
la estructura del Estado, a tiempo que se erige en instrumento eficaz para la
realización de otros principios de la misma categoría, como los de igualdad e
imparcialidad, y de derechos fundamentales tales como el consagrado en el
numeral 7º. del artículo 40 de la Constitución, que le garantiza a todos los
ciudadanos, salvo las excepciones que establece la misma norma superior, el
acceso al desempeño de funciones y cargos públicos”.[4]
Los contornos de esta facultad, según la
jurisprudencia, están delimitados por tres objetivos fundamentales a saber:
i) La búsqueda de la eficiencia y eficacia
en el servicio público, ya que la administración debe seleccionar a sus
trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional empleando
el concurso de méritos como regla general para el ingreso a la carrera
administrativa;
ii) La garantía de la igualdad de
oportunidades, pues de conformidad con lo preceptuado en el artículo 40-7 de la
Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al desempeño de
cargos y funciones públicas;  y
iii) La protección de los derechos
subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta, pues esta
Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares
de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y respetados
por el Estado[5].
La Corte también ha señalado[6] que de conformidad con
el artículo 130 de la Carta Política existen varias carreras administrativas,
unas administradas por la Comisión Nacional del Servicio Civil y otras que se
separan de dicha competencia por tener carácter especial en los términos
previstos en la ley. Regímenes especiales que pueden tener origen
constitucional o legal y que también deben ser configurados por el legislador
bien directamente o mediante el otorgamiento de facultades extraordinarias al
Ejecutivo.[7]
La Corte mediante Sentencias C-391 de 1993
y C-356 de 1994 ha determinado que los regímenes especiales creados por la
Constitución son: el de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (artículos
217 y 218); Fiscalía General de la Nación (artículo 253) Rama Judicial del
poder público (artículo 256, numeral 1°); Contraloría General de la República
(artículo 268 numeral 10°), y Procuraduría General de la Nación (artículo 279).
Lista a la que hay que agregar la carrera de la universidades del Estado
(artículo 69), de acuerdo con lo expresado en la sentencia C-746 de 1999.
Además de los regímenes especiales de rango
constitucional, pueden existir regímenes especiales de origen legal. Al efecto,
el artículo 4° de la Ley 443 de 1998, por la cual se expidieron normas sobre
carrera administrativa, dispone que los regímenes especiales de carrera creados
por la ley son aquellos que “en razón de la naturaleza de las entidades en
las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y
aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a las
que regulan el sistema general”. El mismo artículo 4º determina que estos
son los que rigen para el personal que presta sus servicios en el Departamento
Administrativo de Seguridad -DAS-; en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC; en la Registraduría Nacional del Estado Civil; en la Unidad
Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales; los que regulan la
carrera diplomática y consular y la docente. Así mismo el parágrafo 2º
de dicha disposición establece que “...el personal
científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología, en razón de que su misión, objeto y funciones
básicas consisten en la investigación y/o el desarrollo tecnológico, tendrán un
régimen específico de carrera y de administración de su personal, de
conformidad con el reglamento
que para el efecto adopte el Gobierno Nacional...”
Para la Corte el establecimiento por parte
del legislador de regímenes especiales de carrera debe responder a un principio
de razón suficiente, en la medida en que a través de ellos debe tomar en
consideración la especificidad de las funciones que cumple el respectivo órgano
o institución,  de manera que el sistema específico de carrera que se adopte
contribuya eficazmente al cumplimiento de las funciones que le han sido
asignadas por la Constitución o la ley.
