T-663-97
Sentencia T-663/97
Sentencia
T-663/97
DOCTRINA
CONSTITUCIONAL SOBRE DERECHO DE PETICION-No es medio de defensa el silencio administrativo
negativo
Referencia:
Expediente T-137574
Acción De Tutela
Incoada Por Marvell Del Carmen Carbonell De Tobon Contra La Caja Nacional De
Previsión Social -Cajanal-.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los nueve (9) días del mes de diciembre de mil
novecientos noventa y siete (1997).
I. INFORMACION
PRELIMINAR
La accionante,
Marvell del Carmen Carbonell de Tobón, se quejó de que, pasados quinientos
sesenta días, lo que equivale a 37 veces el plazo señalado por la ley, desde
cuando presentó ante la Caja Nacional de Previsión su solicitud de Pensión
Gracia - 18 de octubre de 1995- no había recibido respuesta. Periódicamente ha
requerido a Cajanal para obtener alguna información acerca de su solicitud,
siendo informada que la petición se encuentra en trámite en la oficina
jurídica.
II. DECISIONES
JUDICIALES REVISADAS
El 26 de Mayo de
1997, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Barranquilla decidió negar el amparo solicitado con los siguientes argumentos
que se condensan así:
“En el caso
sub-judice la Sala observa que la petente omitió incorporar a la presente
acción el  escrito contentivo de la solicitud dirigida a la accionada
demostrativa del derecho de petición, de tal manera, que  frente a esta omisión
no hay lugar a presumir que esa solicitud se hubiese impetrado en la fecha a
que hace alusión el petente en el escrito introductorio, por lo tanto, se
estima que no existe  vulneración alguna en relación con el derecho de petición
a que hace referencia la petente. En consecuencia se negará lo solicitado por
la petente en el escrito de tutela”.
La segunda instancia
surtida en la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, decide, en proveído
del 19 de junio de l997, confirmar la sentencia de primera instancia pero con
el siguiente argumento:
“..La verdadera
razón para confirmar la sentencia impugnada la constituye la consideración
expresada ya por muchas veces por esta Sala de la Corte Suprema de Justicia,
según la cual la falta de respuesta a la solicitud que inicialmente hace un
particular a la administración pública por razón de un asunto de su particular
interés, da lugar a que por virtud de la figura del silencio administrativo se
entienda negada la petición.
(…)
“En consecuencia,
por considerar la Sala que en los casos en que opera el silencio
administrativo, quien se ve afectado con la negativa que implica la omisión de
la administración pública cuenta con una específica acción judicial, habrá de
revocar el fallo impugnado, ya que tampoco cabe hablar de un perjuicio que por
sus características sea dado calificar de irremediable, porque, como es sabido,
dentro del proceso contencioso administrativo puede el interesado solicitar y obtener
la suspensión provisional del presunto acto administrativo, desde luego si se
dan los presupuestos procesales para ello”.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo en referencia, según lo
disponen los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591
de 1991.
2. La doctrina constitucional. El silencio administrativo
negativo no es medio de defensa frente a la violación del derecho de petición.
La Corte Suprema, al
sostener que el silencio administrativo negativo constituye un medio de defensa
judicial frente a la violación del derecho de petición, desconoció la doctrina
constitucional trazada por esta Corte desde 1993, cuando en sentencia T-242 del
23 de junio de 1993). se dijo:
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en
sí mismo.
“De acuerdo con
lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición
-cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad
y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide,
es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o
la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación
protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos
se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo que se debate
ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por
la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del
derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación
administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que
estaba sometida la administración, es decir que no está en juego el derecho
fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya defensa existen las
vías judiciales contempladas en el Código Contencioso Administrativo y, por
tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo la hipótesis del
perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
“Así las cosas,
no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo negativo
constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga improcedente
la acción de tutela.
“Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la
decisión que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar
indefinidamente la expedición de un acto susceptible de impugnación.
“La posibilidad
así lograda de ejercer una acción judicial no significa que el derecho
fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda relevancia
jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o innecesaria la tutela
como garantía constitucional respecto de aquel, sino precisamente lo contrario:
el sistema jurídico, ante la negligencia administrativa que dio lugar a la
violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la respuesta para
fines procesales referentes a la materia de lo pedido.
“En este orden de
ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
“En el campo del
asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el silencio
administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el derecho de
petición el fundamento más claro para proceder a su tutela”.
Si el derecho de
petición consiste en poder dirigirse a la autoridad en la certeza de recibir
pronta y oportuna respuesta que resuelva de fondo sobre la pertinente solicitud,
no puede afirmarse, como erróneamente lo hace la Corte Suprema que la
ocurrencia del silencio administrativo negativo -demostración clara o innegable
de su violación- impida al afectado hacer uso de la acción de tutela para que
se le responda.
