C-558-01
Sentencia C-558/01
Sentencia C-558/01
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Ejercicio
por particulares/SERVICIOS PUBLICOS-Ejercicio por particulares
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR PARTICULAR-Ejercicio/ACTO
ADMINISTRATIVO DE PARTICULAR-Recursos
A partir del decreto 01 de 1984 ya no cabe
duda alguna en cuanto a que los particulares que desempeñen funciones
administrativas pueden dictar verdaderos actos administrativos, susceptibles de
los recursos gubernativos previstos en el Estatuto Contencioso o en regímenes
especiales, para lo cual la respectiva entidad privada milita como sede
administrativa en la órbita propia de la autotutela de los actos
administrativos.
FUNCION
ADMINISTRATIVA-Razón de
ser
Bajo los dictados de la Constitución y la
Ley, la función administrativa sólo encuentra su razón de ser a través de la
acción que privilegia la materialidad sobre las formas en pro de la
satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes del país. En
guarda de lo cual la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el
ejercicio de un control de gestión y resultados.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS-Régimen
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Vía gubernativa
Las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios cumplen funciones administrativas al tenor de la vía
gubernativa que asumen, esto es, en cuanto conocen y deciden sobre las
peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados por los suscriptores o
usuarios.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Actos sujetos a jurisdicción administrativa
ACTO
ADMINISTRATIVO DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Control jurisdiccional
ACTO
ADMINISTRATIVO-Potestad de
dictarlo/ACTO ADMINISTRATIVO DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza
oficial o mixta
FUNCION
ADMINISTRATIVA POR EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Carácter subsidiario del estatuto
contencioso
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Derechos y prerrogativas de autoridad pública
Debe reiterarse lo sostenido por esta
Corporación, en el sentido de que el otorgamiento a las empresas de servicios
públicos de una gama de facultades, prerrogativas y privilegios propios de las
autoridades públicas busca propiciar y favorecer la organización, el
funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia del servicio, al
amparo de la regulación, el control y la vigilancia que el Estado se reserva
para sí con exclusividad, en su tarea de asegurar la prestación eficiente de
dichos servicios a todos los habitantes del territorio nacional.  Sentido
teleológico éste que a su turno implica un permanente examen sobre el acontecer
administrativo de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, en el entendido
de que ese conglomerado de atribuciones, derechos y prerrogativas de autoridad
pública que pueden ejercer los agentes prestadores de dichos servicios no tiene
la virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario
de su objeto social.
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Relación con el usuario
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS-Carácter/CONTRATO
DE SERVICIOS PUBLICOS-Condiciones uniformes/EMPRESAS DE SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Condiciones uniformes
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS-Presentación
de peticiones, quejas y recursos/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Presentación de peticiones, quejas y recursos
COMITE DE
DESARROLLO Y CONTROL SOCIAL EN SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
DERECHO DE PETICION
EN CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS-Finalidad/DERECHO DE CONTRADICCION EN CONTRATO DE SERVICIOS
PUBLICOS-Finalidad/DERECHO DE PETICION ANTE EMPRESAS DE SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS/DERECHO DE CONTRADICCION EN EMPRESAS DE SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS
El carácter esencial que los derechos de
petición y contradicción ostentan en el marco del contrato de condiciones
uniformes atiende a la protección inmediata de los derechos del usuario, a la
cobertura, calidad y costos del servicio que informan los fines sociales del
Estado, y por supuesto, a la participación de las personas en las decisiones
que las afectan.  De lo cual se sigue la necesidad de que las actuaciones y
resoluciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios correspondan
tanto a la ley como a la praxis inherente a esa viabilidad empresarial que la
Carta reconoce y estimula al amparo de la libre competencia económica con
responsabilidad social, ambiental y cultural.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Actuaciones
públicas y privadas/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN FUNCION ADMINISTRATIVA POR
PARTICULAR
Guardadas las proporciones y diferencias el
principio de legalidad obra siempre tanto sobre las actuaciones de la
administración pública como sobre las de los particulares, acusando en los respectivos
momentos las notas distintivas de lo estatal y lo privado en la perspectiva de
las actuaciones y controles propios de cada esfera. Lo cual adquiere singular
relevancia para el sector privado cuando quiera que los particulares desempeñen
funciones administrativas, ya que la asunción de poderes de autoridad pública
los sitúa en una escala reglada que aunada a su linaje privado los subsume por
entero en los predicados del artículo 6 del Estatuto Supremo.
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS-Presentación
de peticiones, quejas y recursos
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Oficina de peticiones, quejas y recursos
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Vía
gubernativa/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Vía gubernativa
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reclamación por facturación/EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS
DOMICILIARIOS-Reposición contra resolución de reclamación por facturación
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Orden de presentación de recursos
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Término de resolución de peticiones, quejas y recursos
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Atribuciones en sede administrativa
Las empresas y entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, independientemente de su condición estatal o
privada, gozan de un conglomerado de derechos, poderes y prerrogativas de
autoridad pública que las habilitan para cumplir funciones administrativas que
van desde la resolución de peticiones, quejas y reclamos hasta la decisión del
recurso de reposición, ofreciéndose como en una balanza el acervo de facultades
de autoridad pública y el control de autotutela que se ve complementado con la
revisión superior encomendada a la Superintendencia de Servicios Públicos para
la culminación de la vía gubernativa.
CONTRATO DE
SERVICIOS PUBLICOS-Condición
de la factura/EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Condición de
la factura
CONTRATO DE
CONDICIONES UNIFORMES-Partes
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-No cancelación de factura para atención de recursos
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reclamación por facturación
EMPRESAS
DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Reconocimiento de lo debido en factura
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Aceptación parcial de valores en factura
PRESTACION DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Naturaleza onerosa
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo
367 del Estatuto Supremo la prestación de los servicios públicos domiciliarios
no puede tener un carácter gratuito, por el contrario, su naturaleza onerosa es
inherente a la relación contractual en la perspectiva de alcanzar, preservar y
mejorar para la comunidad tanto la cobertura como la calidad del servicio, lo
cual no se consigue prohijando la desobediencia civil frente a las deudas por
bienes y servicios efectivamente recibidos, amén del enriquecimiento sin causa
que a favor de algunos podría presentarse ocasionalmente.
DEBIDO PROCESO-Pago previo para trámite de recurso
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Pago de lo que se acepta deber para recurrir
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Pago de sumas no objeto de recurso para recurrir
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Del pago y de los recursos
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Improcedencia del pago previo de sumas discutidas
EMPRESAS DE
SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Pago del promedio de consumo de últimos cinco periodos para recurrir
Referencia: expediente
D-3269
Demanda de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del artículo 155 de la Ley 142 de
1994.
Demandante: Hernán
Antonio Barrero Bravo.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo de
dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano HERNAN ANTONIO BARRERO BRAVO, demandó el
inciso segundo del artículo 155 de la Ley 142 de 1994.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial número
41433 del 11 de julio de 1994:
"Ley 142 de
1994
"(julio 11)
"por la cual
se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan
otras disposiciones
"El Congreso
de Colombia
"Decreta:
"...
"Artículo
155. Del pago y de los recursos. Ninguna empresa de servicios públicos podrá
exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso
relacionado con ésta.  Salvo en los casos de suspensión en interés del
servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco
podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al
suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen
sido interpuestos en forma oportuna.
"Sin
embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las
sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los
últimos cinco períodos."
III. LA DEMANDA
El ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo
solicitó a esta Corporación declarar inexequible el inciso segundo del artículo
155 de la Ley 142 de 1994, puesto que, en su opinión, ese inciso es contrario a
lo establecido en los artículos 2, 13, 23, 29 y 365 de la Carta Política. A tal
efecto, en su libelo planteó el concepto de violación en los siguientes
términos:
"La H. Corte Constitucional en varios
fallos ha considerado que el hecho de condicionar el trámite del recurso al
pago de la multa, reembolso, o facturas con errores cometidos en la liquidación
de las tarifas de servicios públicos, crea un motivo injustificado de
desigualdad entre los afectados, por cuanto quienes paguen tendrán posibilidad
de hacer valer sus razones ante la Administración, en tanto que quienes no lo
hagan serán discriminados, con notoria violación del artículo 13 de la Norma
Superior (Cfr. entre otras sentencias, la T-450 de 1994).
"De otra parte, la exigencia de la
norma acusada, de efectuar cualquiera de los pagos a que ella se refiere, le
niega a las personas afectadas, el derecho de tener acceso a la Administración
para lograr los fines esenciales del Estado (C.P. art. 2) y los que tienen que
ver con que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del
Estado, a quien le corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los
habitantes del territorio nacional (C.P. art. 365).
"Cuando las empresas de servicios
públicos realizan en forma inadecuada las facturas, estamos frente a
deficiencias, por parte de ellas, que desconocen lo dispuesto en el artículo
365 de la Norma Superior, que le ordena al Estado, que estos servicios deben
prestarse en forma eficiente a todos les habitantes del territorio nacional.
"El término 'eficiencia', utilizado en
el artículo 365 de la Carta, se predica de todas las actividades y
procedimientos que realizan estas empresas, incluido el que tiene que ver con
la facturación. Por lo tanto, si el usuario o suscriptor interpone un recurso
contra las facturas, este debe obedecer a una deficiencia de la empresa
prestadora del servicio;  por ello, no puede exigírsele para poder ejercer ese
derecho, el pago de los valores contemplados en la norma demandada, sin
perjuicio de violar los artículos anteriormente citados de la Carta Política.
"Igualmente, la norma demandada viola
el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Carta, al no atender
las solicitudes de las personas usuarias del servicio, quienes por no pagar las
sumas exigidas en la norma demandada, no tienen la posibilidad de ejercer el
derecho a que la empresa les explique el motivo o razón que tuvo para facturar
de esa o de otra manera, o explicar por que aquéllas facturas quedaron mal
elaboradas, o por que contienen valores de consumos no ralizados por el usuario
o suscriptor; así mismo, viola la disposición acusada, el derecho de defensa y
el debido proceso, contemplados en el artículo 29 de la Carta, al hacer las
mencionadas exigencias de pago, porque la empresa pese a tener esta obligación
de orden constitucional y legal, les impide a los usuarios el libre ejercicio
de accionar ante ella, conforme a los procedimientos contemplados en la ley y
los reglamentos de las empresas" (folios 2-3).
