C-107-13
Sentencia C-107/13
Sentencia C-107/13
NORMAS
PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Control
político de los concejos municipales a las empresas de servicios públicos
domiciliarios
NORMAS
PARA MODERNIZAR LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS-Facultad
imprecisa y equívoca a los alcaldes para imponer multas convertibles en arresto
a quienes les desobedezcan o falten al respeto/NORMA SOBRE FACULTAD
SANCIONATORIA DE ALCALDES-Indeterminación conduce a un problema
institucional u orgánico de ordenamiento  constitucional
La
disposición no ofrece suficiente certeza en torno a ejes fundamentales de toda
norma sancionatoria, como son: (i) los sujetos destinatarios,  (ii) el contenido
normativo (qué se prohíbe o sanciona), (iii) a través de cuál procedimiento se
impone la sanción, y (iv) cómo se dosifica esta última. Y las consecuencias de
esta indeterminación no se agotan en un problema de incertidumbre. También se
traducen en un problema de libertad (CP
arts. 16 y 28).  La finalidad última del principio de estricta legalidad
es asegurar el más alto grado posible de libertad. Para que esto se dé, las
personas requieren seguridad de antemano sobre las consecuencias de sus
conductas. Una norma con un grado insuperable de indeterminación afecta más la
libertad general de acción que otra en la cual se precisen e individualicen de
modo puntual las conductas susceptibles de sanción legal. Una norma que
delimite con demasiada imprecisión la frontera que divide lo sancionable de lo
que no lo es, puede conminar a los destinatarios a refrenar muchos de sus
comportamientos, comprendidos difusamente en la formulación típica, para no
verse atrapados de imprevisto en las “mallas de la ley”. Con lo cual pierden
entonces, sin justificación democrática, parte de su libertad. Pero para
terminar, la Corte considera que debe llamar la atención sobre el hecho de que
normas sancionatorias como esta, debido a su indeterminación, conducen también
a un problema institucional u orgánico de ordenamiento  constitucional al no
separar funciones que deberían estarlo como son las de determinar las conductas
sancionables, que le corresponde al legislador (CP arts. 28 y 29), y la de
juzgar si un individuo ha incurrido en esas conductas. Adicionalmente, se
traduce en un problema de imparcialidad administrativa (CP art. 209), pues no
suministra los criterios para que el encargado de juzgar si es aplicable la
sanción (en este caso el alcalde) alcance a apartar su condición de parte del
proceso de enjuiciamiento del presunto infractor. En últimas, la
indeterminación de normas que pueden acarrear privación de la libertad se
convierte en un problema de asegurar el funcionamiento de la democracia constitucional.
Si no se garantiza el derecho a no ser sustraído arbitrariamente de las
deliberaciones, debates y contiendas democráticas, se pierde una de las
condiciones que hacen posible la democracia constitucional.
INTEGRACION DE
LA UNIDAD NORMATIVA-Jurisprudencia constitucional
CONCEJO
MUNICIPAL-Control político
FUNCION DE
CONTROL EN LA CONSTITUCION POLITICA-Tipos
Los
mecanismos de control diseñados en la Constitución no tienen una configuración
homogénea, ni tampoco la misma influencia sobre el ejercicio del poder. En
general, la Carta reconoce diversos tipos de control, y es posible encontrar
que en su texto se habla por ejemplo de control fiscal (CP art. 267), de
control de resultado (CP arts. 119 y 357), de control disciplinario (CP arts. 277
y s), de control político (CP arts. 40, 114, 138, 299, 312), de control de
eficiencia (CP art. 370), de control de calidad (CP art. 78), de control de
rendimiento (CP art. 256 num. 4°), de control administrativo (CP art. 370) o de
control de constitucionalidad (CP art. 278 num. 5°). Los controles definidos
por la Constitución se componen de prerrogativas y atribuciones específicas
diversas, concretadas primero que todo en derechos de participación, pero
también en potestades públicas heterogéneas, entre las cuales están las de
enjuiciar entidades, actuaciones, normas, decisiones o funcionarios, imponer
sanciones en casos de infracciones o ilícitos, vigilar, solicitar información,
fiscalizar, citar a funcionarios o particulares para que absuelvan inquietudes
o se sometan a un debate, adelantar procedimientos de verificación, proponer y
votar mociones de censura, exigir responsabilidades, entre otras posibles. La
Carta, por lo demás, no le atribuye la función de control a un único sujeto u
organismo, sino a varios. Por una parte, les reconoce a todos los ciudadanos el
derecho a participar en el control del poder político (CP arts. 40 y 133). Y,
por otra, a varios órganos del Estado les confía competencias de control. No
sólo se las asigna al Ministerio Público y a la Contraloría General de la
República, a los que denomina expresamente como “órganos de control” (CP art.
117), sino también a otras autoridades de distintas ramas del poder público. La
Constitución atribuye expresamente competencias de control, entre otros, al
Congreso de la República (CP art. 114), al Presidente de la República (CP art.
370), a las Asambleas Departamentales (CP art. 299), a los Concejos Municipales
y Distritales (CP art 312), a las Juntas Administradoras Locales (CP art. 318
num. 2), a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (CP art.
370) y a las autoridades que administran justicia (CP arts. 116, 228 y ss). En
ocasiones es menos directa al regular el control pues establece que es el
“Estado”, sin más especificaciones, el encargado de ejercer determinada función
de control. Así ocurre por ejemplo con la prestación de determinados servicios
como la seguridad social (CP art. 48), la atención en salud y el saneamiento
ambiental (CP art. 49), o los servicios domiciliarios (CP art. 365). También
acontece con bienes, como es el caso del espectro electromagnético (CP art.
75).
MECANISMOS DE
CONTROL-Finalidad
La
opción que tomó el Constituyente, de distribuir las funciones de control entre
distintas autoridades, cumple importantes propósitos en el diseño
constitucional vigente. Primero, asegura una división del trabajo que
contribuye a mejorar la eficiencia y eficacia del control. Un organismo
encargado de una única función de control, puede concentrarse mejor y
especializarse en la que le es asignada por el ordenamiento, y de ese modo, con
el tiempo, ser cada vez más efectivo en el cumplimiento de sus funciones, y
canalizar el ejercicio del poder público por los cauces institucionales.
Segundo, la distribución de estas funciones persigue evitar que todo el poder
de control se concentre o aglutine en una única autoridad, y que el titular del
mismo pueda abusar de él. El Constituyente no adoptó entonces un modelo de
control del poder público basado en el monopolio por parte de un órgano, debido
precisamente a su marcada preocupación por frenar y controlar al poder público.
CONTROL
INDIRECTO SOBRE ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Contenido
SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control y vigilancia de entidades
MUNICIPIOS-Ejercicio de
control político sobre la administración municipal
PRINCIPIO DE
ESTRICTA LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Finalidad
inmediata de evitar sanciones arbitrarias
DEMANDA CONTRA
NORMAS PUNITIVAS POR SUPUESTA VIOLACION DEL PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Necesidad de
evidenciar un problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la
ambigüedad, vaguedad o textura abierta del precepto/JUICIO DE ESTRICTA
LEGALIDAD-Concepto
El
principio de estricta legalidad exige al legislador “definir la conducta punible de manera clara, precisa e
inequívoca”. Ahora bien, no basta con la simple constatación de uno de
estos problemas (oscuridad, falta de precisión o de univocidad) en el texto de
una norma para concluir que viola el citado principio. Todas las disposiciones
legales están formuladas en un lenguaje natural, aunque técnico. Y, según la
teoría del derecho más autorizada sobre la materia de los límites del lenguaje
normativo, las directivas expresadas en lenguaje natural, no sólo presentan a
menudo problemas de ambigüedad semántica, sintáctica o pragmática, sino que
incluso es posible aseverar que están integradas por palabras vagas. Por tanto,
para cuestionar una norma sancionatoria por infringir el principio de estricta
legalidad, no es suficiente con señalar una imprecisión lingüística, pues de
acuerdo con los estudios sobre el tema siempre hay defectos de lenguaje. El
juicio de estricta legalidad en las normas sancionatorias no puede entonces ser
concebido sólo como un ejercicio de control sobre la calidad del lenguaje del
legislador, aun cuando este sea un ingrediente indispensable e importante del
mismo. Al resolver demandas contra normas punitivas por supuesta violación del
principio de estricta legalidad, es necesario pero insuficiente evidenciar un
problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad
o textura abierta del precepto. Además de eso, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha sostenido que resulta indispensable mostrar por qué se trata
de una “indeterminación insuperable” desde un punto de vista jurídico, o por
qué el sentido de la misma ni siquiera “es posible determinarlo con fundamento
en una interpretación razonable”. Por lo cual el juicio de estricta legalidad
debe entenderse como un escrutinio de constitucionalidad de la ley punitiva,
mediante el que se busca establecer si los textos normativos resultan tan
imprecisos e indeterminados, que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos
razonables es posible trazar una
frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento sancionable del
que no lo es.
JUICIO DE
ESTRICTA LEGALIDAD-Grados
de intensidad
El
examen de estricta legalidad tiene distintos grados de intensidad en cada caso,
en función del grado de interferencia de la norma sujeta a control en los
derechos de los sujetos sancionables. A mayor interferencia, mayor debe ser el
grado de precisión de la norma sancionatoria. Una muy precaria intervención en
los derechos por parte del precepto, implica que este puede ser menos
determinado que otro distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente
libertades o derechos fundamentales. Esto ha llevado a la Corte a sostener que
para definir la intensidad del juicio es relevante establecer a cuál especie de
derecho sancionatorio pertenece: si al derecho penal delictivo o a otro
diferente (al contravencional, al disciplinario, al correccional, policivo, o a
alguno de los otros identificados en la jurisprudencia). Pero ese no es el
único criterio. También son relevantes el tipo de sanción imponible, la
autoridad encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde
está consignada, la importancia de los bienes jurídicos en juego, entre otros
factores.
INCUMPLIMIENTO
A UNA ORDEN DE ALCALDE-Incertidumbre
para establecer si es efectivamente sancionable sin regulación expresa de
procedimiento sumario/FACULTAD
A LOS ALCALDES PARA IMPONER MULTAS CONVERTIBLES EN ARRESTO-Déficit en
formulación de la norma
La Ley 1551 de
2012 no especifica en ningún otro artículo en qué consiste este procedimiento
administrativo denominado “sumario”. El nuevo Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) no
menciona un trámite así. El Código de lo Contencioso Administrativo (Decreto
ley 01 de 1984), derogado por aquél, tampoco contempla un procedimiento
especial denominado “sumario administrativo”. Ciertamente, el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo establece que los procedimientos administrativos
sancionatorios no regulados por otras leyes se deben sujetar a sus
disposiciones. Eso haría pensar que debe aplicarse el procedimiento allí
previsto para imponer las sanciones de la norma acusada. Pero esta conclusión
no es definitiva, como pasa a exponerse.  Cuando la Ley habla de procedimiento
“sumario”, puede entenderse que consiste en la garantía de una oportunidad del
presunto infractor para ser oído y nada más. Con lo cual, el hecho de que el
procedimiento pueda ser sumario se interpretaría como autorización para surtir
un procedimiento reducido, y no el más completo que regula el nuevo Código de
Procedimiento Administrativo.  De ese modo se le podría dar un efecto útil a la
expresión ‘sumario’, que da la idea de sintetizar o reducir. Pero de nuevo esto
tampoco es decisivo. En todo caso, también queda la posibilidad de sostener que
las sanciones de la norma acusada sólo podrían aplicarse cuando el legislador
regule especialmente el citado procedimiento “sumario” administrativo. Pero
ante todas estas posibilidades, los potenciales destinatarios de la norma
quedan ante la incertidumbre de si su incumplimiento a una orden del alcalde es
efectivamente sancionable sin una regulación expresa del procedimiento sumario.
E incluso si asumen que puede serlo con arreglo a procedimientos ya instituidos,
podrían tener incertidumbre en torno a las etapas del mismo, los mecanismos de
defensa, los recursos susceptibles de ejercerse y los términos para intervenir.
Finalmente
hay un último déficit en la formulación de la norma. Dice que los alcaldes
pueden imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, “según la
gravedad”. No obstante, no establece absolutamente ningún parámetro para
definir la gravedad. La norma es entonces incierta, pues además de que no
define cuáles son las conductas sancionables sugiere que estas pueden ser de
distinta gravedad, pero al mismo tiempo no fija ningún criterio para hacer la
dosimetría de la gravedad del comportamiento. Los criterios podrían entonces
ser muy variados, e ir desde las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las
que se presenten los comportamientos sancionables, hasta las características
personales de quienes los cometan. Y unos criterios podrían ser usados por
algunos alcaldes y otros por otros. Esta deficiencia no es superable con
arreglo al texto demandado, y el contexto legislativo en el cual se encuentra
no dice tampoco nada al respecto. La aplicación analógica de causales para
medir la gravedad, dado que se trataría de una analogía in malam partem,  está
por lo demás prohibida por el mismo principio de estricta legalidad (nullum
crimen nulla poena sine lege stricta). De manera que la disposición objeto de
control no asegura una aplicación cierta, calculable y predecible en los casos
concretos
Referencia:
expediente D-9240
Actor:
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
Demanda de
inconstitucionalidad contra el numeral 12 (parcial) del artículo 18 y el
numeral 9, literal d), del  artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios.”
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo demandó
el numeral 12 (parcial) del artículo 18, y el numeral 9 literal d) del
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, “por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, al
considerar que las normas cuestionadas desconocen, respectivamente, los
artículos 370 y 29 de la
Constitución Política.
2.
Mediante Auto del diecisiete (17) de agosto de dos mil doce (2012), la
Magistrada Sustanciadora admitió la demanda de la referencia y ordenó
comunicar su iniciación al Presidente del Senado de la
República y al Presidente de la Cámara de Representantes, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 244 de la
Constitución Política y 11 del Decreto 2067 de 2001. Asimismo, ordenó correr
traslado al señor Procurador General de la
Nación, dando cumplimiento a lo prescrito por el artículo 7 del Decreto 2067
de 1991. Finalmente, ordenó fijar en lista las normas acusadas para efectos de
la intervención ciudadana, cumpliendo lo establecido en el artículo 7 del
Decreto 2067 de 1991.
3. Cumplidos los trámites
constitucionales y legales, propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
4. Se trascribe a continuación el texto
de la Ley conforme
a su publicación en el Diario Oficial No. 48.483 de 6 de julio de 2012, y se
resaltan y subrayan los apartes acusados:
“LEY
1551 DE 2012
(julio 6)
Por
la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
Artículo
18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así:
Artículo
32. Atribuciones.
Además de las funciones que se le señalan en la
Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
[…]
12.
Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de
servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan
inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el
respectivo Municipio o Distrito.
La
empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda
las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos
Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por
petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e
impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley. Lo anterior sin
perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.
[…]
Artículo
29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
Artículo
91. Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la
Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren
delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además
de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:
[…]
d)
En relación con la Administración Municipal:
[…]
9.
Imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, según la gravedad,
a quienes le desobedezcan, o le falten al respeto, previo
procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el
derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes.
La oportunidad para el pago y la conversión de las sumas en
arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley.
[…]”.
III. LA
DEMANDA
5. En concepto del actor, el numeral 12
del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 desconoce el artículo 370 de la
Constitución. En su criterio, la norma acusada les otorga a los concejos
municipales o distritales la competencia para ejercer el control, inspección y
vigilancia sobre las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas
o privadas. Pero desde su punto de vista esta es, según el artículo 370 de la
Carta, una competencia exclusiva del Presidente de la
República, quien la ejerce a través de la Superintendencia de Servicios Públicos. Dice, al respecto:
“[…]
La disposición demandada, le[s] otorga una facultad legal a los Concejos
Municipales o Distritales, para exigir informes y hacer un control especial a
las empresas de servicios públicos domiciliarios. De esta forma, la norma
cuestionada, le[s] atribuye a tales corporaciones competencias para exigir
documentos e informes con el propósito de efectuar lo que la ley denomina un control
especial. Pues bien, el cargo de constitucionalidad, se estructura a partir
de la violación manifiesta del artículo 370 de la
Constitución de 1991, en tanto este precepto le otorga la competencia de
control, inspección y vigilancia sobre todas las empresas de servicios públicos
domiciliarios, al Señor Presidente de la
República, quien lo ejerce a través de la Superintendencia de Servicios Públicos. […]
En
este orden de ideas, si bien es cierto que la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, se ha referido al amplio margen de configuración
legislativo que le atañe al Congreso de la
República, lo cierto es que le está vedado invadir competencias que por virtud
de la propia Constitución Política, le han sido otorgadas directamente a otras
autoridades y por ende, esas atribuciones funcionales cuyo origen parte del
texto superior, no pueden ser desconocidas o vulneradas por el legislador,
porque se trata de normas de superior jerarquía que se superponen a esa
competencia legal del Congreso”.
6. A su turno, el
actor señala que el aparte demandado del numeral 9, literal d), del artículo 29
de la Ley 1551 de 2012, viola el principio de estricta legalidad consagrado en
el artículo 29 de la Constitución. Sostiene, sobre el particular, que la norma
al facultar a los alcaldes para imponer sanciones a quienes “les
desobedezcan”, plantea un supuesto demasiado amplio para imponer
penalidades. En su concepto, sin embargo, el legislador tiene la obligación
constitucional precisar cuál es la conducta exigible del destinatario de una
sanción, y de no formular conductas sancionables con en un sentido demasiado
general o indeterminado. En sus propias palabras:
“[…]
La disposición acusada, le[s] otorga competencia a los alcaldes, para imponer
multas de hasta diez (10) salarios mínimos legales a quienes ‘les
desobedezcan’. Ahora bien, es muy general y subjetiva la habilitación legal
otorgada por el Congreso a los alcaldes, en lo atinente con el
desobedecimiento, pues es claro, por lo menos a la luz del artículo 29 de la
Constitución de 1991 y del principio de legalidad […] que el legislador debe
describir con claridad cuál es la conducta exigible del destinatario de una
sanción, que por tanto es merecedora de reproche sancionatorio, sin embargo, el
aparte demandado contiene una mención muy general y etérea del comportamiento
que puede ser sancionable que queda totalmente sujeto a la discrecionalidad del
alcalde […].
