C-622-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-622/07
ACCION
POPULAR-Naturaleza jurídica y contenido
La jurisprudencia
constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el
que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e
intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las
autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de: evitar
el daño contingente (preventiva), hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración por el agravio sobre esta categoría de derechos e intereses
(suspensiva) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).
DERECHOS
COLECTIVOS-Características
Los derechos colectivos se
caracterizan por ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes,
de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución
social y política, que pertenecen a todos y a cada uno de los individuos y que
como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la
justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a
lograr su inmediato restablecimiento, lo cual precisamente, se logra a través
de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.
ACCION
POPULAR-Características
Las acciones populares pueden
ser promovidas por cualquier persona; son ejercidas contra las autoridades
públicas por sus acciones u omisiones y por las mismas causas contra los
particulares; tienen un fin público; son de naturaleza preventiva; tienen también
un carácter restitutorio; no persiguen en forma directa un resarcimiento de
tipo pecuniario y gozan de una estructura especial que las diferencia de los
demás procesos litigiosos
PROCESO
JUDICIAL-Concepto
Conjunto de actos concatenados
realizados por las partes y por el juez para la solución de un litigio, en
razón a su finalidad específica y concreta, la cual es buscar la efectividad de
los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente en el tiempo y,
por tanto, extenderse a perpetuidad.
COSA
JUZGADA-Definición/COSA JUZGADA-Consecuencias
La cosa juzgada hace
referencia a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales
ésta adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas,
de tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no
resulta admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento.
La cosa juzgada brinda así seguridad y estabilidad a las decisiones judiciales.
A la cosa juzgada se le atribuyen las siguientes consecuencias: la de vincular
o constreñir al juez para que reconozca y acate el pronunciamiento anterior
(principio de la res judicata pro veritate habetur); la prohibición que se impone
también al operador jurídico para resolver sobre el fondo de conflictos ya
decididos a través de sentencia en firme, e vitando además que respecto de una
misma cuestión litigiosa se presenten decisiones contradictorias con la primera;
y la que se materializa en el hecho de que, por su intermedio, se brinda la
posibilidad de ejecución forzada de la sentencia.
COSA JUZGADA-Requisitos/COSA
JUZGADA-Límites subjetivo y objetivo
Para que una decisión alcance
el valor de cosa juzgada se requiere que concurran en ambos juicios tres
requisitos comunes: identidad de objeto, identidad de causa e identidad de
partes. La identidad de partes marca el límite subjetivo de la cosa juzgada en
el sentido de que en virtud de tal identidad la sentencia sólo produce efectos
entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto no se extiende a terceros
que han permanecido ajenos a dicha actuación. La identidad de objeto y causa
fija los llamados límites objetivos de la cosa juzgada, dando a entender que
ésta se predica si y solo si, de las causas que han sido debatidas en el
proceso y decididas en la sentencia.
COSA
JUZGADA-Eficacia
Para garantizar la eficacia de
la cosa juzgada, el ordenamiento jurídico ha dispuesto que ésta puede
proponerse como excepción previa, como excepción de mérito, mediante la
impugnación  por medio del recurso de apelación, o como causal de revisión en
los términos de ley. En estos términos, cuando el funcionario judicial se
percata de la operancia de una cosa juzgada debe proceder a rechazar la
demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en
último caso, dictar una sentencia inhibitoria.
COSA
JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Alcance
En los procesos donde se persigue la protección de derechos
colectivos socialmente relevantes, caracterizados por una titularidad difusa,
cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda
defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias que han
motivado una decisión anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los
derechos colectivos y, además, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial
que la propia Constitución del 91 instituyó para brindarles una protección real
y efectiva. Esto último se presenta, concretamente, en el caso de las
sentencias que niegan o desestiman la protección de los derechos e intereses
colectivos sometidos a juicio, pues, hay derechos colectivos como el medio
ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre
otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en
gran medida generados por el desarrollo industrial y tecnológico, y que además
de resultar de difícil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir
con la presentación y definición de la acción popular, no se cuentan con los
conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza
sobre su amenaza o violación. En estos casos, no resultaría constitucionalmente
admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una
acción popular haga tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que
en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo
definir la existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos.
COSA
JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-No puede entenderse que la cosa
juzgada sea absoluta
Tratándose
de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede entonces
entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia de tales
derechos e intereses implica la titularidad de la acción en cabeza de un número
más o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violación de tales
derechos, que aun cuando habrían podido participar en el proceso, estarían
despojadas de la oportunidad de ejercer una acción popular para enmendar una
situación de amenaza o afectación de esos derechos que ocurra en la misma colectividad
frente al caso fallado, respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos
y la aparición con posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal
vulneración. Considera la Corte que los recursos
probatorios previstos por la ley no son idóneos para superar el conflicto de
inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a las
sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de que
después del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisión
inicial, pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracción de
materia, no pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo
probatorio ni valorados por la sentencia.
RECURSO DE
REVISION CONTRA SENTENCIAS QUE RESUELVEN ACCIONES POPULARES-Improcedencia
PRINCIPIO
DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE ACCION POPULAR-Excepción
El presente pronunciamiento establece una excepción al principio
de cosa juzgada, de manera que, aun existiendo identidad de sujetos, objeto y
causa, si la decisión del juez popular es desestimatoria, y surgen nuevas
pruebas trascendentales que puedan variar la decisión anterior, es posible un
nuevo pronunciamiento judicial para proteger los derechos colectivos. La Corte,
para garantizar los derechos al debido proceso, el acceso a la administración
de justicia y el principio de efectividad de los derechos colectivos, procederá
a declarar la exequibilidad condicionada, bajo el entendido que las sentencias
que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a cosa juzgada
respecto de las partes y del publico en general, salvo cuando surjan con
posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas trascendentales que
pudieran variar la decisión anterior.
Referencia: expediente D-6668
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la
Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Santiago Guijó Santamaría
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, catorce (14) de agosto de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Santiago Guijó Santamaría presentó demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, “por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con
el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras
disposiciones”.
Mediante Auto del nueve (9) de febrero de dos mil siete
(2007), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda radicada bajo el
número D-6668, fijar en lista la norma acusada por el término de diez (10) días
con el fin de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o
defenderla, y dar traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera
el concepto a su cargo, de acuerdo con el artículo 7 del decreto 2067 de 1991.
En el Auto también se ordenó comunicar la demanda al Ministro del Interior y de
Justicia, al Defensor del Pueblo, al Director de la Comisión Colombiana de
Juristas, al Director del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, al Director
de la Academia Colombina de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades Rosario, Libre y Nacional, para que si lo estimaban
conveniente, intervinieran dentro del proceso con el propósito de impugnar o
defender las disposiciones acusadas.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242
de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe la norma acusada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial número 43.357 del 6 de agosto de 1998:
“LEY 472 DE
1998
Diario Oficial
43.357 del 6 de agosto de 1998
“por la cual se
desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política en relación con el
ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”
ARTÍCULO 35. EFECTOS DE LA
SENTENCIA. La
sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público
en general”.
III. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Preliminarmente, el demandante señala que el 3 de mayo de
2006 había presentado una demanda de inconstitucionalidad contra la misma
norma, la cual fue resuelta mediante fallo inhibitorio bajo la consideración de
que no se pretendía la inconstitucionalidad del artículo acusado, sino la declaratoria
de una exequibilidad condicionada a una específica interpretación que atendía a
intereses del actor dentro de un proceso de acción popular por él promovido.
Sobre el particular, el actor señaló que aquella demanda, así como la que
presenta en esta oportunidad, no obstante estar basada en el estudio de casos
concretos, pretende el control abstracto de la norma para ajustarla a la
Constitución.
De otra parte, refirió la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado sobre la cosa juzgada en materia de
acciones populares. En efecto, señaló que en Sentencia C-215 de 1999 la Corte
Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 27 de la
ley 472 de 1998, en el sentido de que la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento tiene efectos de cosa juzgada relativa, en el evento en que se
presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo
proceso. Refiere igualmente providencias del Consejo de Estado en las que se
precisa que la sentencia que ampara la protección de derechos colectivos hace
tránsito a cosa juzgada absoluta, pero que aquélla que la niega, sólo adquiere
el carácter de cosa juzgada relativa, respecto de los hechos que motivaron la
solicitud.
Una vez consignadas las consideraciones previas, el
demandante identifica los cargos que eleva contra el artículo 35 de la Ley 472
de 1998, en los siguientes términos:
1.
Desconocimiento del artículo 2º de la
Constitución Política de Colombia por la vulneración del principio de
efectividad de los derechos.
El accionante señala que el carácter de cosa juzgada
absoluta de las sentencias proferidas en el marco de procesos promovidos
mediante acciones populares, con independencia de que en ellas se hubieran
negado las pretensiones, desconoce el principio de efectividad de los derechos,
como quiera que permite que un fallo desfavorable se convierta en un
pronunciamiento intangible, de suerte que la comunidad no puede, ulteriormente,
promover un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad al fallo se logre
demostrar el efectivo quebrantamiento del interés colectivo, bien con base en
nuevos elementos probatorios o con fundamento en hechos y pruebas que no fueron
puestos a consideración del juez.
