C-870-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-870/03
COSA JUZGADA RELATIVA-Demanda de normas
diferentes
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Constitución
de ingresos
Los ingresos
del Presupuesto General de la Nación están constituidos por los ingresos de la
Nación y por los recursos propios de los establecimientos públicos nacionales.
Los ingresos de la Nación comprenden:  los ingresos corrientes, las
contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga
parte del presupuesto, los fondos especiales y los recursos de capital.
RECURSOS DE CAPITAL-Conformación
Los recursos
de capital son ingresos extraordinarios que percibe la Nación, dentro de los
cuales se hallan, entre otros: los recursos del crédito interno y externo con
vencimiento mayor a un año, de acuerdo con los cupos autorizados por el
Congreso de la República, y las utilidades del Banco de la República, previo
descuento de las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.
RECURSO DE CREDITO INTERNO-Finalidad
Los recursos
del crédito interno son ingresos obtenidos al amparo de las autorizaciones
dadas a la Nación para contratar créditos con entidades financieras u
organismos nacionales, o para emitir, suscribir y colocar títulos de deuda
pública de conformidad con las condiciones financieras de carácter general
señaladas por el Banco de la República.  Condiciones que deben preservar la
necesaria coordinación para con la política económica general del Estado, en el
particular cometido de armonizar la política monetaria con la fiscal.
TITULOS DE DEUDA PUBLICA-Emisión,
suscripción y colocación/OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO INTERNOS Y EXTERNOS-Concepto
La emisión,
suscripción y colocación de títulos de deuda pública, se integran como una
especie de correlato de las operaciones de crédito público, las cuales pueden
ser de carácter interno o externo.  Son operaciones de crédito público internas
las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren
exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en
moneda legal colombiana.  Son operaciones de crédito público externas todas las
demás (art. 3, decreto 2681 de 1993).  A su vez, se  entienden por títulos de
deuda pública los bonos y demás valores de contenido crediticio y con plazo
para su redención, emitidos por las entidades estatales (art. 18 ibídem).
DEUDA PUBLICA INTERNA-Apropiación
presupuestal expresada en moneda legal colombiana
TITULOS DE DEUDA PUBLICA-No está sujeta
a la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República
TITULOS DE DEUDA PUBLICA-Interviniente
en relación con las operaciones de emisión, suscripción y colocación
En relación
con las operaciones de emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda
pública interna, por mandato constitucional y legal intervienen de manera
coordinada: el Legislador, el Banco de la República y el Gobierno. Sin que de
manera alguna se requiera la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco
de la República.
OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Composición/JUNTA
DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Aprobación de empréstitos
Con apoyo en
la Constitución y la Ley se impone destacar que las operaciones de crédito
público comprenden, entre otras, tanto la contratación de empréstitos;  como la
emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública. En este sentido,
la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República está
referida con exclusividad a los empréstitos que el Banco le otorgue al
Gobierno, esto es, cuando el Banco financie al Estado, con la salvedad de las
operaciones de mercado abierto.
EMPRESTITO DEL BANCO DE LA REPUBLICA Y TITULOS DE DEUDA PUBLICA-Apuntan a la consistencia y mejoramiento de las finanzas públicas/EMPRESTITO
DEL BANCO DE LA REPUBLICA Y TITULOS DE DEUDA PUBLICA-Tratamiento jurídico
diverso
PROPIEDAD-Función social/PROPIEDAD-Finalidad/PROPIEDAD-Efectos
individuales y colectivos
PROPIEDAD-Expropiación del bien a través
de sentencia judicial e indemnización previa
EMPRESA-Actividad/EMPRESA-Basada
en la propiedad y trabajo tiene fin social
PROPIEDAD PRIVADA-Función social
constitucional/PROPIEDAD PRIVADA-Preservación no es absoluta/DERECHO
A LA PROPIEDAD PRIVADA-Límites
PROPIEDAD PRIVADA-Cede frente a interés
público en caso de guerra/PROPIEDAD PRIVADA-Puede ser gravada/PROPIEDAD
PRIVADA-Carácter relativo y connotaciones en el nuevo orden social/DERECHO
A LA PROPIEDAD-Carácter relativo y no absoluto
REGIMEN DE PROPIEDAD PRIVADA-Visión del
derecho deber
DEBER DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS E INVERSIONES DEL ESTADO-Reconocimiento del principio de igualdad
El artículo
95 superior establece a cargo de todas las personas –naturales y jurídicas-
varios deberes, entre los cuales se registra el de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.  Denotándose en el umbral un manifiesto reconocimiento del principio
de igualdad frente a las cargas públicas, que tiene lugar en ámbitos tales como
el del tributo, el de las restricciones, gravámenes y expropiación de la
propiedad, y correlativamente, en el de la responsabilidad patrimonial del
Estado.
DERECHOS Y
DEBERES-Implicación y vinculación/DERECHOS Y
DEBERES EN MATERIA TRIBUTARIA-Aporte para organización y funcionamiento del
Estado
La vida en
sociedad implica derechos y deberes de ejercicio mutuo en orden al desarrollo y
evolución de unas adecuadas relaciones de convivencia, de bienestar social, de
cualificación humana y de unidad nacional.  Los derechos y los deberes se
hallan vinculados a referentes de contenido económico, dadas unas
circunstancias de prosperidad y de carencia, tanto de unas personas frente a
otras, como en relación con la organización y funcionamiento del Estado, quien
para el logro de sus fines requiere de inmensos recursos financieros,
tecnológicos, operativos y de talento humano. Por lo demás, todo Estado, para
su organización y funcionamiento, no puede prescindir del aporte tributario y
extratributario de sus habitantes, a cuyos efectos puede exigírsele a cada cual
según su capacidad económica. Es pues, un asunto de solidaridad que atañe a
todas las personas y al Estado mismo, del cual ellas forman parte integral.
DEBERES CONSTITUCIONALES-Objeto
DEBERES CONSTITUCIONALES-Contribución al
financiamiento de gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad
PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD EN DEBERES CONSTITUCIONALES-Contribución al financiamiento de gastos e inversiones del Estado
dentro de concepto de justicia y equidad
LIBERTAD ECONOMICA Y DERECHO A LA IGUALDAD-Relación/DERECHO A LA IGUALDAD-Libre ejercicio de la
actividad económica/LIBERTAD ECONOMICA-Límites
Los artículos
333 y 13 de la Constitución se relacionan con particular énfasis al permitirle
a todas las personas ejercer libremente la actividad económica que tengan a
bien asumir, dentro de los límites del bien común.  Consecuentemente, todos
tienen derecho a la iniciativa privada y a la libre competencia, con las
responsabilidades que ello apareja.  Por su parte, la ley puede delimitar el
alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.  Vale decir, jurídicamente la
libertad económica está garantizada por la Constitución en armonía con el
derecho a la igualdad de los potenciales agentes económicos;  por lo tanto,
siempre que el legislador pretenda establecer limitaciones, exigencias o
prerrogativas en torno a esa libertad, deberá examinar previamente los
supuestos viables a la concreción de este derecho en un plano de igualdad
material, sin perjuicio de las distinciones que pueda hacer entre unas personas
y otras, al amparo de claros criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
LIBERTAD DE EMPRESA-Estado, director de
la economía con fines específicos/ESTADO-Vigencia efectiva del derecho a
la igualdad
LIBERTAD ECONOMICA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Importancia
EMPRESA-Carácter promotor de desarrollo/LIBERTAD
ECONOMICA-Derecho no fundamental de todas las personas a participar en la
vida económica de la Nación/EMPRESA-Instrumento que permite efectividad
de función social/INTERVENCION DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Alcance/INTERVENCION
DEL ESTADO EN LA ECONOMIA-Finalidad/INTERVENCION ECONOMICA EN LIBERTAD
DE EMPRESA-Límites/INTERVENCION DE ACTIVIDAD ECONOMICA DE PARTICULARES-Límites
constitucionales
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Intervención
obligatoria temporal/TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Finalidad/TITULOS
DE REDUCCION DE DEUDA-Denominación en uvr
El artículo
44 crea la inversión obligatoria temporal denominada “Títulos de Reducción de
Deuda”, TRD, cuyo fin es el de proveer recursos para hacer abonos sobre los
saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a
largo plazo.  Conforme a esta norma los TRD se denominarán en UVR, los emitirá
el Gobierno Nacional, podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez
años para su redención y serán negociables.  En la fecha de vencimiento del
título la redención se hará en un solo pago, sin perjuicio de su prepago cuando
las condiciones fiscales así lo permitan. Los títulos no causarán intereses
remuneratorios.  Su emisión y colocación sólo requiere del decreto de emisión y
de la firma del director general de crédito público.
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Constituyen
inversión forzosa/TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Materialización del
derecho a la vivienda digna/TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Salvaguarda de
la estabilidad financiera en particular de la cartera hipotecaria
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA DE INVERSIÓN FORZOSA-Poder inversionista del Estado en la economía
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Actualización
cuyo tope máximo corresponde a la variación del IPC
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Desmaterialización
e ingreso al sistema computarizado
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-No causan
intereses remuneratorios
INVERSION FORZOSA-Giro ordinario de los
negocios/SISTEMA FINANCIERO-Factores de solvencia y estabilidad
LIBERTAD DE EMPRESA-Adquisición y
capacidad para el giro ordinario de sus negocios
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Emisión y
colocación
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Sujetos
obligados a invertir
El artículo
45 impugnado señala taxativamente los sujetos obligados a invertir en TRD,
quienes al efecto tienen como elemento común su pertenencia al sector
financiero.  No se someten a esta obligación los fondos que de conformidad con
el respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los
recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera.  Igualmente
se marginan los recursos destinados exclusivamente a seguridad social
administrados por las compañías de seguros.
TITULOS DE REDUCCION DE DEUDA-Tarifa de
inversión
CONTRIBUCION PARAFISCAL-Definición/TITULOS
DE REDUCCION DE DEUDA-No tienen características de contribución parafiscal
INVERSION FORZOSA Y CONTRIBUCIÓN-Diferencias
Las
diferencias entre la inversión forzosa y la contribución parafiscal son varias,
observándose entre otras las siguientes: (i) desde el punto de vista de su
identidad fiscal, mientras que la primera hace parte de los recursos del
crédito, la segunda es independiente de los mismos;  (ii) la inversión forzosa
no es un tributo, al paso que la contribución parafiscal tiene una relación
tangencial con el mismo; (iii) desde el punto de vista de su integración al
presupuesto público, mientras que la inversión hace parte éste, la contribución
parafiscal no; (iv) la inversión forzosa entraña un título valor, la
contribución parafiscal no; (v) contable y fiscalmente la inversión forzosa se
refleja en el activo y en el patrimonio del sujeto que la adquiere; por su
parte la contribución parafiscal disminuye el activo del adquirente sin
compensación patrimonial.
DERECHO A LA IGUALDAD-Inversión forzosa
de títulos de reducción de deuda extensiva a sujetos distintos de los
establecimientos de crédito
TITULOS DE TESORERIA-Autorización al
Gobierno para su emisión y entrega/TITULOS DE TESORERIA-Conciliación y abono
a créditos hipotecarios/TITULOS DE TESORERIA-Requisitos de validez
NORMA DEMANDADA-No se afectó el núcleo
esencial de la libertad de empresa
La Corte
enfatiza la constitucionalidad de las normas demandadas por cuanto el
legislador no afectó el núcleo esencial de la libertad de empresa;  se trata de
unas disposiciones que obedecen a motivos adecuados y suficientes que
justifican la limitación de la referida garantía;  obedecen al principio de
solidaridad; y, responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
Referencia: expediente D-4528
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 41, 44 y 45 de
la Ley 546 de 1999.
Demandante: Juan Carlos Varón Palomino.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D. C.,
treinta (30) de septiembre de dos mil tres (2003)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES.