[…]
En
este orden de ideas, cuando el aparte demandado faculta a los alcaldes para
imponer sanciones a quienes les desobedezcan, les otorga atribución a los
burgomaestres para que definan qué debe entenderse por desobedecer en un caso
determinado, lo que deja finalmente la sanción a la total discreción del
funcionario en mención, sembrando, no hay duda, incertidumbre en los
destinatarios de la norma, pues no sabrán cuál es el alcance concreto de la
acción de desobedecer a un alcalde, incluso, llegando al absurdo de someter a
sus sujetos a la suprema voluntad del administrador, pues la redacción del
aparte cuestionado, en sede constitucional, implica un sometimiento absoluto al
querer de un servidor público, quien al final definirá si su orden fue o no
desobedecida, es decir, tiene la doble condición de ser quien genera la orden y
quien a su vez califica si aquélla fue obedecida o no, lo que se reitera,
muestra en la práctica que la definición de la sanción queda en manos del
alcalde respectivo, hecho que va en contra vía de la previsión del artículo 29
de la Constitución de 1991 y del principio de legalidad de la sanción”.
IV. INTERVENCIONES
SENADO DE LA
REPÚBLICA
7. El Senado de la
República intervino mediante apoderado para defender la constitucionalidad de
las disposiciones accionadas. En relación con el cargo contra el artículo 18,
numeral 12, de la Ley 1551 de 2012, manifiesta que el demandante le ha dado a
la norma un alcance que no tiene, pues en esta el legislador no les está
atribuyendo a los concejos la función de inspección y vigilancia, sino la
posibilidad de citar a los Representantes legales de las empresas de servicios
públicos para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de dichos servicios.
En su concepto, lo que la norma dispone es que si el representante legal no
atiende las solicitudes, quedará sujeto a la investigación de la Superintendencia de Servicios Públicos, entidad que es la encargada de imponer las sanciones.
De manera que, en criterio del interviniente, es el mismo articulado el que deja
en claro que la inspección y vigilancia están en manos de la Superintendencia. Por lo demás, sostiene que el artículo 367 dispone expresamente que la ley puede
fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los
servicios públicos domiciliarios, su cobertura y calidad. En ese sentido,
considera que la disposición demandada no viola la
Constitución, en la medida en que les da una competencia a los concejos para
que controlen especialmente a estas empresas.
8. En lo atinente al segundo cargo,
dirigido contra un aparte del artículo 29 de la
Ley (“a quienes le desobedezcan”), señala que no vulnera el principio
de legalidad.  Sostiene que en los municipios hay una “universalidad de
infracciones”, y si bien reconoce que las conductas sancionables “no se
contemplan de manera clara”, lo cierto es que esto en su criterio no viola
el principio de estricta legalidad toda vez que las infracciones municipales “son
demasiadas y reiterativas”. Considera que declarar inexequible el aparte
normativo acusado “es permitir que las normas contempladas no se acaten y
dejar al alcalde del Municipio atado en cuanto al cumplimiento de las mismas”.
Por último, señala que la norma prevé como indispensable que cualquier sanción
sea fruto de un proceso debido, con lo cual no se dejaría al arbitrio de la
primera autoridad de policía del respectivo municipio la imposición de la
correspondiente sanción.
MINISTERIO DEL INTERIOR
9. El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior intervino en el presente
proceso para solicitar la exequibilidad de los preceptos demandados. En lo que
atañe al primer cargo, aduce que no debe prosperar por los siguientes motivos.
De un lado, porque el artículo 311 de la
Constitución, tanto como el artículo 5, numeral 5.1., de la
Ley 142 de 1994, le asignan al municipio la función de prestar servicios
públicos que determine la ley, y la de garantizar que estos se presten de
manera eficiente. Con fundamento en estas disposiciones, dice que a su juicio “es
evidente que es responsabilidad del ente municipal o distrital ejercer control
a las empresas de servicios públicos domiciliarios”. Pero agrega que esta
responsabilidad debe hacerse respetando “la concurrencia y límites en las
competencias que de conformidad con lo establecido en el artículo 370 de la
Constitución Política tiene el Presidente de la
República sobre la materia”. Precisa que mientras se ejerza dicha
atribución dentro de los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, especificados en el artículo 3 de la
Ley 1551 de 2012, la norma se ajusta a la
Carta. A esto añade que la propia norma cuestionada fija los criterios para
que los Concejos no invadan la órbita de competencias del Presidente de la
República:
“[…]
en el inciso segundo del numeral 9 del artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012, se plantea de manera clara y precisa la forma en que ambas
competencias van [a ser] ejercidas sin incurrir en la invasión de la
competencia de inspección, control y vigilancia que la
Constitución Política en el artículo 370 define en cabeza del Presidente de la
República por medio de la [S]uperintendencia de [S]ervicios [P]úblicos
[D]omiciliarios.
De
la lectura del texto acusado, es claro que de ninguna manera el ejercicio del
control especial por parte del Concejo Municipal o Distrital de que trata el
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, significa el desconocimiento de la
competencia investigativa que en la materia posee la [S]uperintendencia de
[S]ervicios [P]úblicos [D]omiciliarios, que de acuerdo a lo definido por la
propia norma acusada, es el competente en el evento de iniciar formalmente una
investigación a una empresa prestadora de dichos servicios, e imponer las
sanciones del caso que establezca la ley.
Por
lo tanto, y teniendo en cuenta el principio de coordinación armónica entre las
ramas y órganos del Estado establecido en el artículo 113 de la
Constitución Política de Colombia, es un error considerar que el control
especial, de que trata la norma demanda[da], control que se ejerce de manera
preventiva y previa, es una extralimitación en las funciones de los concejos
municipales toda vez que el procedimiento establecido por la disposición legal
conserva la competencia sancionatoria e investigativa establecida en el
artículo 370 de la Constitución”.
10. En cuanto al segundo cargo, dirigido
contra el literal d (parcial) del numeral 9, artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012, señala que tampoco debe prosperar. Para el Ministerio del
Interior, es posible identificar los presupuestos fácticos necesarios para
aplicar la norma acusada. Dice, por una parte, que la disposición contempla
como “sujeto activo” al alcalde. “En el otro extremo”, asegura,
la norma “contempla a un sujeto pasivo indeterminado, no calificado, que
desobedezca o falte al respeto al alcalde”. Por lo demás, para hacer
efectiva la sanción debe agotarse “un procedimiento administrativo sumario,
que de conformidad con el Código Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011
debe respetar todas las garantías y principios que rigen la actuación
administrativa, entre ellos el debido proceso y el derecho de defensa como bien
lo contempla la norma acusada”. La directiva acusada no viola entonces la
Constitución, en su criterio, sino todo lo contrario. A su juicio “respeta
los principios de proporcionalidad, idoneidad y necesidad”. Aparte, la
disposición se dicta en cumplimiento de un mandato constitucional, en tanto
busca que “sean acatadas y respetadas las decisiones que legítimamente tomen
los alcaldes municipales y distritales en el ejercicio de la función pública
que ellos ejercen”.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
11. El Departamento Nacional de
Planeación, mediante apoderado judicial, intervino para justificar la
constitucionalidad de las normas demandadas. Pero antes de exponer las razones
de la constitucionalidad de los preceptos, precisa el contexto normativo en el
cual se expidieron. Dice que la Ley 1551 de 2012 se inscribe en una estrategia
más amplia, mediante la cual se busca dinamizar “el enfoque territorial, sus
facetas y posibilidades y se arbitran recursos para un desarrollo más
equilibrado”. Parte de esa misma estrategia son también las leyes 617 de
2000, 1454 de 2011 y 1530 de 2012. Cita un fragmento de la exposición de motivos
del proyecto que se convirtió en la Ley 1551 de 2012, en el cual a su juicio se
puede identificar ese elemento modernizador de la reforma. El aparte citado
dice:
“[…]
No obstante, esta visión fiscalista de la descentralización no ha permitido
focalizar y orientar el desarrollo municipal, con un enfoque diferencial por la
diversidad de los municipios del País y sus potencialidades. Es por eso que el
Gobierno Nacional se ha planteado como meta fundamental, promover el desarrollo
integral y articulado de las regiones del País, a través de un modelo que se ha
denominado ‘De Buen Gobierno’ pero también de notable presencia en lo
institucional en materia de asignación de nuevas funciones que les permitan
garantizar y promover la seguridad y la convivencia ciudadana dentro del
entorno local.
En
este contexto, el actual proyecto busca dotar a los Municipios de un estatuto
administrativo, moderno, ágil y acorde a la realidad nacional, que permita a
las administraciones municipales autónomamente, cumplir con las funciones y
prestar los servicios a su cargo, promoviendo el desarrollo de sus territorios
y el mejoramiento socio-cultural de sus habitantes, asegurando la participación
efectiva de la comunidad y propiciando la integración regional”.
12. Al referirse puntualmente a las
acusaciones, el DNP señala que el artículo 18 de la
Ley 1551 de 2012 no viola el artículo 370 de la
Carta. En su opinión, de la lectura de la norma constitucional invocada por el
ciudadano no se desprende que los concejos no puedan ser revestidos por la ley,
con la facultad de citar a control especial a los representantes de las
empresas de servicios públicos domiciliarios. Por el contrario, sostiene, el
contenido demandado refleja una preocupación por la prestación de los servicios
que esté orientada a aumentar su eficiencia. Al respecto, cita un aparte de la
sentencia C-518 de 2007 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), en el cual la
Corte hace alusión al ámbito de competencia de los concejos y a la
habilitación de que han sido objeto para solicitar informes o realizar
citaciones, que al respecto dice:
“[…] Dentro de tal esquema institucional, es
natural que la labor de control político sobre la administración se encuentre
radicada también en los cuerpos plurales. En efecto, la
Presidencia y la alcaldía, por ser cuerpos dirigidos por un único jefe electo
popularmente, tienden a ser una expresión institucional de las fuerzas
mayoritarias, por lo cual es natural que sus actuaciones sean controladas por
un cuerpo representativo plural en donde tengan también cabida las minorías,
como son el Congreso y los concejos. Por ende, si bien los concejos son corporaciones
administrativas, no por ello se debe concluir que es extraño a estas
corporaciones que ejerzan funciones de control en el ámbito local sobre la
gestión gubernamental municipal. Y ese control tiene un cierto sentido político
ya que es una expresión del derecho de los ciudadanos de ejercer, ya sea de
manera directa o por medio de sus representantes, un control sobre el ejercicio
del poder político (CP art 40). Por ello, en anterior ocasión, la
Corte había señalado que a nivel local "el Constituyente separó
estrictamente las funciones del control político y de administración o gestión
pública (C.P., art. 292)"
de suerte que las "Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales
tienen a su cargo, entre otras funciones, el control político sobre la gestión
gubernamental.
[...]
7-
Los concejos ejercen entonces un control político sobre la administración
local. Es cierto que esa labor de fiscalización no tiene todas las
connotaciones del control radicado en el Congreso, ni los concejales gozan de
todas las prerrogativas que la Carta atribuye a los representantes y senadores,
puesto que Colombia es una república unitaria, por lo cual los grandes
problemas nacionales tienen su espacio natural de deliberación política en el
parlamento, que tiene entonces la función primaria de ejercer el control
político sobre la administración. El control de los concejos, por su parte, se
refiere a los asuntos propios de la democracia local. Esto es lo que explica
que la Sentencia T-405 de 1996, al insistir en las obvias diferencias que
existen entre el control del Congreso y aquel ejercido por las asambleas, haya
incurrido en la imprecisión de limitar el control político exclusivamente al
Congreso, de suerte que caracterizó como control administrativo aquél que es
adelantado por las asambleas y los concejos. Por tal razón, en la presente
ocasión, la Corte precisa sus criterios en el siguiente sentido: las asambleas
y los concejos, a pesar de ser corporaciones administrativas, ejercen un
control político sobre la administración local, el cual, por su ámbito
territorial reducido, no es idéntico al control ejercido por el Congreso, por
lo cual el status jurídico de los congresistas y de los concejales no es el
mismo.”
13. Considera, igualmente, que la
previsión contenida en el artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012 no vulnera el principio de legalidad, exigido por el artículo
29 de la Carta. Resalta que esta norma es igual a la que había originalmente en
el artículo 91, literal d), numeral 9 de la
Ley 136 de 1994. Esta última norma se justificó en su momento –según el DNP-
en la necesidad de que el alcalde cumpliera un “papel protagónico dentro de
la actividad pública”. Para cumplir con ese fin, el interviniente cree que
era y es lógico asignarles a los alcaldes la potestad de imponer multas “ante
el desobedecimiento de las órdenes impartidas en cumplimiento de tales
cometidos”. La norma demandada –dice además- sólo puede aplicarse en el contexto
de un proceso debido. De tal suerte, a su modo de ver no contradice la
Constitución.  Anota finalmente que el actor construyó el cargo sobre una
equiparación entre los ámbitos de la responsabilidad penal y administrativa.
Esta falta de distinción, en su criterio, dista de la jurisprudencia
constitucional, particularmente de la sentencia C-921 de 2001, que ha sido
clara en determinar que los principios que rigen en materia penal no son aplicables
con la misma rigidez al proceso administrativo disciplinario.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
14. El señor Procurador General de la
Nación, Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto Nº 5443 de 2012,
solicita a esta Corporación que declare exequibles las normas acusadas. Para la
Vista Fiscal, el numeral 12 del artículo 18, demandado parcialmente, no
desconoce la Constitución. Dicha facultad consiste, en su interpretación, en hacer
una citación a control especial a los Representantes legales, para que
absuelvan inquietudes. Esta competencia difiere del control general que la
Constitución le asigna al Presidente de la
República para la inspección y vigilancia de las empresas de servicios
públicos domiciliarios. Esto no conlleve, en su concepto, a asumir que los
concejos cuenten con la posibilidad de investigar, juzgar o sancionar a los
representantes legales de las empresas de servicios públicos.
15. Por lo demás, indica que el carácter
representativo de los concejos municipales y distritales, lo mismo que sus
competencias relativas al plan de desarrollo local y al presupuesto de rentas y
gastos, aconsejan reconocerles a estas corporaciones un interés legítimo en
conocer de primera mano la manera como se prestan o se  proyecta prestar los
servicios públicos domiciliarios en el territorio municipal o distrital. Esta
información es indispensable, a juicio del Ministerio Público, para que las
autoridades puedan elaborar los planes y presupuestos de manera adecuada, para
autorizar de manera informada al alcalde a celebrar los contratos requeridos en
orden a priorizar obras de infraestructura que satisfagan necesidades básicas
de los habitantes, o para coordinar la realización de éstas con las acometidas
de las redes de los servicios públicos.
16. Tampoco encuentra el señor
Procurador General de la Nación que la expresión “a quienes le desobedezcan”,
contenida en el literal d), numeral 9,  del artículo 29, sea violatoria del
artículo 29 constitucional. Dice que para poder desobedecer al alcalde, es
necesario que éste se haya manifestado por medio de una orden “impartida a
una persona que hace parte de la administración municipal”. La impartición
de órdenes “a los servidores que hacen parte de la administración municipal”
es función de gobernantes como los alcaldes. Quien tiene el deber de acatarla y
obedecerla, pero no lo hace, está sujeto a las sanciones de las que habla la
ley. Para este efecto es indispensable adelantar un proceso sumario
administrativo respetuoso del debido proceso. En este, quien desobedece al
alcalde puede exponer sus motivos y razones para obrar en ese sentido. Además,
el resultado del proceso es un acto administrativo que puede ser cuestionado
luego ante la justicia por el respectivo “servidor público”:
“[…]
Si la orden no se acata y se desobedece, es necesario seguir un proceso sumario
administrativo, con sujeción al debido proceso, en el cual el servidor que
desobedece al alcalde puede exponer sus motivos y razones para obrar así”.
17. La
Vista Fiscal concluye sosteniendo que el desobedecer órdenes de autoridad
legítima, expedidas en ejercicio de sus funciones, no es una alusión ambigua o
carente de contenido, en la acepción que surge de la expresión demandada. Por
lo mismo, no debe considerarse contraria al principio de estricta legalidad en
materia de sanciones.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la
Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente
demanda.
Asuntos
preliminares: integración de la unidad normativa y ausencia de cosa juzgada
2.
Aunque los intervinientes no solicitaron a la
Corte estarse a lo resuelto en una sentencia anterior, que hubiese hecho
tránsito a cosa juzgada, ni integrar la unidad normativa con disposiciones o
apartes normativos no expresamente acusados por el demandante, la
Sala Plena procederá a hacer un pronunciamiento sobre estos dos puntos a
continuación por los siguientes motivos: primero, porque en la sentencia C-514
de 1995, la Corte Constitucional declaró exequible una disposición literalmente
igual a la contenida en el numeral 9, literal d), del artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012,   y no circunscribió explícitamente los alcances de la cosa
juzgada al examen de algunos de los cargos. Segundo, porque es preciso
establecer si la expresión “a quienes le desobedezcan”, que ahora se
demanda, cuando se la lee individualmente,  tiene un contenido deóntico lo
suficientemente claro para ser sometida a un control de constitucionalidad.