2.
Desconocimiento del artículo 29 de la
Constitución Política de Colombia por vulneración del derecho fundamental al
debido proceso.
El accionante refiere que por el carácter público de las
acciones populares y dado que su objeto radica en la protección de intereses
colectivos, puede suceder que el accionante en un proceso de esta naturaleza no
haga parte de la comunidad afectada, por lo que carecería de la información
relevante que daría vocación de prosperidad a la acción instaurada. Igualmente
puede ocurrir que el demandante no se encuentre debidamente asesorado, no
solicite pruebas pertinentes, o ejercite la acción de mala fe, de suerte que
conduzca el proceso al fracaso de sus pretensiones.
De esta forma, el efecto de cosa juzgada de las sentencias
de procesos populares, consagrado en la norma demandada, vulnera el derecho al
debido proceso de la comunidad, en general, y particularmente de un actor
posterior, como quiera que no se garantiza su derecho de defensa y se priva de
promover una nueva acción con base en información y pruebas que no fueron
presentadas previamente al juez de conocimiento.
3.
Desconocimiento de los artículos 88 y 89 de
la Constitución Política de Colombia por el desconocimiento del esquema
constitucional de las acciones populares.
El demandante señala que el carácter de cosa juzgada
absoluta de las sentencias proferidas en los procesos populares no se ajusta al
esquema y contenido que la Constitución otorga a las acciones populares, toda
vez que no es admisible a la luz de los artículos 88 y 89 Superiores que se
impida a los miembros de la comunidad promover un nuevo proceso, por la
existencia de un fallo desestimatorio previo, aun cuando se cuente con nuevos
elementos de juicio o se pretenda presentar elementos probatorios preexistentes
que no fueron expuestos por el actor popular cuyas pretensiones fueron
despachadas desfavorablemente.
4.
Desconocimiento del artículo 228 de la
Constitución Política de Colombia por otorgarle prevalencia a las formalidades
sobre el derecho sustancial.
El actor precisa que el carácter de cosa juzgada absoluta
de las sentencias, otorgado de manera general sin reparar en el sentido del
fallo, constituye un excesivo formalismo que hace nugatoria la realización
material y efectiva de los derechos e intereses colectivos. En este sentido
precisa que, si bien el principio de cosa juzgada propende por la seguridad
jurídica, en materia de acciones populares éste se torna relativo en atención
al carácter difuso de su titularidad, la permanencia de los derechos colectivos
en cabeza de la comunidad y la legitimación pública para demandar.
5.
Desconocimiento del artículo 229 de la
Constitución Política de Colombia por la limitación al acceso a la justicia.
En consideración de que los derechos colectivos permanecen
en cabeza de la comunidad, que su protección no se agota ni satisface con un
solo pronunciamiento judicial, que su titularidad es de carácter difuso y que
existe legitimación pública para demandar su amparo en cualquier tiempo, la
limitación en el acceso a la administración de justicia que se deriva del
artículo 35 de la Ley 472 de 1998, deviene inconstitucional, porque impide
plantear de nuevo el debate procesal sobre la vulneración de derechos e
intereses colectivos, independientemente de que se trate de nuevas situaciones
que los vulneren o amenacen o de circunstancias anteriores que se han
prolongado en el tiempo y que por determinada razón no se pudieron demostrar en
el proceso que concluyó con fallo negativo.
De esta forma, el demandante solicita a esta Corporación
que se declare la inconstitucionalidad del artículo demandado, por cuanto el
efecto de cosa juzgada absoluta sólo debe predicarse de las sentencias favorables
a las pretensiones del actor, y no de aquellas desfavorables que deben hacer
tránsito a cosa juzgada relativa.
IV. INTERVENCIONES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
El Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del
Interior y de Justicia intervino en el proceso de la referencia y solicitó a la
Corte que declarara la exequibilidad de la norma acusada, como quiera que la
demanda formulada incurre en el error de predicar un contenido normativo que no
se desprende del tenor literal del artículo acusado. En efecto, el actor señala
que en ella se contempla la cosa juzgada absoluta de los fallos denegatorios de
la acción popular, cuando en realidad la norma simplemente señala el carácter
de cosa juzgada que tienen dichas providencias, sin indicar el carácter
absoluto o relativo de la misma, asunto que deviene de la interpretación y
aplicación de la norma.
2.
Defensoría del Pueblo
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y
Legales de la Defensoría del Pueblo intervino en el presente proceso y
manifestó que coincide con el demandante en que los argumentos esgrimidos por
la Corte Constitucional en Sentencia C-215 de 1999, al pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en torno a los
alcances de la cosa juzgada de la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento en un proceso de acción popular, son igualmente predicables de la
sentencia que pone fin al proceso.
Así, no obstante que las posibilidades probatorias en ambos
escenarios son radicalmente distintas, como quiera que en el pacto de
cumplimiento puede haberse prescindido de la etapa probatoria, mientras que en
la sentencia que pone fin al proceso, necesariamente se debieron haber valorado
las pruebas que en la oportunidad pertinente se allegaron al mismo, la
Defensoría considera que en tratándose de un contencioso en el que se pretende
la protección de derechos colectivos, de titularidad difusa, en los que el
actor popular no necesariamente se identifica con la comunidad titular del
derecho, cercenar indiscriminadamente la posibilidad de que dicha comunidad
pueda reclamar la protección de sus derechos constituye precisamente la
negación de los mismos.
El interviniente pone de presente que el Consejo de Estado,
en procesos de acción popular, ha aplicado la figura de la cosa juzgada tal
como se usa en los procesos de nulidad simple, en los que la declaratoria de
nulidad de un acto administrativo surte efectos erga omnes, mientras que
la declaratoria de conformidad de la norma o del acto jurídico demandado sólo
surte efectos de cosa juzgada si se está ante la misma causa petendi. De
esta forma, considera que la Corte puede tener en cuenta la doctrina del
derecho viviente, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, para el
presente juicio de constitucionalidad. No obstante, precisa que la
interpretación del Consejo de Estado es insuficiente, por cuanto confiere
efectos de cosa juzgada a la acción que coincida con la causa petendi ya
planteada, independientemente de si aparecen informaciones especializadas o de
carácter técnico, no disponibles para el juez o las partes al momento de dictar
sentencia.
3.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El instituto colombiano de derecho procesal, a través de
uno de sus miembros, solicitó a la Corte Constitucional que declarara la
exequibilidad de la norma acusada, bajo la consideración de que ésta se ajusta
a la Carta Política y que corresponde a un modelo legítimamente adoptado por el
Congreso.
Así, señala que, dado que la acción popular protege
derechos colectivos, era necesario que los efectos de la cosa juzgada fueran
oponibles no sólo al actor sino a toda la comunidad, en nombre de la cual
actúa.
De otra parte precisa que la cosa juzgada opera, como en
los demás procesos, en los eventos en que concurran identidad de objeto e
identidad de partes, de suerte que si se inicia una nueva acción contra
determinado demandado, con determinados hechos, y se acredita que ya existe un
pronunciamiento judicial al respecto, es procedente la excepción de cosa
juzgada.
Igualmente, el actor señala que la figura de cosa juzgada
opera en los casos en que se nieguen las pretensiones de un actor popular (i)
porque los hechos expuestos no constituyen vulneración del derecho colectivo o
(ii) porque no se acreditaron los hechos en que se fundó la demanda. En este
sentido, la procedencia de esta figura es comprensible, en el primer escenario,
porque si el juez estima que los hechos expuestos no vulneran el interés
colectivo, no hay razón para que se desconozca el carácter definitivo de tal
decisión y, en el segundo, porque, en todo caso, existe el recurso
extraordinario de revisión.
Por otro lado, señala que si bien existe el riesgo de
denegar la protección de determinado derecho cuando en el proceso no se
demostraron los fundamentos de hecho que lo sustentaban, éste es menor a aquel
que implica abrir la posibilidad de presentar demandas indefinidas sobre los
mismos hechos, por lo que el legislador, tras ponderar los derechos a la
seguridad jurídica, la paz y el debido proceso, optó por el modelo consagrado
en la norma demandada que da fuerza de cosa juzgada a las sentencias proferidas
en procesos populares.
Finalmente, el interviniente critica la Sentencia C-215 de
1999 en la que se declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 27 de
la ley 472 de 1998, porque en lugar de aclarar el texto de la ley, en su
criterio, lo confunde.
4.
Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia solicitó a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada por
considerar que se encuentra ajustada a la Carta Política y que constituye una
opción legítimamente adoptada por el legislado, habida cuenta que si bien la
aplicación de la figura de cosa juzgada en sentencias desfavorables para los
actores populares pone en riesgo la protección de determinado colectivo, tal
riesgo se acepta como consecuencia de la ponderación de los derechos a la
seguridad jurídica, la paz y el debido proceso.
5.
Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario intervino en el proceso de constitucionalidad y señaló
que en el seno de dicha comunidad académica se encontraban dos posiciones
divergentes: Una que defiende la constitucionalidad de la norma demandada y
otra que la impugna parcialmente.
