C-968-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-968/12
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011 SOBRE SISTEMA GENERAL
DE REGALIAS, SE MODIFICAN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Competencia de la Corte
Constitucional solo por vicios de procedimiento
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS POR VICIOS DE COMPETENCIA-Requisitos
En términos del artículo 40.6 de la
Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, pudiendo para la efectividad de este
derecho interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello
permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de
naturaleza pública e informal que abandona los excesivos formalismos técnicos o
rigorismos procesales para beneficio de la ciudadanía y la protección del
interés general.  No obstante, la presentación de dicha acción no está exenta
del cumplimiento de un mínimo de requisitos según lo establecido por el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que establece, entre otros
requerimientos, el expresar las razones por las cuales se estima violado el
ordenamiento constitucional, que conforme a reiterada jurisprudencia deben ser
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Sobre el alcance de
tales exigencias la Corte ha señalado que: “la acusación debe ser
suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido
de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe mostrar cómo la
disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de
naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
(pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma
completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
[suficiencia]”. Ahora bien, en la formulación de cargos contra actos legislativos
en que se propone un vicio de competencia por exceso en el poder de reforma
constitucional (vicio de sustitución), resulta comprensible que se imponga una
mayor carga argumentativa que aquella exigida para incoar acciones contra
disposiciones infraconstitucionales. El examen constitucional por sustitución
de la Constitución no es un juicio de contenido material ni tampoco de
intangibilidad, al no tener por objeto constatar una contradicción entre
normas, como acaece comúnmente en el control material ordinario, ni verificar
si se presenta la violación de un principio o regla como sucede en el control
de intangibilidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO
LEGISLATIVO POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Incremento de la carga
argumentativa
En la formulación de cargos contra actos
legislativos en que se propone un vicio de competencia por exceso en el poder
de reforma constitucional (vicio de sustitución), resulta comprensible que se
imponga una mayor carga argumentativa que aquella exigida para incoar acciones
contra disposiciones infraconstitucionales. El examen constitucional por
sustitución de la Constitución no es un juicio de contenido material ni tampoco
de intangibilidad, al no tener por objeto constatar una contradicción entre
normas, como acaece comúnmente en el control material ordinario, ni verificar
si se presenta la violación de un principio o regla como sucede en el control
de intangibilidad. Para la Corte se debe sustentar plenamente en qué consiste
la sustitución de la Constitución, dado que no basta con afirmar que con la reforma
se cambió la Carta Política precedente, sino que debe justificarse, con
argumentos suficientes, que dicho cambio implicó la abrogación de la Constitución
vigente o uno de sus elementos esenciales. Ello resulta necesario si se tiene
en cuenta la magnitud de la pretensión, la trascendencia de la decisión de la
Corte, el compromiso del principio democrático y la naturaleza de las
disposiciones que se cotejan. Particularmente, ha exigido este Tribunal una
carga argumentativa rigurosa encaminada a demostrar: i) cuáles son los pilares
esenciales de la Constitución que se sustituyen; ii) por qué son definitorios
de la identidad de la Carta Política; iii) cuál es el nuevo elemento
introducido con la reforma constitucional; y iv) por qué dicho elemento
sustituye el anterior de tal forma que lo hace definitivamente incompatible,
llegando incluso a desnaturalizar la estructura básica del ordenamiento
superior. No puede pasarse por alto que las reformas a la Carta Política
introducen elementos que antes no se encontraban, al igual que modifican los
existentes, incluyen restricciones y pueden contemplar disposiciones que
contradigan aspectos que habían sido objeto de regulación. De ahí que no todas
las modificaciones que introducen una reforma constitucional tienen la entidad
de sustituir per se la Constitución. Solo lo hacen aquellas que quebrantan,
destruyen o suprimen un aspecto que confiere identidad a la Constitución de
1991, de suerte que su inclusión supone que la Carta Política ya no es la que
era, sino otra totalmente diferente. Por consiguiente, para que la Corte pueda
entrar a examinar si asiste razón al accionante al señalar que el Congreso
excedió su poder de reforma a la Constitución, es menester que indique de qué
manera dichos cambios son sustanciales y trascendentales frente a postulados
que diseñan la identidad de la Constitución
Referencia: expediente D-9110
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto
Legislativo 05 de 2011, “por el cual se constituye el Sistema General de
Regalías, se modifica los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.
Actores: Camilo Andrés Abril Jaimes y Carlos
Alberto López Cadena.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de
dos mil doce (2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y una vez cumplidos los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad,
los ciudadanos Camilo Andrés Abril Jaimes y Carlos Alberto López Cadena
solicitan a la Corte la declaración de inexequibilidad del Acto Legislativo 05
de 2011.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del
01 de junio de 2012, procedió a admitirla, disponiendo: i) comunicar inmediatamente
la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso de la República, al Ministro del Interior, al Ministro de Justicia y
del Derecho, y al Ministro de Hacienda y Crédito Público; ii) fijar en lista el
asunto y simultáneamente correr traslado al Procurador General de la Nación,
para que rindiera el concepto de rigor; y finalmente iii) invitar al
Departamento Nacional de Planeación; a la Federación Colombiana de Municipios;
a la Agencia Nacional de Hidrocarburos; al Centro de Estudios de derecho,
justicia y sociedad Dejusticia; a la Comisión Colombiana de Juristas; a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia; y a las facultades de derecho de las
universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de
Colombia, Libre de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, Santo Tomás, Colegio
Mayor de Nuestra Señora del Rosario y de los Andes, para que aportaran sus
opiniones sobre el asunto de la referencia.
II.  TEXTO DEL ACTO LEGISLATIVO ACUSADO
A continuación, se transcribe el acto legislativo
cuestionado:
“ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011
(julio 18)[1]
Por el cual se constituye el
Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
Regalías y Compensaciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o.