IV. INTERVENCIONES
A.   Intervención ciudadana.
Durante el término de fijación en lista, se
presentaron dos escritos provenientes de ciudadanos que decidieron intervenir
en el trámite de este asunto.
-
Oscar Sánchez
Giraldo.
Dirigió su intervención a impugnar las
pretensiones de la demanda, toda vez que en su sentir no es cierto que la norma
acusada condicione "...el trámite de los recursos que en sede de
empresa proceden contra las facturas para que por este medio se corrijan los
errores en que se ha podido incurrir, pues el segmento normativo demandado
solamente exige la comprobación del pago de las sumas que no han sido
cuestionadas por el usuario por medio del recurso, las cuales deben ser pagadas
en la fecha debida. Ello es apenas obvio, en la medida en que el pago es una
obligación del usuario derivada de la prestación del servicio, originada en una
relación contractual de naturaleza bilateral, cuyas obligaciones se sirven
recíprocamente de causa. Pensarlo de otra manera llevaría a propiciar una
situación en virtud de la cual, bastaría interponer el recurso para eludir o
retardar el cumplimiento de obligaciones que no han sido objeto de reclamo,
incurriendo el usuario en un claro abuso del derecho, con violación del
artículo 95.1 constitucional que impone a la persona y al ciudadano el deber de
respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios."
-
María Consuelo Reyes
de Rodríguez, Xenia Isabel Espinosa Guzmán y Claudia Patricia Ferreira.
De manera conjunta, estas tres ciudadanas
intervinieron en el proceso para oponerse a las pretensiones del accionante,
pues, en su opinión, los cargos carecen de fundamento.
Señalaron estas ciudadanas que habida
consideración de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional la norma acusada
no viola el principio de igualdad, toda vez que el tratamiento diferente que
ostenta la norma se sustenta en una razón suficiente ligada al hecho de que el
usuario que no comparte el contenido de su factura no se encuentra en la  misma
situación de aquel que sí acepta la descripción y cobro de los consumos
realizados.  Que en tal sentido, si la reclamación es parcial resulta lógico
que la ley dé igual tratamiento a quienes se hallen en situaciones iguales,
exigiendo al efecto el pago de las sumas que no son objeto de reclamación, ya
que el mismo deber legal se establece con respecto a los usuarios que comparten
en su totalidad la facturación de los servicios recibidos.
Seguidamente se refirieron a los artículos
2, 23 y 29 de la Constitución afirmando que los recursos son medios de
impugnación de resoluciones y actos de la Administración tendientes a la
corrección de los yerros cometidos por ésta.  Que asimismo, y en desacuerdo con
la posición del actor, el concepto de eficiencia hace relación a la prestación
del servicio público mediante la optimización de recursos por parte de las
empresas.  Por donde la hipótesis de los recursos no corresponde a situaciones
de ineficiencia de las empresas, sino a hechos por errores que eventualmente
pueden presentarse.  Igualmente, que en lo concerniente al derecho de petición
es clara la protección dada por la normatividad, no siendo dable aludir una tal
violación del derecho por cuanto el requisito acusado obedece a la
procedibilidad de la acción.  Finalmente, que en lo concerniente a la
vulneración del debido proceso el actor está desconociendo las reglas
establecidas por la ley 142 de 1994 en relación con las reclamaciones y con los
recursos en vía gubernativa.
-
Asociación Nacional
de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios y Actividades Complementarias e
Inherentes -ANDESCO-.
A través de apoderada judicial los miembros
de esa asociación coincidieron con los argumentos de los otros intervinientes,
señalando que el accionante "...pretende trasladar la doctrina
constitucional contenida en la sentencia T-450 de 1994, que luego fuese (sic)
reafirmada por la misma Corte Constitucional, en la sentencia T-279 de 1995,
siendo que los presupuestos de la norma acusada (Inciso 2 del artículo 155 de
la 142 de 1994), son sustancialmente distintos si se les compara con los
contenidos en las precitadas sentencias..."
Prosiguió registrando que la realización
del Estado Social de Derecho requiere la cooperación de los administrados o
usuarios de los servicios con el pago oportuno, siendo claro para el caso en
estudio que el interesado no tiene que pagar la suma inserta en el reclamo, mas
sí la que acepta deber, pudiendo escindir la factura para su pago cuando en una
misma se integren diferentes servicios.  De suerte que el usuario podrá
impugnar las cantidades que no le satisfagan, pagando aquellas que si acepta,
ya que de otra manera sí se estaría incurriendo en un trato discriminatorio
para con los usuarios que no obstante admitir el monto de lo facturado se
abstienen de pagar por diferentes razones.  Culminó ANDESCO diciendo que la ley
bien puede establecer requisitos de procedibilidad de los recursos, tal como en
efecto lo hizo el legislador al tenor del inciso 2º del artículo 155 de la ley
142 de 1994.
A.   Intervención institucional.
-
Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios.
A través de apoderado judicial el
Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios intervino en el proceso
para defender la constitucionalidad de la norma acusada, indicando al respecto
que la viabilidad financiera de las empresas prestadoras de servicios públicos
precisa del pago oportuno de los mismos por parte de los usuarios.  Por manera
que la norma impugnada comporta un equilibrio racional entre las prestaciones
debidas en ejecución del contrato de servicios públicos, tal como se desprende
de la prohibición inmersa en el primer inciso del artículo 155.  Contrario sensu,
la desigualdad sí se daría con  la pretensión del actor en la medida en que no
habría equidad en una relación contractual donde el consumidor de un bien o
servicio prive a su prestador del oportuno cobro del servicio, so pretexto de
haberse interpuesto un recurso.
-
Ministerio de
Desarrollo Económico.
También a través de apoderado judicial el
Ministerio de Desarrollo Económico intervino en este proceso para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
Al respecto afirmó que el inciso demandado
ni viola el principio de igualdad, ni es contrario a otra de las normas
constitucionales citadas por el accionante.  Luego transcribió varios
pronunciamientos constitucionales para destacar la habilitación que la Carta le
otorga al legislador para expedir normas sobre competencias y
responsabilidades, deberes y derechos de los usuarios, protección de los mismos
y formas de participación en el ámbito de los servicios públicos
domiciliarios.
Más adelante dijo que en el evento de que
en una misma factura se liquiden los valores de varios servicios y el usuario
considere que el cobro de uno o varios de los conceptos le causa lesión, él
podrá recurrir cancelando las sumas no cuestionadas según mandato del inciso
segundo del artículo 155 de la ley 142 de 1994, siendo evidente que no existe
ninguna razón constitucional o legal que autorice el no pago de los servicios
recibidos y no reclamados.  Enseguida agregó:  "Es infundada la
manifestación del actor, en el sentido que (sic) si cancela el servicio no
reclamado, se transgrede el artículo 13 de la Constitución Política que trata
sobre el Derecho a la igualdad, ya que si la ley permitiera la no cancelación
del servicio no reclamado, en este "hipotético" evento, si habría
discriminación con los usuarios o suscriptores que no presentaren reclamaciones
por los servicios prestados por parte de las Empresas Prestadoras  y
cumplidamente cancelen dichos servicios".
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Jefe del Ministerio Público solicitó a
la Corte declarar la constitucionalidad de la norma demandada, por cuanto
ninguno de los cargos planteados por el actor tiene fundamento jurídico
atendible.
Sobre el primer cargo dijo el Procurador
que el inciso acusado no establece discriminación alguna en contra de los
usuarios que decidan recurrir la facturación sobre servicios públicos
domiciliarios, y que tampoco constituye privilegio a favor de quienes estando
al día en los pagos utilicen los recursos en mención.  De manera que antes que vulnerar
el principio de igualdad lo que la norma hace es contribuir a su realización
estableciendo condiciones iguales frente a situaciones iguales, esto es:
imponiendo a todos las mismas condiciones para interponer los recursos en
mención, que a su turno se traduce en pagar las sumas no discutidas.  Luego
agregó:  "(...) lo que parece solicitar el demandante es un trato
privilegiado para quienes no han cumplido con sus obligaciones contractuales y
con las normas legales reguladoras de la materia, sin que medie justificación
alguna para dicho incumplimiento, toda vez que se trata de no pago de servicios
ya prestados en debida forma y cuyo cobro ha sido realizado sin irregularidad
alguna."
Que de llegarse a suprimir la condición
demandada se estaría dando un tratamiento diferencial injustificado a favor de
quienes sin razón válida incumplan o hayan incumplido con las obligaciones
legalmente causadas, y en contra de los usuarios que sí han observado sus
obligaciones, distorsionándose a la vez el auténtico sentido que el legislador
le dio a los recursos contemplados en la ley 142 de 1994.
En cuanto al acceso a la administración
para que ésta cumpla con las finalidades esenciales del Estado dijo el
Procurador que la norma censurada antes que cerrar el paso lo que hace es
garantizarlo en aras de la realización de tales finalidades, perspectiva dentro
de la cual no se puede desconocer que para su debido funcionamiento las
empresas prestadoras de servicios públicos requieren de recursos económicos,
que en buena parte provienen de los pagos que deben hacer los usuarios por la
prestación de los mismos.
Refiriéndose al cargo por supuesta
violación del debido proceso el Procurador reivindicó la obligación de los
usuarios de estar a paz y salvo respecto de las sumas no discutidas, añadiendo
al punto que ello no significa en modo alguno cortapisa para la interposición
de los recursos cuando existan razones para atacar una determinada
facturación.  Que justamente la ley ha querido proteger al usuario contra
posibles abusos en el capítulo relativo a la "Defensa de los usuarios en
sede de la empresa", de suerte que la exigencia planteada en nada afecta
el derecho de defensa, que a la vez comporta un llamado hacia el cumplimiento
del deber constitucional de respetar los derechos ajenos y de no abusar de los
propios.  Que en todo caso la defensa de un derecho no puede edificarse sobre
la base del incumplimiento de obligaciones que afectan a terceros en sus
respectivos derechos, con claro perjuicio para la estabilidad financiera de las
empresas y para la continuidad misma del servicio.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para decidir sobre
la demanda presentada,  en virtud de lo dispuesto en el artículo 241- 4 de la
Constitución Política.
