C-539-19
Sentencia C-539/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
CODIGO PENAL-Contenido
simultáneo de materias de ley ordinaria y materias de ley estatutaria
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
de requisitos de certeza, especificidad y suficiencia en los cargos
Referencia: Expedientes
D-13216
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 1864
de 2017
Demandante: Luis Carlos Domínguez Prada
Magistrado Sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá D.C., trece (13) de noviembre
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241.4 de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada[1] presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017, que adicionó
el artículo 369B al título XIV de la Ley 599 de 2000, por considerar que la
norma vulnera los artículos 109, 152 y 153 de la Constitución.
II. TEXTO DE LAS NORMAS
DEMANDADAS
El texto demandado es el siguiente:
“Ley 1864 de 2017
(agosto 17)
“Mediante la cual se modifica la Ley 599 de 2000 y se dictan otras
disposiciones para proteger los mecanismos de participación democrática”
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 15. Adiciónese el
artículo 396B al Título XIV (Delitos contra mecanismos de participación
democrática) de la Ley 599 de 2000, así: Artículo 396B. Violación de los topes
o límites de gastos en las campañas electorales. El que administre los recursos
de la campaña electoral que exceda los topes o límites de gastos establecidos
por la autoridad electoral, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años,
multa correspondiente al mismo valor de lo excedido e inhabilitación para el
ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo tiempo”.
III.    LA
DEMANDA
1. A juicio del
demandante, el precepto acusado es “manifiestamente contrario a la
Constitución Política porque viola la parte final del inciso séptimo del
artículo 109 de la Carta, simultáneamente y en concordancia con el primer
inciso y e literal c del artículo 152 Ibídem (sic). Esto con relación a la
reserva de ley estatutaria tanto para ‘los demás efectos por la violación de
este precepto’ (topes máximos de financiación de las campañas) que la primera
norma consagra, como para la regulación de las funciones electorales que
contempla segunda”[2].
2. Puntualmente,
frente a los artículos 109 y 152 literal c) de la Constitución, indicó que el
primer mandato confiere al legislador la posibilidad de limitar la financiación
de las campañas electorales y fijar otros efectos por la violación de esos
topes, la cual fue ejercida en la Ley estatutaria 1475 de 2011 que se ocupó de
“regular todo lo concerniente a lo electoral”. Respecto del segundo
precepto invocado manifestó que las funciones electorales deben ser
desarrolladas mediante ley estatutaria según su tenor literal.
Agregó que si bien el artículo 109 en cita, no indica expresamente
qué tipo de ley debe abordar los demás efectos derivados por la infracción de dichos
máximos “sí lo dice y muy claramente la Constitución Nacional cuando en su
artículo 152 inciso primero y literal c), dispone que el Congreso de la
República regulará mediante leyes estatutarias ‘la organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y funciones
electorales’” [3].
Señaló que “esos ‘demás efectos’ del artículo 109 superior
remitían al 152 literal c) y esa concordancia, en una elemental
inteligencia y hermenéutica constitucional no dejan la menor duda del carácter
de Estatutaria que debía tener –como efectivamente lo tuvo-, la ley que
consagrara tales efectos. Razón que prima facie, sin necesidad de elucubraciones
ni de mixtificar la argumentación, es clara, cierta, especifica, pertinente y
suficiente para evidenciar que el artículo 15 de la ley 1864 de 201 (sic)
al adjudicarle mediante un ley ordinaria un efecto tan dramático a la violación
de los topes electorales cual es depositar al infractor en los odiosos brazos
del código penal, infringió directa y frontalmente el contenido normativo del
artículo 109”[4].
(Negrilla fuera de texto original)
En este punto, efectuó una cita jurisprudencial sucinta sobre la
financiación de las campañas electorales como integrante de las funciones
electorales[5].
3. En segundo término, consideró infringido
el artículo 152 literal d) aclarando que se debe acreditar “para darle
vocación de prosperidad por la razón recurrida, (…) el cómo o el por qué los
topes de gastos impuestos a las campañas electorales hacen relación con las
‘instituciones y mecanismos de participación ciudadana’. Porque si no se
establece ese vínculo y de forma estrecha, no se vería por qué la ley ordinaria
que haya fijado aquellos infringe la Carta”[6].
Al respecto, procedió a transcribir un aparte jurisprudencial en
relación con el concepto de las funciones electorales y su relación con el voto[7] como fundamento de su alegación.
Acto seguido, puntualizó su cargo en los siguientes términos “dejo en esta
forma expuestas las razones por las cuales el texto normativo demandado riñe
con el literal d) del art. 152 superior, resaltando que cabalmente el art. 103
Ib. consagra el voto como uno de los mecanismo de participación ciudadana, por
lo cual es atinado concluir que lo concerniente a su regulación debe ser
tramitado por la vía estatutaria. No sólo entonces por ser función electoral,
sino mecanismo de participación ciudadana. Y no el menor”[8].
4. Como tercer cargo,
señaló un posible desconocimiento del artículo 153 constitucional respecto del
cual indicó “¿qué duda o debate puede haber señores Magistrados sobre el
hecho de que la tipificación como delito de la violación de los topes
electorales como nuevo efecto adjudicado a esa conducta, es una clara
MODIFICACIÓN de dicha Estatutaria (sic) por la vía de adicionarle otro al ÚNICO
efecto contemplado por ella en su artículo 26, la pérdida del cargo por el
procedimiento de pérdida de investidura definido en la Constitución y la ley?”[9].
A continuación procedió a transcribir el artículo 26 de la Ley
estatutaria 1475 de 2011 y la norma demandada, a partir de lo cual afirmó “y
estando ciertos en ese aserto, el de que la ley ordinaria efectivamente
modificó la estatutaria estando por ende ante una proposición jurídica
verdadera y constatable con sólo leer los dos textos sin por el momento
hacer ningún juicio de valor sobre la regularidad del texto atacado,
tenemos ya el presupuesto fáctico para la construcción de la proposición
jurídica completa que nos lleve ella sí, a hacer el juicio de
constitucionalidad (sic)” [10]
(negrilla fuera de texto original).
Agregó una transcripción del artículo 153 superior y coligió que la
modificación de las leyes estatutarias debe hacerse por ese mismo trámite, por
lo que alegó que la disposición atacada infringe el mandato constitucional
referido.
5. Finalmente,
efectuó una transcripción en extenso de la definición de funciones electorales
adoptada en la sentencia C-283 de 2017 y aseveró que con fundamento en la C-515
de 2004 la reserva de ley estatutaria cobija la regulación del reembolso de
gastos de campaña[11].
IV. INTERVENCIONES[12]
1. Consejo Nacional Electoral
En concepto
rendido por el entonces Presidente de esa entidad, se explicó que de
conformidad con la jurisprudencia constitucional “la función
electoral, aunque deba ser entendida de manera amplia, no vacía la competencia
del legislador ordinario para regular otros aspectos que, aunque relacionados
no son considerados como funciones electorales” [13]. En
esos términos, estableció que la tipificación de un delito no puede
considerarse como un tema ligado a las funciones electorales y, por ende, no
debe atender a la reserva de ley estatutaria.
Así las cosas,
encontró que la disposición demandada fue proferida en ejercicio de la cláusula
general de competencia legislativa consagrada en los artículos 114 y 150 superiores;
de ahí que “su objeto esencial no fue definir una función electoral, sino
establecer la consecuencia penal por su incumplimiento; así como tampoco el
concretar el contenido de los derechos constitucionales, fijar sus alcances o
establecer las condiciones para su ejercicio, [por ello] no estaba el
legislador en obligación de expedir la misma por medio de una ley estatutaria” [14].
2. Ministerio
de Justicia y del Derecho
El Director de
Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y
del Derecho solicitó que se declare la exequibilidad del artículo 15 de la Ley
1864 de 2017. Puntualizó que “la regulación de sanciones en el ámbito
estrictamente electoral, que es un ámbito diferente al regulado por el derecho
penal, haría parte de la función electoral en cuanto es desarrollada por los
órganos y entes con funciones electorales para los fines propios de la materia
electoral. La violación de los topes bien puede generar sanciones tanto en el
ámbito electoral, en cuyo caso operaría la reserva de ley estatutaria; como en
el ámbito penal, caso en el cual no operaría la reserva de ley estatuaria. Lo
anterior en cuanto la función sancionatoria que desarrolla el Estado en
Ejercicio (sic) de su potestad sancionatoria penal no hace parte de la función
electoral, sino que opera desde el ámbito penal sobre las conductas que el
Legislador considera reprochables por contrariar el Ordenamiento Jurídico (sic)” [15].