En cuanto a la primera, los argumentos esbozados para
defender la constitucionalidad del artículo bajo revisión son idénticos a los
expuestos por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal.
Por su parte, en lo que tiene que ver con la segunda
posición, la Universidad del Rosario señaló que la Corte Constitucional debería
declarar la constitucionalidad condicionada de la norma demandada bajo el
entendido de que la cosa juzgada no es un principio absoluto, tal como lo ha
comprendido la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional que ha establecido diversas tipologías de dicha figura jurídica,
como son: i) Cosa juzgada material y formal, ii) cosa juzgada implícita y
explícita, y iii) cosa juzgada absoluta y relativa.
Señala igualmente que los elementos clásicos de la cosa
juzgada, esto es, identidad de objeto, de partes y de causa deben revisarse
cuidadosamente en materia de acciones populares. Así, precisa que su objeto
-los derechos colectivos- son de gran importancia social por lo que deben tener
un plus de protección; igualmente destaca, en cuanto a las partes, que la
legitimación por activa es amplia y en la pasiva el juez puede vincular a todo
aquel que puede ser responsable de la afectación del derecho; finalmente
señala, en relación con la causa, que el juez goza de amplia facultad de suerte
que puede fallar ultra petita.
El interviniente señala que la ley de acciones populares
propugna por la eficacia de las decisiones judiciales, cometido que prima sobre
el criterio meramente formal de la cosa juzgada. Así, la ley consagra figuras
tales como la del comité de seguimiento y la auditoria para velar por el
cumplimiento de las providencias que se dicten.
De otra parte, señala que si bien la ley 472 de 1998
consagra el recurso extraordinario de revisión, éste se encuentra limitado para
las acciones que se interpongan ante la jurisdicción ordinaria e implica costos
y trámites adicionales.
De esta forma, la conclusión que expone el interviniente,
en lo que respecta a esta segunda postura, consiste en que las sentencias
dictadas en procesos de acciones populares, sea que protejan el derecho
invocado o que rechacen tal pretensión, deben hacer tránsito a cosa juzgada
relativa, con el fin de permitir una mayor protección de los derechos
colectivos.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante concepto No. 4282 el Procurador General de la
Nación solicitó a esta Corporación declarar la constitucionalidad condicionada
de la norma acusada, en el entendido que la sentencia que pone fin a la acción
popular hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no
fueron apreciadas por el juez al momento de producirse el fallo, evento en el
cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.
Antes de abordar los cargos formulados en la demanda, la
Vista Fiscal hizo unas consideraciones generales alrededor de las acciones
populares y los efectos de la cosa juzgada.
Respecto de los cargos concretos, el Procurador manifestó
que la Corte debería decidir de manera análoga a como lo hizo en sentencia
C-215 de 1999, toda vez que los supuestos sobre los que se fallaron guardan
estrecha relación con el presente caso. Sobre el particular, señala que la
Corte Constitucional, en dicha providencia, limitó el alcance de los efectos de
la cosa juzgada de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento en los
eventos en que (i) ocurren nuevos hechos o causas distintas a las alegadas en
el proceso que finalizó o (ii) surgen informaciones especializadas desconocidas
por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo, en los que la
sentencia no tendrá efecto de cosa juzgada absoluta, sino relativa.
Sobre el primer escenario, la Vista Fiscal señala que
resulta inocuo condicionar la norma frente a la ocurrencia de nuevos hechos,
por cuanto en este evento no se configura la cosa juzgada como quiera que no se
presenta uno de los requisitos, cual es la identidad de causa petendi.
En cuanto al segundo escenario, el Procurador considera que no es lógico ni
jurídico que ante las dificultades probatorias que se pueden presentar en
juicios de acciones populares, que requieren de alto nivel científico y
técnico, la sentencia desestimatoria de las pretensiones de protección de tales
intereses haga tránsito a cosa juzgada absoluta, impidiendo que en otro juicio
puedan allegarse las pruebas pertinentes y conducentes para determinar las
amenazas o perjuicios contra los derechos colectivos.
En consecuencia solicita a la Corte que declare la
constitucionalidad de la norma acusada, en el entendido de que la sentencia
hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron
apreciadas por el juez y por las partes al momento de producirse el fallo,
evento en el que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Por dirigirse
la demanda contra una norma que hace parte de una ley de la República (art. 35
de la Ley 472 de 1998) esta Corporación es competente para decidir sobre su
constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2.
Problema jurídico
En el presente
caso, el actor le solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 35 de
la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución política en relación con el ejercicio de las acciones populares y
de grupo y se dictan otras disposiciones”. Aduce al respecto, que el alcance de cosa juzgada absoluta reconocida por la norma acusada a
las sentencias dictadas en los procesos promovidos mediante acciones populares,
incluyendo los casos en que en ellas se hubieran negado las pretensiones,
desconoce el principio de efectividad de los derechos, el debido proceso, la
estructura constitucional de las acciones colectivas y el acceso a la
administración de justicia, en cuanto permite que un fallo desfavorable se
convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la comunidad iniciar
un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad al fallo se logre demostrar
el efectivo quebrantamiento del interés colectivo, bien con base en nuevos
elementos probatorios o con fundamento en hechos y pruebas que no fueron
puestos a consideración del juez.
Frente a la
presente solicitud, las posiciones de los distintos intervinientes no son
coincidentes.
Un primer grupo,
del que forma parte quien interviene a nombre de la Defensoría del Pueblo y el
propio Procurador General de la Nación, le solicitan a la Corte que declare la
exequibilidad condicionada del precepto impugnado, en el entendido que la
sentencia que le pone fin a la acción popular hace tránsito a cosa juzgada, a
menos que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez, caso en el
cual debe entenderse que la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho
grupo coincide en señalar que, en atención a la trascendencia de los derechos
colectivos protegidos a través de las acciones populares, como es el caso del
medio ambiente y los recursos naturales, no cabe reconocerle efectos de cosa
juzgada absoluta a las decisiones desestimatorias, ya que ello podría traducirse
en una negación definitiva de esa categoría de derechos. Aducen que cuando se
invoca una acción popular para la defensa de un derecho colectivo específico, es
posible que para ese momento, y para aquél en que se produzca el fallo, no se
cuenten con los conocimientos científicos y técnicos suficientes que permitan
determinar los riesgos o daños que se les puedan causar al derecho, razón por
la cual una sentencia que niega las pretensiones de la demanda no puede hacer
tránsito a cosa juzgada absoluta sino relativa, de manera que se garantice la
posibilidad a la comunidad de acudir nuevamente al proceso para asegurar la
efectividad y vigencia del derecho colectivo afectado. Según su parecer, una
interpretación contraria a la expuesta afectaría los derechos al debido proceso
y al acceso a la administración de justicia, así como también el principio de
efectividad de los derechos colectivos.
Por su parte,
un segundo grupo de intervinientes considera que la norma debe declararse
exequible en forma pura y simple, es decir, sin ningún tipo de
condicionamiento. El fundamento de tal solicitud, parte de considerar que es la
propia Constitución Política la que asigna competencia al legislador para
regular lo relacionado con las acciones populares, y entre otros aspectos, lo
que toca con los efectos de la sentencia, que fue precisamente lo hecho por
éste a través de la norma acusada. Sostienen asimismo, que el alcance
reconocido por la ley a la cosa juzgada es el propio de tal institución
jurídica, siendo la fijación de sus efectos un problema más de aplicación que
corresponde analizar y definir al juez competente en cada caso.
Conforme con
ello, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si el artículo
impugnado, al disponer que la sentencia mediante la cual se resuelve una acción
popular “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público
en general”, desconoce el principio de efectividad de los
derechos colectivos y los derechos al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia.
Para resolver
el problema jurídico planteado, la Corte abordará los siguientes temas: (i) procederá
a reiterar la línea jurisprudencial en torno a la naturaleza jurídica y al
contenido de las acciones populares, (ii) se referirá brevemente al instituto
procesal de la cosa juzgada, (iii) conforme con ello, fijará el alcance de la
norma demandada, (iv) se referirá al precedente existente en relación con la
juzgada en acciones populares y, finalmente, (v) llevará cabo el análisis de constitucionalidad
de la norma acusada.
3.
Las acciones populares. Contenido, finalidad y características
Esta Corporación ha tenido oportunidad de referirse in extenso al
tema de las acciones colectivas, y dentro de ellas a las acciones populares, tanto
en sede de control concreto como de control abstracto de constitucionalidad. En
este último caso, a propósito de sendas demandas que en el pasado han sido formuladas
contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se
desarrolla el artículo 88 Superior en relación con las acciones populares y de
grupo, y que en esta oportunidad vuelve a ser objeto de un nuevo
cuestionamiento de inconstitucionalidad.
En tales pronunciamientos, dentro de los que cabe mencionar las Sentencias
C-215 de 1999, C-1062 de 2000, C-377 de 2002 y C-569 de 2004, la Corte se ha
detenido en el análisis detallado del contenido, finalidad y características especiales
que identifican las acciones populares.