Estos regímenes especiales serán
constitucionales “en la medida en que respeten el principio general, esto es
que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito
personal, las competencias y calificaciones específicas de quienes aspiren a
vincularse a dichas entidades, garanticen la estabilidad de sus servidores,
determinen de conformidad con la Constitución y la ley las causales de retiro
del servicio y contribuyan a la realización de los principios y mandatos de la
Carta y de los derechos fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de
ellos mismos instrumentos ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias
funciones, esto es, para satisfacer, desde la órbita de su competencia, el
interés general”.[8]
Vale la pena anotar que según la
jurisprudencia[9]
el origen de creación de un régimen de carrera constitucional o legal no es el
único criterio para diferenciar si un régimen es especial o no, pues, al
legislador le corresponde, al hacer las determinaciones del caso, atender la
propia naturaleza del régimen y las consecuencias que su decisión implica,
entre ellas el hecho de que sobre un determinado régimen de creación legal la
Comisión Nacional del Servicio Civil tenga o no la competencia señalada en el
artículo 130 de la Constitución.
5.
El regímen especial y autónomo de carrera de la Fiscalía General de la Nación.
Significado y alcance
De conformidad con lo establecido en el
artículo 249 de la Constitución, la Fiscalía General de la Nación “forma
parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal”
Declaración que  en sentir de la Corte tiene consecuencias en cuanto al
desarrollo de dicha autonomía pues al legislador le compete regular los
aspectos enunciados en el artículo 253 Superior, toda vez que como lo ha dicho
esta Corporación “respecto del máximo ente de investigación criminal, le
corresponderá a la ley ordinaria desarrollar los temas concernientes con su
estructura y funcionamiento, en lo relacionado con (i.) la asignación de la
planta de personal que corresponda, (ii.) su variación en los casos en que
resulte necesario y (iii.) la fijación del manual de requisitos y funciones de
cada uno de sus empleos[10].
Esta facultad se precisa aún más en el caso del régimen de ingreso, permanencia
y desvinculación (carrera administrativa)”.[11]
La jurisprudencia ha expresado[12] que la circunstancia
de que la Fiscalía  forme  parte  de  la  rama  judicial y al  mismo tiempo
goce de autonomía administrativa y presupuestal obedece a  la  necesidad
-evidenciada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente-, de otorgarle al
ente  investigador, en razón de las funciones que le han sido atribuidas por la
Carta, “un origen, una estructura, una organización y una libre designación
de subalternos (...) completamente distintos y separados de los que ya
tienen los jueces” (se resalta), según consta en los
antecedentes respectivos donde  explícitamente quedó consignado el deseo de que
la Fiscalía fuera un órgano autónomo integrado apenas funcionalmente  al poder
judicial. [13]
En sentencia C-409 de 2001, la Corte se
detuvo en el análisis de este aspecto y consideró que el hecho que la Carta
haya preceptuado que la Fiscalía forma parte de la rama judicial no afecta su
autonomía pues simplemente significa que el ente investigador está sometido a
los principios materiales de la función judicial:
“La
pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama judicial del poder
público y su condición de órgano titular de la administración de justicia, si
bien significa sujeción a los principios propios de la materialidad de dicha
función, no afecta la autonomía que constitucionalmente se le reconoce,
conforme a lo expuesto en esta misma providencia. Por lo anterior, es claro que
el mandato del artículo 152.b). de la Constitución en cuanto exige la
regulación mediante ley estatutaria de la materia relativa a “la
administración de justicia”, ha de interpretarse en consonancia con las
reglas enunciadas en los artículos 249, inciso segundo - autonomía
administrativa y presupuestal de la Fiscalía- y 253 de la Constitución.  Esta
última disposición cuando prevé que la ley “determinará” los relativo a
la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso
por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades,
denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales régimen
disciplinario de los funcionarios o empleados de su dependencia, no exige que
las normas pertinentes revistan un carácter especial y por lo tanto ha de
entenderse que deben ser adoptadas mediante el procedimiento propio de las
leyes ordinarias. En efecto conforme a jurisprudencia invariable de esta
Corporación las competencias legislativas deben cumplirse a través del
procedimiento de la ley ordinaria salvo las excepciones establecidas en la
propia Constitución, que en cuanto tales han de interpretarse y aplicarse de
manera restrictiva. (...)”[14]
En atención a lo dispuesto el literal b)
del artículo 152 de la Constitución, el Congreso expidió la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia cuyo artículo 30, en concordancia con el artículo
249 Superior, también le reconoce a la Fiscalía General de la Nación autonomía
administrativa y presupuestal, dejando en manos de la  ley la determinación de
su estructura y funcionamiento, autorizando al Fiscal General para su
desarrollo con sujeción a los principios y reglas generales definidos en la
ley. [15]
La Corte Constitucional al efectuar la
revisión del Proyecto de Ley Estatutaria dejó claramente establecido que la
autonomía del ente acusador no sólo implica el reconocimiento de un status
especial respecto de los demás órganos que componen la rama judicial, sino
que también comprende todos los aspectos propios de las
decisiones administrativas y presupuestales con independencia del Consejo
Superior de la Judicatura.