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN CARLOS VARÓN
PALOMINO presentó demanda contra los artículos 44, 45 y parcial del parágrafo
4º del artículo 41 de la Ley 546  de 1999.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II- LAS NORMAS
ACUSADAS.
A continuación
se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a la edición
oficial No.  43.827 de 23 de diciembre de 1999.
LEY 546 DE 1999
(diciembre 23)
por la cual se dictan normas en materia de
vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe
sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su
financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación,
se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la
construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 41. Abonos a los créditos que se
encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán
sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados
por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual
a largo plazo así:
1. (...)
Parágrafo 4°. El Gobierno Nacional queda
autorizado para emitir y entregar Títulos de Tesorería, TES, denominados en UVR
y con el rendimiento que éste determine, con pagos mensuales, en las cuantías
requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a los
créditos hipotecarios. Dichos títulos serán emitidos a diez (10) años de plazo.
Estas operaciones sólo requerirán para su validez del decreto que ordene su
emisión y determine las condiciones de los títulos, que podrán emitirse con
cargo a vigencias futuras y con base en los recursos provenientes de las
inversiones forzosas establecidas por la presente ley.
Artículo 44. Inversión en Títulos de
Reducción de Deuda (TRD). Créase una inversión obligatoria temporal en
"Títulos de Reducción de Deuda" –TRD– destinados a efectuar los
abonos sobre los saldos vigentes de las deudas individuales para la
financiación de vivienda a largo plazo, en los términos señalados en los
artículos anteriores.
Los TRD se denominarán en UVR; serán
emitidos por el Gobierno Nacional; podrán ser desmaterializados, tendrán un
plazo de diez (10) años contados a partir de la fecha de su colocación y serán
negociables.
El capital de los títulos se amortizará en
un solo pago a su vencimiento y podrá ser prepagado cuando las condiciones
fiscales así lo permitan. Los títulos no reconocerán intereses remuneratorios.
La emisión y colocación de los TRD sólo
requerirá del Decreto de emisión y la firma del Director General de Crédito
Público.
Artículo 45. Sujetos obligados a invertir
en TRD. Estarán obligados a suscribir en el mercado primario TRD todos los
establecimientos de crédito, las sociedades de capitalización, las compañías de
seguros, los fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados
por sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por sociedades
comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las
sociedades administradoras de inversión. No estarán sometidos a esta inversión
los fondos que de conformidad con el respectivo reglamento, tengan como objeto
exclusivo la administración de los recursos de seguridad social y los fondos de
inversión extranjera. Igualmente, quedan excluidos los recursos destinados
exclusivamente a seguridad social administrados por las compañías de seguros.
La inversión a que se refiere este artículo
será del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6)
años, contados a partir del año 2000 y se liquidará sobre el total de sus
pasivos para con el público, en el caso de establecimientos de crédito y las
sociedades de capitalización; del cero punto sesenta y ocho por ciento (0.68%)
anual, durante seis (6) años, del valor del respectivo fondo en el caso de los
fondos de valores, fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión
administrados por sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados
por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados
por las sociedades administradoras de inversión, y del cero punto sesenta y
ocho por ciento (0.68%) anual, durante seis (6) años, sobre las primas emitidas
en el caso de las compañías de seguros.
Parágrafo. Los sujetos obligados a efectuar
la inversión forzosa la realizarán anualmente por períodos mensuales para
completar en cada período anual el cero punto sesenta y ocho por ciento
(0.68%). Para el efecto, deberán invertir mensualmente en títulos una doceava
parte del porcentaje señalado en el presente artículo, calculado sobre los
saldos de los pasivos para con el público, el valor del respectivo fondo, o el
valor de las primas emitidas, según sea el caso. El nivel de la inversión
deberá ajustarse al final de cada año calendario, con base en el promedio
mensual de la base de cálculo de la inversión durante el plazo aquí previsto.
Este mismo procedimiento tendrá lugar anualmente durante el período comprendido
entre los años 2000 y 2005, ambos inclusive.
En caso de reducción de los recursos que
sirven de base para el cálculo anual de la inversión, no habrá lugar al
reembolso del valor invertido en títulos de reducción de deuda.
III- LA DEMANDA.
Considera el
demandante que los artículos 44, 45 y parcial del parágrafo 4º del artículo 41
de la ley 546 de 1999 contravienen los artículos 373, 58, 59, 95-9, 13 y 333 de
la Constitución, por las siguientes razones:
- Los artículos
44 y 45 de la ley 546 de 1999 violan el artículo 373 constitucional, por cuanto
consagran una operación de financiamiento a favor del Estado sin contar con la
aprobación unánime de la junta directiva del Banco de la República.  La
inversión forzosa en TRD no se puede clasificar dentro de las fuentes de
financiación ordinarias del Estado, dado que no constituye impuesto, tasa,
contribución ni multa.  Debe por tanto enmarcarse como una modalidad de emisión
(sic) deuda pública interna, sujeta a la aprobación unánime de la junta
directiva del Banco de la República, sin excepción.
- La inversión
forzosa en TRD es una modalidad de financiamiento del Estado, a través de la
emisión de deuda (sic) pública interna.  Pues los TRD no forman parte de las
fuentes de obtención de recursos de que trata el artículo 338 superior, tal
como lo prevé el artículo 3 del decreto 2681 de 1993.  No es una modalidad de
empréstito.  Y como inversión forzosa que es, cuenta a su favor con las
sanciones previstas para el incumplimiento, según términos del artículo 9 del
decreto 237 de 2000.
- Los TRD son
títulos de contenido crediticio, según el artículo 5 del decreto 237 de 2000.
Además, son negociables, conforme al inciso segundo del artículo 44 de la ley
546 de 1999.  Y con un plazo de redención de 10 años.
- La obligación
de obtener la aprobación unánime de la junta directiva del Banco de la
República (art. 373 C.P.) fue vulnerada por el artículo 44 de la ley 546 de
1999, de un lado, y de otro, al establecerse que “La emisión y colocación de
los TRD sólo requerirá del decreto de emisión y la firma del Director General
de Crédito Público”.  Exonerando así una operación de financiamiento del
Estado –mediante una ley marco-, del requisito establecido en la Carta.  De
otra parte, los TRD no constituyen operación de mercado abierto, único caso en
que por mandato constitucional no se requiere la aprobación de la junta
directiva del Banco de la República.
- La violación
de los artículos 58 y 59 de la Constitución se expresa así:  de acuerdo con el
artículo 44 censurado los TRD son una inversión temporal, lo cual no es cierto
a la luz de sus características.  Veamos, en el ámbito económico y financiero
se entiende por inversión la acción y efecto de emplear, colocar o destinar
dinero u otros bienes a determinada actividad económicamente productiva,
mediante la adquisición de activos que representan la inversión realizada, con
el fin de obtener rendimientos económicos en el tiempo sobre el capital
invertido.  Por contraste, al regular los TRD el legislador eliminó la
posibilidad de que la inversión forzosa genere rentabilidad real alguna (sic)
para los “inversionistas” que deben adquirir esos títulos.  Aunque la
denominación del capital que representan los TRD se expresa en UVR, ni
significa reconocimiento de intereses a la supuesta inversión realizada, sino
simplemente la actualización del valor del capital invertido, a fin de
ajustarlo en el porcentaje necesario para compensar la pérdida de poder
adquisitivo del dinero.  Obsérvese que el artículo 44 de la ley 546 de 1999 es
claro al señalar que la inversión en TRD no generará intereses remuneratorios
durante el tiempo en que los dineros captados en virtud de ella han de
permanecer en poder del Estado, esto es, durante 10 años.
- El no
reconocimiento de intereses remuneratorios en los TRD es violatorio del derecho
a la propiedad y una expropiación sin indemnización, con manifiesto quebranto
de los artículos 58 y 59 constitucionales.  En efecto, si un particular entrega
a título de inversión forzosa una suma de dinero al Gobierno Nacional, mediante
la adquisición de un título de deuda pública interna, para el Gobierno surge la
obligación de reconocer no solo la actualización del poder adquisitivo de la
moneda, sino también un rendimiento real sobre el dinero así captado, de
acuerdo con las condiciones vigentes en el mercado y las especiales de esa
inversión, según las normas regulatorias de la materia.  Esa omisión del
reconocimiento y pago de un rendimiento real causa menoscabo al derecho de
propiedad, al colocar a determinados particulares en una posición de tener que
asumir el costo de oportunidad derivado de la imposibilidad de destinar esos
mismos recursos a otra inversión rentable, privación de rentabilidad que se
extiende por 10 años.
- Los intereses
remuneratorios a los que deberían tener derecho los inversionistas titulares de
los TRD se los apropia el Estado sin ninguna justificación o causa jurídica,
pues el título al cual se le traslada el capital no es definitivo, como sí
ocurre en el caso del impuesto.  Por tanto, el artículo 44, inciso tercero, in
fine, viola el derecho a la propiedad frente a los inversionistas, y vulnera
además el derecho a la igualdad de todos los asociados ante las cargas
públicas, pues las demás inversiones forzosas existentes en el país sí
reconocen a los titulares intereses remuneratorios, tal como ocurre, por
ejemplo, con los TDA.  En tal sentido se configura una expropiación de los
rendimientos financieros, que a la luz del artículo 58 superior, genera a cargo
del Estado la obligación de indemnizar previamente al expropiado, y sin que
medie el correspondiente proceso judicial o administrativo consagrado por la
Constitución.  Todo esto genera una pérdida real que se concreta, de una parte,
en un menor valor de los dividendos a repartir entre los accionistas de los
establecimientos de crédito, de las sociedades de capitalización y de las
compañías de seguros que efectúan la inversión forzosa y, de otra parte, en una
menor rentabilidad para los inversionistas adherentes a los fondos comunes
ordinarios, especiales, de valores y de inversión.  Lo cual se agrava por la
iliquidez de los TRD, asociada con la inexistencia de un mercado secundario
para éstos, que se origina también en la ausencia de reconocimiento de
intereses remuneratorios, e implica que los adquirentes de TRD se ven obligados
a conservarlos hasta su redención, con todas las consecuencias financieras que
ello apareja.
- La inversión
forzosa viola el Preámbulo y los artículos 13 y 95-9 de la Constitución.
Dentro de la teoría de la Hacienda Pública moderna, el fundamento de las
inversiones forzosas está en el deber social de los sujetos pasivos de las
mismas, de contribuir al financiamiento de sectores que por sus características
sociales o económicas requieren de especial atención o de capitales a costos
menores de aquellos que supondría su adquisición en el mercado de valores, pero
esto debe suponer una correlación entre la actividad o condición  del sujeto
pasivo y la destinación de la inversión.  La inversión forzosa debe involucrar
una rentabilidad real sobre el capital invertido y un nexo causal entre la
actuación del sujeto pasivo y la inversión forzosa de que se trate.  De lo
contrario se estaría ante un empréstito masivo a título gratuito.  Esta
relación de causalidad no se da respecto de los sujetos pasivos de TRD que no
son establecimientos de crédito, violándose así el Preámbulo y los artículos 13
y 95-9 de la Carta.
- Teniendo en
cuenta que una de las características de la inversión forzosa es la de que, el
grupo afectado con la obligación de adquirir la inversión realiza una actividad
directamente relacionada con el destino de los recursos recaudados, la ausencia
de esta conexidad ocasiona desequilibrios en las contribuciones que los
ciudadanos deben realizar para financiar los gastos e inversiones del Estado,
siendo que con arreglo al artículo 95-9 superior tales cargas deben consultar
la justicia y la equidad. Por lo tanto, las inversiones forzosas deben
imponerse a las personas relacionadas directamente con el sector protegido,
esto es, hacia el que se van a canalizar los recursos generados por la
inversión, respecto del cual los sujetos pasivos se encuentran en el deber
social de contribuir a su fortalecimiento en la medida en que su acción u
omisión lo afecta directamente, ocasionando déficits, ausencias, deterioros o
alteraciones;  que a su vez obliga al Estado a intervenir para proveer los
recursos necesarios.  Estas características se presentan en otras inversiones
forzosas existentes, como por ejemplo en los Títulos de Desarrollo
Agropecuario, cuya finalidad es recaudar recursos con destino exclusivo hacia
el otorgamiento de créditos al sector agropecuario.  Lo propio ocurre con la
inversión obligatoria prevista en el parágrafo del artículo 43 de la ley 99 de
1993.
