C-428-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-428/94
DERECHO A LA PROPIEDAD-Naturaleza
En el derecho
moderno se reconoce a la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como
resultado de la evolución de principios de orden filosófico y político que han
influido en el proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido
a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a
los propietarios por el derecho romano.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Una de las
garantías del debido proceso que consagra como principio fundamental la
Constitución (art. 29), se traduce en la necesidad de que toda  actuación
judicial o administrativa a través de la cual se deduzca responsabilidad o se
afecten los derechos de un individuo o de terceros determinados o
indeterminados, debe adelantarse con arreglo a un procedimiento que debe estar
dotado de mecanismos eficientes que aseguren y hagan efectivo el derecho de los
interesados a ser oídos. Dicho derecho se funda no sólo en un principio de
elemental justicia, sino que atiende a la eficacia y legitimidad de la
administración y de la actividad judicial en cuanto contribuye y facilita la
adopción de decisiones con conocimiento de causa y con la debida participación
y contradicción de los afectados.
DERECHO A LA PROPIEDAD-Límites/EXPROPIACION-Inscripción de
la oferta
El carácter
relativo y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta
Corte en diferentes sentencias, habilita al legislador para establecer
restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que
razonablemente las justifiquen; por lo tanto, si por   ministerio de la ley se
ha declarado de utilidad pública e interés social la adquisición de aquellos
predios situados en las zonas aledañas o adyacentes a las explotaciones
petroleras, no resulta un despropósito la medida complementaria de la
inscripción de la oferta en la oficina de registro correspondiente para
asegurar y facilitar dicha adquisición.
EXPROPIACION-Límites a la negociación directa
Es necesario
establecer un límite a la posibilidad de la negociación directa -la cual
propiamente no constituye una etapa obligada de orden constitucional para la
adquisición de un predio que se requiere para cumplir una finalidad de utilidad
pública e interés social- con el fin de dar paso al procedimiento de expropiación.
Por lo tanto, resulta apenas obvio que se establezca una etapa preclusiva de la
negociación directa, porque de no ser asi, quedaría a la voluntad de los
interesados el que la administración pudiera ejercer sus competencias
constitucionales y legales en materia de expropiación. Es decir, quedarían
supeditados a los intereses particulares los intereses públicos o sociales.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE D - 545
ACTOR:
CARLOS ALBERTO
MANTILLA GUTIERREZ.
Demanda de
inconstitucionalidad contra
los artículos 128 (parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la ley 104 de 1993.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Aprobada en Santafé
de Bogotá, D.C. a los veintinueve (29) días del mes de septiembre de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte a
decidir en sentencia de mérito la demanda de inconstitucionalidad formulada
contra los artículos 128 (parcial), 129 (parcial), 130 y 133 de la ley 104 de
1993, presentada por el ciudadano Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez.
II.  LAS NORMAS
ACUSADAS.
A continuación se
transcriben las normas acusadas por el actor, resaltando en negrilla las
expresiones impugnadas:
LEY 104 DE 1993
(Diciembre 30)
Por la cual se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan
otras disposiciones.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
"Artículo
128. Facúltase al Instituto de la Reforma Agraria y a las entidades públicas
que adelantan actividades de exploración o explotación de yacimientos
petroleros o mineros para adquirir mediante negociación directa o
expropiación con indemnización, los predios, mejoras o derechos de los
particulares situados en las zonas aledañas o adyacentes a las exploraciones o
explotaciones petroleras o mineras delimitadas por la Junta Directiva del
instituto Colombiano de la Reforma Agraria.
"Corresponde
al representante legal de la entidad pública ordenar la compra de los bienes o
derechos que fueren necesarios, para lo cual formulará oferta de compra por
escrito a los titulares de los derechos correspondientes"
"Si no se
pudiere comunicar personalmente la oferta, se entregará a cualquier persona que
se encontrare en el predio y se oficiará a la alcaldía de ubicación del
inmueble mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la
propuesta, para que se fije mediante aviso en lugar visible  al público durante
los 5 días siguientes a su recepción, vencido los cuales surtirá efecto ante
los demás titulares de derechos constituidos sobre el inmueble"
"La
oferta de compra será inscrita  en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos correspondiente dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a su
comunicación. Los inmuebles y derechos así afectados quedarán fuera del
comercio a partir de la inscripción".
"Artículo
129. El término para contestar la oferta será de cinco (5) días hábiles
contados a partir de la comunicación personal o la desfijación del aviso en la
alcaldía. Si se aceptare, deberá suscribirse el contrato  de compraventa dentro
de los treinta (30) días hábiles siguientes e inscribirse la escritura en la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva.
El precio de
adquisición y la forma de pago se acordarán libremente entre la entidad pública
y el propietario, así como las demás condiciones de la enajenación".
