C-393-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-393/12
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Alcance de la libertad normativa del Congreso para
determinar destinatarios en condiciones especiales/DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Organizaciones solidarias y de trabajadores como
destinatarias en condiciones especiales
El
artículo 60 de la Constitución Política ordena que la ley reglamente las
circunstancias dentro de las cuales se llevará a efecto el mandato de
democratización de la propiedad accionaria que estando radicada en cabeza del
Estado, éste decida transferir a terceros, respecto de lo cual sólo señala que
las acciones que se pretenda enajenar deberán ofrecerse bajo condiciones
especiales a los trabajadores de la empresa cuya propiedad total o parcial se
ha decidido vender, así como a las organizaciones solidarias y de trabajadores,
quedando a criterio del legislador la definición de todos aquellos aspectos no
expresamente determinados por esta regla constitucional, entre ellos cuáles
tipos de entidades encuadrables dentro de estos criterios serán objeto de tal
ofrecimiento, correspondiéndole al Congreso determinar de manera autónoma todos
aquellos aspectos relacionados con el ofrecimiento y venta de la participación
accionaria del Estado, a través de reglas que deberán ser aplicadas siempre que
aquél, por conducto de las autoridades y funcionarios competentes, decida la
enajenación de alguna de tales participaciones. Como única excepción a esa
libertad normativa aparece la ya referida necesidad de que la ley contemple
dentro de los destinatarios de la oferta en condiciones especiales a los
empleados de la entidad que por ese proceso se privatiza, así como a otras
organizaciones, aquellas que puedan considerarse solidarias y de trabajadores.
INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede
FONDOS MUTUOS DE INVERSION-Naturaleza jurídica/FONDOS MUTUOS DE INVERSION-Constituyen
organizaciones solidarias/FONDOS MUTUOS DE INVERSION-Inclusión como
beneficiarios de condiciones especiales para la adquisición de la participación
social estatal no vulnera la Constitución
Los
fondos mutuos de inversión son organizaciones dotadas de personería jurídica y constituidas
con el único fin de invertir y administrar ahorros pertenecientes a
trabajadores de una o más empresas, provenientes en parte de salarios y en
parte de aportes de éstas, en directa proporción al monto ahorrado por los
primeros. En ellos la totalidad de los rendimientos que la inversión de estos
ahorros genere pertenece a los trabajadores con la sola excepción de los necesarios
gastos de administración como también el monto de los aportes efectuados por
la(s) empresa(s) empleadora(s), siempre que aquellos en cuyo favor esas
contribuciones se realizaron permanezcan en el fondo y cumplan el compromiso de
efectuar sus propios aportes durante los lapsos allí mismo determinados. Los
fondos mutuos de inversión hacen parte de los ahora llamados inversionistas
institucionales, pero difieren de la mayoría de esas organizaciones en el hecho
de que los aportes y sus rendimientos pertenecen a una comunidad de
trabajadores, con lo que más que un directo ánimo de lucro, se persigue una
finalidad de bienestar social en beneficio de tales empleados. En estas
condiciones, los fondos mutuos de inversión, además de estar conformados por
trabajadores, pueden ser catalogados como organizaciones solidarias, en razón
al interés común que persiguen en beneficio de ellos, y así en cuanto encuadran
en los supuestos del artículo 60 de la Constitución Política, en modo alguno
resulta contrario a ese precepto el hecho de que se permita a estas
organizaciones ser uno de los sujetos favorecidos con las condiciones
especiales desarrolladas por la Ley 226 de 1995, para los casos en que el
Estado enajene su propiedad accionaria.
FONDOS DE CESANTIAS Y PENSIONES-Naturaleza/SOCIEDADES ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE
CESANTIAS Y PENSIONES-Naturaleza jurídica/FONDOS DE CESANTIAS Y
PENSIONES Y SOCIEDADES ADMINISTRADORAS-Diferencias/FONDOS DE CESANTIAS Y
PENSIONES-Inclusión como beneficiarios de las condiciones especiales para
la adquisición de la participación social estatal no vulnera la Constitución
Los
fondos de cesantías y pensiones comprende tanto a los fondos creados por la Ley
50 de 1990 como a los nacidos de la reforma pensional contenida en la Ley 100
de 1993, que de acuerdo con la Ley pueden ser receptores de ambos tipos de
recursos. Pero una cosa son los fondos, cuya expresión se refiere al patrimonio
o conjunto de los recursos aportados como cesantía anual o cotización pensional
periódica a favor de distintos trabajadores junto con sus rendimientos, y otra
son las sociedades administradoras de unos y otros fondos, que son entidades
constituidas como sociedades anónimas y vigiladas por la Superintendencia
Financiera, cuyo objeto social es organizar la inversión temporal de tales
recursos, de manera que se obtenga el mayor rendimiento posible en provecho de
los trabajadores interesados, a partir de lo cual esas sociedades perciben
también un beneficio económico propio. En la medida que la norma acusada se
refiere de manera precisa a los fondos de cesantías y de pensiones y no a las
sociedades que los administran, resulta claro para la Corte que en ambos casos
se trata de organizaciones de trabajadores, concepto que a los efectos del
artículo 60 superior ha de ser entendido desde una perspectiva amplia. En esa
misma línea, es evidente que es el patrimonio a ellos perteneciente el que se
beneficiaría en forma directa de la posibilidad de participar en condiciones especiales
como eventual adquirente de la propiedad accionaria que el Estado se propone
enajenar, dentro del marco de lo previsto en la Ley 226 de 1995, y que no
existe entonces el peligro o la posibilidad de que sean las entidades administradoras
las que se lucren de esta ventaja, a espaldas de los trabajadores, lo que
ciertamente iría en contravía del propósito perseguido por el artículo 60 de la
Constitución Política, en relación con la democratización de la propiedad
accionaria estatal.
LEY DE AUTORIZACIONES-Concepto/LEY DE AUTORIZACIONES-Objeto
Las
leyes de autorizaciones son una categoría constitucional que ha estado prevista
en la norma superior al menos desde la carta política de 1886 (numeral 11 del
artículo 76), bajo un texto muy semejante al actual, que se mantuvo invariable
durante todo el tiempo de vigencia de aquella Constitución, siendo el objeto
para el cual se conceden uno de los aspectos en los que la referida norma es
idéntica a su predecesora, que si bien abarca tres distintas actuaciones cuya
importancia quiso resaltar el constituyente, celebrar contratos, negociar
empréstitos y enajenar bienes nacionales, podría entenderse en realidad como
una sola, ya que como es evidente, tanto los empréstitos como la compraventa o
enajenación son también especies contractuales.
LEY DE AUTORIZACIONES-Participación concurrente entre el legislativo y el
ejecutivo/LEY DE AUTORIZACIONES-Reparto competencial
Respecto
de las leyes de autorizaciones esta Corporación ha explicado que ellas hacen
parte de un sistema en el que existe dualidad en la titularidad y ejercicio de
una función constitucional, puesto que dos ramas del poder público, la
legislativa y la ejecutiva, intervienen de distinta forma en su cumplimiento;
pues si bien se trata de funciones que en su esencia corresponden al Gobierno, su
efectiva realización debe ser viabilizada por una decisión legislativa. Ese particular esquema de reparto competencial es también
una expresión del principio de separación de poderes que es esencial a nuestro
modelo constitucional, así como del control político que desde tal perspectiva
ejerce el órgano legislativo sobre el Gobierno.
LEY DE AUTORIZACIONES-Formas de autorización que comprende
La
Corte ha precisado que la Constitución prevé en su artículo 150 varios tipos de
autorización legislativa en relación con la celebración de contratos y en esa
línea quedaron diferenciadas las siguientes formas de autorización: i) una de
carácter general, impersonal y no individualizada, prevista en el inciso final
de ese mismo artículo, facultad a partir de la cual se expiden normas también
generales, por las cuales se materializa esa autorización, por ejemplo el
Estatuto Contractual; ii) otra de carácter especial, que es la desarrollada en
el numeral 9° y que la Corte ha entendido como excepcional, pues se confiere
para celebrar un contrato específico; iii) y otra más, la contenida en el
numeral 14 de ese artículo 150, relativa a la aprobación a posteriori de los
contratos o convenios que por razones de evidente necesidad hubiere celebrado
el Gobierno sin previa autorización, en los casos en que hubiera sido necesario
tenerla.
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Amparada en ley de autorización general de carácter
contractual/ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-No
requiere de ley de autorización especial
La
autorización legislativa requerida para la celebración de contratos es en
general la que resulta del último inciso de ese artículo 150, que ya ha sido
dada por el Congreso mediante la expedición de la Ley 80 de 1993 y sus normas
complementarias, a partir de lo cual no podría entenderse que el Gobierno debe
solicitar ni el Congreso expedir, una específica ley de carácter autorizatorio
cada vez que el primero busque llevar a cabo alguna de esas operaciones, como
sería la celebración de un específico contrato, la enajenación de un
determinado activo perteneciente a la Nación, etc., púes si la negociación de
empréstitos y la enajenación de bienes nacionales, son también especies de
contratos, la autorización de carácter general requerida para la celebración de
una de tales operaciones viene dada también por el Estatuto Contractual, nacido
de la previsión contenida en el inciso final del mismo precepto constitucional.
LEY ORGANICA-Propósito
Conforme
al texto constitucional, el principal propósito de las leyes orgánicas es
regular el ejercicio de la actividad legislativa en relación con ciertos temas
específicos, entre los cuales se cuentan las normas sobre preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del
plan general de desarrollo, los cuales deben sujetarse a fechas determinadas y
cumplir ciertas etapas y diligencias adicionales que no son necesarias en el
caso de las demás leyes, no solo de las que suelen denominarse ordinarias, sino
incluso de las estatutarias.