A su juicio, el
contenido de la norma acusada no se encuentra cubierto bajo “la concepción
amplia de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales”[16], en
razón a que no se afecta el principio democrático comoquiera que: (i) no se
cambian las reglas electorales; (ii) no se modifica la ejecución adecuada del
procedimiento democrático ni las reglas de igualdad y universalidad del
sufragio y los derechos de las minorías; (iii) aunado a que no ocasiona que las
directrices electorales queden condicionadas a la voluntad de las mayorías, ni
promueve la exclusión de las minorías.
3. Misión de
Observación Electoral -MOE-
El Coordinador
del Observatorio de Justicia Electoral de la Misión de Observación Electoral
solicitó la declaratoria de exequibilidad del precepto bajo estudio. Manifestó
que la financiación de las campañas políticas fue regulada de manera integral
en una ley estatutaria conforme al artículo 152 superior, cumpliendo así el
requisito de tal reserva de ley para los temas relacionados con la organización
y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y
funciones electorales. Sin embargo, aclaró que otros temas referentes a la
financiación deben ser desarrolladas por parte del Congreso en leyes ordinarias
o las autoridades electorales, como el Consejo Nacional Electoral.
Concluyó que “la
penalización de una conducta reglada no va en contravía de los parámetros de la
Corte en lo que se refiere a la función electoral y sobre los detalles que la
jurisprudencia ha establecido como necesario el trámite de ley estatutaria
(sic). El tema penal termina siendo algo operativo para garantizar un
cumplimiento más efectivo de las disposiciones legales”[17].
4. Academia Colombiana
de Jurisprudencia
El Presidente de
la Academia Colombiana de Jurisprudencia remitió el concepto solicitado en
relación con la demanda de la referencia. Destacó que al tipificarse una falta
administrativa como delito se “requiere del trámite del artículo 153 de la
C.P. y mucho más si una interpretación sistemática del artículo 109 superior,
que se refiere a que los relativos a los gastos de la campaña son regulados por
mandato expreso por ley estatutaria, luego cuando en ese título se diga ley,
debe entenderse estatutaria”[18].
En su criterio,
si bien la jurisprudencia ha aceptado que no todas las disposiciones del Código
Penal deben ser reguladas necesariamente mediante ley estatutaria, en el caso
sub examine “no hay razón suficiente para establecer una excepción cuando el
tipo penal está relacionado con funciones electorales, ante todo porque la
exigencia de ley estatutaria, ordenada desde los literales c) y d) del artículo
152 superior; interpretarlo de otra forma, restringiendo los alcances de la
función electoral, llevaría a vaciar el contenido y eficacia democrática, de
dicho literal c). La expresión ‘la ley reglamentará’, del artículo 152
superior, debe entender[se] en el contexto del mismo artículo, es decir la ley
(estatutaria) reglamentará”[19].
5.
Registraduría Nacional del Estado Civil
La Jefe de la
Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil resaltó que el
precepto demandado no desarrolla la materia de financiación de campañas ni de
violación a los topes establecidos por el Consejo Nacional Electoral, pues en
realidad se ocupa de proteger el bien jurídico de la participación democrática
consagrado en el Código Penal, temática que corresponde al legislador
ordinario, sin oponerse al artículo 109 superior. En tal sentido, reseñó que “las
condiciones relativas a la financiación de gastos de campaña, [es] la que debe
emitirse bajo ley estatutaria y no su punición, ya que la penalidad se emite
para extender la protección de los bienes y valores jurídicamente protegidos,
no para reglar la materia” [20].
Además, coligió
que la disposición objeto de estudio no está cubierta por la reserva de ley
estatutaria, debido a que no regula de manera integral y completa la materia de
topes a la financiación de campañas electorales, tampoco se ocupa de un asunto referido
al núcleo esencial o a los elementos estructurales del derecho a la
participación política.
6.
Universidad Externado de Colombia
El Director del
Centro de Investigación en Filosofía y Derecho de la Universidad Externado de
Colombia allegó intervención una vez vencido el término de fijación en lista. Afirmó
que “[n]o se trata, entonces, de una norma dirigida a ‘la fijación de las
fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las
inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las
tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio’, ni de un asunto de
similar naturaleza. Por el contrario, estamos frente a un tema ostensiblemente
diferente: el de la restricción jurídico-penal de derechos de naturaleza
individual” [21].
En razón de lo
anterior, señaló que el precepto examinado no se gobierna bajo la reserva de
ley estatutaria en materia electoral, pues hace parte del ámbito de aplicación
específico de la ley en asuntos de configuración jurídico-penal. De tal forma,
coligió que en virtud de las reglas jurisprudenciales no existe razón alguna
para considerar que la disposición impugnada debió ser tramitada bajo tal
procedimiento especial. Así la cosas, aseveró que “el correcto entendimiento
de la expresión ‘funciones electorales’ impide incluir dentro de ellas las
conductas que a través de normas penales se elevan a la categoría de delitos,
razón por la cual éstas últimas no deben estar cobijadas por el tratamiento
especial previsto para las leyes estatutarias”[22].
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en ejercicio de la potestad establecida en el artículo
278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindió concepto en el presente
asunto, en el cual solicitó declarar exequible el artículo 15 de la Ley
1864 de 2017, por medio del cual se adicionó el artículo 396B de la Ley 599 de
2000.
En criterio del
Ministerio Púbico, el Congreso no desconoció la reserva de ley estatutaria en
materia de funciones electoral, con la tipificación de la conducta punible
referida a la superación de los topes máximos de las campañas previamente
fijados por la autoridad electoral. Lo anterior, debido a que el legislador
ordinario tiene la competencia para dictar códigos (art. 150.1 C. Pol.) y
puntualmente en el campo penal, cuenta con amplia potestad de configuración de
la política criminal.
Destacó que “el
legislador no reguló directamente los topes de las campañas en el tipo penal,
lo que vulneraría la reserva de ley estatutaria en materia de funciones
electorales y régimen de los partidos políticos, por lo que se limitó a
establecer que la violación de los topes fijados de conformidad con la ley
estatutaria es un delito contra los mecanismos de participación democrática”[23].
En segundo
término, aseguró que el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011 estableció la
pérdida del cargo ante la violación de los límites de castos de campaña para
alcaldes y gobernadores, así como la pérdida de investidura para los candidatos
elegidos a corporaciones públicas. De tal forma, “el legislador estatutario
reguló los efectos que tienen, en el ámbito de los partidos y movimientos
políticos, la violación de los topes en materia de gastos de campaña, y
estableció sanciones de carácter administrativo impuestas de conformidad con
las reglas de la acción de pérdida de investidura y las del medio de control de
nulidad electoral”[24].
Señaló que en “la
premisa de la que parte el accionante es cierta, pues el artículo 109 de la
Constitución defirió a la ley la regulación de los efectos de violación de los
topes. Sin embargo, la conclusión es equivocada, porque este mandato
debe entenderse de manera sistemática con otras disposiciones de la
Constitución y de conformidad con un concepto que atienda a las distintas
materias que se deben regular por cada tipo de ley, puesto que el artículo 109
difiere a la ley las sanciones derivadas de la violación de los topes de las
campañas y el legislador debe atender a su regulación de conformidad con la
materia específica que se pretenda regular, esto es, si es ordinaria o
estatutaria, y no deducir de este mandato una regla general de regulación
estatutaria como lo propone el demandante”[25] (negrilla
fuera de texto original).
Así las cosas,
concluyó que las sanciones relacionadas directamente con la organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos fueron abordadas en la ley
estatutaria. Sin embargo, la regulación de otras consecuencias diferentes por
el desconocimiento de topes de gastos de campaña, que no guarden una conexión
directa con la materia de reserva, corresponden al legislador ordinario máxime
tratándose de “la creación de una conducta de carácter penal como una de las
manifestaciones de la libertad de configuración en esta materia reconocida por
la Constitución” [26].