Dijo esta Corte:
“La Constitución
Política le asignó a la Fiscalía General de la Nación un status especial
en relación con las otras entidades que hacen parte de la rama judicial del
poder público. Esa diferenciación se establece a partir de la autonomía
presupuestal y administrativa que se le confiere al ente acusador (Art. 249
C.P.), de forma tal que este pueda definir los asuntos sobre los que versan
estas materias en forma independiente, sin depender para ello del órgano al que
constitucionalmente se le ha otorgado de manera general esa atribución dentro
de la rama, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura. Dentro de ese mismo
orden de ideas, la Corte estima que la autonomía a la que se ha venido haciendo
referencia abarca todos los aspectos propios de las decisiones administrativas
y presupuestales, entre los que se encuentran, lógicamente, la definición de la
estructura de la Fiscalía, la determinación de la planta de personal y la
asignación del manual de requisitos y de funciones.
“Las anteriores
consideraciones no significan de modo alguno que el ente acusador goce de plena
autonomía para ejercer las atribuciones en comento, pues resulta claro que el
Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos aspectos
presupuestales y administrativos de la Fiscalía. Tal es el caso, por ejemplo,
de la fijación de la planta de personal -la cual habrá de depender
necesariamente de las normas relacionadas con la carrera administrativa-, o
del manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el
legislador”[16].
(se resalta)
Dado que la Carta Política y la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia le atribuyen a la Fiscalía una
autonomía administrativa y presupuestal, el artículo 159 de este ordenamiento
legal le otorga el ente investigador un régimen autónomo y especial de carrera
de la Fiscalía, en los siguientes términos:
“ARTICULO 159.
REGIMEN DE CARRERA DE LA FISCALIA. La Fiscalía General de la Nación tendrá su propio régimen autónomo de
carrera sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación de
servicios, orientado a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso,
permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la
conforman.
“Los cargos de libre
nombramiento y remoción, así como los de carrera, serán los previstos en la
ley.
“Con el objeto de
homologar los cargos de la Fiscalía con los restantes de la Rama Judicial,
aquélla observará la nomenclatura y grados previstos para éstos”.
Al hacer el análisis constitucional de esta
disposición esta Corporación hizo énfasis en la amplia competencia del
legislador para regular todos los aspectos de la carrera administrativa del
ente investigador. Dijo entonces:
“De conformidad con
lo previsto en el artículo 253 de la Carta, el legislador, teniendo en
consideración la autonomía presupuestal y administrativa de la que goza la
Fiscalía General de la Nación (Art. 249 C.P.), deberá regular los aspectos
relativos a la estructura, el funcionamiento, el ingreso por carrera y el
retiro del servicio en esa entidad del Estado. Dentro de ese orden de ideas,
y según lo señalado en esta providencia, conviene recordar que los artículos
125 y 150-23 constitucionales le confieren plena independencia al legislador
para definir las características y el alcance del sistema de carrera, para lo
cual puede incluso prescribir que una determinada institución se someterá a un
régimen especial que él mismo defina”[17].
(se resalta)
Y en sentencia C-1546 de 2000, la Corte al
referirse al régimen especial y autónomo de carrera en la Fiscalía General de
la Nación, precisó:
“Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 y 253
de la Carta, la carrera es el principal sistema para acceder a un cargo en la
Fiscalía General de la Nación. Así mismo, esas disposiciones cualifican la
existencia de la carrera autónoma y especial para esa entidad, la que si bien
puede ser diferente a la carrera administrativa o a la carrera judicial, debe
regirse bajo los principios de mérito e igualdad de oportunidades, que irradian
el acceso a la función pública en la Constitución.