2. Planteamiento del problema.
El actor demanda la inconstitucionalidad
del inciso segundo del artículo 155 de la ley 142 de 1994, sobre servicios
públicos domiciliarios, pues en su entender dicho segmento es violatorio de las
disposiciones contenidas en los artículos 2, 13, 23, 29 y 365 de la
Constitución Política, en la medida en que condiciona el trámite de los
recursos que en sede administrativa proceden contra las facturas, al pago
previo de las sumas no discutidas, o del promedio del consumo de los últimos
cinco períodos.  Y que ello es así por cuanto al tenor de la exigencia
demandada se quebranta el principio de igualdad en tanto se permite la
resolución del recurso a quien paga, con negación del trámite del mismo a quien
no paga.  Condición pecuniaria que a su vez le niega a las personas afectadas
el acceso a la Administración para lograr los fines esenciales del Estado, a
quien le corresponde asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes
del país.  Que bajo tales respectos la norma acusada quebranta igualmente el
derecho de petición y el derecho de defensa junto con el debido proceso, en los
siguientes términos:  el de petición, al no permitir la atención de las
solicitudes presentadas  por los usuarios que no realicen el pago previo;  y el
de defensa y debido proceso al hacer la mencionada exigencia de pago.
La solución del problema formulado
amerita un examen de las normas relativas a:  los derechos y prerrogativas de
autoridad pública que ostentan las empresas prestadoras de servicios públicos
domiciliarios;  la relación de éstas con el usuario;  y las atribuciones de que
gozan tales empresas en punto al recurso de reposición.
3. Los derechos y prerrogativas de
autoridad pública que se le reconocen a las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios.
Primeramente debe destacarse el
significativo avance que entraña el artículo 1º del Código Contencioso
Administrativo en lo atinente al universo de personas habilitadas para
desempeñar funciones administrativas, pues como bien se sabe, merced a esta
disposición se le reconoció a los particulares la eventual capacidad para
cumplir funciones administrativas, y por contera, la posibilidad de acceder a
la condición genérica de autoridades.  Desde luego que tal preceptiva no
correspondió a una gracia o dádiva otorgada por la ley a favor de los
particulares, antes bien, lo que se registró allí (decreto 01 de enero 2 de
1984) fue un reconocimiento a la creciente incursión del sector privado en la
prestación de servicios públicos tales como la enseñanza, la salud, el
transporte, la banca, etc.  Disposición que por otra parte no ha sido ni es
indicativa de que la prestación de servicios públicos sea "per se"
una función administrativa.
Por manera que, a partir del decreto 01 de
1984 ya no cabe duda alguna en cuanto a que los particulares que desempeñen
funciones administrativas pueden dictar verdaderos actos administrativos,
susceptibles de los recursos gubernativos previstos en el Estatuto Contencioso
o en regímenes especiales, para lo cual la respectiva entidad privada milita
como sede administrativa en la órbita propia de la autotutela de los actos
administrativos.
La función administrativa ganó especial
configuración y distinción a términos de la nueva Carta Política, donde al
efecto el artículo 209 la pone al servicio de los intereses generales al amparo
de unos principios específicos, destacando al propio tiempo la
descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.  Asimismo,
a través del artículo 210 superior los principios que orientan la actividad
administrativa se erigen como fundamento en la génesis de las entidades del
orden nacional descentralizadas por servicios.  Agregando que:  "Los
particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que
señale la ley".  Desarrollo legal que sin perjuicio de las reglas
preexistentes en el Código Contencioso Administrativo encuentra particulares
perfiles en la ley 142 de 1994, y en general, en la ley 489 de 1998, donde
dicho sea de paso, se enfatiza el imperativo de GESTIÓN que campea en la
Constitución al tenor de los artículos 113 y 209.  De allí que el artículo 4 de
la ley 489 señale que:  "La función administrativa del Estado busca la
satisfacción de las necesidades generales de todos los habitantes, (...)".
Se trata pues de reivindicar un Estado Social de Derecho que a través de sus
órganos y funciones ejecutoras supere los linderos meramente formalistas para
acceder sin más al ámbito de la realización efectiva de las tareas públicas,
contando para ello también con la oportuna concurrencia de unos controles
institucionales llamados a ejercer sus funciones en términos de valor
agregado.  De suerte que, bajo los dictados de la Constitución y la Ley, la
función administrativa sólo encuentra su razón de ser a través de la acción
que  privilegia la materialidad sobre las formas en pro de la satisfacción de
las necesidades generales de todos los habitantes del país.  En guarda de lo
cual la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un
control de gestión y resultados (art.267 C.P.).
Desde luego que la preeminencia del Estado
gestor sobre el Estado funcionalista debe acompasar su eficacia material con la
calidad constitucional y legal prevista para los procedimientos y actos
administrativos, toda vez que una conducta perniciosamente activista podría dar
al traste con la realización jurídica de determinados valores, principios,
derechos y deberes inscritos en la Carta.
En este orden de ideas, en procura de los
cometidos señalados por el artículo 365 y siguientes de la Constitución se
expidió la ley 142 de 1994, por la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios.  Esta ley dispuso en su artículo 32, como
regla general, que la constitución y los actos de las empresas de servicios
públicos se rigen por el derecho privado, independientemente del tipo
empresarial de que se trate, esto es:  empresa de servicios públicos oficial,
mixta, privada o empresa industrial y comercial del Estado.  Siendo clara la
inaplicabilidad de esta regla a los municipios cuando asuman la prestación de
los mencionados servicios a través de su administración central, ya que por no
encajar dentro del concepto de empresa deberán estar a lo reglado en el
derecho público, salvo en lo dispuesto por el artículo 31 de la misma ley en
materia contractual.
Frente a la regla general establecida el
prenotado artículo 32 deja a salvo las normas de la Constitución y de la misma
ley que estipulen expresamente lo contrario, vale decir, que privilegien la
aplicación del derecho público en el manejo y resolución de determinados
asuntos, tal como ocurre en la hipótesis de la defensa de los usuarios en sede
de la empresa.  En efecto, obsérvese cómo a pesar de que el inciso segundo del
artículo 152 de la ley de servicios destaca una hermenéutica protectora de la
costumbre comercial frente a las normas sobre presentación, trámite y decisión
de recursos;  por mandato de los artículos 154 a 159 ibidem el procedimiento
para conocer y decidir en cuanto a las peticiones, quejas, reclamos y recursos
es de linaje público.  Lo que a todas luces es indicativo de que las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios cumplen funciones
administrativas al tenor de la vía gubernativa que asumen, esto es, en cuanto
conocen y deciden sobre las peticiones, quejas, reclamos y recursos presentados
por los suscriptores o usuarios.
Claro que hay otras hipótesis normativas
que también prevén la función administrativa en cabeza de las susodichas empresas,
según lo da a entender el artículo 33 de la ley de servicios, que en torno a
todos (art.15 ejusdem) los prestadores de servicios públicos domiciliarios
reza:
"Quienes presten servicios públicos
tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta ley u otras anteriores,
confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de
inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación
forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio;  pero
estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo
sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el
uso de tales derechos".
Con referencia a las hipótesis de esta
norma, en lo que hace a la potestad para dictar actos administrativos la Sala
se pregunta:  ¿con arraigo en el espectro general de las reglas vigentes sobre
producción de actos administrativos, qué tan predicable resulta el anterior
precepto en relación con los prestadores de servicios públicos domiciliarios
que no gozan de naturaleza oficial?
Una respuesta sobre el particular ya fue
expresada por el Consejo de Estado, la cual, dado su talante ilustrativo,
conviene ahora traerla a colación.  Dijo así esa Corporación:
"3. El artículo 33 de la ley 142
pretende definir cuáles actos, hechos u omisiones realizados por las entidades
que prestan servicios públicos domiciliarios corresponde (sic) conocer a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Allí se mencionan aquellos
actos expedidos en ejercicio de los derechos y prerrogativas que la propia ley
142 u otras anteriores confieren para los siguientes aspectos:
a)    Uso del espacio público;
b)    Ocupación temporal de inmuebles;
c)     Promover la constitución de servidumbres, o
d)    La enajenación forzosa de los bienes que se
requieran para la prestación del servicio.
a) En relación con el uso del espacio
público, la doctrina ha señalado que este puede ser de tres clases:
- Común y general en el que no se requiere
intervención administrativa alguna, v.gr. caminar o conducir por las vías
públicas, bañarse o beber el agua de los ríos y caudales, etc.
- Uso común especial que requiere
autorización administrativa (por ejemplo pescar).
- Uso privativo para el cual se necesita
una concesión (un canal de agua que se hace saltar con fines de producción de
energía).
"Esta disposición debe armonizarse con
el artículo 26 de la ley 142 que en relación con los permisos municipales
establece:
"En cada
municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas
generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso
del espacio público, (sic) y la seguridad y tranquilidad ciudadanas;  y las
autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen.
"Los
municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las
actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos
bienes y servicios que éstas proporcionan, en la parte subterránea de las vías,
puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público.  Las empresas serán, en
todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la
deficiente construcción u operación de sus redes.
"Las
autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas
de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren
competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas
por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o
concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia".
"Esto significa que en la medida en
que las empresas de servicios públicos domiciliarios pretendan efectuar un uso
especial o privativo del espacio público, están obligadas a obtener la
respectiva autorización de la autoridad municipal y por consiguiente, por sí y
ante sí no profieren ningún acto unilateral o administrativo como
equivocadamente lo insinúa el artículo 33 de la ley 142 de 1994.
"b) La ocupación temporal de inmuebles
es una actuación puramente material que en estricto sentido tampoco da lugar a
la producción de actos administrativos por parte de las empresas prestadoras de
los servicios públicos domiciliarios y en el evento de que estos (sic) se
requieran, deberán solicitarse a la entidad correspondiente o al municipio.
"A este respecto el artículo 57 de la
ley 142 de 1994 señala:
"Facultad de
imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales y remover obstáculos.
Cuando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán
pasar por predios ajenos, por una vía aérea, subterránea o superficial, las
líneas, cables o tuberías necesarias;  ocupar temporalmente las zonas que
requieran en esos predios;  remover los cultivos y los obstáculos de toda clase
que se encuentren en ellos;  transitar, adelantar las obras y ejercer
vigilancia en ellos;  y, en general, realizar en ellos todas las actividades
necesarias para prestar el servicio.  El propietario del predio afectado tendrá
derecho a indemnización de acuerdo a los términos establecidos en la ley 56 de
1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione.