Conforme a lo
expuesto, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional
que declare exequible el artículo 15 de la ley 1864  de 2017, al no
contrariar la reserva de ley estatutaria, el artículo 109 superior, ni el
procedimiento para modificar leyes estatutarias.
VI.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.  Atendiendo lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada
parcialmente hace parte de una ley de la República, en este caso, la Ley 1864 de 2017.
Cuestión
preliminar: la aptitud de la demanda[27]
2.  El control de las leyes por parte de este Tribunal suscita tensiones
entre diferentes intereses constitucionales. Al ser indiscutible la
responsabilidad de este Tribunal de guardar la integridad y supremacía de la
Carta (art. 241), la acción pública de inconstitucionalidad ocupa un importante
papel instrumental para su cumplimiento[28].
Bajo esa perspectiva la definición de las condiciones cuya verificación es
necesaria para hacer posible un pronunciamiento de fondo de la Corte, ha tomado
nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el
principio democrático -al que se anuda la presunción de constitucionalidad de
las normas adoptadas por el Congreso[29]-
y el carácter rogado que, por regla general, se atribuye al ejercicio de las
competencias de control abstracto[30].
3. Esa tensión recibe diferentes respuestas
en el ordenamiento jurídico vigente. Una de ellas ha consistido en imponer, con
fundamento en el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, algunas
exigencias argumentativas cuando se formula un cargo de inconstitucionalidad.
Para definirlas la Sala Plena se ha fundado en una premisa: la impugnación de
una ley no puede sujetarse a estándares tan complejos que impliquen reservar
la acción solo a ciudadanos con especial formación en métodos de interpretación
legal y constitucional, pues ello la privaría de su naturaleza pública y,
al mismo tiempo, desconocería el derecho de participar en el control del poder
político (art. 40.6) y de acceder a la administración de justicia (art. 229)[31]. En todo caso ha
estimado necesario que las acusaciones en contra de normas adoptadas por órganos
representativos se apoyen en razones con aptitud para poner en duda la validez
constitucional de la regulación, de modo que pueda apreciarse, al menos prima
facie, un riesgo para la supremacía de la Constitución.
4. El esfuerzo por armonizar los intereses
constitucionales referidos, a través de la fijación de “condiciones argumentativas mínimas”[32]
como presupuesto para activar la competencia de la Corte, cristaliza
varias finalidades del proceso constitucional. En efecto, una correcta
precisión del debate a partir del cumplimiento de tales requerimientos, de una
parte (i) concreta el derecho de los intervinientes a participar en las
decisiones que los afectan, puesto que -desde el principio- se delimita la
materia alrededor de la cual tendrá lugar la discusión  constitucional
favoreciendo así la calidad del diálogo público que la demanda propone[33]; y, de otra, (ii)
favorece una reflexión calificada que permite superar las dificultades
asociadas a la interpretación constitucional. Esta Corporación ha señalado que las normas vigentes ponen de presente “un
modelo específico de control constitucional en el que los procesos
deliberativos, abiertos, democráticos y participativos confieren legitimidad,
racionalidad, validez y justicia material a las decisiones judiciales”[34]. En
dicho modelo la tarea de la Corte “no consiste en construir oficiosa,
aislada y unilateralmente las decisiones sobre la constitucionalidad del
sistema jurídico, sino en liderar un proceso de construcción colectiva en un
asunto esencialmente público, precisando y orientando el debate y la
deliberación pública, organizando y sistematizando los insumos que resulten de
este proceso de reflexión colectiva, valorando y sopesando las distintas
opciones y alternativas que surgen de este mismo proceso, y finalmente,
adoptando una decisión”[35].
5. Asumir el proceso de constitucionalidad
como un verdadero foro para el diálogo público encaminado a establecer si la
Constitución fue vulnerada por alguno de los órganos del Estado, implica que se
trata de la expresión de una forma de democracia deliberativa. Tal
circunstancia exige de ciudadanos, organizaciones y autoridades, la
presentación de razones orientadas a poner de presente asuntos relevantes para
juzgar la validez constitucional de la ley. No todos los argumentos son
relevantes para que la Corte cumpla esta tarea. Su relevancia depende, en suma,
de la contribución que puedan prestar para (i) definir el significado del
objeto de control e (ii) identificar lo que la Constitución ordena, prohíbe o
permite.
6. Las exigencias de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia como presupuestos de admisibilidad del
cargo no tienen un valor en sí mismas. Su importancia se establece en función
de la capacidad para materializar los fines del proceso constitucional. Por
ello, la verificación de su cumplimiento tiene como propósito establecer si la
demanda, en tanto punto de partida del proceso, permite iniciar un diálogo
público y razonable entre el demandante, los ciudadanos interesados, las
autoridades responsables y la Corte Constitucional. Las cargas mínimas al formular la
acusación y las intervenciones que le siguen, cumplen entonces una doble
función epistémica y de legitimación: incrementan las posibilidades de que la
Corte adopte la mejor decisión y ofrecen un adicional respaldo democrático a su
pronunciamiento.
La
jurisprudencia ha indicado que es legítimo imponer tales exigencias dado que el
derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación-
puede ser objeto de limitaciones. La validez de esta restricción obedece a que, de
una parte, “el impacto sobre el acceso a la justicia no es grave en la
medida en que la persona puede presentar otra demanda de constitucionalidad
teniendo en cuenta que la decisión de inadmisión o inhibición no tiene efectos
de cosa juzgada”[36] y, de otra, protege
“el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen
presentar otra demanda contra las mismas normas”[37].
En
correspondencia con lo expuesto, quien pretenda activar plenamente las
competencias de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar
la supremacía e integridad de la Constitución. La seriedad de ese interés se
revela cuando, al cuestionar una ley, el demandante presenta razones que (i)
pueden ser entendidas por cualquier ciudadano (claridad); (ii) se encaminan a
cuestionar los significados de la ley vigente (certeza); (iii) correspondan a
cuestiones constitucionales, esto es, que tengan por objeto preservar la
vigencia de la Carta (pertinencia); y (iv) planteen en qué sentido específico
se produjo su infracción (especificidad). Solo así, reunidos los elementos
relevantes para el juicio, se suscitará una duda mínima sobre la validez de la
ley (suficiencia). Se trata de condiciones indispensables para que el proceso
que tiene lugar en esta Corte constituya un foro en el que la decisión sea el
resultado de la comprensión, valoración y ponderación de las mejores razones
para hacer efectivo el principio de supremacía de la Constitución.
7. La aplicación de las exigencias referidas
no puede hacerse de un modo que establezca estándares tan complejos que pidan
más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo
constitucional, impidiendo que cualquier ciudadano haga propia la Constitución.
Ello limitaría la posibilidad que tienen las personas de tomarla entre sus
manos y, a partir de sus contenidos, controlar los excesos o defectos de los
órganos que conforman el poder público. Ahora bien, tampoco es aceptable una
aplicación extremadamente flexible de tales criterios al punto que la demanda
de inconstitucionalidad pierda todo sentido como referente de la deliberación y
esta termine delimitándose por los intervinientes o, en su caso, por la propia
Corte. Ha dicho la Sala Plena que está fuera de
su alcance “tratar de reconducir el alegato del accionante hasta
lograr estructurar un cargo dotado de la suficiente idoneidad para provocar un
pronunciamiento de fondo”[38]
y, en ese sentido, no puede “reelaborar,
transformar, confeccionar o construir los planteamientos esbozados en la
demanda con el propósito de que cumplan con los requisitos mínimos exigidos por
la jurisprudencia constitucional para que la misma Corte se pronuncie de fondo”[39].
El punto en el
que debe trazarse la línea para definir el cumplimiento o no de las condiciones
de admisibilidad de la demanda no es una materia exenta de dificultades. Ello
se refleja no solo en la posibilidad de adoptar una decisión inhibitoria
respecto de una demanda previamente admitida[40],
sino también en las discrepancias que se suscitan en el seno de la Sala Plena
al momento de pronunciarse al respecto. En todo caso, fijar y aplicar
estándares argumentativos relativamente uniformes es una exigencia que
encuentra sólido fundamento en la calificación del derecho a activar la
jurisdicción constitucional como un derecho igual para todos los ciudadanos.