LEY ORGANICA-Jerarquía
e importancia
RESERVA DE LEY ORGANICA-Decisión en caso de duda
LEY DE ENAJENACION DE PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-No sujeta a reserva de ley orgánica
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Reglas de destinación específica del 10% del producto
neto no vulneran la Constitución
Si
bien el artículo 23 de la Ley 226 de 1995 establece un destino específico para una parte (el 10%) del producido
neto de la enajenación de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en
acciones que se realice, el cual deberá invertirse en la ejecución de cierto
tipo de proyectos, esto es, iniciativas de desarrollo regional que beneficien
al departamento o municipio en cuyo territorio tenga el asiento principal de
sus negocios la empresa cuyas acciones son enajenadas, sin que ello constituya
una modificación de una norma orgánica por parte de otra de carácter ordinario,
ni que el mandato contenido en el artículo 23 parcialmente acusado debiera ser
aprobado como ley orgánica, ya que el hecho de que la destinación preferente de
una parte de estos recursos a determinados proyectos no es una ocurrencia
esencial, sino por el contrario apenas eventual, de la preparación del
presupuesto anual o del plan de desarrollo de cada cuatrienio; que este tipo de
exigencias sobre el trámite y jerarquía especial de ciertas leyes, deben
interpretarse bajo criterios eminentemente restrictivos, a partir de lo cual,
no todo asunto que de alguna manera estuviere ligado a las materias que son
objeto de este especial tipo normativo, conlleve ese trámite especial. En relación
con la regla de destinación específica de los recursos, tampoco vulnera  el
artículo 359 superior, según la cual no habrá rentas nacionales de destinación
específica, ya que el término de rentas nacionales, a partir del cual se define
esta prohibición constitucional, se refiere exclusivamente a los ingresos
tributarios de la Nación, que en cuanto principal fuente de recursos para la
atención de todas las responsabilidades financieras atribuidas a ella, no deben
ser afectados con reservas o asignaciones previas para programas o actividades
predefinidas antes del estudio y aprobación del presupuesto de cada vigencia,
puesto que ello le resta flexibilidad a ese importante ejercicio político y
democrático, que es además una importante herramienta de política fiscal. Así
pues la destinación de un porcentaje mínimo de ellos a una determinada
finalidad no se encuadra en la prohibición contenida en el artículo 359 del texto
superior.
ENAJENACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Recursos no constituyen ingresos tributarios
Los
recursos derivados de la venta de participaciones accionarias de las entidades
públicas, no son ingresos tributarios ordinarios, sino recursos que se reciben
por una sola vez, a partir de la decisión de una entidad estatal de realizar un
determinado activo, usualmente con el ánimo de destinar el producido de esa
venta a una finalidad pública concreta.
Referencia: expediente D-8799
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
3°, 8° y 23 (todos parcialmente) de la Ley 226 de 1995, “Por la cual se
desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otras disposiciones”
Actor: Luis Eduardo Castellanos Ávila
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  treinta (30) de mayo de dos mil doce
(2012)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política el ciudadano Luis Eduardo Castellanos Ávila presentó ante este
tribunal demanda de inconstitucionalidad contra distintos apartes de los
artículos 3°, 8° y 23 de la Ley 226 de 1995, “Por la cual se desarrolla el
artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la
propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de octubre 19 de 2011 el Magistrado
sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto y
correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la iniciación
de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente del
Congreso y Ministro de Hacienda y Crédito Público. También se extendió
invitación a las Superintendencias de Sociedades y de Economía Solidaria, y a
las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de
Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, Industrial de
Santander, del Norte y Nacional de Colombia para que, si lo consideraban
pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos
demandados.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de las normas acusadas, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 42.159 del 21 de
diciembre de 1995, advirtiéndose que lo demandado es únicamente lo resaltado en
negrilla:
“LEY 226 DE 1995
(diciembre 20)
‘Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la
Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad
accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras
disposiciones’
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
…   …  …
ARTÍCULO 3°. Para garantizar el acceso efectivo a la
propiedad del Estado, se otorgarán condiciones especiales a los sectores
indicados en el siguiente inciso, encaminadas a facilitar la adquisición de la
participación social estatal ofrecida, de acuerdo al artículo 60
constitucional.
Serán destinatarios exclusivos de las condiciones
especiales: los trabajadores activos y pensionados de la entidad objeto de
privatización y de las entidades donde esta última tenga participación
mayoritaria; los extrabajadores de la entidad objeto de privatización y de las
entidades donde esta última tenga participación mayoritaria siempre y cuando no
hayan sido desvinculados con justa causa por parte del patrono; las asociaciones
de empleados o exempleados de la entidad que se privatiza; sindicatos de
trabajadores; federaciones de sindicatos de trabajadores y confederaciones de
sindicatos de trabajadores; los fondos de empleados; los fondos mutuos de
inversión: los fondos de cesantías y de pensiones; y las entidades
cooperativas definidas, por la legislación cooperativa.
…    …   …
ARTÍCULO 8o. El ministro del ramo respectivo y el
Ministro de Hacienda y Crédito Público presentarán el proyecto de programa
de enajenación a consideración del Consejo de Ministros, el cual, previo
concepto favorable, lo remitirá al Gobierno para su posterior aprobación.
PARÁGRAFO. El plan de enajenación anual en forma
global con sus avalúos preliminares respectivos, debe ser presentado para su
conocimiento al Congreso de la República durante los primeros 60 días del año.
El Ministerio de Hacienda en un término de dos meses
contados a partir de la vigencia de la presente Ley, presentará al Congreso una
relación de las empresas estatales nacionales que pasan por un mal momento
económico.
…    …   …
ARTÍCULO 23. El 10% del producto neto de la
enajenación de las acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones,
con exclusión de las correspondientes a las entidades financieras, se
invertirá, por parte del Gobierno, en la ejecución de proyectos de desarrollo
regional en la misma entidad territorial, departamental o distrital en la cual
esté ubicada la actividad principal de la empresa cuyas acciones se enajenen.”
III.    LA DEMANDA
El actor formuló en relación con los segmentos
normativos acusados tres distintos cargos de inconstitucionalidad, referidos
respectivamente a las partes de los tres artículos de la Ley 226 de 1995 que
son objeto de esta demanda.
El primero de ellos, atinente a los textos glosados en
el artículo 3°, se sustenta en la posible vulneración de los artículos 4° y 60
de  la  Constitución  Política, pues el actor considera que la inclusión de los
fondos mutuos de inversión y de los fondos de cesantías y pensiones dentro de
los destinatarios de las condiciones especiales previstas en el artículo 60
superior, para los casos en que se enajene la propiedad accionaria del Estado,
implica la vulneración o implícita modificación de ese precepto constitucional,
en cuanto esos dos tipos de instituciones no encuadran dentro del concepto de organizaciones
solidarias y de trabajadores, a quienes conforme a ese mandato superior
deben ofrecerse tales condiciones especiales. Habría así un fraude a la
intención plasmada en el texto superior, al hacer beneficiarios de ese trato
preferencial a organizaciones que no cumplen con el perfil allí expresamente
previsto.
En segundo lugar el cargo dirigido contra dos apartes
del artículo 23 de la norma acusada, descansa sobre la supuesta infracción de
los artículos 151, 342, 347 y 359 de la Constitución Política. El
cuestionamiento consiste en este caso en que la regla según la cual el 10% del
producto neto de la enajenación se invertirá en la ejecución de proyectos de
desarrollo regional en las entidades territoriales en donde realice sus
actividades la empresa cuyas acciones se enajenan, traería consigo
modificaciones a las leyes anuales de presupuesto, así como a aquellas que en
cada período presidencial aprueban los respectivos planes de desarrollo, y en
tal medida, en uno y otro caso regularía materias que por su naturaleza
deberían ser objeto de ley orgánica.
Finalmente, respecto de los dos fragmentos normativos
acusados del texto del artículo 8°, señala el accionante que serían contrarios
al numeral 9° del artículo 150 constitucional, que establece la necesidad de
que todo acto de enajenación de bienes nacionales sea previamente aprobado por
el Congreso mediante ley, agregando que la infracción de esta regla implica
también transgresión de los artículos constitucionales 113, sobre separación de
poderes, y 4°, en cuanto establece que la Constitución es norma de normas.
Según explica, el hecho de que se establezca que la
decisión de adelantar un programa de enajenación de acciones corresponde al
Consejo de Ministros y que al Congreso basta con informarle sobre el llamado Plan
de Enajenación Anual durante los primeros 60 días del año, vulnera
directamente el referido precepto constitucional, que obliga a que este tipo de
decisiones se tomen individualmente por parte del poder legislativo, mediante
autorizaciones específicas. Por igual motivo, considera que la posibilidad de
decidir la enajenación de la propiedad accionaria del Estado, mediante
actuaciones propias de la Rama Ejecutiva y sin la participación del Congreso,
vulnera el principio de separación de poderes.
En
apoyo de este cargo el actor incluye una cita de la sentencia C-242 de 2011, en
la cual esta corporación habría refrendado la necesidad de que la enajenación
de la propiedad accionaria del Estado esté precedida de una expresa
autorización mediante ley, bajo el mecanismo previsto en el numeral 9° del
artículo 150 antes citado.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio intervino por conducto de apoderada
especial, quien pidió a la Corte declarar la exequibilidad de todos los apartes
normativos acusados.
En lo relacionado con la primera de las normas
demandadas, comienza por citar las sentencias C-037 de 1994 y C-1260 de 2001,
en las que esta corporación se refirió al contenido del artículo 60 superior, y
en particular a los alcances del mandato contenido en su inciso 2°, luego
desarrollado por la Ley 226 de 1995.