"Artículo
130. Se entenderá que el propietario renuncia a la negociación directa y
rechaza la oferta de compra cuando no hubiere acuerdo sobre el precio o la
forma de pago, o el titular de los derechos incumpla los plazos previstos para
contestar la oferta o suscribir la escritura de compraventa".
"Artículo
133. Declárese de utilidad pública e interés social para efectos de ordenar la
expropiación con indemnización, la adquisición del derecho de dominio y de
los demás derechos reales sobre los terrenos situados en las zonas a que hace
referencia el presente título que se delimiten por parte de la Junta Directiva
del instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para la constitución de las
reservas territoriales especiales".
III. LA DEMANDA.
El actor considera
que las disposiciones que se impugnan son violatorias de los artículos 1°, 2°,
4°, 5°, 29, 34, 58, 60 y 64 de la Constitución Política.
En forma extensa y
un tanto confusa el actor presenta los cargos de inconstitucionalidad contra
las normas anteriormente precisadas, aduciendo en concreto la violación de los
derechos del debido proceso (C.P. art. 29) y de propiedad (C.P. art. 58), asi
como al desconocimiento de la prohibición general de aplicar la pena de
confiscación (art. 34), con lo cual, en sentir del demandante, se vulnera de
paso uno de los fines esenciales del Estado, como es el de "garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución" (C.P. art. 2o).
-  En los términos
de la demanda, el quebrantamiento del derecho de defensa ocurre
fundamentalmente al consagrar el artículo 128, inciso 3o.  de la ley 104,  el
procedimiento subsidiario de notificación de la oferta de compra al propietario
de un inmueble ubicado en una zona aledaña o adyacente a una explotación
petrolera, cuya adquisición se pretende por el Instituto Colombiano de la
Reforma Agraria o por las entidades públicas que adelanten actividades de
exploración o explotación de yacimientos petroleros o mineros, cuando no ha
sido posible  comunicar personalmente la oferta de compra del bien o de los
derechos radicados en el mismo a sus respectivos titulares.
Según la norma en
referencia, en el evento en que sea imposible "comunicar personalmente la
oferta, se entregará a cualquier persona que se encontrare en el predio
y se oficiará a la alcaldía de ubicación del inmueble mediante telegrama que
contenga los elementos sustanciales de la propuesta, para que se fije mediante
aviso en lugar visible al público durante los cinco días siguientes a su
recepción".
Como se puede
deducir del texto anterior, la opción prevista por la ley constituye una forma
de comunicación o notificación subsidiaria que se logra agotando dos
actuaciones que procedimentalmente se integran en un sólo propósito y que
consisten: en la entrega del documento contentivo de la oferta de compra a la
persona que se encuentre en el predio, asi sea alguien diferente al
destinatario de la oferta, y en la colocación de un aviso en la alcaldía de
ubicación del inmueble por el término de cinco (5) días, en el que se señalen
los datos relevantes o sustanciales de la propuesta oficial.
El demandante
considera que el sistema subsidiario establecido por la norma, "no
garantiza razonablemente el conocimiento del afectado de la oferta y, por esa
vía -concluye- se desnaturaliza el núcleo esencial del derecho de defensa"
-  El actor
considera de igual modo, que el derecho de propiedad resulta quebrantado por el
inciso 4o. del mencionado artículo 128, al autorizar  la inscripción de
la oferta de compra en la oficina de registro competente  luego de su
comunicación directa o presunta, pues con la medida "los inmuebles y
derechos así afectados quedarán fuera de comercio".
Desarrolla la
acusación señalando:
"si al afectado
con la posible expropiación no se le ha indemnizado previamente, si no media
sentencia judicial previa, solamente violando la Constitución se puede ordenar
sacar del comercio un inmueble que posiblemente será afectado con expropiación.
Esto es, dicha norma acusada permite sacar del comercio un bien con la simple
oferta de compra".
Los efectos de la
medida los concreta el demandante en estos términos:
"Uno de los
atributos del derecho de propiedad es el abusus, esto es, la facultad de
enajenar. Este atributo queda cercenado en virtud de que la disposición acusada
faculta sacar del comercio bienes inmuebles respecto de los cuales no existe
sentencia judicial previamente dictada o indemnización previamente satisfecha
y, menos aún, resolución administrativa de expropiación"
-  Infiere  también
el demandante del hecho anterior, que al quedar por fuera del comercio el
inmueble cuya oferta se ha inscrito, sin que medie previa indemnización,
"lo que propone realizar el inciso 4o. del artículo 128 de la ley 104 de
1993 no es otra medida que la confiscación de inmuebles, confiscación que está
expresamente prohibida en la Constitución en su artículo 34"
Finalmente anota el
actor, que las expresiones "expropiación con indemnización" se oponen
a la idea de indemnización previa (art. 58 C.P.).
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA.
