C-228-04
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-228/04
SUPERINTENDENTE
NACIONAL DE SALUD EN CONSEJO PERMANENTE PARA EVALUACION DE NORMAS SOBRE
CONTABILIDAD Y JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Hace parte integrante
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEY-Alcance respecto de
ley habilitante
La Corte precisa que conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, el estudio de “la
constitucionalidad de un decreto ley no exige realizar previamente el estudio
de constitucionalidad de la ley habilitante, en virtud de la cual aquel fue
expedido. La Corte podría entrar a analizar dicha ley cuando haya sido
demandada, o cuando sea necesario conformar la unidad normativa para realizar
el juicio de exequibilidad.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límites temporal y material
Esta Corte ha señalado de manera
reiterada que el Presidente de la República, al ejercer las facultades
extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la
República, se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las
normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del término que el
Congreso ha fijado para el efecto y referidas únicamente a las materias para
las cuales ha sido habilitado. Así, este Tribunal ha enfatizado en el carácter
expreso y preciso de las facultades, lo que implica la imposibilidad de que
existan facultades extraordinarias implícitas.
SUPERINTENDENTE
NACIONAL DE SALUD EN CONSEJO PERMANENTE PARA EVALUACION DE NORMAS SOBRE
CONTABILIDAD Y JUNTA CENTRAL DE CONTADORES-Nueva función de participación implica modificación
parcial de composición de entidades sin que implique desbordamientos de
competencias por el ejecutivo/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN FUNCIONES DE
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD-Alteración que implica modificación de
composición de entidades
Los
apartes acusados no pretenden modificar la JCC ni el CPC. Su finalidad es
atribuir una nueva función al Superintendente de Salud, que es la de participar
en esas entidades. Es obvio que esa nueva función implica inevitablemente una
modificación parcial de la composición de esas entidades, pero no por ello el
Gobierno desbordó su competencia, por cuanto la ley habilitante facultaba
expresamente al Presidente a alterar las funciones de la Superintendencia de
Salud.
AUTORIDAD CONTABLE-Funciones de vigilancia y regulación
SUPERINTENDENCIA
NACIONAL DE SALUD EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Control riguroso sobre contabilidad de los diversos
agentes que participan del sistema
Referencia: expediente D-4586
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 (parcial) del Decreto Ley 1259 de 1994 “por el cual se
reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”
Actor: Humberto Longas Londoño.
Magistrado Ponente:
DR. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá D. C, ocho (8) de marzo de dos mil
cuatro (2004).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Humberto Longas Londoño demanda los artículos 20 y 24 (parciales),
de la Ley 789 de 2002, los artículos 12, 22, 76, 78, 81 y 84 (parciales) de la
Ley 795 de 2002 y los artículos 5, 7 y 17 (parciales) del Decreto 1259 de 1994.
Por medio de auto del dos de mayo de 2003, el magistrado sustanciador decidió
admitir la demanda únicamente contra el artículo 17 (parcial) del Decreto 1259
de 1994, e inadmitió la demanda dirigida contra el resto de los artículos por
demanda inepta, debido a una insuficiente e indebida formulación del cargo. El
auto concedió al actor un término de tres días para que corrigiera la demanda y
advirtió que de no cumplir con esa exigencia, la demanda sería rechazada. El
actor no corrigió el escrito, por lo que el magistrado sustanciador, por medio
de auto del 16 de mayo de 2003, rechazó la demanda contra los artículos que
habían sido inadmitidos. El demandante presentó entonces recurso de súplica
contra el auto de rechazo. La Sala Plena de la Corte Constitucional, por auto
del 15 de julio de 2003, rechazó ese recurso de súplica y confirmó en todas sus
partes el auto del 16 de mayo de 2003 del magistrado sustanciador. El proceso
fue entonces puesto en lista, se corrió traslado al Procurador General y se
comunicó a ciertas instituciones para que intervinieran, si lo consideraban
pertinente. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los
procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir
acerca de la demanda en referencia.