De otra parte, señala que tanto los fondos mutuos de
inversión como los fondos de cesantías y pensiones están conformados
exclusivamente por trabajadores, a partir de lo cual facilitarles el acceso a
la propiedad accionaria que enajena el Estado realiza la intención del referido
artículo 60, en lugar de resultar violatorio de ese precepto.
Más adelante cita la sentencia C-159 de 1998, en la
que al examinar el régimen legal de los fondos mutuos de inversión, esta
corporación habría sostenido que ellos son una manifestación de la economía
solidaria, fenómeno que la Constitución Política ordena al Estado apoyar y
promover. En lo que atañe a los fondos de cesantías y pensiones, resalta la
diferencia existente entre ellos y las sociedades administradoras de esos
mismos fondos, que son las que tienen el carácter de entidades financieras y
con ánimo de lucro, mientras que los fondos propiamente dichos pertenecen
únicamente a los trabajadores. A partir de estas reflexiones, considera que la
inclusión de estos dos tipos de entidades dentro de los destinatarios de las
condiciones especiales desarrolladas por esa misma ley, se aviene perfectamente
con el mandato constitucional de ofrecer esas ventajas a los trabajadores y a
las organizaciones solidarias, por lo cual esta norma debe ser declarada
exequible.
Respecto del cargo dirigido contra apartes del
artículo 8° de esta misma ley, la interviniente explica que si bien existe en la
Constitución una división de funciones en lo atinente a la enajenación de
bienes nacionales, conforme a la cual el Congreso de la República la autoriza
mediante ley, mientras que el Presidente la ejecuta celebrando los contratos a
que hubiere lugar, debe entenderse que el órgano legislativo ha ejercido esa
competencia, precisamente mediante la expedición de la Ley 226 de 1995, a partir de lo cual puede el Gobierno Nacional cumplir la función que al respecto le
corresponde.
De otra parte, resalta que de conformidad con el
artículo 6° de la Ley 226 de 1995, corresponde al Gobierno Nacional decidir
autónomamente sobre la enajenación de una determinada propiedad accionaria del
Estado, decisión que a su turno es la que da lugar a que se active el mandato
contenido en el artículo 60 de la Constitución Política, entendimiento que
respalda con un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado. Por lo anterior, considera que no le asiste razón al actor, en lo que a
este cargo se refiere, y solicita a la Corte declarar exequibles los apartes
acusados del artículo 8°.
Finalmente, pide también desechar el cargo relacionado
con la eventual infracción de las normas constitucionales sobre elaboración del
presupuesto anual y de los planes de desarrollo por los apartes acusados del
artículo 23, que establece un mínimo de inversión en las regiones interesadas
de los recursos producto de esas enajenaciones.
Sobre este tema, explica que los dineros producto de
ese tipo de operaciones entran al presupuesto nacional como recursos de balance
del tesoro, ya que no se trata de un ingreso periódico sino ocasional, y en tal
medida pueden, al menos en principio, ser utilizados para cualquiera de las
finalidades que deben ser atendidas con cargo al mismo. Señala que bajo esa
consideración, no puede hablarse de que esos recursos constituyan una renta de
destinación específica, razón por la cual no se transgrede la prohibición contenida
en el artículo 359 superior[1]. También en este caso
cita varios conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado.
Agrega que la regla prevista en la norma aquí atacada,
no exonera al Gobierno Nacional del deber de incluir en las respectivas leyes
anuales de presupuesto los gastos con los que se daría cumplimiento a ese
mandato. Estas reflexiones demostrarían que este tipo de regla no entra en
conflicto con las normas sobre elaboración del presupuesto y los planes de
desarrollo, y que por lo mismo no vulnera los otros preceptos constitucionales
invocados por el actor.
4.2. De la Superintendencia Financiera de Colombia
Esta dependencia oficial, obrando por conducto de una
apoderada especial, concurrió al proceso para solicitar a la Corte que declare
exequibles la totalidad de los apartes normativos demandados. Sin embargo, sólo
sustentó de manera expresa las razones que conducirían a la exequibilidad del
aparte demandado del artículo 3°.
Como primera medida, resalta que el artículo 60 de la
Constitución, cuya intención y propósito han sido explicados por la
jurisprudencia de esta corporación[2] y que, según el actor, ha
sido infringido por la regla que incluye como destinatarios de las condiciones
especiales a los fondos mutuos de inversión y a los de cesantías y pensiones,
defiere a la ley la regulación de temas tales como la promoción del acceso a la
propiedad que corresponde al Estado y el carácter de las medidas que deberán
implementarse para democratizar la propiedad accionaria que, siendo del Estado,
éste decida enajenar. A partir de lo anterior, sostiene que el legislador tiene
un amplio margen de autonomía en la definición de los contenidos a través de
los cuales cumple estas funciones, y que en tal medida la expedición de la Ley
226 de 1995, aquí parcialmente acusada, es desarrollo de esa autonomía
normativa.
De otra parte explica la naturaleza y propósito de los
dos tipos de instituciones cuya inclusión se discute, esto es, los fondos
mutuos de inversión y los fondos de cesantías y pensiones, así como el régimen
jurídico aplicable a cada uno de ellos, destacando que los únicos partícipes de
ambas y los beneficiarios de los ahorros en ellas depositados, son los
trabajadores.
Por lo demás, en torno a la segunda de estas
categorías, precisa que se trata de los fondos propiamente dichos y no de las
entidades que los administran, siendo claro que aquéllos constituyen un
patrimonio autónomo, distinto y separado del de éstas. A partir de estas
consideraciones, destaca que en los dos casos se trata de organizaciones de
trabajadores, por lo que su inclusión, lejos de vulnerar el artículo 60
constitucional, contribuye a su completa realización.
Finalmente, para resaltar que la admisión de estas
instituciones como beneficiarias de las condiciones especiales no va en
detrimento de la participación en esos mismos procesos de otras organizaciones
solidarias y de trabajadores, hace alusión a la Ley 1118 de 2006 que ordenó la
colocación de un paquete de nuevas acciones de Ecopetrol en cabeza de
particulares, mediante un programa dentro del cual se previó la posibilidad de
que tales instituciones adquirieran como máximo un 15% de las acciones
ofrecidas.
A partir de esas consideraciones, esta interviniente
reitera a la Corte su solicitud de declarar exequibles todas las disposiciones
demandadas.
4.3. Intervención extemporánea
Después de vencido el término de fijación en lista, se
recibió otro escrito, remitido por la representante legal de la Asociación Colombiana
de Administradoras de Fondos de Pensiones y cesantías – Asofondos, quien pidió
a la Corte declarar exequible el artículo 3°, aquí parcialmente acusado.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5265 de fecha diciembre 13 de 2011, el
jefe del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar
exequibles las expresiones de los artículos 3°, 8° y 23 de la Ley 226 de 1995
acusadas por el demandante.
En sustento de su solicitud, después de transcribir el
texto completo de las disposiciones demandadas, el Procurador analiza, con
apoyo en las normas que rigen su conformación y funcionamiento, la naturaleza
de los fondos mutuos de inversión y de los fondos de cesantías y pensiones,
concluyendo que en ambos casos se trata de organizaciones de trabajadores.
En  torno a los fondos de cesantías y pensiones,
destaca también que ellos pertenecen a los trabajadores cuyos aportes los
conforman, y no a las sociedades que los administran, al tiempo que respecto de
los fondos mutuos de inversión cita un pronunciamiento de esta corporación[3]
y otro de la Superintendencia Financiera, en las cuales se pone de presente su
naturaleza de organizaciones solidarias, así como que no son entidades
financieras, calidad que sólo se predica de las sociedades administradoras.
Señala que estas razones avalan la inclusión de ambos como sujetos de estas
condiciones especiales.
En lo que respecta a la eventual vulneración del
artículo 150 numeral 9° de la Constitución a partir del contenido del artículo
8° de la ley parcialmente acusada, llama la atención sobre el hecho de que en
relación con la iniciativa para enajenar la propiedad accionaria estatal existe
una competencia dual, en la que participan tanto el legislativo, en desarrollo
del precepto constitucional aquí citado, como el ejecutivo. En este sentido,
entiende que la participación que corresponde tener al órgano legislativo viene
dada por la expedición de una norma como la Ley 226 de 1995, aquí parcialmente
cuestionada, que establece los parámetros, condiciones y requisitos de tales
procesos, sin que se requiera que en relación con cada específico programa de
enajenación se tramite la expedición de una Ley de la República[4].
Así las cosas, entiende que la norma acusada no es contraria al precepto
constitucional invocado.
Finalmente, en lo que respecta a los apartes del
artículo 23 tachados de violatorios de los preceptos superiores sobre leyes
orgánicas del presupuesto y del plan de desarrollo, sostiene el Procurador que
la materia regulada por esta norma, esto es, la destinación de un porcentaje de
los recursos percibidos como producto de la enajenación en determinadas
actividades, no es propia de una ley orgánica. Esto a partir de una interpretación
restrictiva sobre el alcance de las materias que deben ser desarrolladas por
ley orgánica, en apoyo de lo cual cita la sentencia C-1042 de 2007 de esta
corporación.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es
competente para conocer de la presente demanda, de conformidad con lo previsto
en el artículo 241 numeral 4° de la Constitución, puesto que las disposiciones
acusadas hacen parte de una ley de la República.