El
numeral 9, literal d), del artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012 no está amparado por la cosa juzgada
3.
Como lo señala en este proceso el Departamento Nacional de Planeación, el
numeral 9, literal d), del artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012 es una reproducción casi textual del artículo 91, literal d),
numeral 9 de la Ley 136 de 1994 ‘Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios’.[1]
Así las cosas, parece que en este caso la
Sala debe definir, antes de estudiar a fondo los cargos planteados, si la
primera norma está cubierta por los efectos de la cosa juzgada constitucional a
la cual hizo tránsito la sentencia C-514 de 1995.[2]
En esta última la Corte declaró exequible la totalidad del artículo 91 de la
Ley 136 de 1994, sin limitar en la parte resolutiva los efectos a los cargos en
ella estudiados.  ¿Puede decirse que el numeral 9, literal d), del
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 está cubierto por la cosa juzgada a la que
hizo tránsito la sentencia C-514 de 1995?
4. Para empezar, es importante reiterar que la cosa juzgada
tiene diversos efectos, dependiendo de si es absoluta o relativa, formal o
material, real o aparente.[3]
El texto
normativo ahora examinado no está cubierto por la cosa juzgada formal, porque nunca
se ha estudiado la constitucionalidad de todo el artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012. Ciertamente, el texto del precepto hoy sometido a control es
literalmente igual al que se estudió en la sentencia C-514 de 1995, y en ese
sentido podría pensarse inicialmente que está amparado por la cosa juzgada,
pues esta Corte ha sostenido que esta última se produce entre otros eventos
cuando existe una decisión previa que recae sobre “una disposición
distinta  [a
la demandada] pero que es literalmente igual”.[4] Asimismo, como en la sentencia C-514 de 1995 la
Corte declaró exequible la totalidad del artículo 91 de la
Ley 136 de 1994, y no contrajo en la parte resolutiva sus efectos al examen de
ciertos cargos o posibles vicios, pareciera a primera vista que la cosa juzgada
es también absoluta. No obstante, en criterio de esta Sala, un examen detenido
muestra algo distinto.
5. Por una parte, la cosa juzgada no
podría considerarse absoluta pues el texto del artículo 91, Ley 136 de 1994, no
fue confrontado en la sentencia C-514 de 1995 con la norma constitucional que
ahora se invoca como desconocida. Aunque en la parte resolutiva no se
limitó la cosa juzgada al examen de ciertos posibles vicios, lo cierto es que
en la parte motiva el control de constitucionalidad se circunscribió al estudio
de los cargos presentados, dentro de los cuales no se encontraba uno por
supuesta violación del principio de estricta legalidad en materia de sanciones
(CP art. 29). La Corte se limitó, entonces, a resolver los cuestionamientos por
una supuesta violación de los
numerales 3° y 10° del artículo 313 de la
Constitución. Así que al menos en lo referente a este cargo, no hay cosa juzgada. En
ese sentido, la cosa juzgada a la que hizo tránsito la sentencia C-514 de 1995
tiene un efecto relativo implícito, que no alcanza a abarcar la acusación
planteada en este proceso.
6.
Pero, adicionalmente, en la sentencia C-514 de 1995 sólo se controló una parte
muy puntual del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y no todos sus literales y
ordinales. Sólo se estudió la constitucionalidad del inciso 2°, numeral 4° del
literal d), contenido en el artículo 91 de la mencionada Ley. Esto se infiere
por una parte del modo como la Corte en ese momento destacó lo demandado, pues
resaltó de todo el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 sólo lo siguiente:
“Artículo 91. Funciones. Los alcaldes
ejercerán las funciones que les asigna la
Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueron
delegadas por el Presidente de la república o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los
alcaldes tendrán las siguientes funciones:
[…]
d) En relación con la Administración Municipal:
"4) Crear, suprimir o fusionar los
empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus
emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear
obligaciones que excedan el monto presupuestal fijado para gastos de personal
en el presupuesto inicialmente aprobado.
[…]
Los acuerdos que sobre el
particular se expidan, podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto
presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore, en los términos del
artículo 209 de la Constitución política.”
7. Pero además, en la sentencia C-825 de
2004, al examinar si la cosa juzgada cubría también un fragmento distinto al
destacado del mismo artículo 91 de la Ley 136 de 1994, la
Corte concluyó que no lo hacía, y que la cosa juzgada sólo se podía predicar
realmente del inciso 2°, numeral 4° del literal d), artículo 91.[5] En ese
sentido, sostuvo que la cosa juzgada sobre el resto del artículo 91 era apenas aparente.
Así que lo propio puede decirse en este caso, pues en la sentencia C-514 de
1995, aunque se declaró exequible el artículo 91 en su integridad, y en él se
contemplaba una norma igual en su texto a la ahora demandada, lo cierto es que
no se estudió ningún punto de derecho relacionado específicamente con el
literal d), numeral 9 de dicho artículo. De modo que la
Corte puede emitir un pronunciamiento de fondo, ya que la sentencia C-514 de
1995 hizo, al respecto de lo aquí sometido a control, tránsito a cosa juzgada aparente.
Integración
de la unidad normativa, por no ser claro el contenido deóntico de la expresión
demandada “a quienes le[s] desobedezcan”
8.
El accionante acusa como inconstitucionales todo el numeral 12 del artículo 18,
Ley 1551 de 2012, y además un fragmento del literal d), numeral 9, del artículo
29 de la misma Ley, que dice “a quienes le[s] desobedezcan”. La
Corte Constitucional considera que el primer precepto cuestionado tiene un
contenido deóntico suficientemente claro y puede ser objeto de control sin
necesidad de hacer una integración normativa con elementos legales no
expresamente demandados por el ciudadano. Ahora bien, la
Sala se pregunta si el otro objeto de la acción pública, constituido sólo por
los vocablos “a quienes le[s] desobedezcan”, ofrece un contenido
deóntico claro susceptible de ser sometido a control judicial de
constitucionalidad. Para definir este punto, conviene tener en cuenta lo
siguiente.
9.
Un texto normativo carece de contenido deóntico claro, cuando la lectura de
sólo ese enunciado no es suficiente para establecer por lo menos su carácter
(si establece una prohibición, una autorización o una orden) su contenido (qué
es lo que prohíbe, autoriza u ordena) y sus sujetos destinatarios (quiénes son
los encargados de aplicarlo u obedecerlo). Un caso típico de falta de claridad
en el contenido deóntico de una disposición, se encuentra en la sentencia C-539
de 2008. En esa oportunidad, la Corte estudió una acción pública dirigida
contra un precepto que únicamente decía esto: “Adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y
dotación de la Nueva Sede del Congreso de la
República”. La
Sala Plena consideró entonces que dicha disposición carecía de un contenido
deóntico claro.[6] En efecto, de la sola
lectura del enunciado no resultaba posible inferir si se trataba de una
autorización, una orden o una prohibición. Tampoco se podía colegir quiénes
eran los encargados de aplicarla u obedecerla.
10. Cuando se demanda una proposición normativa
carente de un contenido deóntico claro, y para entenderla y aplicarla o
someterla a control sea indispensable integrar su contenido con el de otro
precepto no acusado, la Corte Constitucional puede efectuar la integración de
la unidad normativa. En efecto, la Corte ha sostenido de manera consistente que
uno de los casos en los cuales puede efectuar una integración normativa con
preceptos o unidades normativas no expresamente accionadas, es que la
proposición acusada no tenga “un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada”.[7] En algunos casos la integración puede
hacerse con contenidos que hagan parte del artículo al que pertenece el
segmento que se acusa. En otros, puede integrarse con los contenidos de otros
enunciados legales distintos.
11.
Como ya se mencionó, en algunas oportunidades la falta de claridad en el
contenido deóntico de una expresión demandada ha conducido a la
Corte a integrar la unidad con elementos normativos que no hacen parte del
artículo o disposición a la cual pertenece el segmento cuestionado. Por ejemplo, en la sentencia C-516 de 2007
estudiaba la demanda instaurada contra apenas parte de una disposición (“En
esta audiencia  se determinará la calidad de víctima, de
conformidad con el artículo 132”). La Corte sostuvo que ese fragmento “visto
de manera aislada” no tenía un contenido deóntico claro o unívoco, y
procedió a integrar su contenido normativo con un artículo distinto que
completaba su alcance.[8] Igual había procedido
en la sentencia C-228 de 2002, en la cual juzgó que la expresión “el perjudicado o sus sucesores, a través de abogado, podrán
constituirse en parte civil dentro de la actuación penal”, entonces sometida a control, no tenía un contenido deóntico
claro, razón por la cual procedió a integrarla con otros artículos no demandados, que colmaban las zonas oscuras de la norma.[9]
12.
Ahora bien, en otras ocasiones la
Corte Constitucional ha efectuado la integración normativa de un fragmento
demandado con el resto del artículo al que pertenece. Así lo ha hecho, por
ejemplo, en la sentencia C-256 de
2008.[10] En ese fallo se había
demandado apenas un segmento que decía: “cuando las circunstancias lo
aconsejen practicará allanamiento al sitio donde el niño, niña o adolescente se
encuentre”. Ese fragmento hacía parte del artículo 106 del Código de la
Infancia y la Adolescencia. La Corporación consideró que esa fracción de norma
no tenía un contenido deóntico claro, pues a su juicio resultaba “necesario
examinar cómo definió el legislador tales ‘circunstancias’ y para ello,
deben ser valoradas las expresiones ‘indicios’, ‘situación de
peligro’ contenidas en el mismo artículo 106 de la
Ley 1098 de 2006”. Entonces procedió a integrar la unidad normativa, en
parte, con el artículo 106 al que pertenecía el aparte accionado.[11]
13.
En este caso, la Corte debe hacer una integración de la unidad normativa, pues
la sola expresión “a quienes le[s] desobedezcan” no es lo
suficientemente clara para hacer un control de constitucionalidad. Ese
fragmento no especifica qué ocurre a quiénes desobedezcan, ni a quién han de
desobedecer, ni en qué contexto, ni quiénes son los destinatarios de la norma.
Por lo demás, como en esta ocasión el cargo consiste en una violación del
principio de estricta legalidad, no es posible examinar la expresión demandada
de forma insular sino en el contexto legal en el cual está inserta. En
definitiva, para aclarar el contenido deóntico de la norma sometida a control,
es necesario integrar la unidad normativa con parte del encabezado del artículo
29, con el texto que hace parte del literal d) del mismo artículo, y además con
todo el numeral 9 de ese literal. En consecuencia, el cuestionamiento que el
ciudadano le dirige al segmento antes señalado, por supuesta violación del
principio de estricta legalidad, se extenderá hacia la siguiente proposición
(se subraya la unidad normativa integrada):
“[a]rtículo
29. Modificar el artículo 91 de la
Ley 136 de 1994, el cual quedará así:
Artículo
91. Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la
Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren
delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además
de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:
[…]
d)
En relación con la
Administración Municipal:
[…]
9.
Imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, según la
gravedad, a quienes le desobedezcan [sic], o le falten al respeto, previo
procedimiento sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el
derecho de defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes.
La oportunidad para el pago y la conversión de las sumas en
arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley.”
Presentación
del caso y de los problemas jurídicos
14.
En
este proceso la demanda se dirige, en primer lugar, contra el
numeral 12 del artículo 18, Ley 1551 de 2012, porque supuestamente desconoce el
artículo 370 de la Constitución. La norma acusada les asigna a los concejos
municipales y distritales la potestad de citar a control especial a los
representantes legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios,
para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de los correspondientes
servicios en el respectivo municipio o distrito, y a la Superintendencia de Servicios Públicos le atribuye la facultad de investigar a la entidad
cuyo representante no atienda las citaciones efectuadas por el referido
concejo. El precepto constitucional invocado, a su vez, le atribuye
exclusivamente al Presidente de la República la competencia para ejercer, por
medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control,
la inspección y la vigilancia sobre las entidades prestadoras de dichos
servicios.  Todos los intervinientes, incluido el Ministerio Público, solicitan
la declaración de exequibilidad del precepto demandado, sobre la base de que
persigue fines constitucionalmente admisibles e importantes, y de que no hay
ninguna trasgresión del texto constitucional.
15. En segundo lugar, el ciudadano acusó
una parte del literal d), numeral 9, del artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012, modificatorio del artículo 91 de la
Ley 136 de 1994, sobre la base de que desconoce el principio de estricta
legalidad en materia de sanciones, por contener una mención general del
comportamiento sancionable. Esta Corte, como ya se anunció, integrará el
contenido de ese fragmento a la totalidad del literal d), numeral 9, del
artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, y en consecuencia examinará esta unidad a
la luz del principio de estricta legalidad. Al respecto, los intervinientes y la
Vista Fiscal sostuvieron que el precepto demandado debería ser declarado
exequible, aunque es necesario advertir que no todos los conceptos de exequibilidad
se fundamentaron de igual modo. El ciudadano que intervino a nombre del Senado
de la República reconoció que la norma establece el supuesto sancionable con
poca claridad, pero le parece que aun así es una medida constitucional pues lo
que se busca es abarcar todas las infracciones posibles a las órdenes de los
alcaldes. En cambio, en las demás intervenciones se dice que el precepto es
claro y por ende exequible.
16. Así las cosas, la
Corte considera que en esta ocasión debe resolver dos problemas jurídicos:
-
¿Puede
el legislador facultar a los concejos municipales o distritales para citar a
control especial a los representantes legales de la empresas prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, para que absuelvan inquietudes asociadas a la
prestación de los mismos en los respectivos municipios o distritos, en un
contexto en el cual la Constitución le asigna al Presidente de la
República la competencia para “ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia
de las entidades que los presten”?
-
¿Viola
el legislador el principio de estricta legalidad en materia de sanciones,
cuando faculta a los alcaldes para imponer a quienes “le[s] desobedezcan”
o “le[s] falten al respeto” multas convertibles en arresto, luego
de un procedimiento sumario administrativo?
La Sala pasa a abordar
en su orden estos problemas.
El legislador puede facultar a los
concejos para citar a control especial a los representantes legales de las
empresas que presten servicios públicos domiciliarios en sus correspondientes
entidades territoriales
17. El ciudadano demandante cuestiona el
artículo 18, numeral
12, de la Ley 1551 de 2012 ‘Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’,
sobre la base de que viola el artículo 370 de la
Constitución. La norma acusada
establece una potestad en cabeza de los concejos municipales y distritales,
consistente en citar a “control especial” específicamente “a los
Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios”.
Esta citación tiene como fin asegurar un espacio para que los citados “absuelvan
inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el
respectivo municipio o Distrito”. Si estos no atienden la citación, dice el
precepto, la empresa de servicios públicos por ellos representada “será
sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios”, autoridad que puede iniciar de
oficio o a petición del respectivo concejo una “investigación
administrativa”. Y si es el caso puede imponer “las sanciones
procedentes establecidas por la ley”. Todo esto, “sin perjuicio de las
demás acciones legales o Constitucionales procedentes”.
18. La disposición acusada, vale
aclarar, no dice que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
únicamente esté capacitada para investigar y sancionar a las entidades que
presten dichos servicios cuando su representante legal desatienda citaciones a
control especial, formuladas por los concejos municipales o distritales.
Incluso si este asiste a la citación para control especial, la entidad que
representa puede ser sometida a la inspección, vigilancia y control por parte
de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, bien sea por los
resultados del control especial efectuado por el concejo, o bien sea por otro
motivo definido debidamente en la
Constitución y la ley. La inasistencia a una citación a control especial es
entonces uno de los detonantes de la investigación administrativa sobre la
entidad, pero no es el único. La sola inasistencia a la citación es, por lo
demás, una causa suficiente para iniciar investigaciones, pero no para imponer
sanciones a la entidad si esta no está incursa en una conducta sancionable de
acuerdo con la ley. El representante legal de la entidad que desatiende la
citación, activa además la posibilidad de que esta última se vea incursa en
otros procesos, si hay lugar a ellos en la ley o en la
Constitución.
19. El control especial al que hace
referencia el primer inciso de la norma demandada es conceptualmente diferenciable
del control del que habla el segundo inciso. En el primer inciso, que habla de
la citación a control especial, se regula una modalidad de control político
ejercida por los concejos, que son las corporaciones de representación popular
de los municipios o distritos (CP arts. 312). Esto se deduce por una parte del
carácter político de quien lo puede ejercer, ya que el concejo es la “corporación
político administrativa” de cada municipio o distrito (CP art. 311).
También se infiere de las propiedades del control, en tanto es asimilable a una
de las típicas formas de control político por parte del Congreso, que consiste
en citar a funcionarios para obtener información o para discutir políticas y
temas de interés general (CP arts. 135 y 137).[12] Y se colige
igualmente de los efectos que consigue, toda vez que son los de contribuir a
asegurar el autogobierno de los municipios y distritos (CP art. 287). En
cambio, el inciso segundo del precepto acusado regula un control de tipo
administrativo. Por eso dice que en caso de inasistencia del representante de
la entidad prestadora a las citaciones de control especial, la Superintendencia adelantará “una investigación administrativa” e impondrá las
sanciones del mismo orden que fije la ley.
20. Ahora bien, aunque las materias de
las que hablan uno y otro inciso son conceptualmente diferenciables, en tanto
pretenden reglamentar dos formas distintas de control sobre los entes
prestadores de servicios públicos domiciliarios, lo cierto es que están
consecuencialmente conexas. En efecto, si bien la citación a control especial
del inciso primero se le hace al representante legal de la entidad prestadora,
y la investigación administrativa del inciso segundo se adelanta sobre la
entidad propiamente dicha, y no sobre la persona del representante
individualmente considerada, es notorio a partir de la norma que uno de los
eventos en los cuales esta última se inicia es en el de inasistencia a las
citaciones por control especial. En ese sentido, la investigación
administrativa regulada en el inciso segundo de la norma que se demanda puede
adelantarse, entre otros casos, como una consecuencia posible de la modalidad
de control especial a la que se refiere el inciso primero del precepto. La Superintendencia puede entonces adelantar el control no sólo por ese motivo, pero esa es una
de sus consecuencias posibles y en esa medida ambos incisos están conectados
desde el punto de vista consecuencial.