- En relación
con los hechos y circunstancias que dieron lugar a la creación de la TRD puede
verse lo dicho por la Corte en sentencia C-1140 de 2000.  De lo cual se deduce
que si los recursos que estos títulos originen tienen como destinación
exclusiva “... efectuar los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas
individuales para la financiación de vivienda a largo plazo”...”, y los
hechos generadores de tales saldos son atribuibles exclusivamente al Estado y a
los establecimientos de crédito que otorgaron créditos hipotecarios para
vivienda bajo el sistema UPAC, se debe concluir que el costo que implica la
realización de tales abonos debe estar a cargo única y exclusivamente del
Estado y de dichos establecimientos de crédito. Sin embargo, la inversión
forzosa se hizo extensiva a sujetos distintos de los establecimientos de
crédito.
- Por ende,
cuando el legislador incluyó en el artículo 45 acusado a entes distintos de los
establecimientos de crédito, les impuso una carga social que
constitucionalmente no están obligados a soportar, pues su actividad no tiene
relación de causalidad alguna con el sector que se pretende proteger, es decir,
el de los deudores de créditos hipotecarios para vivienda otorgados en UPAC.
Así pues, la norma contraría el Preámbulo en tanto atenta contra la justicia
como principio del Estado Social de Derecho.
- El artículo 45
impugnado infringe el artículo 13 superior, al plasmar un tratamiento desigual
para aquellos destinatarios de la TRD que no tienen el carácter de
establecimientos de crédito, creando un gravamen sin causa que lo justifique
para dichos sujetos o una discriminación injustificada frente a la generalidad
que deben tener las cargas públicas.  En el mismo sentido la norma vulnera el
artículo 95-9 constitucional, pues los TRD se los impone a sujetos diferentes
de los establecimientos de crédito, que ninguna responsabilidad tienen en la
crisis del sistema UPAC, a partir de la cual se determinó la creación de los
TRD, y ello, por cuanto se atenta contra los principios de equidad y justicia
que deben caracterizar el deber de los ciudadanos de contribuir a los gastos e
inversiones del Estado.  En tales circunstancias de injusticia se hallan los
fondos comunes ordinarios, especiales y de inversión administrados por las
sociedades fiduciarias, los fondos de valores administrados por las sociedades
comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las
sociedades administradoras de inversión, ninguno de los cuales tiene el
carácter de establecimiento de crédito.  Pero esa carga no recae sobre las
entidades financieras que administran tales fondos, sino sobre las personas
naturales o jurídicas adherentes a estos vehículos de inversión colectiva,
quienes por esta vía terminan siendo los obligados a adquirir los TRD.  Por
esta vía se quebrantan los artículos 13 y 333 de la Carta Política, en cabeza
de los adherentes, toda vez que, al obligar a los citados fondos a invertir en
TRD se impuso sobre sus adherentes la carga de soportar dos veces el efecto
económico negativo que genera tal inversión forzosa.  Es decir queda en
desventaja el inversionista que cumple a través de los fondos, respecto de
aquel que lo hace directamente.
- Las
mencionadas entidades administradoras de vehículos de inversión colectiva se
hallan en desventaja respecto de los demás operadores financieros que compiten
por los recursos del público a través de diferentes instrumentos de captación,
pues la rentabilidad generada por los vehículos administrados frente a sus
sucedáneos financieros se ve afectada doblemente por efecto de los TRD;  por
tanto se quebranta el derecho a la igualdad.  En la misma medida se viola la
libertad de competencia económica (art. 333 C.P.) de las susodichas entidades,
pues la ley propicia elementos que artificialmente generan ventajas
competitivas para unos en detrimento de otros.
- Con apoyo en
la inexequibilidad la Corte deberá ordenar a la Nación la redención anticipada
de los TRD.  En subsidio se solicita la inexequibilidad parcial del artículo 45
de la ley 546 de 1999, en relación con el siguiente aparte: “(...)los fondos comunes ordinarios, especiales y
de inversión administrados por sociedades fiduciarias, los fondos de valores
administrados por sociedades comisionistas de bolsa y los fondos de inversión
administrados por las sociedades administradoras de inversión”.
IV- INTERVENCIONES.
1. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano
Juan Fernando Romero Tobón, actuando como apoderado especial del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, interviene en el presente proceso para solicitar a
la Corte estar a lo resuelto en la sentencia C-1140 de 2000, mediante la cual
se declaró la exequibilidad de los artículos 44 y 45 de la ley 546 de 1999.  Y
que se haga extensiva esta declaratoria al parágrafo del artículo 41 que alude
al tema.  Por las siguientes razones:
- Existe una
consideración específica sobre el tema, por lo que debemos concluir que estamos
en presencia de la figura de la cosa juzgada absoluta, haciéndose improcedente
un nuevo pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, tal y como ya ha
ocurrido en dos sentencias (C-1265 C-1411 de 2000).
- Los TRD
constituyen un empréstito forzoso, dotados de las características propias del
mismo.  Dado que los ciudadanos resultan obligados a suscribir los títulos.
- En el primer
cargo el actor no tiene en cuenta que la ley contempla la creación de una nueva
unidad de cuenta denominada unidad de valor real.  En la lectura del artículo
44 (sic) se debe tener en cuenta que la denominación en UVR de los TRD implica
el desarrollo de la función atribuida a la Junta Directiva del Banco de la
República.  La interpretación del demandante descontextualiza el postulado
dentro del cual se concibe la enfatizada aprobación, el cual no es otro que la
utilización del Banco de la República para financiar al Estado, hipótesis bien
diferente a la que ahora se considera.  La norma constitucional no fue
concebida para cercenar ni restringir toda clase de operaciones de
financiamiento, sino exclusivamente aquellas de las que dispone el Banco
Central, de allí la inclusión de la Junta Directiva en su trámite, según se
colige de los antecedentes de la norma en la Asamblea Nacional Constituyente.
- De otra parte,
el mecanismo del crédito en general no está sujeto al aval del Banco de la
República, esto es, tanto para la deuda interna como externa.  Además la Corte
ya determinó los alcances de la expresión impugnada, según sentencia C-328 de
1999.
- En cuanto a la
supuesta vulneración del derecho de propiedad el actor olvida el motivo que
indujo a la creación de la UVR, el cual tiene sentido en la medida en que
incorpora instrumentos tendientes a lograr la recuperación del sector
financiero.  Pero también las medidas estuvieron encaminadas a garantizar el
derecho a una vivienda digna, que es lo que se desprende del propósito de los
TRD.  Insiste el actor en que una inversión debe producir, necesariamente, un
rédito.  Si se revisa la UVR se observa que ella contiene elementos de
actualización.  Por lo demás, el concepto de inversión a que alude el libelista
es apenas una de sus acepciones, y en todo caso no son imprescindibles los
intereses remuneratorios.  Omite que una inversión, en ciertos mercados, puede
no sólo hallarse sin frutos sino expuesta a la pérdida del monto invertido, lo
cual acontece en las típicas operaciones de bolsa.  En cualquier caso, nótese
que la UVR constituye un sistema de actualización comercial que, de alguna
manera y para el restablecimiento del crédito, le remunera el préstamo.  Así,
los planteamientos sobre expropiación y confiscación resultan desacertados.
- En relación
con la igualdad en el tratamiento debe decirse que con apoyo en lo anterior la
inversión realizada no conduce a un deterioro patrimonial del inversionista,
pues el propio nombre de la unidad permite evidenciar que lo pretendido es
mantener el valor, hacerlo real, lo que atenúa el carácter de carga que utiliza
el actor;  además, el instituto de la inversión forzosa se allana al
ordenamiento, tal como lo destacó la Corte frente a los Bonos de Desarrollo y
Seguridad Interna (C-149 de 1999).
- El criterio de
conexidad aplicado por el actor no es un prisma que deba ser contemplado para
esta clase de figuras, pues tendería a convertir al TRD en una especie de
financiamiento parafiscal.  La exigencia del legislador respecto de los sujetos
obligados resulta razonable y adecuada, lo que a su vez se acompasa a la
equidad horizontal (monto de la inversión 0.68 %).
2. Intervención
del Banco de la República.
El ciudadano
Nicolás Torres Álvarez, actuando como apoderado del Banco interviene para
solicitar la desestimación de los pedimentos del actor.  Sus argumentos se
resumen así:
- El actor
confunde las operaciones de deuda pública realizadas por las entidades públicas
con las operaciones de crédito por parte del Banco Central al Gobierno, las
cuales fueron previstas en la Carta de manera excepcional al requerir la
unanimidad de todos sus miembros.  En este sentido la ley 31 de 1992 prevén
normas distintas para cada una de las operaciones y que no pueden confundirse.
Las operaciones de financiamiento a favor del Estado (art. 373 C.P.) no son las
mismas operaciones de colocación de títulos por parte de entidades públicas a
que se refiere el literal c) del artículo 16 de la ley 31 de 1992 y, por tanto,
no se pueden relacionar como lo hace el actor, para concluir que es requisito
de toda emisión de deuda pública interna por parte de entidades públicas la
aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República.
- Existen
diferencias entre las operaciones de crédito público interno y las operaciones
de financiamiento del Banco de la República a favor del Estado en cuanto a su
origen, su naturaleza y sus propósitos, a saber:
En cuanto a su origen, las
restricciones para el financiamiento otorgado por el Banco de la República a
favor del Estado que exigen la aprobación unánime de la Junta Directiva tienen
fuente en una disposición constitucional, mientras que la regulación de las
condiciones financieras de las emisiones de títulos de deuda pública tienen su
fuente en una disposición legal.  La disposición legal como se expresó
anteriormente regula aspectos distintos al del crédito del Banco Central al
Gobierno.
En cuanto a su naturaleza y
propósito, las restricciones para el financiamiento otorgado por el Banco a
favor del Estado buscan que no haya libertad del Gobierno para financiarse con
recursos del banco central, en la medida en que ello puede resultar
inflacionario, y por ende, va en contra del objetivo estatal de velar por la
capacidad adquisitiva de la moneda.  Por su parte, las regulaciones sobre las
condiciones financieras para la colocación de títulos buscan que dicha
colocación se haga en condiciones de mercado permitiendo la coordinación de la
política fiscal con las políticas a cargo de la Junta Directiva.
El hecho de que a la Junta
Monetaria y a la Junta Directiva se les haya atribuido la función de fijar las
condiciones financieras de los títulos no tiene nada que ver con que la eventual
aprobación de un crédito del Banco de la República a favor de cualquier entidad
del Estado requiera autorización de la Junta.  De hecho, dicha autorización
sería muy diferente y requeriría de una decisión distinta, la cual se adoptaría
con criterios técnicos disímiles a los que se usan para fijar las condiciones
financieras de los títulos de las entidades públicas.
En este punto vale la pena anotar que la
Corte Constitucional ha declarado exequibles disposiciones legales que fijan
condiciones de títulos emitidos por la Nación, indicando que cuando no se ve
comprometida la capacidad del Banco de la República de regular el crédito, el
Congreso no viola la autonomía ni se inmiscuye en los asuntos a cargo del Banco
al fijar dichas condiciones (sentencia C-611/96).