La Corte destaca que, conforme a lo
anterior, únicamente la demanda contra el artículo 17 (parcial) del Decreto
1259 de 1994 “por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de
Salud” fue admitida, por lo que esta Corporación sólo reseñará los cargos e
intervenciones relacionados con esa disposición.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el
texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No 41.406 del 24 de junio de 1994, y se subrayan los apartes acusados:
“Decreto Número 1259 de 1994
(Junio 20)
por el cual se reestructura la
Superintendencia Nacional de Salud
(....)
Artículo 17. Disposiciones varias.
1. Deberes de los inspectores. Todo inspector debidamente nombrado y
posesionado, cuando haya recibido para ello comisión del Superintendente o del
Director General de Inspección y Vigilancia, deberá sin demora revisar la
entidad designada en dicha comisión y rendir al Superintendente un informe
sobre el resultado de su examen.
2. Integración al Consejo Permanente
para la evaluación de las normas contables. A partir de la vigencia del
presente Decreto el Superintendente Nacional de Salud o su delegado integrará
el Consejo Permanente para la evaluación de las normas sobre contabilidad,
creado por el artículo 138 del Decreto 2649 de 1993 o el organismo que lo
sustituya.
3. Traslado
de investigaciones a la Junta Central de Contadores e integración de la misma.
De todas las investigaciones adelantadas por la  Superintendencia Nacional de
Salud sobre las actuaciones de contadores públicos, una vez culminen, se dará
traslado a la Junta Central de Contadores, de la cual será integrante a
partir de la fecha del presente Decreto, el Superintendente Nacional de Salud
4. Adecuación
de la Estructura Orgánica. La Estructura Orgánica y las funciones de la
Superintendencia que se reestructura mediante este Decreto, así como su planta
de personal, continuará rigiendo hasta la fecha en que se promulguen las normas
que adopten la nueva planta de cargos y el plan de retiro compensado y se
produzcan las respectivas incorporaciones.”.
III. LA DEMANDA.
El actor considera que los apartes acusados
desconocen el artículo 150 numeral 10 de la Carta, pues el Gobierno, al expedir
esas disposiciones, se excedió en las facultades extraordinarias que le fueron
otorgadas por el artículo 240 numeral 2 de la Ley 100 de 1993. Según su
criterio, la norma habilitante únicamente facultó al Gobierno para modificar la
estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud, con el
exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz
cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, pero no le confirió
competencia para modificar la Junta Central de Contadores ni el Consejo
Permanente para la evaluación de las normas contables, por lo que las normas
acusadas, que hacen parte de un decreto ley expedido en virtud de esas
facultades extraordinarias, no podían alterar la composición de esas entidades.
IV- INTERVENCIONES
1. Intervención de la Superintendencia del
Subsidio Familiar.
La ciudadana Nurys del Carmen Hernández
Espitia, actuando como apoderada de la Superintendencia del Subsidio Familiar,
interviene en el proceso para oponerse a la demanda.  Sin embargo, sus
argumentos se dirigen contra las disposiciones relativas a esa
superintendencia, que hacen parte de las normas inicialmente acusadas por el
actor, pero que fueron inadmitidas y rechazadas por la Corte. La ciudadana no
presenta entonces consideraciones específicas sobre el artículo 17 (parcial)
del Decreto 1259 de 1994, que fue la disposición frente a la cual la demanda
fue admitida.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público.
El ciudadano Carlos Andrés Guevara Correa,
en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
interviene en el proceso para impugnar la demanda. Sin embargo, sus argumentos
buscan refutar los cargos formulados por el actor contra disposiciones
distintas al artículo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la única
disposición frente a la cual la demanda fue admitida.
3. Intervención de la Superintendencia
Nacional de Salud.