Por ello, su ejercicio no debe requerir el cumplimiento de cargas
extraordinarias, fincadas en conocimientos particulares o técnicas
especializadas, que anulen su carácter universal. Igualmente, lo que se exige
del demandante para activar las competencias de este Tribunal no puede ser
equivalente a las condiciones de motivación que debe cumplir la Corte
Constitucional al momento de tomar una decisión de fondo.
8. Uno de los criterios para definir si un
cargo cuyo análisis se encuentra a consideración de la Sala Plena debe dar
lugar a un pronunciamiento de fondo es el principio pro actione. Según
ha señalado la jurisprudencia refiriéndose a su contenido “el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo”[41].
Son dos las
exigencias que se adscriben específicamente al principio. La primera (i)
prohíbe una aproximación a la demanda que tenga por objeto o como efecto un
incremento en los requerimientos técnicos de la acusación, al punto de
privilegiarlos sobre el debate sustantivo que puede derivarse razonablemente de
la misma. La segunda (ii) ordena que en aquellos casos en los que exista una
duda sobre el cumplimiento de las condiciones mínimas de argumentación,
la Corte se esfuerce, en la medida de sus posibilidades, por adoptar una
decisión de fondo. Según la jurisprudencia, también es expresión del principio
la integración de la unidad normativa “[c]uando
la norma acusada ha sido modificada por otra posterior, pero subsisten, a pesar
de la reforma, los contenidos normativos acusados”[42]
9. El empleo del referido principio no
habilita a la Corte para corregir o aclarar
equívocos, aspectos confusos o ambigüedades que surjan de las demandas[43]. Ha
dicho la jurisprudencia que su aplicación “no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una
demanda que no presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que
otro ciudadano presente una acción que sí cumpla con las condiciones para
revisarla”[44]. No es
posible sustituir al demandante como si se tratara de un control de oficio y,
en esa medida, la aplicación del principio exige la existencia de un núcleo
argumentativo básico y preciso, aunque existan algunas reservas o
inquietudes. Dicho de otro modo, la Corte “no puede llegar al extremo de
suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí
misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se
acusan como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le
impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la
acción de inconstitucionalidad”[45].
La imposibilidad
de emprender un control a partir de acusaciones diferentes a las de los
demandantes se apoya en la naturaleza excepcional del control automático de
constitucionalidad y se ha reflejado en el carácter también excepcional de la
integración de la unidad normativa[46],
así como en la imposibilidad de realizar un juicio a partir de cargos autónomos
o independientes propuestos en los escritos de los intervinientes en el proceso[47].
10. Los requerimientos de claridad, certeza,
pertinencia, especificidad y suficiencia han sido definidos y delimitados por
la jurisprudencia constitucional. Cada uno de ellos se ocupa de cuestiones
particulares que no deben confundirse y, en esa dirección, aunque todos tienen
como propósito asegurar un debate constitucional adecuado, cumplen funciones
diferentes: (i) la claridad hace posible un diálogo público; (ii) la certeza
permite identificar un objeto real susceptible de ser sometido a control; y
(iii) la pertinencia, la especificidad y la suficiencia
delimitan la controversia en un sentido constitucional. Con el propósito de
reiterar el alcance y presentar algunas precisiones sobre su aplicación, a
continuación la Corte se ocupa de tales exigencias.
11. Constituye una condición indispensable
del debate público que se impulsa con la presentación de una demanda de
inconstitucionalidad que los ciudadanos que pretendan activar las competencias
de la Corte expresen sus razones con claridad. Tal adjetivo
comprende, primero, el uso del lenguaje y, segundo, el modo en que se presentan
los argumentos. Exige entonces (i) que las palabras empleadas para formular los
argumentos sean inteligibles o comprensibles y (ii) que la presentación de los
argumentos tenga un orden que haga posible identificar su alcance y propósito.
En esa dirección, la Corte ha destacado que si bien no se requiere una exposición
erudita o técnica, la impugnación si debe “seguir
un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa”[48]. Este
requisito se incumple, por ejemplo, cuando (a) el lenguaje de la demanda es
incomprensible por razones semánticas o sintácticas; (b) los argumentos
presentados son circulares[49]
o contradictorios[50];
o (c) no es posible identificar exactamente el alcance o el sentido de lo
pretendido[51].
12. La carga de certeza tiene
como propósito establecer si, en realidad, pertenece al ordenamiento jurídico
el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un
pronunciamiento. A este requerimiento se anuda la carga de demostrar que es
razonable -a partir de estándares básicos de interpretación- derivar de una
disposición vigente, el significado normativo -norma- cuya constitucionalidad
se cuestiona, de modo que “la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe
desprenderse del enunciado normativo acusado”[52]. En ese sentido es indispensable “que
la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente
(…)”[53] “y no simplemente [sobre una] deducida
por el actor, o implícita (…) e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda”[54].
Además de los casos generales en los que la Corte
constata que la interpretación del demandante es el resultado de una
interpretación subjetiva o carente de cualquier apoyo hermenéutico[55], ha
encontrado insatisfecho este requisito cuando se indica que un enunciado limita
un derecho a pesar de que la disposición únicamente regula un aspecto adjetivo
del mismo (C-088 de 2014); se afirma que una disposición establece un trato
diferente sin que ello resulte así (C-1002 de 2004 y C-247 de 2017) o se afirma
que ella iguala a los grupos objetos de comparación sin así desprenderse del
artículo (C-343 de 2017); se sostiene la ocurrencia de un hecho que es
contradicho a partir de información pública (C-309 de 2017); se atribuye a una
reforma constitucional un contenido normativo que no tiene y a partir de ello
se afirma la posible sustitución de un eje definitorio de la Carta (C-470 de
2013); se alega la ocurrencia de un defecto en el trámite de aprobación de una
ley pero no se acredita el hecho que lo constituye (C-076 de 2012 y C-044 de
2017); se atribuye al título de una ley una función deóntica de la que carece
(C-752 de 2015); se cuestiona la interpretación de una autoridad administrativa
-apoyándose en la doctrina del derecho viviente- a pesar de que dicha
interpretación tiene su origen en una disposición cuyo control no es
competencia de la Corte (C-136 de 2017); la acusación se apoya en una
inferencia del demandante acerca de los efectos que a lo largo del tiempo ha
tenido una disposición (C-087 de 2018); se plantea una interpretación aislada
de la expresión acusada que no tiene en cuenta el contexto normativo en el que
se inserta (C-231 de 2016); se deriva de la disposición que establece un
régimen de protección para un grupo, una regla que excluye a los demás grupos
de cualquier protección (C-694 de 2015); se asigna a una expresión
indeterminada consecuencias jurídicas que no se siguen de ella, sino que tienen
origen en otras disposiciones (C-710 de 2012); se interpretan ampliamente las
atribuciones conferidas al Presidente de la República en una ley habilitante,
sin que exista una razón que respalde esa comprensión (C-922 de 2007); se
presupone un silencio en el ordenamiento jurídico que en realidad no existe
(C-121 de 2018 y C-156 de 2017); o se le asigna una condición jurídica
equivocada a una disposición y, a partir de ello, se pretende que se le
apliquen exigencias reservada a un tipo específico de ley (C-316 de 2010).
Advierte la Corte que algunos eventos radicales de
ausencia de objeto de control merecen un tratamiento diferente. En efecto,
aquellos eventos en los cuales es absolutamente claro que la disposición
cuestionada fue derogada -y no produce efectos- o declarada inexequible, la
Corte carece –en principio- de competencia para cualquier pronunciamiento dado
que no existe objeto sobre el cual pueda recaer, en el primer caso, o se ha
configurado cosa juzgada formal en el segundo.
13. La pertinencia
corresponde a un rasgo especial de la argumentación cuando tiene por objeto
alegar la invalidez constitucional de una ley. En esa dirección, los
planteamientos ante la Corte deben estar signados por los contenidos de la
Carta y, en esa medida, el cuestionamiento debe encontrarse “fundado en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone”. Ello
excluye, como argumentos admisibles los que se apoyan en “consideraciones
puramente legales (…) y
doctrinarias”[56]
o los que se limitan a expresar “puntos de vista subjetivos”[57], de
manera que se pretende emplear la acción pública “para resolver un problema
particular”[58].