En conclusión, no es posible
relacionar ni asimilar las operaciones de crédito público interno con el
financiamiento a favor del Estado por el banco central.  Por ende, no se puede
afirmar que es requisito de las operaciones de crédito público interno obtener
la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República.
3. Intervención
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
La ciudadana Luz
Marina Hoyos Gómez, obrando como apoderada de este Ministerio solicita la
desestimación de las pretensiones principales y subsidiarias del demandante,
declarando en su lugar la exequibilidad de las reglas acusadas.  Al respecto
sostuvo:
- Si bien es
cierto que es requisito constitucional que las operaciones de financiamiento a
favor del Estado requieren de la aprobación unánime de la Junta Directiva del
Banco de la República, también lo es que se trata de un requisito de forma, es
decir, que dicha aprobación no es óbice para que no se expidiera la norma que
por su importancia y dadas las características y condiciones especiales
beneficia a la población en general.
- En cuanto a
que las inversiones forzosas deben recaer sobre las personas cuya actividad se
relaciona directamente con el sector protegido, la norma no es inconstitucional
por cuanto el interés privado debe ceder ante los motivos de utilidad pública o
de interés social que dieron origen a la expedición de esta norma.  En este
sentido debe observarse que la ley 546 de 1999 atiende a la transición del
nuevo esquema de financiación de vivienda.
- De otra parte
debe registrarse que el legislador quiso que los TRD no tuvieran rendimientos
financieros, sino que el capital se actualizara de acuerdo con la UVR, con el
fin de ajustarlo en el porcentaje necesario para compensar la pérdida del poder
adquisitivo de la moneda, en concordancia con el artículo 373 superior, en
tanto el Banco de la República debe velar por la capacidad adquisitiva de la
moneda, y en el presente caso el dinero invertido en TRD es actualizado, lo que
equivale a decir que no existe detrimento patrimonial, y mucho menos
expropiación de dineros.
4. Intervención de
la Asociación de Fiduciarias.
El ciudadano
Federico Rengifo Vélez, en su condición de presidente y representante legal de
la Asociación solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de las
disposiciones demandadas.  Sus argumentos se resumen así:
- Teniendo en
cuenta que uno de los objetivos de los Fondos Comunes de Inversión es la
canalización de la inversión de todos los actores económicos a los demás
sectores de la economía, permitiendo a todas las personas acceder a los
mercados de capitales y a su vez generar una importante fuente de recursos para
el desarrollo de los países, en Colombia este propósito se ha cumplido
satisfactoriamente por los fondos administrados por las sociedades
fiduciarias.  Sin embargo existe preocupación sobre los efectos que sobre los
sistemas de ahorro colectivo puedan tener los TRD.
- La persona que
se acerca a una entidad fiduciaria no necesariamente debe soportar las
consecuencias de la ley 546 de 1999 ni del decreto 237 de 2000, y por tanto no
se debería modificar la naturaleza jurídica del fideicomitente, ni la órbita de
la legislación a él aplicable, por el simple hecho de la transacción a través
de fiducia.  Veamos, después de que las personas hacen una inversión en un
Banco obtienen los beneficios a través de la rentabilidad generada por el
respectivo producto (cuenta de ahorros, CDT, etc.).  Pero si la inversión es en
un fondo administrado por una sociedad fiduciaria, y con el mismo la entidad
adquiere un CDT, y mantiene parte del dinero en cuenta de ahorros, la
fiduciaria debe realizar una inversión forzosa en TRD, para luego transmitirle
a fideicomitente esa deducción, quien de manera directa no estaría obligado a
realizar este tipo de inversión.
- Este esquema
de carga impositiva en el portafolio de los fondos de inversión ha venido
afectando a los adherentes y suscriptores de este tipo de fondos en términos de
una menor rentabilidad.  Lo cual se traduce en un menor costo de oportunidad
para las fiduciarias al no poder invertir los recursos con los cuales debe
cumplir la obligación de los TRD, en papeles más rentables para el fondo y sus
adherentes. A lo anterior se añade que la negociabilidad de los TRD es
restringida, ya que son papeles de baja movilidad y al ser negociados en el mercado
secundario su valor de liquidación es menor en un 60%, desestimulando el ahorro
colectivo, que es fundamental para el crecimiento de la economía en Colombia.
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación rinde el concepto correspondiente solicitando a la Corte
declarar la exequibilidad de las normas demandadas.  Sus fundamentos se resumen
así:
- Si la Corte
estima que ha operado la cosa juzgada constitucional, deberá estarse a lo
resuelto en las sentencias C-995 y C-1140 de 2000, asunto al que no se hizo
alusión en el auto admisorio.
- Sin embargo,
en concepto de este Despacho cabe un nuevo pronunciamiento de fondo.  Pues,
según se aprecia, algunas de las demandas que dieron origen al fallo C-995 de
2000, se fundaron en cargos genéricos de inconstitucionalidad por vicios de
trámite, que por tanto sólo dan lugar a la cosa juzgada relativa.  En otros
expedientes se adujeron cargos por vicios de fondo, pero en ninguna de las
demandas se esgrimieron cargos similares a los que presenta el ciudadano Varón
Palomino.  Por el contrario, en algunas de esas demandas se alegaba que con las
normas cuestionadas se favorecía de manera ilegítima al sector financiero,
trasladando los costos de la crisis al Estado.  En las sentencias C-955 y
C-1140 de 2000 se circunscribieron los efectos de los fallos a los asuntos
analizados en cada uno de ellos, razón por la que ha operado la cosa juzgada
relativa.
- El fallo en
que con mayor detalle se analizó el tema de los TRD fue el C-1140 de 2000,
donde la Corte se concentró alrededor de la responsabilidad asumida por el
Estado en la crisis de la financiación de vivienda, a la luz del artículo 90
superior, lo que no tiene nada que ver con los planteamientos de la presente
demanda, razón por la cual sus pedimentos deben ser resueltos.
- Tanto en la
exposición de motivos de la ley como en los pronunciamientos de la Corte, se
advertía que el anterior sistema de financiación había generado utilidades
exorbitantes a favor del sector financiero, el cual debía asumir parte de la
responsabilidad en la solución de la crisis.  Asimismo el Estado colombiano
aceptó su corresponsabilidad por haber permitido tal estado de cosas.  Es por
ello que como mecanismo excepcional para conjurar la crisis de cartera
hipotecaria que se presentaba, el legislador autorizó al Gobierno para  emitir
los TRD, a fin de cubrir los abonos sobre los saldos vigentes de las deudas
hipotecarias adquiridas para financiación de vivienda.
- En cuanto a la
pretendida autorización de la Junta Directiva del Banco de la República para la
emisión de los TRD, no hay tal, dado que dicha autorización es obligatoria
cuando se trata de operaciones de financiación directa por parte del Banco,
mediante créditos, en los cuales media un contrato oneroso para las partes.  La
regulación de la emisión de títulos de deuda pública es facultad del
legislador, con criterios de política fiscal, la cual también debe estar
coordinada con el Banco de la República, sin que se requiera de la autorización
previa de la Junta Directiva del Banco.
- En el presente
caso se trata de instrumentos de crédito que respaldan una obligación del
Estado, con fines económicos y sociales relacionados con la financiación de
vivienda y la estabilidad del sistema financiero.  Títulos que no generan
impacto inmediato en la política monetaria.
- La función
social de la propiedad y la importancia que para el sector financiero tienen la
estabilidad y la solvencia, justifican la obligación de realizar la inversión
forzosa en TRD.  Por tanto no se desconoce el derecho de propiedad ni la
equidad en las cargas públicas.  El no reconocimiento de rendimientos
financieros similares a los del mercado constituye una inversión forzosa, que
no vulnera per se el derecho a la propiedad.
- Carece de
fundamento la afirmación del actor, en el sentido de que el único móvil de la
inversión sea la obtención de altos rendimientos.  Pues, al margen de las
inversiones forzosas, en el giro ordinario de los negocios existen otros
intereses que motivan a los inversionistas, tales como la disminución del
riesgo, el logro de estabilidad, el posicionamiento en ciertos mercados, el
good will, la ampliación de la actividad, la concreción de alianzas
estratégicas, la diversificación de actividades, entre otros, algunos de los
cuales no representan altos rendimientos, llegando incluso a reportar pérdidas,
pero que contribuyen a la protección del capital o a la proyección de la
inversión en el largo plazo.
- Al margen de
consideraciones históricas y financieras, los TRD desarrollan el postulado
superior de la función social de la propiedad, en tanto los sectores de mayor
capacidad económica contribuyan en mayor medida al cumplimiento de los fines
del Estado, lo cual no se basa únicamente en postulados altruistas sino en la
unidad del sistema económico en el cual las ganancias de unos actores
económicos son el resultado de la capacidad de apropiación de la riqueza
producida por el conglomerado social, y esto es especialmente evidente en
sectores como el financiero y el bursátil, cuya rentabilidad es el resultado de
la especulación  y de la intermediación y no de la producción de riqueza.  Lo
que a su vez no avala el argumento del demandante, según el cual estamos frente
a una expropiación de los rendimientos financieros, con la obligación
indemnizatoria a cargo del Estado por mandato del artículo 58 superior.
- Asimismo, al
señalar los sujetos pasivos de los TRD el legislador no vulneró los principios
de igualdad frente a las cargas públicas y la libre competencia.  En este
sentido, la exigencia del actor en cuanto a una relación de conexidad entre los
sujetos pasivos y el sector beneficiario de los recaudos no tiene asidero
constitucional, toda vez que el legislador, de acuerdo con las circunstancias
señala los sujetos pasivos de la obligación, sin tener el límite que alega
aquél.  Cierto es que deben existir claros criterios para obligar a unos y
eximir a otros, pero no por la relación que tenga el sujeto pasivo con la
destinación de la inversión forzosa.  De no ser así, se discriminaría a
personas que se hallan en la misma situación de hecho, respecto de quienes se
encuentran en condiciones diferentes, sin justificación razonable.  Por lo
demás, debe advertirse que los fondos de inversión sí se beneficiaron de los rendimientos
que generó el antiguo sistema de financiación de vivienda, ya que estos
recursos irradiaron todo el sistema financiero y bursátil, y en particular las
inversiones relacionadas con el mercado inmobiliario.
- En cuanto a
que, según el actor, los fondos deben soportar una doble carga   impositiva, el
Ministerio Público tampoco encuentra fundamento, por cuanto la única obligación
que deben asumir es la del artículo 45, en tanto sujetos pasivos de la
obligación.  Igualmente, en lo tocante a las opciones de inversión, dada la
rentabilidad en cada hipótesis, es un asunto que escapa al texto de la norma
acusada y que no engendra vulneración de la Carta;  siendo además una materia
extraña al examen de constitucionalidad.
VI- CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1.   Competencia.
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de las
normas acusadas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la
Carta Política, toda vez que ellas forman parte integrante de una ley.
2.   Los problemas
jurídicos.