“Así mismo, la Carta
dispuso que corresponde al Legislador la reglamentación de la carrera
administrativa y de las carreras especiales. Por ende, la ley deberá determinar
el procedimiento para la selección de aspirantes y la administración de la misma.
Efectivamente el artículo 125 superior preceptuó que “el ingreso a los cargos
de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones que fije la ley…”. En especial para la Fiscalía, el
artículo 253 superior preceptúa que “la ley determinará lo relativo a la
estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación, al ingreso por
carrera y al retiro del servicio…”.
Para la Corte es claro, entonces, que la
competencia del legislador para definir las características y el alcance del
sistema de carera autónomo y especial de la Fiscalía General de la Nación alude
a la necesidad de que los desarrollos legislativos partan de la base de la
autonomía de la cual goza el ente acusador, sin considerar la competencia
constitucional del Consejo Superior de la Judicatura, que conforme a lo
dispuesto en el artículo 256-1 Superior administra la carrera judicial,
entendida ésta como la que comprende solamente los cargos de Magistrados de los
Tribunales y las salas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, jueces y
empleados de la rama judicial, en los términos del artículo 158 de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia.
Es de resaltar que  al hacer uso de la
libertad de configuración del régimen especial de carrera de la Fiscalía
General de la Nación, el legislador debe observar las previsiones contenidas en
la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Regulación que puede hacer
el legislador directamente o a través de facultades extraordinarias.[18]
Lo anterior permite concluir, sin lugar a
equívocos, que la Fiscalía General de la Nación tiene un régimen especial de
carrera autónomo e independiente de origen constitucional, para cuya regulación
el legislador cuenta con amplia libertad de configuración en relación con todos
los aspectos que a ella conciernen  -y sin sujeción a la competencia del
Consejo Superior de la Judicatura que administra la carrera judicial-,
incluyendo lo que se refiere a su  administración y señalando el órgano
competente para el ejercicio de esta importante función.
6. El caso
concreto
Los artículos 107, 109, 121 y 123 en lo
acusado del Decreto Ley 261 de 2000 autorizan a la Comisión Nacional de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación para
administrar el régimen de carrera especial y autónomo del ente investigador y
regular aspectos tales como la expedición de su propio reglamento y el de las
convocatorias, las pruebas y la calificación de servicios de los servidores
públicos vinculados a dicha entidad.
En criterio del demandante las normas
impugnadas son contrarias al ordenamiento Superior, porque aún cuando la
Fiscalía goza de autonomía administrativa y presupuestal dicho ente forma parte
de la rama judicial y por este hecho su régimen especial de carrera debe ser
administrado por el Consejo Superior de la Judicatura al que de conformidad con
lo preceptuado en el artículo 256-1 de la Carta  le compete administrar la
carrera judicial.
Para la Corte los cargos no están llamados
a prosperar, por las siguientes razones fundamentales:
Ha quedado claramente definido que la
Fiscalía General de la Nación tiene un régimen especial y autónomo de carrera
de origen constitucional y que la   facultad   del  legislador  ordinario  o
extraordinario  para  desarrollarlo
-teniendo en cuenta que la autonomía del
ente acusador se refiere a todos los aspectos administrativos y presupuestales
con independencia de las funciones del Consejo Superior de la Judicatura-, lo
habilita para definir todos los aspectos relativos a la materia entre ellos el
atinente a la administración de dicha carrera señalando, obviamente, el órgano
encargado de ejercer esta función.