Inicialmente, ha destacado en dichos fallos el estrecho vínculo existente
entre el modelo de Estado social, democrático y participativo adoptado por la
Constitución del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de
grupo. Ha expresado al respecto, que tales acciones constituyen mecanismos de
participación social instituidas a favor del ciudadano para defender y
representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria;
propósito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensión social
implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la
consideración de la persona y en la prevalencia del interés público, y por la
otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a
participar en la actividad estatal, no solo a través de la elección libre de
sus representantes, sino también, por medio de distintos mecanismos de
deliberación, colaboración, consulta y control, en las decisiones que los
afectan e impulsando la acción de las autoridades en el propósito común de
asegurar los fines del Estado.
La relación entre el modelo de Estado constitucional y los mecanismos de
protección de los derechos e intereses colectivos fue explicada por la Corte,
entre otras, en la Sentencia C-215 de 1999, en la que señaló:
“Dentro del marco del Estado social de Derecho y de la
democracia participativa consagrado por el constituyente de 1991, la
intervención activa de los miembros de la comunidad resulta esencial en la
defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados por las
actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La dimensión social
del Estado de derecho, implica de suyo un papel activo de los órganos y
autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la
prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero
al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la
defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
“…”
Esa participación tiene entonces, dos
dimensiones : una, política, relativa a la participación en el ejercicio
del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y
otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y
defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad,
la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la
consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de
derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del
ciudadano.
Al igual que ocurre con muchos de los derechos
subjetivos, individuales - aún los de rango constitucional - el desconocimiento
y olvido de que han sido objeto los derechos colectivos, los cuales afectan
bienes esenciales del ser humano como la vida, salud, integridad, tranquilidad,
entre otros, puso de manifiesto la necesidad de darle la relevancia que exige
la protección y defensa de bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la
comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de
la colectividad misma.
Apoyada en la ley y la doctrina especializada, la jurisprudencia
constitucional ha definido las acciones populares como el medio procesal con el
que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e
intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las
autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar
el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza,
la vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses
(suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior
(restaurativa).
A partir de tal definición, ha dejado en claro la jurisprudencia que el
objetivo de las acciones populares es, entonces, defender los derechos e intereses
colectivos “de todas aquellas actividades que ocasionen perjuicios a amplios
sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de los
recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión en la
construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o servicios, la
alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa, los fraudes
del sector financiero etc”[1].
Sobre los
derechos colectivos, ha precisado la Corte que los mismos se caracterizan por
ser derechos de solidaridad, participativos y no excluyentes,
de alto espectro en cuanto no constituyen un sistema cerrado a la evolución
social y política, que pertenecen a todos y cada uno de los individuos y que,
como tales, exigen una labor anticipada de protección y una acción pronta de la
justicia, inicialmente dirigida a impedir su afectación y, en su defecto, a
lograr su inmediato restablecimiento, lo cual, precisamente, se logra a través
de las llamadas acciones colectivas, populares y de grupo.
La Constitución Política, en el artículo 88 inciso primero, consagra y
reconoce la institución jurídica de las acciones populares para la protección
de los derechos e intereses colectivos, categorizando como derechos de tal
naturaleza los relacionados con el patrimonio público, el espacio público, la
seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente y la
libre competencia económica, al tiempo que delega en el legislador la facultad
de regular tales acciones y de ampliar el espectro de los derechos susceptibles
de protección por esa vía judicial.
Ha recordado la Corte que las acciones populares no son una institución
reciente y novedosa dentro del sistema jurídico colombiano, pues en el Código Civil
y en algunas otros ordenamientos, anteriores a 1991, ya se contemplaban acciones
de ese tipo para: (i) la protección de bienes de uso público (C.C. arts. 1005 a
1007, 2358 y 2360), (ii) los casos de daño contingente(C.C. arts. 2359 y 2360),
(iii) la defensa del consumidor (Decreto-Ley 3466 de 1982), (iv) el espacio
público y ambiente (Ley 9ª de 1989 y (v) la competencia desleal (Ley 45 de
1990).
No obstante, ha reconocido igualmente la jurisprudencia, que fue el Constituyente
de 1991 quien se encargó de elevar a rango constitucional las acciones populares,
haciendo a su vez, en el propio artículo 88 de la Carta, una enumeración apenas
enunciativa de los derechos e intereses colectivos que pueden ser protegidos
por esa vía, y, como ya se mencionó, delegando en el legislador, no solo la
facultad para regularlas, sino también la atribución de ampliar el catálogo de
derechos e intereses colectivos susceptibles de protección a través de las
mismas, en el evento en que participen de similar naturaleza y, en todo caso,
siempre que no contraríen la finalidad pública o colectiva para la cual fueron
concebidos.
Sobre la
constitucionalización de tales acciones, este Tribunal expresó que ello obedece
“a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de
nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés
afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o
menos extensa de individuos”[2].Bajo
esos nuevos supuestos, “[l]as personas ejercen entonces, verdaderos derechos de
orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando
quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o
daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución le ha atribuido
a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”[3].
Ahora bien, en la Sentencia C-215 de 1999, la Corte hizo un análisis
detallado de las características que identifican las acciones populares,
destacando las siguientes:
a) Las acciones populares pueden ser promovidas por cualquier persona. Explicó la Corte que la Constitución de 1991 no distinguió, como sí
lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos,
para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades
indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el
término “colectivos”, que fue el utilizado por el artículo 88 Superior para
describir el margen de influencia de tales acciones. En ese entendido, las
acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo
mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona, natural o jurídica, a
nombre de la comunidad cuando ocurra un daño o amenaza a un derecho o interés
común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por
la ley.
b) Las acciones populares son ejercidas contra las autoridades
públicas por sus acciones y omisiones y por las mismas causas, contra los
particulares. Acorde con el constitucionalismo
occidental contemporáneo, las acciones populares proponen optimizar los medios
de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la
administración pública propiamente dicha y de los grupos y emporios económicos
de mayor influencia, por ser estos sectores quienes, en razón a su posición
dominante frente a la mayoría de la comunidad, están en capacidad de afectar o
poner en peligro el interés general. Desde esta perspectiva, las acciones
populares parten del supuesto de que quienes las ejercen se encuentran en una
situación de desigualdad.
c) Las acciones populares tienen un fin público. Ello implica que el ejercicio de las acciones populares persigue
la protección de un derecho colectivo, esto es, de un interés que se encuentra
en cabeza de un grupo de individuos, de la comunidad en su conjunto, excluyendo
entonces cualquier motivación de orden subjetivo o particular. Cabe destacar,
sin embargo, que la posibilidad de que cualquier persona perteneciente al
colectivo afectado pueda acudir ante el juez en defensa del mismo, le permite
obtener a ésta, de forma simultánea, la protección de su propio interés.
d) Las acciones populares son de naturaleza preventiva. Esto significa que su ejercicio o promoción judicial no está
supeditado o condicionado a que exista un daño o perjuicio de los derechos o
intereses que se buscan proteger. Es suficiente que se presente la amenaza o el
riesgo de que se produzca el daño, para que pueda activarse el mecanismo de la
acción popular. Esto, en razón a que desde sus orígenes, las acciones populares
fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden
intereses superiores de carácter público.
e) Las acciones populares tienen también un carácter restitutorio. En cuanto dichos mecanismos de protección persiguen el
restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos, se les atribuye
también un carácter eminentemente restitutorio.
f) Las acciones populares no persiguen en forma directa un
resarcimiento de tipo pecuniario. La ausencia de
contenido subjetivo de las acciones populares conlleva a que, en principio, su
ejercicio no persiga un resarcimiento de tipo pecuniario a favor de quien
promueve la defensa de un interés colectivo. No obstante, en algunos casos, el
legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra el actor
popular, o de una recompensa, que, en todo caso, no puede convertirse en el
único incentivo que ha de tener en cuenta quien debe obrar más por motivaciones
de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma
parte.
g) Las acciones populares gozan de una
estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos.
Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto
sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que
son un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes,
radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre
de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que
forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de
acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás
procesos de contenido litigioso, pues no plantea una verdadera litis ya que lo
que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo
cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado
anterior.
Es sabido que en desarrollo del mandato contenido en
el artículo 88 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 472 de
1998, mediante la cual se regula el ejercicio de las acciones populares y de
grupo.
La citada ley define como derechos e intereses colectivos (art.
4°), los siguientes: (1) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo
establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (2)
La moralidad administrativa; (3) La existencia del equilibrio ecológico y el
manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la
preservación y restauración del medio ambiente; (4) El goce del espacio público
y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (5) La defensa del
patrimonio público; (6) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; (7) La
seguridad y salubridad públicas; (8) El acceso a una infraestructura de
servicios que garantice la salubridad pública; (9) La libre competencia
económica; (10) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea
eficiente y oportuna; (11) La prohibición de la fabricación, importación, posesión,
uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al
territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (12) El derecho a la
seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (13) La
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos,
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (14) Los derechos de los
consumidores y usuarios.
Tal y como lo ha precisado esta Corporación, la enumeración que la
Ley 472 de 1998 hace de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser
protegidos a través de las acciones populares, tampoco se entiende agotado en
dicho texto, toda vez que la propia ley señala que, además de los enunciados en
la misma, son derechos e intereses colectivos, los definidos como tales en la
Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional
celebrados por Colombia. Dispone igualmente el ordenamiento citado que los
derechos e intereses colectivos enunciados en el artículo 4°, estarán definidos
y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con
posterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley.