"Las líneas
de transmisión y distribución de energía eléctrica y gas combustible,
conducciones de acueducto, alcantarillado y redes telefónicas, podrán atravesar
los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar
acueductos, oleoductos y otras líneas o conducciones.  La empresa
interesada, solicitará el permiso a la entidad pública correspondiente;  si no
hubiere ley expresa que indique quién debe otorgarlo, lo hará el municipio en
el que se encuentra el obstáculo que se pretende atravesar". (se
subraya).
"c) En la constitución de servidumbres
asimismo las empresas de servicios públicos domiciliarios no producen actos
administrativos toda vez que de acuerdo con el artículo 117 de la ley 142 de
1994:
"La empresa
de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre,
para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre
mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de
servidumbre al que se refiere la ley 56 de 1981"
"A su vez el artículo 118 del mismo
estatuto prevé que
"Entidad
con facultades para imponer la servidumbre.  Tienen facultades para imponer la servidumbre por
acto administrativo las entidades territoriales y la Nación, cuando tengan
competencia para prestar el servicio público respectivo, y las comisiones de
regulación"
d)    En cuanto a la enajenación forzosa o expropiación
de los bienes que requieran las empresas para la prestación de los servicios
públicos, lo dispuesto por el artículo 32 de la ley 142 de 1994 debe
interpretarse en armonía con el artículo 116 de dicha ley que señala:
"Entidad
facultada para impulsar la expropiación.  Corresponde a las entidades
territoriales, y a la Nación, cuando tengan la competencia para la prestación del
servicio, determinar de manera particular y concreta si la expropiación de un
bien se ajusta a los motivos de utilidad pública o interés social que consagra
la ley, y producir los actos administrativos e impulsar los procesos judiciales
a que haya lugar" (se subraya).
"El vacío que dejó la ley 142 de 1994
en cuanto no facultó a las empresas de servicios públicos domiciliarios
diferentes a la Nación y a las entidades territoriales para impulsar el proceso
de expropiación y por consiguiente, producir el acto administrativo que
determine de manera particular y concreta el bien que se ajusta a los motivos
de utilidad pública e interés social que consagra la ley, debe ser llenado con
la ley 9 de 1989 y 388 de 1997 que confieren esa facultad además a las empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta asimiladas
a las anteriores.
"Sería por lo tanto este el único
caso en el que algunas empresas de servicios públicos domiciliarios - no todas
- podrían proferir actos administrativos que como tales están sujetos al
control de esta jurisdicción (CCA, art. 82)"[1]
La Sala prohíja los anteriores
planteamientos, advirtiendo que en relación con el comentado artículo 33 la
potestad para emitir actos administrativos no sólo es predicable respecto de la
Nación, las entidades territoriales y las empresas industriales y comerciales
del Estado, pues según puede inferirse del contexto positivo reseñado y de la
ley de servicios misma, tal potestad es también propia de las empresas de
servicios públicos domiciliarios en cuyo capital la Nación o sus entidades
descentralizadas posean el 90% o más.  Lo que en términos más específicos
incluye a las empresas de servicios públicos domiciliarios de naturaleza
oficial o mixta, cuando quiera que cumplan con este porcentaje.  Por donde,
para el sector de los servicios públicos domiciliarios, sería impropio destacar
alguna titularidad (en el sentido visto) en cabeza de las sociedades de
economía mixta, toda vez que esta modalidad societaria fue proscrita del
régimen legal de los servicios públicos domiciliarios (arts. 14.5, 14.6, 14.7 y
17, ley 142/94).  De otra parte debe precisarse que lo aquí expresado en torno
a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las empresas oficiales
o mixtas, es enteramente aplicable en los órdenes nacional, departamental y
municipal (art. 59, ley 388/97).  Por consiguiente, son, pues, estos los
términos en que deben entenderse las hipótesis contempladas en el artículo 33
de la ley 142 de 1994, quedando por tanto suficientemente claro que la función
administrativa exhibe fronteras en los dominios de esta disposición a
instancias de la influencia sistemática recibida de las normas ya señaladas en
líneas anteriores.
El ejercicio de funciones administrativas
en la esfera de los servicios públicos domiciliarios muestra otro ejemplo
limitativo al tenor del tercer inciso del artículo 130 de la ley de servicios,
que a la letra dice:
"Las deudas derivadas de la prestación
de servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces competentes
o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas oficiales de
servicios públicos. (...)."
Conforme a esta disposición las empresas de
servicios públicos mixtas y privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su
cartera morosa a través de los jueces competentes, al paso que las de estirpe
oficial gozan tanto de esta opción como del ejercicio de la jurisdicción
coactiva.  Y al decir oficial deben entenderse incorporadas las
entidades que presten servicios públicos domiciliarios como empresa de
servicios públicos oficial o como empresa industrial y comercial del Estado,
sin que para nada importe el que aquélla sea por acciones y ésta no, pues la
expresión oficial en su amplio contenido puede acoger validamente a
estos dos tipos empresariales (arts. 14.5 y 17 parág. 1º, ley 142/94).
Pues bien, considerando que la jurisdicción
coactiva sienta sus reales en la órbita de la función administrativa,
constituyéndose ante todo como una prerrogativa de autotutela ejecutiva, es del
caso destacar que en lo atinente al citado artículo 130 las empresas de
servicios públicos de carácter mixto o privado se hallan al margen de dicha
función, poniéndose de presente otra limitación a los poderes y prerrogativas
de autoridad pública que la ley de servicios le otorga al universo de agentes
prestadores de servicios públicos domiciliarios.
El ejercicio de la función administrativa
por parte de todas las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios encuentra una preceptiva mucho más comprensiva en el inciso
primero del artículo 154 de la ley 142, que al respecto permite circunscribir
como actos administrativos propios de tales empresas y entidades los de
negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación, y por
supuesto, las decisiones que se produzcan en sede empresarial con ocasión del
recurso de reposición.
Con un sentido residual los artículos 106 a
115 de la ley de servicios establecen los procedimientos administrativos a
seguir para dictar actos unilaterales por parte de quienes en forma temporal o
permanente revistan la condición de autoridad;  es decir, se trata de unas
disposiciones referidas tanto a quienes presten servicios públicos domiciliarios
como a las autoridades públicas pertenecientes o relacionadas con este sector,
v.gr. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Comisiones de
Regulación, Ministerios, etc.  Siendo a la vez patente la primacía de tales
procedimientos frente a las reglas del Código Contencioso Administrativo (art.
1, inc. 1º del CCA).  Por consiguiente, en lo atinente a la función
administrativa el Estatuto Contencioso mantiene su condición subsidiaria y
residual en todos los casos que la preceptiva sobre servicios públicos
domiciliarios carezca de reglas aplicables a determinados asuntos o hipótesis.
Finalmente debe reiterarse lo ya sostenido
por esta Corporación, en el sentido de que el otorgamiento a las empresas de
servicios públicos de una gama de facultades, prerrogativas y privilegios
propios de las autoridades públicas busca propiciar y favorecer la
organización, el funcionamiento, la continuidad, la eficiencia y la eficacia
del servicio, al amparo de la regulación, el control y la vigilancia que el
Estado se reserva para sí con exclusividad, en su tarea de asegurar la
prestación eficiente de dichos servicios a todos los habitantes del territorio
nacional.  Sentido teleológico éste que a su turno implica un permanente examen
sobre el acontecer administrativo de quienes prestan servicios públicos
domiciliarios, en el entendido de que ese conglomerado de atribuciones,
derechos y prerrogativas de autoridad pública que pueden ejercer los agentes
prestadores de dichos servicios no tiene la virtualidad de convertir en función
administrativa el desarrollo ordinario de su objeto social.
4. Carácter de la relación del usuario con
la empresa o entidad prestadora del servicio.
Este tema fue examinado por la Corte
Constitucional con particular énfasis a través de la sentencia T - 540 de 1992,
donde al efecto se afirmó:
"La
naturaleza jurídica de las relaciones entre los usuarios de servicios públicos
y las empresas encargadas de su prestación no es un tema pacífico en la
doctrina. Por un lado, la tesis privatista, anteriormente vinculada a la
distinción de actos de autoridad y actos de gestión de la administración, hoy
en auge en razón del movimiento que favorece la privatización de empresas de
servicios públicos, postula la aplicación del derecho privado a muchas
prestaciones administrativas, en especial las desempeñadas por concesionarios.
La tesis de la naturaleza jurídico-pública, de otra parte, sostenida por la
doctrina alemana, señala que invariablemente la actividad inherente a todos los
servicios públicos no es contractual, sino reglamentaria. Se busca enfatizar la
prevalencia de la seguridad jurídica sobre las ventajas individuales de la
contratación privada en atención a que la prestación de servicios es una
actividad dirigida a la realización del interés público. Ninguna posición
unilateral, sin embargo, ha logrado responder cabalmente a las características
de los diversos servicios públicos.
"La relación
jurídica entre el usuario y las empresas de servicios públicos domiciliarios
es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relación legal y
reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la
prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación,
sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado en materias no
reguladas por la ley.
"La variedad
de los servicios públicos  - esenciales (CP arts. 56, 366), sociales (CP arts. 46,
48, 64), domiciliarios (CP arts. 367 y ss), comerciales o industriales (CP art.
64) y las variadas modalidades de su prestación - directamente por el Estado o
a través de comunidades organizadas o particulares - son criterios que sumados
a la decisión del legislador permiten determinar el derecho aplicable en cada
caso. La clásica exigencia de someter los servicios públicos a las reglas
exorbitantes del derecho público con miras a mantener las prerrogativas del
Estado ha perdido vigencia frente a su prestación creciente a través de
concesionarios y la superación de la antinomia entre rentabilidad, eficacia y
cubrimiento del servicio. La situación jurídica del usuario en parte es
contractual y en parte reglamentaria, según lo establezca el propio legislador
(CP art. 365). Esta regulación es  más intensa y abarca mayor número de
aspectos de las relaciones entre el Estado y los usuarios cuando el servicio
asume un carácter acentuadamente más administrativo y se presta directamente
por el Estado. Al contrario, tratándose de servicios públicos prestados por
particulares, los aspectos o problemas no previstos en la reglamentación
administrativa, salvo si de su naturaleza se deduce lo contrario, deben
resolverse aplicando criterios contractualistas, más afines a las actividades
desarrolladas por los concesionarios de un servicio público.