El ciudadano Fernando González Moya, en
representación de la Superintendencia Nacional de Salud, se opone a las
pretensiones de la demanda. El interviniente transcribe varios apartes de
algunas sentencias de esta Corte constitucional relativas al sistema de
seguridad social, pero la Corte no encuentra en su escrito ninguna
consideración específica sobre el cargo dirigido contra el artículo 17
(parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la única disposición frente a la
cual la demanda fue admitida.
4. Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia.
La ciudadana Ana Lucía Gutiérrez Guingue,
en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, interviene en el
proceso para defender la constitucionalidad de la disposición parcialmente
acusada. La ciudadana comienza por recordar que las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso deben ser precisas y claras, pero que eso “no
significa que ellas deban ser necesariamente detalladas, minuciosas o taxativas.”
En tal contexto, la interviniente argumenta que el Gobierno no incurrió en
exceso al expedir las disposiciones afectadas, pues el decreto fue expedido en
término y la atribución de funciones de carácter contable a las
superintendencias no sólo es necesaria para el desarrollo de sus labores sino
que además respeta las atribuciones conferidas por el artículo 354 de la Carta
al Contador General de la Nación.
5. Intervención del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
El ciudadano William Acero Ospina, en
representación del Departamento Administrativo de la Función Pública, se opone
a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, la Corte no encuentra en su
escrito ninguna consideración específica sobre el cargo dirigido contra el artículo
17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, que fue la única disposición frente a la
cual la demanda fue admitida.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
José Maya Villazón, en concepto No 3386, recibido el 16 de octubre de 2003,
solicita a la Corte declarar la constitucionalidad de los apartes acusados.
La Vista Fiscal comienza por recordar que
la demanda sólo fue admitida el artículo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994,
por lo que sus consideraciones sólo recaen sobre el cargo formulado contra ese
artículo. Acto seguido, el Procurador recuerda ciertas características de la
regulación constitucional de las facultades extraordinarias, y en particular
que éstas deben ser precisas y claras, lo cual no significa que ellas deban ser
necesariamente detalladas, minuciosas o taxativas.
Luego el Ministerio Público entra a
analizar si la inclusión del Superintendente Nacional de Salud en la Junta
Central de Contadores se ajusta o no a las facultades conferidas por el
artículo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, y su respuesta es afirmativa.
Según su parecer, las facultades fueron otorgadas para adecuar a la
Superintendencia Nacional de Salud a los mandatos de la Ley 100 de 1993. Ahora
bien, explica la Vista Fiscal, el sistema de seguridad social en salud diseñado
por esa ley no sólo recauda y administra recursos cuantiosos sino que además
éstos tienen destinación específica, y corresponde a la Superintendencia de
Salud vigilar y controlar que esos recursos sean efectivamente destinados a las
finalidades previstas en la ley. Y por ello considera el Procurador que es
entendible que la norma acusada prevea que dicho superintendente haga parte de
los órganos que disciplinan a los contadores públicos, como la Junta Central de
Contadores, pues estos profesionales son quienes dan fe de los balances y
estados financieros de las entidades que trabajan en el sector salud. Concluye
entonces el Ministerio Público:
“Es de interés del Estado, a través de la
Superintendencia Nacional de Salud, por lo antes expuesto, contar con
instrumentos legales que le permitan incursionar en los escenarios del poder
público, en donde se toman las decisiones que afectan el interés que ella
protege y, en este caso, la Junta Central de Contadores, como juez
disciplinario de los profesionales de la Contaduría Pública cuando quiera que
incurran en faltas contra la ética profesional, que en el caso que nos ocupa
tiene una relación directa en tanto ellos dan fe pública con la firma que hacen
de los balances, de los estados financieros y de pérdidas y ganancias de las
instituciones que prestan los servicios de salud.
En razón de las múltiples instituciones
prestadoras de servicios de salud, Empresas Sociales del Estado y
Administradoras del Régimen Subsidiado tanto públicas como privadas, a los
cuantiosos recursos que recaudan y administran, a la garantía de la prestación
de los servicios, que dependen de la adecuada administración y recaudo de los
recursos del régimen tanto contributivo como subsidiado, encuentra razón de
ser, justificación constitucional y correspondencia entre la ley de facultades
y el uso que de ellas hizo el Presidente.”