El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La explotación de un
recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación
económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o
compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del
Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración,
ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos
provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto
de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el
Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO
2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los ingresos del
Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para
el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al
ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones
en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para
la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la
competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales
de la población.
Los departamentos, municipios y distritos en
cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables,
así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde
se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar
directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los objetivos y
fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de
Ahorro y Estabilización.
Los ingresos del Sistema General de Regalías
se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un
30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se
distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas
de que trata el inciso 2º del presente artículo, y un 80% para los Fondos de
Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos
destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente
al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de
Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema General de
Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la
exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del
total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso
anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de
Minas y Energía o por la entidad a quien este delegue.
La suma de los recursos correspondientes a
las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, y de
los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación
Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de
crecimiento total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que
regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los
mencionados recursos, que se presente como consecuencia de una reducción
drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia entre el total de los ingresos
del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional
territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de
Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se
refiere el inciso 2º del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y
Estabilización.
Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación
y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos
regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del Fondo de Compensación
Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o
local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de
acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y
desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia.
La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años,
contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el
inciso 2º del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se
destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo de Ahorro y
Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la
República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos
de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del
Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el
inciso 2º del artículo anterior.
En caso de que los recursos destinados
anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento
(30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se
distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y
condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo
anterior.
PARÁGRAFO 1º.
Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto
General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema
General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las
normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2º del artículo
anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el
presupuesto del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2º.
La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de
que trata el inciso 2º del presente artículo, así como de los recursos de los
Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de
Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos prioritarios que se
financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de
administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que
regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los
que se refiere el inciso 2º del presente artículo, los órganos colegiados de
administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus
delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo
de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear
comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y
decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios
y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los
órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por un
delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en ciencia
tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que se
financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se
definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual
tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus
delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)
representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política
pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la
Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de
planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo;
cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)
representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo
de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en
que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de
Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de
este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto regional de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos de
los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de
ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de administración y
decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores
respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.
La ley que regule el Sistema General de
Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos
colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.
En todo caso, la representación de las
entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación
con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o.
Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las
Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos
del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la
participación ciudadana y el Buen Gobierno.
La ley a la que se refiere el inciso 2º del
artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la
imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el
inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas
medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás
ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de
recursos.
La ley a la que se refiere el inciso 2º del
artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de
Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje
se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema
General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.
PARÁGRAFO 1º.
TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la
fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo
anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el
procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que
posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo, se destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la
infraestructura vial del país y a la recuperación ambiental de las zonas
afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO 2o.
TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las
asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y a los
Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución
durante los tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a
un porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este
parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje
equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se
destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en que durante el período
comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata
el inciso 2º del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual,
en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos
descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido
entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos
constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de
ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá
utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo
de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los
recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o.
TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de
Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo
de Ahorro y Estabilización.
Durante el período 2012-2014, una quinta
parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará
a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO 4o.
TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses
contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo,
para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se
refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías
al nuevo marco constitucional.
Una vez radicado
el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la
República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para
su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del
Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir
decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o.
TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de
2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso
2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del
Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más
tardar el 31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO 6o.
TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el
Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para
la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO
3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a
partir de la fecha de su promulgación”.
III.    LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Los accionantes señalan que el Acto Legislativo
05 de 2011 “infringe” el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 13, 83, 287,
345 y 374 de la Constitución. Como metodología de exposición inician por
desarrollar una extensa parte dogmática denominada “concepto de vicio de
competencia en el trámite de una reforma constitucional por acto legislativo”,
en el cual explican el alcance del juicio de sustitución, el objeto de la
sustitución de la Constitución por reforma mediante acto legislativo, las
formas de sustitución de la Carta Política, el concepto de principio
definitorio de la Constitución y la técnica sobre el juicio de sustitución.
A continuación, estructuran la demanda bajo dos
acápites: el alcance conceptual de los principios que estiman definitorios de la
Constitución y el análisis para colegir que se ha presentado una sustitución del
ordenamiento superior, como pasa a explicarse sucintamente:
1. La descentralización. Determinado su
significado con base en la jurisprudencia constitucional y la doctrina[2],
afirman que al centralizarse los recursos de regalías, dado que los entes
territoriales de ser titulares del 100% (texto original, arts. 360 y 361
superiores) se quedaron solo con el 20%  (art. 2º, A.L. 05/11), que a su vez
quedó condicionado a los planes de desarrollo, se sustituye o remplaza la
Constitución. Sostienen que dicho acto “(i) arrebata los recursos de las
regalías a las diferentes entidades territoriales [principal fuente exógena],
(ii) cercena la principal herramienta de descentralización administrativa,
fiscal y presupuestaria y, con ello (iii) hace nugatorios el principio de
descentralización […], (iv) imposibilita el desarrollo de las competencias
asignadas por la Constitución a las entidades territoriales, con lo cual
finalmente (v) entorpece la realización de los fines fijados por el
Constituyente”[3].
2. La autonomía territorial. Referido el
alcance conceptual conforme con la jurisprudencia constitucional[4],
extraen que bajo el régimen inicial de distribución de regalías previsto por el
Constituyente de 1991, se disponía que los ingresos que obtuviera el Estado
fueran destinados a los entes territoriales para la gestión de sus propios
intereses. Luego de reiterar que se priva a las entidades territoriales del 80%
de los recursos que constituían su principal fuente exógena y que se limita el
20% restante a los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y los planes de
desarrollo territorial, agregan que con el parágrafo 2, del artículo 2º, también
se “hace nugatoria la restringida capacidad decisoria de las entidades territoriales
en materia presupuestaria y de gasto público por cuanto dicha competencia fue
adjudicada a órganos colegiados compuestos principalmente por representantes
del sector central de la administración”[5].