2.  Los problemas jurídicos que deberán ser resueltos
A partir de lo planteado, corresponde a la Corte
pronunciarse sobre tres distintos aspectos de la Ley 226 de 1995, “Por la cual se desarrolla el artículo 60 de la
Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria
estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras
disposiciones”, a saber: i) si es
contrario a ese artículo 60 que se admita como beneficiarios de las condiciones
especiales previstas en la carta política, a los fondos mutuos de inversión y a
los fondos de cesantías y pensiones; b) si violan el numeral 9° del artículo
150 las reglas contenidas en el artículo 8° de esta misma ley, que establecen
la existencia de un plan anual de enajenaciones, aprobado por el Consejo de
Ministros, sin participación de la Rama Legislativa; y iii) si el mandato
contenido en su artículo 23, que asegura la realización de determinados
proyectos en las regiones colombianas, con cargo a los recursos generados por
las respectivas ventas, es una materia que por su naturaleza debería hacer
parte de una o más leyes orgánicas.
Encuentra la Sala que si bien estos aspectos guardan
relación entre sí, cada uno de ellos puede ser entendido y evaluado de manera
independiente, en cuanto abordan distintos aspectos de la misma materia
desarrollada por la Ley 226 de 1995. En consecuencia, procede la Corte a
analizar esos planteamientos de manera independiente y sucesiva, en el mismo
orden en que fueron propuestos.
De otra parte, es importante anotar que en lo relativo
a los artículos 8° y 23, de los cuales el actor censuró sólo algunos apartes,
podría plantearse la necesidad de realizar en cada caso una integración
normativa, a partir de la cual esta corporación se pronunciara sobre la
constitucionalidad de todo el texto de esos preceptos, pues en caso de
declararse la inexequibilidad de los apartes acusados, las frases que
continuarían vigentes carecerían de sentido propio.
Sin embargo, teniendo en cuenta que conforme a lo
previsto en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991, la integración normativa
se asume como un remedio excepcional frente a las posibles situaciones de
inconsistencia, que podrían surgir cuando este tribunal decide declarar la
inexequibilidad de las normas o apartes demandados, en los casos en que su
alcance sea parcial y específico, la Sala proseguirá su análisis, por ahora
únicamente frente a los segmentos acusados, y sólo volverá sobre esta
posibilidad en caso de que, una vez avanzado aquél, llegue a la conclusión de
que esos apartes normativos deben ser declarados inconstitucionales.
3. La naturaleza de los fondos mutuos de inversión y
de los fondos de cesantías y pensiones y su inclusión como beneficiarios de las
condiciones especiales desarrolladas por la Ley 226 de 1995
3.1. El artículo 60 de la Constitución Política crea
para el Estado colombiano el compromiso de promover el acceso a la propiedad, a
partir del cual la misma norma superior plantea otro mandato más específico,
relativo a la necesidad de procurar la democratización de la propiedad
accionaria que estando radicada en cabeza del Estado, éste decida transferir a
terceros.
Ese precepto superior ordena entonces que la ley
reglamente las circunstancias dentro de las cuales se llevará a efecto este
mandato, respecto de lo cual sólo señala que las acciones que se pretenda
enajenar deberán ofrecerse bajo condiciones especiales a los trabajadores de la
empresa cuya propiedad total o parcial se ha decidido vender, así como a las organizaciones
solidarias y de trabajadores, quedando a criterio del legislador la
definición de todos aquellos aspectos no expresamente determinados por esta
regla constitucional, entre ellos cuáles tipos de entidades encuadrables dentro
de estos criterios serán objeto de tal ofrecimiento.
Así las cosas, corresponde al Congreso determinar de
manera autónoma todos aquellos aspectos relacionados con el ofrecimiento y
venta de la participación accionaria del Estado, a través de reglas que deberán
ser aplicadas siempre que aquél, por conducto de las autoridades y funcionarios
competentes, decida la enajenación de alguna de tales participaciones. Como
única excepción a esa libertad normativa aparece la ya referida necesidad de
que la ley contemple dentro de los destinatarios de la oferta en condiciones
especiales a los empleados de la entidad que por ese proceso se privatiza, así
como a otras organizaciones, aquellas que puedan considerarse solidarias y
de trabajadores.
El legislador cumplió este encargo pocos años después
de entrar a regir la nueva Constitución con la expedición de la Ley 226 de
1995, de la cual hacen parte las disposiciones acusadas, a la fecha aún vigente
y sin modificaciones.
De esta manera, la posibilidad de que un determinado
tipo de entidad pueda, dentro de ese marco constitucional, ser definida como
destinataria de las condiciones especiales de que trata esta ley, depende de
que aquella pueda ser catalogada como organización solidaria o de
trabajadores. Sin embargo, no es menos cierto que este último aspecto puede
también estar ligado a la voluntad del órgano legislativo, ya que a partir de
la posibilidad de crear, definir y reglamentar los distintos tipos de personas
jurídicas[5], las cámaras pueden
además determinar cuáles de tales organizaciones llenan estos criterios, lo que
naturalmente no implica que ello pueda hacerse de manera arbitraria o
caprichosa, sino tomando en cuenta la esencia, propósito y características de
cada una de ellas.
En esta medida, para determinar si, como lo afirma el
actor, el segmento normativo acusado es inconstitucional al incluir como
beneficiarios de estas condiciones especiales a los fondos mutuos de inversión
y los fondos de pensiones y cesantías, deberá examinarse si, de acuerdo con las
normas que rigen su organización, esas personas jurídicas pueden o no ser
consideradas organizaciones solidarias o de trabajadores.
3.2. Los fondos mutuos de inversión
fueron creados hace más de medio siglo por el Decreto-Ley 2968 de 1960, norma
que con algunas reformas puntuales[6], aún permanece vigente.
Se trata de organizaciones dotadas de personería jurídica (art. 3°),
constituidas con el único fin de invertir y administrar ahorros pertenecientes
a trabajadores de una o más empresas, provenientes en parte de salarios y en
parte de aportes de éstas (art. 2°), en directa proporción al monto ahorrado
por los primeros.
De otra parte, según establece la misma norma, la
totalidad de los rendimientos que la inversión de estos ahorros genere
pertenece a los trabajadores (art. 14) con la sola excepción de los necesarios
gastos de administración[7] como también el monto de
los aportes efectuados por la(s) empresa(s) empleadora(s), siempre que aquellos
en cuyo favor esas contribuciones se realizaron permanezcan en el fondo y
cumplan el compromiso de efectuar sus propios aportes durante los lapsos allí
mismo determinados (art. 13).
De esta manera, los fondos mutuos de inversión hacen
parte de los ahora llamados inversionistas institucionales, esto es,
organizaciones a través de las cuales se canalizan grandes volúmenes de
recursos hacia el mercado de valores, de manera semejante a como podrían
hacerlo otro tipo de organizaciones privadas como los bancos y las demás
entidades que administran portafolios de inversión, cuya participación dinamiza
el funcionamiento de dichos mercados.
Sin embargo, difieren de la mayoría de esas
organizaciones en el hecho de que los aportes y sus rendimientos pertenecen a
una comunidad de trabajadores, con lo que más que un directo ánimo de lucro, se
persigue una finalidad de bienestar social en beneficio de tales empleados,
pues si bien las empresas concurren con sus aportaciones y participan de su
administración (arts. 5° y 6°) no lo hacen con el propósito de generar
utilidades para sí, sino con la intención de velar por el mejor aprovechamiento
de esas contribuciones, en interés de sus destinatarios. Los fondos mutuos de
inversión contribuyen entonces a hacer posible el acceso de los trabajadores al
mercado de capitales, que de otro modo es apenas marginal, tanto por ausencia
de recursos suficientes (músculo financiero) como por falta de información y
otras dificultades prácticas para participar de manera individual. Por estas
razones puede estimarse que esta figura constituye un mecanismo útil para
alcanzar la equidad y el orden justo, que conforme a la Constitución
caracterizan al Estado social de derecho.
En esa misma línea, hace varios años este tribunal
tuvo ocasión de analizar la naturaleza, el régimen jurídico y la razón de ser
de estas instituciones, en la sentencia C-159 de 1998 (M. P. Antonio Barrera
Carbonell), citada por algunos de los intervinientes dentro de este proceso, al
resolver una demanda dirigida contra varias disposiciones del ya referido
Decreto 2968 de 1960. Sobre este tema señaló la Corte en esa oportunidad:
“Los Fondos Mutuos de Inversión, constituyen un punto
de encuentro, equilibrio, armonía y coordinación social entre el capital y el
trabajo, en la medida en que busca trasladar a aquéllos, bajo la forma de la
indicada contribución, parte de las utilidades de la empresa a los
trabajadores. De este modo se reconoce, que no solamente el salario constituye
la retribución digna y justa a la prestación de los servicios del trabajador al
empleador, sino que pueden existir otro tipo de beneficios o auxilios
prestacionales de diferente índole, como podrían ser la percepción de una parte
de las utilidades de la empresa, entregada directamente a aquél o a través de
mecanismos indirectos. Es indudable que los mencionados Fondos traducen la idea
fundante del Estado Social de Derecho, sobre el trabajo en condiciones de
dignidad y justicia e igualmente su concepción participativa y solidarista. Por
consiguiente, la contribución que hacen las empresas públicas a los Fondos así
mismo contribuye a materializar los principios de la Constitución Social que
tienen como eje el trabajo humano.”
A partir de las anteriores consideraciones, encuentra la
Corte suficientemente esclarecido que los fondos mutuos de inversión, además de
estar conformados por trabajadores, pueden ser catalogados como organizaciones
solidarias, en razón al interés común que persiguen en beneficio de ellos. En
cuanto ciertamente ellos encuadran sin dificultad en los supuestos del artículo
60 de la Constitución Política, en modo alguno resulta contrario a esa precepto
el hecho de que se permita a estas organizaciones ser uno de los sujetos
favorecidos con las condiciones especiales desarrolladas por la Ley 226 de
1995, para los casos en que el Estado enajene su propiedad accionaria.