Por ello, a menos que la Constitución directamente lo exija, no son pertinentes
“acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia”[59].
De manera concreta, la jurisprudencia ha señalado que
carecen de pertinencia, por ejemplo, acusaciones que se fundamenten (i) en el
provecho o utilidad que una norma puede traer (C-1059 de 2008); (ii) en la
oposición de la norma con disposiciones que no puedan ser parámetro de control
(C-1059 de 2008); (iii) en las consecuencias que una medida puede tener en el
desfinanciamiento de otras inversiones del Estado (C-1059 de 2008); o (iv) en
la aplicación de una norma por parte de una autoridad administrativa a
situaciones específicas (C-987 de 2005). Igualmente ha descartado el cargo
cuando se pretende (v) corregir la interpretación que en casos particulares han
efectuado las personas o los jueces de la República (C-785 de 2014); (vi)
obtener declaraciones específicas respecto de actos o contratos (C-785 de
2014); o (v) resolver una antinomia constitucional o declarar la
inconstitucionalidad de una disposición de la Carta, por entrar en una eventual
contradicción con otro mandato de la misma Constitución (C-433 de 2013).
14. La especificidad
impone que el demandante exponga razones que evidencien la existencia de una
oposición objetiva entre la disposición demandada y el texto constitucional. Es
una de las exigencias de mayor relevancia al momento de formular la impugnación
y exige que, más allá de afirmaciones genéricas, se desarrolle un argumento
puntual que pueda demostrar una violación. Según ha señalado la Corte no
cumplen el requisito de especificidad los argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales (…) que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”[60].
Este requerimiento exige responder la pregunta
relativa a cómo se demuestra la violación de la Constitución. Una vez que el
demandante identifica la norma constitucional que a su juicio ha sido
desconocida, tiene la tarea de argumentar la violación. Esa demostración debe
tomar en consideración los contenidos, la naturaleza y la estructura de las
diferentes disposiciones de la Carta. En efecto, será relevante considerar, por
ejemplo, las diferencias que existen entre las normas (i) que distribuyen
competencias entre los órganos del poder o que reconocen derechos; (ii) que
amparan un derecho relacional como la igualdad o un derecho que no lo es como
la libertad; (iii) que tienen estructura de regla o de principio; (iv) que
imponen obligaciones de omitir o mandatos de actuación; o (v) que tienen
contenidos sustantivos o procedimentales.
No es posible establecer un catálogo de las cuestiones
interpretativas que se suscitan al momento de verificar el requisito de
especificidad. La Corte ha ido identificando algunas condiciones que resultan
útiles con el fin de cumplir esta carga. En tal sentido, ha fijado métodos
posibles para proponer la vulneración del mandato de trato igual o de trato
desigual[61],
de los derechos de libertad[62]
o del principio de unidad de materia[63].
También ha identificado criterios para demostrar vicios competenciales en las
reformas constitucionales[64]
o infracciones al principio de identidad flexible y consecutividad[65].
Igualmente ha establecido criterios relevantes al momento de formular, por
ejemplo, un cargo de omisión legislativa relativa[66].
Asimismo, ha destacado que en algunos casos pueden
distribuirse cargas de argumentación respecto de la violación de la
Constitución. Por ejemplo, ha señalado que cuando se controla la
constitucionalidad de una norma que utiliza una categoría sospechosa o afecta
el goce de derechos constitucionales fundamentales, puede presumirse la
inconstitucionalidad de la disposición lo que traslada a quien la defiende la
obligación de aportar razones poderosas para ello. Ocurre lo contrario y en
consecuencia le corresponde al demandante realizar un mayor esfuerzo
argumentativo en aquellos casos en los cuales la disposición adoptada
corresponde a la regulación de una materia en la que el legislador dispone, en
general, de un amplio margen de configuración[67]. En adición a ello, algunos
casos imponen una carga especial, tal y como ocurre cuando se cuestiona una
disposición amparada por la cosa juzgada constitucional[68].
Las metodologías o juicios que ha
desarrollado en su jurisprudencia no agotan, naturalmente, las formas o
estrategias que las personas y organizaciones -intérpretes cotidianos de la
Constitución en los ámbitos en los que se desenvuelve la vida pública y
privada- pueden emplear para demostrar la infracción de la Constitución. Sin
embargo, para cumplir la carga de especificidad no es suficiente que presenten
planteamientos genéricos puesto que deben desarrollar una actividad
interpretativa que sugiera seriamente una oposición real entre la Constitución
y la norma demandada.
15. La suficiencia
tiene la condición de criterio de cierre para definir la aptitud del cargo.
Según este Tribunal, su configuración se produce cuando la demanda consigue
generar en la Corte una duda mínima sobre su constitucionalidad. Para ello será
necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás requisitos a fin
de identificar si la acusación logra persuadir a la Corte sobre la posible
infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[69].
16. Como síntesis de
lo expuesto la Corte estima necesario destacar las siguientes premisas:
(i)
Las condiciones mínimas de argumentación,
indispensables para que la Corte adopte un pronunciamiento de fondo, toman
nota de la tensión que el ejercicio de dicha acción puede provocar con el
principio democrático y el carácter rogado que, por regla general, tiene el
ejercicio del control de constitucionalidad;
(ii)
La aplicación de esas condiciones no puede
ocurrir de un modo que fije estándares de tal grado de complejidad que demanden
más de aquello que la razonabilidad exige para el inicio del diálogo
constitucional;
(iii)
No es admisible tampoco una aplicación
extremadamente flexible al punto que la demanda de inconstitucionalidad pierda
todo sentido como referente del diálogo y termine delimitándose por los
intervinientes o, en su caso, por la propia Corte.
(iv)
El ciudadano que pretenda activar las competencias
de este Tribunal debe manifestar un interés real por salvaguardar la supremacía
e integridad de la Constitución que se materializa cuando, al impugnar la ley,
presenta razones que (a) pueden ser entendidas por cualquier ciudadano
(claridad); (b) se encaminan a cuestionar los significados de la ley vigente
(certeza); (c) correspondan a cuestiones constitucionales, esto es, que tengan
por objeto preservar la vigencia de la Carta (pertinencia); y (d) planteen en
qué sentido específico se produjo la infracción de la Constitución
(especificidad). Solo así reunidos los elementos relevantes para el juicio (d)
se suscitará una duda mínima sobre la validez de la ley (suficiencia).
(v)
El punto en el que debe trazarse la línea
para definir el cumplimiento o no de las condiciones de la admisibilidad de la
demanda no es una materia exenta de dificultades, siendo deber de este Tribunal
(i) fijar y aplicar estándares argumentativos relativamente uniformes que
aseguren el carácter universal del derecho a impugnar la validez de las leyes y
(ii) no requerir del demandante el cumplimiento de cargas equivalentes a las
condiciones de motivación que debe cumplir la Corte Constitucional al momento
de tomar una decisión de fondo.
Aptitud de la
demanda
17. Teniendo en cuenta lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, en el presente asunto, la Corte Constitucional
debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo porque
efectivamente encuentra –no obstante la admisión inicial—, que la demanda en
contra del artículo 15 de la Ley 1864 de 2017 no cumple con algunas de las
cargas mínimas anotadas.
18. Como se indicó en el acápite
correspondiente, en criterio del demandante, dicho enunciado normativo desconoció
la reserva de ley estatutaria fijada en el artículo 109 superior en consonancia
con el artículo 152, literal c, de la C. Pol. A su juicio, el constituyente
confirió la posibilidad de que el legislador desarrollara los demás efectos por
la violación del tope de financiación; no obstante, tal regulación debía tener
el carácter de estatutario.
En segundo
lugar, afirmó que se infringió el artículo 152, literal d, de la C. Pol.,
soportando su acusación en sendas citas jurisprudenciales acerca de las
funciones electorales y su conexión con el derecho al voto.
Finalmente,
adujo que la norma bajo examen desconoció el artículo 153 superior en tanto
modificó una ley estatutaria mediante una ley ordinaria, lo cual se infiere de
la lectura literal de los mandatos constitucionales desconocidos y el artículo
que tipifica la conducta punible por la superación de los topes de financiación
de las campañas electorales.