Posteriormente, el Procurador explica que,
conforme a la sentencia C-452 de 2003, las superintendencias pueden aprobar
normas generales en materia contable, siempre y cuando éstas se relacionen con
las funciones de inspección, vigilancia y control a su cargo, y se realicen
dentro de los límites fijados por la Constitución, la ley y las determinaciones
adoptadas en la materia por el Contador General de la Nación. Esta situación,
según su parecer, justifica plenamente que el Superintendente de Salud haga
parte del Consejo Permanente para la evaluación de las normas sobre
contabilidad, debido a “la importancia de ese organismo colegiado y
consultivo, para mantener o modificar las normas contables en lo atinente a la
contabilidad de las instituciones prestadoras de los servicios de salud y
promotoras de los mismos.”
VI- CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del artículo 17 (parcial) del Decreto 1259 de 1994, ya que se trata de una
demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de un
decreto expedido en virtud de facultades extraordinarias.
El asunto bajo revisión.
2. Los apartes acusados hacen parte del
Decreto 1259 de 1994, que fue expedido en desarrollo de las facultades
extraordinarias conferidas al Gobierno por el artículo 248 ordinal 2 de la Ley
100 de 1993 para “modificar la estructura y funciones de la Superintendencia
Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones
necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto” en esa ley. Dichos
apartes establecen que el Superintendente Nacional de Salud hará parte del
Consejo Permanente para la evaluación de las normas sobre contabilidad (de
ahora en adelante CPC) y de la Junta Central de Contadores (de ahora en
adelante JCC). El demandante considera que esos mandatos son
inconstitucionales, pues desbordaron las facultades extraordinarias conferidas
por el artículo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, ya que esa norma
habilitante no habría facultado al Gobierno para modificar la JCC ni la CPC.
Por el contrario, para una de las intervinientes y para la Vista Fiscal, no
existe ninguna extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, pues la incorporación del Superintendente de Salud a esas
entidades responde claramente a los propósitos del sistema de salud diseñado
por la Ley 100 de 1993.
Conforme a lo anterior, el problema que
plantea la presente demanda es si el Gobierno se extralimitó o no en el
ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por el artículo 248
ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, al ordenar que el Superintendente Nacional de
Salud haga parte del CPC y de la JCC. Para responder a ese interrogante, la
Corte comenzará por estudiar el alcance de las facultades otorgadas por la
norma habilitante, para de esa manera poder determinar si éstas autorizaban o
no al Gobierno a realizar esas modificaciones de esas entidades.
Las facultades otorgadas por el artículo
248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993 y la norma acusada.
3-
La Corte precisa que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación,
el estudio de “la constitucionalidad de un decreto ley no exige realizar
previamente el estudio de constitucionalidad de la ley habilitante, en virtud
de la cual aquel fue expedido. La Corte podría entrar a analizar dicha ley
cuando haya sido demandada, o cuando sea necesario conformar la unidad
normativa para realizar el juicio de exequibilidad.[1]”
En el presente caso, el actor no cuestionó la norma habilitante, ni resulta
necesario examinar su constitucionalidad. La Corte simplemente examinará el
alcance de las facultades conferidas al gobierno por dicha norma, con el fin de
precisar si  los apartes acusados del Decreto Ley 1259 de 1994 desbordaron o no
dichas facultades.
4-
La norma habilitante, esto es, el artículo 248 ordinal 2 de la Ley 100 de 1993,
establece:
“De conformidad con lo previsto en el
ordinal 10 del artículo 150808 de la
Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas
facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la
fecha de publicación de la presente Ley para:
(....)