A través del
ciudadano Raúl Alejandro Criales Martinez el Ministerio de Justicia intervino
en el proceso señalando las razones que justifican la constitucionalidad de las
normas demandadas. La argumentación correspondiente es la que sigue:
Señala el
interviniente que las normas de las cuales hacen parte los segmentos normativos
acusados, son una reproducción de los preceptos contenidos en el decreto 1942
de 1992, dictado en desarrollo del decreto 1793 del 8 de noviembre de 1992 que
declaró el estado de conmoción interior, y que la Corte Constitucional declaró
ajustado a la Constitución el decreto primeramente mencionado, según consta en
la sentencia C-060 del 22 de febrero de 1993, porque en su criterio "le
asistía la razón al Gobierno Nacional de buscar mecanismos para impedir la
promoción de asentamientos y acciones ilegales por parte de los grupos
guerrilleros en las zonas aledañas o adyacentes a las exploraciones y
explotaciones petroleras o mineras que causan perjuicio a la economía nacional
y alteran la paz pública. Estas medidas resultan benéficas para el
restablecimiento del orden público, porque los grupos guerrilleros con sus
actuaciones terroristas, crean zozobra , intranquilidad y malestar ciudadano,
al igual que debilitan la economía nacional".
Dice el
interviniente que las disposiciones acusadas son constitucionales, porque se
ajustan al precepto del art. 58 de la Constitución Política que garantiza la
propiedad privada, consagra la función social de la propiedad, a la cual le es
inherente una función ecológica, y permite la expropiación por motivos de
utilidad pública e interés social declarados por el legislador, a través de los
procedimientos que el mismo señala.
Refiriéndose en
concreto a los cargos de la acusación expresa lo siguiente:
"No hay que
perder de vista que el legislador tiene la competencia para definir los motivos
de utilidad pública y el interés social para hacer prevalecer los altos
intereses de la sociedad frente al interés privado; en el caso sub-lite son el
orden público y la defensa de la economía nacional; por lo anterior la facultad
otorgada a la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria es
reglada por cuanto para delimitar las áreas aledañas y adyacentes a las
exploraciones y explotaciones petroleras o mineras debe hacerlo mediante
resoluciones debidamente motivadas y deben estar fundamentadas en los
específicos hechos aludidos y previo concepto del Ministerio de Defensa
Nacional y demás entidades públicas interesadas en la constitución de la
reserva territorial especial".
"Una vez
constituida la reserva territorial especial, la cual se hace por medio de un
acto administrativo que cumple con el principio de publicidad -arts. 43 y 46
del C.C.A.  en armonía con el art. 2°. de la ley 57 de 1985- se pone en
práctica las reglas procedimentales que también tiene su debida publicidad para
propiciar el entendimiento con los titulares de los inmuebles o derechos que
requiere el Estado. Naturalmente que tiene que ser un procedimiento ágil y con
términos reducidos por la misma a razón de utilidad pública e interés social,
porque la ley puede imponer restricciones a la propiedad lo que representa para
el propietario la obligatoriedad de realizar u omitir conductas impuestas por
el derecho objetivo en aras de tutelar un interés social que trasciende al
individuo. En este caso la inobservancia de la conducta ordenada adquiere el
cariz de incumplimiento y enfrenta al propietario a varias situaciones, como la
de llegar a que se le ordene la expropiación".
V. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA.
Por conducto del
ciudadano Guido Alberto Nule Amin intervino el Ministerio de Minas y Energía, y
solicita la declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas,
aduciendo en apoyo de su pedimento los argumentos que a continuación se
resumen:
-  En primer lugar
el ciudadano interviniente se refiere a los antecedentes históricos de la
normatividad contenida en la ley 104 de 1993 y expresa:
"Con el
desarrollo de medidas como la exclusión del régimen ordinario de libre
ocupación y adjudicación de terrenos baldíos y el otorgamiento de facultades al
Incora y a las entidades públicas que adelanten actividades de exploración y
explotación de yacimientos petroleros  o mineros para adquirir, mediante
negociación directa o expropiación con indemnización, los predios, mejoras o
derechos de los particulares en zonas aledañas o adyacentes a las exploraciones
y a las explotaciones petroleras o mineras, el gobierno y el legislador
pretenden contrarrestar las acciones delictivas de los grupos guerrilleros
contra renglones importantes de la economía nacional y la paz pública,
debilitando su capacidad de presión e intimidación".
- Sobre el cargo de
que las normas que se acusan configuran una confiscación dice el interviniente,
que ésta consiste en el despojo arbitrario del patrimonio de una persona sin
compensación alguna, al paso que la expropiación conlleva la privación de la
propiedad privada con indemnización y por motivos de utilidad pública e interés
social.
