T-506-98
Sentencia T-506/98
Sentencia
T-506/98
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Determinación si
beneficio laboral constituye salario
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN LA APLICACION DEL DERECHO-Alcance
Referencia:
Expediente T-158795
Peticionario: Luis
Bedmar Vasquez Henao
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., septiembre diez y siete (17) de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES.
La Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO
BARRERA CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el
proceso correspondiente a la acción de tutela instaurada por Luis Bedmar
Vásquez Henao, contra la Superintendencia de Sociedades y CORPORANONIMAS, con
fundamento en la competencia que le otorgan los artículos 86, inciso 2, y 241-9
de la Constitución, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
1. Los hechos.
1.1. El señor Luis
Bedmar Vásquez Henao laboró con la Superintendencia de Sociedades en el cargo
de jefe de división, desde el 1° de diciembre de 1994 hasta el 31 de diciembre
de 1996.
1.2. Durante el
lapso de su relación de trabajo estuvo afiliado a la Corporación Social de la
Superintendencia de Sociedades “CORPORANONIMAS” e igualmente, para efectos
pensionales, al Instituto de los Seguros Sociales.
1.3. Mediante la
resolución No. 0344 del 18 de febrero de 1997, expedida por CORPORANONIMAS, se
reconoció al demandante el auxilio de cesantía, con sus correspondientes
intereses. El salario promedio que sirvió de base para liquidar dicha
prestación estaba conformado de la siguiente manera:
Sueldo básico                         1.045.047
Prima de navidad
108.398
Prima de vacaciones
52.031
Prima de
alimentación               42.600
Reserva especial de
ahorro       679.281
Prima semestral
296.898
Prima de actividad
43.544
Bonificación por
servicios         30.481
TOTAL                                            2.280.280
1.4. El Instituto de
los Seguros Sociales reconoció al actor la pensión de vejez, mediante
Resolución No. 002963 de 1997 y a partir del 1° de enero del mismo año,
conforme al artículo 33 de la Ley 100 de 1993, con una mesada de $690.886.
Según el demandante,
no se tuvo en cuenta para efectos de liquidar la pensión las sumas de dinero
que devengó, correspondientes a la Reserva Especial de Ahorro, porque no se
reportó ni se cotizó al ISS sobre este componente salarial, a pesar de las
solicitudes hechas el 14 de agosto de 1996 y el 10 de marzo de 1997.
1.5. El promedio de
lo devengado por Luis Bedmar Vásquez se estimó por el ISS sólo en la cantidad
de $1.062.902, al no incluirse el factor salarial mencionado. En efecto, el
demandante percibió por concepto de la reserva especial de ahorro, durante el
tiempo de su vinculación laboral, la suma de $16.182.344,15 sobre la cual no se
cotizó al ISS, lo que incidió negativamente en la liquidación del monto de la
pensión.
1.6. CORPORANONIMAS
colocó en situación de desigualdad al peticionario al incluir la Reserva
Especial de Ahorro como factor salarial para efectos pensionales a otros
funcionarios, como en el caso del señor Tomás Emilio de Brigard Montoya, quien
ocupando el mismo cargo y con igual salario se le liquidó una pensión superior.
1.7. Es inexplicable
la razón por la cual CORPORANONIMAS les da un tratamiento diferente a sus
afiliados directos (los ingresados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993),
al considerarles como factor del salario la reserva especial de ahorro, para
efectos pensionales, y en cambio omite cotizar sobre el valor de dicha reserva
en favor de quienes se rigen por el sistema pensional del ISS.
El hecho de que
CORPORANONIMAS hubiese sido desojada de su condición de caja de previsión
pensional a partir de la ley 100 de 1993 para nuevos afiliados, no le daba la
facultad para aplicar criterios diferenciales respecto de los ingresos
salariales de los empleados de la Superintendencia de Sociedades. Al parecer,
el distinto tratamiento ha obedecido a que la Superintendencia y Corporanónimas
consideren, erróneamente, que al no estar expresamente prevista la mencionada
reserva  en los decretos reglamentarios 691, 694 y 1158 de 1994, dentro de los
factores salariales en ellos relacionados, no existe obligación de cotizar
sobre el monto de aquélla al ISS.