Cabe destacar que la Ley 472 de 1998
regula otros aspectos importantes en relación con el ejercicio de las acciones
populares como son: a) los principios que rigen su trámite procesal (arts.5° a
7°); b) la procedencia, agotamiento opcional de la vía gubernativa y caducidad
(arts. 9° a 11); c) la legitimación para ejercitarlas (arts. 12 a 14); d), la jurisdicción
y competencia (arts. 15 y 16); e) la presentación de la demanda o petición
(arts.17 a 19); f) la admisión, notificación, traslado y excepciones (arts. 20
a 23); g) la coadyuvancia y medidas cautelares (arts. 24 a 26); h) el pacto de
cumplimiento (art. 27); i) el período probatorio y los términos para alegar de
conclusión (arts. 28 a 33); j) la sentencia y los efecto de la misma (arts. 33
a 35); k) los recursos y costas (arts. 36 a 38); l) los incentivos (arts. 39 y
40); y m) las medidas coercitivas (arts. 41 a 45).
En punto al tema de la sentencia en las acciones populares, cabe
destacar que los artículos 33 y 34 regulan lo referente a los términos para
proferir el fallo y las condiciones que debe tener en cuenta el juez en caso de
acoger las pretensiones del demandante, mientras el artículo 35, demandado en
esta causa, se ocupa de fijar los efectos de la sentencia, previendo que la
misma “tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en
general”.
En concordancia con dichas normas, el artículo 37 se refiere a los
recursos que se pueden promover contra las decisiones que le ponen fin a las
acciones populares, previendo al respecto que contra la sentencia que se dicta
en primera instancia procede el recurso de apelación, en la forma y oportunidad
señalada en el código de procedimiento civil. Sobre este particular, debe
aclararse que contra las sentencias que resuelven las acciones populares no
proceden los recursos extraordinarios de casación y revisión, según el caso.
4.
La institución jurídica de la cosa
juzgada. Definición y alcance
El proceso, entendido como el conjunto de actos
concatenados realizados por las partes y por el juez para la solución de un
litigio, en razón a su finalidad específica y concreta, cual es la de buscar la
efectividad de los derechos subjetivos, no puede prolongarse indefinidamente en
el tiempo y, por tanto, extenderse a perpetuidad. Razones de interés general,
relacionadas con el mantenimiento del orden público, la paz social y la
garantía de los derechos ciudadanos, imponen, como un imperativo social y político,
que los procesos se decidan definitivamente y que necesariamente deba finalizar
o concluir, en un cierto momento procesal, el litigio sobre un conflicto de
intereses que previamente ha sido planteado en juicio y juzgado, pues admitir
lo contrario implicaría que las relaciones litigiosas nunca saldrían de la
incertidumbre, con grave perjuicio para los intereses señalados.
Como respuesta a ese imperativo, surge entonces la institución
procesal de la cosa juzgada, la cual se viene a constituir, dentro del ámbito
de las instituciones jurídicas, en el fin natural del proceso.
En términos generales, la cosa juzgada hace referencia
a los efectos jurídicos de las sentencias, en virtud de los cuales éstas
adquieren carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, de
tal manera que sobre aquellos asuntos tratados y decididos en ellas, no resulta
admisible plantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento.
Los efectos de la cosa juzgada
se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del
Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y su objeto consiste,
entonces, en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que
determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios
judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a promover el
mismo litigio.
La cosa juzgada brinda así seguridad y estabilidad a
las decisiones judiciales, en la medida que impide un nuevo planteamiento del
caso litigioso para obtener respecto de él una nueva declaración de certeza.
De acuerdo con su definición, a la cosa juzgada se le
atribuyen dos importantes consecuencias, que si bien se encuentran relacionadas
entre sí, en todo caso mantienen una clara diferencia[4]. Una de
naturaleza positiva, cual es el de vincular o constreñir al juez para que
reconozca y acate el pronunciamiento anterior (principio de la res judicata
pro veritate habetur), y otra de connotación negativa, que se
traduce en la prohibición que se impone también al operador jurídico para
resolver sobre el fondo de conflictos ya decididos a través de sentencia en
firme, evitando además que respecto de una misma cuestión litigiosa se
presenten decisiones contradictorias con la primera. En este segundo efecto, lo
que se pretende es no sólo excluir una decisión contraria a la precedente, sino
también cualquier nueva decisión sobre lo que ya ha sido objeto de juzgamiento
anterior.
Adicionalmente, en virtud de su alcance coercitivo, a
la cosa juzgada se le reconoce una tercera consecuencia, no menos
importante que las dos anteriores, la cual se materializa en el hecho de que,
por su intermedio, se brinda la posibilidad de ejecución forzada de la
sentencia, en los casos en que la parte a quien se le ha impuesto una
prestación se niega a satisfacerla.
Así entendida, la cosa juzgada está llamada a
garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad
jurídica y confianza legítima de los administrados, pues a través de ella se
obliga a los jueces a ser consistentes con las decisiones que adoptan,
impidiendo que un mismo asunto sea estudiado y fallado nuevamente por la
autoridad judicial, en oportunidad diferente y de distinta manera.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina
especializada, la cosa juzgada es una institución compleja en razón a que la
misma sólo se predica de una determinada sentencia. Por eso, para que
una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que
concurran, en ambos juicios, tres requisitos comunes: (i) identidad de objeto, (ii)
identidad de causa e (iii) identidad de partes. Las llamadas “identidades
procesales” constituyen, entonces, los límites a la existencia de la cosa
juzgada. Así lo dispone el propio artículo 332 del Código de Procedimiento
Civil, al señalar que la sentencia ejecutoriada proferida en proceso
contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, “siempre que el nuevo proceso
verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y
que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes”.
El alcance de las llamadas “identidades procesales”, lo
explicó la Corte en la sentencia C-774 de 2001, en los siguientes términos:
-
Identidad de objeto, “es decir, la demanda debe versar sobre la
misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa
juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido,
declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.
Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un
derecho que no fueron declarados expresamente”.
-
Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), “es
decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los
mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos,
la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los
nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que
constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa”.
-
Identidad de partes, “es decir, al proceso deben concurrir las
mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la
decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se
presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la
identidad jurídica”.
Sobre la identidad de partes, la doctrina y la propia
jurisprudencia, coinciden en señalar que la misma marca el límite subjetivo de
la cosa juzgada, en el sentido que en virtud de tal identidad la sentencia sólo
produce efectos entre quienes fueron parte en el proceso y, por tanto, no se extiende
a terceros que han permanecido ajenos a dicha actuación. No obstante lo dicho,
existe también consenso entre los especialistas, en el sentido de considerar
que tienen la calidad de partes no solo los sujetos activo y pasivo de la
relación procesal, sino igualmente todos los sujetos que, bajo las previsiones
legales, se han incorporado voluntariamente al proceso, han sido citados para
intervenir en el mismo, y, en todo caso, a quienes el fallo afecta en los propios
términos de los litigantes principales.
De igual manera, la identidad de objeto y de causa, vistos
de manera conjunta, fijan los llamados límites objetivos de la cosa juzgada,
dando a entender con ello, que ésta se predica, si y solo sí, de las causas que
han sido debatidas en el proceso y decididas en la sentencia (causa petendi).
En esa orientación, el artículo 17 del Código Civil señala que “las
sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria, sino respecto de las causas
en que fueron pronunciadas. Es por tanto, prohibido a los jueces proveer en los
negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria”. Frente
a los límites objetivos, ha explicado la jurisprudencia que para determinar su
ocurrencia “habrá de examinarse siempre cuál es la pretensión deducida en
juicio anterior, para que pueda analizarse si existe o no la cosa juzgada y,
además, cuáles los fundamentos de dicha pretensión. Pues bien puede ocurrir que
unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre
los cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama
jurisdiccional, en proceso diferentes”[5].
Acorde con el
alcance fijado a las llamadas identidades procesales, se ha sostenido que, por
regla general, la fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a
quienes plantearon la litis como parte o intervinientes dentro del
proceso. En este sentido, el criterio imperante es que la cosa juzgada produce
efecto Inter partes. A esta modalidad, que como se ha dicho constituye
la regla general, suele identificársele con el nombre de cosa juzgada
relativa. No obstante, el ordenamiento jurídico, excepcionalmente, le
impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, que el efecto
de cosa juzgada de una providencia obliga en general a todas las personas. A
esta modalidad se le conoce con el nombre de cosa juzgada general o absoluta,
y se establece por expreso mandato constitucional en materia penal (C.P. art.
29) y constitucional (C.P. art. 243), esto último en el campo del control
abstracto de constitucional de las leyes, sin perjuicio de los demás casos que de
manera especial pueda definir el legislador en ejercicio de su potestad de
configuración política.