El demandante
afirma que los artículos 44, 45 y parcial del parágrafo 4º del artículo 41 de
la Ley 546  de 1999 son contrarios a los artículos 373, 58, 59, 95-9, 13 y 333
de la Constitución, por cuanto se consagra una operación de financiamiento a
favor del Estado sin contar con la aprobación unánime de la junta directiva del
Banco de la República; se eliminó la posibilidad de que la inversión forzosa
genere rentabilidad real alguna (sic) para los “inversionistas” que deben
adquirir esos títulos, por donde, el no reconocimiento de intereses
remuneratorios en los TRD es violatorio del derecho a la propiedad y constituye
una expropiación sin indemnización;  no se da una correlación entre la actividad
o condición  del sujeto pasivo y la destinación de la inversión, cayendo en un
empréstito masivo a título gratuito.  Esta relación de causalidad no se da
respecto de los sujetos pasivos de TRD que no son establecimientos de crédito,
violándose así el Preámbulo y los artículos 13 y 95-9 de la Carta;  El artículo
45 impugnado infringe el artículo 13 superior, al plasmar un tratamiento
desigual para aquellos destinatarios de la TRD que no tienen el carácter de
establecimientos de crédito, creando un gravamen sin causa que lo justifique
para dichos sujetos o una discriminación injustificada frente a la generalidad
que deben tener las cargas públicas.  En el mismo sentido la norma vulnera el
artículo 95-9 constitucional, pues los TRD se los impone a sujetos diferentes
de los establecimientos de crédito, que ninguna responsabilidad tienen en la
crisis del sistema UPAC, a partir de la cual se determinó la creación de los
TRD, y ello, por cuanto se atenta contra los principios de equidad y justicia
que deben caracterizar el deber de los ciudadanos de contribuir a los gastos e
inversiones del Estado.  A más del artículo 13 se quebranta el artículo 333 de
la Carta Política en cabeza de los adherentes a los fondos de inversión, toda
vez que, al obligar a los citados fondos a invertir en TRD se impuso sobre sus
adherentes la carga de soportar dos veces el efecto económico negativo que
genera tal inversión forzosa.  Es decir queda en desventaja el inversionista
que cumple a través de los fondos, respecto de aquel que lo hace directamente.
Debe entonces la
Sala concentrarse en el examen de los siguientes temas:  (i) la cosa juzgada
relativa que se configura frente a las normas demandadas;  (ii) operaciones de
títulos de deuda pública interna y operaciones de financiamiento del Banco de
la República a favor del Estado;  (iii) función social de la propiedad;  (iv)
sobre el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado;  (v) la libertad económica y el derecho a la igualdad;  (vi) el caso concreto.
3. La cosa
juzgada relativa que se configura frente a las normas demandadas.
Tal como lo pone
de presente el Ministerio Público, en el presente caso tiene lugar la cosa
juzgada relativa en relación con las disposiciones acusadas, toda vez que,
mientras la sentencia C-955 de 2000 resuelve sobre la constitucionalidad del
artículo 41 y de sus parágrafos 1º, 2º y 3º, no así frente al parágrafo 4º que
actualmente se demanda;  por su parte la sentencia C-1140 de 2000 contrae lo
decidido a sus consideraciones, en las cuales se analizan glosas que no guardan
identidad ni semejanza con las que ahora aduce el actor.  Siendo del caso
resaltar que en lo tocante a los artículos 44 y 45, en la sentencia C-1140 de
2000 la Corte realizó su examen en relación con el artículo 90 superior, el
Preámbulo, los artículos 1 y 333 ibídem, pero con exclusiva referencia a la
ruptura del equilibrio económico entre deudores y acreedores, tema de suyo bien
diferente al de las normas demandadas.
4.
Operaciones de títulos de deuda pública interna y operaciones de financiamiento
del Banco de la República a favor del Estado.
4.1. Operaciones
de crédito público interno, en su desdoblamiento como: títulos de deuda pública
interna.
De acuerdo con
nuestra legislación presupuestal, los ingresos del Presupuesto General de la
Nación están constituidos por los ingresos de la Nación y por los recursos
propios de los establecimientos públicos nacionales.  Los ingresos de la Nación
comprenden:  los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales cuando
sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, los fondos
especiales y los recursos de capital.
Los recursos de
capital son ingresos extraordinarios que percibe la Nación, dentro de los
cuales se hallan, entre otros:  los recursos del crédito interno y externo con
vencimiento mayor a un año, de acuerdo con los cupos autorizados por el
Congreso de la República, y las utilidades del Banco de la República, previo
descuento de las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.
Los recursos del
crédito interno son ingresos obtenidos al amparo de las autorizaciones dadas a
la Nación para contratar créditos con entidades financieras u organismos
nacionales, o para emitir, suscribir y colocar títulos de deuda pública de
conformidad con las condiciones financieras de carácter general señaladas por
el Banco de la República.  Condiciones que deben preservar la necesaria
coordinación para con la política económica general del Estado, en el
particular cometido de armonizar la política monetaria con la fiscal.
La emisión,
suscripción y colocación de títulos de deuda pública, se integran como una
especie de correlato de las operaciones de crédito público, las cuales pueden
ser de carácter interno o externo.  Son operaciones de crédito público internas
las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren
exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en
moneda legal colombiana.  Son operaciones de crédito público externas todas las
demás (art. 3, decreto 2681 de 1993).  A su vez, se  entienden por títulos de
deuda pública los bonos y demás valores de contenido crediticio y con plazo
para su redención, emitidos por las entidades estatales (art. 18 ibídem).
Las operaciones
relativas a la emisión y colocación de títulos de deuda pública, en cuanto
aforo, encuentran la correspondiente contrapartida presupuestal en el servicio
de la deuda.  Siendo claro que en el caso de la deuda pública interna las
respectivas apropiaciones presupuestales se expresan en moneda legal
colombiana, a efectos de soportar el pago de los rendimientos que se causen, y
conforme al plazo, la redención de los respectivos títulos de deuda pública.
Por donde, el reverso de tal especie de  operaciones de crédito público lo
constituyen los respectivos títulos de deuda pública, configurándose al
respecto una relación crédito-obligación.
Ahora bien, con
arreglo al artículo 373 superior y a la ley 31 de 1992, la emisión, suscripción
y colocación de títulos de deuda pública interna no requieren de la aprobación
unánime de la Junta Directiva del Banco de la República;  antes bien, tal
aprobación sólo se exige cuando se trate de operaciones de financiamiento a
favor del Estado, es decir, cuando el Banco de la República le otorgue crédito
al Gobierno, a menos que se trate de operaciones de mercado abierto, evento en
el cual el Banco compra o vende títulos para incrementarle o disminuirle
liquidez a la masa monetaria.
En torno a la
emisión y colocación de títulos de deuda pública dice el interviniente del
Banco de la República:
Dentro del esquema de un banco central independiente,
las funciones del Banco de la República se ejercen en coordinación con la
política económica general.  Esta coordinación de acuerdo con sentencias de la
Corte Constitucional es de doble vía, es decir, que no sólo compromete las
políticas monetaria, cambiaria y crediticia, sino también las fiscales a cargo
del Gobierno Nacional.  En ese contexto debe entenderse la facultad prevista en
la ley 31 de 1992 de la Junta Directiva para señalar las condiciones
financieras a las cuales deben sujetarse las entidades públicas para emitir
bonos.  El literal c del artículo 16 busca como mecanismo de coordinación que
la Junta Directiva del Banco de la República se pronuncie de manera general
sobre las condiciones financieras de las emisiones de títulos de deuda pública
para que estas se realicen “en condiciones de mercado”.  Se busca de esta
manera coordinar la política monetaria con la fiscal ya que una emisión de, por
ejemplo TES, a una tasa de interés que no consulte las imperantes en el mercado
puede llevar al traste la política monetaria.
Por
consiguiente: en relación con las operaciones de emisión, suscripción y
colocación de títulos de deuda pública interna, por mandato constitucional y
legal intervienen de manera coordinada: el Legislador, el Banco de la República
y el Gobierno. Sin que de manera alguna se requiera la aprobación unánime de la
Junta Directiva del Banco de la República.
4.2. Operaciones
de financiamiento del Banco de la República a favor del Estado.
Con fundamento
en el artículo 373 superior el Banco de la República le puede otorgar créditos
directamente al Gobierno, previa aprobación unánime de la Junta Directiva del
Banco de la República.  A menos que se trate de operaciones de mercado
abierto.  Frente a lo cual dice el interviniente del Banco de la República:
En cuanto a crédito otorgado por el Banco al Gobierno,
la Constitución dispone que haya la aprobación unánime de la Junta Directiva, a
menos que se trate de operaciones de mercado abierto.  Esto quiere decir que se
eliminó el crédito de fomento otorgado a los particulares por el Banco de la
República y se restringió el crédito al Gobierno, salvo cuando éste actúe como
agente en las operaciones de mercado abierto (suministro o retiro de liquidez
mediante la compra o venta de títulos por el Banco Central).
Conforme a lo anterior, los créditos directos al
Estado previstos en la Carta Política y que requieren según el texto
constitucional de la unanimidad son operaciones de financiación en las cuales
las dos partes pactan unas tasas de interés y un plazo para el pago de los
recursos.  Hasta la fecha y bajo el nuevo ordenamiento constitucional no se ha
realizado una operación de esta naturaleza.
Cosa distinta es la posibilidad que tiene el Banco de
la República de comprar de manera definitiva o transitoria títulos de deuda
pública para realizar la política monetaria.  Este evento previsto también en
la Carta como operaciones de mercado abierto no requiere la unanimidad de la
Junta al no constituir un crédito directo al Estado en la medida en que las
operaciones se hacen con los intermediarios financieros poseedores de dichos
títulos.
4.3. A manera de
conclusión.
Con apoyo en la
Constitución y la Ley se impone destacar que las operaciones de crédito público
comprenden, entre otras, tanto la contratación de empréstitos;  como la
emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública.  En este
sentido, la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la República
está referida con exclusividad a los empréstitos que el Banco le otorgue al
Gobierno, esto es, cuando el Banco financie al Estado, con la salvedad de las
operaciones de mercado abierto.
Así entonces,
por corresponder a una hipótesis distinta, la emisión, suscripción y colocación
de títulos de deuda pública no está sujeta a la aprobación unánime de la Junta
Directiva del Banco de la República, bastando al efecto la regulación general
de las condiciones financieras que señale la Junta Directiva del Banco, de
conformidad con el literal c) del artículo 16 de la ley 31 de 1992.
Cierto es que
tanto el empréstito del Banco de la República a favor del Gobierno, como la
emisión y colocación de títulos de deuda pública, apuntan fundamentalmente
hacia la consistencia y mejoramiento de las finanzas públicas, y por tanto,
hacia el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.  Empero, la forma en
que tales actos surgen a la vida jurídico-económica no permite confundirlos, y
cuanto menos, en el marco de la aprobación unánime de la Junta Directiva.  Más
aún, no cabe duda de que las dos hipótesis entrañan sendas deudas a cargo del
Estado, pero su génesis, desarrollo y posterior pago engloban presupuestos y efectos
(jurídico-económicos) que las hacen distintas.  De lo cual se sigue,
lógicamente, que a hipótesis diferentes corresponden tratamientos jurídicos
diversos.
5. Función
social de la propiedad.
La función
social de la propiedad se estableció en Colombia mediante el artículo 10 de la
reforma constitucional de 1936.
La Carta
Política de 1991 mantuvo esa formulación, con las modificaciones que pueden
apreciarse en su artículo 58.  De suerte tal que la propiedad: privada o
estatal;  individual o colectiva, no puede concebirse ni desarrollarse bajo el
exclusivo marco de sus titulares.  Por el contrario, el carácter trascendente
de la propiedad se pone de manifiesto a partir del Preámbulo de la
Constitución, pues, ¿cómo asegurarle a los integrantes de la Nación, la vida,
la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la
libertad y la paz, al amparo de unas condiciones de existencia desprovistas de
la titularidad y goce de bienes materiales?  Por esto mismo, la propiedad, en
su sentido individual y social está llamada a jugar un rol definitorio en las
relaciones de la familia, la sociedad y el Estado, a través de expresiones
tales como el derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud y la seguridad
social, a la educación, a la recreación y la cultura, y por tanto, a la vida en
condiciones dignas.  La propiedad y las decisiones que sobre ella se tomen,
tienen efectos individuales y colectivos que no pueden ser desconocidos por
nuestro Estado Social de Derecho, especialmente en la perspectiva de su función
de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes de estirpe constitucional.