2.  Las pretensiones.
Impetra el
demandante la tutela de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad
social, a la igualdad y a la protección a la tercera edad y, en tal virtud,
pretende que se ordene solidaria o conjuntamente a la Superintendencia de
Sociedades y a CORPORANONIMAS en lo que a cada una le corresponde ejecutar,
reportar al Instituto Colombiano de los Seguros Sociales la suma de
$16.182,344,15 devengada salarialmente por el señor Luis Bedmar Vásquez Henao
durante los años 1994, 1995 y 1996 por concepto de la “Reserva Especial de
Ahorro”, liquidando y pagando a su vez el reajuste de la cotización a que hace
referencia el artículo 20 de la Ley 100 de 1993.
II. ACTUACION
PROCESAL.
Primera
instancia.
La Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, en sentencia del
10 de diciembre de 1997 denegó la tutela, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
La acción de tutela
es un remedio excepcional subsidiario, que no puede suplantar ni sustituir los
procedimientos ordinarios especiales creados y que son eficaces para lograr el
reconocimiento de los derechos de los asociados.
En el presente caso
se está ante una petición que pretende, se ordene en forma solidaria a las
accionadas, reportar al ISS la suma realmente devengada como salario incluyendo
la reserva especial de ahorro, así como la liquidación y pago del reajuste de
la cotización a que se refiere el artículo 20 de la Ley 100 de 1993. Por
tratarse de una obligación en mora de cumplir, no es posible que se pueda
impartir tal orden, porque aunque se alega la protección de los derechos a la
vida, a la seguridad social, a la igualdad, petición y a la tercera edad,
conceder la tutela implicaría inmiscuirse en derechos de rango legal, desbordando
su espíritu y sustituyendo la competencia del juez administrativo.
Tampoco puede
entenderse que la acción se pueda utilizar como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, ya que el perjuicio que puede ocasionarse con
la conducta de las accionadas no es irremediable, pues mediante la acción
judicial alternativa se puede establecer el derecho que fije la ley.
Segunda
instancia.
La Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de febrero 5 de 1998,
confirmó la decisión del Tribunal, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
“Aun si aceptaran
los presupuestos fácticos referidos por el actor, atinentes a los factores por
él devengados en el lapso señalado en la ley 100 de 1993 para edificar la
pensión de vejez, y asumiendo  también la omisión de la denominada reserva
especial de ahorro por parte de su empleadora, dentro de los componentes de las
cotizaciones al ISS, saber si dicho emolumento es o no constitutivo de salario
para efectos pensionales, necesariamente comporta un examen de la forma como se
devengó tal emolumento, en relación con los artículos 17 y 18 de la ley 100 de
1993 en concordancia con los artículos 19 y 20 del Decreto Reglamentario No.
692 de 1994 y 6 del Decreto 691 de 1994. Vale decir, implica un estudio sobre
dichas normas de estirpe eminentemente legal y reglamentario que serían las
eventualmente transgredidas”.
“No obstante la
incidencia indirecta de preceptos de la Carta Política -como en el fondo lo
tiene todo asunto de carácter laboral- no es menos cierto que la esencia del
tema aquí planteado, no son los derechos constitucionales  invocados por el
actor, sino el elenco de disposiciones citadas, consagratorias de los factores
integrantes del salario y de la base de liquidación de la susodicha pensión”.
“En este orden de
ideas, esa clase de asuntos, por su naturaleza, debe ventilarse en el ámbito de
los procesos judiciales, ante la jurisdicción contencioso administrativo u
ordinaria laboral, según el caso, garantizando el cabal derecho de defensa de
todas las partes involucradas, y especialmente de quienes finalmente deben
responder por el pago de la pensión, sin que sirva la tutela  para sustituir a
los jueces a quienes la Constitución y la ley le atribuyen el conocimiento de
los mismos”.
(…..)
“En lo tocante al
derecho a la igualdad, tampoco se vislumbran conductas atentatorias, porque el
principio de la igualdad implica la obligación de dar un trato semejante, en
situaciones similares o idénticas y en el caso planteado se está es frente a la
interpretación de preceptos legales sobre el alcance y contenido de lo que es
constitutivo de “salario” para efectos de cotizaciones ante el ente de
seguridad social. Además, en el caso bajo examen la pensión está a cargo del
ISS, en tanto que la del señor TOMAS EMILIO DE BRIGARD MONTOYA fue asumida y
reconocida directamente por CORPORANONIMAS”.
“De otra parte el
pronunciamiento del Consejo de Estado en el proceso radicado al No. 13.211, el
30 de enero de 1997, sobre la naturaleza salarial del concepto en controversia,
tiene efectos interpartes y no erga-ommes…..”.
Tampoco se constata
violación al derecho a la igualdad, ya que en el caso bajo examen la pensión
está a cargo del ISS, en tanto que la del señor Tomás Emilio de Brigard Montoya
fue asumida y reconocida directamente por CORPORANONIMAS.
