C-086-98
Sentencia C-086/98
Sentencia
C-086/98
SUBSIDIO EN
SERVICIOS PUBLICOS
La Corte entiende
que el legislador, en uso de sus competencias y de los recursos y mecanismos
fiscales a su alcance,  puede imponer contribuciones como las que regula la ley
142 de 1994, con el objeto de que determinado sector de la población, con cierta
capacidad económica, asuma los costos que implica la prestación de servicios a
quienes no pueden sufragar su costo real. De esta manera, se busca que  toda la
población tenga acceso a los servicios públicos y pueda cubrir sus necesidades
básicas insatisfechas, en aplicación del principio de solidaridad que consagra
el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución, según el cual, es deber de
las personas que habitan en el territorio colombiano "contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad", en concordancia con el artículo 2º  de la
Constitución, según el cual el Estado debe promover la prosperidad general. El
sistema de subsidios a través del presupuesto, en concepto de esta Corporación,
no es el  único recurso con que cuenta el Estado para cumplir sus fines
sociales en materia de servicios públicos.
SUBSIDIO
TARIFARIO CRUZADO-Parámetros
bajo los cuales se autoriza su recaudo
Al expedirse la
ley 142 de 1994,  los "subsidios tarifarios cruzados"  fueron
regulados, y esta  ley se convirtió en la base legal para su cobro (artículos
86 y 87). En ella, se autorizó a las empresas de servicios públicos continuar
con su recaudo, bajo los siguientes parámetros: Su monto no puede ser mayor al
20% del valor del servicio (artículo 89.1) 2. Sólo los usuarios industriales y
comerciales,  y los de los estratos 5 y 6 están obligados a efectuar el pago de
este "subsidio" (artículo 89.1). 3. El recaudo corresponde a las
empresas que prestan el servicio. 4. Las  sumas recaudadas tienen como fin
subsidiar parte del costo del servicio en los estratos 1, 2, y 3. 5. Los
excedentes que se presenten por este concepto deben trasladarse a fondos de
solidaridad y reingreso de carácter nacional, distrital o  municipal, según lo
señale la ley,  teniendo en cuenta el servicio de que se trate, así como la
naturaleza de la empresa que lo preste.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Utilización
de mecanismos de subsidio y recargo
El legislador
estableció dos  mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo de los
costos reales del servicio,  la población de escasos recursos pudiese acceder a
los  diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los
principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la Constitución
en esta materia. El primero de estos mecanismos lo constituyen los subsidios
que puede otorgar la Nación y las distintas entidades territoriales dentro de
sus respectivos presupuestos (artículo 368 de la Constitución). Subsidios que,
por disposición de la propia ley,  no pueden exceder el valor de los consumos
básicos o de subsistencia. Por tanto, cuando éstos se reconocen, corresponde al
usuario cubrir los costos  de administración, operación y mantenimiento
(artículo 99 de la ley 142 de 1994). El segundo mecanismo es el  recargo en la
tarifa del servicio que están obligados a sufragar los usuarios pertenecientes
a los estratos 5 y 6, como los de  los sectores industrial y  comercial. Este
sobrecosto en el servicio es denominado de distintas formas. Por ejemplo,  la
ley 142 de 1994, lo denomina "factor", la ley 143 de 1994
"contribución",  y la ley 223 de 1995 "sobretasa o contribución
especial". Dadas las características de este recargo, considera la Corte
que éste es un impuesto con una destinación específica, independiente de la
forma como ha sido denominado por las distintas leyes.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Sobrecosto
es un impuesto
El sobrecosto en
los servicios públicos domiciliarios, es un impuesto,  por las siguientes
razones: Su imposición no es el resultado de un acuerdo entre  los
administrados y el Estado. El legislador, en uso de su facultad impositiva
(artículo 150, numeral 12), y en aplicación del principio de solidaridad que
exige la Constitución en materia de servicios públicos, como de los principios
de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9 y 338 de la Constitución),
decidió gravar a un sector de la población que, por sus características socio
económicas podría soportar esta carga. Su pago es obligatorio, y  quien lo
realiza no recibe retribución alguna. Razón por la que no se puede afirmar que
este pago es una tasa o sobretasa, pues su pago no es retribución del servicio
prestado, no existe beneficio alguno para quien lo sufraga, y el usuario no
tiene la opción de no pago. Si bien la contribución de que trata la ley 142 de
1994, grava sólo a un sector de la  población, ello no desvirtúa su carácter
general ni lo hace una renta parafiscal, pues en este caso, el gravamen se
impuso teniendo en cuenta los criterios de justicia y equidad (artículo 95 y
338 de la Constitución), el de solidaridad (artículo 367) y no el elemento
aglutinador que identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales.
TRIBUTO-Criterio para identificar entidad a que
pertenece
Una de las formas
de determinar si un gravamen es de carácter nacional o territorial, consiste en
hacer uso del criterio orgánico según el cual, "basta identificar si, para
el perfeccionamiento del respectivo régimen tributario, es suficiente la
intervención del legislador o, si adicionalmente, es necesaria la participación
de alguna de las corporaciones locales, departamentales o distritales de
elección popular habilitadas constitucionalmente para adoptar decisiones en
materia tributaria (C.P. 338). En la medida en que una entidad territorial
participa en la definición del tributo, a través de una decisión política que
incorpora un factor necesario para perfeccionar el respectivo régimen  y que,
en consecuencia, habilita a la administración para proceder al cobro, no puede
dejarse de sostener que la fuente tributaria creada le pertenece y, por lo
tanto, que los recursos captados son recursos propios de la respectiva
entidad." La Corte, en aplicación de los criterios orgánico y sustancial,
debe concluír que el gravamen al que hemos hecho referencia no es un tributo
que tenga el carácter de una renta de las entidades territoriales.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Destinación
de excedentes de cobros
El legislador, en
relación con excedentes, puede darles la destinación que considere apropiada,
siempre y cuando con ello se dé cumplimiento a los principios que la
Constitución ha trazado, en relación con la prestación de los servicios
públicos domiciliarios: acceso, cobertura, redistribución  y solidaridad, entre
otros. Considera la Corte que  no  desconoce ningún derecho de los entes
territoriales, una norma que establezca no sólo el carácter nacional de la
contribución que se cobra a determinados usuarios de servicios públicos
domiciliarios, sino la de los excedentes correspondientes. Estos excedentes no
pueden tener una naturaleza distinta a la del gravamen que los origina. Por
tanto, el legislador puede, para efectos de su administración y, como una
forma de dar aplicación al principio de redistribución del ingreso, ordenar su
traslado a fondos especiales de solidaridad y redistribución de carácter
municipal, distrital, departamental o nacional, sin que por esto se conviertan
en rentas de las distintas  entidades  territoriales. La norma acusada,
modificó la ley 142 de 1994, en el sentido de destinar los excedentes que se
generen en las empresas de servicio público oficial de carácter municipal,
departamental o distrital prestatarias de los servicios públicos de energía
eléctrica, gas combustible y telefonía básica conmutada a los fondos de
solidaridad y redistribución de carácter nacional, cuando se han cubierto la
totalidad de los subsidios en la respectiva zona territorial, esto es, donde se
presta el servicio.