21. Tomando en cuenta el contenido de la
norma demandada, la Corte considera que la materia sujeta a control envuelve
dos cuestiones interrelacionadas. La primera es más general y consiste en
establecer si la Constitución le reserva la función de control sobre las
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios al Presidente de la
República y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, y en
consecuencia si ninguna otra autoridad tiene, de acuerdo con la propia Carta,
atribuciones de control sobre ese tipo de entes. La segunda cuestión, asociada
a la respuesta que se dé a la anterior, es más específicamente si el legislador
puede asignarles en particular a los concejos municipales o distritales una
función de control político sobre las entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, que consista en citar a control a los representantes legales de
las mismas, para que absuelvan inquietudes asociadas a la prestación de dichos
servicios en los respectivos municipios o distritos, y si puede además
autorizar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a
investigar y, si es del caso, sancionar a las entidades cuyos representantes no
atienden las citaciones a control especial.
22. Para resolver estas cuestiones, es
importante tener en cuenta algunos elementos relacionados con el modo como se
regula la función de control en la
Constitución colombiana. Esa regulación no está compuesta por un único
mecanismo de control, sino por varios. Pero todos tienen en común la misión de
asegurar la vigencia efectiva de la Carta; es decir, la de garantizar los
derechos, salvaguardar la separación de poderes y proteger el funcionamiento de
la democracia. Cuando la Constitución establece que “Colombia es un Estado
social de derecho” (CP art. 1), orienta la función de control en primer
lugar a prohibir la extralimitación en el ejercicio del poder, que es el fin
primordial de esta función en cualquier Estado de derecho, y a corregir
déficits de protección a los derechos (CP art. 2). En segundo lugar, cuando
dispone que los órganos del Estado deben tener funciones separadas (CP art.
113), dirige la función de control sobre el poder a asegurar que en la vida de la
República estén realmente definidas y protegidas las atribuciones de cada
autoridad. Finalmente, cuando dice que el colombiano es un Estado social de
derecho organizado en forma de República “democrática”, configura el
control  como medio para encauzar a los órganos del Estado dentro de los
límites constitucionales y legales, trazados a su vez por el pueblo
directamente o a través de sus representantes (CP arts. 1, 2, 3, 113 y ss).
23.
Los mecanismos de control diseñados en la
Constitución no tienen una configuración homogénea, ni tampoco la misma
influencia sobre el ejercicio del poder. En general, la
Carta reconoce diversos tipos de control, y es posible encontrar que en su
texto se habla por ejemplo de control fiscal (CP art. 267), de control de
resultado (CP arts. 119 y 357), de control disciplinario (CP arts. 277 y s), de
control político (CP arts. 40, 114, 138, 299, 312), de control de eficiencia
(CP art. 370), de control de calidad (CP art. 78), de control de rendimiento
(CP art. 256 num. 4°), de control administrativo (CP art. 370) o de control de
constitucionalidad (CP art. 278 num. 5°). Los controles definidos por la
Constitución se componen de prerrogativas y atribuciones específicas diversas,
concretadas primero que todo en derechos de participación, pero también en
potestades públicas heterogéneas, entre las cuales están las de enjuiciar
entidades, actuaciones, normas, decisiones o funcionarios, imponer sanciones en
casos de infracciones o ilícitos, vigilar, solicitar información, fiscalizar,
citar a funcionarios o particulares para que absuelvan inquietudes o se sometan
a un debate, adelantar procedimientos de verificación, proponer y votar
mociones de censura, exigir responsabilidades, entre otras posibles.
24.
La Carta, por lo demás, no le atribuye la función de control a un único sujeto
u organismo, sino a varios. Por una parte, les reconoce a todos los ciudadanos
el derecho a participar en el control del poder político (CP arts. 40 y 133).
Y, por otra, a varios órganos del Estado les confía competencias de control. No
sólo se las asigna al Ministerio Público y a la
Contraloría General de la República, a los que denomina expresamente como “órganos
de control” (CP art. 117), sino también a otras autoridades de distintas
ramas del poder público. La Constitución atribuye expresamente competencias de
control, entre otros, al Congreso de la
República (CP art. 114), al Presidente de la
República (CP art. 370), a las Asambleas Departamentales (CP art. 299), a los
Concejos Municipales y Distritales (CP art 312), a las Juntas Administradoras
Locales (CP art. 318 num. 2), a la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (CP art. 370) y a las
autoridades que administran justicia (CP arts. 116, 228 y ss). En ocasiones es
menos directa al regular el control pues establece que es el “Estado”,
sin más especificaciones, el encargado de ejercer determinada función de
control. Así ocurre por ejemplo con la prestación de determinados servicios
como la seguridad social (CP art. 48), la atención en salud y el saneamiento
ambiental (CP art. 49), o los servicios domiciliarios (CP art. 365). También
acontece con bienes, como es el caso del espectro electromagnético (CP art.
75).
25.
En definitiva, la opción que tomó el Constituyente, de distribuir las funciones
de control entre distintas autoridades, cumple importantes propósitos en el
diseño constitucional vigente. Primero, asegura una división del trabajo que
contribuye a mejorar la eficiencia y eficacia del control. Un organismo
encargado de una única función de control, puede concentrarse mejor y
especializarse en la que le es asignada por el ordenamiento, y de ese modo, con
el tiempo, ser cada vez más efectivo en el cumplimiento de sus funciones, y
canalizar el ejercicio del poder público por los cauces institucionales.
Segundo, la distribución de estas funciones persigue evitar que todo el poder
de control se concentre o aglutine en una única autoridad, y que el titular del
mismo pueda abusar de él.[13]
El Constituyente no adoptó entonces un modelo de control del poder público
basado en el monopolio por parte de un órgano, debido precisamente a su marcada
preocupación por frenar y controlar al poder público.[14]
26.
Todo lo anterior es relevante para resolver las cuestiones planteadas. En
efecto, en primer término, en lo que respecta a la cuestión más general, debe
decirse que la Constitución de 1991 no radicó en cabeza del Presidente de la
República toda la función de control sobre las entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios. El artículo 370 de la
Carta no dice que el Presidente de la
República sea, por medio de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la única
autoridad competente para controlar a las empresas de servicios domiciliarios.
Tampoco utiliza fórmulas semejantes, que den la idea de reserva de la función
de control sobre esos entes. Este dato no basta, por cierto, para descartar por
sí solo el cargo planteado por el actor. Pero si se tiene en cuenta en conjunto
con otros elementos, tomados del contexto constitucional al que pertenece, en
concepto de la Corte sí logra desestimar el cargo.
27.
La Constitución de 1991 les atribuye a otras autoridades y organismos
competencias relacionadas con el control sobre las entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios. El artículo 365 de la
Carta es inequívoco en esto. Dice expresamente que es “el Estado”, y no
solamente el Presidente de la República, el que “mantendrá la regulación, el
control y la vigilancia de dichos servicios”. Según jurisprudencia de esta
Corte, cuando dicho artículo dice que es al “Estado” al que le
corresponde el control sobre los servicios domiciliarios, se refiere no a un
órgano en concreto, sino “al
conjunto de órganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales,
ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales”.[15]
Y cuando establece que al Estado le compete mantener “el control y la
vigilancia de dichos servicios”, se refiere no sólo al control sobre la
actividad que consiste en prestar los servicios, sino también a los sujetos y a
los actos y decisiones de estos que vayan aparejados a la prestación de los
mismos.[16]
28.
El Ordenamiento Constitucional establece, en primer lugar, mecanismos de
control directo sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, que
no le confía al Presidente sino a otros órganos. A título de ejemplos pueden
mencionarse los siguientes. El Congreso puede ejercer el control político sobre
el Gobierno y la administración (CP art. 114), razón por la cual es competente
para ejercer control político cuando menos sobre las empresas de servicios
domiciliarios que hacen parte de la administración.[17] La
Carta también le reconoce a la
Contraloría General de la República la facultad de someter a control fiscal no
sólo a la administración, sino también a “los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación” (CP art. 267). Y el control sobre la gestión fiscal en los departamentos, distritos y
municipios en donde existan contralorías, les corresponde a estas últimas (CP
art. 272). En ese sentido, la
Contraloría General y las contralorías del orden territorial pueden fiscalizar
por lo menos a las entidades prestadoras de servicios domiciliarios que
administren fondos o bienes públicos, cada una según el origen de los recursos.[18]
Lo mismo podría decirse respecto de las Juntas Administradoras Locales, que
según la Constitución controlan “la prestación de
los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se
realicen con recursos públicos” (CP. art.
318, num. 2°), lo cual implica que pueden controlar a quienes los presten.
29. La Carta también contempla formas de control indirecto sobre
los entes prestadores de servicios domiciliarios, confiadas a organismos de las
ramas legislativa y judicial. Por ejemplo, cualquiera de las Cámaras
legislativas puede solicitar informes al Gobierno, relacionados con la
prestación de servicios públicos que estén bajo su control administrativo, o
citar y requerir a cualquier ministro, superintendente o director de
departamento administrativo, que tenga funciones asociadas con los entes
prestadores de servicios públicos domiciliarios (CP art. 135). Asimismo, las
comisiones permanentes pueden “emplazar a toda persona natural o jurídica,
para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas”, dentro
de un procedimiento fijado por el artículo 137 de la
Constitución. Esta facultad les permite citar a quienes sean funcionarios o
incluso representantes legales de los prestadores de servicios públicos
domiciliarios. También las autoridades judiciales pueden controlar
indirectamente a estos últimos, al someter a control de legalidad o
constitucionalidad sus actos, decisiones y procedimientos. Y sus directivos y
funcionarios están sujetos, como todos los habitantes del territorio, entre
otros, al control penal, disciplinario y policivo.
30. La Constitución no le reserva única y exclusivamente al
Presidente de la República la facultad de ejercer, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, control sobre las entidades que presten
este tipo de servicios. El artículo 370 de la
Carta no debe ser leído de forma insular, o por fuera del contexto al que pertenece.
Hace parte de una Constitución que configura a Colombia como una Republica “democrática”
(CP art. 1), y en ese contexto el Congreso, órgano de representación
democrática por excelencia, debe tener alguna competencia de control sobre
quienes prestan servicios como los domiciliarios, que son inherentes a la
finalidad social del Estado (CP art. 365). Asimismo, el artículo 370 integra la
Constitución de una República “participativa”, en la cual es importante
asegurar que las Juntas Administradoras Locales, constituidas en formas de
células de representación política, puedan ejercer veeduría sobre las empresas
que presten servicios públicos en sus respectivas localidades (CP art. 318).
Igualmente, se trata de la Constitución de un Estado social de derecho (CP art.
1), y en ese tipo de Estado las entidades deben estar sujetas a controles
directos de orden político, fiscal y administrativo, o indirectos de carácter
jurídico penal, disciplinario, contravencional, policivo, entre otros posibles,
con el fin de que se sometan a la
Constitución y la ley.
31. Dicho lo anterior, la pregunta más específica que le plantea
este caso a la Corte es si el legislador puede facultar a los concejos
municipales o distritales para ejercer un tipo de control político, como el que
se consagra en la norma acusada, sobre los entes prestadores de servicios
públicos domiciliarios. Para responder este punto, conviene tener en cuenta que
el artículo 311 de la Constitución establece entre las atribuciones de los
concejos: “[…] Las demás que la
Constitución y la ley le asignen” (CP art. 311 num. 10). Es decir, la ley
puede asignarles competencias adicionales a las expresamente estatuidas en el
artículo 311 de la Carta. Estas competencias adicionales pueden versar sobre la
prestación de servicios públicos domiciliarios, toda vez que según la
Constitución al Congreso le corresponde expedir las leyes que “regirán […]
la prestación de los servicios públicos” (CP art. 150 num. 23), y las de
intervención económica previstas en el artículo 334 (CP art. 150 num. 21),
entre cuyos temas está la intervención en los servicios públicos (CP art. 334).
Con todo, la pregunta puntual que suscita la acción pública presentada por el
ciudadano es si esas leyes pueden otorgarles a los concejos una forma de
control político sobre los prestadores de servicios domiciliarios, como el que
establece la norma acusada.
32. En concepto de la
Sala Plena, la Constitución permite resolver esta cuestión a partir de su
propio texto. El artículo 312 Superior dice expresamente que los municipios
pueden ejercer control político sobre la “administración  municipal” (CP
art. 312, modificado por el AL 01 de 2007, artículo 5), y en ese sentido la
norma demandada no viola la Carta al menos en cuanto hace referencia al control
político sobre entidades de servicios públicos de las administraciones
municipales. Por tanto, el precepto demandado es constitucional ya que no hace
más que desarrollar una  de las facultades que la
Constitución les reconoce a los concejos, como es la de ejercer control
político sobre la administración municipal. No obstante, no todas las empresas
de servicios públicos pertenecen a la administración municipal. Algunas
integran el sector descentralizado por servicios de la
Rama ejecutiva del poder público (Ley 489 de 1998, arts. 38 literales d y g, y
68). Otras son de participación privada en su totalidad. Y todas, según la
norma acusada, pueden someterse al control especial efectuado por los concejos.[19]
Por tanto, queda el problema más concreto de si el legislador puede asignarles
a los concejos competencia para ejercer control político sobre las entidades
prestadoras de servicios domiciliarios que no hacen parte de las
administraciones municipales.
33. La
Corte considera que sí, por las siguientes razones. En primer término, la
norma que se demanda regula una forma de control que resulta importante para
que los concejos ejerzan adecuadamente las competencias que les atribuye de
forma expresa la Constitución. Es un instrumento útil para reglamentar la
eficiente prestación de los servicios a cargo de los municipios, o para
corregir las reglamentaciones ya existentes en la materia (CP art. 311, num.
1). Como el control especial busca que los representantes legales de las
entidades prestadoras absuelvan determinadas inquietudes sobre la prestación de
los servicios en la respectiva entidad, el adelantamiento efectivo del control
suministra a los concejos información sobre la actividad que desarrollan.  El
control especial puede entonces revelar fallas en la prestación de los
servicios públicos, y activar las competencias de contratación que resulten
necesarias para satisfacer las necesidades de la población municipal. Aparte de
todo esto, la norma atacada establece una función de control importante para
determinar anualmente los programas  de servicios públicos a ser tenidos en
cuenta por ejemplo para elaborar los presupuestos de rentas y gastos, o expedir
los tributos y gastos locales (CP art. 311 nums. 4 y 5).
34. En segundo lugar, la competencia que
la Ley acusada les asigna a los concejos cumple un propósito constitucional
imperativo, y es el de contribuir al autogobierno de las entidades
territoriales. Efectivamente, aunque la
Constitución no se opone a que entidades extrañas a la administración
municipal o distrital presten servicios domiciliarios en el respectivo
municipio o distrito, y de hecho lo permite expresamente (CP art. 365), sí
contradice sus principios fundamentales que a los distritos y municipios en los
que se prestan dichos servicios no se les garantice ningún tipo de
participación o de control sobre quienes los suministran. Esto se infiere, por
una parte, del hecho de que según la Carta la ley ha de precisar “la
participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y
empresas que les presten servicios públicos domiciliarios” (CP art. 369).
Pero sobre todo se colige del derecho de todos los habitantes de los municipios
a participar en las decisiones que los afecten y en la vida económica y
administrativa de la Nación (CP art. 2), de su derecho a gobernarse por
autoridades propias (CP art. 280), y a participar en el control del poder
político (CP art. 40).[20]
Estos principios tendrían un desarrollo insuficiente si los servicios
domiciliarios prestados en una entidad territorial se sustrajeran de la
posibilidad de ser sometidas a control político por parte de sus habitantes
directamente o a través de sus representantes.
35. La norma acusada, en tercer lugar,
no supone una intromisión en lo definitivamente regulado por el artículo 370 de
la Carta. Este último, como lo sostuvo la
Corte en la sentencia C-599 de 1996, le reserva al Presidente de la
República una competencia de control administrativo sobre las entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios.[21]
Este  es un tipo de control del cual es titular el Presidente de la
República (Ley 489 de 1998, art. 103), que se orienta por una parte a
fiscalizar que los actos y funciones de los órganos y autoridades del sector
administrativo se ajusten a las políticas gubernamentales, “dentro de los
principios de la presente ley y de conformidad con los planes y programas
adoptados” (Ley 489 de 1994 art. 104). Por otra parte, esta modalidad de
control admite potestades de derecho administrativo sancionatorio, por
infracciones a la ley, y debido al desconocimiento de las normas que establecen
derechos de los usuarios. El artículo 370  Superior no dispone entonces que las
prestadoras de servicios públicos estén sujetas exclusivamente al control del
Presidente de la República, sino que le reservan a este último una competencia
específica de control, para que la ejerza por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
36. Si se tiene en cuenta lo anterior,
puede concluirse que la norma demandada en este caso no viola
el artículo 370 de la Carta. Lo que hace es asignarles a los concejos
competencia para citar a “control especial” a los representantes legales
de las entidades prestadoras de servicios públicos. Se trata, como se dijo, de
una forma de control político. Y en la práctica debe ser entendida de esta
manera. El control político y el administrativo coinciden ciertamente en su
finalidad última o remota, de asegurar la vigencia efectiva de la
Constitución (los derechos, la separación de poderes y la democracia). Pero
eso no significa que sean iguales. Uno y otro tipo de control se diferencian no
sólo por los órganos que los ejercen, o por el procedimiento mediante el cual
se adelantan, sino especialmente por los fines inmediatos que buscan. El
control político persigue adelantar evaluaciones basadas en estándares muy
diversos, integrados por juicios de conveniencia para el servicio, utilidad,
justicia, moralidad, oportunidad, entre otros.[22] Y particularmente
el control especial, contemplado en la norma que se acusa, busca instaurar un
procedimiento para la fiscalización política de las entidades, puntualmente por
la prestación de los servicios en los respectivos municipios o distritos, no
para controlar otro tipo de asuntos.