Finalmente,
para garantizar la eficacia de la cosa juzgada, el ordenamiento jurídico ha
dispuesto que ésta puede proponerse como excepción previa, como excepción de
mérito, mediante la impugnación por medio del recurso de apelación, o como
causal de revisión en los términos de ley (C.P.C. art. 380). En esos términos,
cuando el funcionario judicial se percata de la operancia de una cosa juzgada
debe proceder a rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de
fondo que se proponga, y en último caso, dictar una sentencia inhibitoria.
5.
Alcance del artículo 35 de la Ley 472
de 1998
En la presente causa se demanda el artículo 35 de la
Ley 472 de 1998, a través del cual se fijan los efectos de las sentencias que
resuelven las acciones populares. Al respecto, el mencionado artículo dispone expresamente
que “La sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y
del público en general”. (Subrayas fuera de texto).
Del contenido de la citada disposición se infiere que,
por su intermedio, se busca proyectar el alcance de las decisiones que
resuelven acciones populares más allá de quienes intervinieron en el respectivo
proceso, haciendo oponibles sus efectos a todas las personas, independientemente
de que hayan sido o no parte en el juicio o sean o no titulares del mismo
derecho litigioso.
El hecho de que a través de las acciones populares se
protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores más o menos
amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por
cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se haya querido
extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones populares, tanto a
las partes en el proceso, entre las que se cuentan por supuesto al actor
popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse también al
colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto.
En esos términos, es claro que el propósito del
legislador al regular la materia, fue entonces el de reconocerle a todas las
sentencias que ponen fin a la acción popular efectos erga omnes, es
decir, el alcance de cosa juzgada general o absoluta.
Según quedó
explicado en el apartado anterior, aun cuando la regla general es que las
sentencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir, que
sólo producen efectos entre quienes plantearon la litis, es posible que
la propia Constitución y la ley le reconozcan a ciertas decisiones efectos de
cosa juzgada general o absoluta, lo cual significa que tales decisiones son
oponibles no solo a las partes del proceso sino a todas las personas en
general.
Esto último es entonces lo que ocurre en el caso de la
norma acusada, ya que, como se mencionó, la misma le reconoce a las sentencias de
acción popular efectos generales, oponibles al conglomerado social sin distingo
ninguno.
Así lo había entendido ya esta Corporación en la
Sentencia C-215 de 1999, al pronunciarse sobre la exequibilidad de la norma que
ordena formalizar el pacto de cumplimiento a través de sentencia, en los
términos del artículo 35 de la Ley 472 de 1998. Al respecto, se destacó en el
citado fallo:
“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata
de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a
la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada
absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de
acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no
tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro
como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva
vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación”.
(Negrillas fuera de texto).
Sobre la base de que el efecto reconocido por la norma acusada a
las sentencias que resuelven acciones populares, es el de cosa juzgada general
o absoluta, pasa la Corte a establecer si el precepto desconoce o no el principio de efectividad de los derechos colectivos y los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración de justicia.
6.
Jurisprudencia de la Corte en torno al alcance de la cosa
juzgada en los procesos de acción popular
Como ya ha sido referenciado, quien demanda en esta
causa solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 35 de la Ley 472
de 1998, por considerar que el alcance de cosa juzgada general
que éste le otorga a todas las sentencias que se dictan en los procesos de
acciones populares, incluyendo los casos en que se desestiman las pretensiones,
viola el principio de efectividad de los derechos colectivos, el debido proceso
y el acceso a la administración de justicia, pues permite que un fallo
desfavorable se convierta en un pronunciamiento intangible, que impide a la
comunidad iniciar un nuevo proceso a pesar de que con posterioridad a la
decisión en firme se demuestre el efectivo quebrantamiento del interés
colectivo.
El actor respalda su acusación en la Sentencia C-215
de 1999, aduciendo que en ella, la Corte Constitucional le reconoció efectos de
cosa juzgada relativa a la sentencia que en materia de acciones populares
aprueba el pacto de cumplimiento previsto en el artículo 27 de la citada Ley
472 de 1998, solicitando a esta Corporación hacer extensiva al caso concreto la
doctrina fijada en dicho pronunciamiento.
En esa misma línea, algunos de los intervinientes,
entre los que se cuentan la Defensoría del Pueblo y el propio Ministerio
Público, también hacen expresa referencia a la Sentencia C-215 de 1999, destacando
la correspondencia temática existente entre lo resuelto por la Corte en dicho
fallo y lo que en esta oportunidad debe entrar a decidir.
Así las cosas, pasa entonces la Corte a referirse al
contenido de la Sentencia C-215 de 1999.
En efecto, a través de la Sentencia C-215 de 1999, la Corte
tuvo oportunidad de pronunciarse sobre varias demandas de inconstitucionalidad presentadas
contra distintas disposiciones de la Ley 472 de 1999, entre otras, contra el
artículo 27, en el que se consagra la figura del pacto de cumplimiento.
De acuerdo con el artículo 27, el pacto de
cumplimiento constituye una forma de terminación anticipada del proceso de
acción popular, que se materializa en una conciliación o acuerdo de voluntades
al que pueden llegar las partes para obtener la oportuna protección y
restablecimiento de los derechos e intereses colectivos afectados. En ese
contexto, la misma norma regula la manera como debe llevarse a cabo el pacto, (i)
previendo que el juez debe citar de oficio a una audiencia especial dentro de los
tres días siguientes al traslado de la demanda, (ii) que a dicha audiencia deben
concurrir todas las partes implicadas y el Ministerio Público, (iii) que el
pacto debe ser avalado por el juez, y (iv) que su aprobación “se surtirá
mediante sentencia, cuya parte resolutiva será publicada en un diario de amplia
circulación nacional a costa de las partes involucradas”.
Respecto de la citada norma, la acusación se centraba
en una presunta violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, en cuanto que, a juicio de quien en esa ocasión
actuaba como demandante, a través del pacto de cumplimiento se propiciaba una
especie de negociación de la sanción jurídica, lo cual iba en desmedro de la
eficacia de la acción popular y, por tanto, de los citados derechos.
Frente a la figura del pacto de cumplimiento, en la
Sentencia C-215 de 1999 la Corte encontró que, en términos generales, su finalidad
encajaba dentro del ordenamiento constitucional y, antes que afectar el
debido proceso y la tutela judicial efectiva, desarrollaba los principios de eficacia,
economía y celeridad (art. 209, C.P.), aplicables también a la administración
de justicia. Sobre el particular, se dijo en la mencionada sentencia:
“En principio, la Corte encuentra que la finalidad del
pacto de cumplimiento encaja dentro del ordenamiento constitucional y, en
particular, hace efectivos los principios de eficacia, economía y celeridad
(art. 209, C.P.), los cuales, como lo ha entendido esta Corporación, son
aplicables también a la administración de justicia.
En efecto, el objetivo que persigue ese pacto es,
previa la convocatoria del juez, que las partes puedan llegar a un acuerdo de
voluntades para obtener el oportuno restablecimiento y reparación de los
perjuicios ocasionados a los derechos e intereses colectivos, dando con ello
una terminación anticipada al proceso y solución de un conflicto y por ende, un
menor desgaste para el aparato judicial. Además, cabe observar, que el acuerdo
no sólo debe ser avalado por el juez, en el caso de encontrar que el proyecto
de acuerdo no contiene vicios de ilegalidad, sino que ha de contar con la
intervención del Ministerio Público, cuyo papel es el de proteger los derechos
colectivos en juego, dada su función de ‘defensor de los intereses colectivos’,
en los términos del numeral 4 del artículo 277 de la Carta Política.
No se trata entonces, como erróneamente lo interpreta
el demandante, de la negociación de la sanción jurídica, ni menos aún, que con
el citado mecanismo se esté atentando contra la eficacia de la acción popular.
Por el contrario, ese acuerdo contribuye a obtener la pronta reparación de los
perjuicios ocasionados por la vía de la concertación, reduciendo los términos
del proceso y en consecuencia, de la decisión que debe adoptar el juez, todo
ello, en desarrollo de los principios constitucionales ya enunciados. De igual
forma, mediante el compromiso que suscriben las partes y que se consigna en el
proyecto de pacto, se busca prever oportunamente la violación de los intereses
colectivos, y por consiguiente, su efectiva protección y reparación.
Otro argumento que desvirtúa la interpretación del
mencionado pacto como un medio para negociar la sanción jurídica, se refiere al
hecho de que la conciliación versa sobre algo que se encuentra pendiente de
determinación, pues al momento de intentarse el pacto de cumplimiento, aún no
se ha impuesto sanción alguna al infractor. A lo anterior se agrega, que el
intento de acuerdo parte de la base de que quien ha ocasionado la afectación de
los derechos e intereses colectivos reconozca su infracción y acepte cuando
fuere del caso, la reparación de los daños ocasionados, en beneficio de los
directamente perjudicados y de la sociedad en general. Más aún, se reitera que
la intervención del Ministerio Público garantiza que en la celebración del
pacto no se desconozcan ni desmejoren los derechos e intereses de los
accionantes, dada su función de velar por la vigencia de tales derechos.