EMPRESAS DE
CARACTER PRIVADO O MIXTO QUE PRESTAN SERVICIOS PUBLICOS
El superávit de
las empresas de carácter privado o mixto que presten los  servicios públicos de
agua potable o  saneamiento básico y telefonía local fija sigue siendo
administrado por fondos de solidaridad y redistribución del municipio o distrito
correspondiente, y su destinación  depende de las políticas que adopte la
respectiva comisión de regulación. Considera la Corte que la norma acusada
antes que desconocer la autonomía de las distintas entidades territoriales, es
desarrollo de los principios de solidaridad y de redistribución del ingreso
establecido por  la Constitución en materia de servicios públicos, que no sólo
obligan a los usuarios sino a las empresas prestatarias de éstos, que,  sin
importar su naturaleza, deben colaborar para que en todo el territorio,  los
habitantes tengan acceso a ellos.
COSA JUZGADA
RELATIVA
Al haberse
analizado la constitucionalidad del artículo 5º acusado, sólo en relación con
la supuesta violación de la autonomía de las entidades territoriales, la declaración
de exequibilidad no causará la cosa juzgada absoluta sino relativa.
Referencia:
Expediente D-1771.
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 5° de la ley 286 de 1996 "Por la cual se
modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994".
Actor: Andrés Botero
Bernal.
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE ARANGO
MEJÍA.
Sentencia aprobada
en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número ocho (8), a
los dieciocho (18) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y ocho
(1998).
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano Andrés
Botero Bernal, con fundamento en los artículos 40, numeral 6, y 241, numeral 4,
de la Constitución Política, demandó la inconstitucionalidad del artículo 5° de
la ley 286 de 1996.
Por auto del primero
(1) de septiembre de mil novecientos noventa y siete (1997), el magistrado
sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista el proceso. Así mismo,
dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera
su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente del
Congreso y al Superintendente de Servicios Públicos, con el objeto de que, si
lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma
demandada.
A. Norma
acusada.
El actor demandó
parcialmente los incisos tercero y cuarto del artículo 5° de la ley 286 de
1996,  y la expresión “de carácter nacional” del inciso primero. Sin embargo,
el Magistrado sustanciador consideró que el análisis de constitucionalidad
debía realizarse en relación con el texto íntegro del artículo 5º, por existir
un nexo inescindible entre lo demandado y el texto del que hace parte. Razón
por la que se admitió la demanda frente a todo el artículo, cuyo texto se
transcribe a continuación:
LEY NÚMERO 286 DE 1996
(JULIO 3)
"Por la cual se modifican parcialmente
las leyes 142 y 143 de 1994"
El Congreso de Colombia,
DECRETA :
"Artículo 5°-
Las contribuciones que paguen los usuarios del servicio de energía eléctrica
pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6, al sector comercial e
industrial regulados y no regulados, los usuarios del servicio de gas
combustible distribuído por red física pertenecientes al sector residencial
estratos 5 y 6, al sector comercial, y al sector industrial incluyendo  los
grandes consumidores, y los usuarios de los servicios públicos de telefonía
básica conmutada pertenecientes al sector residencial estratos 5 y 6 y a los
sectores comercial e industrial, son de carácter nacional y su pago es
obligatorio. Los valores serán facturados y recaudados por las empresas de
energía eléctrica, de gas combustible distribuido por red física o de telefonía
básica conmutada y serán utilizados por las empresas distribuidoras de energía,
o de gas, o por las prestadoras del servicio público de telefonía básica conmutada,
según sea el caso, que prestan su servicio en la misma zona territorial del
usuario aportante, quienes los aplicarán para subsidiar el pago de los consumos
de subsistencia de sus usuarios residenciales de los estratos I, II y III áreas
urbanas y rurales.
“Quedan excluidas
del pago de la contribución, las entidades establecidas en el numeral 89.7 del
artículo 89 de la ley 142 de 1994.
“Si después de
aplicar la contribución correspondiente a los sectores de energía eléctrica y
gas combustible distribuído por red física, para el cubrimiento trimestral de
la totalidad de los subsidios requeridos en la respectiva zona territorial,
hubiere excedentes, éstos serán transferidos por las empresas distribuidoras de
energía eléctrica o de gas combustible distribuido por red física, dentro de
los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral, al
"fondo de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos" de
la Nación (Ministerio de Minas y Energía), y su destinación se hará de
conformidad con lo establecido en el numeral 89.3 del artículo 89 de la ley 142
de 1994.
“Si después de
aplicar la contribución correspondiente al servicio de telefonía básica
conmutada para el cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios
requeridos en la respectiva zona territorial hubiere excedentes, éstos serán
transferidos por las empresas prestadoras del servicio de telefonía, dentro de
los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su liquidación trimestral, al
"fondo de comunicaciones del ministerio" de la Nación (Ministerio de
Comunicaciones) el cual los destinará como inversión social al pago de los
subsidios de los usuarios residenciales de estratos I, II, y III, atendidos por
empresas deficitarias prestadoras del servicio y para lo estatuido en el
literal e) del numeral 74.3 del artículo 74 de la ley 142 de 1994."
B. La demanda.
El actor estima que
el artículo demandado viola los artículos 58, 362, 365 y 367 de la Constitución
Política.
Considera el
demandante que las  contribuciones que pagan los usuarios de las entidades
prestadoras de los servicios públicos domiciliarios son rentas tributarias que
pertenecen a los municipios, cuando estos servicios  son prestados directamente
por la entidad territorial o empresas  de carácter oficial. Razón por la que la
norma acusada no podía transferir su producto  a la Nación, porque ello
desconoce lo preceptuado en el artículo 362 de la Constitución. Para el
demandante, estas contribuciones hacen parte  de las rentas de las entidades
territoriales, que gozan de las mismas garantías otorgadas a la propiedad
privada (artículo 58).
Así mismo, afirma
que la Constitución, en el artículo 367, facultó al legislador para fijar las
competencias y las responsabilidades en la prestación de los servicios públicos
domiciliarios, norma ésta que, sin embargo, no autoriza a la Nación para
apropiarse de los dineros que reciben las distintas empresas de servicios
públicos por  concepto del servicio que prestan.
C.
Intervenciones.