3.3. En lo atinente a los fondos de cesantías y
pensiones, esta expresión abarca de manera simultánea tanto a los fondos
creados por la Ley 50 de 1990, en desarrollo del nuevo sistema de cesantías
establecido por esa Ley[8], como a los nacidos de la
reforma pensional contenida en la Ley 100 de 1993, que por mandato de esta
última[9] pueden ser receptores de
ambos tipos de recursos.
Sin embargo, a propósito de una frecuente confusión,
debe aclararse en primer término y para ambos casos que una cosa son los fondos,
que es la expresión usada por el artículo 3° de la Ley 226 de 1995, aquí
acusado, que se refiere al patrimonio o conjunto de los recursos aportados como
cesantía anual o cotización pensional periódica a favor de distintos
trabajadores junto con sus rendimientos, y otra son las sociedades
administradoras de unos y otros fondos[10], que son entidades
constituidas como sociedades anónimas y vigiladas por la Superintendencia
Financiera, cuyo objeto social es organizar la inversión temporal de tales
recursos, de manera que se obtenga el mayor rendimiento posible en provecho de
los trabajadores interesados, a partir de lo cual esas sociedades perciben
también un beneficio económico propio.
En esta medida, dado que la norma acusada se refiere
de manera precisa a los fondos de cesantías y de pensiones, no a las sociedades
que los administran, resulta claro para la Corte que en ambos casos se trata de
organizaciones de trabajadores, concepto que a los efectos del artículo 60
superior ha de ser entendido desde una perspectiva amplia. En esa misma línea,
es evidente que es el patrimonio a ellos perteneciente el que se beneficiaría
en forma directa de la posibilidad de participar en condiciones especiales como
eventual adquirente de la propiedad accionaria que el Estado se propone
enajenar, dentro del marco de lo previsto en la Ley 226 de 1995, y que no
existe entonces el peligro o la posibilidad de que sean las entidades
administradoras las que se lucren de esta ventaja, a espaldas de los
trabajadores, lo que ciertamente iría en contravía del propósito perseguido por
el artículo 60 de la Constitución Política, en relación con la democratización
de la propiedad accionaria estatal.
En esas condiciones, estima la Corte que la inclusión
de los fondos de cesantías y de pensiones como destinatarios de las condiciones
especiales previstas en la referida norma superior, para los casos en que el
Estado pretenda la venta de sus participaciones accionarias, se ajusta
plenamente a los requerimientos del precepto constitucional cuya infracción
denunció en este caso el actor.
Por lo anterior, acogiendo las solicitudes que, al
respecto, fueron formuladas por los intervinientes y por el Procurador General,
la Sala declarará la exequibilidad del segmento normativo acusado del artículo
3° de la Ley 226 de 1995, conforme al cual los
fondos mutuos de inversión y los fondos de cesantías y de pensiones son
beneficiarios de las condiciones especiales desarrolladas por esa misma Ley.
4. Las competencias constitucionales en relación con
la enajenación de la propiedad accionaria del Estado y la necesidad de
autorización por ley
Conforme quedó dicho, otro de los cargos de la demanda
se relaciona con la eventual infracción al numeral 9° del artículo 150 de la
Constitución Política, relativo a las leyes que autorizan la enajenación de
bienes nacionales, pues según lo entiende el actor, esta norma tendría por
efecto la necesidad de una específica autorización legislativa, cada vez que el
Gobierno disponga enajenar su participación accionaria en alguna empresa. En su
concepto, esa regla es vulnerada en cuanto el artículo 8° de la Ley 226 de 1995
habla de un Programa de Enajenaciones que cada año deberán presentar a
consideración del Consejo de Ministros el Ministro de Hacienda y Crédito
Público y los demás que según el caso constituyan Gobierno, y que en tal medida
no estaría sujeto a aprobación legislativa.
Para resolver sobre este cargo se requiere determinar
si una decisión de este tipo, actualmente reglada por la Ley 226 de 1995, realmente
encuadra en los supuestos previstos en el numeral 9° del artículo 150
constitucional, que hacen necesaria la aprobación de una ley de autorizaciones
para los casos en que se resuelva la enajenación de bienes nacionales.
Las leyes de autorizaciones son una categoría
constitucional de larga tradición en Colombia, que ha estado prevista en la
norma superior al menos desde la carta política de 1886 (numeral 11 del
artículo 76), bajo un texto muy semejante al actual, el cual se mantuvo
invariable durante todo el tiempo de vigencia de aquella Constitución. Tal
mecanismo ha sido analizado por este tribunal desde sus primeros
pronunciamientos, estudiando su razón de ser, así como las puntuales
diferencias existentes entre el precepto hoy vigente y el contenido en el
anterior texto constitucional[11].
Uno de los aspectos en los que la referida norma es
idéntica a su predecesora es el objeto para el cual se conceden autorizaciones,
que si bien abarca tres distintas actuaciones cuya importancia quiso resaltar
el constituyente, celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes
nacionales, podría entenderse en realidad como una sola, ya que como es
evidente, tanto los empréstitos como la compraventa o enajenación son también
especies contractuales.
Respecto de las leyes de autorizaciones que para esos
efectos deben expedirse, esta corporación ha explicado que ellas hacen parte de
un sistema en el que existe dualidad en la titularidad y ejercicio de una
función constitucional, puesto que dos ramas del poder público, la legislativa
y la ejecutiva, intervienen de distinta forma en su cumplimiento. Según lo ha
expresado la Corte, se trata de funciones que en su esencia corresponden al
Gobierno, pues la celebración de contratos como vehículo para la satisfacción
de necesidades es una función tradicionalmente considerada como típicamente
administrativa, pero cuya efectiva realización debe ser viabilizada por una
decisión legislativa. Así, se ha manifestado entonces que las leyes de
autorizaciones expresan “el
beneplácito legislativo para que el Gobierno ejerza una función propia dentro
de su ámbito constitucional”[12]. Ese
particular esquema de reparto competencial es también una expresión del
principio de separación de poderes que es esencial a nuestro modelo
constitucional, así como del control político que desde tal perspectiva ejerce
el órgano legislativo sobre el Gobierno.
Ahora bien, la gran amplitud y generalidad de los
términos empleados por la norma superior en comento, entre ellos los de autorizaciones,
celebración de contratos y enajenación de bienes nacionales, y
por lo mismo su ambigüedad, ha llevado a esta corporación a aclarar el sentido
que a esas expresiones debe atribuirse, a los efectos previstos en la referida
norma constitucional.
En primer lugar, la Corte ha precisado que la
Constitución prevé en su artículo 150 varios tipos de autorización legislativa
en relación con la celebración de contratos, siendo las contempladas en el
numeral 9° apenas una especie de éstas. En esa línea, desde la citada sentencia
C-449 de 1992, seguida poco después por la C-086 de 1995 (M. P. Vladimiro
Naranjo Mesa), quedaron diferenciadas las siguientes formas de autorización: i)
una de carácter general, impersonal y no individualizada, prevista en el inciso
final de ese mismo artículo, facultad a partir de la cual se expiden normas
también generales, por las cuales se materializa esa autorización, por ejemplo
el Estatuto Contractual[13]; ii) otra de carácter
especial, que es la desarrollada en el numeral 9° y que la Corte ha entendido
como excepcional, pues se confiere para celebrar un contrato específico; iii) y
otra más, la contenida en el numeral 14 de ese artículo 150, relativa a la
aprobación a posteriori de los contratos o convenios que por razones de
evidente necesidad hubiere celebrado el Gobierno sin previa autorización, en
los casos en que hubiera sido necesario tenerla. Esta postura ha sido
reiterada, entre otros, en los fallos C-399 de 2003, C-246 de 2004 y C-874 de
2005 (en todos M. P. Clara Inés Vargas Hernández).
De otra parte, en la referida sentencia C-086 de 1995
esta corporación explicó que la autorización especial de que trata el numeral
9° del artículo 150 superior deberá tramitarse solo en aquellos casos en que la
misma ley así lo exija[14], ya que la Constitución
de 1991, pese a haber mantenido ese mecanismo, se abstuvo de regular en qué
hipótesis aquél sería necesario. Así las cosas, ha explicado la Corte, que la
autorización legislativa requerida para la celebración de contratos es en
general la que resulta del último inciso de ese artículo 150, que ya ha sido
dada por el Congreso mediante la expedición de la Ley 80 de 1993 y sus normas
complementarias, a partir de lo cual no podría entenderse que el Gobierno debe
solicitar ni el Congreso expedir, una específica ley de carácter autorizatorio
cada vez que el primero busque llevar a cabo alguna de esas operaciones, como
sería la celebración de un específico contrato, la enajenación de un
determinado activo perteneciente a la Nación, etc..
Según antes quedó expuesto, la negociación de
empréstitos y la enajenación de bienes nacionales, a las que en razón a su
importancia se refirió de manera expresa el numeral 9° del artículo 150, son
también especies de contratos, a partir de lo cual la autorización de carácter
general requerida para la celebración de una de tales operaciones viene dada
también por el Estatuto Contractual, nacido de la previsión contenida en el
inciso final del mismo precepto constitucional[15]. Sin embargo, es
importante precisar que el ejercicio de esta facultad en modo alguno queda
agotado con la expedición de esa norma ampliamente comprehensiva, a partir de
lo cual bien podría el Congreso expedir otras que de igual manera contengan
autorizaciones de carácter general, ora en relación con los empréstitos o la
enajenación de bienes nacionales, que son las especies expresamente
contempladas por el tantas veces referido numeral 9°, ora acerca de la
celebración de otros tipos de contratos.