A la luz de la
Constitución la propiedad está llamada a realizar su función social
–fundamentalmente- a través de un proceso dinámico que abarca tanto los
fenómenos de la producción, circulación, distribución, utilización y consumo de
los bienes, como la prestación de servicios públicos y privados.  De allí que
cuando un bien se subsuma dentro de alguna de las hipótesis de una ley expedida
por motivo de utilidad pública o interés social, podrá haber expropiación del
mismo a través de sentencia judicial e indemnización previa, para cuya fijación
se consultarán los intereses de la comunidad y del afectado.  En los casos que
determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa.  Vale decir, en primer término los titulares de la propiedad
deben colaborar con la materialización de su función social, de manera
voluntaria, para lo cual no basta el predicado deontológico del segundo inciso
del artículo 58 superior, pues, considerando que la voluntad se manifiesta en
razón de algún interés, en el plano práctico éste adquiere fisonomía merced a
los estímulos, beneficios y ventajas de todo orden que el Estado tenga a bien
dispensarle a las personas, tal como ocurre, por ejemplo, con el artículo 37
del Estatuto Tributario, conforme al cual no constituye renta ni ganancia
ocasional la utilidad obtenida en la transferencia de bienes inmuebles al
Estado, mediante negociación directa y por motivos definidos previamente por la
ley como de interés público o de utilidad social, o con el propósito de proteger
el ecosistema a juicio del Ministerio del Medio Ambiente.
En segunda
instancia, la función social de la propiedad tiende a materializarse a partir
de medidas legislativas, ejecutivas y reglamentarias de talante coactivo, cuyos
destinatarios se ven compelidos a observar y satisfacer, en tanto titulares de
derechos sobre la propiedad afectada por la respectiva medida.  A manera de
ejemplo obran los procesos de expropiación judicial y los títulos de deuda
pública de inversión obligatoria.  Igualmente la afectación que puede sufrir la
propiedad de los particulares al tenor del artículo 365 superior, conforme al
cual, el Estado, por razones de soberanía o de interés social puede mediante
ley reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos,
previa indemnización a las personas que en virtud de dicha ley queden privadas
del ejercicio de una actividad lícita.  Así también la ocupación y expropiación
de la propiedad en caso de guerra (art. 59 C.P.), como los varios tributos que
recaen o pueden recaer sobre la titularidad, enajenación y explotación de la
propiedad (arts. 338 y 317 C.P.).
Por su parte, la
actividad empresarial puede fungir como vehículo y ejemplo de uno de los casos
en que la función social de la propiedad toma cuerpo a instancias de estímulos,
beneficios y ventajas fiscales o de mercado, como de medidas coactivas de los
correspondientes órganos del  Estado.  Dicho sea de paso que, la empresa, en
cuanto se basa en la propiedad y el trabajo, tiene una función social que
implica obligaciones para con sus trabajadores y los interlocutores comerciales
de todo orden, lo cual, respectivamente, pasa por el pago de salarios justos y
por el suministro de bienes y servicios que al abrigo de unos precios
razonables, sean cuantitativa y cualitativamente aptos para el mejoramiento de
la calidad de vida de los habitantes (arts. 333 y 334 C.P.).
Sobre la función
social de la propiedad afirmó esta Corporación en sentencia C-491 de 2002:
El artículo 58 de la Carta Política de Colombia
dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad privada y
los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común
a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de los derechos
individuales, no es absoluta. La limitación del ejercicio del derecho de
propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta
Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la
Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no
repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo sino que afectan,
de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás.
En virtud de este principio político, la explotación
de la propiedad privada no admite concesiones absolutas. Por el contrario,
exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como
elemento crucial del desarrollo[1].
Desde 1936, el régimen constitucional colombiano
admite que la propiedad privada juega papel preponderante en desenvolvimiento
social.[2]
Gracias a la reforma constitucional que tuvo lugar en el mismo año, el Estado
colombiano dejó de reconocer en ella un derecho que ofrece sólo prerrogativas,
para conferirle el carácter de facultad con responsabilidades[3]. Así, el artículo 30
del régimen constitucional derogado reconoció que la “propiedad es una
función social que implica obligaciones”, lo cual significa que a partir de
la reforma constitucional del 36, la propiedad privada dejó de ser en el país
un derecho del que pudiera usufructuarse sin consideración a las consecuencias
derivadas de su ejercicio. El derecho de propiedad, en los términos del
Estatuto Superior, debe consultar los intereses sociales para efectos de
recibir la protección constitucional que el Estado le garantiza.
Por supuesto que el constituyente del 91 no fue ajeno
a esa evolución de la doctrina. Como primera medida, la actual Carta reconoce
que el interés privado debe ceder ante el interés público o social cuando
quiera que aquellos se encuentren en conflicto (Art. 58 C.P.). En
concordancia con lo anterior, la Constitución prescribe que la propiedad es
función social y que, como tal, le corresponde ser una función ecológica;
además, en desarrollo de estas máximas, el constituyente admite la posibilidad
de decretar expropiaciones por motivos de utilidad pública o de interés social,
mediante sentencia judicial, indemnización previa y por motivos expresamente
señalados por el legislador (Ibídem).
La propiedad privada cede también frente al interés
público en caso de guerra, y sólo para atender los requerimientos propios del
enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad inmueble sea
ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto (Art. 59 C.P.). Del
mismo modo, en reconocimiento de la función social que le confiere la
Constitución, la propiedad privada también puede ser gravada por el Estado de
acuerdo con criterios de justicia y equidad,–la de los inmuebles, por ejemplo,
corresponde gravarla a los municipios (Art. 317 C.P.)-, dado que todo ciudadano
tiene el debe contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del
aparato estatal, tal como lo dispone el artículo 95-9 de la Carta y visto que
aquella “no es en modo alguno de carácter absoluto y su reconocimiento
constitucional no comporta la inmunidad del dueño ante la potestad del Estado
de imponer tributos que tomen por base la propiedad.”[4]
Al respecto de estas consideraciones, la
jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha sido enfática al afirmar
el carácter relativo de este derecho y sus connotaciones en el nuevo orden
social. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-245 de 1997 se estableció:
“En el derecho moderno, se reconoce la
propiedad como un derecho relativo y no absoluto, como resultado de la
evolución de principios de orden  filosófico y político que han influido en el
proceso  de su consolidación jurídica, los cuales han contribuido a limitar en
buena  medida los atributos  o poderes  exorbitantes reconocidos a los
propietarios.
“El carácter relativo y no absoluto del derecho de
propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes sentencias
(C-428/94 y T-431/94), habilita  al legislador y  excepcionalmente a las
autoridades administrativas para  establecer  restricciones a dicho  derecho
cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen.”
(Sentencia T-245 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz)
El régimen de la propiedad privada en el nuevo orden
constitucional se aleja decididamente de las tendencias individualistas del
derecho, que únicamente lo tienen como fuente de prerrogativas jurídicas
subjetivas, para inclinarse por la visión del derecho-deber, en la que su
ejercicio sólo se legitima cuando persigue la promoción del bienestar social.
6. Sobre el
deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado.
El artículo 95
superior establece a cargo de todas las personas –naturales y jurídicas- varios
deberes, entre los cuales se registra el de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Denotándose en el umbral un manifiesto reconocimiento del principio de igualdad
frente a las cargas públicas, que tiene lugar en ámbitos tales como el del
tributo, el de las restricciones, gravámenes y expropiación de la propiedad, y
correlativamente, en el de la responsabilidad patrimonial del Estado.
La vida en
sociedad implica derechos y deberes de ejercicio mutuo en orden al desarrollo y
evolución de unas adecuadas relaciones de convivencia, de bienestar social, de
cualificación humana y de unidad nacional.  Los derechos y los deberes se
hallan vinculados a referentes de contenido económico, dadas unas
circunstancias de prosperidad y de carencia, tanto de unas personas frente a
otras, como en relación con la organización y funcionamiento del Estado, quien
para el logro de sus fines requiere de inmensos recursos financieros,
tecnológicos, operativos y de talento humano.  Por lo demás, todo Estado, para
su organización y funcionamiento, no puede prescindir del aporte tributario y
extratributario de sus habitantes, a cuyos efectos puede exigírsele a cada cual
según su capacidad económica.  Es pues, un asunto de solidaridad que atañe a
todas las personas y al Estado mismo, del cual ellas forman parte integral.
En cuanto al
deber constitucional de contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, dijo en
sentencia C- 261 de 2002 esta Corte:
Si bien es cierto nuestro ordenamiento constitucional le confiere a los
ciudadanos en general una amplia gama de derechos y garantías, también es
incuestionable que la misma Carta establece para ellos una serie de deberes y
obligaciones que se encuentran determinados en el artículo 95 de la Constitución,
con el objeto de lograr una convivencia social conforme a los valores y
principios contenidos en las normas superiores, imperativo constitucional que
debe entenderse no como una negación o restricción de las garantías que le
asisten a las personas y a los ciudadanos, sino como una contribución para la
obtención de los fines esenciales del Estado, a través de los cuales se les
imponen ciertas conductas, comportamientos o prestaciones  de carácter público
con fundamento en la Constitución y la Ley.
En cuanto al deber de la persona y del
ciudadano de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del
Estado, éste debe hacerse dentro de conceptos de justicia y equidad tal como lo dispone el numeral 9 del artículo 95 Superior,
quedando claro  que dicha carga deber ser impuesta consultando las
posibilidades económicas de los contribuyentes dado que esta exigencia
constitucional tiene por objeto lograr un mayor grado de redistribución de la
riqueza existente en nuestro país.
En relación con el numeral 9° del artículo
95 de la Carta, esta Corporación en Sentencia C-741/99 M. P. Dr. Fabio
Morón Díaz, sostuvo lo siguiente:
“... El
artículo 95 de la Constitución Política, que contiene los deberes de la persona
y el ciudadano, establece como uno de ellos el consagrado en su numeral 9, que
les impone, a título de obligación, la de contribuir al financiamiento de los
gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad. Es
decir, que esa norma superior consagra el principio de reciprocidad que en el
Estado social de derecho rige las relaciones que surgen entre los individuos y
el Estado y entre éstos y la sociedad, principio sobre el cual ha dicho esta
Corporación:
“En la base de los deberes sociales se
encuentra el principio de reciprocidad (C.N. art. 95). La Constitución reconoce
a la persona y al ciudadano derechos y libertades, pero, al mismo tiempo, le
impone obligaciones.
“Los beneficios que representa para el individuo
las relaciones conmutativas de la vida en sociedad deben ser compensados por
éste a fin de mejorar las condiciones materiales y espirituales de la
convivencia social y ampliar permanentemente el número de miembros de la
comunidad capaces de gozar de una existencia digna (C.N. Preámbulo, arts. 1,
95, 58, y 333). En una sociedad pobre, la justicia distributiva no puede ser
solamente cometido del Estado, sino actitud y práxis de todos, mayormente de
los mejor dotados.
“La filosofía moral que subyace al
ordenamiento jurídico emerge con fuerza normativa vinculante cuando la
Constitución faculta a las autoridades para exigir del individuo la superación
de su egoísmo, mediante el cumplimiento de sus deberes y obligaciones (Corte
Constitucional, Sentencia T-532 de 1992, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).”
Por tanto el deber
constitucional impuesto a los ciudadanos en el artículo 95-9 de la Carta
Política, tiene como fundamento el principio de reciprocidad que rige
las relaciones de los ciudadanos con el Estado y entre estos y  la sociedad,  a
fin de equilibrar las cargas publicas que estructuran y sostienen la
organización jurídico-política de la cual hacen parte, para armonizar y darle
efectividad al Estado Social de Derecho. Pero dicho deber estará siempre
enmarcado dentro de los principios de justicia y equidad.
7. La
libertad económica y el derecho a la igualdad.