- En cuanto a los
reparos de orden constitucional que el demandante hace al procedimiento
subsidiario de notificación de la oferta de compra que la respectiva entidad
pública debe hacer a los propietarios de predios que se pretenden adquirir, el
interviniente considera de que el mecanismo ideado "busca como objetivo principal
el que el titular o titulares de derechos constituidos sobre el inmueble, se
apersonen directamente sobre la oferta de negociación" y que dicho
procedimiento resulta adecuado por el conocimiento general que adquieren los
pobladores respecto a los propietarios, poseedores o tenedores de predios
cercanos al ayuntamiento municipal.  De otra parte agrega, que "se olvida
el actor que previo al término para contestar la oferta de compra, le han
precedido etapas de arreglo directo, lo cual permite al titular del predio
evaluar de manera directa el justo precio de su inmueble, dentro del término
-por demás suficiente- establecido en la ley (Art. 129 Ley 104 de 1993)".
VI. INTERVENCION
DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Solicita el señor
Procurador General de la Nación se declare la exequibilidad de las normas
acusadas, con base en los siguientes argumentos:
".... a partir
de la declaratoria de interés público de los terrenos situados en las zonas
aledañas o adyacentes a las exploraciones y explotaciones petroleras o mineras,
el conjunto normativo acusado, hace parte de una actuación fusionada como
proceso integrado por dos instancias, aquella que compete a la autoridad
administrativa que se desenvuelve en la negociación directa del inmueble a adquirir,
y la judicial, donde se materializa la expropiación propiamente dicha.
Distribución funcional llamada a garantizar en el recorrido de la actuación, el
derecho de defensa y de contradicción de los titulares de derechos que pudieran
verse afectados".
"La oferta de
compra y la manera de comunicarla al ofertado en éste itinerario,  corresponde
a un acto preparatorio de la negociación directa, y como tal, se trata de una
manifestación unilateral del Estado enderezada a impulsar la relación
contractual. No se crean con ella por lo tanto situaciones jurídicas concretas
ni se extinguen derechos particulares. Se limita, dicho acto preparatorio, en
la teleología enunciada -satisfacción del interés público- al imprimirle
efectividad a la actuación, a través de la colocación de los inmuebles y
derechos pretendidos fuera del comercio con el registro de la oferta en la
oficina correspondiente".
"El
conocimiento real o el presunto por parte del ofertado, en la medida en que no
crea situaciones definitivas, no le cierra la posibilidad de manifestar su
conformidad o inconformidad con la oferta".
"Así, en el
evento de no aceptarse expresamente la oferta o de presumirse legalmente su
rechazo, cuando comunicada en los términos del inciso tercero del artículo 128
acusado no hubiere respuesta, se entiende agotada la etapa de negociación
directa por vía administrativa a través de la resolución que profiere el
representante legal de la entidad autorizada para el efecto, a este nivel el
derecho de propiedad incólume".
"Ahora bien, la
resolución expropiatoria de conformidad con el artículo 131 de la ley 104 de
1993 se notificará en la forma prevista en los artículos 44 a 48 del Código
Contencioso Administrativo. contra ella procede el recurso de reposición y las
acciones contencioso administrativas ante el Tribunal de ésa jurisdicción, en
el lugar de ubicación del inmueble. Una vez en firme, el acto da lugar a la
demanda de expropiación a instancia de la administración ante el juez civil del
circuito competente".
VII. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
1. Competencia.
Es competente la
Corte para conocer de la acción instaurada, conforme al artículo 241-4 de la
Constitución Política.
2. Sentido y
alcance general de la ley 104 de 1993.
La ley reune una
serie de instrumentos de diferente naturaleza dirigidos a construir un
repertorio de soluciones al fenómeno de la violencia, promovida por grupos
guerrilleros y por personas vinculadas al   narcotráfico, cuya actividad atenta
no sólo contra la población civil, sino contra el sistema institucional y la
infraestructura económica del Estado. De este modo la ley recoge, en parte, la
variada normatividad que con anterioridad se había expedido en desarrollo de la
declaratoria del estado de conmoción interior hecha en virtud del decreto 1793
del 8 de noviembre de 1992.
Entre esos
instrumentos destinados a enfrentar los fenómenos de violencia, se incorporan
algunas medidas económicas y de alcance humanitario, y otras eminentemente
jurídicas destinadas a controlar el uso y manejo de algunos bienes del  Estado
o de particulares que se utilizan por los alzados en armas como mecanismos para
favorecer sus propios designios. Es eso lo que señaló el gobierno en la
exposición de motivos cuando presentó el correspondiente proyecto de ley,
refiriéndose a los asentamientos en terrenos baldíos o a la utilización de
inmuebles privados localizados en áreas aledañas o adyacentes a las
explotaciones petroleras.