Por lo anterior en nada se opone a la
Constitución que en las expresiones acusadas del artículo 107 del Decreto 261
de 2000 se haya dispuesto que el régimen de carrera de la Fiscalía General de
la Nación sea administrado en forma autónoma -esto es sin la injerencia del
Consejo Superior de la Judicatura- por parte de la Comisión  Nacional de
Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación,  dado que la
autonomía y especialidad de dicho régimen ha sido reconocida por el artículo
159 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en concordancia con
lo preceptuado por el artículo 253 de la Ley Fundamental.
De la misma manera los artículos 109, 111,
121 y 123, en lo acusado, del Decreto 261 de 2000 se avienen a la Constitución,
pues si el legislador estaba habilitado para señalar el órgano competente
encargado de la administración de la carrera especial y autónoma en la Fiscalía
General de la Nación, nada obsta para que aquél asigne a la Comisión Nacional
de Administración de Carrera del ente investigador la regulación de aspectos
tales como los reglamentos de las convocatorias y de las pruebas de aptitud de
los aspirantes, el sistema y los instrumentos para la calificación de servicios
por parte del superior inmediato así como el reglamento sobre los factores que
inciden en la calificación de servicios, además porque no se trata de asuntos
que deban ser regulados directamente por la ley en los términos de los
artículos 125 y 253 de la Constitución.
Al hacerse el análisis constitucional de la
regulación de una carrera especial la Corte ha considerado que se debe tomar en
cuenta no sólo la libertad de configuración que la Carta confiere al legislador
en esta materia, sino también las finalidades constitucionales de la carrera
administrativa pues como ya se precisó cuando el Congreso reglamenta el acceso
a la función pública tiene un margen de apreciación y de regulación que tan
sólo está limitado por la naturaleza de la carrera administrativa y los
derechos y principios que ésta protege. De ahí que para la Corte el control de
constitucionalidad sobre esos regímenes especiales consiste en un control de
límites de la competencia del legislador[19].
Entonces, si en la determinación de los
regímenes especiales de carrera el legislador goza de amplia libertad de
configuración, la cual debe ejercer dentro de los límites ya señalados, es
apenas lógico que al hacerlo pueda regular todos los aspectos que conciernen a
la carrera administrativa como los atinentes a los procesos de selección, las
listas de elegibles, la provisión de cargos, la calificación de servicios, las
causales de retiro del servicio etc., y, naturalmente, lo relativo a la
administración de la carrera indicando el órgano competente para el ejercicio
de esta función.
El que la Carta no le hubiere asignado
expresamente la administración de la carrera especial de la Fiscalía General de
la Nación a un ente específico no significa que el legislador estuviera
obligado a asignar esta función al Consejo Superior de la Judicatura, pues fue
querer del constituyente que   en relación con esta institución el ente
investigador ejerciera en forma autónoma e independiente sus funciones,
quedando en manos del legislador la determinación del órgano encargado de
administrar la carrera especial en la Fiscalía como en el efecto lo hizo al
señalar por medio de las normas acusadas a la Comisión Nacional de Administración
de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación.
Como bien lo advierte el Procurador en su
concepto, la administración de la carrera especial y autónoma de la Fiscalía
General de la Nación en cabeza del mencionado organismo, no sólo garantiza la
autonomía administrativa reconocida por el Constituyente al órgano investigador
y el cabal ejercicio de sus funciones de investigación y acusación,  sino que
también permite que el Consejo Superior de la Judicatura concentre todos sus
esfuerzos solo en la administración de la carrera judicial que, como se anotó,
ha sido instituida para los magistrados, jueces y empleados de la rama
judicial.
Estas consideraciones son suficientes para
declarar la constitucionalidad de los apartes demandados de los artículos 107,
109, 111, 121 y 123 del Decreto 261 de 2000.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero. ESTARSE
A LO RESUELTO en la Sentencia C-1546 de 2000 en la que se declaró la EXEQUIBILIDAD
de las expresiones “el Director Nacional Administrativo y Financiero”,
“según el procedimiento de elección que fije el Fiscal General de la Nación”
pertenecientes al inciso segundo del artículo 107 del Decreto 261 de 2000.