Dentro del término
constitucional establecido para intervenir en defensa o impugnación de la norma
acusada, presentaron escritos los ciudadanos designados por el Ministerio de
Minas y Energía, por el Ministerio de Comunicaciones, por la Superintendencia
de Servicios Públicos,  y por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Igualmente, presentó escrito el ciudadano Luis Alfonso Rojas Rocillo. Estas
intervenciones pueden resumirse así:
a) La ciudadana
Myriam Elena Pazos de Morales, designada por el Ministerio de Minas y Energía,
considera que ni las contribuciones que pagan los usuarios de los estratos 5 y
6 ni sus excedentes pertenecen a las entidades territoriales  que  directamente
prestan esos servicios, porque las leyes 142 y 143 de 1994, que establecen el régimen
de los servicios públicos domiciliarios, no señalan que así lo sean.
b) La ciudadana
Norma Constanza Olmos Leguizamón, designada por la Superintendencia de
Servicios Públicos, considera que el artículo 5° de la ley 286 de 1996, es
simple desarrollo de los  artículos 365 y 368 de la Constitución, pues los
subsidios que en él consagra,  permiten ampliar la cobertura de los servicios
públicos a la totalidad de la población, al tiempo que facilitan a las empresas
el cumplimiento de la finalidad social que reviste su actividad, de acuerdo con
los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.
Por otra parte,
considera que los subsidios de que trata el artículo 5° de la ley 286 de 1996,
no son un tributo, sino contribuciones que deben cancelar los usuarios como
una  remuneración por los servicios que se les presta.
c)  El Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, considera que el artículo 5° acusado, otorga
el carácter de contribución a los sobreprecios que obligatoriamente deben
sufragar determinados usuarios de  servicios públicos domiciliarios, para
subsidiar a los de menores recursos. Contribuciones que tienen la naturaleza
legal y técnica de un impuesto, por ser erogaciones que se exigen
obligatoriamente a un grupo, no como una retribución del servicio propiamente
dicho, sino para atender las necesidades de los estratos bajos, y como
aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos.
Sin embargo,  cuando
el servicio público domiciliario es prestado por entidades territoriales o por
sus empresas, éstas tienen el derecho de cobrar la tarifa o tasa compensatoria
del servicio y la sobretasa correspondiente, y de conformidad con el artículo
368 de la Constitución, administrar estos recursos a través de sus respectivos
presupuestos, razón por la que la norma acusada es inconstitucional, puesto que
obliga a transferir esos dineros a fondos nacionales, cuando la Constitución
las autoriza para administrarlos directamente.
Por tanto, los
excedentes  a que se refiere la norma acusada tienen el carácter de rentas
territoriales, que gozan de las garantías contempladas en el artículo 362 de la
Carta, naturaleza que desconoce la norma acusada.
Se afirma,
finalmente,  que la norma demandada es constitucional, en la medida en que sólo
se aplique a las empresas de servicios públicos de carácter particular o mixto,
en desarrollo del artículo 150, numeral 12 de la Constitución.
d) La ciudadana
designada por el Ministerio de Comunicaciones, Luz Angela Giraldo Lozano,
afirma que no es válido plantear que la norma acusada otorgue a la Nación
rentas que pertenecen a las entidades territoriales, ya que las contribuciones
que en ella se consagran no son de su propiedad, por tratarse de recursos
destinados a la financiación de los subsidios establecidos para el pago de las
tarifas de los usuarios de menores recursos.
La norma acusada,
afirma,  no determina quien tiene la propiedad sobre las contribuciones en
mención, razón por la que no desconoce los mandatos de los artículos 362 y 367
de la Carta.
e) El ciudadano Luis
Alfonso Rojas Rosillo, explica que en el caso particular de los servicios
públicos, el principio de solidaridad permite que mediante los subsidios
consagrados en la ley, las personas de menores recursos tengan acceso a los
servicios públicos domiciliarios. Por tanto, la solidaridad de que trata la
Constitución debe predicarse no sólo de los contribuyentes, sino de las
entidades encargadas de la prestación del servicio, hecho que permite
materializar el derecho a la igualdad.
En su concepto, el
esquema actual de prestación de servicios públicos permite a las empresas
prestadoras del servicio utilizar los subsidios a  los que se refiere el
artículo 5° de la ley 286 de 1996, no sólo en sus usuarios, sino extenderlos,
en caso de superávit,  a otras empresas dentro del mismo ámbito territorial y,
por último, a los fondos de solidaridad de carácter nacional. El traslado de
los excedentes a los fondos mencionados, permite que la población con
recursos,  subsidie a la que no los tiene. Mecanismo que materializa el
principio constitucional de la redistribución del ingreso.
Afirma que las
contribuciones que regula el artículo acusado no pueden tener el carácter de
rentas de una entidad territorial, como lo pretende el demandante, pues no
fueron creadas por las asambleas departamentales o los concejos municipales con
autorización de una ley, según lo ordenan los artículos 287, ordinal 3° y 300,
ordinal 4° de la Constitución.
En el caso concreto,
las contribuciones a las que se refiere la norma acusada  son recursos públicos
que tienen el carácter de tributo de carácter nacional, razón por la que
pertenecen a la Nación y no a las entidades territoriales (artículo 338 de la
Constitución).
Finalmente, afirma
que el artículo 5° de la 286 de 1996, como desarrollo de la ley de servicios
públicos, facilita la canalización de los recursos a los usuarios de menores
ingresos, atendidos por empresas cuyos recaudos no son suficientes para atender
los subsidios de ley.
D.  Concepto del
Procurador General de la Nación.
Por medio de oficio
número 1405 del 15 de octubre de 1997, el Procurador General de la Nación,
doctor Jaime Bernal Cuellar, rindió el concepto de rigor, solicitando a la
Corte, declarar exequible el artículo 5° de la ley 286 de 1996.
En primer término,
indica que en desarrollo de los  artículos 150 numeral 12, 334, 367 y 368 de la
Constitución, se  expidió la ley 142 de 1994, que reglamenta el régimen de
prestación de los servicios públicos. El artículo 89 de esta ley, regula una
contribución fiscal que tiene por fin la redistribución del ingreso hacia los
sectores menos favorecidos.
De esta manera, el
legislador,  en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 367
de la Constitución, atribuyó a la Nación la titularidad de las contribuciones y
de los excedentes que por este concepto se recauden, al prestar los servicios
de gas combustible, energía eléctrica y telefonía básica conmutada, con el fin
de ampliar la cobertura de los mismos, al tiempo que dejó en cabeza de los
municipios los excedentes provenientes de las contribuciones percibidas por la
prestación de los servicios públicos de agua potable y telefonía local fija,
para ser canalizados a través de los fondos de solidaridad municipal.
Los recursos
percibidos por concepto de la contribución mencionada, si bien ingresan a los
presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales por razones fiscales
y administrativas, sólo pueden ser destinados a otorgar subsidios previstos en
el artículo 368 de la Constitución. En consecuencia, la norma acusada no
desconoce el artículo 362 de la Constitución.