Desde esta perspectiva, en lo que atañe a la posible
enajenación de participaciones accionarias de propiedad de entidades estatales,
operación que desde el punto de vista jurídico corresponde a un contrato de
compraventa, considera la Corte que la Ley 226 de 1995, expedida para dar
desarrollo legal al mandato especialmente previsto en el artículo 60 del texto
superior y de la cual hacen parte las normas aquí acusadas, constituye una
autorización legislativa de carácter general para que las entidades interesadas
(sea la Nación u otra de distinto nivel) puedan proceder a tal enajenación a
través de los cauces y procedimientos previstos en esa misma ley, sin que para
ello se requiera una autorización legislativa de carácter especial, como la
prevista en el numeral 9° del artículo 150 constitucional.
En torno al mismo tema, podría también asumirse que el
referido artículo 60 de la carta política incorpora en sí mismo una
autorización de rango constitucional para que el Estado pueda proceder a la
venta de las participaciones accionarias de que sea titular, sin necesidad de
una adicional autorización legislativa, perspectiva que así mismo, y a
fortiori, lleva a concluir que es infundada la glosa del actor conforme a
la cual se requeriría de una específica autorización por ley cada vez que se
proyecte la enajenación de alguna parte de tales participaciones accionarias.
De otro lado, debe precisar la Sala que ni la Ley 1118
de 2006 ni el malogrado Decreto 4820 de 2010, relativos respectivamente a la capitalización[16]
de ECOPETROL y a la posible venta de una parte de las acciones que la Nación
posee en su capital[17], son ejemplos adecuados
para pretender sostener la necesidad de una autorización legislativa especial
frente a la decisión de enajenar las acciones que una entidad estatal tenga en
una determinada empresa. No lo son, puesto que en esos casos la autorización
legislativa fue necesaria por otras razones, en el primer caso porque la
capitalización y colocación de acciones que a partir de esta norma se llevaron
a cabo suponía la alteración de la naturaleza jurídica de la empresa, y en el
segundo porque, tal como consta en la transcripción que el actor incorporó a su
demanda[18], la enajenación que se
proyectaba llevar a efecto traía consigo una disminución en el porcentaje de
participación mínima del Estado en esta empresa, establecido precisamente
mediante la Ley 1118 de 2006.
Así las cosas, concluye la Sala que no se abrirá paso
el cargo estructurado contra apartes del artículo 8° de esta ley, a partir de
la supuesta infracción de la regla prevista en el numeral 9° del artículo 150
constitucional, como tampoco de los artículos 4° y 113 de la misma preceptiva,
pues el contenido de la norma legal atacada en modo alguno desconoce la
supremacía constitucional ni lesiona los principios sobre separación y
colaboración armónica entre las distintas ramas del poder público.
Por consiguiente, en la parte resolutiva de esta
sentencia la Corte declarará exequibles los apartes acusados del artículo 8° de
la Ley 226 de 1995.
5. El contenido de las reglas previstas en el artículo
23 y su relación con las leyes orgánicas de presupuesto y del plan de
desarrollo
Considera
el actor que los fragmentos acusados del artículo 23 de la Ley 226 de 1995, en
cuanto ordenan la obligatoria inversión de al menos un 10% del producto neto de
las enajenaciones realizadas, en la ejecución de proyectos de desarrollo
regional, en las zonas en las que se encuentre ubicada la actividad principal
de la empresa cuyas acciones se enajenan, son contrarios a los artículos 151, 342,
347 y 359 de la carta política, por dos razones: i) porque ese mandato
alteraría reglas contenidas en dos específicas leyes orgánicas previstas por el
texto superior, la que regula la elaboración de la ley anual de presupuesto, y
la que de manera semejante gobierna la preparación y aprobación del plan de
desarrollo correspondiente a cada período de gobierno; ii) por cuanto esta
regla implica la creación de rentas de destinación específica, sin que para el
efecto se observen en debida forma las pautas constitucionales aplicables.
En
relación con el aspecto inicial, es necesario examinar los alcances de las
reglas previstas en los artículos 151 y 342 de la Constitución. Según lo señala
el primero, el Congreso regulará mediante leyes orgánicas el ejercicio de la
actividad legislativa en relación con ciertos temas específicos, entre los
cuales se cuentan “las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo”,
mientras que el segundo, en reiteración de lo antedicho, indica: “La
correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los
procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la
sujeción a ellos de los presupuestos oficiales”. Como resultado de esas
previsiones constitucionales, el legislador ha expedido, en relación con el
primer tema varias leyes[19], luego compiladas por el
Decreto 111 de 1996, y en torno al segundo la Ley 152 de 1994, normas que a la
fecha continúan vigentes.
Conforme
al texto constitucional, el principal propósito de las leyes orgánicas es
regular el ejercicio de la actividad legislativa, que en el caso de los dos
temas en relación con los cuales se sustenta la glosa del demandante, debe
sujetarse a fechas determinadas y cumplir ciertas etapas y diligencias
adicionales que no son necesarias en el caso de las demás leyes, no solo de las
que con criterio residual suelen denominarse ordinarias, sino incluso de las
estatutarias. De otro lado, las leyes orgánicas suelen contener también
conceptos, pautas y principios aplicables a la periódica definición del tema de
que se trata.
Ahora
bien, aun cuando el actor no hizo ninguna mención a ese respecto, la Ley
Orgánica del Presupuesto vigente contiene una disposición[20] relativa al manejo presupuestal que debe darse a los
recursos que ingresan al patrimonio de una entidad estatal, como producto de la
enajenación de acciones, bajo los supuestos regulados por la Ley 226 de 1995
parcialmente demandada. Esa norma plantea:
“En cualquier evento, las rentas que obtenga el
Estado, como consecuencia de la enajenación de acciones, bonos u otros activos,
deberán incorporarse en los presupuestos de la Nación o de la entidad
territorial correspondiente.”
La
existencia de este precepto trae consigo nuevos elementos que es necesario
tomar en cuenta, a efectos de dilucidar si debe abrirse paso el cargo planteado
por el actor respecto de la mayor parte del censurado artículo 23. Uno de ellos
tiene que ver con si podría considerarse que este precepto implica modificación
de la norma recién transcrita, pues al menos en principio, debería entenderse
que dada su naturaleza de norma orgánica, su subrogación solo sería posible
mediante otra norma legal de la misma jerarquía, para lo cual devendría
necesario observar el procedimiento legislativo prescrito por el artículo 151
de la Constitución. Bajo este tipo de razonamiento, la conclusión de que la
norma acusada realmente modifica aquella del Decreto 111 de 1996, haría
prosperar el cargo que se analiza.
De
otra parte, incluso al margen de esa controversia, es necesario preguntarse si
las materias reguladas por estas dos normas, especialmente la desarrollada por
el precepto ahora demandado, son de aquellas que por su naturaleza deben ser
objeto de leyes orgánicas. Este interrogante resulta procedente incluso
respecto de la norma que en este caso habría sido modificada, ya que como lo ha
reconocido la jurisprudencia, es factible que se tramiten y aprueben como parte
de una ley orgánica preceptos que no necesariamente deban tener ese carácter,
especialmente cuando ellas guardan estrecha relación temática con otras que sí
se encuentran sujetas a tal reserva[21].
Frente
al primero de estos aspectos, estima la Corte que si bien es evidente que
existe una cercana relación temática entre las dos disposiciones que aquí se
comparan, no resultaría válido entender que la segunda de ellas modifica la
primera, sino apenas que existe entre ellas un vínculo de complementariedad.
Según
se observa, la primera de estas normas ordena incorporar a los presupuestos de
la Nación o de las correspondientes entidades territoriales las rentas que
obtenga el Estado como consecuencia de la enajenación de acciones, bonos u
otros activos, regla que podría entenderse justificada en la necesidad de
garantizar que el producido presumiblemente cuantioso de ese tipo de
operaciones no se pierda, oculte ni extravíe, sino que sirva para aliviar las
cargas y responsabilidades financieras de la entidad estatal que ha realizado
la enajenación, más aún en los casos en que éste ha sido el móvil que la hubiere
llevado a realizar el correspondiente negocio[22].
La
segunda, establece un destino específico para una parte (el 10%) del
producido neto de la enajenación de las acciones o bonos obligatoriamente
convertibles en acciones que se realice dentro del marco de la Ley 226 de
1995, el cual deberá invertirse en la ejecución de cierto tipo de proyectos,
esto es, iniciativas de desarrollo regional que beneficien al departamento o
municipio en cuyo territorio tenga el asiento principal de sus negocios la
empresa cuyas acciones son enajenadas.
De
la anterior comparación destaca la Sala que estas dos normas son diferentes,
tanto en lo relativo a las operaciones sobre cuyo producto se establecen
determinados mandatos, como en cuanto al alcance específico de cada una de esas
órdenes. De igual manera, resulta posible que en los casos que podrían
encuadrarse simultáneamente en las dos reglas (v. gr., cuando se trata de la
enajenación de un paquete de acciones), puedan observarse ambos mandatos,
incorporando tales recursos en los respectivos presupuestos, pero cumpliendo
con la destinación legalmente asignada a una parte del producto de esa venta.
Por
ello, confirma la Sala que no puede asumirse que el artículo 23 en parte
acusado, conlleve modificación al inciso 4° del artículo 70 de la Ley 179 de
1994, compilado en el artículo 124 del Decreto 111 de 1996, lo que a su turno
permite descartar la alegada inexequibilidad de la primera a partir de la
supuesta modificación de una norma orgánica por parte de otra de carácter
ordinario.
Sobre
lo segundo, esto es, si en razón a la materia tratada, un mandato como el
contenido en el artículo 23 aquí parcialmente acusado debería necesariamente
ser aprobado como ley orgánica, encuentra la Corte que si bien una regla como
esta ciertamente ha de ser tenida en cuenta al elaborar los presupuestos de
gastos de aquellos años en que ingresen recursos provenientes de la enajenación
de acciones y bonos regulada por la Ley 226 de 1995, como también eventualmente
en la definición de los planes de desarrollo aplicables en esas mismas
anualidades, ello no necesariamente lleva a determinar que tal regla debiera
estar contenida en las respectivas leyes orgánicas.