2. El Gobierno Nacional podrá modificar la
estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el
exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz
cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley. En el evento de que deban producirse
retiros de personal como consecuencia de la modificación de la estructura y
funciones de la superintendencia, el Gobierno Nacional establecerá un plan de
retiro compensado para sus empleados, el cual comprenderá las indemnizaciones o
bonificaciones por el retiro y/o pensiones de jubilación.
La lectura de esa norma habilitante permite
señalar que el límite temporal de las facultades conferidas fue de seis meses,
contados a partir de la publicación de la ley, que ocurrió el 23 de diciembre
de 1993. Este límite temporal fue entonces respetado, pues el decreto 1259 de
1994 fue expedido el 20 de junio de 1994.
6- Desde el punto de vista material, la
norma habilitante facultaba al gobierno para “modificar la estructura y
funciones de la Superintendencia Nacional de Salud”, con un propósito
preciso, pues las modificaciones posibles eran aquellas necesarias “para dar
eficaz cumplimiento a lo dispuesto” en la Ley 100 de 1993.
5- Esta Corte ha señalado de manera
reiterada que el Presidente de la República, al ejercer las facultades
extraordinarias que le han sido debidamente otorgadas mediante una ley de la
República, se encuentra limitado temporal y materialmente, esto es que las
normas que profiera en dicho ejercicio deben serlo dentro del término que el
Congreso ha fijado para el efecto y referidas únicamente a las materias para
las cuales ha sido habilitado[2]. Así, este
Tribunal ha enfatizado en el carácter expreso y preciso de las facultades, lo
que implica la imposibilidad de que existan facultades extraordinarias
implícitas[3].
6- Este carácter estricto de la
interpretación del alcance de las facultades extraordinarias parece dar razón
al actor, pues es cierto que la norma habilitante no confirió al Gobierno una
atribución expresa para modificar la JCC ni el CPC, pues la competencia se
extendía exclusivamente a la posibilidad de modificar la estructura y funciones
de la Superintendencia de Salud. Ahora bien, la integración del Superintendente
de Salud al CPC y a la JCC implica una modificación parcial de esas entidades,
por lo cual habría que concluir que las expresiones acusadas excedieron la
competencia atribuida al Gobierno.
7- Un examen más atento muestra empero que
la anterior tesis, tomada en forma absoluta, es excesiva. La razón es la
siguiente: la modificación de una entidad A, o de sus funciones, puede en
determinados casos implicar inevitablemente una modificación parcial y no
esencial de una entidad B. Por ejemplo, la modificación de las atribuciones de
un Ministro, quien hace parte de varias juntas directivas, puede implicar la
modificación de la composición de esas juntas directivas. Por consiguiente, si
una ley habilitante confiere atribuciones al Gobierno para alterar las funciones
y la estructura de la entidad A, debe entenderse que también lo autorizó para
cambiar, en forma parcial, la entidad B, si dicha alteración  de B es una
consecuencia necesaria de atribuir ciertas funciones a la entidad A.
Ahora bien, esto es lo que ocurre en el
presente caso, pues los apartes acusados no pretenden modificar la JCC ni el
CPC. Su finalidad es atribuir una nueva función al Superintendente de Salud,
que es la de participar en esas entidades. Es obvio que esa nueva función
implica inevitablemente una modificación parcial de la composición de esas
entidades, pero no por ello el Gobierno desbordó su competencia, por cuanto la
ley habilitante facultaba expresamente al Presidente a alterar las funciones de
la Superintendencia de Salud. Por consiguiente, el único problema que subsiste
es si la asignación de esa función al Superintendente de participar en el CPC y
a la JCC puede entenderse comprendida dentro de las facultades extraordinarias
otorgadas al Gobierno, teniendo en cuenta que el Ejecutivo solo podía realizar
aquellas modificaciones que fueran necesarias “para dar eficaz cumplimiento
a lo dispuesto” en la Ley 100 de 1993.
8- Para responder a ese interrogante
conviene tener en cuenta la naturaleza y funciones tanto de la JCC como del CPP.