3. El principio democrático. Luego de
aludir a su ámbito conceptual y carácter universal y expansivo, que les permite
sostener que se está ante un eje definitorio de la Constitución[6],
anotan que se sustituye este principio porque: i) se altera y afecta intensamente
la libertad de configuración del legislador en tanto el acto legislativo reguló
hasta el detalle los fondos y los porcentajes de los recursos (art. 2º y parág.
2º trans.), convirtiéndolo en una norma cerrada que petrifica las regalías y cuya
regulación ha debido hacerse por ley ordinaria; ii) se altera y afecta
intensamente la facultad del Congreso para discutir y autorizar los
presupuestos públicos como sucede con el parágrafo 1º del artículo 2º (recursos
no hacen parte del Presupuesto General de la Nación), que sustituye principios como
la legalidad del gasto y, por consecuencia, el pluralismo, la democracia
participativa y la separación y control entre los poderes. Señalan que esa
competencia solo la tiene el Constituyente primario[7].
4. El principio de igualdad. Establecido
su alcance y lo que compone la igualdad formal y sustancial, que les lleva a derivar
en la existencia de un pilar constitucional[8], aseveran que con el
artículo 2º, según datos de la Federación de Municipios para el Departamento del
Casanare, de los 13 municipios con derecho a asignaciones sus recursos para el
2012 se redujeron entre el 56 y 99% respecto a las regalías liquidadas en el
2011, con lo cual se “sustituyó el principio de igualdad material al que
estaba obligado a no cambiar por otro totalmente opuesto, […], ya que la misma
solo pertenece al Constituyente primario;  […] el legislador desconoció la
realidad, sobre las cargas sociales y ambientales de las regiones productoras
de los recursos naturales no renovables”.
5. El principio de la confianza legítima. Una
vez expuesto el fundamento y concepto que les permite inferir que se está ante
un eje definitorio de la Constitución[9], aseguran que se recortan
entre el 94 y 99% los recursos de algunos municipios, por lo que es contundente
el cambio legislativo después de 20 años de estabilidad, así como la ausencia
de mecanismos que permitan adecuarse a la nueva situación y distribuir su
presupuesto de tal manera que pudieran lograr cubrir al menos sus compromisos
sociales, por lo que deducen la existencia de una sustitución de la confianza
legítima y, de esta forma, de la buena fe y la seguridad jurídica.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
Solicita la inhibición o en su defecto la
exequibilidad del acto cuestionado. Señala que la demanda realiza juicios de
contenido material y de intangibilidad al tener por objeto constatar una
contradicción entre normas y la violación de principios, lo cual escapa al
juicio de sustitución. Asevera que se parte de un supuesto equivocado, toda vez
que es el Estado el propietario de las regalías y no los entes territoriales a
quienes les asiste es un derecho de participación[10].
En cuanto a los principios de descentralización
y autonomía encuentra que lo que se presenta es un reproche contra el acto
legislativo por supuestamente haber “privado” a las entidades territoriales del
80% de los recursos, lo cual además de ser un reclamo particular no es cierto atendiendo
la simple lectura del artículo 2º de dicho acto, que por el contrario dispone
que los recursos sean destinados a todos los entes territoriales,
particularmente a los más pobres del país, desarrollando el concepto de equidad
regional, lo que le lleva a sostener la constitucionalidad del acto. Sobre el
principio democrático aduce que si bien es un eje definitorio de la
Constitución, en la demanda no se sustenta ni demuestra cómo a través del acto
legislativo vino a ser sustituido o remplazado por otro integralmente distinto.
Agrega que las entidades territoriales se encuentran representadas en el
Constituyente derivado que expidió el acto en cuestión, el cual surtió el
procedimiento establecido constitucional y legalmente.
Respecto al principio de igualdad explica que
basta con observar el artículo 2º del acto para considerar que los accionantes
no exponen el verdadero sentido de la reforma, que tiene por finalidad buscar
la equidad regional en materia de regalías. Por último, en relación con el
principio de confianza legítima estima que no se trató de una decisión súbita
del Constituyente derivado, máxime cuando en el acto legislativo se
establecieron unos parágrafos transitorios en orden a implementar la reforma
constitucional.
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Inicia su exposición afirmando que los
accionantes parten del supuesto equivocado al considerar como titulares
exclusivos de las regalías a las entidades territoriales. Anota que la demanda
se fundamenta en meras evaluaciones subjetivas, sin indicarse el principio por
el cual se remplaza la igualdad y no ser cierta la sustitución de la Carta
Política.
Luego de señalar que la Corte carece de
competencia para hacer un examen material del acto legislativo, debiendo
limitar su decisión a los vicios de procedimiento, encuentra que no se
sustituye la Constitución por cuanto: i) las regalías son rentas nacionales de
propiedad del Estado sobre las cuales el Constituyente instituyó un derecho de
participación de las entidades territoriales (principio de descentralización);
ii) el propósito del acto es la consolidación del Estado social de derecho
dentro de una política económica equitativa que se expresa en la distribución
de recursos y un mayor acceso de todas la regiones (principio de autonomía);
iii) la reforma al sistema de regalías constituye el ejercicio de una facultad
legislativa que se ha encontrado conveniente al propender por la distribución
equitativa de los recursos (principio democrático); iv) la reforma
constitucional se soporta en el principio de equidad que busca equilibrar la
asignación de cargas y beneficios para todos los colombianos; y v) el acto
expone medidas transitorias que están dirigidas a beneficiar a todas las
regiones del país (principio de confianza legítima).
3. Departamento Nacional de Planeación
Pide la inhibición o en su defecto la
exequibilidad del acto impugnado. Sostiene que los reproches de los accionantes
obedecen a una lectura parcial del acto legislativo derivando del mismo un alcance
que no tiene. Hace notar una interpretación subjetiva que desborda el juicio
abstracto de constitucionalidad.