"No es
entonces exótico que la relación jurídica entre usuario y empresa de servicios
públicos sea simultáneamente estatutaria y contractual. En materia de servicios
públicos domiciliarios, por el contrario, esta es la regla general, debido a
que su prestación involucra derechos constitucionales - salud, educación,
seguridad social, etc. - y su reglamentación administrativa obedece a intereses
públicos determinados, quedando reservada su gestión, control y vigilancia a
los organismos del Estado"[2].
Esa relación
estatutaria y contractual aparece vertida en el artículo 132 de la ley de
servicios, que a su turno impone una regla hermenéutica tendiente a la
armonización jerárquica de esta ley con las condiciones especiales que se
pacten con los usuarios, con las condiciones uniformes que señalen las empresas
de servicios públicos y con las normas de los códigos de comercio y civil.
Poniéndose de relieve el carácter mixto, o si se quiere especial, del contrato
de servicios públicos, de suyo uniforme, consensual, de tracto sucesivo,
oneroso y de adhesión.
Como era de
esperarse, a la luz de la ecuación empresa - usuario la ley 142 señaló las
reglas concernientes a la solución de los conflictos que se puedan presentar, tanto
entre los extremos contractuales como entre el usuario y terceros, definiendo
al efecto las directrices para la defensa de los usuarios en sede de la empresa
y para la liberación del suscriptor (temporal o definitiva) respecto de sus
obligaciones contractuales, a tiempo que le defirió a las comisiones de
regulación la competencia para determinar por vía general los casos en que el
suscriptor podrá acceder a dicha liberación obligacional (art. 128, inc. 4º).
De capital
importancia para la existencia del contrato de condiciones uniformes es el
derecho de petición y los principios de publicidad y contradicción, toda vez
que al tenor del artículo 152 de la ley de servicios:  "Es de la
esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda
presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de
servicios públicos".
Propio es decir
también que esa publicidad que reclama para sí el contrato de condiciones
uniformes trasciende sus cláusulas socialmente en pro de la participación
ciudadana que la ley 142 prevé en cabeza de los comités de desarrollo y control
social, como que éstos, en nombre de la comunidad que aglutinan y representan,
tienen funciones de coparticipación empresarial y de control en aras de la
continuidad, la eficiencia y la eficacia de esos servicios que en gran medida
suelen dar noticia sobre la calidad de vida de los habitantes de un país.
A partir de ese
presupuesto básico de la publicidad el ejercicio del derecho de contradicción
se desenvuelve a través de las actuaciones administrativas y de la vía
gubernativa, concretándose ante todo en oportunidades para formular peticiones,
quejas, reclamos y recursos, de cuyos resultados prácticos debe dar razón, de una
parte, la estructura orgánica y funcional de las oficinas de peticiones, quejas
y recursos de las empresas, y de otra, el grado de credibilidad social
alcanzado por éstas a partir de sus actuaciones y resoluciones.
Con arreglo a todo
lo anterior puede decirse que, el carácter esencial que los derechos de
petición y contradicción ostentan en el marco del contrato de condiciones
uniformes atiende a la protección inmediata de los derechos del usuario, a la
cobertura, calidad y costos del servicio que informan los fines sociales del
Estado, y por supuesto, a la participación de las personas en las decisiones
que las afectan.  De lo cual se sigue la necesidad de que las actuaciones y
resoluciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios correspondan
tanto a la ley como a la praxis inherente a esa viabilidad empresarial que la
Carta reconoce y estimula al amparo de la libre competencia económica con
responsabilidad social, ambiental y cultural (art. 333).
5. Atribuciones de que gozan las empresas y
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios en sede
administrativa.
El Estado Social de Derecho que informa la
Carta Política pone de presente, de una parte, el perfil antropocéntrico de su
ordenamiento jurídico, y de otra, el imperio de la ley en lo sustantivo y lo
procedimental.  De tal suerte que las autoridades públicas y los particulares
en sus actuaciones deben sujetarse por completo a los mandatos de la
Constitución, de la ley y del reglamento, con la indispensable concurrencia de
los entes controladores y los jueces competentes en torno a los
correspondientes actos oficiales o privados.  Es decir, guardadas las
proporciones y diferencias el principio de legalidad obra siempre tanto
sobre las actuaciones de la administración pública como sobre las de los
particulares, acusando en los respectivos momentos las notas distintivas de lo
estatal y lo privado en la perspectiva de las actuaciones y controles propios
de cada esfera. Lo cual adquiere singular relevancia para el sector privado
cuando quiera que los particulares desempeñen funciones administrativas,
ya que la asunción de poderes de autoridad pública los sitúa en una escala
reglada que aunada a su linaje privado los subsume por entero en los predicados
del artículo 6 del Estatuto Supremo, con el siguiente desdoblamiento:  en la
medida en que ellos expidan, otorguen, acepten, constituyan, celebren,
ejecuten, modifiquen, extingan o liquiden actos privados, sólo son responsables
ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes;  por contraste,
en tanto tales particulares ejerzan funciones administrativas, al igual que los
servidores públicos serán responsables por la misma causa y por omisión o
extralimitación de sus funciones.
Bajo estos lineamientos la ley 142 de 1994
estableció en su capítulo VII las reglas correspondientes a la DEFENSA DE LOS
USUARIOS EN SEDE DE LA EMPRESA, destacando in limine el rol esencial que las
peticiones, quejas y recursos juegan dentro del contrato de servicios públicos
domiciliarios.  En tal sentido estipuló un mandato orgánico y funcional según
el cual todas las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios
deben constituir una oficina de peticiones, quejas y recursos, con facultades
para decidir sobre los pedimentos verbales o escritos que presenten los
usuarios, los suscriptores o los suscriptores potenciales en relación con el
servicio o los servicios que presten.  Seguidamente definió al recurso como un
acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas
decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato,
enunciando como actos susceptibles de recurso los de negativa del contrato,
suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa.
De este modo quedó regulada una auténtica
vía gubernativa para el sector de los servicios públicos domiciliarios, sin
distingo alguno en cuanto a la naturaleza pública, mixta o privada de los
agentes prestadores, que a su turno obran como titulares de funciones
administrativas.  Lo cual encuentra su razón de ser en la necesidad de que las
empresas y entidades del sector tengan la oportunidad de revisar y enmendar sus
propios actos hasta el grado de la reposición, con la subsiguiente y
complementaria competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios en recurso de apelación.
Es de registrar que si bien el artículo 154
de la ley 142 señala en su primer inciso como susceptibles de reposición y
apelación los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y
facturación;  con arreglo a los incisos siguientes cabe entender que la
interposición del recurso de reposición no siempre es dable de manera
inmediata, toda vez que para la procedencia de los recursos contra actos de
facturación debe mediar el previo reclamo por parte del interesado.  Reclamo
que en todo caso debe hacerse dentro de los cinco meses siguientes a la
expedición de la factura.  De suerte que el recurso de reposición contra los
actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro
de los cinco días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión.  Este
mismo término opera en relación con los recursos de reposición y apelación
contra los demás actos de la empresa que enumera el primer inciso del citado
artículo 154, esto es, que los recursos gubernativos proceden dentro de los
cinco días siguientes a la fecha en que la empresa ponga en conocimiento del
suscriptor o usuario el acto de negativa del contrato, suspensión, terminación
o corte.  Siendo necesario destacar también la causal de improcedencia que
frente a los tres últimos actos prevé el segundo inciso del artículo 154 al
disponer que:
"No son procedentes los recursos
contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende
discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno".
Causal que encuentra su razón de ser en el
hecho de que no resulta justificable ni proporcionado el que un suscriptor o
usurario pretenda cuestionar actos vinculados a facturaciones que no reclamó ni
recurrió dentro de la oportunidad legal, pues a derechas se entiende que mal
podría impugnarse unos actos que como la suspensión, terminación o corte
devienen de una facturación que ya está en firme, debiendo por tanto el usuario
o suscriptor soportar los efectos económicos y operativos de su incuria o
desentendimiento.
En cuanto al orden de presentación de los
recursos la ley de servicios establece que el recurso de apelación sólo puede
interponerse como subsidiario del de reposición ante la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios.  Asimismo, con el fin de apoyar el ejercicio
del derecho de contradicción la ley permite al interesado formular el recurso
personalmente o a través de interpuesta persona, sin que deba ser abogado quien
obre como mandatario.  Seguidamente, en desarrollo del principio de celeridad
la ley estipula que las empresas deberán disponer de formularios para facilitar
la presentación de los recursos, correspondiéndole también a las personerías
asesorar a los suscriptores o usuarios que deseen interponerlos, siempre que lo
soliciten personalmente (arts. 154, 157 y 159, ley 142/94).
Como salvaguarda frente al eventual mutismo
de las empresas la ley de servicios estableció el silencio administrativo
positivo a través de su artículo 158, el cual fue subrogado por el artículo 123
del decreto 2150 de 1995, obteniéndose al efecto una dimensión mucho más
comprensiva del texto primigenio.  De suerte que a partir de este decreto toda
entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, prestadora de los servicios públicos de que trata la ley 142 de
1994, tiene el deber de resolver las peticiones, quejas y recursos que
presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del
contrato de condiciones uniformes, dentro de un término de 15 días hábiles
contados a partir de la fecha de su presentación, so pena de entenderse que la
petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.  En tal evento
la entidad prestadora del servicio público deberá reconocer los efectos de
dicho silencio administrativo dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento
del término de los 15 días, y en su defecto la Superintendencia de Servicios
Públicos.
De otro lado,  con el fin de simplificar el
lenguaje gubernativo se dispuso a través del parágrafo del artículo 123 del
decreto 2150 de 1995 que la expresión genérica "petición", comprende
las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que
presente un suscriptor o usuario.
A manera de conclusión puede afirmarse
entonces que las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, independientemente de su condición estatal o privada, gozan de
un conglomerado de derechos, poderes y prerrogativas de autoridad pública que
las habilitan para cumplir funciones administrativas que van desde la
resolución de peticiones, quejas y reclamos hasta la decisión del recurso de
reposición, ofreciéndose como en una balanza el acervo de facultades de
autoridad pública y el control de autotutela que se ve complementado con la
revisión superior encomendada a la Superintendencia de Servicios Públicos para
la culminación de la vía gubernativa.