Así, en los términos previstos por el artículo 20 de la Ley 43 de1990,
corresponde a la JCC “ejercer la inspección y vigilancia, para garantizar
que la contaduría pública solo sea ejercida por contadores públicos debidamente
inscritos y que quienes ejerzan la profesión de contador público, lo hagan de
conformidad con las normas legales, sancionando en los términos de la ley a
quienes violen tales disposiciones.” Por su parte, el CPP, según lo
dispuesto por el artículo 138 del decreto 2649 de 1993, se encuentra adscrito
al Ministerio de Desarrollo Económico, y tiene como propósito principal “propender
a través de sus conclusiones porque las normas legales sobre la contabilidad
redunden en información neutral, con fidelidad representativa, adecuada a las
características y practicas de las diferentes actividades económicas.” Esto
significa que, como bien lo señala el Procurador, estas entidades ejercen
funciones de vigilancia y regulación de la actividad contable, a fin de que
ésta se ajuste a las normas legales y refleje fidedignamente el desarrollo de
las distintas actividades económicas. Ahora bien, la Ley 100 de 1993 diseñó un
complejo sistema de seguridad social en salud, que moviliza importantes
recursos financieros. En efecto, conforme a este sistema, en el régimen
contributivo, los trabajadores y empleadores deben realizar cotizaciones a las
Empresas Promotoras de Salud (EPS), las cuáles a su vez deben compensar esos
dineros con el Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), del cual reciben la
Unidad de Pago por Capitación –UPC, con la cual la EPS debe cubrir los
servicios del Plan Obligatorio de Salud, que sean prestados a los afiliados,
por parte de las distintas IPS. Pero eso no es todo; el sistema también prevé
un régimen subsidiado, que es administrado por las Administradoras del Régimen
Subsidiado -ARS- de carácter público o privado, como empresas administradoras
de los recursos del Régimen, que prestan el servicio de salud según delegación
que el Estado hace. Estas entidades, a su vez, tienen la facultad de prestar
los servicios de salud directamente a sus afiliados, o de contratar la atención
de sus usuarios con las diferentes Instituciones Prestadoras de Salud -IPS-.
Dada esa complejidad del sistema y la
movilización de recursos que ella implica, es normal que deba existir un
control riguroso sobre la contabilidad de los diversos agentes que participan
del sistema. En ese contexto conviene recordar que la Superintendencia Nacional
de Salud tiene funciones de vigilancia y control sobre este sistema de salud, y
en particular debe vigilar el adecuado manejo de los dineros del sistema en
múltiples campos. Por solo citar dos ejemplos, conforme al artículo 220 de la
Ley 100 de 1993, corresponde a esa superintendencia realizar el control de la
compensación entre las EPS y el FOSYGA, y conforme al artículo 226 de ese
cuerpo legislativo, esa misma superintendencia podrá solicitar a las entidades
rectoras del régimen general de pensiones la información que permita determinar
la evasión y elusión de los aportes por parte de los afiliados al Sistema
General de Seguridad Social en Salud.