Para el Ministerio
Público el artículo 5° de la ley 286 de 1996, ratifica el carácter nacional que
reviste la contribución mencionada y la destinación específica que la
caracteriza, razón por la que no desconoce ningún precepto constitucional. Por
el contrario, desarrolla los artículos 367 y 368 de la Carta.
II.   Consideraciones de la Corte.
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión que corresponde a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso por haberse originado
en la demanda de inexequibilidad presentada contra una  norma que hace parte de
una ley, de conformidad con el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución.
Segunda.- Lo que
se debate.
Según el demandante,
la norma acusada desconoce el artículo 362 de la Constitución, según el cual
las rentas  tributarias  o  no tributarias de las entidades territoriales son
de su exclusiva propiedad,  y gozan de las mismas garantías que las rentas de
los particulares.
Específicamente,
entiende que las contribuciones que pagan los usuarios de los servicios
públicos de los estratos  5 y 6, cuando éstos son prestados por empresas de
servicios públicos que pertenecen a las distintas entidades territoriales o por
empresas de carácter oficial, son rentas que pertenecen a estas entidades y,
por tanto,  no pueden ser trasladadas a la Nación.
Así las cosas, la
Corte deberá establecer si el artículo 5º de la ley 286 de 1996, al determinar
que tienen carácter nacional las contribuciones que pagan los usuarios  de los
servicios públicos de energía, gas combustible y telefonía básica conmutada en
los estratos 5 y 6, así como el sector industrial y grandes consumidores,
desconoce alguna norma de la Constitución,  en especial, las señaladas por el
actor.
Tercera.-. Los
subsidios en los servicios públicos.
La  prestación y
cobertura de los servicios públicos, en general, y, en especial, de los
domiciliarios (acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía
pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas
combustible), está supeditada no sólo a la capacidad financiera, técnica y
administrativa de las respectivas empresas, sino a la demanda  y capacidad de
pago de  los usuarios.
Las fórmulas para
fijar las tarifas de estos servicios están determinadas no sólo por  el
consumo  correspondiente, sino por los costos y los gastos propios de la
operación (expansión, reposición de equipos, mantenimiento), aumentos de
productividad, etc. Naturalmente que, en la fijación de los costos deberá actuarse
racionalmente, evitando todo exceso que perjudique al usuario.
De otra parte, el
desarrollo de la tecnología para la prestación de estos servicios, no podrá
hacerse a costa del  usuario sino en la medida en que corresponda al
mejoramiento del servicio. Temas éstos que deben ser analizados por las
correspondientes comisiones reguladoras de tarifas.
La suma de todos los
factores señalados, permite determinar el  precio que se debe sufragar por el
suministro de estos servicios, costo que no todos los usuarios, dada su
capacidad de pago, pueden soportar, razón por la que se han creado subsidios
que permiten a la población de escasos recursos tener acceso a éstos, pues de
una real y eficiente cobertura depende que se dé cumplimiento a uno de los
fines del Estado Social de Derecho: la prestación de servicios
públicos que garantice el bienestar  y el mejoramiento de la calidad de vida de
la población, fin éste  que no sólo obliga al Estado, sino a todos aquellos
que participan en su prestación.
Como desarrollo de
este principio, la Constitución autoriza a la Nación, a los departamentos, los
distritos, los municipios  y las entidades descentralizadas para conceder
subsidios, en sus respectivos presupuestos, con el fin de que las personas de
menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos
domiciliarios (artículo 368 de la Constitución), autorización que debe
entenderse como una excepción a la prohibición de otorgar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas (artículo 355 de la Constitución).
Se autoriza a la Nación y a las distintas entidades territoriales, para que,
con recursos de sus presupuestos, asuman la diferencia entre lo que se les
cobra a determinados usuarios por la prestación de un servicio público y su costo
real.
Igualmente, la Corte
entiende que el legislador, en uso de sus competencias y de los recursos y
mecanismos fiscales a su alcance,  puede imponer contribuciones como las que
regula la ley 142 de 1994, con el objeto de que determinado sector de la población,
con cierta capacidad económica, asuma los costos que implica la prestación de
servicios a quienes no pueden sufragar su costo real.
De esta
manera, se busca que  toda la población tenga acceso a los servicios públicos y
pueda cubrir sus necesidades básicas insatisfechas, en aplicación del principio
de solidaridad que consagra el numeral 9º del artículo 95 de la Constitución,
según el cual, es deber de las personas que habitan en el territorio colombiano
“contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro
de conceptos de justicia y equidad”, en concordancia con el artículo 2º  de
la Constitución, según el cual el Estado debe promover la prosperidad general.
Así las cosas, el
sistema de subsidios a través del presupuesto, en concepto de esta Corporación,
no es el  único recurso con que cuenta el Estado para cumplir sus fines
sociales en materia de servicios públicos.
Antes de la
expedición de la Constitución de 1991 y, específicamente, de la ley de
servicios públicos (ley 142 de 1994), el tema de los subsidios presentaba
inconvenientes.
Algunos de los
subsidios otorgados se caracterizaban por consagrar métodos regresivos para su
concesión, pues sectores de la población con cierta capacidad de pago se
estaban beneficiando de la subvención que se otorgaba por bajos consumos, al
tiempo que usuarios de escasos recursos estaban soportando los mayores costos.
Este método partía del principio según el cual a mayor ingreso mayor consumo,
razón por la que un número significativo  de usuarios, sin importar sus
condiciones socio-económicas, resultaban subsidiados.  El  costo de estos
subsidios era asumido por la Nación y los distintos entes territoriales, a
través de sus presupuestos.
Por su parte, las
empresas de servicios públicos empezaron a  utilizar los “subsidios
tarifarios cruzados”,  mecanismo que consistía en cobrar a los usuarios de
más altos ingresos y  a los no regulados (aquellos que no están sujetos al
sistema tarifario, por lo general pertenecientes a los sectores industrial y
comercial), un sobreprecio por la prestación del servicio. Con los montos
recaudados en esos sectores, los usuarios de escasos recursos no pagaban el
costo real servicio,  diferencia que se cubría con el recargo en la tarifa a
otros usuarios.
Este mecanismo
presentaba serios reparos, pues el sobreprecio en las tarifas era, en la
práctica, una imposición que, sin respaldo legal, las comisiones de regulación
y tarifas obligaban a pagar a determinados usuarios. No existía claridad sobre
la naturaleza de estos dineros,  su  destinación y la  competencia de las
empresas de servicios públicos para  efectuar su cobro.