6. Del pago y de los recursos.
El artículo 155 de la ley 142 de 1994
dispone:
"Ninguna Empresa de Servicios Públicos
podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un
recurso relacionado con ésta.  Salvo en los casos de suspensión en interés del
servicio, o cuando ésta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco
podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al
suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen
sido interpuestos en forma oportuna.
"Sin embargo, para recurrir el
suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido
objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco
períodos".
Para una mejor inteligencia de este
artículo conviene observar de entrada que con arreglo a la ley de servicios la
factura ostenta una condición compleja que abarca las calidades de cuenta de
cobro, título ejecutivo y acto administrativo, tal como lo dan a entender los
artículos 14.9, 130 y 154 de le ley.  Condición jurídico-económica de
suyo vinculada al servicio recibido por el usuario bajo los auspicios de su
derecho a la medición de los consumos reales, que a su turno le permite a la
ley establecer una regla general, cual es la de que ninguna empresa o entidad
prestadora de servicios públicos domiciliarios puede exigirle al suscriptor o
usuario como requisito para reclamar y recurrir, el previo pago de la factura.
Vale decir, cuando quiera que el suscriptor
o usuario pretenda reclamar contra el contenido de una factura, y llegado el
caso recurrir la decisión por resultarle desfavorable, podrá hacerlo sin que
sea necesario cumplir con requisito pecuniario alguno.  Además, según voces del
prenotado artículo, la empresa o entidad no podrá suspender, terminar o cortar
el servicio hasta tanto haya notificado al interesado la decisión sobre los
recursos interpuestos oportunamente.  Empero, durante el interregno gubernativo
la prestación del servicio podrá suspenderse cuando la empresa o entidad deba
hacer reparaciones técnicas, mantenimientos periódicos y racionamientos por
fuerza mayor, siempre que de ello se de aviso amplio y oportuno a los
suscriptores o usuarios.  Igualmente, la empresa o entidad podrá suspender el
servicio con el fin de evitar perjuicios que se deriven de la inestabilidad del
inmueble o del terreno, siempre que se haya empleado toda la diligencia
posible, dentro de las circunstancias, para que el suscriptor o usuario pueda
hacer valer sus derechos, so pena de incurrir en responsabilidad civil por los
perjuicios ocasionados a los usuarios, y sin perjuicio de las sanciones penales
a que haya lugar en relación con los administradores, empleados, funcionarios y
contratistas (arts. 11.9, 139, nums. 1 y 2, ley 142/94).
Ahora bien, el artículo 155 autoriza
también la suspensión por otros motivos, siempre que la misma no constituya
falla del servicio, toda vez que ante la ocurrencia de ésta el suscriptor o
usuario tiene derecho a la resolución del contrato, o a su cumplimiento con las
reparaciones previstas en el artículo 137, numerales 1, 2 y 3 de la ley 142.
Siendo importante resaltar a estos efectos la titularidad que tiene tanto el
suscriptor como el usuario para solicitar la resolución del contrato, pues como
bien se desprende del primer inciso del artículo 130 de la ley de servicios, en
el contrato de condiciones uniformes son partes la empresa de servicios
públicos y el usuario, extremo éste que a su vez engloba al suscriptor y al
propietario para identificarlos como sujetos solidarios respecto de los
derechos y obligaciones que emanan del contrato.  Desde luego que en un
espectro mucho más amplio la categoría de usuario incorpora al poseedor, al
usufructuario y al nudo propietario, en la medida en que cada uno de ellos
obtiene un beneficio particular, ya como servicio directo, ora en términos de
cualificación económica y habitacional del inmueble afecto al servicio.
Así, pues, según se puede concluir de lo
anotado, el artículo 155 inscribe una regla general que autoriza al usuario
inconforme con un acto de facturación para que formule los reclamos que estime
convenientes a sus intereses, e interponga los recursos tendientes a obtener la
prosperidad de sus pretensiones, sin que por otra parte tenga que pagar suma
alguna para ser oído en vía gubernativa.  Regla que palmariamente se erige
idónea para la viabilidad de los casos en que el usuario se encuentre en total
desacuerdo con el respectivo acto de facturación.  Lo cual resulta lógico y
garantizador tanto del derecho de petición como del derecho de contradicción
que finalmente permite acceder a la senda judicial, toda vez que una preceptiva
contraria haría nugatorios tales derechos para las mayorías menesterosas, con
el subsiguiente desmedro del derecho a la igualdad que bajo las circunstancias
vistas no admite condicionamiento económico alguno.  Por lo demás, la posición
dominante que exhiben y aprovechan las empresas y entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios debe encontrar un contrapeso jurídico-
económico en el ejercicio del derecho de contradicción predicable del
suscriptor o usuario.
Ahora bien, poniendo de manifiesto el
carácter consecuente de su estructura preceptiva, el artículo 155 de la ley 142
de 1994 culmina sus dictados jurídicos reconociendo la contrapartida jurídica y
obvia que debe militar en pro del suscriptor o usuario parcialmente inconforme
y de la viabilidad empresarial del agente prestador del servicio.  Esa
contrapartida jurídica corresponde precisamente al inciso demandado en acción
de inconstitucionalidad, y que al tenor de su texto reza:
"Sin embargo, para recurrir el suscriptor
o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de
recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos".
Desde luego que si el suscriptor o usuario
aceptó deber una parte de las sumas liquidadas en la factura, lo lógico y
jurídico es que las pague, para luego sí acceder al recurso o recursos
correspondientes.  Pues no se ve razón válida ni suficiente para que un
suscriptor o usuario que dice deber parcialmente una factura, pretenda luego
desatender el pago de los servicios que él reconoce hacer recibido, so pretexto
de hallarse en trance de impugnación, ya que tal conducta no consulta las
premisas del artículo 155 de la ley de servicios, ni le hace honor a la
posición que desde un principio él asumió libremente frente a las sumas
facturadas.
Yendo más al fondo de las cosas debe
estimarse también el hecho de que la aceptación parcial de determinados valores
por parte del suscriptor o usuario tiene una génesis contractual que habilita a
la empresa para exigirle el pago oportuno de los bienes y servicios
suministrados y no discutidos, pues no otra cosa se infiere del artículo 128 de
la ley de servicios que al definir el contrato de condiciones uniformes prevé a
cargo del usuario la obligación de pagar un precio en dinero por el servicio
recibido.  Lo que por otra parte no obsta para que en los eventos de gran
iliquidez del suscriptor o usuario pueda acudirse al expediente de la dación en
pago. En todo caso, propio es advertir que con arreglo a lo dispuesto en el
artículo 367 del Estatuto Supremo la prestación de los servicios públicos
domiciliarios no puede tener un carácter gratuito, por el contrario, su
naturaleza onerosa es inherente a la relación contractual en la perspectiva de
alcanzar, preservar y mejorar para la comunidad tanto la cobertura como la
calidad del servicio, lo cual no se consigue prohijando la desobediencia civil
frente a las deudas por bienes y servicios efectivamente recibidos, amén del
enriquecimiento sin causa que a favor de algunos podría presentarse
ocasionalmente. Más aún, considerando que el carácter oneroso del servicio no
riñe con la opción discrecional de los subsidios, en armonía con los artículos
367 y 368 superiores el artículo 99.5 de la ley de servicios establece que "Los
subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de
subsistencia". A tiempo con arreglo al siguiente numeral (art. 99.6)
la ley fija los porcentajes máximos de subsidio que se pueden aplicar sobre el
costo medio de los suministros de los estratos beneficiarios. Son, pues,
potísimas razones jurídicas y económicas las que sustentan el legítimo
parentesco constitucional del inciso acusado.
En punto a los cargos concretos sostiene el
actor que el segmento demandado quebranta los artículos 2, 13, 23, 29 y 365 de
la Carta.  Al respecto se tiene:
a. Fines esenciales del Estado (art. 2
C.P.).
El supuesto quebrantamiento del artículo 2
superior no fue sustentado por el demandante, pues él simplemente se limitó a
decir que la exigencia económica de la norma acusada le niega a las personas el
acceso a la Administración para lograr los fines esenciales del Estado.  Por lo
mismo, la Corte se abstiene de realizar cualquier análisis al respecto.
b. Derecho a la igualdad (art. 13 C.P.).
Con el ánimo de desarrollar el concepto de
violación respecto del artículo 13 de la Constitución el actor cita la
sentencia T-450 de 1994 de esta Corporación, afirmando que el condicionamiento
económico para recurrir crea un motivo injustificado de desigualdad entre los
afectados, esto es, favoreciendo a quienes pagan frente a quienes no lo hagan.
La sentencia aludida
se refiere a una demanda de tutela contra una resolución sancionatoria del ISS,
que en opinión de la actora lesionaba sus derechos (no dijo cuáles) al exigir
el previo pago de la multa como requisito de procedibilidad del recurso de
reposición.  Acto que fue dictado con apoyo en el artículo 63 del Decreto 2665
de 1988, "Por el cual se expide el Reglamento General de sanciones,
cobranzas y procedimientos del Instituto de Seguros Sociales", que en lo
pertinente expresa:
"Artículo
63.- Recursos por la vía gubernativa. Contra la providencia mediante la
cual se imponga sanciones, procede únicamente el recurso de reposición ante el
mismo funcionario que la profirió.
"Cuando se
trate de Resoluciones en donde se imponga una multa o se ordene un reembolso,
sólo se concederá el recurso cuando con el escrito en que se interponga se
acompañe el recibo de depósito correspondiente al valor de la multa o del
reembolso, expedido por el Recaudador debidamente autorizado por el ISS".
En esa oportunidad la Corte puso de
presente que la solicitud de protección:
"(...) no
recayó sobre el acto de carácter particular en cuanto imponía una multa sino
que se refería a la decisión de la administración, allí mismo contenida, de
negarle el recurso de reposición mientras no demostrara haber cancelado el
monto de la sanción".