9- En tales condiciones, si la Ley 100 de
1993 atribuyó a la Superintendencia Nacional de Salud esas competencias de
vigilancia y control sobre los dineros del sistema de salud,  entonces el
Gobierno podía, en desarrollo de las facultades conferidas por el artículo 248
ordinal 2 de la Ley 100 de 1993, establecer que dicho superintendente hiciera
parte tanto de la JCC como del CPC, pues de esa manera se facilita la labor de
vigilancia y control de la superintendencia. Los apartes acusados no excedieron
entonces las facultades que le fueron otorgadas al Gobierno, pues se trató de
una modificación de la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional
de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias
para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. El cargo de
la demanda es entonces desechado y los apartes acusados serán declarados
exequibles.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, pero por el
cargo estudiado, el ordinal 2º del artículo 17 del Decreto 1259 de 1994, así
como la expresión acusada del ordinal 3º de ese mismo artículo 17 del Decreto
1259 de 1994, y que literalmente dice: “de la cual será integrante a partir
de la fecha del presente Decreto, el Superintendente Nacional de Salud”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor
ALVARO TAFUR GALVIS, no firma la presente sentencia por encontrarse en permiso
debidamente autorizado por la Presidencia de esta Corporación.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA
C-228 DE 8 DE MARZO DE 2004 (Expediente D-4586)
EXCESO
DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN MATERIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
SALUD-No concesión para
legislar en relación con integración del Consejo permanente para evaluación de
normas contables y Junta Central de Contadores (Salvamento de voto)
Las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 248 ordinal 2º de la Ley 100 de 1993, no le fueron
conferidas al Gobierno para legislar en relación con la Junta Central de
Contadores o la integración de la misma, ni tampoco sobre la evaluación de las
normas sobre contabilidad, atribuida por el artículo 138 del Decreto 2649 de
1993 al Consejo permanente para la evaluación de las mismas. Así, la
integración de la Superintendencia Nacional de Salud al Consejo Permanente para
la evaluación de normas contables, nada tiene que ver con la modificación de la
estructura y funciones de esa Superintendencia para alcanzar el propósito de
efectuar las adecuaciones necesarias para dar cumplimiento eficaz a las normas
de la Ley 100 de 1993 sobre seguridad social en pensiones, ni tampoco en salud.
Del mismo modo, tampoco guarda ninguna relación con la composición de la Junta
Central de Contadores la facultad que al Gobierno Nacional se le confirió por
el Congreso de la República por el artículo 248 ordinal 2º de la Ley 100 de
1993, pues la disposición según la cual la Superintendencia Nacional de Salud
formará en adelante parte de la Junta Central de Contadores, no es un asunto
relativo a la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud
que pudiera modificarse con el propósito de efectuar las adecuaciones
necesarias para el eficaz cumplimiento del régimen de seguridad social
establecido por la Ley 100 de 1993. Salta a la vista el quebranto del artículo
150 numeral 10 de la Constitución Política, así como la infracción del artículo
113 de la Carta pues los órganos del Estado aunque colaboran armónicamente para
la realización de sus fines, tienen funciones separadas.
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el
voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-228 de 8 de marzo de 2004,
por las razones que van a expresarse:
1. El
actor demandó ante la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad
del numeral 2º del Decreto 1259 de 1994, así como parcialmente, la del numeral
3º del Decreto en mención, por cuanto estima que se excedieron las facultades
extraordinarias conferidas al Gobierno por el artículo 240 numeral 2º de la Ley
100 de 1993.
2. Las facultades extraordinarias acabadas de
mencionar, le fueron otorgadas por el Congreso de la República al Presidente de
la República para que, en ejercicio de las mismas pudiera “modificar la
estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el
exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz
cumplimiento a lo dispuesto en esta ley.  En el evento de que deban producirse
retiros de personal como consecuencia de la modificación de la estructura y
funciones de la Superintendencia, el Gobierno Nacional establecerá un plan de
retiro compensado para sus empleados, el cual comprenderá las indemnizaciones o
bonificaciones por el retiro y/o pensiones de jubilación”.
3.  Como se encuentra
claramente establecido por la Constitución Política en su artículo 150, el
legislador ordinario es el Congreso de la República. Sólo de manera excepcional
puede desprenderse, de manera transitoria pero precisa y clara de la atribución
de legislar para conferir habilitación extraordinaria al Presidente de la
República, hasta por seis meses, para que éste pueda expedir normas con fuerza
de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje,
facultades que, en tal caso, deben ser solicitadas de manera expresa por el Gobierno
Nacional y aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra
Cámara.
Tales facultades
extraordinarias, por expresa prohibición de la Carta Política en el artículo
150 numeral 10, en ningún caso se pueden conferir para la expedición de
códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, ni para decretar impuestos, ni
para expedir decretos con fuerza de ley en cuanto a las materias señaladas en
el numeral 19 de ese mismo artículo constitucional.