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1. El problema
jurídico planteado.
Se reduce a
determinar si con el fin de asegurar el tratamiento igualitario de los
empleados de las Superintendencia de las Sociedades Anónimas, sometidos al
régimen pensional que aplicaba CORPORANONIMAS, con anterioridad a la Ley
100/93, con el vigente para dichos empleados, a partir de la expedición de este
estatuto, es procedente acceder a la tutela del derecho a la igualdad e impartir
las órdenes a que alude la pretensión del demandante.
El problema
planteado se delimita en los anteriores términos, porque para la Sala resulta
evidente que en el presente caso no se viola el derecho a la vida ni a la
seguridad social, con fundamento en el mínimo vital, porque el monto de la
pensión reconocida al actor supera con creces este mínimo. En efecto, ha
considerado la Corte que los derechos pensionales son prestacionales y que su
efectividad por la vía de la tutela sólo es viable cuando se afecte el referido
mínimo vital.
2. La solución al
problema planteado.
2.1. Con
anterioridad a la expedición de la Ley 100/93, que creó el sistema de seguridad
social integral, la Corporación Social de la Superintendencia de Sociedades
“CORPORANONIMAS”, tenía a su cargo el reconocimiento y pago de diferentes
clases de prestaciones sociales para los empleados de la Superintendencia de
Sociedades y de la Superintendencia de Valores (antes Comisión de Valores),
incluyendo la pensión de jubilación, en los términos de la normatividad
especial contenida en los decretos 3135 de 1968,  1848 de 1969, 1160 de 1989,
2156 de 1992, las leyes 33 y 62 de 1985 y 71 de 1988, y el acuerdo 040 de 1991
de la Junta Directiva de CORPORANONIMAS.
La regulación legal
y estatutaria que en materia pensional venía rigiendo para los referidos
empleados varió sustancialmente con la expedición de la ley 100/93. En efecto:
El parágrafo 2° del
artículo 18 de la Ley 100 de 1993, estableció:
“A partir de la
vigencia de la presente ley se eliminan las tablas de categorías y aportes del
Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de previsión y seguridad
social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán con base en el salario
devengado por el afiliado.”
El artículo 1° del
Decreto Reglamentario No. 1158 de 1994 señaló como factores del salario mensual
básico para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los
servidores públicos incorporados al mismo, los siguientes:
“a) La asignación
básica mensual;
b) Los gastos de
Representación;
c) La prima
técnica, cuando sea factor de salario;
d) Las primas de
antigüedad, ascensional y de capacitación cuando  sean factor de salario;
e) La
remuneración por trabajo dominical o festivo;
f) La
remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en
jornada nocturna;
g) La
bonificación por servicios prestados.”
Como puede
observarse dentro de dichos factores no se contempla expresamente la llamada
Reserva Especial de Ahorro.
2.2. Dentro
del proceso se encuentra establecido que:
a) CORPORANONIMAS
fue suprimida según el Decreto Ley 1695 de 1997. El proceso de su liquidación
concluyó el día 31 de diciembre de 1997.
b) Luis Bedmar
Vásquez Henao, trabajó al servicio de la Superintendencia de Sociedades desde
el 1° de diciembre de 1994 hasta el 31 de diciembre de 1996, es decir, que
cuando se incorporó laboralmente a dicha entidad ya se encontraba vigente el
sistema general de seguridad social en materia de pensiones de la Ley 100/93,
que empezó a regir el 1 de abril de 1994.
c) El actor
devengaba una asignación básica mensual de $1.045.047, y sobre este valor
CORPORANONIMAS le reconocía y pagaba mensualmente un derecho laboral denominado
Reserva Especial de Ahorro, equivalente al 65% de la referida asignación o sea
la cantidad de $679.281, con fundamento en el Decreto 2156 de 1992 y en el
Acuerdo 040 de 1991 originario de dicha Corporación.
2.3. La Sala
bien puede admitir que dicha reserva especial de ahorro, constituye salario,
dado su carácter esencialmente retributivo por la prestación de servicios
personales, como lo hizo el Consejo de Estado al pronunciarse sobre la
naturaleza de este beneficio laboral para los servidores de la Superintendencia
de Sociedades Anónimas en la sentencia de fecha enero 30 de 1997, Consejero
Ponente, Carlos Arturo Orjuela Góngora, Expediente No. 13.211, actora Gloria
Inés Baquero Villarreal.