Al expedirse la ley
142 de 1994,  los “subsidios tarifarios cruzados”  fueron regulados, y
esta  ley se convirtió en la base legal para su cobro (artículos 86 y 87). En
ella, se autorizó a las empresas de servicios públicos continuar con su
recaudo, bajo los siguientes parámetros:
1. Su monto no
puede ser mayor al 20% del valor del servicio (artículo 89.1). Las
comisiones de regulación  deben determinar el porcentaje a pagar dentro de este
límite, salvo para el servicio de energía, pues la ley (artículo 95 de la ley
223 de 1995) directamente lo fijó en el 20%.
2. Sólo los
usuarios industriales y comerciales,  y los de los estratos 5 y 6 están
obligados a efectuar el pago de este “subsidio” (artículo 89.1).
A través de la
estratificación, se clasifica a la población según sus condiciones
socio-económicas, a efectos de permitir que la redistribución del ingreso y el
principio de solidaridad  que deben imperar en el régimen de tarifas para los
servicios públicos domiciliarios se cumplan efectivamente (artículo 367 de la
Constitución). La ley de servicios públicos, en este caso, hace uso de este mecanismo
para determinar qué sectores de la población deben, además de pagar los costos
propios de los servicios públicos de que son usuarios, asumir un pago extra, a
fin de colaborar con ese otro sector de la población que no tiene los recursos
suficientes para cubrir los costos reales de estos servicios.
La Corte, en
sentencia C-257 de 1997, declaró exequible este mecanismo como instrumento
legal de clasificación de los usuarios de servicios públicos.
3. El recaudo
corresponde a las empresas que prestan el servicio. Para el efecto, en las
facturas de cobro se debe discriminar el monto que corresponde al valor del
servicio, y el que corresponde al aporte destinado a subsidiar a los estratos
1, 2, y 3 (artículo 89).
4. Las  sumas
recaudadas tienen como fin subsidiar parte del costo del servicio en los
estratos 1, 2, y 3. Para el efecto,  una vez  efectuado su recaudo, las
distintas  empresas de servicios públicos deben destinar estos recursos a
cubrir los costos del servicio  no cobrado a los usuarios de los estratos
señalados. Movimientos éstos que deben quedar reflejados en la contabilidad de
cada empresa.
5. Los excedentes
que se presenten por este concepto deben trasladarse a fondos de solidaridad y
reingreso de carácter nacional, distrital o  municipal, según lo señale la
ley,  teniendo en cuenta el servicio de que se trate, así como la naturaleza de
la empresa que lo preste.
Dentro de este
contexto, y para efectos de resolver el cargo de la demanda, es necesario
determinar la naturaleza de este cobro,  a fin de establecer sí, como lo afirma
el demandante, los dineros recaudados por este concepto  son rentas que
pertenecen a las entidades territoriales, y, en consecuencia,  sólo éstas
pueden disponer de los excedentes que se generen.
Cuarta.- Naturaleza
del cobro que, sobre el valor del servicio  se hace a los sectores industrial y
comercial, y a los usuarios de los estratos 5 y 6.
Algunos de los
intervinientes en este proceso, consideran que el cobro de hasta un 20%  sobre
el valor del servicio que están obligados a pagar determinados usuarios de
servicios públicos es un tributo. Otros, por el contrario, le niegan esta
naturaleza.
Por tanto, se
requiere definir  la naturaleza de este sobrecosto, para resolver el cargo de
la demanda.
Para el efecto, es
necesario precisar que el artículo 363 de la Constitución, señala como una de
las finalidades del Estado Social de Derecho, asegurar la prestación eficiente
de servicios públicos a  todos los habitantes del territorio, teniendo en
cuenta los criterios de calidad, eficiencia y cobertura. En desarrollo de este
mandato constitucional, se delegó en el legislador la facultad de reglamentar
las competencias y responsabilidades en la prestación de estos servicios
(artículo 367). Al tiempo que las asambleas departamentales  y concejos
municipales deben reglamentar su  eficiente prestación (artículos 300 y 313 de
la Constitución).
Por tanto, existe en
esta materia una competencia concurrente entre los niveles central, regional y
local, pues se le asignó al Congreso la facultad de expedir leyes en materia
de  prestación de servicios públicos (artículo 150, numeral 23) y, en especial,
en los servicios públicos domiciliarios (artículo 367). Es decir, la autonomía
de los entes territoriales en lo que se refiere a la prestación y regulación de
los servicios públicos está limitada por la Constitución y la ley.
Específicamente, en
lo que hace a los servicios públicos domiciliarios, el artículo 367 de la
Constitución delegó en el legislador la facultad de establecer competencias,
responsabilidades, cobertura, calidad y financiamiento de estos
servicios. Al igual que la determinación de los  criterios y factores que
habrían de tenerse en cuenta para fijar las correspondientes tarifas. En
desarrollo de este mandato constitucional, se expidió la ley 142 de 1994.
En esta ley, el
legislador, haciendo uso de la atribución  constitucional a que se ha hecho
referencia, estableció dos  mecanismos para lograr que, con tarifas por debajo
de los costos reales del servicio,  la población de escasos recursos pudiese
acceder a los  diversos servicios públicos domiciliarios, y cumplir así con los
principios de solidaridad y redistribución del ingreso que impone la
Constitución en esta materia.
El primero de estos
mecanismos lo constituyen los subsidios que puede otorgar la Nación y las
distintas entidades territoriales dentro de sus respectivos presupuestos
(artículo 368 de la Constitución). Subsidios que, por disposición de la propia
ley,  no pueden exceder el valor de los consumos básicos o de subsistencia. Por
tanto, cuando éstos se reconocen, corresponde al usuario cubrir los costos  de
administración, operación y mantenimiento (artículo 99 de la ley 142 de 1994).
El segundo mecanismo
es el  recargo en la tarifa del servicio que están obligados a sufragar los
usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, como los de  los sectores
industrial y  comercial. Este sobrecosto en el servicio es denominado de
distintas formas. Por ejemplo,  la ley 142 de 1994, lo denomina “factor”, la
ley 143 de 1994 “contribución”,  y la ley 223 de 1995 “sobretasa o contribución
especial”.
Dadas las
características de este recargo, considera la Corte que éste es un impuesto con
una destinación específica, independiente de la forma como ha sido denominado
por las distintas leyes. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha
determinado que “la denominación tributaria usada por el legislador es
indiferente en sí misma al momento de resolver si el contenido material del
gravamen, sus características, forma de cobro y demás elementos con incidencia
jurídica se avienen a la Constitución.” (Sentencia C-430 de 1995.
Magistrado ponente, doctor José Gregorio Hernández  Galindo).
Se afirma que este
sobrecosto en los servicios públicos domiciliarios,  es un impuesto,  por las
siguientes razones:
-
Su imposición  no es el
resultado de un acuerdo entre  los administrados y el Estado. El legislador, en
uso de su facultad impositiva (artículo 150, numeral 12), y en aplicación del
principio de solidaridad que exige la Constitución en materia de servicios
públicos, como de los principios de justicia y equidad (artículo 95, numeral 9
y 338 de la Constitución), decidió gravar a un sector de la población que, por
sus características socio económicas podría soportar esta carga.