Segundo. Declarar  EXEQUIBLES, en lo acusado, los
artículos 107, 109, 111, 121 y 123 del Decreto 261 de 2000.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Jaime
Córdoba Triviño, no firma la presente sentencia por cuanto en la fecha le fue
aceptado impedimento para intervenir en la presente decisión.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-517/02
CARRERA JUDICIAL
EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Existencia como unidad (Salvamento parcial de voto)
CARRERA JUDICIAL
EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Inexistencia de norma constitucional que señale a Fiscalía como
administradora (Salvamento parcial de voto)
CARRERA JUDICIAL
EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Administración por el Consejo Superior de la Judicatura (Salvamento
parcial de voto)
CARRERA JUDICIAL
EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Autonomía administrativa y presupuestal no implica soberanía
(Salvamento parcial de voto)
ORGANIZACION DE
LA ADMINISTRACION-Distinción
entre órgano y titular del órgano (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3839
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 107, 109., 111, 121 y 123 (todos
parcialmente) del Decreto 261 de 2000, "Por el cual se modifica la
estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras
disposiciones".
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Me permito salvar parcialmente el voto, en
relación con el numeral segundo de la parte resolutiva, que declaró exequible
los artículos 107, 109, 111, 121 y 123 del Decreto 261 de 2000, sobre los
cuales se pronunció la Corte en esta sentencia, por las siguientes razones:
1.     Las normas arriba mencionadas hay que
entenderlas como una unidad, unidad referida a la carrera judicial que debe
existir en la Fiscalía General de la Nación.
Lo primero que se debe hacer es precisar el
alcance de la jurisprudencia anterior de la Corte, si bien es cierto esta Corte
ha aceptado que pueden existir regímenes especiales de carrera y dentro de esos
está la carrera judicial en la Fiscalía; lo cierto es que hasta ahora no se ha
pronunciado sobre el órgano encargado de administrar la carrera que debe
existir dentro de la Fiscalía General de la Nación.  Una cosa es aceptar que
dentro de la Fiscalía, como en todas las demás instituciones del Estado (art.
125 de la C.) los cargos son de carrera y otra cosa distinta es decir quién
administra esa carrera judicial.  No existe norma constitucional que diga que
la fiscalía administra su propia carrera; por el contrario, lo que hay es una
disposición constitucional (inciso segundo del artículo 249 de la Constitución)
que deja claramente establecido que la Fiscalía forma parte de la rama judicial
y existe norma expresa en el artículo 256 numeral primero de la Constitución
que establece que la administración de la carrera judicial corresponde al
Consejo Superior de la Judicatura.  De lo anterior se deduce que la
administración de la carrera judicial, existente en una parte de la rama
judicial como en la Fiscalía corresponde al Consejo Superior de la Judicatura.
El hecho de que la Fiscalía General de la
Nación tenga autonomía administrativa y presupuestal no quiere decir que sea un
órgano soberano, ya que la autonomía no significa soberanía; el hecho de que un
órgano sea autónomo, no quiere decir que este órgano no pueda ser objeto de
controles.  La propia rama judicial, de la que forma parte la Fiscalía, y cada uno
de los jueces en particular, son por definición constitucional independientes
(lo que quiere decir que son mucho más que autónomos), y sin embargo cada juez
u órgano no administra la carrera dentro de  su despacho, pues lo hace el
Consejo Superior de la Judicatura, que es un órgano que sirve para garantizar
la independencia de toda la rama frente a las otras ramas del poder público.
En nada lesiona la autonomía de la Fiscalía, que la administración de la
carrera de sus funcionarios la haga el Consejo Superior de la Judicatura, que
garantiza la independencia de toda la rama, incluida la de los fiscales, que
hacen parte de la rama por mandato del constituyente.