19. Analizada la demanda de la referencia,
la Corte encuentra que no se edificó correctamente el concepto de violación de
la norma acusada, conforme con los presupuestos determinados por la
jurisprudencia constitucional, al no haberse cumplido con los requisitos de certeza,
especificidad y suficiencia.
20. En efecto, el cargo por la presunta
vulneración de la reserva de ley estatutaria contemplada en los artículos 109 y
152, literal c, de la Constitución, tampoco cumple con el elemento de especificidad,
por cuanto no bastaba con alegar el desconocimiento de aquel principio,
sino que era preciso que el demandante explicara por qué la materia de que se
ocupa la preceptiva impugnada inexorablemente debía ser adoptada mediante
regulación estatutaria.
En tal sentido,
apreciado el contenido del artículo 109[70] superior, la Corte advierte
que las normas relativas a la violación de los máximos de financiación de las
campañas corresponde adoptarlas al legislador; sin embargo, el constituyente no
calificó tal legislación. Por ello, no es dable predicar la existencia de una
reserva de ley estatutaria en esta materia a partir del precepto bajo cita.
Ahora bien, la
demanda sugiere la interpretación extensiva de ese mandato, conforme a lo
consagrado en el artículo 152, literal c[71],
de la C. Pol., que establece que la regulación de las funciones electorales
debe expedirse mediante el referido procedimiento especial.
En esa medida, era
necesario que el actor indicara por qué la tipificación de un delito relativo
al desconocimiento de los topes de gastos de campaña correspondía en estricto
sentido al desarrollo de una función electoral y, era imperativo que se adoptara
por una regulación estatutaria. Empero, las afirmaciones del accionante carecen
de tal desarrollo argumentativo, limitándose a realizar una transcripción
jurisprudencial que expone que la financiación electoral hace parte de la
competencia del legislador estatutario, sin aportar ningún juicio de valor
tendiente a adelantar una confrontación objetiva y suficiente, de cara a
determinar que ese asunto estaba cubierto por la reserva de ley estatutaria.
Lo anterior
reviste mayor relevancia, en la medida en que la jurisprudencia ha reiterado
que las normas en materia penal tipifican las principales hipótesis de
comportamiento objeto de reproche y sanción punitiva frente al sujeto activo de
la conducta, sin que ello signifique que su objeto principal sea definir el
contenido de la libertad individual, sus alcances o las condiciones para su
ejercicio[72].
De tal forma, este Tribunal ha sostenido que las leyes penales se pueden
aprobar mediante el procedimiento ordinario y no tienen reserva de ley
estatutaria, en tanto no regulan a cabalidad el disfrute de la libertad de las
personas comoquiera que solo la afectan en determinados casos[73].
De ahí, se colige que este cargo no se estructuró en debida forma,
pues no es suficiente con la enunciación de pronunciamientos de este Tribunal y
era imperativo que la parte actora construyera directamente el cargo de
inconstitucionalidad a partir de lo cual pudiera relacionarse la norma objeto
de examen con el contenido de la sentencia C-443 de 2011 y no que se soportara
exclusivamente en referencias a decisiones de este Tribunal.
Se concluye,
entonces, que el accionante no adelantó el contraste de los artículos 109 y
152c superiores con el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017, de forma que se
pudiere evidenciar un análisis de naturaleza constitucional del cual se pueda
colegir que esta disposición contraviene la Carta Política.
21. En consonancia con lo considerado en el
anterior fundamento jurídico, se concluye que el cargo relacionado con la
posible transgresión del artículo 152, literal d[74], de la Constitución
carece de especificidad.
En efecto, el
demandante reconoció que era necesario demostrar “el cómo o el por qué los
topes de gastos impuestos a las campañas electorales hacen relación con las
‘instituciones y mecanismos de participación ciudadana’. Porque si no se
establece ese vínculo y de forma estrecha, no se vería por qué la ley ordinaria
que haya fijado aquellos infringe la Carta”[75].
No obstante, pese a tal afirmación, en la demanda no se efectuó ningún juicio
de valor dirigido a comprobar tal situación. En torno a esta acusación, el
actor solo realizó unas referencias jurisprudenciales sobre el concepto de las
funciones electorales y su relación con el voto[76] como fundamento de su
cargo y, en esos términos consideró configurado adecuadamente su cargo.
Como se señaló, las citas de pronunciamientos de esta Corporación no
son suficientes para configurar por sí mismas un cargo apto de
constitucionalidad, por lo cual se requería un desarrollo argumentativo a
partir de tales decisiones, mediante el cual se explicara por qué la norma
acusada desarrolla una institución o mecanismo de participación ciudadana.
22. En lo que respecta al tercer cargo
propuesto, esto es, la eventual vulneración del artículo 153[77] superior, no se
acredita el elemento de certeza, toda vez que el demandante
afirmó que solo con comparar contenido del artículo 26 de la Ley estatutaria
1475 de 2011 y la norma demandada, se hacía evidente que esta última modificó
la primera, desconociendo el procedimiento para efectuar tales cambios
normativos.
Sin embargo, la
Corte llega a una conclusión diferente, pues de la lectura de ambas
disposiciones es posible inferir que tratan dos ámbitos diferentes, como se
expone a continuación:
Ley estatutaria 1475 de 2011
Ley 1864 de 2017
ARTÍCULO
26. PÉRDIDA DEL CARGO POR VIOLACIÓN DE LOS LÍMITES AL MONTO DE GASTOS. La
violación de los límites al monto de gastos de las campañas electorales, se
sancionará con la pérdida del cargo, así: 1. En el caso de candidatos
elegidos a corporaciones públicas se seguirá el procedimiento de pérdida de
investidura definido en la Constitución y la ley. 2. En el caso de alcaldes y
gobernadores, la pérdida del cargo será decidida por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, de acuerdo con el procedimiento para declarar la
nulidad de la elección. En este caso el término de caducidad se contará a
partir de la ejecutoria del acto administrativo por medio del cual el Consejo
Nacional Electoral determinó la violación de los límites al monto de gastos.
Una vez establecida la violación de los límites al monto de gastos, el
Consejo Nacional Electoral presentará ante la autoridad competente la correspondiente
solicitud de pérdida del cargo.
ARTÍCULO
15. Adiciónese el artículo 396B al Título XIV (Delitos contra mecanismos de
participación democrática) de la Ley 599 de 2000, así:
Artículo
396B. Violación de los topes o límites de gastos en las campañas electorales.
El que administre los recursos de la campaña electoral que exceda los topes o
límites de gastos establecidos por la autoridad electoral, incurrirá en
prisión de cuatro (4) a ocho (8) años, multa correspondiente al mismo valor
de lo excedido e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones
públicas por el mismo tiempo.
De lo anterior,
se colige que el espectro de aplicación de la norma estatutaria se dirige a la
sanción judicial administrativa como consecuencia de la violación de las reglas
que imperan en materia electoral, específicamente, la pérdida del cargo y la pérdida
de investidura como consecuencia de la superación de los topes en gastos de
campaña. Mientras que la preceptiva bajo examen no realiza modificación alguna
a ese régimen de responsabilidad administrativa y se restringe a crear una
sanción de una naturaleza diferente, judicial penal, producto del ejercicio de ius
puniendi del Estado, que persigue la protección del bien jurídico de
participación democrática con la tipificación de dicha conducta punible.
En esa medida,
el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017 no modificó el articulo 26 de la Ley 1475
de 2011 por lo cual la acusación efectuada por el actor no se desprende del
contexto real en el que se inserta la norma impugnada, ni de una lectura derivada
de los métodos de interpretación histórica,
teleológica y sistemática, sino que parte de un entendimiento particular
y subjetivo que él otorga al texto demandado. Confrontado ello con el contenido
del artículo cuestionado, es evidente que las manifestaciones del actor exceden
su lectura real, pues en momento alguno el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017
pretende modificar lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley 1475 de 2011.
Sobre este aspecto, esta Corporación tampoco encuentra
que se trate de una duda hermenéutica razonable[78], pues en este caso
el demandante asignó un contenido normativo a la
disposición demandada que no resulta razonable, verificable y objetivo a
la luz de alguno de los criterios tradicionales de interpretación de la ley,
por lo cual no se activa la competencia de la Corte para adoptar una decisión
de fondo[79].