En esa oportunidad
el Gobierno se expresó así sobre el tema:
"Con el objeto
de defender la economía nacional y la paz pública, el proyecto establece una
serie de medidas encaminadas a proteger el patrimonio público amenazado por el
fenómeno descrito, consistente básicamente en la exclusión del régimen ordinario
de libre ocupación y adjudicación de terrenos baldíos en dichas zonas, y en el
otorgamiento de facultades al Incora  y a las entidades públicas que adelanten
actividades de exploración y explotación de yacimientos petroleros o mineros
para adquirir , mediante negociación directa o expropiación con indemnización,
los predios, mejoras o derechos de los particulares situados en esas
áreas".1
3. Antecedentes
de la normatividad acusada. Necesidad de nuevo examen de constitucionalidad.
Las normas acusadas
hacen parte del título VII de la ley 104 de 1993, que regula lo relativo a la
constitución de reservas territoriales especiales y adjudicación de terrenos
baldíos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria en zonas aledañas o
adyacentes a las exploraciones o explotaciones petroleras o mineras.
Con anterioridad el
decreto 1942 del 30 de noviembre de 1992 dictado con fundamento en el decreto
1793 del 8 de noviembre de 1992, a que antes se hizo alusión, había regulado en
forma similar la materia. El decreto primeramente nombrado fue declarado
exequible por esta Corte mediante sentencia  C-060 del 22 de febrero de 19932,
la cual en la parte que es pertinente para la solución de la presente
controversia, expresa:
"Por otra
parte, los artículos 3o., 4o., 5o., 6o. y 7o. del mismo Decreto establecen las
reglas procedimentales para efectos de la negociación directa y de la
iniciación del proceso judicial de expropiación sobre los derechos de dominio y
demás derechos reales constituidos sobre los terrenos ubicados en las zonas
declaradas como de reserva territorial especial, objeto igualmente de la
declaratoria de utilidad pública e interés social ordenada por el legislador de
excepción en el artículo 8o. que se examina".
"El
mencionado procedimiento está constituido por dos partes, una en la que
interviene la Administración Pública directamente propiciando el entendimiento
con los titulares de los mencionados derechos por virtud de la oferta de
compraventa; la otra, constituida por el procedimiento ordinario previsto en el
Código de Procedimiento Civil y sus reformas, en el que se prevé un conjunto de
garantías y procedimientos de carácter judicial respecto de los cuales existe
suficiente jurisprudencia constitucional en la que se determina que cumple con
las garantías del debido proceso".
"Además,
están previstos los recursos administrativos en vía gubernativa que permite al
particular o al afectado con la decisión de la Administración Pública,
controvertir la legalidad interna y externa de los actos que pretenden
desplazarlo de la titularidad de los mencionados derechos.  Obsérvese que se
trata simplemente de la regulación correspondiente al inicio del proceso por
medio del cual el Estado pretende resolver el conflicto de los derechos de los
particulares con las necesidades reconocidas por la ley por motivos de utilidad
pública o interés social.  Este procedimiento presupone la participación de
entidades de derecho público sobre las cuales el Estado ejerza control, y la
finalidad de sus actos no puede ser otra distinta que la que corresponda
estrictamente a la resolución del conflicto entre el interés privado y el interés
público social para efectos de que el primero ceda al segundo".
"Por último,
destácase que contra la resolución que ordena adelantar la expropiación podrán
ejercerse las correspondientes acciones contencioso administrativas que
pretendan la nulidad de la actuación y el restablecimiento del derecho ante el
Tribunal Administrativo competente en el lugar de ubicación del inmueble.  Así
las cosas, existe plena conformidad entre las normas examinadas y la
Constitución Nacional en especial en cuanto hace al debido proceso
administrativo y jurisdiccional, puesto que se garantiza la publicidad de las
actuaciones, la contradicción de las mismas y el control jurisdiccional que
procede".
No obstante la
declaratoria de exequibilidad mencionada, según la jurisprudencia de esta Corte
es procedente un nuevo examen de constitucionalidad sobre la materia a que
aluden las normas acusadas expedidas bajo el estado de normalidad, dado que
dichas normas hacen parte de una ley que reprodujo en sus aspectos esenciales
una normatividad que estaba contenida en un decreto dictado bajo el estado de
conmoción interior.
4. La
expropiación y el derecho de propiedad.
En el derecho
moderno se reconoce a la propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como
resultado de la evolución de principios de orden filosófico y político que han
influido en el proceso de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido
a limitar en buena medida los atributos o poderes exorbitantes reconocidos a
los propietarios por el derecho romano.
Determinante
esencial de la relativización de la propiedad ha sido la introducción de la
idea o noción de función social de la propiedad, enriquecida en la Constitución
de 1991 con la función ecológica que le es inherente, con lo cual, se superó la
vieja e individualista concepción clásica   de derecho subjetivo al servicio
exclusivo y excluyente de su titular, en cuyo favor se consagraban facultades
irrestrictas de uso, abuso y disposición, que ahora aparece remplazada por la
concepción solidarista de la propiedad que encuentra un campo abonado para su
desarrollo en el Estado Social de Derecho, y hace posible el cumplimiento de
variadas acciones e intervenciones estatales encaminadas al mejoramiento
económico de los sectores marginados de la comunidad y a dar solución a los
conflictos sociales que afectan a la sociedad civil.