En materia de descentralización y autonomía
territorial informa que los actores “parten de un supuesto errado y es
considerar que las regalías pertenecen a las entidades territoriales. En
consecuencia y por su carácter exógena, que los accionantes reconocen, mal
puede afirmarse que priva de unos recursos a unas entidades o cercena sus
capacidades”. Indica que la demanda no logra materializar una acusación que
demuestre  que la arquitectura del ordenamiento ha sido transformada en otra. Explica
que no se presenta una sustitución de la Constitución atendiendo que i) las
autoridades territoriales funcionan y continúan ejerciendo competencias dentro
del fuero que les corresponde; ii) lo que hace el acto es establecer un esquema
más detallado y riguroso de inversión de los recursos; iii) las regalías siguen
apoyando el bienestar social de la población; y iv) se mantienen las
asignaciones directas.
Sobre el principio democrático considera que el
acto legislativo no excluye al Congreso de las decisiones centrales en la
regulación, además que el grado de detalle se encuentra en proporción con la
problemática suscitada y las entidades territoriales están presentes en las
decisiones que se adopten. En lo que atañe al principio de igualdad estima que
por el contrario se potencializa al garantizarse que la riqueza se distribuya homogéneamente
entre todas las entidades territoriales. Finalmente, respecto del principio de
confianza legítima aduce que el acto legislativo establece una transitoriedad
de tres años que tendrá en cuenta las participaciones recibidas (parág. 2º
transitorio, art. 2º), para lo cual estaba habilitado en orden a lograr una
mejora sustancial en el manejo, protección e inversión de los recursos.
4. Federación Colombiana de Municipios
Interviene para solicitar la inexequibilidad
del acto legislativo, bajo el argumento que no puede existir autonomía política
cuando admitido por el Constituyente derivado que los recursos tengan por
destinatarios a las entidades territoriales, acto seguido se los priva casi por
completo de toda capacidad de injerencia en su administración y disposición, lo
cual tipifica el regreso a un Estado simplemente unitario.
5. Universidad Santo Tomás
Encuentra inexequible el acto legislativo por
sustitución de los principios de descentralización y democrático. Luego de
afirmar que la descentralización es un eje definitorio de la Constitución que
implica traslado de funciones administrativas y fiscales, estima que resulta truncada
al cercenarse la potestad de repartición de las regalías. Así mismo, considera
sustituido el principio democrático al excluirse del debate parlamentario los
recursos de las regalías, sin que pueda el pueblo hacer valer su interés a través
de sus representantes, lo cual imposibilita la intervención en la distribución
de las regalías y la ejecución de proyectos.
6. Universidad Externado de Colombia
Expresa que no son acertados ni suficientes los
argumentos de la demanda para declarar la inexequibilidad del acto legislativo.
Asevera que no es cierto que los ingresos provenientes de las regalías
correspondan exclusivamente a los entes territoriales, toda vez que desde la
vigencia de la Constitución de 1991 y con la reforma introducida por el acto
legislativo cuestionado, se mantiene que las regalías se causan a favor del
Estado y que los entes territoriales tienen un derecho de participación. Además,
precisa que ambas regulaciones dieron plena potestad al legislador para
determinar los montos en que participan las entidades territoriales.
7. Ciudadano Juan Carlos Garay Forero
Insta a la Corte a la inhibición o en su
defecto a la exequibilidad del acto legislativo. Señala que la demanda no reúne
los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
ya que puede observarse que al proceder a recapitular la jurisprudencia
constitucional sobre los principios constitucionales que estima sustituidos, no
se establece el vínculo entre los conceptos extraídos y el acto legislativo
acusado. Agrega que la demanda no contiene una adecuada explicación de por qué
las modificaciones introducidas constituyen una sustitución de la Constitución,
pudiendo observar más bien que son producto de la subjetividad o desacuerdo con
el acto.
Ingresando al examen del acto considera que no
se afecta el núcleo básico de la descentralización ni de la autonomía de las
entidades territoriales al seguir contando con las herramientas para obtener
recursos propios y utilizarlos en las prioridades definidas por las autoridades
locales elegidas por los votantes. Tampoco encuentra sustitución del principio
democrático dado que las modificaciones introducidas también se someten al
debate legislativo que es riguroso en su trámite. Afirma que no solamente las
zonas de explotación de recursos naturales sufren consecuencias indeseables por
el ejercicio de tal actividad, sino que también es cierto que otras regiones y
en general todo la Nación cuenta con problemas sociales, por lo que el cambio
de mecanismos de distribución de las regalías no es un acto ilegítimo, ni menos
afecta la igualdad. Indica que estar en desacuerdo con las decisiones de
priorización presupuestal de las entidades territoriales no significa que
exista sustitución de la Constitución.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Ministerio Público solicita a la Corte
inhibirse de pronunciarse de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Luego
de verificar que no se configura el fenómeno de la caducidad de la acción,
expone que la demanda no satisface los mínimos argumentativos porque carece de
certeza al realizarse lecturas parciales del acto legislativo que no
corresponden con su texto integral y completo. Precisa que a partir de este
sesgo, que es resultado de la interpretación inadecuada del acto acusado, se
edifican los cargos de sustitución de la Carta.
En relación con los principios de
descentralización y autonomía territorial, explica que se pasa por alto la
circunstancia de que todos los recursos de regalías tienen una destinación
final territorial, para lo cual basta con revisar la finalidad de los fondos de
ciencia, tecnología e innovación, compensación y desarrollo regionales (incs. 8
y 9, art. 2º A.L.), como también puede decirse de los recursos para ahorro
pensional territorial destinados a cubrir los pasivos de los entes
territoriales (inc. 1, art. 2º  A.L.) y de los recursos del fondo de ahorro y
estabilización; e incluso los recursos encaminados a fiscalizar la explotación
de los recursos minerales y la cartografía geológica de subsuelos, que tienen
destinación territorial por vía indirecta.