Los artículos
333 y 13 de la Constitución se relacionan con particular énfasis al permitirle
a todas las personas ejercer libremente la actividad económica que tengan a
bien asumir, dentro de los límites del bien común.  Consecuentemente, todos
tienen derecho a la iniciativa privada y a la libre competencia, con las
responsabilidades que ello apareja.  Por su parte, la ley puede delimitar el alcance
de la libertad económica cuando así lo exija el interés social, el ambiente y
el patrimonio cultural de la Nación.  Vale decir, jurídicamente la libertad
económica está garantizada por la Constitución en armonía con el derecho a la
igualdad de los potenciales agentes económicos;  por lo tanto, siempre que el
legislador pretenda establecer limitaciones, exigencias o prerrogativas en
torno a esa libertad, deberá examinar previamente los supuestos viables a la
concreción de este derecho en un plano de igualdad material, sin perjuicio de
las distinciones que pueda hacer entre unas personas y otras, al amparo de
claros criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
En relación con
el derecho que tienen las personas a ejercer la libertad de empresa y a percibir
las utilidades que le son inherentes, el Estado se erige como director de la
economía con dos fines específicos:  de una parte, debe regular, vigilar y
controlar los procesos económicos en orden a fomentar y estimular la gestión
empresarial, impidiendo al efecto que se obstruya o restrinja la libertad
económica y evitando o controlando cualquier abuso de la posición dominante;  y
de otra, promoviendo y exigiendo a la empresa el cumplimiento de su función
social a través de su intervención en la explotación de los recursos naturales,
en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de
los bienes, y en los servicios públicos y privados;  igualmente, actuando como
empresario directo, ya con capital totalmente estatal, ora en alguna de las
modalidades de la asociación mixta.  Función social que se debe concretar en el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y en la
preservación de un ambiente sano.  En este espectro le corresponde al Estado
propender por la vigencia efectiva del derecho a la igualdad, tanto en la
esfera de los empresarios, como en la de los trabajadores y consumidores de sus
productos.  Asimismo le compete a las autoridades públicas, en sus diferentes
campos de acción, resolver las tensiones que se presentan entre la libertad de
empresa y la primacía del interés general, dado que, en cuanto base del
desarrollo la empresa debe producir y exhibir positivos balances de rentabilidad
económica y social, los que a su vez habrán de ser, en lo económico-fiscal,
representativos de mejores bases gravables y por tanto de mayores tributos;  y
en lo social, indicativos de su participación en el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes.
A propósito de
este tema expresó la Corporación en sentencia C-615 de 2002:
5. En el Estado social de Derecho, el
principio de la libertad económica -y de las subsiguientes de empresa[5] y de
competencia[6]-
se sigue considerando como base del desarrollo económico y social y como
garantía de una sociedad democrática y pluralista. Coincidente con esta
concepción, la Constitución Política en su artículo 333 expresamente reconoce a
la empresa su carácter de promotor del desarrollo.
Desde una óptica subjetiva, la libertad económica, que
involucra la de empresa y dentro de ella la libertad de competencia que es su
principio básico de operación, es un derecho no fundamental de todas las
personas a participar en la vida económica de la nación[7], que el
poder público no sólo debe respetar, sino que, además, debe promover. Para ello
debe remover los obstáculos que impiden el libre acceso a los mercados de
bienes y servicios. En este sentido, la Carta explícitamente enuncia que “La
libre competencia económica es un derecho de todos...” y añade que “El Estado,
por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica”.
No obstante, como todos lo derechos y
libertades, la económica y de empresa no son absolutas. Ellas tienen  límites
concretos que la Constitución expresamente menciona cuando afirma:  “La ley
delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el  interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.” Además, la noción
misma de empresa, similarmente a lo que sucede con el concepto de propiedad, es
entendida como una función social que implica obligaciones. (C.P art. 333)
El instrumento por excelencia que permite a
las autoridades lograr la efectividad de la función social de la empresa, es
la  actividad estatal de intervención en la economía. Esta intervención, según
lo prevé el canon 334 superior, se lleva a cabo por mandato de la ley “en la
explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción,
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos
y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución
equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano”. Así pues, el legislador puede intervenir la
actividad económica, a fin de lograr los mencionados fines constitucionales.
Puede decirse que la actividad
intervencionista del Estado en la economía pretende conciliar los intereses
privados presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el
interés general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como
en el de la prestación de los servicios públicos que se vincula (sic) la
satisfacción de necesidades básicas de los ciudadanos. Por ello, en las normas
de intervención que así expide el legislador, está presente la tensión entre la
libertad de empresa y la prevalencia del interés general.
6. De esta manera, si bien la libertad de
empresa admite límites que se imponen mediante la intervención en la economía
que se lleva a cabo por mandato de la ley para el cumplimiento de los fines de
interés general que la Constitución menciona, esta intervención no puede
eliminar de raíz la mencionada libertad y debe obedecer a criterios de
razonabilidad y proporcionalidad. Por ello, en reiterada jurisprudencia la
Corte se ha encargado de señalar los límites constitucionales que se imponen a
la hora de intervenir la actividad económica de los particulares en aras del
interés general. Al respecto, ha indicado que tal intervención: i) necesariamente
debe llevarse a cabo por ministerio de la ley;  ii) no puede afectar el núcleo
esencial de la libertad de empresa;  iii) debe obedecer a motivos adecuados y
suficientes que justifiquen la limitación de la referida garantía; [8]  iv)
debe obedecer al principio de solidaridad[9];
y v) debe responder a criterios de  razonabilidad y proporcionalidad[10].
8.  El caso
concreto.
El actor acusa
los artículos 44, 45 y 41 parágrafo 4º –parcial- de la ley 546 de 1999, los
cuales, conforme a su naturaleza, sentido y alcance se someten al siguiente
examen:
8.1. El artículo
44 crea la inversión obligatoria temporal denominada “Títulos de Reducción de
Deuda”, TRD, cuyo fin es el de proveer recursos para hacer abonos sobre los
saldos vigentes de las deudas individuales para la financiación de vivienda a
largo plazo.  Conforme a esta norma los TRD se denominarán en UVR, los emitirá
el Gobierno Nacional, podrán ser desmaterializados, tendrán un plazo de diez
años para su redención y serán negociables.  En la fecha de vencimiento del
título la redención se hará en un solo pago, sin perjuicio de su prepago cuando
las condiciones fiscales así lo permitan.  Los títulos no causarán intereses
remuneratorios.  Su emisión y colocación sólo requiere del decreto de emisión y
de la firma del director general de crédito público.
Como bien se
aprecia, los TRD constituyen una inversión forzosa que tiene como fin el de
proveer recursos para hacer abonos sobre los saldos vigentes de las deudas
individuales para la financiación de vivienda a largo plazo, lo cual sin duda
puede redundar en beneficio de la materialización del derecho a vivienda digna
de muchas personas (art. 51 C.P.), a tiempo que atiende a la salvaguarda de la
estabilidad del sector financiero, y en particular de su cartera hipotecaria,
no obstante la mutación legal de la UPAC hacia la UVR[11].
Esta inversión
forzosa, como cualquier otra, se enmarca dentro de la amplia facultad de
configuración legislativa que le compete al Congreso en términos de los
artículos 150-21 y 334 de la Constitución, referidos al poder intervensionista
del Estado en la economía, que en el presente caso se proyecta con efectos
fiscales y sociales de especial trascendencia para la calidad de vida de la
comunidad en punto a la vivienda.
Los TRD se
denominan en UVR, es decir, gozan de un factor de actualización contra el
demérito de la moneda cuyo tope máximo corresponde a la variación del índice de
precios al consumidor, de suerte que el patrimonio contable y fiscal de quienes
están obligados a adquirir los TRD no sufre desmedro alguno, manteniéndose
incólume la cuantía de sus bienes por este aspecto, a tiempo que en cuanto
propiedad cumplen con la función social que el artículo 58 superior estipula.
Más aún, en el balance de los adquirentes de TRD las respectivas cantidades se
expresan como inversiones a largo plazo, negociables en bolsa durante el
interregno que culmina con su redención (10 años), y por ende, susceptibles de
enajenación con arreglo a su proceso de maduración dentro de un mercado
bursátil que le reconoce ausencia total de riesgos a los títulos de deuda
pública.
Con el fin de
eliminar el riesgo que para los tenedores representa el manejo de títulos
físicos, la norma dispone que los TRD podrán ser desmaterializados, esto es,
que al abrigo del Depósito Central de Valores –que administra el Banco de la
República- los mismos pueden ingresar a un sistema computarizado,[12] diseñado para el
manejo, mediante registros electrónicos, de los títulos valores que emite o
administra el Banco de la República, que a su vez contribuye al dinamismo de
las transacciones en el mercado secundario.  Así entonces, en aras de la
seguridad y de la agilización de las transacciones, aprovechando los progresos
de la computarización el título físico ha venido cediéndole su sitio al título
virtual, propiciando de paso mayores márgenes de tiempo para la realización de
otras labores de importancia empresarial.
Los TRD se
redimirán en un solo pago, pudiendo ser prepagados cuando las condiciones
fiscales así lo permitan.  Asimismo, dichos títulos no causan intereses
remuneratorios.  Esta caracterización consulta ab initio la potestad que
tiene el Estado para intervenir en la economía con miras a la consecución de
recursos que alimenten los flujos de liquidez necesarios al cumplimiento de los
fines esenciales del Estado, concretamente, en lo tocante al derecho a vivienda
digna que asiste a todos los colombianos;  amén de la vocación que tales
títulos ostentan frente a la estabilización del sistema financiero y su
progresiva reactivación.  Los TRD no causan intereses remuneratorios, pero
gozan a su favor de la actualización monetaria que les dispensa su denominación
en UVR.  Es decir, día a día los adquirentes mantienen el valor presente de su
inversión, y con ello, la intangibilidad del núcleo esencial del derecho a la
propiedad.  Siendo claro además que, en la tensión que discurre entre el
derecho sobre la propiedad privada y la supremacía del interés general, el fin
social de la propiedad sale bien librado a instancias de los TRD.
Por otra parte,
contrario a lo alegado por el actor, la obtención de altos rendimientos no es
el único móvil de la inversión, pues en palabras del Ministerio Público:
(...), no es cierta la afirmación del
demandante de que el único móvil de la inversión sea la obtención de altos
rendimientos.  Aún, al margen de las inversiones forzosas, en el giro ordinario
de los negocios, existen otros intereses que motivan a los inversionistas, así
por ejemplo, la disminución del riesgo, el logro de estabilidad, el
posicionamiento en ciertos mercados, el good will, la ampliación de la
actividad, la concreción de alianzas estratégicas, la diversificación de
actividades, entre otros, algunos de los cuales no representan altos
rendimientos, e incluso pueden reportar pérdidas, pero que contribuyen a la
protección del capital o a la proyección de la inversión en el largo plazo.
En este caso, suficiente justificación
puede encontrar el sistema financiero al asegurar los factores más valiosos de
esa actividad como son la solvencia y la estabilidad del sistema a partir del
saneamiento de la cartera y la reactivación del sector; (...).
Conforme a lo
expuesto, todo tiende a señalar que el derecho a la libertad de empresa no ha
sufrido lesión alguna en virtud del artículo censurado, pues según se registra,
la afectación de unos recursos privados a la adquisición de los TRD no limita
desproporcionadamente la iniciativa privada que le incumbe a los agentes
económicos obligados a realizar dicha adquisición, como tampoco su capacidad
instalada para el giro ordinario de sus negocios.  Lo cual se puede deducir de
la simple lectura del segundo inciso del artículo 45 demandado, con arreglo al
cual la tarifa de inversión es del 0.68% sobre los rubros allí identificados.
Tarifa que en todo caso no se hace efectiva en un solo contado, puesto que se
aplica de manera diferida, con las subsiguientes ventajas que ello le depara al
adquirente en el plano de su manejo patrimonial.
Finalmente, el artículo cuestionado prevé
que la emisión y colocación de los TRD sólo requiere del decreto de emisión y
la firma del director general de crédito público.