Así las cosas, el
contenido asignado por el actor a la disposición demandada no existe en el
tenor literal de la misma, ni producto de una interpretación a la luz de los
métodos tradicionales, de manera que al fundarse en una inferencia personal y
subjetiva de la norma acusada, el cargo adolece del elemento de certeza exigido
para la procedencia del juicio abstracto de constitucionalidad.
23. Finalmente,
las radicales deficiencias de la demanda permiten afirmar la falta de suficiencia en
la impugnación. Por ello la Sala Plena encuentra que el ciudadano no consiguió
suscitar cuando menos un cuestionamiento sobre la validez constitucional de la
disposición que pueda justificar, en esta oportunidad, la adopción de una
decisión de fondo.
Efectivamente la demanda no aportó los argumentos y
elementos de juicio persuasivos para generar una duda mínima que permita
desvirtuar la presunción de constitucionalidad respecto de las normas acusadas.
De esta forma, se observa que el líbelo se centró en reproducir decisiones
judiciales sobre el concepto de las funciones electorales, sin adelantar un
despliegue argumentativo suficiente que evidenciara la contradicción del artículo
acusado con cada uno de los mandatos invocados del texto superior.
Síntesis
de la decisión
24. La presente demanda estuvo dirigida contra el artículo 15 de la Ley 1864 de 2017.
Según el actor, la norma desconoce el principio de reserva de ley estatutaria
en virtud de lo dispuesto en los artículos 109 y 152 literales c) y d) de la
Constitución. Además, consideró que la disposición acusada había modificado lo
dispuesto en el artículo 26 de la Ley estatutaria 1475 de 2012, por lo cual
también consideró infringido el artículo 153 superior, al haber desconocido el
procedimiento especial que debe surtirse para tal efecto.
La
Corte se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, al encontrar que no
fue formulado siquiera un cargo apto de constitucionalidad, por no contener los
argumentos ciertos, específicos y suficientes que habilitaran el juicio de
inconstitucionalidad, ya que el actor no demostró por qué la disposición
examinada estaba cubierta por la reserva de ley estatutaria y se soportó
principalmente en citas jurisprudenciales sin realizar ninguna construcción
argumentativa a partir de esos pronunciamientos. Adicionalmente, la demanda se
estructuró a partir de una lectura subjetiva de la norma que no se acompaña con
el tenor literal de la misma, ni que se puede inferir a partir de los métodos
tradicionales de interpretación jurídica. De tal forma, no se suscitó una duda
mínima de constitucionalidad necesaria para habilitar el juicio de control
abstracto por parte de este Tribunal.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo respecto del artículo 15 de la
Ley 1864 de 2017, por medio de la cual se adicionó el artículo 396B al título
XIV (delitos contra mecanismos de participación democrática) de la Ley 599 de
2000 –Código Penal-.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Ausente
en comisión
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El ciudadano Luis Carlos Domínguez Prada
realizó diligencia de presentación personal de la demanda ante Secretaría
General de la Corte Constitucional el día 25 de abril de 2019.
[2] Folio
3.
[3] Folio
4.
[4] Folio
4.
[5] Sentencia
C-443 de 2011.
[6] Folio
5.
[7] Sentencia
C-283 de 2017.
[8] Folio
6.
[9] Ibídem.
[10] Folio 7.
[11] Adicionalmente planteó que en la sentencia C-523 de 20055 se
declaró inexequible un “decreto ley estatutario” sobre financiación de campañas
a nivel departamental y municipal por “no haber sido enviado al control previo
de constitucionalidad”.
[12] El Director de Política Criminal y Penitenciaria (e) del Consejo
Superior de Política Criminal consideró que no es pertinente pronunciarse sobre
el alcance de la reserva de ley estatutaria en materia de función electoral,
toda vez que como órgano colegiado, requiere someter el cuestionado a
consideración de sus miembros, por lo que se abstiene de emitir pronunciamiento
alguno en esta oportunidad.
[13] Folio 42.
[14] Ibídem.
[15] Folio 51.
[16] Folio 59.
[17] Folio 73.
[18] Folio 78.
[19] Folio 79.
[20] Folio 83.
[21] Folio 93.
[22] Folio 99.
[23] Folio 105.
[24] Folio 105.
[25] Folio 105.
[26] Folio 106.
[27] Este acápite tiene
fundamento metodológico y dogmático en la sentencia C-292 de 2019.
[28] La sentencia C-1052 de 2001 -que ha ocupado un papel central
después de la sentencia C-447 de 1997 en la delimitación de la acción pública
de inconstitucionalidad- indico: “De esta
manera, se desarrolla una de las herramientas más preciadas para la realización
del principio de democracia participativa que anima la Constitución (artículo 1
C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de
inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio
Ordenamiento Superior (artículo 40 C.P.) y actuar como control real del poder
que ejerce el legislador cuando expide una ley”.
[29] Acerca de la presunción de constitucionalidad existen múltiples
pronunciamientos. La sentencia C-042 de 2018 destacó que la existencia de
requisitos mínimos para la presentación de una demanda de inconstitucionalidad
tenía entre sus fundamentos “evitar que
la presunción de constitucionalidad que protege al ordenamiento jurídico se
desvirtúe a priori, en
detrimento de la labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles
o insuficientes”. La sentencia C-076 de 2012 señaló que “cuando falta certeza respecto de algún hecho debe
privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República –indubio pro legislatoris-,
pues es la que resulta acorde con la presunción de constitucionalidad que se
predica de la misma”.
[30] Sobre el carácter excepcional del control oficioso, la sentencia
C-257 de 2016 indicó: “De una parte, se
proscribió el control oficioso de la legislación, pues por regla general éste
se activa mediante una demanda que puede presentar cualquier ciudadano (arts.
242.1, 241.1, 241.4, 241.5 C.P.), y excepcionalmente opera de manera
automática  cuando recae sobre proyectos de leyes estatutarias (art. 241.8
C.P), tratados internacionales y sus leyes aprobatorias (art. 241.10 C.P.),
decretos legislativos (art. 241.7 C.P.), leyes objetadas por el gobierno
nacional por razones de inconstitucionalidad (art. 241.8 C.P.), convocatorias a
referendo o a Asamblea Nacional Constituyente para reformar la Carta
Política  (art. 241.2 C.P.), referendos sobre leyes y consultas populares
y plebiscitos del orden nacional (art. 241.3 C.P.). Así pues, el escrutinio
judicial nunca se activa por iniciativa del juez constitucional, sino por una
demanda ciudadana o excepcionalmente por ministerio de la ley”.
[31] En el auto 241 de 2015 la Corte Constitucional, al modificar su
doctrina relativa a la ausencia de legitimación de las personas cuyos derechos
políticos se encontraban suspendidos por decisión judicial, precisó que la
acción pública de inconstitucionalidad tenía ese doble fundamento. Al resumir
su postura, en esa providencia señaló: “(i)
La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el
derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un
derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la
administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado
que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los
demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones
estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no
es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la
efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es
inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional
de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la
ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho
fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo
de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la
justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la
Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho
internacional de los derechos humanos”.
[32] Sentencia C-752 de 2015.
[33] Desde sus primeros pronunciamientos la Corte había destacado esta
idea. Refiriéndose a la ineptitud de la demanda sostuvo, en la sentencia C-447
de 1997, que “lo procedente (…) por
razones de economía procesal y para cualificar la propia participación
ciudadana, es la inadmisión de la demanda”. En semejante dirección
la sentencia C-1052 de 2001 señala: “La
presentación de una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a
un diálogo entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la
expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para
juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior. Esto supone como mínimo la
exposición de razones conducentes para hacer posible el debate”.
[34] Sentencia C-257 de 2016.
[35] Sentencia C-257 de 2016.
[36] Sentencia C-584 de 2016. Refiriéndose a la validez de la inadmisión
de las demandas de inconstitucionalidad que no cumplieran las condiciones mínimas
de argumentación, la sentencia C-447 de 1997 había ya señalado que ello “no vulnera la participación ciudadana en
los procesos de control constitucional, sino que tiende a cualificarla, con lo
cual se fortalece la democracia y se garantiza mejor la integridad de la
Constitución”.