Sobre el principio de autonomía territorial
manifiesta que los actores omiten señalar, según lo previsto en el inciso final
del parágrafo 2º del artículo 2º del acto legislativo, que la representación de
las entidades territoriales en los órganos colegiados indicados debe ser
mayoritaria en relación con la del Gobierno. En cuanto al principio democrático
encuentra que los actores pasan por alto el artículo 1º del acto legislativo[11]
y el parágrafo 1º del artículo 2º, según los cuales el sistema general de
regalías tiene su propio presupuesto que debe expedirse bianualmente por el
Congreso.
En cuanto al principio de igualdad expresa que
se omite señalar por los actores que el Sistema General de Regalías está
soportado en una política de expansión de la explotación minera, que debe
acarrear un aumento en los ingresos por este concepto para generar una mayor
distribución de regalías en todas las regiones del país. Agrega que se omite señalar
que la disminución de las regalías en determinadas regiones no es atribuible
solo al acto legislativo, sino en mayor medida a la disminución y agotamiento
de su explotación, al tratarse de recursos naturales no renovables.
Respecto al principio de confianza legítima indica
el Procurador General que los actores ignoran los parágrafos transitorios 2º y
3º del artículo 2º del acto legislativo, que regulan de manera clara un régimen
de transición que se extiende hasta el año 2020, como la previsión del inciso 6
de dicho artículo, según la cual la ley que regule el Sistema General de
Regalías debe definir un mecanismo para mitigar la disminución de los recursos
de las asignaciones directas para las entidades territoriales productoras y
portuarias para el transporte de recursos naturales no renovables y de los
fondos de desarrollo y compensación regionales, cuando se presente como
consecuencia de una reducción drástica de los ingresos de ese sistema.
VI.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.      Competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de una demanda de inconstitucionalidad que se presente contra un acto
legislativo por vicios de competencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 241.1[12] y 379[13]
de la Constitución. Desde la sentencia C-551 de 2003[14]
este Tribunal ha señalado que la función
constitucional asignada de controlar los actos reformatorios de la Constitución
por vicios de procedimiento en la formación, “no sólo le atribuye el conocimiento
de la regularidad del trámite como tal, sino que también le confiere
competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer el poder
de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia”[15].
De esta manera, debe
entenderse que el poder de reforma tiene límites competenciales, toda vez que
no puede sustituir la Constitución Política de 1991[16].
Entonces, habiendo sido impugnado el Acto Legislativo 05 de 2011 por
sustitución de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
presente demanda[17].
2.      Término
de caducidad de la acción
De conformidad con los artículos 242.3[18]
y 379[19] de la Constitución, la
acción de inconstitucionalidad contra los actos legislativos solo procede
dentro del año siguiente a su promulgación. En el presente asunto, el Acto
Legislativo 05 fue publicado en el Diario Oficial número 48.134 del 18 de
julio de 2011, en tanto que la demanda de inconstitucionalidad fue instaurada
el 7 de mayo de 2012 ante la Secretaría de la Corte Constitucional[20],
por lo cual se presentó oportunamente.
3. Cuestión previa. Inhibición
constitucional por ineptitud sustantiva de la demanda
La Corte previamente debe determinar, en
respuesta a las solicitudes de inhibición constitucional, si la demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011, cumple los
requisitos mínimos establecidos por el Decreto ley 2067 de 1991[21] y la jurisprudencia
constitucional, para proferir una decisión de fondo.
3.1.   La demanda de
inconstitucionalidad
Los actores consideran que con la expedición
del Acto Legislativo 05 de 2011 se incurrió en un vicio de competencia que término
por sustituir la Constitución. Estructuran la demanda partiendo del alcance
conceptual de los principios que estiman definitorios de la Carta Política,
para lo cual se soportan fundamentalmente en la jurisprudencia constitucional.
Así, encuentran sustituido el principio de
descentralización por cuanto con el nuevo acto los recursos de las regalías
se centralizaron al pasar a ser exclusivamente de la Nación, arrebatando a las
entidades territoriales de su principal fuente exógena. Explican que del 100%
de los recursos de los cuales eran titulares los entes territoriales, se
quedaron solo con el 20% (art. 2º, del acto), además de estar subordinados a
los planes de desarrollo nacional y territorial (parág. 2º, inc. 1, del art.
2º).
El mismo argumento se expone en relación con el
principio de autonomía territorial, agregando que se hace nugatoria la
restringida capacidad decisoria de las entidades territoriales en materia
presupuestaria y de gasto público, al adjudicarse dicha competencia en órganos
colegiados integrados esencialmente por representantes del sector central de la
administración (parág. 2º, inc. 2 y ss., art. 2º).
Sobre el principio democrático expresan
que con la regulación detallada de los fondos y porcentajes de los recursos de
regalías (art. 2º y parág. 2º transitorio) se altera y afecta intensamente la
libertad de configuración legislativa, convirtiendo el acto en una normatividad
cerrada que ha debido reglarse por ley ordinaria. Además, añaden, la no
inclusión de las regalías dentro del Presupuesto General de la Nación (parág.
1º, art. 2º) impide el proceso de discusión y autorización por el Congreso, sustituyendo
los principios de legalidad del gasto, pluralismo, democracia participativa y
separación y control entre los poderes. Precisan que la competencia solo la
tiene el Constituyente primario.
Afirman que el acto legislativo al disminuir el
porcentaje de participación de las regiones productoras de los bienes que
generan regalías, sustituye el principio de igualdad material al
desconocer la realidad sobre las cargas sociales y ambientales que deben asumir
dichas regiones (art. 2º). Por último, señalan que el acto expedido al no
prever mecanismos para que las regiones productoras se adecuaran a la nueva
situación de disminución de sus ingresos, sustituyó el principio de
confianza legítima y con ello la buena fe y la seguridad jurídica.