37. En definitiva, la
Constitución no reserva toda la función de control sobre las entidades
prestadoras de servicios domiciliarios en cabeza del Presidente de la
República y la Superintendencia de Servicios Domiciliarios. Esa función se la
adjudica directamente al “Estado” (CP art. 365). En concordancia, la
Carta les da facultades específicas de control sobre dichos entes también a
otras autoridades, y no sólo al Presidente y a la citada Superintendencia. En
este esquema, el legislador no viola el artículo 370 Superior al atribuirles a
los concejos una función de control político sobre los entes prestadores de
servicios públicos domiciliarios, que consista en citar a sus representantes
legales para absolver inquietudes asociadas a la prestación de dichos servicios
en los respectivos municipios o distritos. Por el contrario, esta competencia
es desarrollo directo de una norma constitucional, que autoriza a los concejos
para hacer control político sobre la administración municipal (CP art. 312); es
al mismo tiempo un instrumento para cumplir con las demás funciones que la
Constitución les asigna a los concejos (CP art. 313); es además una
implicación del modelo de democracia participativa contemplado en la
Carta (CP arts. 1, 2 y 40), y finalmente no interfiere en el ámbito definitivamente
protegido por el artículo 370 Superior. Este último establece una facultad de
control administrativo, y la norma demandada se refiere a una modalidad de
control político.[23]
Así que, a juicio de la Corte, el artículo 18, numeral 12, de la
Ley 1551 de 2012 no viola el artículo 370 de la
Constitución.
Por consiguiente, la
Sala lo declarará exequible por ese cargo en la parte resolutiva. A
continuación resolverá el cargo contra el literal d), numeral 9 del artículo 29
de la Ley 1551 de 2012.
El legislador no puede facultar de
manera imprecisa y equívoca a los alcaldes para imponer a quienes “le[s]
desobedezcan” o “le[s] falten al respeto”  multas
convertibles en arresto
38. La otra disposición objeto de
control es el
literal d), numeral 9, del artículo 29 de la misma Ley 1551 de 2012. La
Corte debe
establecer si esta norma se ajusta al principio de estricta legalidad,
contemplado en el artículo 29 de la
Constitución. Para efectos de aclarar el alcance de este examen de
constitucionalidad, conviene reiterar que el artículo 29 Superior estatuye el
derecho al debido proceso como una garantía aplicable a “[t]oda clase
de actuaciones judiciales y administrativas”. El debido proceso es aquél
proceso en el cual a las personas involucradas se les respeta toda una serie de
derechos, libertades, inmunidades y garantías individuales, entre las cuales se
encuentra el principio de legalidad. El principio de legalidad en materia
sancionatoria es el que se invoca en esta ocasión como vulnerado. Como este
último cuenta con diversas implicaciones normativas, la
Corte precisará a continuación cuál de ellas se erige en este caso como
parámetro de control.
39. El principio de legalidad en el derecho
sancionatorio tiene cuando menos una finalidad inmediata, y es la de evitar la
imposición de sanciones arbitrarias. Esto significa, en el contexto de un
Estado constitucional y democrático de derecho (CP art. 1), impedir entre otras
que se impongan sanciones sin fundamento directo en la ley, o con base en una
ley que resulte altamente imprecisa o retroactiva. Al principio de legalidad en
materia punitiva se le ha reconocido por lo mismo la virtualidad de contener
razonablemente al menos cuatro prohibiciones (nullum crimen nulla poena sine
lege  scripta, praevia, stricta
et certa).
Primero, no puede haber sanciones con arraigo en el Derecho consuetudinario, toda
vez que deben tener fundamento legal. Segundo, está prohibido imputar sanciones
con base en una ley retroactiva. Tercero, no se pueden imponer sanciones sobre
la base de una aplicación analógica de la ley. Cuarto, está proscrito sancionar
con arreglo a leyes altamente imprecisas o indeterminadas.[24] Esta
última, conocida también como principio de estricta legalidad, es la que el
actor estima vulnerada. La Sala debe decidir entonces, según la integración
efectuada, si el numeral 9, literal d), artículo 29, Ley 1551 de
2012, viola el principio de estricta legalidad.
40.
El principio de estricta legalidad exige al legislador “definir la conducta punible de manera
clara, precisa e inequívoca”. [25] Ahora bien, no basta con
la simple constatación de uno de estos problemas (oscuridad, falta de precisión
o de univocidad) en el texto de una norma para concluir que viola el citado
principio. Todas las disposiciones legales están formuladas en un lenguaje
natural, aunque técnico. Y, según la teoría del derecho más autorizada sobre la
materia de los límites del lenguaje normativo, las directivas expresadas en
lenguaje natural, no sólo presentan a menudo problemas de ambigüedad semántica,
sintáctica o pragmática, sino que incluso es posible aseverar que están integradas
por palabras vagas.[26]
Por tanto, para cuestionar una norma sancionatoria por infringir el principio
de estricta legalidad, no es suficiente con señalar una imprecisión
lingüística, pues de acuerdo con los estudios sobre el tema siempre hay
defectos de lenguaje. El juicio de estricta legalidad en las normas
sancionatorias no puede entonces ser concebido sólo como un ejercicio de
control sobre la calidad del lenguaje del legislador, aun cuando este sea un
ingrediente indispensable e importante del mismo.[27]
41. Al resolver
demandas contra normas punitivas por supuesta violación del principio de
estricta legalidad, es necesario pero insuficiente evidenciar un problema de
indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad o textura
abierta del precepto. Además de eso, la jurisprudencia de la
Corte Constitucional ha sostenido que resulta indispensable mostrar por qué se
trata de una “indeterminación insuperable” desde un punto de vista
jurídico,[28]
o por qué el sentido de la misma ni siquiera “es posible determinarlo con
fundamento en una interpretación razonable”.[29] Por lo
cual el juicio de estricta legalidad debe entenderse como un escrutinio de
constitucionalidad de la ley punitiva, mediante el que se busca establecer si
los textos normativos resultan tan imprecisos e indeterminados, que ni aun con
apoyo en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el
comportamiento sancionable del que no lo es.[30]
42.
Pero dicho esto es necesaria una precisión: el examen de
estricta legalidad tiene distintos grados de intensidad en cada caso, en
función del grado de interferencia de la norma sujeta a control en los derechos
de los sujetos sancionables. A mayor interferencia, mayor debe ser el grado de
precisión de la norma sancionatoria. Una muy precaria intervención en los
derechos por parte del precepto, implica que este puede ser menos determinado
que otro distinto donde, por ejemplo, se restrinjan severamente libertades o
derechos fundamentales. Esto ha llevado a la
Corte a sostener que para definir la intensidad del juicio es relevante
establecer a cuál especie de derecho sancionatorio pertenece: si al derecho
penal delictivo o a otro diferente[31]
(al contravencional, al disciplinario, al correccional, policivo, o a alguno de
los otros identificados en la jurisprudencia).[32] Pero ese no
es el único criterio. También son relevantes el tipo de sanción imponible, la
autoridad encargada de imponerla, el procedimiento aplicable, la fuente donde
está consignada, la importancia de los bienes jurídicos en juego, entre otros
factores.[33]
43.
Para definir entonces la constitucionalidad de la norma, primero debe señalarse
lo que dispone. En el numeral 9 del literal d), artículo 29 de
la Ley 1551 de 2012, el
legislador les da a los alcaldes la potestad de imponer, “a quienes le[s]
desobedezcan” o “le[s] falten al respeto”,  una
multa de hasta diez (10) salarios mínimos diarios, “según la gravedad”.
Estas multas son convertibles en arresto, conforme lo “prescrito en la ley”.
Las sanciones sólo pueden imponerse luego de un “procedimiento sumario
administrativo” donde se respeten el derecho de defensa y el debido
proceso. La facultad de imponer multas convertibles en arresto, que se les
confiere a los alcaldes, es según el texto de la norma acusada una atribución
de estos últimos “en relación con la Administración Municipal” (literal d). La misma Ley 1551 de 2012 les asigna otras
competencias a los alcaldes, “en relación con el Concejo” (literal a), “en
relación con el orden público” (literal b), “en relación con la
Nación, al [sic] departamento y a [sic] las autoridades
jurisdiccionales” (literal c), “con relación a la
Ciudadanía” (literal e), y “con relación con la
Prosperidad Integral de su región” (literal f).
44.
Con fundamento en esta descripción, la Sala Plena procede a decidir si la norma se ajusta
al principio de estricta legalidad. Para esos efectos tiene en cuenta
las siguientes consideraciones. Por una parte, esta Corte ha examinado con
anterioridad otras normas parcialmente similares a esta, en la medida en que
establecían sanciones a quienes desobedecieran o les faltaran al respeto a
determinadas autoridades públicas. Las decisiones contenidas en esos fallos, y
los motivos tenidos en consideración para arribar a ellas, son relevantes para
resolver este caso.
44.1.
En efecto, en primer lugar, en la sentencia C-037 de 1996,[34] al revisar la
constitucionalidad del –para ese entonces- proyecto de Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, la Corte se enfrentó al examen de un conjunto de
disposiciones que autorizaban a los “Magistrados, los Fiscales y los Jueces”
para imponer sanciones correccionales “[c]uando
el particular les falte al respeto con ocasión del servicio o por razón de sus
actos oficiales o desobedezca órdenes impartidas por ellos en ejercicio de sus
atribuciones legales” (art. 58-1). Las
sanciones imponibles consistían, “según la
gravedad de la falta, en multa hasta de diez salarios mínimos mensuales” (art. 59). Esta multa sólo podía imponerse luego de un
procedimiento, en el cual el magistrado o juez
debía hacer saber al presunto infractor las sanciones imponibles, y ofrecerle
una oportunidad para ser oído. “Si éstas [razones] no fueren
satisfactorias”, decía el proyecto de ley, “procederá a señalar la
sanción en resolución motivada contra la cual solamente procede el recurso de
reposición interpuesto en el momento de la notificación. El sancionado dispone
de veinticuatro horas para sustentar y el funcionario de un tiempo igual para resolverlo”
(art. 60).[35] La Corte declaró
exequibles estas disposiciones. Como en ese fallo hizo un control integral,
puede decirse que la Corte las juzgó conformes al principio de estricta
legalidad.
44.2.
Aunque la norma entonces controlada es similar en algunos aspectos a la ahora
examinada, lo cierto es que entre ambas también hay significativas diferencias.
Primero, en una y otra las sanciones son distintas: en la disposición estudiada
en la C-037 de 1996 los montos de las multas eran superiores a los de la norma que
es objeto de análisis en este proceso. No obstante, en la que ahora se estudia
la multa es convertible en arresto mientras en la otra no. Segundo, las
sanciones estipuladas las imponen autoridades distintas: en la
Ley 1551 de 2012 las impone una autoridad administrativa, en cambio en la
Ley Estatutaria lo hace una autoridad judicial. Tercero, el precepto ahora
acusado no establece diferencias en cuanto a las órdenes cuya desobediencia
acarrea sanciones, mientras la desobediencia sancionable de la sentencia C-037
de 1996 es frente a órdenes impartidas por los jueces “en
ejercicio de sus atribuciones legales”.
Cuarto, esta vez la atribución proviene de una ley ordinaria. En la
C-037 de 1996 deriva de un proyecto de ley que se volvió ley estatutaria.
44.3.
En segundo lugar, la Corte resolvió un asunto semejante en la sentencia C-897
de 2005.[36]
En esa oportunidad decidía la acción pública instaurada por un ciudadano contra
una norma reformatoria del Código penal, que sancionaba  con pena delictiva de prisión y multa “al asistente en audiencia ante el juez
que ejerza la función de control de garantías, ante el juez de conocimiento,
ante el tribunal o la Corte Suprema de Justicia, que se niegue deliberadamente
a cumplir las órdenes del juez o magistrado”.[37]
Se demandaba este precepto por supuestamente violar el principio de estricta
legalidad, y la Corte Constitucional lo declaró inexequible por ese mismo
motivo. “En resumen”, dijo la
Corporación en esa providencia, “la norma atacada es demasiado vaga e
imprecisa. Esta característica acarrea que la norma vulnere el principio de
legalidad, el cual, como se ha señalado, se aplica en forma más estricta en el
derecho penal”. El razonamiento que, en esencia, la condujo a esa
conclusión fue el siguiente.
44.4.
La Corporación constató entonces que la norma penalizaba al que, dentro de
ciertas condiciones, se negara “deliberadamente a cumplir las órdenes del
juez o magistrado”. Dijo al respecto que, primero, “no se deduce de la norma cuáles serían los mandatos
judiciales que deben ser cumplidos en todo caso por los asistentes”. La
formulación normativa, consideró la
Sala Plena, permitía incluir como típicas conductas de desobediencia a órdenes
muy diversas: “tan diversas como las relacionadas con la actitud
o apariencia de un asistente a la audiencia, es decir, con la forma en que se
viste, se expresa o se comporta en el recinto”.
Advirtió también que la norma sancionaba la desobediencia deliberada, y
puso de presente: “[a]demás, no
es claro cómo se establecerá si la negativa a cumplir una orden es deliberada.
Ello puede abarcar situaciones que van desde el simple ensimismamiento del
asistente a la audiencia, que no le permite saber que le ha sido impartida una
orden, hasta la rebeldía abierta y agresiva contra los mandatos proferidos por
el juez”. Por último, manifestó que además regulaba de un
modo muy vago las personas sancionables: “[d]e la misma forma, la
norma es demasiado vaga con relación a las personas que pueden ser sancionadas
por el desacato de la orden, pues la sanción puede imponerse al fiscal, al
defensor, al representante del Ministerio Público o a cualquier asistente, sin
establecer ninguna diferencia entre ellos en lo relacionado con el papel que
cumplen dentro de la audiencia”. Y concluyó:
“[…] De esta forma, la
decisión del legislador de sancionar el incumplimiento deliberado de una orden
dictada dentro de una audiencia por el juez o magistrado respectivo no se
ajusta al principio de legalidad, por cuanto la norma creada carece del grado de
concreción, precisión y especificidad que  requiere una disposición penal
para hacer posible que los ciudadanos sepan con claridad, y anticipadamente,
cuáles son las conductas que les pueden acarrear una sanción penal. Así, la
indefinición del tipo penal acusado concede a los jueces una discreción
demasiado amplia, casi absoluta, para determinar cuándo se ha incumplido una
orden suya de manera deliberada. Con ello se vulnera el principio de la reserva
legal para la determinación de los delitos y, además, se permite que incluso
las conductas más nimias lleguen a ser sancionadas drásticamente con base en
las interpretaciones judiciales acerca de la disposición impugnada. Por ello,
cabe concluir que la norma atacada desconoce el principio de legalidad, lo cual
genera su inconstitucionalidad”.[38]
44.5. Aun cuando esa norma declarada inexequible
es similar en algunos puntos a la que ahora se examina, tiene también ciertas
diferencias. La demandada en esta ocasión no es una norma penal, mientras la
declarada inexequible en esa sentencia sí lo era. Además, en esta oportunidad
la sanción es una multa convertible en arresto, en cambio en la otra estaba
integrada por multa y prisión. Aparte, esta vez la consecuencia es imponible a
quienes desobedezcan o falten al respeto a los alcaldes; a diferencia de la
entonces declarada inexequible, que no se imponía sino por desobediencia a la
autoridad judicial (y no por faltarle al respeto). Finalmente, como es obvio,
en ese caso había que agotar un proceso penal previo, con todas las garantías,
y la pena era imponible por un juez, quien debía ser un tercero. En cambio, el
precepto acusado en este proceso instituye una sanción que puede imponerse
luego de un procedimiento sumario administrativo, y quien la puede imponer no
es un juez sino el alcalde municipal o distrital, que a su vez podría ser el
ofendido por la falta de respeto o quien dictó la orden incumplida.
45. Comparar la norma ahora enjuiciada con las
sometidas a revisión en las sentencias C-037 de 1996 y C-897 de 2005 facilita
destacar algunas particularidades que resultan relevantes para definir el nivel
de intensidad o  rigor con que debe aplicarse el juicio de estricta legalidad
en este caso. En efecto, nótese ante todo que la disposición acusada pertenece
a una ley ordinaria y no a una estatutaria.  La medida ahora demandada
consiste esencialmente en una multa convertible en arresto según lo prescrito
en la ley. Esta sanción no es impuesta por jueces, sino por alcaldes, que son
autoridades administrativas. Además la imponen los mismos alcaldes que han sido
irrespetados o a quienes se les han desobedecido sus órdenes, y no
necesariamente un tercero. La norma no dice que sólo puedan imponer las
sanciones los alcaldes electos popularmente, por lo cual es posible que ejerza
esa competencia un alcalde encargado. La imposición efectiva de la medida sólo
puede hacerse tras un procedimiento que garantice el debido proceso y el
derecho a la defensa, pero se trata de un procedimiento “sumario
administrativo”. Es una sanción correccional imponible, no en la administración
de justicia, sino en la administración municipal.