2.     En la ciencia de la administración pública
y especialmente en el estudio de la organización de la administración, incluida
la administración de justicia, es clara la diferencia que existe, entre el
órgano y, en este caso el órgano judicial, y el titular del órgano.  En nuestro
sistema constitucional es claro que la determinación del sujeto Fiscalía y de
los diversos órganos que integran ese ente, corresponde por mandato
constitucional al legislador (artículos 249 y 253 de la C.).  De igual manera
por mandato de los artículos 125 y 253 de la Constitución el estatuto de la
carrera judicial corresponde fijarlo al legislador; es entonces el legislador y
no el Fiscal General quien tiene la competencia para fijar esos temas.  Cosa
distinta es cómo se escoge el titular del órgano, como ingresa, permanece o se
retira el titular del órgano y ésto no es más que la administración de la
carrera, esa función de administrar la carrera no la ha establecido el
constituyente en cabeza de la Fiscalía sino en la del Consejo Superior de la
Judicatura, sin ninguna excepción, en consecuencia, todos los artículos de la ley
que le dan la administración de la carrera a la propia Fiscalía son
inconstitucionales.
3.     Entregarle la administración de la carrera
a la propia Fiscalía General, conduce a vulnerar el principio constitucional de
independencia de los jueces. Es deber de la Corte hacer efectivo, al interno de
la Fiscalía, el principio medular del estado de derecho que es el de
independencia de los jueces, consagrado expresamente en nuestra Constitución en
el artículo 230 inciso primero y que se traduce en que los jueces, incluidos
los fiscales, no pueden recibir órdenes o instrucciones de ningún superior
jerárquico, así sea el Fiscal General de la Nación; no puede este funcionario
por muy alto que sea, decirle a los fiscales que apliquen la ley de tal o cual
manera, que detengan o no detengan a los ciudadanos, que valoren las pruebas de
una u otra forma; ya que todos los fiscales son independientes y a lo único que
están atados en sus providencias es a la ley y esta independencia de los
fiscales se garantiza mejor sino es el propio Fiscal el que administra la
carrera de la fiscalía.
Si se observa el inciso segundo del
artículo 107 se verá que la carrera está en manos del Fiscal ya que él hace
parte de la comisión, el Vicefiscal lo designa el Fiscal, el Secretario General
y el Director Nacional Administrativo y Financiero son también funcionarios de
libre nombramiento del Fiscal General.  El reglamento de los concursos los fija
también esta comisión; lo que atenta contra el estado de derecho, ya que el
mismo que crea la norma, es el encargado de aplicarla, lo que contraría la
separación de funciones del estado de derecho, donde quien hace la norma no
debe ser el mismo que la aplique; ya que si quien hace la norma y puede hacerla
como quiera es el mismo que la aplica y puede aplicarla como quiera; estamos,
en el reino de la arbitrariedad.
Ya desde nuestra primera Constitución, la
de Cundinamarca de 1811, en el numeral 6 del Título II, relativo a la forma de
Gobierno, se señaló que la concentración de poderes en una sola persona conduce
a la tiranía: "La reunión de dos o de los tres poderes en una misma
persona o corporación es tiránica y opuesta a la libertad de los pueblos".
En síntesis, la carrera de la Fiscalía
General de la Nación queda en manos de la voluntad de una sola persona, lo que
no sucedería si fuese un órgano colegiado como es el Consejo Superior de la
Judicatura y esto es más grave si se miran las estadísticas y se ve que la
Fiscalía constituye la mitad de la rama judicial; de manera tal, que la mitad
de la rama judicial está supeditada a la voluntad de una sola persona, el
Fiscal General de la Nación, y esto es grave para la independencia de los
fiscales al interior de la Fiscalía y para la rama judicial como totalidad,
mucho más si se constata el hecho de que hasta hoy, no ha existido carrera en
la Fiscalía General de la Nación y esta falta de carrera atenta de manera grave
contra la independencia de los fiscales, lo que a su vez puede ser fuente de
impunidad.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Folio 5
[2]
Folio 42
[3]
Sentencias C-746 de 1999, C-370 de 2000, C-1546 de 2000, C-670 de 2001
[4]
Sentencia C-563 de 2000
[5]Ver
entre otras, las sentencias T-419/92 y C-479/92
[6]
Sentencia C-746 de 1999
[7]
Es de observar que a algunos de los órganos cuya carrera es de origen
constitucional   la Carta les ha reconocido expresamente el atributo de la
autonomía, la cual no se ve vulnerada por la circunstancia de que el Congreso
de la República otorgue facultades extraordinarias al Ejecutivo con el fin de
que determine lo concerniente a la carrera administrativa en dichos organismos “pues
cuando el Presidente de la República ejerce funciones legislativas, por virtud
de las facultades extraordinarias, asume el papel de legislador y no puede
decirse que en esa función está sujeto a los órganos de control ya que en el
ejercicio de la misma está sujeta al control del juez constitucional”.