3.2.   Las solicitudes de inhibición
La mayoría de los intervinientes, esto es, el Ministerio
de Minas y Energía, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el
Departamento Nacional de Planeación, la Universidad Externado de Colombia y el
ciudadano Juan Carlos Garay Forero, junto con el Procurador General de la
Nación, concuerdan en solicitar a la Corte que se inhiba de proferir un fallo
de fondo por ineptitud sustancial de la demanda. Como argumentos principales de
la petición de inhibición pueden identificarse los siguientes:
En materia de descentralización y autonomía
se tiene que: i) los reproches son producto de una lectura parcial del acto; ii)
se parte de un supuesto equivocado, ya que es el Estado el propietario de las
regalías correspondiendo a los entes territoriales un derecho de participación;
iii) la demanda realiza juicios de contenido material y de intangibilidad al
tener por objeto constatar una contradicción entre normas y la violación de
principios constitucionales; y iv) de la lectura del acto puede colegirse que las
regalías continúan siendo destinadas a las entidades territoriales.
Sobre el principio democrático se afirma
que: i) no se sustenta ni demuestra cómo con la expedición del acto se
sustituye un eje definitorio de la Constitución por otro integralmente distinto;
ii) las entidades territoriales estuvieron representadas por quienes expidieron
el acto que además surtió el procedimiento legal y constitucionalmente
establecido; y iii) se pasa por alto que el sistema general de regalías tiene
su propio sistema presupuestal que debe expedirse bianualmente por el
Congreso.
En lo que concierne con la igualdad se
indica que i) no se expone el verdadero sentido de la reforma que se expresa en
una distribución equitativa de recursos y un mayor acceso de todas las regiones;
y ii) se omite señalar que el Sistema General de Regalías está soportado en una
política de expansión de la explotación minera y que su disminución en
determinadas regiones es atribuible en gran medida al agotamiento de su
explotación por tratarse de recursos naturales no renovables. Finalmente, respecto
a la confianza legítima se explica que el acto legislativo sí contempló
unos parágrafos transitorios para implementar la reforma constitucional además
de que no fue objeto de una decisión súbita del Constituyente derivado.
3.3.   Los requisitos que deben cumplir las
demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos por vicios de
competencia
En términos del artículo 40.6 de la
Constitución, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político, pudiendo para la efectividad de este
derecho interponer acciones públicas en defensa de la Constitución. Ello
permite caracterizar la acción de inconstitucionalidad como una herramienta de
naturaleza pública e informal que abandona los excesivos formalismos técnicos o
rigorismos procesales para beneficio de la ciudadanía y la protección del
interés general.
No obstante, la presentación de dicha acción no
está exenta del cumplimiento de un mínimo de requisitos según lo establecido
por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, que establece, entre otros
requerimientos, el expresar las razones por las cuales se estima violado el ordenamiento
constitucional, que conforme a reiterada jurisprudencia deben ser claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[22].
Sobre el alcance de tales exigencias la Corte[23] ha señalado
que: “la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara)[24] y
recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta)[25].
Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta
(especificidad)[26],
con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente
doctrinarios (pertinencia)[27].
Finalmente, la acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino
que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de
la norma impugnada, de tal manera que inicie realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte [suficiencia][28]”.
Ahora bien, en la formulación de cargos contra
actos legislativos en que se propone un vicio de competencia por exceso en el
poder de reforma constitucional (vicio de sustitución), resulta comprensible
que se imponga una mayor carga argumentativa que aquella exigida para incoar
acciones contra disposiciones infraconstitucionales[29].
El examen constitucional por sustitución de la
Constitución no es un juicio de contenido material ni tampoco de intangibilidad,
al no tener por objeto constatar una contradicción entre normas, como acaece comúnmente
en el control material ordinario, ni verificar si se presenta la violación de
un principio o regla como sucede en el control de intangibilidad[30].
Para la Corte se debe sustentar plenamente en
qué consiste la sustitución de la Constitución, dado que no basta con afirmar
que con la reforma se cambió la Carta Política precedente, sino que debe
justificarse, con argumentos suficientes, que dicho cambio implicó la
abrogación de la Constitución vigente o uno de sus elementos esenciales. Ello
resulta necesario si se tiene en cuenta la magnitud de la pretensión, la
trascendencia de la decisión de la Corte, el compromiso del principio
democrático y la naturaleza de las disposiciones que se cotejan[31].
Particularmente, ha exigido este Tribunal una
carga argumentativa rigurosa encaminada a demostrar: i) cuáles son los pilares
esenciales de la Constitución que se sustituyen; ii) por qué son definitorios
de la identidad de la Carta Política; iii) cuál es el nuevo elemento
introducido con la reforma constitucional; y iv) por qué dicho elemento
sustituye el anterior de tal forma que lo hace definitivamente incompatible,
llegando incluso a desnaturalizar la estructura básica del ordenamiento
superior[32].
No puede
pasarse por alto que las reformas a la Carta Política introducen elementos que
antes no se encontraban, al igual que modifican los existentes, incluyen
restricciones y pueden contemplar disposiciones que contradigan aspectos que
habían sido objeto de regulación. De ahí que no todas las modificaciones que
introducen una reforma constitucional tienen la entidad de sustituir per se
la Constitución. Solo lo hacen aquellas que quebrantan, destruyen o suprimen un
aspecto que confiere identidad a la Constitución de 1991, de suerte que su
inclusión supone que la Carta Política ya no es la que era, sino otra totalmente
diferente. Por consiguiente, para que la Corte pueda entrar a examinar si
asiste razón al accionante al señalar que el Congreso excedió su poder de
reforma a la Constitución, es menester que indique de qué manera dichos cambios
son sustanciales y trascendentales frente a postulados que diseñan la identidad
de la Constitución[33].