46. Estas notas o particularidades de la
disposición acusada llevan a la Corte a sostener que la intensidad del juicio
de estricta legalidad no debe ser tan riguroso como el que se adelantó en la
sentencia C-897 de 2005, que declaró inexequible la norma entonces demandada.
Ello porque en ese contexto se analizaba una norma impositiva de penas
delictivas, entre ellas la de prisión, y no de sanciones correccionales. Ahora
bien, eso no indica que el juicio deba ser como el de la sentencia C-037 de
1996. El nivel de interferencia de la medida entonces analizada es sin duda
menor que el de la examinada en este fallo. i. Esa vez la norma no
contemplaba como posible la pérdida de la libertad personal. En cambio esta vez
sí. ii. Esa disposición facultaba a autoridades jurisdiccionales para
imponer la sanción. Esta otra faculta es a los alcaldes. iii. En esa
oportunidad, la norma estaba contemplada en un proyecto que acabó siendo Ley Estatutaria.
Esta ley es ordinaria. iv. Esa otra norma disponía expresamente las
etapas del procedimiento. En esta ocasión sólo se dice que debe ser un
procedimiento sumario administrativo. Es razonable entonces que el juicio de
estricta legalidad de este proceso tenga un nivel intermedio de rigurosidad.
47. En efecto, la ahora enjuiciada es una medida
correccional no penal, pues no impone penas de carácter delictivo. No contempla
tampoco una sanción policiva, toda vez que no está dentro de las medidas
relacionadas en la Ley 1551 de 2012 con el mantenimiento del orden público, que
es el ámbito del derecho de policía (CP art. 218).[39]
Pero lo cierto es que puede implicar la privación de la libertad personal (CP
art. 28). Y el goce efectivo de esta libertad es indispensable para el
ejercicio de otros derechos y libertades. Una persona sometida a encierro o aislamiento
no sólo experimenta problemas por ejemplo para desarrollar libremente su
personalidad (CP art. 16), informarse y expresar sus opiniones (CP art. 20),
sino que además se expone a notorias interferencias en su intimidad (CP art.
15) y a impedimentos para  trabajar (CP art. 25), disfrutar de sus vínculos
familiares (CP arts. 5 y 42), ejercer sus derechos políticos (CP art. 40), y
así también para participar activamente en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación (CP art. 2). La libertad protegida en el
artículo 28, como ha dicho esta Corte, funciona “a manera de cláusula
general”, que
“representa la máxima tutela y reconocimiento a la libertad”.[40]  Al
ser la cláusula general de libertad, el artículo 28 es una protección a su vez
de todos los demás derechos y libertades. O, según lo dijo esta Corporación en
otra oportunidad:
“[…] La
frase inicial del artículo 28 que constituye una cláusula general de libertad,
y el carácter directo e inescindible de la relación que existe entre este
artículo y otras disposiciones constitucionales favorece una interpretación
expansiva del contenido de sus garantías que permita la realización plena de su
texto”.[41]
48. Al ser de tal trascendencia la libertad
personal, la regulación de las condiciones que autorizan al Estado para privar
de ella a un individuo deben estar lo suficientemente determinadas en la
Ley. Esta es una manera de asegurar, no solamente el goce efectivo del derecho
a la libertad personal y de los demás derechos y libertades, sino también de
proteger el funcionamiento de la democracia constitucional. Una democracia sólo
puede funcionar adecuadamente, si las personas no son sustraídas de modo arbitrario
de las deliberaciones, los debates y contiendas democráticas previstas o
autorizadas por la Constitución.  El control de constitucionalidad sobre una
medida como la examinada en este caso, si bien no tiene entonces que ser tan
riguroso como el ejercido sobre normas estrictamente penales, debe garantizar
el mayor grado de precisión posible en la definición de las conductas
sancionables.
49. Esto tiende a ser más importante cuando se
juzgan sanciones imponibles por autoridades administrativas, que precisamente
pueden ser las ofendidas por el comportamiento tipificado. Una regulación así
no puede ser altamente indeterminada porque erosionaría la separación de
funciones (CP art. 113). En efecto, si se tipifican de un modo impreciso,
equívoco o ininteligible las conductas sancionables por un alcalde, en cabeza
de este último quedaría también la función de integrar la norma con su propia
voluntad normativa; es decir,  colmaría sus déficits de acuerdo con una
voluntad distinta de la del legislador. Con lo cual el alcalde asumiría
funciones de juzgar, pues se las atribuye la
Ley directamente, pero adicionalmente de completar las deficiencias de la
norma aplicable. Pero estas dos funciones deberían estar separadas. Y si además
es el alcalde el propio ofendido, por ejemplo por el irrespeto, o incluso por
el desacato, sería entonces ciertamente el juzgador y además de eso, en alguna
medida, también parte. La Constitución exige, por respeto a los derechos, a la
democracia y a la separación de funciones, que una sanción con las
características señaladas, en las circunstancias normativas antes indicadas,
sólo se aplique si sus elementos están formulados de manera suficientemente
clara, precisa e inequívoca. La Sala pasa a definir si la medida bajo control
satisface esta condición.
50. La
Corte Constitucional, al analizar el artículo demandado, advierte que no establece
si se requiere intermediación de juez para convertir la sanción de multa en
arresto. Es constatable a partir del texto mismo de la regulación, que la norma
cuestionada no define inequívocamente quiénes son los sujetos sancionables. El
enunciado bajo control no es tampoco inequívoco al definir qué tipo de órdenes
son aquellas cuya desobediencia desencadena la imposición de las sanciones. El
precepto no estatuye con precisión cuáles son las conductas susceptibles de
encuadrarse como faltas de respeto al alcalde. No define en qué consiste el
procedimiento sumario administrativo. Tampoco predetermina los criterios para
graduar la sanción imponible. Y todos estos defectos, salvo el que primero se
enuncia, son insuperables con arreglo a métodos de interpretación jurídica. A
continuación, la Sala Plena pasa a exponer cada uno de ellos.
51. El primer déficit de legalidad en la norma
acusada estriba en que no define si la convertibilidad de las multas en
arresto necesita un pronunciamiento previo de autoridad judicial competente.
Sólo establece que “[l]a conversión de las sumas en arresto se
gobiernan por lo prescrito en la ley”. La disposición hace, como puede
verse, un reenvío a otra ley, que sería la encargada de establecer las
condiciones para convertir la multa en arresto. Si bien podría haber una
imprecisión, porque la norma no especifica cuál sería esa ley, ni si esa ley
debe asegurar un pronunciamiento previo de autoridad judicial, lo cierto es que
este problema de indeterminación es superable con arreglo a un método de
interpretación conforme a la
Constitución. En efecto, la Constitución estatuye directamente que “[n]adie
puede ser […] reducido a prisión o arresto, ni detenido […] sino
en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente” (CP art.
28). Y la Corte ha señalado que las autoridades administrativas no pueden
imponer arrestos,[42]
ni multas convertibles en arresto si no hay orden de autoridad judicial
competente.[43]
Allí donde dice, entonces, que “[l]a conversión de las sumas en
arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley”, debe entenderse que
también se gobiernan por lo prescrito en la
Constitución, que establece una reserva judicial para la sanciones privativas
de la libertad.
52.
Pero además la disposición tiene otros déficits, aparte de ese. No establece,
de otro lado, de manera inequívoca quiénes son los sujetos
sancionables en virtud suya. El numeral 9 no lo hace, pues se limita a señalar
que las sanciones son imponibles por el alcalde a quienes “le
desobedezcan” o “le falten al respeto”. Esta falta de ulterior caracterización podría conducir a
pensar que son sancionables todas las personas que desobedezcan al alcalde o le
falten al respeto. No obstante, una conclusión diferente surge si se tiene en
cuenta que el encabezado del literal d), al cual pertenece el precepto
demandado, dice que la de imponer sanciones en estos casos es una facultad del
alcalde “[e]n relación con la Administración Municipal”. Con lo cual podría pensarse entonces que son sancionables
únicamente los servidores públicos municipales. Sin embargo, esta conclusión
tampoco es definitiva, pues ¿no podría entenderse que cuando la
Ley le otorga esa función al alcalde “[e]n relación con la Administración Municipal”, le atribuye una competencia para sancionar a cualquier
habitante siempre que esto asegure el buen funcionamiento de la Administración Municipal? Ciertamente. Sobre todo si se tiene en cuenta lo siguiente.
53. El encabezado que se identifica con el
literal “d)” no define en uno u otro sentido ese asunto. Tampoco lo hace
el artículo reformado (artículo 91 de la Ley 136 de 1994). Y por su parte el
encabezado del artículo reformatorio aclara qué va a reformar, pero no
esclarece el sentido de lo reformado. A eso debe sumarse que ninguno de los
otros artículos de la Ley 1551 de 2012 dice quiénes pueden ser sancionados con
las medidas previstas en la disposición que ahora se demanda. Esto tampoco
puede inferirse unívocamente de los antecedentes de la
Ley, ni de su finalidad, ni de la historia fidedigna de su establecimiento.
Podría decirse que esto no es suficiente para concluir que la norma vaya a
conducir, en la práctica, a una incertidumbre en torno a quiénes son los
potenciales destinatarios de las normas. No obstante, es revelador confirmar el
efecto de esta equivocidad en las intervenciones que defendieron la constitucionalidad
de la norma en este proceso.
54. Nótese que según todos los intervinientes y
el Ministerio Público la disposición debe declararse exequible. Pero no puede
pasar inadvertido que quien intervino a nombre del Senado de la
República reconoció la falta de claridad del precepto. Y entre quienes
sostuvieron que era lo suficientemente claro, hay interpretaciones
incompatibles en cuanto al universo de sujetos al que se aplica. El
interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público adujo que la norma “contempla
a un sujeto pasivo indeterminado, no calificado, que desobedezca o falte al
respeto al alcalde”. Con lo cual indicó que las sanciones
se imponen a quien quiera que desobedezca o falte al respeto a los alcaldes, con
independencia de si son servidores municipales. En cambio, la
Vista Fiscal postuló que la norma estatuye sanciones aplicables únicamente “a
los servidores que hacen parte de la administración municipal”. Este no es
resultado fortuito o accidental, en criterio de la
Corte. Se debe a un problema de determinación de la norma acusada.
55.
La disposición tiene un defecto más, que la hace equívoca. No especifica la
clase de órdenes del alcalde, cuyo desacato puede originar las sanciones allí
contempladas. Como lo señaló la Corte en la sentencia C-897 de 2005, esta es
una fuente de interferencia en los mandatos del principio de estricta
legalidad. Y en esta norma tal vez no sea suficiente, por sí misma, para
juzgarla inexequible, como pudo ocurrir en aquella oportunidad. Pero no puede
dejar de tenerse en cuenta que el artículo acusado tipifica como  sancionable
con multa convertible en arresto la desobediencia, al parecer, de cualquier
orden. No dice, como lo hacía por ejemplo la estudiada en la sentencia C-037 de
1996, que sólo las órdenes dictadas por el alcalde en ejercicio de sus
funciones. Tampoco determina el grado de generalidad de la orden. El Procurador
considera que debe tratarse concreta y particularmente de una  orden “impartida
a una persona”. Pero la norma no hace esa especificación. No hay certeza,
por lo tanto, de si también pueden imponerse multas convertibles en arresto por
desobedecer órdenes del alcalde con carácter general, abstracto e impersonal.
56.
Pero lo más importante es que la disposición hace un reenvío a otra especie de
norma, de jerarquía inferior a la Ley, que es la orden dictada por el alcalde.
Esta remisión debería tener, sin embargo, algunas precisiones que la norma no
hace. El texto demandado no especifica si debe tratarse de una orden conocida
públicamente. Tampoco establece el nivel de claridad, precisión y univocidad
que debe tener para ser obligatorio obedecerla o, en caso contrario, verse
justamente sometido a las sanciones. El tipo cuestionado parece entonces que
pretende precisión, claridad y univocidad al establecer como sancionable no
cualquier desobediencia, sino la de las órdenes impartidas por los alcaldes.
Pero al no establecer ninguna exigencia en cuanto a las características de
estas, hace una remisión a una entidad normativa que podría ser insuficiente
para colmar la indeterminación ya presente en la norma demandada.  El precepto
acusado, en suma, reenvía a una norma (una orden) que podría ser altamente
imprecisa, abierta, indeterminada y equívoca, y que podría violar
indirectamente el principio de estricta legalidad.
57.
Esta equivocidad es también insuperable a partir del contexto legislativo, de
sus principios, su historia y sus finalidades. Ninguna otra disposición de la
Ley determina las características de las órdenes cuyo desacato justifica las
sanciones. Podría pensarse que en vista del sistema jurídico en el cual se
inserta, debe tratarse de órdenes ajustadas a la
Constitución y la ley. Eso es razonable. Pero esto no colma las otras deficiencias.
No es posible, a partir de la Constitución o la ley, ni de sus principios o
finalidades, establecer si las sanciones aplicables en virtud del precepto
demandado pueden ser impuestas sólo ante el desacato de órdenes concretas y
particulares, como lo sostiene el Concepto Fiscal, o si también ante la
desobediencia de órdenes generales, abstractas e impersonales dictadas por el
alcalde. Y todavía más: es razonable entender que sólo puede sancionarse,
conforme a la norma acusada, la desobediencia frente a órdenes del alcalde que
sean claras, precisas e inequívocas. Pero incluso una especificación así, hecha
de manera tan general, es insuficiente para dar certeza a los destinatarios de
la norma acerca de las consecuencias jurídicas de sus comportamientos cuando se
vean ante la decisión de si acatar o no una orden emitida por el alcalde.
58.
Por lo demás, estos problemas se suman a un cuarto: la norma no precisa los
criterios a ser tenidos en cuenta para definir si un acto o una omisión
constituyen una falta de respeto al alcalde. Esta falta de definición no es
escasa en las normas jurídicas sancionatorias, las cuales a menudo requieren
interpretación para ser concretadas. Pero una indeterminación así es
particularmente problemática cuando le asigna al propio alcalde la facultad de
imponer sanciones a quienes lo irrespeten. Se trata de una atribución normativa
en la cual el alcalde podría ser, no sólo quien juzgue si hay lugar a imponer
la sanción, sino también en cierta medida la parte ofendida por el irrespeto.
En un caso así, la ley no puede dejar por entero a manos del alcalde la
facultad de definir los casos de irrespeto. Esto atenta no sólo contra el
derecho a la seguridad jurídica, protegido por la estricta legalidad de las
normas sancionatorias, y contra la separación de funciones, sino también contra
el derecho a la igualdad (CP art. 13), pues un mismo alcalde podría valorar de
diferente modo comportamientos sustancialmente iguales, debido a circunstancias
personales muy distintas.
59.
Aparte de estos defectos en la regulación, en concepto de la
Corte hay una quinta falla: a diferencia de la norma que se estudió en la
sentencia C-037 de 1996, en la cual se decía expresamente en qué consistía el
procedimiento indicado para imponer la sanción, este precepto no describe en
qué consiste el procedimiento sumario a llevarse a cabo previamente a la
sanción del infractor.  Dice el texto que se debe tratar de un “procedimiento
sumario administrativo”. Pero la Ley 1551 de 2012 no especifica en ningún
otro artículo en qué consiste este procedimiento administrativo denominado “sumario”.
El nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011) no menciona un trámite así. El Código de lo
Contencioso Administrativo (Decreto ley 01 de 1984), derogado por aquél,
tampoco contempla un procedimiento especial denominado “sumario
administrativo”. Ciertamente, el nuevo Código de Procedimiento
Administrativo establece que los procedimientos administrativos sancionatorios
no regulados por otras leyes se deben sujetar a sus disposiciones. Eso haría
pensar que debe aplicarse el procedimiento allí previsto para imponer las
sanciones de la norma acusada. Pero esta conclusión no es definitiva, como pasa
a exponerse.
60.
Cuando la Ley habla de procedimiento “sumario”, puede entenderse que
consiste en la garantía de una oportunidad del presunto infractor para ser oído
y nada más. Con lo cual, el hecho de que el procedimiento pueda ser sumario se
interpretaría como autorización para surtir un procedimiento reducido, y no el
más completo que regula el nuevo Código de Procedimiento Administrativo.  De
ese modo se le podría dar un efecto útil a la expresión ‘sumario’, que da la
idea de sintetizar o reducir. Pero de nuevo esto tampoco es decisivo. En todo
caso, también queda la posibilidad de sostener que las sanciones de la norma
acusada sólo podrían aplicarse cuando el legislador regule especialmente el
citado procedimiento “sumario” administrativo. Pero ante todas estas
posibilidades, los potenciales destinatarios de la norma quedan ante la
incertidumbre de si su incumplimiento a una orden del alcalde es efectivamente
sancionable sin una regulación expresa del procedimiento sumario. E incluso si
asumen que puede serlo con arreglo a procedimientos ya instituidos, podrían
tener incertidumbre en torno a las etapas del mismo, los mecanismos de defensa,
los recursos susceptibles de ejercerse y los términos para intervenir.
61.
Finalmente hay un último déficit en la formulación de la norma. Dice que los
alcaldes pueden imponer multas hasta por diez (10) salarios mínimos diarios, “según
la gravedad”. No obstante, no establece absolutamente ningún parámetro para
definir la gravedad. La norma es entonces incierta, pues además de que no
define cuáles son las conductas sancionables sugiere que estas pueden ser de
distinta gravedad, pero al mismo tiempo no fija ningún criterio para hacer la
dosimetría de la gravedad del comportamiento. Los criterios podrían entonces
ser muy variados, e ir desde las circunstancias de modo, tiempo y lugar en las
que se presenten los comportamientos sancionables, hasta las características
personales de quienes los cometan. Y unos criterios podrían ser usados por
algunos alcaldes y otros por otros. Esta deficiencia no es superable con
arreglo al texto demandado, y el contexto legislativo en el cual se encuentra
no dice tampoco nada al respecto. La aplicación analógica de causales para
medir la gravedad, dado que se trataría de una analogía in malam partem,
está por lo demás prohibida por el mismo principio de estricta legalidad (nullum
crimen nulla poena sine lege stricta). De manera que la disposición objeto
de control no asegura una aplicación cierta, calculable y predecible en los
casos concretos.