- Su pago es
obligatorio, y  quien lo realiza no recibe retribución alguna. Razón por la que
no se puede afirmar que este pago es una tasa o sobretasa, pues su pago no es
retribución del servicio prestado, no existe beneficio alguno para quien lo
sufraga, y el usuario no tiene la opción de no pago.
Los elementos de
este gravamen,  se pueden identificar así:
- Los usuarios de
los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6,  se
constituyen en los sujetos pasivos.
- Las empresas que
prestan el servicio público son los agentes recaudadores.
- El hecho gravable
lo determina el ser usuario de los servicios  públicos que prestan las empresas
correspondientes.
- La  base gravable
la constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar  el usuario.
- El monto del
impuesto,  si bien no está determinado directamente  por la ley, si es
determinable, pues se establece que no podrá ser mayor al 20% del valor del
servicio prestado. Para el efecto, se delega en las comisiones de regulación
correspondientes, la fijación dentro de este  límite, del porcentaje que se
debe cobrar.
En tratándose del
servicio público de energía, el monto de éste se fijó  directamente en un 20%
del valor del servicio ( ley 223 de 1995, artículo 95).
Por su destinación,
y por el hecho de que las  sumas recaudadas no entran directamente al
presupuesto de la Nación o de las distintas entidades territoriales, se podría
afirmar que estos pagos  tienen el carácter de rentas parafiscales. Sin
embargo, se considera que éstos no tienen esta naturaleza por las siguientes
razones:
El artículo 29 del
decreto 111 de 1996,  que compila las leyes 38  de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995, establece que las contribuciones parafiscales son “...los gravámenes
establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado
y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio
sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará
exclusivamente en  la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán
sólo al objeto previsto  en ella,  lo mismo que los rendimientos  y excedentes
financieros  que resulten  al cierre del ejercicio contable.
“ Las
contribuciones parafiscales administradas por  los órganos que formen parte del
presupuesto General de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para
registrar la estimación de su cuantía  y en capítulo separado de las rentas
fiscales  y su recaudo  por los órganos encargados de su administración.”
Según esta
definición, si bien la contribución de que trata la ley 142 de 1994, grava sólo
a un sector de la  población, ello no desvirtúa su carácter general ni lo hace
una renta parafiscal, pues en este caso, el gravamen se impuso teniendo en
cuenta los criterios de justicia y equidad (artículo 95 y 338 de la
Constitución), el de solidaridad (artículo 367) y no el elemento aglutinador
que identifica a los sujetos pasivos de las rentas parafiscales. Por ejemplo,
el pertenecer a determinada profesión, el ser productor de una materia prima
determinada, etc.
En el caso en
estudio,  las condiciones socio económicas de un grupo de la población, fueron
el factor que sirvió para determinar los sujetos pasivos de esta contribución,
circunstancia que no le imprime la naturaleza de parafiscal a este cobro, como
tampoco le resta su carácter de renta  general. Al respecto,  ha dicho esta
Corporación:
“...la generalidad
del impuesto no consiste en que todas las personas residentes en el territorio
o la totalidad de los ciudadanos deban estar obligados a su pago. Su sentido
cabal radica en que el tributo se establezca respecto de todos aquellos que se
encuentran bajo supuestos iguales, de manera tal que los sujetos pasivos no
resultan señalados de manera individual, exclusiva o singular, de acuerdo con
la decisión arbitraria de un funcionario administrativo o de la propia ley,
sino que adquieren ese carácter al encajar en las hipótesis genéricamente
previstas en la norma.
“Si el carácter
general de un impuesto implicara que debiera cobrarse a todas las personas y no
solamente a aquellas que, según la ley, reúnen ciertas condiciones o ejecutan
determinados actos, resultaría que el legislador carecería de atribuciones para
seleccionar, según criterios de su libre apreciación, quiénes deben estar
obligados a tributar y, en consecuencia, bastaría ser persona para verse
precisado a pagar toda clase de gravámenes, sin consideración a factores de
diversidad, lo cual sería regresivo e injusto. Ningún sentido tendrían entonces
la proporcionalidad, la razonabilidad y la equidad en el reparto de las cargas
públicas. Además, carecería de fundamento y de utilidad la obligación prevista
en el artículo 338 de la Constitución, a cuyo tenor la ley, las ordenanzas y
los acuerdos deben fijar directamente, entre otros aspectos, los sujetos
pasivos de los impuestos.” (Sentencia C-430 de 1995. Magistrado ponente, doctor
José Gregorio Hernández Galindo).
Así las cosas, no
puede identificarse a los usuarios de los servicios públicos de los estratos 5
y 6, o los del sector industrial o comercial, como un sector económico o grupo
social,  que reciban en  forma directa beneficio con este pago.  Sí, como lo
determinó la Corte en la sentencia transcrita, el legislador debe diferenciar
a los contribuyentes, a efectos de no imponer cargas excesivas que hagan
regresivo el tributo correspondiente, la exclusión de cierto sector de la
población no le da el carácter de renta parafiscal a esta contribución, pues el
señalamiento de un determinado grupo o sector de la población como sujeto
pasivo de ésta, se hizo en razón de su capacidad económica, y no porque entre
ellos exista un elemento aglutinador que los identifique, como sí ocurre con
los sujetos gravados con una renta de carácter parafiscal.
Igualmente, la
destinación específica que tiene este gravamen no lo hace por sí solo una
contribución parafiscal, pues la propia Constitución admite la existencia de
rentas que, sin ser parafiscales, tienen  una destinación específica (artículo
359).
Por otra parte, para
determinar si este tributo es de carácter nacional o territorial, es necesario
recurrir a la definición que  la jurisprudencia constitucional ha establecido
en esta materia. Según ésta,  una de las formas de determinar si un gravamen es
de carácter nacional o territorial, consiste en hacer uso del criterio orgánico
según el cual, “basta identificar si, para el perfeccionamiento del
respectivo régimen tributario, es suficiente la intervención del legislador o,
si adicionalmente, es necesaria la participación de alguna de las corporaciones
locales, departamentales o distritales de elección popular habilitadas
constitucionalmente para adoptar decisiones en materia tributaria (C.P. 338).
En la medida en que una entidad territorial participa en la definición del
tributo, a través de una decisión política que incorpora un factor necesario
para perfeccionar el respectivo régimen  y que, en consecuencia, habilita a la
administración para proceder al cobro, no puede dejarse de sostener que la
fuente tributaria creada le pertenece y, por lo tanto, que los recursos
captados son recursos propios de la respectiva entidad.” (Sentencia C-219
de 1997. Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el caso que se
analiza, los elementos de la denominada contribución,  fueron definidos por el
legislador, que delegó en las respectivas comisiones de regulación, la facultad
de determinar, dentro del límite del 20% del valor del servicio, el porcentaje
del gravamen. Estas comisiones, por definición legal (artículo 69 de la ley 142
de 1994), son unidades administrativas especiales, con independencia
administrativa, técnica  y patrimonial adscritas a los Ministerios de
Desarrollo Económico, Minas y Energía y Comunicaciones, según el servicio
público domiciliario de que se trate.