(Sentencia C-409 de 2001)
[8]
Sentencia C-563 de 2000
[9]
Sentencia C-746 de 1999
[10]
Cfr. Artículo 30 de la Ley 270 de 1996.
[11]
Sentencia C-670 de 2001
[12]
Sentencia C-670 de 2001
[13]
Ponencia para primer debate: Fiscalía General de la Nación. Ponente:
Carlos Daniel Abello Roca.  Gaceta Constitucional Nº. 81 páginas 13 y 14 y
Gaceta Constitucional Nº. 90 páginas 15 y 16. Sobre el particular se dijo en la
ponencia ya citada: “De todo lo anterior se puede colegir que se impone un
sistema acusatorio “a la colombiana” vale decir, ajustado a nuestras
condiciones y capacidades.  Tomando la idea de la Constitución española (1978)
y especialmente de la Ley Orgánica del Ministerio Fiscal (artículo 2º. de la
ley 50/81) he propuesto que la Fiscalía General de la Nación sea un órgano
autónomo integrado funcionalmente al poder judicial”.  A la misma conclusión se
llegó en la ponencia para segundo debate (Gaceta Constitucional 115 página 22).
[14]
Corte Constitucional Sentencia C-409 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Gálvis. En esta
oportunidad la Corte revisó la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra los numerales 1, 2, 3 y 4, y el parágrafo 3 del artículo 1 de la Ley 573
de 2000 y contra el artículo 107 del Decreto Ley 261 de 2000.
[15]
El artículo 30 de la Ley 270 de 1996 dispone: ARTICULO 30. ESTRUCTURA
ADMINISTRATIVA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION. Corresponde a la Ley
determinar la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación.
El Fiscal General desarrollará dicha estructura con sujeción a los principios y
reglas generales que defina la ley. En desarrollo de tal facultad, asignará la
planta de personal que corresponda a cada dependencia, podrá variarla cuando lo
considere necesario y establecerá el manual de requisitos y funciones de cada
uno de los empleos.En ejercicio de estas atribuciones, el Fiscal General no
podrá crear, con cargo al Tesoro, obligaciones que excedan el monto global
fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
[16]
Sentencia C-037 de 1996
[17]
Corte Constitucional Sentencia C-037 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[18]
Tratándose de la Fiscalía General de la Nación, la jurisprudencia ha expresado
que su autonomía no se ve afectada por la concesión y ejercicio de facultades
extraordinarias para la regulación de los aspectos atinentes a su régimen
administrativo y de personal, dentro de los cuales está incluido el relacionado
con la carrera en dicho organismo,  toda vez que “la competencia de
estructurar el régimen de personal y administrativo respecto de los organismos
dotados de autonomía constitucional comporta la posibilidad de modular los
aspectos relativos a la carrera administrativa, pues, de no ser así, el margen
de acción del legislador extraordinario en desarrollo de la facultad sería
inocuo en la medida en que la gran mayoría de empleos en los mismos se rigen
por este sistema.  Además, tal posibilidad aparece como indispensable para
asegurar la necesaria armonía entre la estructura orgánica propuesta y el
sistema de carrera adoptado, previsión que se justificó en los mismos términos
cuando se presentó la exposición de motivos de la ley a consideración del
Honorable Congreso de la República”.  (Sentencia C-402 de 2001)
[19]
Sobre el tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-038 de 1995,
C-600A de 1995 y C-081 de 1996.