Sin embargo, pese a
lo anterior, ello no daría fundamento para conceder la tutela en el presente
caso, por las siguientes razones:
a) Para arribar a la
conclusión de que dicho beneficio laboral es salario, tendría la Corte que
analizar todo el conjunto de normas legales que regulan el sistema salarial y
prestacional de los empleados de la Superintendencia de Sociedades Anónimas.
Igualmente, luego de
establecer que la reserva especial de ahorro de salario la Corte tendría que
determinar, mediante el análisis de normas de rango legal y reglamentario, si
las demandadas debían haber cotizado al ISS sobre el monto de los valores
recibidos por el actor por concepto de dicha reserva.
En tales
circunstancias, la Corte se estaría inmiscuyendo en la dilucidación de un
asunto estrictamente legal, de competencia de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, sin relevancia constitucional, desconociendo el principio
constitucional de la subsidiaridad de la tutela.
b) Existe en este
caso, por las razones anotadas, un mecanismo alternativo de defensa judicial
que hace improcedente la tutela, la cual ni siquiera es viable como mecanismo
transitorio, por no existir un perjuicio irremediable, con el contenido y
alcance precisado en la abundante jurisprudencia de la Corte.
c) Al demandante no
se le ha violado el derecho a la igualdad porque:
- No es la misma
situación en que se encuentran quienes consolidaron su derecho pensional antes
de la ley 100/93, con los que adquieren el derecho pensional en virtud de las
disposiciones de ésta.
- La situación de
Tomás Emilio de Brigard Montoya, a quien se le reconoció por CORPORANONIMAS su
derecho a la pensión es diferente a la del demandante, por las razones
indicadas, como bien lo anotó la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia.
El problema que
plantea el actor alude a la problemática de la igualdad en la aplicación de la
ley, por las autoridades administrativas. Sobre este tema ya esta Sala se
pronunció en los siguientes términos:
“La
administración al igual que los jueces aplica el derecho, cuando en ejercicio
de sus competencias tiene que definir situaciones jurídicas particulares y
concretas. La aplicación del derecho por los funcionarios administrativos
supone acatamiento a la Constitución y a los mandatos del legislador que
determinan los contenidos de las actividades que debe desarrollar la
administración para cumplir con los cometidos que le son propios.”
“Con el fin de
asegurar la debida ejecución y aplicación de la ley, el poder reglamentario
reconocido a diversas autoridades en diferentes normas de la Constitución
constituye el instrumento para determinar, a través de actos reglamentarios,
los criterios u orientaciones que deben seguir los funcionarios administrativos
en la aplicación de la ley, e incluso se acude a las llamadas instrucciones de
servicio para asegurar la uniformidad de la acción administrativa en lo que
concierne con la aplicación de las normas a sus destinatarios, con lo cual se
busca hacer efectivo el principio de la igualdad de protección y trato por las
autoridades.”
“La observancia
del referido principio en manera alguna implica que todas las decisiones de la
administración en la aplicación de una norma deban ser necesariamente iguales;
pues el dinamismo de los hechos y variedad de situaciones que sirven de
sustento a la subsunción de las hipótesis legales puede dar lugar a diversos
puntos de vista en la definición de la situación concreta. Es mas, puede
existir divergencia de interpretación en las normas por los distintos
funcionarios encargados de ejecutarlas; inclusive el funcionario puede variar
su criterio sobre la forma en que ha venido interpretando una determinada
disposición. En consecuencia, lo que importa, con miras a asegurar la vigencia
del principio, es que las interpretaciones que se apartan de un precedente
administrativo se justifiquen en forma razonada y  suficiente para que el trato
diferente sea legítimo.”[1]
- No puede pretender
en consecuencia el actor que frente a situaciones disímiles y frente a un
cambio de normatividad en materia de pensiones, las entidades demandadas deban
actuar en el sentido de acceder a sus pretensiones.
- Le corresponde a
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en consecuencia pronunciarse,
previo agotamiento en la vía gubernativa, en relación con la pretensión que el
actor pretende hacer valer por la vía de la tutela.
3. En conclusión,
por existir un medio alternativo de defensa judicial y no ser viable la tutela
como mecanismo transitorio, se confirmará la sentencia de fecha cinco (5) de
febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998), proferida por la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
IV. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, el 5 de febrero de 1998, que a su vez confirmó el
fallo de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santafé de Bogotá de fecha 10
de diciembre de 1997, mediante la cual se denegó la tutela impetrada.
Segundo. LIBRENSE
por la Secretaría General de esta Corporación, las comunicaciones de que
trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-334/98. M.P.
Antonio Barrera Carbonell.