Los jueces están
obligados a seguir las directrices de la doctrina constitucional y en este caso
esa doctrina se ha venido reiterando de tiempo atrás en los mismos términos
sobre el alcance del artículo 23 de la Constitución.
Dijo así la Corte:
"Debe
reiterarse que, en últimas, la Constitución Política es una sola y el contenido
de sus preceptos no puede variar indefinidamente según el criterio de cada uno
de los jueces llamados a definir los conflictos surgidos en relación con los
derechos fundamentales.
“El principio de
autonomía funcional del juez, que ha hecho valer la jurisprudencia
constitucional en repetidas ocasiones, no implica ni se confunde con la
arbitrariedad del fallador al aplicar los mandatos de la Carta Política.
“Las pautas
doctrinales que traza la Corte en los fallos de revisión de tutelas
"indican a todos los jueces el sentido y los alcances de la normatividad
fundamental y a ellas deben atenerse" (Cfr. Sentencia T-260 de 1995), por
lo cual, cuando, no existiendo norma legal aplicable al caso controvertido,
ignoran o contrarían la doctrina constitucional "no se apartan simplemente
de una jurisprudencia -como podría ser la penal, la civil o la contencioso
administrativa- sino que violan la Constitución, en cuanto la aplican de manera
contraria a aquella en que ha sido entendida por el juez de
constitucionalidad...".
“Por eso, la Sala
Plena, en Sentencia C-083 del 1 de marzo de 1995 (M.P. : Dr. Carlos
Gaviria Díaz), reafirmó, sobre los alcances del artículo 8 de la Ley 153 de
1887, que, en el expresado evento (la ausencia de norma legal específica que
rija el caso), "si las normas (constitucionales) que van a aplicarse han
sido interpretadas por la Corte Constitucional, de ese modo deben
aplicarse", lo cual corresponde a "una razonable exigencia en guarda
de la seguridad jurídica".
“Nótese que la
Corte Constitucional interpreta los preceptos fundamentales y señala sus
alcances, no solamente cuando ejerce, en abstracto, el control de
constitucionalidad, ya por la vía de acción pública, bien a través de las
modalidades del control previo y automático, sino cuando, por expreso mandato
de los artículos 86 y 241-9 de la Carta, revisa las sentencias proferidas al
resolver sobre acciones de tutela, toda vez que en tales ocasiones, sin
perjuicio del efecto particular e inter partes del fallo de reemplazo
que deba dictar cuando corrige las decisiones de instancia, fija el sentido en
que deben entenderse y aplicarse, consideradas ciertas circunstancias, los
postulados y preceptos de la Constitución.
“Las sentencias
de revisión pronunciadas por la Corte Constitucional, cuando interpretan el
ordenamiento fundamental, construyen también doctrina constitucional, que,
según lo dicho, debe ser acatada por los jueces, a falta de disposición legal
expresa, al resolver sobre casos iguales a aquéllos que dieron lugar a la
interpretación efectuada. No podría sustraerse tal función, que busca
específicamente preservar el genuino alcance de la Carta Política en materia de
derechos fundamentales, de la básica y genérica responsabilidad de la Corte,
que, según el artículo 241 ibídem, consiste en la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución.
“El control de
constitucionalidad admite, según resulta de dicha norma, modalidades diversas,
algunas de las cuales se pueden agrupar bajo el concepto de control
abstracto, al que dan lugar la mayor parte de sus numerales, siendo
evidente que, cuando la Corte revisa, en la forma en que determina la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (art. 241, numeral 9), verifica la constitucionalidad de tales
actuaciones de los jueces, corrigiéndolas cuando las halla erróneas, y, a la
vez, interpretando el contenido de los preceptos superiores aplicables, con
miras a la unificación de la jurisprudencia.
“Y es que
resultaría inútil la función de revisar eventualmente los fallos de tutela si
ello únicamente tuviera por objeto resolver la circunstancia particular del
caso examinado, sin que el análisis jurídico constitucional repercutiera, con
efectos unificadores e integradores y con algún poder vinculante, en el
quehacer futuro de los jueces ante situaciones que por sus características
respondan al paradigma de lo tratado por la Corte en el momento de establecer
su doctrina.
“Pero, además, de
aceptarse la tesis según la cual lo expresado por la Corte Constitucional en un
fallo de revisión llega tan sólo hasta los confines del asunto particular
fallado en las instancias, sin proyección doctrinal alguna, se consagraría, en abierta
violación del artículo 13 de la Carta, un mecanismo selectivo e injustificado
de tercera instancia, por cuya virtud algunos pocos de los individuos
enfrentados en procesos de tutela -aquellos escogidos discrecionalmente por la
propia Corte- gozarían del privilegio de una nueva ocasión de estudio de sus
casos, al paso que los demás -la inmensa mayoría- debería conformarse con dos
instancias de amparo, pues despojada la función del efecto multiplicador que
debe tener la doctrina constitucional, la Corte no sería sino otro superior
jerárquico limitado a fallar de nuevo sobre lo resuelto en niveles inferiores
de la jurisdicción.