Ello significa, entonces, que es clara la inconstitucionalidad
de las normas acusadas en este caso.  En efecto, las facultades extraordinarias
conferidas por el artículo 248 ordinal 2º de la Ley 100 de 1993, no le fueron
conferidas al Gobierno para legislar en relación con la Junta Central de Contadores
o la integración de la misma, ni tampoco sobre la evaluación de las normas
sobre contabilidad, atribuida por el artículo 138 del Decreto 2649 de 1993 al
Consejo permanente para la evaluación de las mismas.
Por tal razón, resulta, a simple comparación entre el
artículo 248 ordinal 2º de la Ley 100 de 1993 y los numerales 2º y 3º del
Decreto - Ley 1259 de 1994 –en lo acusado -, que estas normas son
manifiestamente inconstitucionales.
Así, la integración de la Superintendencia Nacional de
Salud al Consejo Permanente para la evaluación de normas contables, nada tiene
que ver con la modificación de la estructura y funciones de esa
Superintendencia para alcanzar el propósito de efectuar las adecuaciones
necesarias para dar cumplimiento eficaz a las normas de la Ley 100 de 1993
sobre seguridad social en pensiones, ni tampoco en salud.
Del mismo modo, tampoco guarda ninguna relación con la
composición de la Junta Central de Contadores la facultad que al Gobierno
Nacional se le confirió por el Congreso de la República por el artículo 248
ordinal 2º de la Ley 100 de 1993, pues la disposición según la cual la
Superintendencia Nacional de Salud formará en adelante parte de la Junta
Central de Contadores, no es un asunto relativo a la estructura y funciones de
la Superintendencia Nacional de Salud que pudiera modificarse con el propósito
de efectuar las adecuaciones necesarias para el eficaz cumplimiento del régimen
de seguridad social establecido por la Ley 100 de 1993.
4. Es
claro, entonces, que el Presidente de la República desbordó por completo en los
numerales 2º y 3º del Decreto - Ley 1259 de 1994 las facultades extraordinarias
que se le confirieron por el artículo 248 ordinal 2º de la Ley 100 de 1993 y,
en consecuencia, salta a la vista el quebranto del artículo 150 numeral 10 de
la Constitución Política, así como la infracción del artículo 113 de la Carta
pues los órganos del Estado aunque colaboran armónicamente para la realización
de sus fines, tienen funciones separadas, lo que, en este caso, fue trasgredido
por el Presidente de la República.
Dado que pese a lo expuesto la Corte declaró
exequibles las normas acusadas, me veo precisado a salvar el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento de
voto a la Sentencia C-228/04
Referencia: expediente D-4586
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 (parcial) del Decreto Ley 1259 de 1994 “por el cual se reestructura
la Superintendencia Nacional de Salud”.
Magistrado Ponente:
Dr.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Con el debido respeto, el suscrito magistrado
manifiesta que adhiero íntegramente al salvamento de voto de la sentencia C-228
del 8 de marzo de 2004 presentado por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra,
conforme lo expresado en la deliberación de la Sala Plena.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-228/04
Referencia: expediente D-4586
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 17 (parcial) del Decreto Ley 1259 de 1994, por el cual se reestructura
la Superintendencia Nacional de Salud”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Por compartir íntegramente los argumentos expuestos en
el Salvamento de Voto presentado por el Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, me
adhiero a él.
Fecha ut supra,
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] Sentencia C-758 de 2001. MP . Fundamento 3. En el mismo sentido,
ver sentencia C-670 de 2001.
[2] Ver entre otras, las Sentencias C-255 de 1995, C-129 de 1995,
C-397 de 1995, C-712 de 2001, C-286 de 2002,  C-298 de 2002, C-398 de 2002.
[3] Ver entre otras sentencias C-417 de 1993, C-080 de 1994, C- 050
de 1997 y C-702 de 1999.