Como puede
observarse, las entidades territoriales no tienen ingerencia alguna en la
determinación de los elementos de este tributo,  que permita deducir su
carácter de renta territorial (artículos 300, numeral 4º y 313, numeral 4º).
Sin embargo, existen
casos donde a pesar de que el legislador ha regulado todos los aspectos de un
tributo, éste se constituye en renta de los distintos entes territoriales,
porque  su rédito entra a formar parte de los respectivos presupuestos,  hecho
que les permite solventar sus gastos (criterio sustancial o material). Al
respecto, se dijo en la citada sentencia:  “... puede ocurrir que el
legislador establezca que una determinada fuente tributaria pertenece a la
nación y, sin embargo, la regule de manera tal que, materialmente, de lugar a
recursos propios del departamento o del municipio.
“Respecto a la
virtual contradicción entre una definición formal y el contenido material del
régimen legal de un tributo, no sobra indicar que, en atención a lo dispuesto
en el artículo 228 de la Carta - predominio del derecho sustancial - si éste se
cobra, previa autorización legal, en virtud de una decisión política de la asamblea
departamental o del concejo municipal - criterio orgánico - en la jurisdicción
propia del órgano de representación de que se trate y, además, el recaudo,
dentro de esa jurisdicción, entra integralmente al presupuesto de la respectiva
entidad, sin que existan elementos sustantivos que permitan afirmar que se
trata de una renta nacional, deberá concluirse que se está frente a una fuente
endógena de financiación, así la propia ley diga lo contrario”. Éste  no es el caso en estudio, porque como
se ha explicado,  el  producto del impuesto que grava a determinados usuarios
de servicios públicos no entra a formar parte de los presupuestos de la Nación
o de las distintas entidades territoriales, tanto por la forma de recaudo como
por  su especial destinación.
En consecuencia, la
Corte, en aplicación de los criterios orgánico y   sustancial, debe concluír
que el gravamen al que hemos hecho referencia no es un tributo que tenga el
carácter de una renta de las entidades territoriales.
Así las cosas, es
necesario afirmar que la carga tributaria impuesta a los usuarios de servicios
públicos de los estratos 5 y 6, y a los de los sectores industrial y
comercial,  es una renta de carácter nacional con una destinación específica,
de las que excepcionalmente autoriza la Constitución,  al estar destinadas a
inversión social, término éste que en su momento  fue definido por esta
Corporación como  “gastos … que tienen como finalidad  la de satisfacer las
necesidades mínimas vitales del hombre  como ser social, bien sea a través de
la prestación de los servicios públicos, el subsidio de ellos para las clases
más necesitadas o marginadas...” (Sentencia C-590 de 1992. Magistrado
Ponente, doctor Simón Rodríguez Rodríguez).
La ley ha asignado a
cada una de las empresas de servicios públicos, sean ellas oficiales, mixtas o
privadas,  la facultad de compensar con lo que reciban del sobrecosto cobrado a
determinados usuarios, los montos dejados de percibir de usuarios a quienes no
se les cobra el costo real del servicio.  Es decir, que  estos dineros, en la
medida que compensen el menor valor facturado a los estratos 1, 2 y 3,  son
propiedad de cada una de las empresas prestadoras de estos servicios. Es sobre
este monto que la Constitución y la ley deben otorgar la protección
correspondiente.
En otros términos,
las empresas de servicios públicos se pueden reputar propietarias de las sumas
recaudadas por concepto de la contribución de que trata la ley 142 de 1994,  en
la medida que ellas compensen el valor que se han dejado de cobrar a los
usuarios de los estratos 1, 2 y 3.
No sucede lo mismo
con los excedentes que por estos cobros se  puedan generar, pues corresponde a
la ley determinar su destinación y, como dineros públicos que son, las empresas
prestadoras de estos servicios no pueden apropiárselos, pues están obligados a
girar estos dineros a los  fondos de solidaridad,  de conformidad con lo
dispuesto en las normas vigentes.
Si bien se ha dicho
que las sumas recaudas por concepto de esta contribución,  pasan a integrar el
patrimonio de las empresas recaudadoras, ello sólo es cierto en la medida que
esas sumas cubran lo que se ha dejado de cobrar a los  usuarios de los estratos
bajos. Sin embargo, los excedentes como dineros públicos que son (artículo 89.6
de la ley 142 de 1994), no pueden ser apropiados  por las empresas prestadoras
del servicio, sea cual fuere su naturaleza.
Debe entenderse que
estos excedentes no hacen parte de la retribución del servicio, razón por la
que las empresas prestadoras de servicios no pueden pretender que les
pertenecen, pues los costos que genera la  prestación de estos servicios
están cubiertos con las tarifas correspondientes, como ya se explicó.
El que la ley de
servicios públicos hubiese autorizado a los fondos de solidaridad  y
redistribución de las distintas entidades territoriales, para  administrar
estos excedentes,  fijando  la forma como deben ser distribuídos, no permite
afirmar que estos dineros pasen a formar parte de las rentas de las distintas
entidades, y, en consecuencia, que no se pueda modificar la destinación que
puede dárseles.
Por tanto, el
legislador,  en relación con estos excedentes,  puede darles la destinación que
considere apropiada, siempre y cuando con ello se dé cumplimiento a los
principios que la Constitución  ha trazado,  en relación con la prestación de
los servicios públicos domiciliarios: acceso, cobertura, redistribución  y
solidaridad, entre otros.
Así las cosas, no
podría entenderse cómo, si las distintas entidades prestatarias de los
servicios públicos  domiciliarios presentan superávits por concepto del
gravamen que recaudan de los estratos correspondientes, la ley no pueda
señalar la forma de reinvertirlos,  en su propio sector, a nivel municipal,
departamental o nacional, contribuyendo con el Estado a cumplir  su función de
generar bienestar general y mejorar la calidad de vida de la población
(artículo 366 de la Constitución). Es claro que en este campo, la Constitución
reconoció al legislador una amplia facultad de regulación. Por ello, considera
la Corte que  no  desconoce ningún derecho de los entes territoriales, una
norma que establezca no sólo el carácter nacional de la contribución que se
cobra a determinados usuarios de servicios públicos domiciliarios, sino la de
los excedentes correspondientes.