62.
En definitiva, la disposición no ofrece suficiente certeza en torno a ejes
fundamentales de toda norma sancionatoria, como son: (i) los sujetos
destinatarios,  (ii) el contenido normativo (qué se prohíbe o sanciona),
(iii) a través de cuál procedimiento se impone la sanción, y (iv) cómo
se dosifica esta última. Y las consecuencias de esta indeterminación no se
agotan en un problema de incertidumbre. También se traducen en un problema de
libertad (CP arts. 16 y 28).  La finalidad
última del principio de estricta legalidad es asegurar el más alto grado
posible de libertad. Para que esto se dé, las personas requieren seguridad de
antemano sobre las consecuencias de sus conductas. Una norma con un grado
insuperable de indeterminación afecta más la libertad general de acción que
otra en la cual se precisen e individualicen de modo puntual las conductas
susceptibles de sanción legal. Una norma que delimite con demasiada imprecisión
la frontera que divide lo sancionable de lo que no lo es, puede conminar a los
destinatarios a refrenar muchos de sus comportamientos, comprendidos
difusamente en la formulación típica, para no verse atrapados de imprevisto en
las “mallas de la ley”.[44]
Con lo cual pierden entonces, sin justificación democrática, parte de su
libertad.
63.
Pero para terminar, la Corte considera que debe llamar la atención sobre el
hecho de que normas sancionatorias como esta, debido a su indeterminación,
conducen también a un problema institucional u orgánico de ordenamiento
constitucional al no separar funciones que deberían estarlo como son las de
determinar las conductas sancionables, que le corresponde al legislador (CP
arts. 28 y 29), y la de juzgar si un individuo ha incurrido en esas conductas.
Adicionalmente, se traduce en un problema de imparcialidad administrativa (CP
art. 209), pues no suministra los criterios para que el encargado de juzgar si
es aplicable la sanción (en este caso el alcalde) alcance a apartar su
condición de parte del proceso de enjuiciamiento del presunto infractor. En
últimas, la indeterminación de normas que pueden acarrear privación de la
libertad se convierte en un problema de asegurar el funcionamiento de la democracia
constitucional. Si no se garantiza el derecho a no ser sustraído
arbitrariamente de las deliberaciones, debates y contiendas democráticas, se
pierde una de las condiciones que hacen posible la democracia constitucional.
64.
Por las anteriores razones, la
Corte Constitucional declarará inexequible el numeral 9, contenido en el
literal d) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el numeral 12
del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 ‘Por la cual se
dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios’.
Segundo.-
Declarar
INEXEQUIBLE numeral 9, contenido en el literal d) del artículo 29 de la
Ley 1551 de 2012 ‘Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, por violar el
principio de estricta legalidad en materia de sanciones.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
con excusa médica
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El artículo 91,
literal d), numeral 9, de la Ley 136 de 1994 decía: “Funciones.
Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la
Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren
delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. || Además
de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: […] d) En
relación con la Administración Municipal: […] 9. Imponer multas hasta por diez
(10) salarios mínimos diarios, según la gravedad, a quienes le
desobedezcan [sic], o le falten al respeto, previo procedimiento
sumario administrativo donde se observe el debido proceso y el derecho de
defensa, de conformidad con los acuerdos correspondientes. || La oportunidad para el pago y la conversión de las sumas en
arresto se gobiernan por lo prescrito en la ley. […]”.
[2] Sentencia C-514 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). La
Corte declaró adoptó la siguiente parte resolutiva: “Declarar EXEQUIBLES el artículo 289 del Decreto 1333
de 1986 ‘por el cual se expide el Código de Régimen Municipal’,  y el
artículo 91 de la ley 136 de 1994, ‘por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar el funcionamiento de los municipios’.”
[3] Sentencia C-774 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esa
oportunidad, la Corte Constitucional fijó una doctrina luego reiterada en
múltiples ocasiones en torno a los distintos alcances y modalidades de cosa
juzgada constitucional. Reiterada por ejemplo en la sentencia C-720 de 2007 (MP
–e-. Catalina Botero Marino. AV. Catalina Botero Marino).
[4] Sentencia
C-394 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis). En esa ocasión, la
Corte concluyó que un fragmento normativo estaba amparado por la cosa
juzgada material, en tanto era literalmente igual a otro antes estudiado y
declarado exequible por la Corte. En la primera sentencia se había estudiado la
expresión “contados  a partir  del día siguiente
de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, que estaba contenida en el Código Contencioso
Administrativo. En esta otra oportunidad se demandaba una expresión
literalmente igual, contenida en la Ley 678 de 2001. La
Corte dijo, entonces: “[…] como lo señalan los
intervinientes y la vista fiscal en sus escritos, esta Corporación  en la
Sentencia C-832 de 2001 con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil,
declaró la exequibilidad condicionada  de la expresión “contados a
partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la
entidad", contenida en el numeral 9ºdel artículo 136 del Código
Contencioso Administrativo. || En la medida en que idéntica expresión se
encuentra contenida  en el primer inciso  del artículo 11 de la ley
678 de 2[0]01 atacado, esta Corporación deberá estarse a lo resuelto en dicha
Sentencia en relación con esa  expresión, por configurarse en relación con
ella el fenómeno de cosa juzgada material”. También ver sentencia
C-040 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
[5] Sentencia
C-825 de 2004 (MP.-e- Rodrigo Uprimny Yepes. AV. Álvaro Tafur Galvis. AV. Jaime
Araújo Rentería). La Corte, en esa oportunidad, estudiaba una acción pública
dirigida sólo contra un fragmento del artículo 91, Ley 136 de 1994 que decía: “Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las
siguientes: […] B) En relación con el orden público: […] 2. Dictar para el
mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la
ley, si fuera del caso, medidas tales como: […] c) Restringir o prohibir el
expendio y consumo de bebidas embriagantes”. La
Corporación sostuvo que la disposición estaba cubierta por una cosa juzgada
sólo aparente. Dijo, sobre los efectos de la sentencia C-514 de 1995:
“[…] Esa sentencia no limitó expresamente el alcance
de la decisión de la Corte a los cargos analizados, por lo cual podría
entenderse que la cosa juzgada formal frente al artículo 91 de la
Ley 136 de 1994 es absoluta. Sin embargo, un análisis detenido de ese
pronunciamiento indica que el estudio de la
Corte recae únicamente sobre el inciso final de ese artículo, referido a la
adición o modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos
colegiados. Además, el artículo 91 no fue demandado en su totalidad sino
únicamente el actor atacó ese inciso final. […] De conformidad con lo anterior,
visto el aparte acusado y el análisis y motivación de la sentencia C-514 de
1995, encuentra esta Corte que la cosa juzgada frente al literal demandado en
la presente ocasión es meramente aparente, pues los apartes relativos a las
facultades del alcalde en materia de orden público no fueron demandados en
aquella oportunidad y la sentencia no hizo ninguna consideración que
justificara su constitucionalidad. No existe entonces cosa juzgada formal
frente al literal acusado en la presente demanda.”
[6] Sentencia C-539 de 2008 (MP. Humberto Sierra
Porto. SPV. Jaime Araújo Rentería. AV. Jaime Araújo Rentería). En esa ocasión,
al respecto, dijo la Corte: “[…] El texto de la disposición
acusada es el siguiente: ARTÍCULO 137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO.
Adquisición de predios, estudios, diseños, construcción y dotación de la
Nueva Sede del Congreso de la República” y está inserta en el
Capítulo V de la Ley 1151 de 2007, el cual se titula “Disposiciones
finales”. Ahora bien, aunque esta disposición no tiene un contenido
deóntico claro, al parecer consagra un proyecto de inversión específico
consistente en la construcción de una nueva sede del Congreso de la
República, se trataría por lo tanto de una norma de carácter instrumental la
cual debe tener una relación de conexidad directa e inmediata con los
objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el Plan Nacional de
Desarrollo”.
[7] Sentencia C-539
de 1999 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa). En ese fallo se fijaron del siguiente
modo las hipótesis en las cuales procede la integración normativa por parte de la
Corte: “[…] En primer lugar, procede la integración de la unidad normativa
cuando un ciudadano demanda una disposición que, individualmente, no tiene un
contenido deóntico claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla,
resulta absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de
otra disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. || En
segundo término, se justifica la configuración de la unidad normativa en
aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se encuentra
reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta
hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo. ||
Por último, la integración normativa procede cuando pese a no verificarse
ninguna de las hipótesis anteriores, la norma demandada se encuentra
intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista, presenta
serias dudas de constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la
integración normativa por esta ultima causal, se requiere la verificación de
dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una
estrecha relación con las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad
normativa; (2) que las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista,
aparentemente inconstitucionales.  A este respecto, la
Corporación ha señalado que “es legítimo que la
Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma
demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad””.
[8] Sentencia C-516 de 2007 (MP. Jaime Córdoba Triviño. AV. Jaime
Araújo Rentería y Rodrigo Escobar Gil).
[9] Sentencia C-228 de 2002 (MMPP. Manuel José Cepeda Espinosa y
Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería).
[10] Sentencia C-256 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime
Araújo Rentería).
[11] Sentencia C-256 de 2008 (MP. Manuel José
Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araújo Rentería). En concreto la
Corte sostuvo, al respecto: “[…] En el presente
caso, la expresión “cuando las circunstancias lo aconsejen practicará
allanamiento al sitio donde el niño, niña o adolescente se encuentre”,
contenida en el artículo 106 de la Ley 1098 de 2006”,
no tiene un contenido deóntico claro que pueda ser comprendido sin necesidad de
acudir a otros elementos presentes en el mismo artículo 106 o en otras normas
de la Ley 1098 de 2006. En efecto, para determinar si la facultad conferida por
el legislador al defensor o comisario de familia para allanar un domicilio
ajeno cumple con los requisitos constitucionales reseñados en la sección 3 de
esta sentencia, es necesario examinar cómo definió el legislador tales “circunstancias”
y para ello, deben ser valoradas las expresiones “indicios”, “situación
de peligro” contenidas en el mismo artículo 106 de la
Ley 1098 de 2006, y la frase “la urgencia del caso lo demande”,
contenida en el numeral 6 artículo 86 de la
Ley 1098 de 2006, que regulan la facultad de rescate asignada a los defensores
y comisarios de familia, y que establece: || [“]Artículo 86. Funciones
del comisario de familia. Corresponde al comisario de familia:
(…) 6. Practicar rescates para conjurar las situaciones de peligro en que pueda
encontrarse un niño, niña o adolescente, cuando la urgencia del caso lo
demande.[”] || Por lo anterior, procede la
Corte a integrar la unidad normativa del artículo 106 de la
Ley 1098 de 2006 y, por tanto, a examinar si la figura del allanamiento y
rescate, tal como fue diseñada por el legislador en los artículos 86, numeral 6
y 106 de la Ley 1098 de 2006 es constitucional”.
[12] Sentencia C-373 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis). La
Corte Constitucional manifestó en esa providencia, al resolver la demanda
contra una norma por supuestamente permitirle al Congreso interferir en una
gestión del Gobierno, que la disposición acusada contemplaba una competencia
enmarcada dentro de las atribuciones de control político del primero sobre el
segundo. Expuso entonces algunas de las actividades que puede adelantar el
Congreso para ejercer control político sobre el Gobierno y la administración:
“[…] la función de control político
que le  es propia y que le permite por ejemplo i) solicitar al Gobierno
los informes que necesite, salvo  sobre instrucciones en materia
diplomática o sobre negociaciones de carácter reservado ii) determinar la
celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales
que formulen los Congresistas a los Ministros y a las respuestas de éstos, iii)
recabar del Gobierno la cooperación de los organismos de la administración
pública para el mejor desempeño de sus atribuciones, iv)  citar y requerir
a los ministros para que concurran a las sesiones, v) proponer moción de
censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones
propias del cargo, vi) emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en
sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo
juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la
comisión adelante. (arts. 135, 136  y 137
C.P.).”
[13] Sentencia T-983a de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esa
oportunidad, al definir un problema suscitado dentro del contexto del ejercicio
de un mecanismo de control político, la
Corte sostuvo cuáles eran las finalidades últimas de la división de funciones
(entre las cuales está la de control), y señaló justamente: “[…] La separación funcional del Estado en
distintas ramas y órganos del poder público, tiene como objetivo primordial
racionalizar el ejercicio de dicho poder, garantizando al mismo tiempo, la
libertad de los asociados, y el desarrollo eficiente de las diversas
finalidades constitucionales encomendadas al Estado. En efecto, la separación
funcional permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada
órgano y, por ende, restringir su indebida injerencia sobre la actividad de los
asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y; por otra,
asegura que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de especialización
institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones. Dicho manejo
técnico se orienta a lograr que en un mediano o largo plazo exista una
eficiente utilización y asignación de los recursos limitados del Estado y, por
tanto, se pueda cumplir con las finalidades constitucionales impuestas a cada
órgano o rama del poder público por el Constituyente.”
[14] Sentencia C-246 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández).
Entonces, al examinar la constitucionalidad de unas normas, demandadas sobre la
base de que violaban entre otros principios el de separación de poderes, la
Sala Plena señaló las razones que justificaban la división de funciones y
sostuvo que el Constituyente había tomado en cuenta como “una realidad que el poder no sólo debe
dividirse para que no se concentre sino que también debe controlarse para que
no se extralimite”.
[15] Sentencia C-272 de 1998 (MP. Alejandro Martínez Caballero). En ese
fallo se demandaba una norma que le permitía al Presidente de la
República delegar en las comisiones de regulación de servicios públicos la
competencia de señalar las políticas generales de administración y control de
eficiencia, con fundamento en que violaba el artículo 370 de la
Carta. La Corte sostuvo entonces que la regulación y el control de los
servicios públicos están en cabeza del “Estado”, según el artículo 365 de la
Constitución, y sobre el alcance de ese término (‘Estado’) en materia de
servicios domiciliarios dijo: “[…] Nótese
que esta norma atribuye genéricamente esa función de regulación al Estado, sin
señalar explícitamente que ésta corresponde a una determinada institución
específica. Ahora bien, esta Corte ha señalado que en general la palabra Estado
se emplea en la Carta para designar al conjunto de órganos que realizan las
diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea
en los otros niveles territoriales. Por ende, cuando una disposición
constitucional se refiere al Estado, y le impone un deber, o le confiere una
atribución, debe entenderse prima
facie que la norma
constitucional habla genéricamente de las autoridades estatales de los
distintos órdenes territoriales”.
[16] Así, por ejemplo, pueden controlarse no sólo los actos de
prestación del servicio propiamente dichos, sino también los actos en los
cuales se comunica la suspensión o corte de los mismos. Ver sentencia T-1108 de
2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis). En ese caso, la
Corte tuteló el derecho al debido proceso, entre otras razones “[…] porque los actos administrativos deben
motivarse, y tanto el INPEC como el accionante desconocen las razones que
condujeron a la accionada a suspender el servicio, no obstante haber recibido
el abono acordado”.
[17] El artículo 39 de la Ley 489 de 1998 “Por
la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, dice que
pertenecen a la Administración Pública “los
organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y [t]odos los demás organismos y entidades de naturaleza
pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las
actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos
del Estado colombiano”. Por su parte, el artículo 38 de la
misma Ley establece que hacen parte de la rama ejecutiva del sector
descentralizado por servicios “las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios”. Y también pertenecen a él “Las
demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree,
organice o autorice la ley para que formen parte de la
Rama Ejecutiva del Poder Público”. Con lo
cual, según la sentencia C-736 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
SV. Jaime Araújo Rentería) de la
Corte Constitucional, pertenecen también al sector descentralizado por
servicios de la rama ejecutiva “las empresas mixtas o privadas de servicios”.
[18] Sentencia C-1191 de 2000 (MP. Alfredo Beltrán Sierra). En esa
ocasión, la Corte declaró inexequible una norma legal que autorizaba al
Contralor General de la República para ejercer
funciones de fiscalización de fondos públicos del orden departamental y
municipal, mediante acto administrativo debidamente motivado. La
Corporación sostuvo que eso violaba el artículo 272 de la
Carta, toda vez que “[…] los recursos propios de las entidades territoriales,
constituidos por los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes
de su propiedad o de las rentas tributarias obtenidas en virtud de fuentes
tributarias, a saber, impuestos, tasas y contribuciones propias” debían ser
sometidos a control fiscal por las contralorías de las respectivas entidades
territoriales.
[19] Gacetas del Congreso Nros. 73 del martes 20 de marzo de 2011 (p.
19), 357 y 359 del miércoles 13 de junio de 2012 (p. 7 en ambas Gacetas). La
norma fue pensada para incluir dentro del control especial a todas las empresas
de servicios públicos domiciliarios, “sean públicas o privadas”.