3.4.   Inhibición constitucional en el
presente asunto por ineptitud sustantiva de la demanda
La Corte comparte las solicitudes de inhibición
presentadas por la mayoría de los intervinientes y el Procurador General de la
Nación, al encontrar que efectivamente los accionantes no expusieron en debida
forma el concepto de la violación.
La demanda de inconstitucionalidad formulada contra
el Acto Legislativo 05 de 2011, por exceso en el poder de reforma
constitucional, no cumple los mínimos argumentativos porque esencialmente carece
de los presupuestos de suficiencia y pertinencia.
Ello por cuanto se realizan unas afirmaciones sin
atender el contenido integral del acto y su comparación con lo dispuesto por el
Constituyente de 1991, lo cual impide cristalizar una acusación que tienda a definir
cómo la arquitectura del ordenamiento constitucional ha sido mutada y
convertida en otra integralmente distinta. Así mismo, al esforzarse los
demandantes por construir cargos aptos de inconstitucionalidad acaban
planteando a la Corte que realice un juicio material y de intangibilidad, al
exponer la contradicción entre normas constitucionales y la vulneración de
principios superiores.
Para esta Corporación la aseveración
consistente en que los ingresos provenientes de las regalías pertenecen a las
entidades territoriales, ha debido partir de la lectura integral del acto
legislativo y su cotejo con el contenido normativo previsto por el
Constituyente de 1991, a efectos de demostrar cómo se presenta la endilgada sustitución
de la Constitución. Al proceder a recapitular la jurisprudencia sobre los
principios constitucionales que encuentran sustituidos (descentralización,
autonomía territorial, democracia, igualdad y confianza legítima), con
independencia de que les asista el carácter eje definitorio de la Constitución,
no se desarrolla ni establece el vínculo entre los distintos conceptos
extraídos y lo previsto por el acto legislativo, en orden a brindar argumentos de
por qué las modificaciones introducidas sustituyen la Constitución de 1991, al
punto de transformarla o remplazarla por otra integralmente diferente y opuesta.
Por tanto, al no explicarse cómo el cambio
introducido implica la abrogación de la Constitución Política vigente, la Sala
advierte la insuficiencia argumentativa de la demanda.
De otro lado, los accionantes al esforzarse por
construir cargos aptos de inconstitucionalidad acaban proponiendo a la Corte
que realice un juicio material y de intangibilidad, al exponer una oposición
entre normas constitucionales como la vulneración de principios superiores[34].
Lo anterior deviene en la falta de pertinencia de los argumentos presentados,
toda vez que el examen por sustitución de la Constitución escapa al control
material ordinario.
En orden a los principios de descentralización,
autonomía, democrático, igualdad y confianza legítima que los demandantes
estiman sustituidos, puede colegirse que no se cumplió con la carga
argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional. No basta con
afirmar que con el acto legislativo se sustituyó la Constitución, sino que ha
debido justificarse por los demandantes con argumentos suficientes y
pertinentes que dicha reforma implicó la abrogación de la Constitución en sus
elementos definitorios por otra integralmente diferente u opuesta. Al no
proceder de esta manera, la demanda termina planteando más bien un desacuerdo
con el contenido de la reforma constitucional, producto del particular
entendimiento que otorga a la misma.
También debe insistirse en que no puede solicitarse
a la Corte que realice un examen material sobre un acto legislativo por violar
otras disposiciones de la Constitución. El control de
constitucionalidad por sustitución, según se ha explicado, no es un juicio
material, ni de intangibilidad. La falta de pertinencia en la formulación de
los cargos imposibilita a este Tribunal proceder a habilitar el juicio por
sustitución de la Constitución.
Ni aun aplicando el principio pro actione
es posible proferir una decisión de fondo, ya que la ausencia de al menos un
cargo apto de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución, impide a
la Corte superar las deficiencias anotadas. Por tanto, al no ser cumplidas por los
demandantes las exigencias mencionadas, se impone una sentencia inhibitoria por
ineptitud sustancial de la demanda.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de pronunciarse de fondo sobre
el Acto Legislativo 05 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Gobierno,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial número
48.134.
[2]
Concluyen que el principio de descentralización administrativa es un elemento
definitorio de la Constitución porque se instituye como pilar fundamental del
Estado social de derecho, se estructura como un valor central de la
organización del Estado y se traduce en la autonomía que se reconoce a las
entidades territoriales.
[3]
Páginas 16 y 17 del expediente.
[4]
Infieren que el principio de autonomía territorial es un pilar fundamental de la Constitución al permitir que las entidades asuman la gestión de sus propios intereses, sobre
el cual se estructura la organización territorial del Estado y propicia la
realización de los fines constitucionales.
[5]
Páginas 21 a 24 del expediente.
[6]
Se soporta principalmente en decisiones de la Corte Constitucional (C-089 de 1994, C-179 de 2002, C-1040 de 2005 y C-141 de 2010) y en
algunos doctrinantes.
[7]
Páginas 30 a 35 del expediente.
[8]
Se fundamentan en sentencias de la Corte Constitucional (C-022 de 1996, C-371 de 2000 y C-1040 de 2005) y en algunos
doctrinantes.
[9]
Citan para el efecto decisiones de la Corte Constitucional (C-007 de 2002, C-131 de 2004, C-472 de 2009, T-210 de 2010, C-432 de
2010, T-850 de 2010, C-634 de 2011, entre otras).
[10]
Relaciona como soporte de su afirmación sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.
[11]
“La ley determinará la distribución, objetivos, fines, administración,
ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos
provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios”.
[12]
“A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con
tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación.”
[13]
“Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el
acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título
[XIII].”
[14] Revisión
de constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un
referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma
Constitucional”.
[15] Además se indicó: “Tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado,
de manera reiterada, que la competencia es un presupuesto ineludible del
procedimiento, a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el
órgano que dicta un acto jurídico carece de competencia, por más de que su
actuación, en lo que al trámite se refiere, haya sido impecable. […] La Corte concluye que aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto
no significa que el poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma, por
ser un poder constituido, tiene límites […], pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su
integridad. Para saber si el poder de reforma, […] incurrió en un vicio de
competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios
y valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de la reforma comparando
un artículo del texto reformatorio con una regla, norma o principio
constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un control material”.