Varias
razones permiten arribar a esta conclusión: De un lado el hecho de que la
destinación preferente de una parte de estos recursos a determinados proyectos
no es una ocurrencia esencial, sino por el contrario apenas eventual, de la
preparación del presupuesto anual o del plan de desarrollo de cada cuatrienio;
de otro, que este tipo de exigencias sobre el trámite y jerarquía especial de
ciertas leyes, deben interpretarse bajo criterios eminentemente restrictivos, a
partir de lo cual, no todo asunto que de alguna manera estuviere ligado a las
materias que son objeto de este especial tipo normativo, conlleve ese trámite
especial. Frente a este último aspecto debe recordarse que según lo ha
precisado la jurisprudencia[23], en cuanto la reserva de
ley orgánica constituye una limitación frente a las normas que ordinariamente
rigen el proceso de expresión de la voluntad democrática del legislador, en los
casos en que no hubiere certeza sino duda sobre la existencia de esa reserva,
deberá el juez constitucional aceptar el procedimiento de ley ordinaria seguido
por el legislador y declarar la exequibilidad de las normas así aprobadas.
Asumidas
estas consideraciones, refrenda la Corte que una materia como la tratada por
este artículo no requeriría ser desarrollada mediante ley orgánica, a partir de
lo cual, tampoco por esta vía tendría prosperidad el cargo relativo a la
supuesta infracción de esa reserva constitucional.
Finalmente,
en relación con esta norma, restaría por determinar si la directriz en ella
consignada podría considerarse contraria a la regla contenida en el artículo
359 superior, según la cual no habrá rentas nacionales de destinación
específica.
En
torno a este concepto, la Corte ha trazado desde sus inicios una clara línea
jurisprudencial, conforme a la cual el término rentas nacionales, a
partir del cual se define esta prohibición constitucional, se refiere
exclusivamente a los ingresos tributarios de la Nación[24],
que en cuanto principal fuente de recursos para la atención de todas las
responsabilidades financieras atribuidas a ella, no deben ser afectados con
reservas o asignaciones previas para programas o actividades predefinidas antes
del estudio y aprobación del presupuesto de cada vigencia, puesto que ello le
resta flexibilidad a ese importante ejercicio político y democrático, que es
además una importante herramienta de política fiscal.
En
el caso de los recursos derivados de la venta de participaciones accionarias de
las entidades públicas, no se trata de ingresos tributarios ordinarios, sino de
recursos que se reciben por una sola vez, a partir de la decisión de una
entidad estatal de realizar un determinado activo, usualmente con el ánimo de
destinar el producido de esa venta a una finalidad pública concreta[25].
Así, la situación difiere diametralmente de aquella que se plantea frente a la
posible destinación específica de los ingresos tributarios de carácter
ordinario, que es la que justifica la prohibición contenida en el artículo 359
constitucional.
Estas
breves consideraciones son suficientes para concluir con certeza, que en cuanto
los recursos derivados de la enajenación de acciones y bonos convertibles en
acciones, regulada por la Ley 226 de 1995, no constituyen un ingreso tributario
de carácter ordinario, ni tampoco son necesariamente de carácter nacional, la
destinación de un porcentaje mínimo de ellos a una determinada finalidad no se
encuadra en la prohibición contenida en el artículo 359 del texto superior.
En
consecuencia, despejada de esta manera la última de las glosas planteadas por
el actor en relación con los apartes acusados del artículo 23, se concluye que
el cargo formulado no puede prosperar, a partir de lo cual la Corte declarará
la exequibilidad de esta disposición frente a los cargos analizados.
6. Conclusión
La Corte halló que la inclusión de los fondos mutuos
de inversión y los fondos de cesantías y pensiones como destinatarios de las
condiciones especiales previstas en el artículo 60 de la Constitución, para los
casos en que el Estado enajene la propiedad accionaria de que sea titular, no
viola ese precepto, por cuanto conforme al régimen legal que gobierna su
organización, esos dos tipos de entidades se encuentran constituidas
exclusivamente por trabajadores, y solo ellos serán beneficiarios de los
efectos de tal adquisición y de la consiguiente participación accionaria. Así,
se trata de instituciones que se enmarcan dentro de los supuestos previstos en
el indicado precepto constitucional, por lo que lejos de contrariarlo, esta
norma contribuye a su pleno y efectivo cumplimiento.
En segundo lugar, en lo atinente a la necesidad de previa autorización legislativa para la
enajenación de bienes nacionales, que el actor echa de menos dentro del trámite
que para la venta de participaciones accionarias se ha establecido en la Ley
226 de 1995, y en particular en su artículo 8°, esta Corte concluyó que la
Constitución no exige una autorización específica para cada operación de
enajenación accionaria y que precisamente con la expedición de esta preceptiva,
el Congreso ha dado cumplimiento al trámite exigido por las normas pertinentes
del artículo 150 superior. Así, estima la Sala que la referida ley contiene la
necesaria autorización legislativa, al igual que los mecanismos requeridos para
que, en el momento en que lo considere pertinente y conveniente, el Gobierno
Nacional pueda decidir la enajenación de las participaciones accionarias de que
sea titular. En esta medida, las reglas contenidas en el artículo 8°
parcialmente acusado, no son contrarias al citado precepto constitucional.
Finalmente, en lo relativo a la regla que ordena
invertir en las regiones donde tienen su
asiento las empresas cuya propiedad se enajena, al menos un 10 % del producto
de esa venta, observó la Corte que por su naturaleza una norma de este tipo no
está sujeta a la reserva de ley orgánica, que es taxativa y de interpretación
restrictiva, como también que al no tratarse de un ingreso tributario
corriente, esa directriz no puede tenerse como violación a la regla que prohíbe
la existencia de rentas nacionales de destinación específica contenida en el
artículo 359 superior. Por ello, concluyó la Corte que el artículo 23 en parte
acusado no vulnera los preceptos constitucionales invocados por el actor.
En
consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de todas las expresiones
acusadas, respecto de los cargos aquí planteados.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE, respecto del cargo analizado, la expresión “los
fondos mutuos de inversión; los fondos de cesantías y pensiones;” contenida
en el inciso segundo del artículo 3° de la Ley 226 de 1995, “Por la cual se
desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otras disposiciones”.
Segundo.-
Declarar EXEQUIBLES, respecto del cargo analizado, las expresiones “presentarán
el proyecto de programa de enajenación a consideración del Consejo de
Ministros, el cual, previo concepto favorable, lo remitirá al Gobierno para su
posterior aprobación” y “debe ser presentada para su conocimiento al
Congreso de la República durante los primeros 60 días del año” contenidas
respectivamente en el inciso 1° y el parágrafo del artículo 8° de la Ley 226 de
1995.
Tercero.-
Declarar EXEQUIBLES, respecto del cargo analizado, las expresiones “El
10 % del producto neto de la enajenación de las acciones o bonos
obligatoriamente convertibles en acciones” y “se invertirá, por parte
del Gobierno, en la ejecución de proyectos de desarrollo regional en la misma
entidad territorial, departamental o distrital en la cual esté ubicada la
actividad principal de la empresa cuyas acciones se enajenen.”, contenidas
en el artículo 23 de la Ley 226 de 1995.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrada                                       Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
Con
aclaración de voto
ADRIANA M. GUILLÉN ARANGO                JORGE IVÁN
PALACIOPALACIO
Magistrada (E)                                          Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON
PINILLA PINILLA          JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
A. SIERRA PORTO          LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-393/12
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Especificidades de organizaciones solidarias y de
trabajadores como destinatarias en condiciones especiales (Aclaración de voto)
FONDOS MUTUOS DE INVERSION-No todos constituyen organizaciones solidarias
(Aclaración de voto)/FONDOS DE CESANTIAS Y PENSIONES-No todos
constituyen organizaciones solidarias (Aclaración de voto)
FONDOS MUTUOS DE INVERSION Y DE CESANTIAS Y PENSIONES-No pueden considerarse en su totalidad como
beneficiarios de medidas especiales en democratización de propiedad accionaria
del Estado (Aclaración de voto)
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA-Procedencia en norma sobre beneficiarios de medidas
especiales en democratización de propiedad accionaria del Estado (Aclaración de
voto)
Referencia: expediente D-8799
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
3º, 8º y 23 (todos parcialmente) de la Ley 226 de 1995, “Por la cual se
desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otras disposiciones”
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Con el respeto acostumbrado, a continuación expreso
los argumentos que me  llevan a ACLARAR el voto respecto de la decisión adoptada
en la sentencia C-393 de 2012.
La aclaración está circunscrita al debate relacionado
con la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 226 de 1995, según el cual los
fondos mutuos de inversión, los fondos de cesantías y de pensiones, pueden ser
beneficiarios de las medidas especiales previstas en el artículo 60 superior.
Como lo establece el artículo 60 de la Carta y lo ha
precisado la jurisprudencia de esta Corte, el fin buscado por el constituyente
no fue otro que el de garantizar la democratización de la propiedad accionaria
del Estado, cuando éste procediera a enajenarla. Para tal propósito, la norma
superior menciona entre los beneficiarios de las medidas económicas destinadas
a la democratización,  no solo a los trabajadores sino también a las
organizaciones solidarias.
En la Sentencia C-393 de 2012, la Sala asume sin
profundizar jurídicamente, que todos los fondos mutuos de inversión, de cesantías
y de pensiones, están conformados por trabajadores y que en esta medida pueden
ser catalogados como “organizaciones solidarias”, argumentado que se trata de
instituciones que persiguen el bien común en beneficio de los trabajadores.