Según el inciso 4o.
del art. 58 de la Constitución Política, "por motivos de utilidad pública
o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación
mediante sentencia judicial e indemnización previa". En la misma
disposición se prevé la expropiación por vía administrativa.
En punto a la
expropiación dijo esta Corte en la sentencia C-389/943 :
"La
expropiación constituye un medio o instrumento del cual dispone el Estado para
incorporar al dominio público los bienes de los particulares, previo el pago de
una indemnización, cuando éstos se requieran para atender o satisfacer
necesidades de "utilidad pública e interés social", reconocidas o
definidas por la ley, con intervención de la autoridad judicial (expropiación
por vía judicial) o mediante la utilización de los poderes públicos propios del
régimen administrativo (expropiación por vía administrativa). También se le ha
dado sustento a la expropiación con fundamento en la función social de la
propiedad cuando se la utiliza con fines de redistribución de la propiedad o
para conminar a los propietarios a explotar las tierras en forma eficiente o
con arreglo a programas de producción diseñados por el Estado".
"Esta figura
jurídica comporta una limitación al derecho de propiedad, el cual no se anula
con la expropiación; simplemente a través de ésta se pone en vigencia y se hace
operativo y realizador el principio de la prevalencia del interés público o
social sobre el interés particular; la indemnización que se reconoce al
propietario expropiado, compensa o subroga el derecho del cual ha sido privado;
su derecho de propiedad se transforma en un derecho de crédito frente a la
entidad pública expropiante, por el valor de la indemnización".
Corresponde al
legislador, siguiendo la filosofía del texto constitucional, determinar: el
sujeto expropiante y los límites de su competencia, los sujetos pasivos de la
expropiación, la definición de los motivos de utilidad pública e interés social
que justifican la expropiación, la regulación del monto de la indemnización y
la forma de pago, asi como el procedimiento administrativo y judicial requerido
para llevar a cabo la expropiación.
La legislación colombiana
reiteradamente ha previsto la posibilidad de la negociación directa del bien
que se pretende adquirir y sólo cuando esta fracasa autoriza el procedimiento
de expropiación.
La adquisición de un
bien por la vía de la expropiación ordinaria supone, en primer término, la
intervención de la administración que con arreglo a la definición legislativa
de los motivos de utilidad pública e interés social, precisa en concreto cuales
son los intereses superiores de la comunidad que deben satisfacerse (reforma
agraria, urbana, construcción de vías, conservación y protección del ambiente
etc.), a través de la expedición de un acto administrativo. Posteriormente, se
tramita el correspondiente proceso judicial ante la justicia ordinaria, en
algunos casos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y a través
de las diferentes etapas procesales que lo conforman se cumplen los requisitos
constitucionales de la sentencia judicial y de la indemnización previa.
5. La solución de
la controversia planteada.
5.1.
Procedimiento subsidiario para la comunicación de la oferta de compra a los
titulares de derechos sobre el inmueble objeto de adquisición.
Según el demandante
se viola el derecho al debido proceso, cuando el inciso 3o. del artículo 128 de
la ley 104 de 1993 establece como medio subsidiario para dar a conocer la
propuesta de compra del inmueble, un doble mecanismo que consiste en entregar
el documento contentivo de la oferta a cualquier persona que se encuentre en el
predio y, además, en la fijación de un aviso en la alcaldía de ubicación del
inmueble que debe contener los elementos sustanciales de la oferta. En la
sustentación del cargo el actor presenta una serie de hipótesis con fundamento
en las cuales sostiene la posibilidad de que los interesados no lleguen a tener
conocimiento de la referida oferta.
Una de las garantías
del debido proceso que consagra como principio fundamental la Constitución
(art. 29), se traduce en la necesidad de que toda  actuación judicial o
administrativa a través de la cual se deduzca responsabilidad o se afecten los
derechos de un individuo o de terceros determinados o indeterminados, debe
adelantarse con arreglo a un procedimiento que debe estar dotado de mecanismos
eficientes que aseguren y hagan efectivo el derecho de los interesados a ser
oídos. Dicho derecho se funda no sólo en un principio de elemental justicia,
sino que atiende a la eficacia y legitimidad de la administración y de la
actividad judicial en cuanto contribuye y facilita la adopción de decisiones
con conocimiento de causa y con la debida participación y contradicción de los
afectados.
Por razón de las
circunstancias y particularmente de las facilidades de acceder directamente al
interesado o presunto afectado en una actuación administrativa, su vinculación
a ésta asume distintas modalidades que van desde la notificación personal, que
es la que mejor asegura su intervención, hasta la utilización de medios
subsidiarios de notificación que la suplen.
El empleo de medios
subsidiarios para lograr la presencia de los interesados en las actuaciones
administrativas o para poner en conocimiento los actos de la administración,
constituye un procedimiento normal y ordinario, en atención a la necesidad de
dar celeridad a dichas actuaciones y satisfacer oportunamente los intereses
públicos o sociales, aparte de que la regularidad en la utilización de dichos
medios se garantiza a través del control jurisdiccional.
No se infringe el
debido proceso, cuando la aplicación del instrumento sustitutivo de la
notificación personal permite franquear un escollo para lograr la comunicación
que resulta imposible de manera directa, y si dicho instrumento contiene en si
mismo los elementos que racionalmente permiten deducir la viabilidad del
objetivo propuesto. En lugar de desconocerse el derecho del interesado a ser
oído, se establece una opción real que busca garantizarle ese derecho.
El procedimiento
señalado en el aparte de la norma que se acusa se ajusta a los preceptos
constitucionales, porque el derecho de defensa se garantiza cuando se asegura a
los interesados la posibilidad de conocer la actuación administrativa para ser
oído y, si fuere el caso, oponerse a las pretensiones que la administración
persigue o espera deducir a través de ésta.  Precisamente en dicho segmento
normativo se busca garantizar la comparecencia de los interesados a la
actuación administrativa para que se pronuncien sobre la oferta de compra del
inmueble que formula la entidad pública, no solamente a través de la entrega del
documento de la oferta a quien se encuentre en el predio, que hay que presumir,
en principio, que tiene comunicación directa y expedita con dichos interesados,
sino mediante el aviso fijado en la alcaldía del lugar de ubicación del
inmueble que debe contener los elementos relevantes y sustanciales de la
oferta.
No obstante lo
anterior, a juicio de la Corte el procedimiento subsidiario para la
comunicación de la oferta no puede ser utilizado sin que previamente se agoten
los recursos que sean necesarios para la comunicación personal de la oferta, de
lo cual debe aparecer constancia escrita en el informativo administrativo
correspondiente.
5.2. La
inscripción de la oferta de compra en la competente oficina de registro de
instrumentos públicos.
La inscripción de la
oferta de compra luego de su comunicación es una medida preventiva usual en los
procedimientos de adquisición de inmuebles por negociación directa o
expropiación que adelantan las entidades públicas, que busca evitar las
mutaciones en la titularidad del inmueble, con fines de publicidad para
terceros y para asegurar la identidad de la persona con la cual se va a
realizar la negociación directa del inmueble o o se va adelantar la
expropiación.
La inscripción no
tiene, como se afirma por el demandante, el alcance de una expropiación sin
sentencia e indemnización previa, porque si bien la medida limita la
comercialización del predio, no conlleva el desconocimiento o violación del
derecho de propiedad.
El carácter relativo
y no absoluto del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en
diferentes sentencias, habilita al legislador para establecer restricciones a
dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las
justifiquen; por lo tanto, si por   ministerio de la ley se ha declarado de
utilidad pública e interés social la adquisición de aquellos predios situados
en las zonas aledañas o adyacentes a las explotaciones petroleras, no resulta
un despropósito la medida complementaria de la inscripción de la oferta en la
oficina de registro correspondiente para asegurar y facilitar dicha
adquisición.
Tampoco es admisible
deducir, como lo asevera el demandante, que la inscripción de la oferta y su
efecto de sustraer del comercio el inmueble requerido envuelven una
confiscación, porque ésta implica el apoderamiento o la desposesión arbitraria
por el Estado del patrimonio de una persona sin compensación o indemnización
alguna y, además, la inscripción no evita el pago del precio o de la
indemnización en el evento en que se produzca la negociación o la expropiación.
5.3. Término para
contestar la oferta y su aceptación.
Ningún reparo de
inconstitucionalidad encuentra la Corte en la norma del art. 129, pues
encuentra razonable el término de cinco (5) días hábiles que se señalan a
partir de la notificación personal o desde la defijación del aviso en la
alcaldía para "contestar la oferta". Asi mismo, halla razonable la
obligación de suscribir el contrato de compraventa y de proceder a su
inscripción en la competente oficina de registro, pues esto último, según
nuestra legislación, constituye el modo de perfeccionar la transferencia del
dominio.
5.4. Presunción
de renuncia a la negociación directa y rechazo a la oferta de compra.
La norma demandada
establece la presunción de renuncia a la negociación directa y de rechazo a la
oferta de compra, en los siguientes casos: cuando no hubiere acuerdo sobre el
precio o la forma de pago, o el titular de los derechos incumple los plazos previstos
para contestar la oferta o suscribir la escritura de compraventa.
La regulación
normativa contenida en el art. 130 se ajusta a la Constitución, porque es
necesario establecer un límite a la posibilidad de la negociación directa -la
cual propiamente no constituye una etapa obligada de orden constitucional para
la adquisición de un predio que se requiere para cumplir una finalidad de
utilidad pública e interés social- con el fin de dar paso al procedimiento de
expropiación. Por lo tanto, resulta apenas obvio que se establezca una etapa
preclusiva de la negociación directa, porque de no ser asi, quedaría a la
voluntad de los interesados el que la administración pudiera ejercer sus
competencias constitucionales y legales en materia de expropiación. Es decir,
quedarían supeditados a los intereses particulares los intereses públicos o
sociales.
5.5. El cargo
contra el inciso 1o. del artículo 128 y el artículo 133.
Dice el demandante
que en las normas en referencia el legislador emplea las expresiones
"expropiación con indemnización". Por consiguiente, son
inconstitucionales por oponerse al artículo 58 de la C.P. que instituye la
expropiación con indemnización previa.
En manera alguna los
apartes de los preceptos acusados se oponen a la norma constitucional en
referencia, pues si bien puede existir imprecisión en dichas normas no puede
afirmarse que ellas consagren una expropiación sin indemnización previa. Tanto
es asi, que tales preceptos deben entenderse armonizados con el inciso final
del art. 132, según el cual el proceso de expropiación se adelantará de
conformidad con las disposiciones previstas en los arts. 451 y siguientes del
Código de Procedimiento Civil, las cuales contienen concreciones del mandato
constitucional en cuanto permiten materializar la expropiación con la
observancia de los requisitos de la sentencia judicial y la indemnización
previa.
Por las razones
antes expuestas serán declaradas exequibles, por no contrariar los preceptos
constitucionales, las normas que fueron objeto de acusación.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES
las normas acusadas de la ley 104 de 1993, por las razones consignadas en la
parte motiva de la presente sentencia.
Notifíquese,
cópiese, publíquese en la gaceta de la Corte constitucional y cúmplase.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-428/94
EXPROPIACION POR VIA ADMINISTRATIVA/LEY
ESTATUTARIA DE EXPROPIACION/DERECHO A LA PROPIEDAD/DERECHO A LA IGUALDAD-Violación (Aclaración de voto)
La expropiación
por vía administrativa, y especialmente el procedimiento para su tramitación,
debe ser objeto de una ley estatutaria.  Ello, por tratarse del derecho de
propiedad, que es un derecho constitucional fundamental (literal a], del artículo
152 de la Constitución). Y, de no ser una ley estatutaria, por lo menos una ley
ordinaria que fije, en forma general, el procedimiento que debe agotarse
para llevar a cabo la expropiación.  Pues, no puede aceptarse que para cada
caso, se establezca un procedimiento distinto para expropiar, porque ello, en
mi concepto, conduce inexorablemente a que se quebrante el  principio de la
igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución, pues a algunos
colombianos se les expropiará siguiendo un trámite y a otros siguiendo otro
diferente.
Ref: Expediente
D-545
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 128 (parcial), 129 (parcial), 130 y
133 de la ley 104 de 1993 " Por la cual  se consagran unos instrumentos
para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia  y se dictan
otras disposiciones."
Magistrado
Ponente:
Dr. Antonio
Barrera Carbonell.
Santafé de
Bogotá, septiembre 29 de 1994.
Es necesario que
aclare mi voto en relación con la decisión adoptada por la Sala Plena, pues
sigo considerando válidas las razones que me llevaron a salvar el voto en la
sentencia C-370 de 1994, en relación con el tema de la expropiación. Razones
que  expuse en esa oportunidad  y que  ahora, para el caso de la ley 104 de
1993, resumo así:
Primera.- Pienso que la expropiación por vía
administrativa, y especialmente el procedimiento para su tramitación, debe ser
objeto de una ley estatutaria.  Ello, por tratarse del derecho de propiedad,
que es un derecho constitucional fundamental (literal a], del artículo 152 de
la Constitución).
Segunda.- Y, de no ser una ley estatutaria, por lo
menos una ley ordinaria que fije, en forma general, el
procedimiento que debe agotarse para llevar a cabo la expropiación.  Pues, no puede
aceptarse que para cada caso, se establezca un procedimiento distinto para
expropiar, porque ello, en mi concepto, conduce inexorablemente a que se
quebrante el  principio de la igualdad que consagra el artículo 13 de la
Constitución, pues a algunos colombianos se les expropiará siguiendo un trámite
y a otros siguiendo otro diferente.
Infortunadamente,
en este caso, como en ocurrió con el decreto legislativo 1185 de 1994, se ha
sentado un precedente grave, pues tendremos múltiples procedimientos para
tramitar la expropiación, lo que constituye una flagrante  violación del
derecho a la igualdad.
JORGE ARANGO MEJIA
1 Gaceta del Congreso No. 271 de 10 de
Agosto de 1993, p. 24
2 M.P. Fabio Morón Diaz
3  M.P. Antonio Barrera Carbonell