A continuación esta
alta Corporación reconoció que los argumentos de la actora se orientaban a
demostrar la inconstitucionalidad de la exigencia de pago previo para la
admisión y el trámite del recurso.  Luego hizo algunas referencias al fenómeno
de la incompatibilidad que contempla el artículo 4 de la Constitución, para
puntualizar:
"(...)
"En el caso
sometido a revisión, el choque entre el artículo 63, inciso 2º, del Decreto
2665 de 1988 y el artículo 29 del Estatuto Fundamental no puede ser más
evidente: mientras el precepto constitucional, aplicable a todas las
actuaciones judiciales y administrativas, garantiza el derecho de la persona a
defenderse como uno de los elementos esenciales del debido proceso, la norma
reglamentaria niega de plano las posibilidades de defensa inherentes al
ejercicio de los recursos por la vía gubernativa contra la imposición de una
multa cuando previamente no se ha acreditado el pago de la sanción.
"Es preciso
que en el campo de las restricciones de este tipo se distinga entre aquéllas
que se imponen por la ley y las que provienen de actos administrativos de
carácter general y también entre las que bloquean el acceso a la administración
de justicia y las que coartan el derecho de defensa dentro de la vía
gubernativa.
"La Corte
Suprema de Justicia, en Sentencia número 86 del 25 de julio de 1991 (M.P.: Drs.
Simón Rodríguez Rodríguez y Pablo J. Cáceres Corrales), al declarar inexequible
parte del artículo 140 del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor en
las demandas contra impuestos, tasas, contribuciones y multas o de créditos
definitivamente liquidados a favor del tesoro público, debía acompañarse el
respectivo comprobante de haberse consignado en calidad de depósito la suma
correspondiente, manifestó:
"Contradice
esta exigencia la garantía que la Constitución consagra a toda persona, en su
artículo 229, de acceder a la administración de justicia, puesto que (...)
obliga al interesado a cumplir con la sanción que ha impuesto la Administración
de manera absoluta, sin permitir siquiera el uso de garantías u otro mecanismo
de idéntica naturaleza para asegurar el pago de la multa o de la suma debida,
en la hipótesis de una sentencia desfavorable a sus pretensiones.
"El tipo de
multa que por hechos contravencionales u obligaciones de orden cambiario,
tributario, etc, imponen o liquidan las autoridades del ramo, hace inaccesible
la justicia a quienes tienen derecho de controvertir ese acto sancionatorio y
la administración, en ese caso, posee la atribución de bloquear la acción de la
jurisdicción con la imposición de multas o la definición de obligaciones de
magnitudes en ocasiones inalcanzables para los afectados. Pero aunque la
sanción no llegara a niveles imposibles desde el punto de vista económico para
las personas demandantes, el artículo 140 compele a tomar semejante obligación
sin alternativa alguna, antes del juicio y quebrantando, así, la garantía que
la Constitución de 1991 en su artículo 229 ha consagrado expresamente a quienes
necesitan de las definiciones judiciales para establecer la legalidad del acto
administrativo que decreta tal obligación".
"La misma
tesis fue adoptada por la Corte Constitucional en Sentencia C-599 del 10 de
diciembre de 1992 (M.P.: Dr. Fabio Morón Díaz), mediante la cual se declaró
inexequible el artículo 26 del Decreto 1746 de 1991, que hacía similar
exigencia para ejercitar las acciones ante la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo en materia de infracciones cambiarias.
"Dijo la
Corte en esa oportunidad:
"Ahora bien,
la Constitución Política de 1991 establece como un derecho fundamental la
posibilidad de todos los asociados de acceder a las decisiones de la
administración de justicia, sin limitaciones que puedan dejar truncas las
posibilidades de obtener la declaración judicial de su derecho; resulta así
contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto que
impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida,
cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto
de declaración  judicial".
"(...)
"En efecto,
ante la sola posibilidad de que el error de la administración en la tasación
del monto de la obligación o en la existencia de la misma pueda tener lugar, su
pago resulta una exigencia inadmisible para ejercitar las acciones que ante la
justicia autoriza el ordenamiento jurídico colombiano.  Lo anterior no quiere
significar que se elimine la presunción de legalidad del contenido patrimonial
de los actos administrativos, que continúa, según sentir de la Corte, en todos
sus efectos, salvo para hacer exigible el pago efectivo de las obligaciones
como condición previa para disponer de las acciones judiciales.
"De suerte
que el acto será legal y sus efectos, a cargo de los obligados de manera
ininterrumpida y con las consecuentes sanciones indemnizatorias a favor de la
administración, en aquellas oportunidades que a la postre resulten ajustadas a
derecho en cuanto a la existencia y monto de las obligaciones respectivas.  Las
razones expuestas imponen la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 26
del Decreto 1746 de 1991, por contrariar el artículo 229 de la Constitución
Política".
"Como puede
verse, los aludidos fallos hacían referencia a la imposición de un requisito de
orden legal pero que resultaba contrario a la Constitución en cuanto impedía el
acceso a la administración de justicia.
"La
providencia de la Corte Suprema de Justicia dejó en claro que, dada la índole
del precepto, el motivo de inconstitucionalidad consistía en lo dicho, mas no
en el desconocimiento del derecho de defensa, pues "la obligación de que
se trata, y cuyo cumplimiento es condición sine qua non para la admisión
de la demanda, no quebranta el principio del debido proceso,
consagrado en el artículo 29 de la Carta vigente, porque cabalmente, el
precepto demandado es la "ley preexistente" a todo juzgamiento de que
habla el referido texto constitucional..." (subrayado en el original).
"Según lo
antes expuesto, la norma que en esta oportunidad se inaplica no puede ser
tachada de inconstitucionalidad por impedir el acceso a la administración de
justicia, pues lo que obstaculiza es el ejercicio del recurso de reposición,
cuya interposición, se repite, no es indispensable para acudir ante la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
"Su
incompatibilidad con la Constitución es manifiesta por otro motivo: mediante un
acto de carácter administrativo (decreto reglamentario) se introducen
condiciones de índole pecuniaria y de forzoso acatamiento para ejercer el
derecho de defensa ante las autoridades, afectando así el debido proceso.
"Si en el
caso de normas de jerarquía legal pudo expresar la Corte Suprema de Justicia
que ellas configuraban la ley preexistente requerida para todo proceso judicial
o administrativo por el artículo 29 de la Carta, no puede decirse lo mismo en
el caso que nos ocupa, dada la naturaleza típicamente administrativa de la
normatividad que consagra la restricción. Más aún, ésta última fue plasmada en
el artículo 63 del Decreto 2665 de 1988 sin sustento en la preceptiva legal que
reglamentaba, contenida en el Decreto-Ley 1650 de 1977, cuyo artículo 33
dispuso: "Las multas de que trata el presente estatuto se impondrán
mediante resolución motivada, sujeta a los recursos propios de la vía
gubernativa del procedimiento contencioso administrativo, conforme a las normas
legales sobre la materia" (se subraya).
"A juicio de
la Corte, los recursos son medios de defensa que la ley ha consagrado, dentro
de las reglas que por mandato constitucional debe establecer al diseñar los
procedimientos administrativos y, por tanto, únicamente disposiciones con el
mismo nivel legal pueden establecer exigencias, requisitos, condiciones y
razones de improcedencia para su ejercicio, de lo cual resulta que un acto
administrativo mediante el cual se pretenda frustrar el ejercicio de los
recursos o supeditarlo a elementos o factores no contemplados por el legislador
quebranta de manera abierta el debido proceso y, por ende, es incompatible con
la Constitución.
"Es evidente
que, al condicionar el trámite del recurso al pago de la multa o reembolso, la
norma de que se trata crea un motivo injustificado de desigualdad entre los
afectados, por cuanto quienes paguen tendrán posibilidad de hacer valer sus
razones ante la administración, en tanto que quienes no lo hagan serán
discriminados, con notoria violación del artículo 13 constitucional.
"Lo dicho se
predica también de las personas que formulan reclamos por errores cometidos en
la liquidación de las tarifas correspondientes a servicios públicos, cuyos
derechos fundamentales se vulneran cuando la respectiva empresa hace depender
la revisión que se pide del pago previo de la suma liquidada, que es
precisamente la controvertida por el particular. Con ello no solamente se
lesiona el derecho de defensa de la persona ante la administración y se rompe
el principio de igualdad, sino que se impide el derecho de petición garantizado
en el artículo 23 de la Carta Política"[3].
De la lectura atenta
de esta sentencia surge sin más que los presupuestos jurídicos y fácticos del
caso tutelado son diferentes a los del inciso demandado en acción de
inconstitucionalidad.  Y lo es por cuanto el artículo 155 de la ley de
servicios en su primer inciso estipula una regla diametralmente opuesta a la
establecida por el artículo 63 del Decreto 2665 de 1988, esto es, al disponer
que ninguna empresa podrá exigir el pago previo de la factura como requisito
para atender un recurso relacionado con ella.  De suerte que el
condicionamiento pecuniario que comporta el segundo inciso del artículo 155
viene a ser una consecuencia lógica y jurídica que debe asumir el suscriptor o
usuario que reconoce deber parcialmente los valores facturados, pues como bien
lo ha dicho esta Corporación:
"(...) resulta
así contrario al principio de obtener pronta y cumplida justicia un precepto
que impone el pago anticipado de la obligación, a juicio del deudor no debida,
cuando justamente es la existencia o el monto de la misma lo que sería objeto
de declaración  judicial".[4] (Subrayado  fuera de texto).
Por donde la constitucionalidad del inciso
combatido surge indemne en la medida en que al recurrente se le está exigiendo
el pago de lo que él motu proprio acepta deber, enervándose el pago de la suma
que discute hasta tanto se agote la vía gubernativa.  Un precepto en contrarío
sí constituiría injustificado privilegio a favor de quienes, pese al
reconocimiento parcial de su deuda, pudieran reclamar y recurrir sin erogación
previa alguna, al paso que aquellos que hubiesen aceptado el total de la
factura sí estarían obligados a realizar el pago oportuno, so pena de verse
sometidos a la correspondiente acción ejecutiva.  Por lo demás, el fiat pecuniario
que persigue el actor atentaría gravemente contra la viabilidad financiera y
operativa de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, llevándose de
calle además la necesaria contraprestación contractual que subyace a la
progresiva cobertura y calidad de los servicios públicos que todos los
habitantes del país anhelan.