La ACLARACION que respetuosamente presento está
vinculada con la naturaleza jurídica de algunos de estos fondos, por cuanto no
todos son de propiedad de los trabajadores, siendo algunos conformados con
capitales provenientes del sector privado y, por ende, dedicados a la defensa y
promoción de intereses particulares, razón por la cual no pueden ser
considerados “organizaciones solidarias” en los términos previstos por el
artículo 60 de la Constitución Política.
Considero que la Corte debió condicionar la
exequibilidad del segmento demandado, perteneciente al artículo 3º de la Ley
226 de 1995, a la demostración por parte del fondo beneficiario de la medida,
de que jurídicamente es de propiedad exclusiva de los trabajadores y que su
única finalidad es la de promover el bienestar de sus propietarios. Sin este
condicionamiento, todo aquél que bajo la etiqueta o el nombre de fondo mutuo de
inversión, de cesantías o de pensiones, reclame ser beneficiario de las medidas
consagradas en el artículo 60 superior, logrará su cometido sin que el Estado
realice un examen jurídico previo sobre la verdadera propiedad e intención económica
de quien, en todo caso, se presentará como “organización solidaria”.
No todo aquél que se presente como “organización
solidaria” debe ser beneficiario de medidas concebidas exclusivamente en favor
de los trabajadores, ya que por esta vía se desnaturaliza la democratización
accionaria como noción fundada en la justicia social y en la equitativa
distribución de la riqueza.
De esta manera dejo consignados los motivos que me
llevaron a aclarar el voto en aquella oportunidad.
Fecha ut supra,
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACION DE VOTO
DE LA MAGISTRADA
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-393/12
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Concepto (Salvamento parcial y aclaración de voto)
DEMOCRATIZACION DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO-Especificidades de organizaciones solidarias y de
trabajadores como destinatarias en condiciones especiales (Salvamento parcial y
aclaración de voto)
FONDOS DE CESANTIAS Y PENSIONES-No pueden calificarse como organizaciones de
trabajadores ni como organizaciones solidarias (Salvamento parcial y aclaración
de voto)
FONDOS DE CESANTIAS Y PENSIONES-Debieron ser excluidos de condiciones especiales en la
democratización de propiedad accionaria
del Estado (Salvamento parcial y aclaración de voto)
Referencia: Expedientes D-8799
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
3, 8, y 23 (todos parcialmente) de la Ley 226 de 1995, “por la cual se
desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la
enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su
democratización y se dictan otras disposiciones.”
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Con
el acostumbrado respeto, a continuación expongo las razones que me llevaron a
salvar parcialmente el voto en la presente sentencia, en relación con la expresión “fondos de
cesantías y de pensiones” contenida en el artículo 3 de la Ley 226 de 1995.
La inclusión de los fondos de cesantías y de pensiones, entre los
destinatarios exclusivos de las condiciones especiales establecidas en la Ley
226 de 1995, encaminadas a facilitar la adquisición de la participación estatal
en los procesos de enajenación correspondientes, en mi opinión, no encajan en
ninguno de los tres supuestos previstos en el artículo 60 de la Constitución.
A mi juicio, aunque dichos fondos están
conformados por las cesantías de los trabajadores y los aportes al régimen de
seguridad social en pensiones, tanto de los empleadores como de los
trabajadores, no pueden calificarse propiamente como “organizaciones de
trabajadores” u “organizaciones solidarias”. Los fondos de cesantías
y de pensiones son administrados por entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera, sin que los trabajadores participen en manera
alguna en dicha administración o en la toma de decisiones específicas sobre la
inversión de tales recursos. Tampoco puede hablarse de que se rijan por el
principio de solidaridad, puesto que su participación en la primer ronda de
venta de acciones en condiciones favorables favorece en primera instancia al
administrador del fondo y no siempre las operaciones financieras que realizan
las entidades administradoras implican ganancias para el trabajador afiliado
que debe asumir en todo caso, las pérdidas que se originen en algunos de los
portafolios de inversión, en detrimento del valor de sus cesantías y pensión.
Democratizar la propiedad accionaria del
Estado como lo ordena el artículo 60 de la Carta, es ofrecer a los
trabajadores, sus organizaciones o las organizaciones solidarias, condiciones
especiales que les permita acceder a la compra de esa participación. En este
caso, no se trata de organizaciones solidarias o de trabajadores, de manera,
que en mi criterio, los fondos de cesantías y de pensiones han debido ser
excluidos de dicho beneficio, declarando inexequibles las expresiones
correspondientes del artículo 3º de la Ley 226 de 1995.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
[1] En apoyo de esas reflexiones cita el artículo 124 del Decreto
111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[2] Cita, entre otras, las sentencias C-028 de 1995 (M. P. Fabio
Morán Díaz), C-632 de 1996 (M. P. Hernando Herrera Vergara) y C-1250 de 2001
(M. P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[3] Sentencia C-159 de 1998.
[4] Sobre este tema cita la sentencia C-246 de 2004.
[5] Cfr. en este sentido la sentencia C-803 de 2009 (M. P. Nilson
Pinilla Pinilla).
[6] Entre ellas las contenidas en los Decretos 1705 de 1985 y 2514
de 1987, expedidos en su momento al amparo de las facultades conferidas por el
ordinal 14 del artículo 120 de la anterior Constitución, que facultaba al
Presidente de la República para intervenir en “las actividades de personas
naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la
inversión de los fondos provenientes del ahorro privado”.
[7] Cuyo monto en ningún caso podrá superar el 3% de los ingresos
del fondo.
[8] Cfr. artículo 99 de la Ley 50 de 1990. La ley no define
específicamente estos fondos, solo establece (arts. 99 a 106) las reglas aplicables al auxilio de cesantía y a los fondos en los cuales se depositarán
tales recursos.
[9] Cfr. art. 90 de la Ley 100 de 1993, norma que tampoco incorpora
una definición de los fondos de pensiones, y que se limita a señalar que Los
fondos de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad serán
administrados por las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones, cuya
creación se autoriza.
[10] La Ley 50 de 1990 se refiere a las sociedades administradoras
como sujetos distintos a los fondos de cesantías a partir del numeral 6° de su
artículo 99 y regula varios aspectos del funcionamiento de tales sociedades en
los artículos subsiguientes. La Ley 100 de 1993 regula amplia y detalladamente
la creación y funcionamiento de las sociedades administradoras de fondos de
pensiones, en el Capítulo VIII del Título III de su Libro I (artículos 90 a 112). La separación y diferencia existente entre los fondos (que son expresamente reconocidos
como patrimonios autónomos) y las sociedades administradoras aparece explícita
en el artículo 97 de esta ley, más recientemente modificado por el artículo 50
de la Ley 1328 de 2009.
[11] Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-449 de 1992 y C-466
de 1997 (en ambas M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-401 de 2001 (M. P.
Álvaro Tafur Galvis), C-246 de 2004 y C-874 de 2005 (en ambas M. P. Clara Inés
Vargas Hernández).
[12] Cfr. la ya citada sentencia C-466 de 1997, reiterada en muchos otros
fallos, entre ellos C-401 y C-738 de 2001, C-246 de 2004 y más recientemente
C-241 de 2011.
[13] Ley 80 de 1993 con sus posteriores reformas.
[14] En esta sentencia la Corte propuso como ejemplo de esta situación la
regla contenida en el primer inciso del numeral 5° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que ese mismo fallo declaró inexequible por otras razones.
[15] El parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 reguló lo relativo a la celebración de empréstitos, como especie contractual que hace parte del
género de las operaciones de crédito público.
[16] De manera general, así como para los efectos de esta ley se entiende
por capitalización el proceso por el cual se aumenta el capital suscrito de una
sociedad mediante la emisión de nuevas acciones que, según el caso, pueden ser
suscritas por quienes previamente eran accionistas de la sociedad o por nuevos
inversionistas.
[17] El Decreto 4820 de 2010 fue expedido dentro del marco de la emergencia
económica y social declarada mediante Decreto 4580 del mismo año y fue
declarado inexequible mediante sentencia C-242 de 2011 (M. P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), por razones relativas a las condiciones que deben satisfacer
las medidas adoptadas dentro de tal estado de excepción.
[18] De un fragmento de la citada sentencia C-242 de 2011.
[19] Se trata de las Leyes 38 de 1989 (anterior a la Constitución de 1991), 179 de 1994 y 225 de 1995.
[20] Inciso 4° del artículo 70 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 124 del Decreto 111 de 1996.
[21] Sobre este punto, ver especialmente el fallo C-600A de 1995 (M
P. Alejandro Martínez Caballero), reiterado en otros, como C-093 de 2002 (M. P.
Álvaro Tafur Galvis) y C-979 de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
[22] Sobre esta posibilidad ver notas de pie de página 14 y 22 de esta
misma sentencia.
[23] Ver sobre este aspecto las sentencias C-579 de 2001 (M. P.
Eduardo Montealegre Lynnet), C-093 de 2002 (M. P. Álvaro Tafur Galvis) y entre
las más recientes C-1042 de 2007 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y  C-979
de 2010 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
[24] Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias C-040 de 1993
(M. P. Ciro Angarita Barón), C-1515 de 2000 (M. P. Marta Victoria Sáchica
Méndez) y C-009 de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño).
[25] Sobre la posibilidad de enajenar participaciones accionarias
estatales con el propósito de destinar el producto de la venta a una determinada
finalidad pública puede mencionarse a manera de ejemplo la situación planteada
en el Decreto Legislativo 4820 de 2010, declarado inexequible por otras razones
mediante la sentencia C-242 de 2011 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).