Estos excedentes no
pueden tener una naturaleza distinta a la del gravamen que los origina. Por
tanto, el legislador puede, para efectos de su administración y, como una
forma de dar aplicación al principio de redistribución del ingreso, ordenar su
traslado a fondos especiales de solidaridad y redistribución de carácter
municipal, distrital, departamental o nacional, sin que por esto se conviertan
en rentas de las distintas  entidades  territoriales.
El que estos fondos
hagan parte del presupuesto de cada entidad territorial, no significa que los
dineros que ellos reciben por concepto del superávit que se pueda generar por
la recaudación de este impuesto,  sean de su propiedad, pues las entidades
territoriales no tienen sobre estos recursos capacidad de disposición, dado
que  la ley fija directamente su destinación.
Por otra parte, de
acuerdo con la naturaleza de las distintas empresas prestadoras de servicios,
que deben constituirse en sociedades por acciones (artículo 17 de la ley 142 de
1994),  y la circunstancia de que, en desarrollo del principio de la libre
competencia, éstas pueden prestar sus servicios en cualquier  parte del
territorio colombiano y en el exterior (artículo 23 de la ley 142 de 1994), no
existe razón válida para afirmar que los excedentes que genere el cobro de la
contribución en estudio, deban  manejarse   y canalizarse únicamente  por el
fondo creado en la entidad territorial propietaria de la empresa del servicio
público correspondiente, pues estos excedentes se pueden producir en distintas
zonas del país.  Por ejemplo, si las Empresas  Públicas de Medellín prestan el
servicio de energía en zonas del Atlántico,  no existe razón para que los
excedentes que se generen por el cobro a los estratos 5 y 6, o a grandes
contribuyentes en esta zona, sólo puedan invertirse en Medellín y sus
alrededores,  o considerarse de propiedad de este municipio.
Obsérvese que la
norma acusada, ordena a las empresas prestatarias de los  servicios de energía,
gas combustible y telefonía básica conmutada destinar los dineros que se
recauden por concepto de este sobrecosto en el valor de las tarifas “al
cubrimiento trimestral de la totalidad de los subsidios  requeridos en la
respectiva zona territorial”, y los excedentes transferirlos a los fondos
de carácter nacional, según sea el caso.
Para un mejor
entendimiento de este precepto, es necesario analizar brevemente la forma como
la ley 142 de 1994, regulaba el manejo de estos  excedentes y los cambios
introducidos por la norma acusada.
Quinta.-
Regulación de los superávit en la ley 142 de 1994.
Según la naturaleza
de la entidad y el servicio prestado, los superávit que se presentaran por
concepto del gravamen al que están sometidos los estratos 5 y 6, y los sectores
industriales y comerciales, debían ser trasladados a fondos de solidaridad y
redistribución creados para el efecto, así:
Sin distinguirse el
servicio prestado, se establecía como principio general que las empresas
oficiales del orden municipal, departamental o  distrital que prestaran
cualquier servicio público domiciliario, debían trasladar los excedentes a fondos
de solidaridad y redistribución de ingresos que serían  creados por los
concejos municipales (artículo 89), dineros que debían  destinarse a
empresas de la misma naturaleza y servicio de la entidad  territorial
aportante. Si los fondos, después de cubrir estos costos, reportaban
superávit, éste debía destinarse  a las empresas de la misma naturaleza y
servicio  con sede en el departamento, municipio o distrito limítrofe de la
aportante (artículo 82.9).
Las empresas que
recibían estos aportes debían destinarlos a cubrir el menor valor cobrado a los
usuarios de estratos bajos,  y que con sus recaudos no alcanzaban a sufragar. A
esta conclusión se llega después de analizar el  texto del artículo 89 y 89.8,
de la ley en comento.
Dentro de este
contexto, la norma acusada, modificó la ley 142 de 1994, en el sentido de
destinar los excedentes que se generen en las empresas de servicio público
oficial de carácter municipal, departamental o distrital  prestatarias de los
servicios públicos de energía eléctrica, gas combustible y telefonía básica
conmutada a  los fondos de solidaridad y redistribución de carácter nacional, cuando
se han cubierto la totalidad de los subsidios en la respectiva zona
territorial, esto es, donde se presta el servicio.
Los fondos
nacionales tenían, en la ley 142, el manejo de los excedentes producidos por
las empresas privadas o mixtas de carácter nacional, departamental o
municipal, prestatarias de los servicios  de energía eléctrica  y gas
combustible, así como el de las oficiales de carácter nacional.
La finalidad de
estos excedentes, según el  artículo 89.3 de la ley 142 de 1994, la
determina el Congreso, quien debe destinarla “... como inversión social, a
dar subsidios que permitan generar, distribuir, y  transportar energía
eléctrica  y gas combustible a usuarios de estratos bajos,  y expandir  la
cobertura en las zonas rurales,  preferencialmente para incentivar la
producción de alimentos y sustituir combustibles derivados de petróleo”. Destinación
que se mantiene en la norma acusada.
En relación con los
excedentes de las empresas de telefonía básica conmutada, el artículo demandado
ordena que los mismos sean trasladados al fondo de solidaridad  y reingreso del
Ministerio de Comunicaciones, una vez se cubra la totalidad de los subsidios en
la respectiva zona. Su finalidad, cubrir los subsidios de los usuarios de los estratos
I, II y III atendidos por empresas deficitarias,  y fomentar programas  de
telefonía social, dirigidos a las zonas rurales y urbanas  caracterizadas por
la existencia de usuarios  con altos índices  de necesidades básicas
insatisfechas (artículo 74.3 de la ley 142 de 1994). Estos excedentes, en la
ley 142 tenían un régimen igual que el de las empresas de energía  y gas
combustibles prestados por empresas de carácter oficial.
El superávit de  las
empresas de carácter privado o mixto que presten los  servicios públicos
de agua potable o  saneamiento básico y telefonía local fija sigue siendo
administrado por fondos de solidaridad y redistribución del municipio o
distrito correspondiente, y su destinación  depende de las políticas que adopte
la respectiva comisión de regulación.
En conclusión,
considera la Corte que la norma acusada antes que desconocer la autonomía de
las distintas entidades territoriales, es desarrollo de los principios de
solidaridad y de redistribución del ingreso establecido por  la Constitución en
materia de servicios públicos, que no sólo obligan a los usuarios sino a las
empresas prestatarias de éstos, que,  sin importar su naturaleza, deben
colaborar para que en todo el territorio,  los habitantes tengan acceso a
ellos.
En consecuencia, al
haberse analizado la constitucionalidad del artículo 5º acusado, sólo en
relación con la supuesta violación de la autonomía de las entidades
territoriales, la declaración de exequibilidad no causará la cosa juzgada
absoluta sino relativa.
III.-  Decisión.
Con base en las
consideraciones anteriores, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase EXEQUIBLE
el artículo 5º de la ley 286 de 1996, únicamente por los cargos examinados en
esta sentencia.
Cópiese publíquese,
notifíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General