Así mismo, es oportuno observar, que una de las situaciones
previstas por la norma impugnada para considerar fallida la audiencia, es la no
comparecencia de la totalidad de las personas interesadas, de suerte que no
puede afirmarse de manera absoluta, que el pacto se realiza sin el conocimiento
y la participación de los afectados con la decisión, lo que constituye una
garantía adicional al debido proceso”.
No obstante lo anterior, en la misma sentencia, la Corte se detuvo en el
análisis del aparte del artículo 27 en el que se dispone que “la aprobación
del pacto se surtirá mediante sentencia”. Ello en razón a que una
interpretación armónica de tal mandato con el tenor literal del artículo 35, en
el que se fijan los efectos de las sentencias de las acciones populares,
llevaba a concluir que la sentencia mediante la cual se aprueba el pacto de
cumplimiento hace transito a cosa juzgada general o absoluta, tal y como ocurre
con todas las decisiones que resuelven acciones populares.
Consideró entonces la Corte que la exigencia de que el pacto se surtiera
mediante sentencia, implicaba el sometimiento de la decisión a los efectos de
cosa juzgada general o absoluta previstos en el artículo 35 de la Ley 472 de
1999, lo cual, a juicio del Tribunal, planteaba un verdadero problema de
inconstitucionalidad, pues reconocerle tal alcance impedía que frente al
surgimiento de nuevos hechos y nuevas informaciones técnicas se pudiera acudir posteriormente
a una nueva acción popular.
Bajo ese entendido, la Corte se planteó el siguiente interrogante: “¿Puede
el pacto celebrado por un solo demandante -legitimado para ello- conciliar
sobre un derecho o interés colectivo que afecta a toda una comunidad, sin que
después pueda volverse a presentar por otro afectado, una acción popular ante
una nueva vulneración de los derechos sobre los cuales se concilió?”
En torno a dicho problema, aclaró la Corte que, tratándose de la
protección de derechos e intereses colectivos, no era constitucionalmente
admisible reconocerle a la sentencia que aprueba el pacto la autoridad de cosa
juzgada general o absoluta, en cuanto tal hecho afecta sustancialmente los
derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como
también la efectividad de los derechos colectivos, de quienes no tuvieron
oportunidad de intervenir en la actuación procesal, y que en el futuro, en su
condición de miembros de la misma comunidad, pudieran verse afectados en los intereses
que fueron materia del acuerdo.
Afirmó igualmente, que el objeto de protección de las
acciones populares está constituido por derechos cuya titularidad es difusa, en
cuanto los mismos están en cabeza de un número más o menos extenso de
personas, lo cual, si bien puede generar que todos los afectados resulten
beneficiados con el acuerdo de protección, aun cuando no hayan participado en él,
de igual manera, por la vía de los efectos absolutos de la sentencia, se verían
despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una
nueva situación de vulneración de esos derechos, que tenga lugar dentro de esa
misma colectividad y respecto de las situaciones materia del pacto.
En esos términos, concluyó entonces que, aun cuando en principio, reconocerle
el efecto de cosa juzgada general o absoluta a la sentencia mediante la cual se
aprueba el pacto de cumplimiento no contradice la Constitución, dicho efecto no
puede extenderse a los casos en que “ocurren hechos nuevos o causas distintas a
las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones
especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el
acuerdo”, pues en tales eventos, debe permitirse a los miembros de la comunidad
iniciar una nueva acción popular para enfrentar una nueva amenaza o violación
de los derechos colectivos.
En relación con el punto, dijo expresamente la Corte:
“No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata
de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la
sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada
absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de
acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no
tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro
como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva
vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.
En efecto, la naturaleza propia de los derechos e
intereses colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un número
más o menos extenso de personas afectadas con la violación de tales derechos,
que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una
conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo,
estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para
corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la
misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.
No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de
la fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones
que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del
incumplimiento de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar
esta situación, la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El
interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma
comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e
intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión
obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición de
informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni
las partes al momento de conciliar la controversia.
En este orden de ideas, concluye la Corte, que la
posibilidad de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo
para poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de
derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional,
razón por la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito
a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36 (sic) de la Ley 472 de 1998.
Sin embargo, la Corte considera que se configura una
situación diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las
alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas
desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo. Por
consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el
acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos, habrá de
condicionarse la exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe
entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito
a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las
alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no
fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho
pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa
juzgada relativa.”
Con fundamento en tales argumentos, en la Sentencia C-
215 de 1999 esta Corporación declaró la exequibilidad condicionada del artículo
27 de la Ley 472 de 1998, concretamente de la regla según la cual “La
aprobación del pacto de cumplimiento se surtirá mediante sentencia”, bajo
el entendido “de que tal sentencia hace tránsito a cosa juzgada, salvo que
se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo
proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas
por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el
cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa”.
Así, en el precitado fallo, se limitaron los efectos de cosa juzgada frente
a las sentencias que aprueba el pacto de cumplimiento, en dos situaciones
específicas: (i) cuando se presenten hechos nuevos y causas distintas a las
alegadas en el respectivo proceso y (ii) cuando surjan informaciones de
carácter técnico que no hayan sido apreciadas por el juez y las partes. Dispuso
la Corte que en tales eventos, para garantizar los derechos al debido proceso,
el acceso a la administración de justicia y la efectividad de los derechos
colectivos, la sentencia tendrá alcance de cosa juzgada relativa y no general o
absoluta, permitiendo a la misma comunidad promover una nueva acción popular en
defensa de los derechos colectivos.
7.
Exequibilidad condicionada del artículo
35 de la Ley 472 de 1998
La norma sometida a juicio, se reitera, es el artículo
35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se definen los efectos de las
sentencias que resuelven las acciones populares. Sobre el contenido de tal
precepto, ya se precisó que, por su intermedio, el legislador le reconoce a todas
las sentencias alcance de cosa juzgada general o absoluta, pues en él se
dispone expresamente que la sentencia que pone fin a la acción popular “tendrá
efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.
Como quedó expresado en el apartado anterior, el tema de los
efectos de las sentencias que definen acciones populares, ha sido objeto de estudio
por la Corte en oportunidad anterior, concretamente, en la Sentencia C-215 de
1999, a la que ya se hizo expresa referencia.
Respecto de la decisión adoptada por la Corte en la citada Sentencia
cabe aclarar, inicialmente, que no se presenta el fenómeno jurídico de la cosa
juzgada constitucional. Esto en razón a que en aquella oportunidad la norma
acusada fue el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, siendo la materia de
definición el carácter de cosa juzga de la sentencia que aprueba el pacto de
cumplimiento, mientras que en esta causa, la norma cuestionada es el artículo
35 de la misma ley, que reconoce el alcance de cosa juzgada general o absoluta
a todas las sentencias que resuelven acciones populares.
Sin perjuicio de lo anterior, considera la Corte que los
argumentos expuestos en la Sentencia C-215 de 1999, frente a los efectos de cosa
juzgada de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento, resultan
aplicables al caso de las sentencias que en general ponen fin al proceso de
acción popular, que es el tema que en esta oportunidad ocupa la atención de la
Sala. Particularmente, por cuanto si bien en dicha ocasión, el juicio de
inconstitucionalidad se dirigió contra el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, lo
que en realidad motivó a la Corte a condicionar su exequibilidad, fue
precisamente el efecto de cosa juzgada general o absoluta que el artículo 35
del mismo ordenamiento le reconoce a todas las sentencias que resuelven
acciones populares.
Una atenta y detenida lectura de la Sentencia C-215 de 1999, permite
concluir que, través de dicho fallo, la Corte, si bien concentró el análisis de
constitucionalidad en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en forma implícita,
estableció una regla general en torno a los efectos de las sentencias que
resuelven acciones populares. Dicha regla parte de considerar que, dada la
naturaleza jurídica especial que identifica ese tipo de acciones, la decisión
que le pone fin al proceso de acción popular no puede hacer tránsito a cosa
juzgada general o absoluta en todos los casos, conforme lo prevé el artículo 35
de la citada ley.
Como lo precisó el Tribunal en el citado fallo y que ahora lo
reitera, el hecho particular y concreto de que a través de las acciones
populares se busque proteger derechos de relevancia social, cuya titularidad es
difusa, plantea un verdadero problema de inconstitucionalidad frente al mandato
legal que ordena reconocerle efectos erga omnes a todas las sentencias, pues en ciertos casos, extender
los efectos de la decisión al público en general, cerrando la posibilidad de
promover un nuevo juicio, puede llegar a desconocer los derechos al debido
proceso, el acceso a la administración de justicia y la propia efectividad de
los derechos colectivos.
En efecto, según se ha expresado, las acciones populares constituyen el
medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual
y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante
trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos
y cada uno de los miembros de una comunidad, como el patrimonio, el espacio
público, la seguridad, la salubridad, la moral administrativa, la libre
competencia, el equilibrio ecológico y el ambiente, entre otros, y cuya amenaza
o violación puede a su vez afectar bienes esenciales del ser humano como la
vida, la salud, la integridad y la tranquilidad.