[20] De hecho, en la exposición de motivos del proyecto que acabó
convirtiéndose en la Ley 1551 de 2012,  puede leerse: “[…] el actual proyecto
busca dotar a los Municipios de un estatuto administrativo, moderno, ágil y
acorde a la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales
autónomamente, cumplir con las funciones y prestar los servicios a su cargo,
promoviendo el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio-cultural
de sus habitantes, asegurando la participación efectiva de la comunidad y
propiciando la integración regional. […] Queremos hacer realidad en la extensa
y diversa geografía nacional la condición esencial del municipio de servir como
célula base de la estructura político administrativa, en especial en la misión
de mantener cohesionada la democracia desde su nivel más básico y próximo al
ciudadano, en torno a autoridades locales fuertes, legitimadas gracias a los
ejercicios de transparencia y participación ciudadana efectiva”. Gaceta del
Congreso Nro. 191 del jueves 14 de abril de 2011, p. 23. También puede
observarse en el Informe de Ponencia para primer debate en Cámara del proyecto:
“[…] se busca que […] el municipio, como célula básica de la organización del
Estado, sea el […] primer intérprete de la comunidad”. Gaceta del Congreso Nro.
337 del martes 31 de mayo de 2011, p. 1.
[21] Sentencia C-599
de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz). En esa oportunidad, la
Corte decidía la demanda instaurada contra una norma que les confería a los
personeros competencia para sancionar a las empresas prestadoras de servicios
domiciliarios, por infracciones en perjuicio de los habitantes del
correspondiente municipio. La Corte entendió que la norma acusada les reconocía
a los personeros una potestad de “control administrativo” y decidió
declararla inexequible, pues sostuvo que el control administrativo sobre dichas
entidades era competencia exclusiva del Presidente de la
República, autoridad que podía ejercerla por medio de la Superintendencia. Por lo mismo, el legislador no podía darle esa atribución a otra autoridad
–como los personeros-. En concreto dijo, sobre la interpretación del artículo
370:  “[…] Este control administrativo que realiza la Superintendencia sobre las entidades prestadoras de servicios públicos
es distinto del control disciplinario que la
Constitución les asigna a los Personeros Municipales y a la
Procuraduría General de la Nación, pues este último se dirige a investigar y
sancionar la conducta oficial de los funcionarios o empleados públicos por
incumplir los deberes propios del cargo ya sea por omisión o por
extralimitación de funciones, como por infringir la
Constitución y las leyes. Estos dos controles tienen origen constitucional y
no se excluyen entre sí, puesto que su finalidad es distinta, además de que los
sujetos sobre los que recae cada uno también difiere, en el primer caso versa
sobre las "entidades" que prestan servicios públicos (art. 370
C.N.) mientras que en el segundo, sobre los empleados públicos o las personas
que desempeñen funciones públicas en tales empresas (arts. 118, 277 y 278
C.N.).”
[22] Sentencia C-246 de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). En ese
fallo la Corte caracterizó el control político del siguiente modo: “[…] En la práctica dicho control consiste en
una valoración crítica, una suerte  de vigilancia o fiscalización que hace
el órgano legislativo acerca de la actuación del gobierno. En este tipo de
control, la decisión, acto o decisión del ente controlado más que analizarse
frente a una norma en concreto se enfrenta a la valoración política del
legislativo. Además, en la praxis de este control político el elemento
oportunidad juega un papel significativo, dado que puede ser ejercido cuando se
estime políticamente más conveniente, con excepción de aquellos casos en que la
Ley Fundamental señale el momento exacto en que debe aplicarse. Igualmente,
desde el punto de vista de sus efectos el control político puede acarrear
sanciones, aunque esta no es propiamente una de sus características esenciales,
ya que en él lo relevante es la simple actividad de freno o limitación. Otro
aspecto relevante en el control político es su imparcialidad, pues es
indispensable que el órgano legislativo mantenga la suficiente  distancia
en relación con el Ejecutivo a fin de que al ejercer vigilancia no invada la
órbita funcional del  Ejecutivo y termine ejerciendo sus funciones, o
desconociendo los atributos y competencias que la
Carta le ha asignado.”
[23] Sentencia C-599 de 1996 (MP. Carlos Gaviria Díaz), antes referida.
En esa oportunidad sintetizó las facultades de control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, admitidas por la
Constitución, así: “[…] En
desarrollo de las atribuciones de control y vigilancia, la Superintendencia inspecciona el funcionamiento de las empresas de servicios públicos, evalúa
la gestión financiera, técnica y administrativa, verifica que las obras,
equipos y procedimientos que éstas utilicen cumplan con los requisitos
técnicos; vela por la adecuada prestación del servicio, su calidad y
eficiencia, vigila que dichas entidades cumplan las normas que las rigen,
interviene para defender la participación y los derechos de los usuarios,
vigila y controla el cumplimiento de los contratos con los usuarios, etc.,
además de contar con facultades sancionatorias, para los casos en que se
infrinja la Constitución y la ley.” La
Ley 142 de 1994 en su artículo 79 regula las funciones de la Superintendencia de Servicios Domiciliarios. Dicha norma ha sido reformada por la
Ley 689 de 2001 y la Ley 1450 de 2011.
[24] Sentencia C-205 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV.
Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra). En esa oportunidad, la
Corte declaró inexequible, por violar el principio de legalidad, una norma que preveía como conducta
punible el comercio con autopartes usadas de vehículos automotores y no
demostrara su procedencia bajo el delito de receptación. Sostuvo en concreto
que el precepto vulneraba el principio de legalidad debido a que su
tipificación no era lo suficientemente precisa y específica. En ese contexto
expuso que eran manifestaciones de este principio de legalidad las siguientes:
“[…] El deber de observar la
estricta legalidad comprende pues la obligación que tiene el legislador de
respetar el principio de legalidad de las penas y de los delitos en sus
diversas manifestaciones: 1) La prohibición de la analogía ( nullum crimen, nulla poena sine
lege stricta ); 2) la
prohibición del derecho consuetudinario para fundamentar y agravar la pena ( nullum crimen, nulla poena sine
lege scripta ); 3) la
prohibición de la retroactividad (nullum crimen, nulla poena sine lege
praevia ); 4) la prohibición
delitos y penas indeterminados (nullum crimen, nulla poena sine lege certa ); 5) el principio de lesividad del acto (nulla
lex poenalis sine iniuria ); 6) el principio de la
necesidad de tipificar un comportamiento como delito (nullum crimen sine
necessitate)  y 7) el derecho penal de acto y no de autor.”
[25] Sentencia C-939 de 2002
(MP. Eduardo Montealegre Lynett. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy
Cabra). En ese fallo la Corte declaró la inexequibilidad de un Decreto
legislativo, dictado un estado de conmoción interior. Con ese decreto había
configurado diversos tipos penales orientados a criminalizar el hurto y
contrabando de hidrocarburos. Al adelantar la revisión, sentó esa definición
del principio de tipicidad.
[26] Genaro Carrió, por ejemplo, dice que “[…] todas las
palabras que usamos para hablar del mundo que nos rodea, y de nosotros mismos,
son, al menos, potencialmente vagas”. Carrió, Genaro R.: “Sobre los
lenguajes naturales”, en Notas sobre Derecho y lenguaje, 4ª edición,
Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994, p. 34. Alf Ross asegura por su parte “[…]
que la mayor parte de las palabras son ambiguas, y que todas las palabras
son vagas, esto es, que su campo de referencia es indefinido”. Ross, Alf: Sobre
el Derecho y la justicia, Trad. Genaro R. Carrió, 3ª edición, Buenos Aires,
Eudeba, 2005, p. 170.
[27] Lo cual no quiere decir que no comprenda, en parte, un ejercicio de
esa naturaleza. En la sentencia C-559 de 1999 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa), al declarar
inexequible parte de un precepto penal por violar el principio de estricta
legalidad, la Corte señaló que “[…] la mala redacción de una norma que define un hecho punible no
es un asunto de poca monta sino que tiene relevancia constitucional, puesto que
puede afectar el principio de legalidad penal estricta, ya que no queda clara
cuál es la conducta que debe ser sancionada. Por ende, si en general en todos
los campos del derecho, la buena técnica jurídica es siempre recomendable, en
el campo penal es no sólo importante sino necesaria, pues los defectos de
redacción de una disposición, que generen ambig[ü]edad penal, pueden implicar la
inconstitucionalidad de la norma en cuestión”.
[28] Sentencia C-232 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. . SV.
Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra). En ese caso, la
Corte Constitucional sostuvo que un tipo penal no violaba el principio de
estricta legalidad, por más que presentara una imprecisión preliminar en la
definición de la pena imponible, por cuanto se trataba de una superable, con
arreglo a un entendimiento contextual, finalista y sistemático de la
normatividad penal. En ese contexto sostuvo que “[…] cuando se presente una
indeterminación insuperable en la descripción de las penas es evidente que se
viola el principio de legalidad”. Ese mismo resultado es predicable de los
tipos que presentan una indeterminación insuperable en la descripción del comportamiento
punible”.
[29] Sentencia C-559 de 1999 (MP. Alejandro Martínez Caballero. SV.
Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa). En esa oportunidad, la
Corte se preguntaba cuál era el sentido de una norma penal que, por su título,
pretendía definir el ámbito de responsabilidad criminal en materia de
importaciones declaradas a través de sociedades de intermediación aduanera y
almacenes generales de depósito. Y luego de hacer un esfuerzo argumentativo,
concluyó que no era posible llegar a una conclusión cierta. Entonces dijo: el
sentido de esa norma “[n]o es posible determinarlo por medio de una
interpretación razonable”. Después concluyó: “[…] en la medida en que, conforme al análisis
adelantado por esta sentencia, la norma acusada es confusa, y no resulta
posible precisar con claridad cuál es la conducta que ha sido penalizada,
entonces es necesario declarar su inconstitucionalidad, por violación  del
principio de estricta legalidad penal”.
[30] En el ámbito del derecho penal delictivo puede verse la sentencia
C-205 de 2003 (MP. Clara Inés Vargas Hernández. SV. Rodrigo Escobar Gil y Marco
Gerardo Monroy Cabra).  En ese fallo, la
Corte Constitucional sostuvo que un tipo penal que criminalizaba el comercio
de autopartes de vehículos de procedencia ilícita violaba el principio de
estricta legalidad penal, esencialmente porque los términos en los cuales
estaba formulado presentaban una imprecisión tan grande, que no era posible
establecer “una clara frontera entre cuándo resulta ser lícito o no
comerciar con esta clase de mercancías”.
[31] Sentencia C-530 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett). Dijo
sobre esto: “[…] El derecho
administrativo sancionatorio, a pesar de estar sujeto a las garantías propias
de debido proceso, tiene matices en su aplicación y mal podría ser asimilado,
sin mayores miramientos, al esquema del derecho penal. Como fue mencionado
anteriormente, las exigencias propias del derecho penal no pueden aplicarse con
la misma intensidad a este tipo de derecho sancionatorio”.
[32] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia número 17, del
siete (7) de marzo de mil novecientos ochenta y cinco (1985) (MP. Manuel Gaona
Cruz). Gaceta Judicial, Tomo CLXXXIII, Nro. 2422, p. 173. En esa ocasión, la
Corte Suprema sostuvo, sobre el particular: “[…] Precísase además, a manera de
corolario de los presupuestos ya enunciados, que el Derecho Punitivo es una
disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies,
a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el
derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por
indignidad política (impeachment)”.
[33] Sentencia C-242 de 2010 (MP. Mauricio González Cuervo. AV. Luis
Ernesto Vargas Silva). En esa ocasión, al declarar exequible una norma
perteneciente al derecho administrativo sancionador, demandada sobre la base de
que violaba el principio de estricta legalidad, la
Corte sostuvo que el rigor de ese tipo de juicios en ocasiones se atenúa “[…] por las particularidades propias de la
normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su
aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las
personas”.
[34] Sentencia
C-037 de 1996 (MP
Vladimiro Naranjo Mesa, SPV. Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Hernando Herrera Vergara, SV. José
Gregorio Hernández Galindo, AV. Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara,
José Gregorio Hernández Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz).
[35] En relación con la exequibilidad del artículo 58-1 dijo: “[…] encuentra la
Corte que la facultad del funcionario judicial de adoptar medidas
correccionales frente a los particulares que incurran en alguna de las causales
que justifican la adopción de medidas sancionatorias, tiene fundamento en el
respeto que se le debe a la administración de justicia, eso sí sin perjuicio de
otras determinaciones que puedan adoptar las demás autoridades competentes. Lo
anterior -valga anotarlo- tampoco significa sancionar dos veces a una persona
por el mismo hecho, esto es, contrariar al principio “non bis in idem”,
toda vez que se trata de determinaciones de naturaleza particular tomadas para
cada caso por autoridades de competencia también diferente.” Sobre la
constitucionalidad del artículo 59 sostuvo: “[…] Este artículo garantiza debidamente un debido proceso (Art.
29 C.P.), el derecho de defensa, y la posibilidad de cuestionar la decisión
que imponga la medida sancionadora. En consecuencia, no merece reparo de
constitucionalidad alguno, no sin antes aclarar que, no obstante tratarse de
una disposición de orden procedimental, su contenido se encuentra
inescindiblemente ligado con el citado derecho fundamental y, por ende, debe
hacer parte de una ley estatutaria de justicia. || La norma será declarada
exequible”. En lo atinente a la exequibilidad del
artículo 60 se puede leer: “[…] En
cuanto al cuestionamiento que los intervinientes hacen a la norma, la
Corte considera que ella se limita a establecer una consecuencia lógica de lo
previsto en las disposiciones anteriores, eso sí, respetando el debido proceso
y el derecho de defensa. Valdría agregar, como en varias oportunidades lo ha
señalado esta Corporación, que el hecho de que la decisión de imponer la multa
sólo pueda ser cuestionada mediante el recurso de impugnación, en nada
significa que se vulnere el artículo 29 superior. De igual forma, no considera la
Corte que el presente asunto trate de una atribución que comprometa las
funciones de los otros órganos del Estado, pues -como se estableció- se trata
de efectos y competencias diferentes frente a una misma situación. Piénsese,
por ejemplo, que si un particular utiliza términos supuestamente desobligantes,
el juez podría adoptar la “medida correccional”, sin que ello signifique que automáticamente
deba prosperar algún otro tipo de sanción, pues ello depende de la valoración y
de la decisión autónoma del órgano competente. || El artículo será declarado
exequible, excepto la expresión “o de suspensión sin derecho a sueldo hasta
por cinco días, tratándose de funcionarios o empleados”, que será declarada
inexequible.”
[36] Sentencia C-897 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime
Araújo Rentería. AV. Rodrigo Escobar Gil).
[37] La pena estipulada para ese delito era concretamente de  “dieciséis (16) a setenta y dos (72)
meses y multa de seis punto sesenta y seis (6.66) a setenta y cinco (75)
salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[38] Sentencia C-897 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa. AV. Jaime
Araújo Rentería. AV. Rodrigo Escobar Gil). La
Corte también sostuvo que la norma era desproporcionada.
[39] La
norma demandada hace parte del literal d) del artículo 29, que contempla las
medidas de los alcaldes “En relación con la Administración Municipal”. Las medidas de orden público está reguladas en otro literal:
en el literal B), que dice: “B) En relación con el orden público: || 1. Conservar el orden
público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del
Presidente de la República y del respectivo gobernador. La
Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le
imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. || 2. Dictar para el
mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la
ley, si fuera del caso, medidas tales como: a) Restringir y vigilar la
circulación de las personas por vías y lugares públicos; b) Decretar el toque
de queda; c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas
embriagantes; d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos
permitidos por la Constitución y la ley;  e) Dictar dentro del área de su
competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento
de las normas superiores, conforme al artículo 9° del Decreto 1355 de 1970 y
demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen”.
[40] Sentencia C-301 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SPV. Fabio
Morón Díaz, Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa. SV. Jorge Arango
Mejía, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero).
[41] Sentencia C-580 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SPV. Jaime Araújo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández). En esa oportunidad, la
Corte revisaba la ley aprobatoria de la
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada.
[42] Sentencia C-530 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. SPV. Jaime
Araújo Rentería). En esa ocasión, la Corte declaró inexequible una norma que
les daba competencia a las autoridades de tránsito para imponer sanciones de
arresto, sobre la base de que “[l]a Constitución (CP. Art. 28) y la
jurisprudencia han señalado inequívocamente que sólo los funcionarios
judiciales pueden decretar sanciones privativas de la libertad”.
[43] Sentencia C-626
de 1998
(MP.
Fabio Morón Díaz).  En
esa decisión se controlaba la constitucionalidad de una norma, según la cual
las contravenciones hasta entonces sancionables con arresto debían ser
sancionadas hacia adelante en principio con multa. Y agregaba: “[e]n
estos casos procederá la conversión de multa en arresto de conformidad con el
artículo 49 del Código Penal, a razón de un día de salario mínimo legal diario
por cada día de arresto”. La Corte declaró inexequible este último
fragmento por violar la reserva judicial en materia de privación de la
libertad, consagrada en el artículo 28 de la
Constitución vigente. Dijo, al respecto: “[…] De
la lectura del [precept]o, se desprende,  sin ningún margen de duda que
resulta contrario el segmento de la disposición referida, a lo dispuesto en la
Carta Política, pues repárese que la atribución conferida a las autoridades
administrativas para realizar conversiones de multas en arrestos en aquellas
contravenciones sancionables actualmente con dicha pena, excepto en las contravenciones
especiales definidas en las leyes 228 de 1995, 23 de 1991 y 30 de 1986, en
virtud de lo previsto en el artículo 28 superior, es inexequible, ya que la
facultad de ordenar la pena de arresto con relación a las personas que
incumplan el pago de la multa, constituye una competencia única y exclusiva de
las autoridades judiciales, las cuales son los únicos titulares para ordenar la
privación de la libertad, como lo ha señalado la jurisprudencia sobre la
materia”.
[44] Roxin, Claus. Derecho Penal. Parte general. Tomo I. Madrid.
Thomson Civitas, 2010, p.138.