[16] En la sentencia C-288 de 2012 se señaló: “El
fundamento esencial para considerar que la Corte tiene competencia para adelantar el juicio de sustitución reposa en reconocer que la potestad del órgano es
un presupuesto necesario para adelantar el procedimiento de reforma. Esta
limitación tiene origen, a su vez, en la previsión que realiza el artículo 374 C.P., según el cual la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una
Asamblea Nacional Constituyente o por el Pueblo mediante referendo. Esto
implica que como la Constitución ha delimitado las hipótesis de modificación a
la reforma, correlativamente ha excluido otras modalidades de cambio del Texto
Constitucional, como la sustitución por un documento distinto, la destrucción,
la suspensión o el quebrantamiento. En términos simples, como sucede con todo
actuación del Estado, el poder de reforma de la Constitución está sometido a límites, tanto de carácter procedimental, que refieren a las
reglas de deliberación democrática que anteceden a la reforma, como de índole
competencial, dirigidos a evitar el exceso en el poder de reforma, de modo que
el texto resultante de la modificación no guarde entidad con el concepto de
Constitución que la antecedió”.
[17]
Al respecto pueden consultarse las sentencias C-1200 de 2003, C-572
de 2004, C-816 de 2004, C-970 de 2004, C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181 de
2006, C-472 de 2006, C-740 de 2006, C-986 de 2006, C-153 de 2007, C-293 de
2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-574 de 2011, C-132 de 2012, C-170 de
2012, C-243 de 2012, C-249 de 2012, C-288 de 2012, C-294 de 2012, C-305 de
2012, C-317 de 2012, C-332 de 2012 y C-709 de 2012.
[18]
“Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley
conforme a las siguientes disposiciones: 3. Las acciones por vicios de forma
caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo
acto.”
[19]
“Los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el
acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título.
La acción pública contra estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a
su promulgación, con observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral
2º.”
[20]
El 01 de junio de 2012 fue admitida la demanda de inconstitucionalidad.
[21]
“Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que
deban surtirse ante la Corte Constitucional.”
[22] En términos
generales la carga mínima de
argumentación en las demandas de inconstitucionalidad resulta indispensable por
cuanto de no atenderse dichos presupuestos procesales podría frustrarse la
expectativa de obtener una decisión de fondo. Su exigencia permite hacer un uso
adecuado y responsable de los mecanismos de participación ciudadana. No debe
olvidarse que conforme al artículo 241 superior, no corresponde a la Corte revisar oficiosamente las leyes, sino examinar las que efectivamente hubieran sido
demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que sólo pueda adentrarse en el
estudio y resolución de un asunto, una vez se presente la acusación en debida
forma. Cft. Sentencias C-302 de 2012,
C-006 de 2012, C-544 de 2011, C-595 de 2010, C-069 de 2009, C-508 de 2008, C-924
de 2007, C-648 de 2006, C-451 de 2005, C-1050 de 2004, C-480 de 2003, C-1073 de
2002, C-1052 de 2001, C-113 de 2000 y C-447 de 1997.
[23]
Así lo ha recogido desde la sentencia C-1052 de 2001, al indicar que las
exigencias del artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 constituyen una carga
mínima de argumentación que debe cumplir todo ciudadano. Cfr. sentencias C-198
de 2012, C-101 de 2011, C-029 de 2011, C-028 de 2011, C-102 de 2010, C-025 de
2010, C-372 de 2009, C-1087 de 2008, C-293 de 2008, C-922 de 2007, C-370 de
2006, C-1197 de 2005, C-1123 de 2004, C-901 de 2003, C-889 de 2002, C-183 de
2002 y C-1256 de 2001.
[24]
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer
la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular
de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano
que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del
deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector
comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se
basa”.
[25]
“Las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas
significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y
existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e
incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda.  Así, el ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una
norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de
su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra]
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.
[26]
“Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a
partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y
globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones
que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.
[27]
“La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se
exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el
reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional,
es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son
inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar
puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está
acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública
para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de
la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que
fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia,
calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una
valoración parcial de sus efectos”.
[28]
“La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir
de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (art. 2 numeral
4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a
los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así
no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el
demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente
al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos
que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[29] Siguiendo lo dispuesto en los artículos 241.1 y 379
de la Constitución, la acción de inconstitucionalidad también puede ser
ejercida contra actos legislativos invocando como causal la violación de los
requisitos establecidos en el Título XIII.
[30] Sentencia C-288 de 2012. En la sentencia C-153 de
2007 se manifestó: “El ciudadano que instaure una acción pública de
inconstitucionalidad contra la totalidad de un acto legislativo, o una parte
del mismo, no puede plantearle a la Corte que realice un examen material sobre
las disposiciones constitucionales por violar otras normas de la Constitución.”
[31]
Sentencias C-709 de 2012, C-599 de 2010, C-216 de 2007 y C-1124 de 2004.
[32]
Sentencia C-170 de 2012.
[33] Sentencias C-243 de 2012, C-588 de 2009 y C-1200 de
2003. En la sentencia C-153 de 2007 se dijo: “incluso, puede llegar a
tratarse de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o
principios constitucionales fundamentales y que suponga la trasformación
dramática de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la
tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma
constitucional. En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica
de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de
instituciones jurídico-políticas fundamentales pues son estas las que se
encuentran en la Carta”.
[34] La demanda de inconstitucionalidad refiere en algunos
acápites que los principios constitucionales se infringen, cercenan, privan,
hacen nugatorios, dejan sin efectos y son objeto de detrimento por el acto
legislativo.