En razón a los bienes que son objeto de su protección, las acciones
populares presentan una estructura especial que la diferencia de los demás
procesos litigiosos, pues en estricto sentido, no plantean una controversia
entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que persiguen precaver o
superar un daño en bienes que comprometen la existencia y desarrollo de la
colectividad misma, frente a los poderes del Estado, de la Administración
Pública y de los grandes grupos económicos.
En este contexto,
por contraposición a las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza
de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder
a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo,
existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada,
conservan el mismo derecho a promover la acción popular. Esto último significa
que, a diferencia de lo que ocurre con las acciones que defienden intereses individuales
o subjetivos, cuyo ejercicio radica exclusivamente en el titular de los mismos,
para la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier
miembro del grupo afectado esta legitimado procesalmente para defenderlos, es
decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el
fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho.
Son entonces
la naturaleza de los derechos que se buscan proteger a través de la acción
popular -derechos colectivos-, la trascendencia social de los mismos y el hecho
de que su defensa pueda ejercerse por uno solo de los afectados en nombre de la
colectividad, las circunstancias que entran en tención con la decisión legislativa
de reconocerle efectos generales o absolutos a todas las sentencias que ponen
fin a las acciones. Esta claro que en los procesos donde se
persigue la protección de derechos colectivos socialmente relevantes,
caracterizados como se ha dicho por una titularidad difusa, cerrar por completo
cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus
intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisión
anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y,
además, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia
Constitución del 91 instituyó para brindarles una protección real y efectiva.
Esto último se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias
que niegan o desestiman la protección de los derechos e intereses colectivos
sometidos a juicio, pues, como lo señala el Ministerio Público en su concepto
de rigor, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos
naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre otros, que se encuentran
expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en gran medida generados por
el desarrollo industrial y tecnológico, y que además de resultar de difícil
prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentación y
definición de la acción popular, no se cuentan con los conocimientos
especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o
violación. En estos casos, no resultaría constitucionalmente admisible, que ante
la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acción popular haga
tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso
ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la
existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos.
Evalúese, por ejemplo, el caso hipotético de una acción popular
donde se demanda a las compañías de tabaco por los daños que el cigarrillo
produce al medio ambiente y a la salud de la colectividad, y que el juez de la causa
resuelve negar, bajo la consideración de que no se logró acreditar que el
cigarrillo causa los perjuicios que le son atribuidos en la demanda. Si un
tiempo después aparecen pruebas en contrario, es decir, que los cigarrillos sí
afectan el ambiente y la salud humana, e incluso causan adicción, no sería
posible promover la misma acción popular para la protección de los mismos
derechos colectivos, en razón al efecto general y absoluto que la ley le
atribuye a la sentencia.
De la misma manera, piénsese en el caso, también supuesto, de la
afectación continuada del medio ambiente y el equilibrio ecológico por
fumigación, que inicialmente dio lugar a una sentencia desestimatoria en un
proceso de acción popular, pero que hace imprescindible un nuevo pronunciamiento
judicial, en la medida que con posterioridad al fallo, surgen nuevas pruebas
técnicas que llevan a concluir que la misma conducta: la fumigación, realizada
en forma sostenida, sí afecta diversos derechos colectivos.
Como los anteriores, son muchos los ejemplos a los que se puede
acudir para demostrar que una medida legislativa en la que se le reconoce
efectos generales a las decisiones que resuelven en forma negativa las acciones
populares, resulta a todas luces desproporcionada en cuanto impide una
protección efectiva y eficaz de los derechos colectivos, ante una amenaza o
violación real de los mismos, que surge luego de producido un primer fallo. Por
eso, tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede
entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia
de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acción en cabeza de
un número más o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violación
de tales derechos, que aun cuando habrían podido participar en el proceso,
estarían despojadas de la oportunidad de ejercer una acción popular para
enmendar una situación de amenaza o afectación de esos derechos que ocurra en
la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia
desestimatoria de los mismos y la aparición con posterioridad al fallo de
nuevas pruebas que demuestren tal vulneración.
Para la Corte es claro que, tratándose de las acciones populares, se
prevé en la Ley 472 de 1998 un periodo probatorio (veinte días prorrogables por
otros veinte días) rodeado de las garantías necesarias para facilitar el acceso
al proceso de todos los elementos de prueba indispensables para que el juez
profiera una decisión de mérito. Podría mencionarse al respecto, que los
artículos 28 y 30 de la citada ley le reconocen al juez amplios poderes para
decretar y practicar las pruebas solicitadas por las partes y las que de oficio
estime pertinentes, al tiempo que lo facultan para sustituir al actor en la
carga de la prueba, cuando por razones económicas o técnicas este último no
esté en capacidad de aportar las pruebas indispensables por sus propios medios.
Sin embargo, muy a pesar de ello, considera la Corte que los recursos
probatorios previstos por la ley no son idóneos para superar el conflicto de
inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a las
sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de que después
del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisión inicial,
pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracción de materia, no
pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo probatorio ni
valorados por la sentencia. Cabe agregar, en relación con esto último, que
contra las sentencias que resuelven acciones populares no procede en ningún
caso el recurso extraordinario de revisión, que es el escenario natural en el
cual pueden debatirse hechos producidos después del fallo, sin necesidad de
acudir a un nuevo proceso.
En consecuencia, una interpretación del artículo 35 de la ley 472 de
1998, en el sentido de no permitir en ningún caso la instauración de una nueva
acción popular contra el mismo demandado y por los mismos hechos y causas,
frente a la aparición de nuevas pruebas que demuestren de manera fehaciente la
vulneración de derechos colectivos, desconoce la garantía de los derechos al
debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la efectividad de
tales derechos. Razones de interés general y seguridad jurídica, relacionadas
con el mantenimiento del orden público, la paz social y la garantía de los
derechos ciudadanos, imponen que los procesos se decidan de manera definitiva y
que necesariamente deban finalizar o concluir en un cierto momento procesal, lo
que en principio justifica el efecto de cosa juzgada general o absoluta
establecido en la norma acusada. Sin embargo, en el caso de las acciones
populares, hay que tener en cuenta además, que están en juego derechos e
intereses colectivos de trascendencia social, que van más allá del interés de
las partes en el proceso de la acción popular, lo que justifica mantener
abierta una instancia judicial de protección en caso de verificarse una amenaza
o violación de los mismos.
Aun cuando la jurisprudencia constitucional ha reconocido la importancia
de la institución de la cosa juzgada, cuya función se centra -como se dijo- en garantizar
la efectiva aplicación de los principios de igualdad, seguridad jurídica y
confianza legítima, obligando a los jueces a ser consistentes con las
decisiones que adoptan e impidiendo que un mismo asunto sea sometido nuevamente
a juicio, debe aclarar la Corte que, tratándose de las acciones populares, la
importancia de los derechos e intereses en juego, justifican, desde una
perspectiva constitucional, que se pueda plantear un nuevo proceso sobre una
causa decidida previamente, lo cual tiene lugar únicamente cuando se trate de
una sentencia desestimatoria, y siempre que con posterioridad a la misma surjan
nuevos elementos de prueba, con entidad suficiente para modificar la decisión
anterior.
Ahora bien, reiterando lo dicho en el apartado 4 de las
consideraciones de esta sentencia, es menester aclarar que, para que una
decisión que le pone fin a una acción popular alcance el valor de cosa juzgada,
es necesario que concurran los siguientes tres requisitos: (i) que el nuevo
proceso verse sobre el mismo objeto, (ii) que se funde en la misma causa del
anterior, y (iii) haya en ambos juicios identidad jurídica de partes. Ello
significa que si no existe identidad de sujetos, objeto y causa, no opera el
fenómeno jurídico de la cosa juzgada, ni general ni relativa, de forma que, si
surgen nuevos hechos o causas distintas, independientemente de que se trate de
las mismas partes, cualquier persona está habilitada para promover una nueva acción
popular, en caso de considerar que esos nuevos hechos y causas ponen en peligro
derechos colectivos. A la luz de estos postulados, tratándose de la norma acusada,
lo que busca el presente pronunciamiento es establecer una excepción al principio
de cosa juzgada, de manera que, aun existiendo identidad de sujetos, objeto y
causa, si la decisión del juez popular es desestimatoria, y surgen nuevas
pruebas trascendentales que puedan variar la decisión anterior, es posible un
nuevo pronunciamiento judicial para proteger los derechos colectivos.
En los términos expuestos, la Corte, para garantizar los
derechos al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el
principio de efectividad de los derechos colectivos, procederá a declarar la
exequibilidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, bajo el
entendido que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen
tránsito a cosa juzgada respecto de las partes y del publico en general, salvo
cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas
trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.
VII.
DECISION
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido que
las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito a
cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, salvo cuando
surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas
trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
AUSENTE
EN COMISIÓN
CATALINA BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
IMPEDIMENTO ACEPTADO
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]
Sentencia C-377 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[2]
Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha victoria Sáchica de
Moncaleano (E).
[3]
Sentencia Ibídem.
[4]
Sobre el tema se puede consultar, entre otras, las Sentencia
de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 21 de febrero de
1975 (M.P. Humberto Murcia Ballén) y del 24 de abril de 1984 (M.P. Humberto
Murcia Ballén).
[5]
Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, del 24 de
enero de 1983.