[37] C-584 de 2016
[38] Sentencia C-886 de 2010.
[39] Sentencia C-886 de 2010.
[40] Sobre esta posibilidad la sentencia C-535 de 2016, apoyándose en
jurisprudencia reiterada, indicó que “la
admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de
inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de
los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de
que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento
de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por
todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia,
en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o
no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del
Ministerio Público”.
[41] C-1052 de 2001.
[42] C-251 de 2003. En similar sentido se encuentran, por ejemplo, las
sentencias C-351 de 2009, C-502 de 2012 y C-156 de 2013.
[43] En esa dirección se encuentran, por ejemplo, las sentencias C-358
de 2013 y C-726 de 2015.
[44] Sentencia C-584 de 2016.
[45] Sentencia C-520 de 2006.
[46] Sobre el particular y entre muchas otras, la sentencia C-128 de
2018 se refirió a tal posibilidad: “Se trata, sin embargo, de una facultad
excepcional, y solo procede en tres casos: (i) cuando el demandante acusa una
disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o
unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente
imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que
no fue acusada; en estos casos es necesario completar la proposición jurídica
demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio, (ii) cuando la disposición
cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no
fueron demandadas; esta hipótesis pretende evitar que un fallo de
inexequibilidad resulte inocuo, y (iii) cuando la norma se encuentre
intrínsecamente relacionada con otra disposición de cuya constitucionalidad
existan serias dudas”.
[47] En la sentencia C-194 de 2013 la Corte se refirió a esta
restricción indicando: “Al respecto debe insistirse en que el carácter
público de la acción de inconstitucionalidad y la naturaleza taxativa de las
modalidades de control automático, impiden a la Corte pronunciarse sobre
asuntos que no hayan sido formulados por los demandantes.  Esta restricción
opera en el presente proceso incluso frente a lo planteado por los
intervinientes ciudadanos.  Esto debido a, al menos, dos razones principales.
En primer lugar, el debate democrático y participativo solo puede predicarse de
aquellos argumentos contenidos en la demanda, respecto de los cuales los
distintos intervinientes y el Ministerio Público pueden expresar sus diversas
posturas.  En segundo término, aunque es evidente que las intervenciones
ciudadanas son útiles para definir e ilustrar el asunto debatido, carecen de la
virtualidad de configurar cargos autónomos y diferentes a los contenidos en la
demanda”.
[48] Sentencia C-1052 de 2001.
[49] Sentencia C-045 de 2018.
[50] Sentencia C-146 de 2018.
[51] Sentencia C-362 de 2001.
[52] Sentencia C-997 de 2005.
[53] Sentencia C-1052 de 2001.
[54] Sentencia C-1052 de 2001.
[55] Sentencias C-1172 de 2004, C-927 de 2006, C-047 de 2016 y C-004 de
2017.
[56] C-1052 de 2001
[57] C-1052 de 2001
[58] C-1052 de 2001. La sentencia C-1059 de
2008 se refirió a ello en los siguientes términos: “Por ende, es indispensable que los razonamientos sean del orden
constitucional, razón por la cual no podrán ser aceptados cargos basados en
argumentos legales o doctrinarios.   De igual manera, no aparejan
pertinencia aquellos cargos que pretenden sustentar la inconstitucionalidad de
la norma acusada basado en ejemplos, acaecimientos particulares, hechos
personales, vivencias propias, sucesos y ocurrencias reales o imaginarias, en
las que supuestamente se aplicó o será aplicada la norma demandada”.
[59] C-1052 de 2001.
[60] C-1052 de 2001.
[61] Sobre el particular se encuentran las sentencias C-022 de 1996,
C-093 de 2001, C-673 de 2001, C-114 y C-115 de 2017. Igualmente, sobre las
diferencias en materia de carga argumentación cuando se plantea un cargo por
violación del mandato de trato igual o de trato desigual, puede consultarse la
sentencia C-052 de 2019.
[62] En esa dirección, entre muchas otras, pueden considerarse las
sentencias C-309 de 1997, SU-642 de 1998, C-720 de 2007, SU-626 de 2015 y C-246
de 2017.
[63] En ese sentido, por ejemplo, se encuentra la sentencia C-133 de
2012.
[64] Entre otras, las sentencias C-1040 de 2005 o C-285 de 2016.
[65] Sentencia C-726 de 2015.
[66] Sentencia C-341 de 2017.
[67] Sobre el particular, puede considerarse la sentencia C-673 de 2001
y, en particular, su nota de pie No. 33.
[68] Sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019.
[69] C-1052 de 2001.
[70] “Artículo 109. El Estado concurrirá a
la financiación política y electoral de los Partidos y Movimientos Políticos
con personería jurídica, de conformidad con la ley.
Las campañas electorales que adelanten los candidatos
avalados por partidos y movimientos con Personería Jurídica o por grupos
significativos de ciudadanos, serán financiadas parcialmente con recursos
estatales.
La ley determinará el porcentaje de votación necesario
para tener derecho a dicha financiación.
También se podrá limitar el monto de los gastos que
los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o candidatos
puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las
contribuciones privadas, de acuerdo con la ley.
Un porcentaje de esta financiación se entregará a
partidos y movimientos con Personería Jurídica vigente, y a los grupos
significativos de ciudadanos que avalen candidatos, previamente a la elección,
o las consultas de acuerdo con las condiciones y garantías que determine la ley
y con autorización del Consejo Nacional Electoral.
Las campañas para elegir Presidente de la República
dispondrán de acceso a un máximo de espacios publicitarios y espacios
institucionales de radio y televisión costeados por el Estado, para aquellos
candidatos de partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos cuya
postulación cumpla los requisitos de seriedad que, para el efecto, determine la
ley.
Para las elecciones que se celebren a partir de la
vigencia del presente acto legislativo, la violación de los topes máximos de
financiación de las campañas, debidamente comprobada, será sancionada con la
pérdida de investidura o del cargo. La ley reglamentará los demás efectos
por la violación de este precepto.
Los partidos, movimientos, grupos significativos de
ciudadanos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen,
origen y destino de sus ingresos.
Es prohibido a los Partidos y Movimientos Políticos y
a grupos significativos de ciudadanos, recibir financiación para campañas electorales,
de personas naturales o jurídicas extranjeras. Ningún tipo de financiación
privada podrá tener fines antidemocráticos o atentatorios del orden público. (…)”
[71] “Artículo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de
la República regulará las siguientes materias: (…) c) Organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales”.
[72] Cfr. Sentencia C-193 de 2005.
[73] Cfr. Sentencias C-114 de 1999, C-193 de
2005, C-619 de 2012, C-223 de 2017, entre otras.
[74] “Artículo 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de
la República regulará las siguientes materias: (…) d) Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana”.
[75] Folio
5.
[76] Sentencia
C-283 de 2017.
[77] “Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las
leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y
deberá efectuarse dentro de una sola legislatura.
Dicho
trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional,
de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para
defenderla o impugnarla.”
[78] En sentencia
C-893 de 2012 se indicó que: “[e]n hipótesis excepcionales, el juicio de compatibilidad
normativa comprende la definición previa del contenido de la disposición
controvertida, cuando la definición hermenéutica tiene una evidente e
indiscutible trascendencia constitucional, y cuando de esta determinación
dependen los resultados del examen de compatibilidad normativa.  (…) (i)   La
presencia de una duda hermenéutica razonable, es decir, cuando una misma
disposición admite distintas interpretaciones plausibles, por existir
algún tipo de indeterminación, bien sea de tipo lingüístico (semántico o
sintáctico), de tipo lógico (por una contradicción, un vacío, o una
redundancia), o de tipo pragmático. || (ii) La trascendencia o relevancia
de la definición hermenéutica, bien sea porque de ello depende el juicio de
constitucionalidad, o porque una o más de las interpretaciones posibles es
contraria a la Constitución Política. ||
En estas hipótesis excepcionales, la labor de la Corte debe estar encaminada a
hacer explícitos los sentidos posibles de la disposición cuestionada, y a
determinar los que son contrarios al texto constitucional.”. Reiterado
en sentencia C-250 de 2019.
[79] Cfr. Sentencia C-250 de 2019.