Evidente es entonces que en presencia del
inciso impugnado el derecho a la igualdad permanece incólume, siendo del caso
reconocer, por este aspecto, la constitucionalidad del inciso segundo del
artículo 155 de la ley 142 de 1994.
c. Derecho de petición y debido proceso
(arts. 23 y 29 C.P.)
Afirma el actor que el derecho de petición
resulta violado por el inciso en cuestión, toda vez que quienes no realicen el
pago prescrito no podrán recibir las explicaciones sobre los motivos de las
cantidades facturadas.  Además, que con la referida exigencia económica
igualmente se vulnera el derecho de defensa y el debido proceso, por cuanto a
su tenor se está obstruyendo la realización de los procedimientos contemplados
en la ley y en los reglamentos de las empresas.
Las razones ya expuestas por la Sala sirven
de fundamento para afirmar que el inciso acusado no quebranta el derecho de
petición, toda vez que la ley de servicios ha establecido un requisito
pecuniario que dimana jurídicamente de los presupuestos clara y distintamente
establecidos para los suscriptores y usuarios, habida consideración de la
inconformidad parcial que algunos puedan mostrar para con la factura recibida.
Requisito que el Legislador ha previsto con arraigo en la Constitución, sin
perder de vista la racionalidad, objetividad y proporcionalidad que debe guiar
sus dictados.  Por donde, cumplido el pago de la parte no reclamada, la empresa
o entidad emisora de la factura deberá contestar el reclamo de manera oportuna
y certera, según voces del artículo 158 de la ley de servicios en su versión
actual.  Y es que el derecho de petición en modo alguno inhabilita al
Legislador para establecer los requisitos y condiciones necesarios a una pronta
y objetiva respuesta de quien tiene el deber jurídico de darla;  antes bien,
con fundamento en la Carta Política es la Ley el medio idóneo para regular los
trámites y procedimientos atinentes a la satisfactoria realización de dicho
instituto, siempre que con sus dictados no se desnaturalice o enerve el sentido
y alcance que el Constituyente quiso otorgarle a tan precioso derecho.
En esta perspectiva tampoco se vislumbra
algún quebrantamiento del debido proceso, tema sobre el cual ha sostenido esta
Corporación:
"El debido
proceso es el que en todo se ajusta al principio de juridicidad propio del
Estado de Derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o
praeter legem. Como las demás funciones del Estado, la de administrar justicia
está sujeta al imperio de lo jurídico: sólo puede ser ejercida dentro de los
términos establecidos con antelación por normas generales y abstractas que
vinculan positiva y negativamente a los servidores públicos. Éstos tienen
prohibida cualquier acción que no esté legalmente prevista, y únicamente pueden
actuar apoyándose en una previa atribución de competencia. El derecho al debido
proceso es el que tiene toda persona a la recta administración de justicia”.[5]
En sentencia posterior, la Corte
Constitucional reiteró:
"La
transgresión que pueda ocurrir de aquellas normas mínimas que la Constitución o
la ley establecen para las actuaciones procesales, como formas propias de cada
juicio, atenta contra el debido proceso y desconoce la garantía de los derechos
e intereses de las personas que intervienen en el mismo. De esta manera, logra
ignorar el fin esencial del Estado social de derecho que pretende brindar a
todas las personas la efectividad de los principios y derechos
constitucionalmente consagrados, con el fin de alcanzar la convivencia pacífica
ciudadana y la vigencia de un orden justo"[6].
Por manera que el
debido proceso no se vulnera por la ley en la medida en que sus disposiciones
se ajusten al principio de juridicidad propio del Estado Social de Derecho, tal
como acontece en el sub examine, donde el inciso demandado constituye parte
integral del procedimiento gubernativo instaurado ab initio para ante las
empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, de cuyas
competencias y responsabilidades también da noticia la ley de servicios al
amparo de un marco de publicidad y contradicción que encuentra solución
administrativa en la jerarquía funcional de la Superintendencia de Servicios
Públicos Domiciliarios.  Preceptiva ésta que a instancias de las peticiones,
quejas, reclamos y recursos de los suscriptores y usuarios despliega  todo su
poder protector no sólo frente a éstos, sino también frente al servicio mismo
en tanto interés colectivo, general, permanente y continuo.
Por otra parte, mal
podría aducirse que la exigencia del pago por el servicio suministrado,
facturado y aceptado por el usuario, esté acuñando una cortapisa lesiva del
debido proceso, pues como bien lo advierte en su concepto la Procuraduría:
"(...) el
hecho de exigir a los usuarios estar a paz y salvo con obligaciones que no han
sido por ellos cuestionadas no significa en manera alguna impedirles que
utilicen esos procedimientos cuando haya lugar, esto es, cuando existan razones
para impugnar una determinada facturación por cobro excesivo o por cualesquiera
de las circunstancias previstas en la ley para tal efecto".
Una tesis contraria,
antes que salvaguardar el sentido teleológico del debido proceso, en la
práctica fungiría como aval del enriquecimiento sin causa y del abuso del derecho.
El derecho de
defensa, como elemento esencial que es del debido proceso, también encuentra
correspondencia constitucional en el segmento demandado por cuanto el requisito
pecuniario no le impide al interesado tomar posición antagónica frente a la facturación
que él sólo acepta parcialmente, esto es, solicitando y aportando pruebas
exonerativas, contradiciendo y contraargumentando lo expresado o resuelto por
la empresa;  y, en general, ejerciendo a plenitud el derecho de contradicción a
través de los diferentes momentos, medios e instrumentos que la ley de
servicios contempla bajo el capítulo de "Defensa de los usuarios en
sede de la empresa", con el cabal complemento normativo que otras
leyes le prodigan a términos del artículo 84 de la ley 489 de 1998.
Por consiguiente,
para la Sala es claro que por este aspecto tampoco es inconstitucional el
inciso acusado.
d. Eficiencia en
los servicios públicos domiciliarios (art. 365 C.P.)
En cuanto a este
artículo el demandante afirmó que el inciso cuestionado le niega a las personas
los derechos (no dijo cuáles) que tienen relación con el carácter social de los
servicios públicos en cuanto finalidad del Estado, que a su vez debe asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Como bien se
observa, el actor constriñe su concepto de violación a una tautología del
artículo 365 superior, sin señalar por parte alguna los derechos presuntamente
quebrantados.  Por lo mismo, al quedarse el demandante en la mera enunciación
del cargo, la Corte debe abstenerse de realizar cualquier examen al respecto.
e. Promedio del
consumo de los últimos cinco períodos
Tal como quedó
reseñado, de acuerdo con la regla general establecida en el primer inciso del
artículo 155 de la ley de servicios:  "Ninguna Empresa de Servicios
Públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender
un recurso relacionado con ésta".
Pues bien, de cara
al inciso demandado ¿qué ocurre entonces cuando la materia en discusión está
constituida precisamente por el promedio del consumo de los últimos cinco
períodos?
Naturalmente, en
dicha hipótesis, dados los presupuestos del artículo 155 el suscriptor o
usuario no está obligado a pagar previamente el monto correspondiente a tal
promedio.  Lo cual es así por cuanto la regla general establecida en el primer
inciso del artículo 155 debe desarrollarse con arreglo a su contenido esencial,
que ante todo pregona la improcedencia del pago previo de las sumas discutidas,
sea cual fuere la forma que éstas asuman.  Imperativo que por tanto opera sobre
la hipótesis planteada sin que para nada importe la ubicación
gramático-espacial del segmento normativo que la contiene, destacándose al
punto la prevalencia que el contenido ostenta sobre la forma dentro de una
aplicación consecuente del artículo 155.  De no ser así, claro es que una
interpretación meramente literal del inciso demandado, aparte la irracional
ruptura conceptual que provocaría, pondría a la ley en el terreno de su propia
burla.
Pero esta conclusión
nos convoca hacia otra pregunta:  ¿cuándo entonces debe el suscriptor o usuario
pagar previamente el promedio del consumo de los últimos cinco períodos?
Con arreglo a los
presupuestos del artículo 155 de la ley de servicios:  únicamente en aquellos
casos en que ese promedio corresponda a sumas no discutidas por el suscriptor o
usuario.
De acuerdo con todo
lo anterior fuerza reconocer que la expresión "del promedio del
consumo de los últimos cinco períodos" presenta la siguiente
fisonomía  en su realización jurídica:  cuando el suscriptor o usuario alega no
deber dicho promedio puede reclamar y recurrir sin pagar previamente;  en el
caso opuesto, cuando el suscriptor o usuario reconoce a su cargo el monto de
tal promedio, debe pagarlo dentro de la oportunidad legal.  De lo cual se
sigue, lógicamente, que en uno y otro casos la expresión en comento pende
fundamentalmente del primer inciso del artículo 155 de la ley de servicios,
toda vez que en el primer evento (en razón de la discusión) se da una
aplicación directa del inciso, al paso que en el segundo evento (en razón de la
conformidad del usuario) tiene también lugar una aplicación del mismo inciso,
aunque por su cara opuesta.  A cuyos fines concurre armónicamente el segundo
inciso del mismo artículo, bajo el entendido de que el promedio del consumo de
los últimos cinco períodos corresponda a valores no cuestionados por el
suscriptor o usuario.
Conclusión
inequívoca de todo lo anterior es que el inciso glosado mantiene su vigor legal
en el espectro de los cánones constitucionales, bajo el condicionamiento visto.
DECISIÓN
En mérito de las
consideraciones que anteceden, la Sala Plena de la  Corte Constitucional, oído
el concepto del señor Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites
previstos en el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.  Declarar EXEQUIBLE
el inciso segundo del artículo 155 de la ley 142 de 1994, que reza:
"Sin
embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las
sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los
últimos cinco períodos".
La exequibilidad de
este precepto se declara en el entendido de que las sumas en discusión no
correspondan precisamente al promedio del consumo de los últimos cinco
períodos.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] C. de E., Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo de 1999,
exp. 15.685, M.P. Ricardo Hoyos Duque.
[2] Corte Constitucional, sentencia T-540 de 1992, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Corte Constitucional, sentencia T-450 de 1994, M.P. José Gregorio
Hernández G.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-599 de 1992, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[5] Corte Constitucional, sentencia T-001 de 1993, M.P. Jaime Sanín
G.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-383 de 2000, M.P. Álvaro Tafur
Galvis.