“En síntesis,
como tal enfoque esterilizaría la función, debe concluirse que las sentencias
de revisión que dicta la Corte Constitucional no pueden equipararse a las que
profieren los jueces cuando resuelven sobre la demanda de tutela en concreto o
acerca de la impugnación presentada contra el fallo de primer grado, sino que,
por la naturaleza misma de la autoridad que la Constitución le confiere en
punto a la guarda de su integridad y supremacía, incorporan un valor agregado
de amplio espectro, relativo a la interpretación auténtica de la preceptiva
fundamental sobre los derechos básicos y su efectividad.
“Tales sentencias
tienen un doble aspecto, con consecuencias jurídicas distintas : uno
subjetivo, circunscrito y limitado al caso concreto, bien que se confirme
lo resuelto en instancia, ya sea que se revoque o modifique (artículos 36 del
Decreto 2591 de 1991 y 48 de la Ley 270 de 1996), y otro objetivo, con
consecuencias generales, que implica el establecimiento de jurisprudencia,
merced a la decantación de criterios jurídicos y a su reiteración en el tiempo,
y que, cuando plasma la interpretación de normas constitucionales, definiendo
el alcance  y el sentido en que se las debe entender y aplicar -lo cual no
siempre ocurre-, puede comportar también la creación de doctrina
constitucional, vinculante para los jueces en casos cuyos fundamentos fácticos
encajen en el arquetipo objeto del análisis constitucional efectuado, siempre
que tales eventos no estén regulados de manera expresa por normas legales
imperativas.
“Son esos los
fundamentos de la revisión eventual confiada a esta Corporación, pues, según
ella lo ha afirmado repetidamente, cuando, a propósito de casos concretos que
constituyen ejemplos o paradigmas, sienta doctrina sobre la interpretación de
las normas constitucionales y da desarrollo a los derechos fundamentales y a la
acción de tutela como mecanismo consagrado para su protección, las pautas que
traza deben ser obedecidas por los jueces en casos iguales y a falta de norma
legal expresa que los regule" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-175
del 8 de abril de 1997).
Ahora bien, a las
autoridades públicas se les exige responder las peticiones oportunamente, y, de
no hacerlo, violan un derecho constitucional fundamental. Por eso no es
admisible la débil posición del Tribunal que se vale de que en el expediente no
existe constancia de la petición elevada a Cajanal y por lo tanto le es
difícil tener certeza de la fecha de la misma, cuando Cajanal misma aseveró en
el escrito que obra a folio 11 del expediente que “En el listado Nacional de
Pensionados a corte 3 de mayo de 1997, aparece la señora Marvell del C.
Carbonell de Tobón, en la oficina jurídica como Expediente Principal, radicado
bajo el número 15436 de 1995.” Ello corrobora indefectiblemente sino la fecha
exacta , sí la época en la que se radicó la petición y desde cuando la entidad
demandada estaba obligada a dar pronta respuesta.
Resulta entonces
palmario el hecho de que la solicitud de Pensión Gracia, presentada por la
accionante desde 1995, no había sido respondida a la fecha de presentación de
la tutela -9 de mayo de 1997.Se revocará el fallo revisado y se concederá la
tutela.
En consecuencia,
además de ordenar la pertinente investigación disciplinaria de los funcionarios
responsables por la violación del derecho fundamental en cuestión, se dispondrá
que CAJANAL responda, resolviendo de fondo la petición, en un término máximo de
cuarenta y ocho (48) horas.
IV. DECISIÓN
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCASE el fallo proferido en este asunto por la Corte Suprema de Justicia
el 19 de junio de 1997.
Segundo.-
CONCÉDESE la tutela impetrada por MARVELL DEL CARMEN CARBONELL DE TOBON. La
Caja Nacional de Previsión -Subdirección de Prestaciones Económicas- deberá
resolver de fondo e íntegramente sobre la solicitud de Pensión Gracia
presentada por la accionante, en un término que no podrá exceder las cuarenta y
ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo.
Tercero.- La
Procuraduría General de la Nación investigará la conducta disciplinaria de los
servidores públicos que hayan ocasionado la mora en resolver sobre la petición
presentada. Se le remitirá copia de este fallo y del expediente.
Cuarto.- DESE
cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
GUSTAVO ZAFRA ROLDÁN
Conjuez
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO