T-019-13
Sentencia T-019/13
Sentencia T-019/13
LEGITIMACION
EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Municipio puede
instaurar tutela como persona jurídica a través de su representante legal
mediante poder
La acción de tutela puede ser
promovida, entre otros, por representantes legales de las personas jurídicas.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha advertido: “Así pues, la
legitimación por activa de una persona jurídica recae sobre su representante,
quien tiene la obligación de manifestar que acude a la acción de tutela con el
fin de buscar la protección de los derechos fundamentales de la persona
jurídica que representa.”, Asimismo, precisó: “(…) las personas jurídicas de
derecho público están legitimadas para impetrar acciones de tutela cuando
consideren que se han visto vulnerados o están siendo amenazados sus derechos
fundamentales. En tales eventos, la acción de tutela debe ser presentada por su
representante legal, por funcionarios distintos cuando así lo dispongan las
normas que definan su estructura, o a través de apoderado.”
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no haber agotado
recursos ordinarios en proceso ejecutivo
Referencia: expediente
T-3571877
Acción de tutela instaurada por el municipio de Tunja
contra el Juzgado 2º Civil del Circuito de Tunja.
Magistrado
Sustanciador:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D.C., veinticinco (25)
de enero de dos mil trece (2013)
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados (a) Luis Ernesto Vargas Silva,
María Victoria Calle Correa y Mauricio González Cuervo, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos adoptados el
dos (02) de mayo de dos mil doce (2012) por la Sala Civil Familia de la
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, en primera instancia, y el
veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012) por la Sala de Casación Civil de
la Corte Suprema de Justicia, en segunda instancia, que resolvieron la acción
de tutela promovida por por el municipio de Tunja contra el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Tunja.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
y acción de tutela interpuesta
La
apoderada judicial del municipio de Tunja  interpuso acción de tutela contra el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja por la vulneración de los derechos
al acceso a la administración de justicia, a la defensa y al debido proceso,
desconocidos por la autoridad  judicial en el proceso ejecutivo singular de
mayor cuantía 2010-0130, adelantado por el Consorcio C & V contra el Centro
de Capacitación y Desarrollo Agroindustrial de Boyacá S.A. En Liquidación. La
acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos[1]:
1. El
municipio de Tunja ha ejercido posesión tranquila e ininterrumpida durante 25
años sobre los predios que conforman el Complejo de Servicios del Sur, lugar
donde funciona parte de la Plaza de Mercado.
2. Por
escritura pública No 2292 del 17 de octubre de 2006, se constituyó una sociedad
de economía mixta denominada Centro de Capacitación Agroindustrial y Comercial
de Boyacá S.A. (AGROCENTRO S.A.), en la cual el aporte del municipio de Tunja,
consistió en los lotes que conforman el Complejo de Servicios del Sur y el
matadero municipal, cuyas matrículas inmobiliarias son 070-39317, 070- 39318,
070-39319, 070-39320, 070-39321, 070-39329 y 070-39330 y cuyo objeto social era
el diseño, construcción y administración del Centro. El municipio era el socio
mayoritario con el 43.6% del capital social.
3. El 28
de noviembre de 2006, AGROCENTRO S.A. suscribió con el Consorcio C & V un
contrato de obra a precio variable, para el diseño arquitectónico, demolición y
construcción de las bodegas destinadas al Centro de Capacitación y Desarrollo
Agroindustrial de Boyacá, en el lote de terreno ubicado en el Complejo de
Servicios Públicos del Sur.
4. En
sentencia del 11 de enero de 2008, proferida por el Juzgado Noveno del Circuito
Judicial Administrativo de Tunja, en virtud de la acción popular adelantada por
Pedro Pablo Salas, se ampararon los derechos a la moral administrativa y a la
defensa del patrimonio público. En consecuencia, se ordenó, a los miembros del
Centro de Capacitación Agroindustrial y Comercial de Boyacá S.A. que dispongan
y tomen las medidas pertinentes para disolver y liquidar esta sociedad de
economía mixta, en un plazo no superior a 60 días. Esto, por cuanto los actos
de constitución de la sociedad estuvieron en contravía del Acuerdo Municipal
015 de 2006, en la escritura de constitución no se tuvo en cuenta la
salvaguardia contenida en el proceso de selección poniendo en riesgo el
patrimonio público, y porque no se dio cumplimiento al pago de los aportes de
los socios diferentes al municipio de Tunja. Esta providencia fue confirmada
por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 17 de octubre de 2008.
5. La
sociedad AGROCENTRO S.A. fue liquidada por escritura pública No. 295 de 24 de
febrero de 2009 en la Notaría Segunda de Tunja. Fue designado como agente
liquidador Miguel Antonio Cajeli Equeue.
6. El 22
de abril de 2010, el Consorcio C & V presentó demanda ejecutiva de mayor
cuantía contra el Centro de Capacitación Agroindustrial y Comercial de Boyacá
S.A.
7. Por
medio de Auto del 17 de noviembre de 2010, el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Tunja, libró mandamiento de pago a favor del Consorcio C & V
por concepto de la cláusula penal del contrato de obra No. 01 de 2006 y los
intereses moratorios desde el 28 de febrero de 2007, suma que ascendió a
$4.929.392.172.
8.
Mediante providencia del 18 de mayo de 2011, el Juzgado Segundo Civil del
Circuito de Tunja, resolvió seguir adelante con la ejecución para obtener las
sumas de dinero indicadas en el mandamiento de pago.
9. A través de Auto del 27 de julio de 2011, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, ordenó
el embargo de los inmuebles con folios de matrícula inmobiliaria: 070- 39318,
070-39321, 070-39329 y 070-39330. Y mediante auto de 19 de octubre de 2011,
dispuso el secuestro de esos bienes.
10. De
acuerdo con la apoderada del municipio con las actuaciones del operador
judicial demandado se vulneró el derecho al debido proceso. De forma
específica, manifestó lo siguiente:
10.1 Defecto
orgánico por la decisión del Juzgado Segundo Civil de Circuito de Tunja al
librar mandamiento de pago: “el demandante pone en conocimiento del juez
segundo civil del circuito de Tunja, la omisión de la administración municipal
como hecho generador del incumplimiento del contrato de obra suscrito el 26 de
noviembre de 2006; sin embargo, el juez de instancia pasa por alto que el
proceso ejecutivo se originó por una omisión del Municipio de Tunja y que por
tanto, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa la competente para conocer
sobre las peticiones del libelista.”.
10.2 Defecto
sustancial por desconocimiento del artículo 127 del Código Contencioso
Administrativo: “(…) teniendo en cuenta el proceso adelantado en el Juzgado
Segundo Civil del Circuito (Rad. 2010-01030), tiene relación jurídica
sustancial con el proceso que en su momento se adelantó en el juzgado noveno
administrativo del circuito (Rad. 2007-0028), donde se estableció que dichos
bienes son del municipio y representan un patrimonio público inembargable, se
configuró, además de los vicios y vías de hecho enunciadas, defecto sustantivo
en el auto de veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011), por el cual se
ordena el embargo de los bienes inmuebles distinguidos con los folios de
matrícula inmobiliaria 070- 039318; 070-039321; 070-039329 y 070-039330, por
cuanto no se notificó personalmente al Ministerio Público en los términos del
artículo 127 del C.C.A., sobre el mandamiento de pago y la sentencia proferida
por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Judicial de Tunja en el marco del
proceso ejecutivo 2010-0130”.
10.3 Defecto
sustancial por aplicar indebidamente las medidas de embargo y secuestro y
omitir la aplicación del numeral 2º del artículo 684 del Código de
Procedimiento Civil. Esto, porque se ordenó el embargo de bienes que prestan un
servicio público a cargo de la entidad territorial, y por tanto, están
expresamente señalados como inembargables por el estatuto procesal civil.
10.4 Defecto
sustancial y procedimental al aplicar indebidamente las medidas de embargo y
secuestro sobre los inmuebles y omitir aplicar el numeral 1º del artículo 684
del Código de Procedimiento Civil. De nuevo, al clasificar los bienes
embargados como de uso público, se desconoció el estatuto procesal civil.
10.5 En el
proceso ejecutivo 2010-0130 no se conformó el litisconsorcio necesario pues no
se vinculó al municipio de Tunja. En su concepto, “(…) no puede pretender el
juez de instancia que un simple agente liquidador afronte de forma exclusiva y
excluyente la defensa del municipio y de los intereses y derechos colectivos
que competen defender a este. Por los intereses superiores que debe defender el
Estado Colombiano a través del Municipio de Tunja, es que desde el principio se
debió conformar en debida forma el litisconsorcio necesario notificando cuando
menos al Municipio de Tunja.”
11. La
representante del municipio accionante aportó como pruebas los siguientes
documentos:
11.1 Copia
de la sentencia del 11 de enero de 2008, proferida por el Juzgado Noveno
Administrativo del Circuito de Tunja, correspondiente a la acción popular No.
2007-0028.
11.2 Copia
de la sentencia del 17 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal
Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, Magistrada Ponente Clara Elsa
Cifuentes Ortiz.
11.3 Copia
del auto de mandamiento de pago del 17 de noviembre de 2010, proferido por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja.
11.4 Copia
del auto de liquidación de costas del proceso del 28 de septiembre de 2011,
proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja.
11.5 Copia
del oficio J)A –S No. 00951 -2007.0028-00 correspondiente al levantamiento de
las medidas cautelares y certificado de radicado en la oficina de instrumentos
públicos del 27 de marzo de 2011.
11.6 Copia
del inventario de las instalaciones del Complejo de servicios del Sur.
11.7 Copia
del certificado de Cámara de Comercio del 29 de marzo de 2012, en el cual
consta que la sociedad Agrocentro Boyacá S.A. se encuentra en liquidación.
11.8 Copia
de la diligencia de secuestro del inmueble dentro del comisorio No. 0074
correspondiente al proceso ejecutivo 2010-0130 de 2 de febrero de 2012.
11.9 Copia
del Oficio de 14 Marzo de 2012 suscrito por el secuestre designado y dirigida
al Alcalde de Tunja.
11.10 Copia
de los oficios, de 4 de abril de 2012, dirigidos a la Procuraduría Judicial 46
para asuntos administrativos, al Gerente Liquidador de Agrocentro Boyacá S.A.,
al Juez Segundo Civil del Circuito de Tunja
Respuesta
de la autoridad judicial accionada
12. El Juez
Segundo Civil del Circuito de Tunja considera que con sus actuaciones no
vulnera ningún derecho fundamental de la entidad territorial. Para ello elabora
un resumen de las etapas procesales cuestionadas, y remite, en calidad de
préstamo, el expediente del proceso ejecutivo 2010-0130.
En
particular, el juez advirtió lo siguiente: “El municipio de Tunja constituyó
en el año 2006 una sociedad comercial de economía mixta que se denomino
“AGROCENTRO BOYACÁ S.A.”: el municipio del Tunja aportó a dicha sociedad varios
inmuebles. Dichos aportes por tratarse de la transferencia de inmuebles se
inscribieron en los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria.
Toda
sociedad “una vez constituida legalmente, forma una persona jurídica distinta
de los socios individualmente considerados (Art. 98 Código de comercio)
Como la
sociedad AGROCENTRO BOYACA S,A, adquirió unas obligaciones que no cumplió, fue
ejecutada en este Juzgado en donde se le embargaron los inmuebles con
matrículas inmobiliarias Nos. 070-39317, 070- 39318, 070-39319,
070-39320, 070-39321, 070-39329 y 070-39330.
Entonces
no es cierto que exista un litisconsorcio necesario, o que no se vinculó al Municipio
de Tunja a dicho proceso ejecutivo.
Es cierto
que la escritura de constitución de AGROCENTRO BOYACÁ S.A. No. 2292 del 2006 de
la Notaría Segunda de Tunja en el capítulo XV art. 73, se estableció la
cláusula compromisoria pero dicha cláusula se entiende que opera para resolver
diferencias o controversias al interior de la sociedad. Pero aún más el
liquidador de AGROCENTRO fue notificado del proceso ejecutivo que le seguía EL
CONSORCIO C & V el 22 de marzo de 2011(Folio 11 Cuad.-1), y presentó
excepciones en forma extemporánea (Folio 121 a 123 Cuad. 1), por lo que el Juzgado en auto del 27 de abril de 2011, así lo manifestó (Folio 129).
En vista
de lo anterior el Juzgado dictó sentencia de seguir adelante con la ejecución,
a solicitud de la parte ejecutante se decretó el secuestro de los inmuebles
atrás relacionados, el cual fue practicado mediante comisión el 02 de febrero
de 2012, por la Inspección Quinta de Policía, diligencia dentro de la cual no
se presentó ninguna oposición, si el Municipio de Tunja se consideraba poseedor
de los inmuebles secuestrados ha debido oponerse en dicha diligencia o
posteriormente, lo que no ha hecho.”
Finalmente,
informó que el desconocía la acción popular adelantada en el Juzgado Noveno
Administrativo de Tunja, pero que una vez tuvo conocimiento de la misma,
ordenó, mediante auto de 18 de abril de 2012, el levantamiento de las medidas
cautelares sobre los inmuebles referenciados.
Intervención
del Ministerio Público
13. La
Procuradora Judicial 68 para Asuntos Administrativos de Tunja, solicita que se
amparen los derechos fundamentales del municipio, y en tal sentido, argumenta
lo siguiente:
13.1 El
Consorcio C & V carece de legitimidad para actuar en un proceso judicial
pues su condición es simplemente una figura prevista por la ley de contratación
estatal para participar y asociarse. En tal sentido, en el caso objeto de
estudio al representante del Consorcio se le dio facultades para firmar la
propuesta, suscribir y ejecutar el contrato pero no para designar un apoderado
judicial que los representare en un proceso ejecutivo. Y precisó: “(…) el
funcionario judicial se apartó de manera evidente de las normas procesales
aplicables a los consorcios, especialmente de aquellas que limitan su
participación en forma directa en los procesos judiciales, en tanto, no
constituyen persona moral y por ende, su representante no podía constituir
apoderado judicial, situaciones que lo llevaron a librar mandamiento de pago,
decretar medidas cautelares y proferir sentencia que ordenaba seguir adelante
la ejecución a favor de una ficción creada por la ley solo para efectos del contrato,
pero que no puede ser tenida como parte, lo cual vulnera ostensiblemente los
derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y acceso a la
administración de justicia, omisión que no puede ser calificada como
intrascendente, sino que determinó en forma definitiva el curso del proceso,
pues si el operador jurídico hubiese advertido el defecto del poder y la
inexistencia del “consorcio” como persona jurídica, jamás habría proferido las
decisiones adoptadas en el trámite del proceso ejecutivo.”
13.2 Defecto
orgánico por existencia de cláusula compromisoria. La representante del
ministerio público advierte que en la cláusula décima séptima del contrato de
obra celebrado en el 2006, se acordó acudir a un Tribunal de Arbitramento para
solucionar las “diferencias o controversias que ocurrieren entre las partes
con motivo de la ejecución, interpretación o cumplimiento del presente contrato
y que no pudieren ser directamente dirimidos por las mismas partes”. Lo
anterior significa que en virtud del compromiso arbitral, la cláusula penal que
se cobra en el proceso ejecutivo ha debido tramitarse ante un tribunal de
arbitramento.
Para
terminar, la procuradora judicial enfatizó:  “además de estar acreditada la
omisión del deber de notificar al Ministerio Público el mandamiento de pago y
la sentencia proferida a instancia del Proceso Ejecutivo 2010-0130, lo le ha
impedido intervenir en virtud de las facultades otorgadas por el artículo 277-7
de la Carta Política; igualmente, al haberse adoptado medidas cautelares  a
bienes destinados a un servicio público, como son los predios que integran el
Complejo de Servicios Públicos de Tunja, sin observar el artículo 684 numeral
2º del C.P.C.; el hecho de tramitar el proceso pese a la existencia de cláusula
compromisoria; más aún, ante la orden de disolución de la sociedad ejecutada,
que imponía suspender el trámite y remitir la actuación al liquidador; y sobre
todo, el hecho de haber librado mandamiento de pago a favor del Consorcio C &
V, figura que solamente existe para efectos del contrato de obra, pero cuyos
integrantes jamás facultaron al representante legal para construir apoderado e
iniciar el proceso ejecutivo, con lo que se acredita la ´falta de legitimación
en la causa por activa´ e ´indebida representación´, hacen patente la
configuración de los vicios orgánico y procedimental”.
Decisión
de primera instancia
14. La Sala
Civil Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, en sentencia
proferida el dos (2) de mayo de dos mil doce (2012), decidió conceder la acción
de tutela. A su juicio, el consorcio es una forma contractual pero de ninguna
manera es una persona jurídica para que pueda actuar procesalmente. Tampoco se
analizó por parte de la autoridad judicial demandada los efectos de la cláusula
compromisoria ni la competencia eventual de la jurisdicción contenciosa
administrativa.
Por otra
parte, consideró que existe un detrimento patrimonial público por cuanto el
valor que se reconoce a los inmuebles aportados por el municipio a la sociedad
fue de $3.705.960.000 cuando el Instituto Agustín Codazzi los había avaluado en
el 2006 por la suma de $17.219.040.229.
En
conclusión, el Tribunal ordenó: “(…) la invalidación de la actuación para
que el señor Juez procesa de conformidad con la parte motiva, y se ordenarán
las investigaciones de rigor para todos quienes han intervenido en el proceso
que gestó la creación de la entidad demandada, en el ejecutivo objeto de tutela
y, así mismo, a quienes intervinieron en la celebración y ejecución del
contrato objeto de ejecución, observando el cuidado para que las mismas no
puedan ser objeto de prescripción.”
Impugnación y decisión de segunda instancia
15. Luego de proferida la decisión de primera instancia, el señor José
Reinero Mosquera Masmelo, parte ejecutante apeló la decisión. En su criterio se
cumplieron las formalidades propias del proceso ejecutivo y la acción de tutela
no es un mecanismo alternativo al proceso en el cual el municipio a través del
liquidador no ejerció oportunamente su derecho de defensa.
16. En similar sentido, Luis Fernando Silva Pérez, actuando en nombre
del Consorcio C & V designó apoderado judicial para impugnar la decisión
del juez de primera instancia. En adición a los argumentos presentados por el
otro apelante, advirtió, de una parte, que la acción de tutela carece de
inmediatez, y de otra, que el municipio carece de legitimidad para actuar de
forma autónoma frente al proceso ejecutivo que fue adelantado contra la
sociedad de economía mixta.
17. La Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, mediante
providencia del veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012), revocó
parcialmente la sentencia de primera instancia. La Sala concluyó que el
municipio de Tunja al no hacer parte del proceso ejecutivo atacado, carecía de
legitimidad para actuar en la acción de tutela, en tanto sus derechos
fundamentales no podían ser amparados.
Adicionalmente, estableció que cualquier daño por las medidas cautelares
ordenadas había quedado superado en tanto el Juzgado accionado había ordenado
su levantamiento.
Por último, la Sala confirmó las órdenes que disponían a los órganos de
control, en el marco de sus competencias, las investigaciones a que hubiera
lugar por los hechos objeto de la acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente
de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el
Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela seleccionados.
Problema jurídico
2. Antes de
decidir sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia
judicial, es necesario estudiar la legitimidad para actuar del municipio de
Tunja. Esto, por cuanto el juez de segunda instancia negó el amparo al
considerar que uno de los socios no podía interponer la acción de tutela cuando
el demandado en el proceso ejecutivo había sido la persona jurídica de la cual
hacía parte, en este caso la sociedad de economía mixta AGROCENTRO S.A. En tal
sentido, corresponde a la Corte establecer si uno de los socios de una sociedad
de economía mixta, la cual fue demandada en un proceso ejecutivo, tiene
legitimidad para promover una acción de tutela con el propósito de cuestionar
las actuaciones judiciales de ese proceso cuando el mismo se adelantó contra la
persona jurídica y no individualmente contra cada socio.
Si la Sala
encuentra acreditada la legitimidad para actuar deberá definir el cumplimiento
de los requisitos formales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, y posteriormente, la configuración de los defectos
alegados, a saber: i) orgánico por la competencia del juez civil o del juez administrativo
para conocer el caso; o por competencia del juez por existir una cláusula
compromisoria; o por legitimidad para actuar del consorcio como parte en un
proceso judicial; ii) sustantivo por la falta de notificación al Ministerio
Público del proceso ejecutivo; o por conformación del litis consorcio
necesario; y iii) sustantivo y procedimental, por las medidas cautelares
ordenadas en el proceso ejecutivo.
Para abordar
el estudio de los problemas descritos, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia
sobre legitimidad por activa; (ii) resumirá la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales y (iii) esbozará las reglas para la
configuración de las causales genéricas denominadas defecto orgánico,
sustantivo y procedimental.
Cuestión
preliminar. Legitimación por activa. Reiteración de jurisprudencia sobre
personas jurídicas.
3. De acuerdo
con el artículo 86 de la Carta Política la acción de tutela se podrá promover
en nombre propio o en representación de otros, en los siguientes términos: “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”
En desarrollo
de la reglamentación de la acción de tutela el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991, estableció las condiciones de la legitimidad para actuar así: “La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera
persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán
auténticos. // También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de
los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.”
Por su parte,
la Corte Constitucional ha advertido sobre la legitimidad por activa para
interponer acción de tutela las siguientes modalidades: “(i) la acción
directa por parte del afectado, (ii) el ejercicio de la acción a través de
representantes legales (para menores de edad, los incapaces absolutos, los
interdictos y las personas jurídicas), (iii) el ejercicio de este mecanismo de
protección por medio de apoderado judicial, y (iv) la interposición de la
acción de tutela por parte de un agente oficioso. // Ahora bien, la
configuración de la agencia oficiosa se halla en principios constitucionales,
entre los que se encuentran, i) la prevalencia del derecho sustancial sobre las
formas (artículo 228 C.P.), cuyo objetivo principal es hacer efectiva la
protección de los derechos de las personas e impedir se presenten
circunstancias y requisitos superfluos; ii) el principio de eficacia de los
derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), el cual vincula tanto a las
autoridades públicas como a los particulares; iii) el principio de solidaridad
(artículo 95 C.P.), que exige velar por la defensa no sólo de los propios
derechos, sino también de los ajenos cuando los titulares se encuentren en
imposibilidad de hacerlo por sí mismos.”[2]
4. En suma,
la acción de tutela puede ser promovida, entre otros, por representantes
legales de las personas jurídicas. Al respecto, la jurisprudencia
constitucional ha advertido: “Así pues, la legitimación por activa de una
persona jurídica recae sobre su representante, quien tiene la obligación de
manifestar que acude a la acción de tutela con el fin de buscar la protección
de los derechos fundamentales de la persona jurídica que representa.”[3], Asimismo,
precisó: “(…) las personas jurídicas de derecho público están
legitimadas para impetrar acciones de tutela cuando consideren que se han visto
vulnerados o están siendo amenazados sus derechos fundamentales.  En tales
eventos, la acción de tutela debe ser presentada por su representante legal, por
funcionarios distintos cuando así lo dispongan las normas que definan su
estructura, o a través de apoderado.”[4]
5. Ahora bien
en lo relacionado con la posibilidad de interponer acción de tutela contra
providencias judiciales de quienes no tomaron parte en el proceso cuestionado,
es preciso tener en cuenta dos sentencias similares al caso estudiado en esta
oportunidad. En la primera, la Corte consideró que tenían legitimación por
activa para presentar acción de tutela los ahorradores de la Caja Popular
Cooperativa contra la cual se habían adelantado unos procesos ejecutivos pese
aquellos no habían sido parte en los mismos:
“Como se
ha observado, el Tribunal considera que la acción de amparo es improcedente en
este caso, por cuanto es a la Caja Popular Cooperativa  a la que le corresponde
asumir la defensa de sus intereses dentro del proceso ejecutivo, a través de
los mecanismos judiciales con que cuenta dentro del mismo. Asimismo, expresa
que los ahorradores tendrían otros mecanismos de defensa judicial, distintos al
de la tutela.
La Sala de
Decisión estima que la posición del Tribunal no es aceptable para una situación
como la presente. Es claro que la parte demandada dentro de los procesos
ejecutivos que cursan ante los Juzgados Cuarto y Treinta Civiles del Circuito
de Bogotá es la Caja Popular Cooperativa y que, en principio, a ella debería
corresponderle adelantar todas las diligencias dirigidas a la defensa de sus
intereses. Sin embargo, en el caso sub lite existen dos elementos que
justifican una excepción. El primero es que la Caja es una entidad que maneja
recursos del ahorro privado, lo que significa que su futuro tiene inmensas
consecuencias sobre el destino de cientos de miles de ahorradores. Y el segundo
consiste en que la Caja afronta actualmente una situación económica
desesperada, de cuyo manejo en el inmediato futuro depende que los ahorradores
puedan recibir nuevamente sus dineros. Lo anterior significa que la suerte de
los procesos que se adelantan contra la Caja Popular Cooperativa no es
indiferente para los ahorradores, pues su resultado tendrá influencia directa
en el programa de recuperación de la entidad, un programa que, como se ha
visto, les ha exigido importantes sacrificios e inseguridad con respecto a su
situación patrimonial. Por lo tanto, es claro que los ahorradores de la Caja sí
tienen un interés real en  los procesos que se adelantan contra ella.
De otra
parte, es cierto que dentro de los procesos ejecutivos contra ella instaurados,
la Caja Popular Cooperativa ha interpuesto distintos recursos. Sin embargo, el
trámite de los mismos es muy lento y no se corresponde con las urgencias que
entrañan las operaciones de salvamento de las entidades financieras, en las
cuales cuenta de manera extrema la - tan inestable e influenciable - fe del
público en las posibilidades de rescate de las mismas. En esta situación, los
ahorradores encuentran que la admisión de procesos ejecutivos contra la Caja y
el decreto de medidas cautelares contra los bienes de la misma - que condujeron
al embargo de más de 500 millones de pesos de la entidad - arrojan señales
negativas para los ahorradores y amenazan el proyecto de recuperación de la
entidad, con lo cual ponen en duda las posibilidades de sobrevivencia de la
Caja y la realización del derecho de aquéllos a recibir nuevamente los dineros
ahorrados.
Las
anteriores razones conducen a esta Sala a la conclusión de que la acción de
tutela presentada por los actores sí era procedente, a pesar de dirigirse
contra la actuación surtida dentro de dos procesos de los cuales no son parte.”[5]
La segunda,
se refiere igualmente, a una tutela contra providencia judicial en el que la
accionante no había sido parte en el proceso ejecutivo. En efecto, en la
sentencia T-019 de 2006, la Sala reconoció la procedencia de la acción de
tutela por legitimación por activa, pues a pesar de que la actora no había sido
parte en el proceso era codeudora de la obligación hipotecaria. Puntualmente,
sostuvo:
“En estas
circunstancias, puede concluirse que la accionante, a pesar de no ser dueña del
inmueble, es actualmente deudora de la obligación hipotecaria y por esa razón
conserva un claro interés en la materia objeto de debate.  No obstante, se
observa que no tiene la posibilidad de intervenir por sí misma en el proceso
ejecutivo que se adelanta en contra su hija pues, en su contra no se dirigió ni
se debía dirigir la demanda ejecutiva de acuerdo con las normas procesales que
rigen la materia.
En estas
circunstancias, la intervención de la accionante no habría podido ser diferente
a la de indicar a su hija demandada cuáles serían las excepciones que podría
oponer al acreedor en el proceso ejecutivo o los argumentos para objetar la
liquidación del crédito, más por cuenta de una omisión suya en este sentido o
de su hija en el ejercicio efectivo de estos mecanismos, no es posible a juicio
de esta Sala fundar un reproche que excluya por esta causa la procedibilidad de
la acción de tutela, pues la eventual incuria del demandado en el proceso
ejecutivo no puede vincular la conducta de los codeudores que no fueron
demandados.
3.6    Así,
pues, la accionante no tenía posibilidad alguna de oponer dentro del proceso
ejecutivo como excepción ninguno de los argumentos que ha planteado en el
presente trámite, como tampoco objetar la liquidación del crédito con
fundamento en estas consideraciones y el hecho de que su hija como demandada
hubiera omitido hacerlo no vincula su conducta procesal.
Con
fundamento en lo expuesto hasta este punto, se observa que la accionante no
cuenta con la posibilidad de plantear el debate que pone de presente al juez
constitucional a través del ejercicio de mecanismos ordinarios de defensa
dentro del proceso ejecutivo.  Dicha posibilidad estaría condicionada a que se
dirigiera en su contra la acción personal por la entidad acreedora o por quien
se subrogara en los derechos de ésta, si acaso esto último fuera procedente,
pues a los argumentos reseñados para descartar esta posibilidad en el caso
sometido a examen, se suma que la supuesta ilegal o inconstitucional
liquidación del crédito para la adquisición de vivienda de interés social no es
imputable a quien se subrogue en los derechos del Banco, sino al banco mismo.
En estas
condiciones se puede concluir que las alternativas procesales al alcance de la
accionante para ejercer su derecho de defensa a través de mecanismos ordinarios
no resultan idóneas y bien cabe examinar por el juez de tutela si la entidad
financiera accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales
de la accionante al haber denominado en UPAC el crédito que adquirió para la
adquisición de vivienda de interés social, reproche que resulta ajeno al
proceso ejecutivo en el que la accionante no ha tenido posibilidad de
intervenir.”[6]
6. De lo
anterior, es viable concluir que la legitimidad por activa para interponer
acción de tutela contra el proceso ejecutivo de quien no ha sido parte en el
mismo depende de su relación, en este caso, con la demandada así como de la
acreditación de los intereses afectados con el resultado del proceso.
7. Por
consiguiente, la Sala Novena concluye que el municipio de Tunja puede instaurar
una acción de tutela como persona jurídica a través de su representante legal
mediante el otorgamiento de un poder. En esta oportunidad, además cuenta en
principio con legitimidad por activa pues, de un lado, es parte de la sociedad
de economía mixta demandada en el proceso ejecutivo, y de otro, demuestra
interés en el resultado del proceso comoquiera que los bienes sujetos de
medidas cautelares en el proceso son de uso público, y en esa medida,
inembargables.
8. Ahora
bien, el interés del municipio en el proceso ejecutivo radicaba en el
detrimento patrimonial que significaba el embargo de unos bienes que fueron
erróneamente avaluados y sujetos de medidas cautelares. Una vez se produce el
levantamiento de las mismas el municipio de Tunja pierde legitimidad para
actuar como peticionario dentro de la acción de tutela. De hecho, la afectación
de bienes públicos motivó el reconocimiento de su interés en el resultado del
proceso, pero al quedar sin efecto el embargo y secuestro de los bienes, la
legitimidad por activa en la acción de tutela de quien no fue parte en el
proceso ejecutivo queda desvirtuada.
En tal
sentido, se entiende la decisión de la Sala de Casación Civil de la Corte
Suprema de Justicia que desestimó el amparo, al no encontrar que se afecten
derechos fundamentales de la entidad territorial accionante. En su concepto con
la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Tunja, de
levantar las medidas el 18 de abril de 2012, quedó superada cualquier vulneración
de los derechos fundamentales del municipio.
9.
Adicionalmente, las demás peticiones del municipio como eventuales irregularidades
en el proceso ejecutivo tales como la indebida conformación del litisconsorcio,
la competencia del juez para decidir bien por falta de jurisdicción o por la
existencia de una cláusula compromisoria, han debido ser alegadas al interior
del proceso ejecutivo mediante un incidente de nulidad. No es la acción de
tutela la llamada a reemplazar los mecanismos ordinarios de defensa ni a
revivir oportunidades procesales que no fueron agotadas oportunamente.
10. En suma,
es posible reconocer la legitimidad por activa de una parte que no participó en
el proceso ejecutivo siempre que se acredite un interés en el resultado del
mismo. Sin embargo, es posible, como ocurrió en este caso, que los hechos que
fundamentan la legitimidad para actuar desaparezcan y quede, en consecuencia,
desvirtuada esa legitimidad por activa en la acción de tutela.
En
conclusión, la Sala confirmará la decisión proferida por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia que decidió negar el amparo, pero
únicamente por las razones expuestas en esta providencia. Igualmente, mantendrá
la orden de compulsar copias para que se adelanten las investigaciones
correspondientes.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR la
sentencia proferida veintiuno (21) de junio de dos mil doce (2012), por la Sala
de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la acción de tutela promovida
por el municipio de Tunja contra el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Tunja, por las razones expuestas en esta providencia.
Segundo: Por Secretaría
General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
María Victoria Calle Correa
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En este aparte se sigue la exposición de la apoderada del
municipio accionante. La Sala igualmente complementará la narración con los
hechos relevantes que se desprenden de los documentos obrantes en el
expediente.
[2] Sentencia T-608 de 2009, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[3] Sentencia SU-447 de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
[4] Sentencia SU-447 de 2011 ya citada.
[5] Sentencia T-176 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Sentencia T-019 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.