Pues bien, según
se reseñó en el numeral 4.1. de esta providencia, en relación con las
operaciones de emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública
interna, por mandato constitucional y legal intervienen de manera coordinada:
el Legislador, el Banco de la República y el Gobierno.  Sin que de manera
alguna se requiera la aprobación unánime de la Junta Directiva del Banco de la
República para su emisión y colocación.  Y como bien claro resulta, en el
presente caso no nos hallamos ante un empréstito otorgado por el Banco de la
República al Gobierno.  Por el contrario, el asunto bajo examen se contrae a
una emisión y colocación de títulos de deuda pública interna –TRD-, a cuyos
efectos el Gobierno Nacional está facultado para hacer la emisión mediante
decreto, con la pertinente colaboración del director general de crédito
público.  Desde luego que estas operaciones se deben realizar con sujeción a la
regulación general de las condiciones financieras que señale la Junta Directiva
del Banco, de conformidad con el literal c) del artículo 16 de la ley 31 de
1992.
La Sala reitera
y concluye: cierto es que tanto el empréstito del Banco de la República a favor
del Gobierno, como la emisión y colocación de títulos de deuda pública, apuntan
fundamentalmente hacia la consistencia y mejoramiento de las finanzas públicas,
y por tanto, hacia el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.  Empero,
la forma en que tales actos surgen a la vida jurídico-económica no permite
confundirlos, y cuanto menos, en el marco de la aprobación unánime de la Junta
Directiva.
Siendo entonces
los TRD, títulos de deuda pública interna, la pretendida aprobación unánime que
tanto preocupa al actor, resulta superflua.  Por ende, en tanto el artículo 373
superior no ha sido quebrantado por el artículo 44 de la ley 546 de 1999, la
Corte declarará su exequibilidad por los cargos formulados.
8.2. El artículo
45 impugnado señala taxativamente los sujetos obligados a invertir en TRD,
quienes al efecto tienen como elemento común su pertenencia al sector
financiero.  No se someten a esta obligación los fondos que de conformidad con
el respectivo reglamento, tengan como objeto exclusivo la administración de los
recursos de seguridad social y los fondos de inversión extranjera.  Igualmente
se marginan los recursos destinados exclusivamente a seguridad social
administrados por las compañías de seguros.
El artículo
estipula una tarifa de inversión del 0.68% anual, durante seis años contados a
partir del año 2000, calculada sobre los saldos de los pasivos para con el
público, el valor del respectivo fondo, o el valor de las primas emitidas,
según sea el caso.  Inversión que deberá realizarse por períodos mensuales para
completar en cada período anual el 0.68%.
En sentir del
actor, esta inversión no cumple con la relación de causalidad que debe existir
entre la actividad de los sujetos pasivos y el destino de la misma, toda vez
que las inversiones forzosas deben ser impuestas a las personas cuya actividad
se relaciona directamente con el sector protegido, esto es, con el receptor de los
recursos generados por la inversión.
Sobre el
particular, salta a la vista el yerro conceptual que embarga la argumentación
del demandante al reclamar un tal nexo de causalidad.  En efecto, nótese que la
relación que él pide, en el mejor de los casos sólo tendría cabida en el campo
de las contribuciones parafiscales, donde, en términos del Estatuto
Presupuestal:  “Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos
con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo
social y económico y se utilizan para beneficio del propio sector”.  Por
contraste, los TRD, como cualquiera otra especie de inversión forzosa, no
tienen las características de una contribución parafiscal.
A título
ilustrativo puede constatarse que las diferencias entre la inversión forzosa y
la contribución parafiscal son varias, observándose entre otras las
siguientes:  (i) desde el punto de vista de su identidad fiscal, mientras que
la primera hace parte de los recursos del crédito, la segunda es independiente
de los mismos;  (ii) la inversión forzosa no es un tributo, al paso que la
contribución parafiscal tiene una relación tangencial con el mismo;  (iii)
desde el punto de vista de su integración al presupuesto público, mientras que
la inversión hace parte éste, la contribución parafiscal no;  (iv) la inversión
forzosa entraña un título valor, la contribución parafiscal no;  (v) contable y
fiscalmente la inversión forzosa se refleja en el activo y en el patrimonio del
sujeto que la adquiere; por su parte la contribución parafiscal disminuye el
activo del adquirente sin compensación patrimonial.
Así, dada su
disímil naturaleza jurídica, fiscal y contable, nada obliga al Congreso de la
República a cumplir con una tal relación de causalidad.  Por el contrario, con
apoyo en la libertad de configuración legislativa que lo anima, bien puede el
Congreso ejercer su poder intervensionista dentro del circuito económico en pos
de fines constitucionales como los que signan la presencia de los TRD,
señalando al efecto los sujetos pasivos de la adquisición forzosa sin más
imperativos que el respeto y acatamiento de los valores, principios, derechos y
deberes que establece el orden jurídico superior.  Respeto y acatamiento que en
el presente caso se cumplen adecuadamente.
Aduce también el
actor un quebranto del derecho a la igualdad, por cuanto en su opinión, el
artículo 45 acusado hizo extensiva la inversión forzosa en TRD a sujetos
distintos de los establecimientos de crédito, “que ninguna responsabilidad
tienen en la crisis del sistema UPAC”;  concretamente: los fondos comunes
ordinarios, especiales y de inversión administrados por las sociedades
fiduciarias, los fondos de valores administrados por las sociedades
comisionistas de bolsa y los fondos de inversión administrados por las
sociedades administradoras de inversión;  ninguno de los cuales tiene el
carácter de establecimiento de crédito, según su particular parecer.
Pues bien, según
se ha visto, el común denominador de los sujetos pasivos de la inversión es su
pertenencia al sector financiero y no la calidad de establecimientos de
crédito, así como tampoco el haber tenido alguna responsabilidad en la crisis
del sistema UPAC.  De lo cual se infiere que la norma cuestionada no proyecta
un contenido que pudiera dar al traste con el derecho a la igualdad o con el
principio de equidad frente a las cargas públicas.  Por lo tanto, su
exequibilidad será declarada en relación con los cargos formulados.
De otro lado
agrega el demandante que la inversión forzosa no recae sobre las entidades
financieras que administran los mencionados fondos, sino sobre las personas
naturales y jurídicas adherentes a dichos vehículos de inversión colectiva,
quienes por esa vía terminan siendo los obligados a adquirir los TRD, habida
consideración de los descuentos y retenciones que deben soportar sus recursos,
según especificación.
Por este aspecto
el libelista formula un cargo inconsistente en términos constitucionales, dado
que intenta mostrar una infracción a la Carta por vía indirecta y acudiendo a
casos concretos, lo cual, según se sabe, engendra ineptitud sustantiva de la
glosa.  Por lo mismo, en este sentido la Corte no hará pronunciamiento de fondo
8.3. El
parágrafo 4º del artículo 41 demandado alude a la autorización concedida al
Gobierno Nacional para emitir y entregar los Títulos de Tesorería, TES, en las
cuantías requeridas para atender la cancelación de las sumas que se abonarán a
los créditos hipotecarios.  Recuerda los requisitos de validez de estas operaciones,
cuyos títulos podrán emitirse con cargo a vigencias futuras y con base en los
recursos provenientes de las inversiones forzosas establecidas por la ley 546
de 1999.
El actor demanda
la expresión “y con base en los recursos provenientes de las inversiones
forzosas establecidas por la presente ley”, por considerar que hace unidad
normativa con las demás disposiciones acusadas.  Al respecto la Corporación
hace extensivas las consideraciones ya expuestas, en desarrollo de lo cual
declarará la exequibilidad de ese segmento normativo, por los cargos
planteados.
Finalmente la
Corte enfatiza la constitucionalidad de las normas demandadas por cuanto el
legislador no afectó el núcleo esencial de la libertad de empresa;  se trata de
unas disposiciones que obedecen a motivos adecuados y suficientes que
justifican la limitación de la referida garantía;  obedecen al principio de
solidaridad; y, responden a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES
los artículos 44, 45 y la expresión “y con base en los recursos provenientes
de las inversiones forzosas establecidas por la presente ley”, contenida en
el parágrafo 4º del artículo 41, de la ley 546 de 1999, por los cargos
formulados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (E)
[1] A este respecto, la
Corte Constitucional dijo que “...el concepto romano  de propiedad
concebido bajo una estructura  sagrada, absoluta e inviolable, fue dejado a un
lado en la época feudal  en razón a la restricción del comercio, para ser
retomado nuevamente en la Revolución Francesa, época en la cual se instauró
como garantía y resistencia a la opresión y a los privilegios. De esta forma el
derecho a  la propiedad, aseguró a cada hombre un espacio exclusivo e
imperturbable en el que no existía injerencia alguna sobre sus bienes, y que
garantizaba un poder irrestricto y autónomo sobre sus posesiones de manera tal
que se constituyeran en  la base de su libre iniciativa como ciudadano y de su
paulatino desarrollo económico.” A lo cual agregó: “Esta noción del
derecho a la propiedad, denominada por algunos tratadistas como absoluta,
también tuvo relevancia en nuestro ordenamiento jurídico y constitucional.
Situación que se traduce en el artículo 669 y siguientes  del Código Civil  que
consagran  el derecho de dominio como un derecho  real que permite a su titular
gozar y disponer arbitrariamente de la cosa, siempre y cuando no fuera ello
contrario a la ley o contrario a un derecho ajeno.”  Y después dijo: “La
concepción clásica de la propiedad que reinó en nuestro país durante algún
tiempo, fue cediendo a las  exigencias  de justicia y de desarrollo  económico
y social en otros espacios jurídicos y constitucionales,  que determinaron un
nuevo rumbo y fueron incluyendo  nuevos elementos  al derecho a la propiedad,
necesarios  para ponderar su ejercicio frente a situaciones o ‘motivos de
utilidad pública’, (artículos 31 y  32 de la Constitución de 1886),  o
circunstancias en las que el interés privado tuviera que  ceder al interés
público o social. Estas nuevas  concepciones, posteriormente  fueron
reforzadas en la reforma  constitucional de 1.936 con la introducción del
concepto explícito de ‘función social’ de la propiedad.” (Sentencia T-427
de 1998. M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero)
[2] La Constitución de 1886 reconocía que “el
interés privado deberá ceder al interés público o social”. No obstante, no
fue hasta 1936 que el Estado colombiano incluyó una norma constitucional
expresa en la que confirió a la propiedad privada la función social que hoy
ostenta.
[3] Confróntese también la Sentencia C-006 de
1993 (M.P: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) en la que la Corte Constitucional
analizó la exequibilidad de algunas normas de la Ley 57 de 1987. La ley facultó
al Presidente de la República para regular las condiciones extintivas de
derechos que hubieran sido constituidos por particulares sobre yacimientos,
depósitos minerales y minas. En la providencia la Corte analizó la dimensión
social del derecho a la propiedad privada y estudió la evolución de dicha
dinámica  en el derecho colombiano.
[4] Sentencia C-275 de 1996. M.P. Dr. José Gregorio
Hernández Galindo
[5] La libertad de empresa ha sido definida
en los siguientes términos por esta Corporación: "Por libertad de
empresa hay que entender aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para
afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realización  de actividades económicas para la producción e intercambio de
bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del
mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio  o
ganancia.  El término empresa en este contexto parece por lo  tanto cubrir dos
aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la
capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una
organización económica típica-, con abstracción de la  forma jurídica
(individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”. Sentencia
C-524 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
[6] Sobre lo que debe entenderse por libertad
de competencia, la Corte ha señalado: “La competencia se presenta cuando un
conjunto de empresarios (personas naturales o jurídicas), en un marco
normativo, de igualdad de condiciones, ponen sus esfuerzos o recursos en la
conquista de un determinado mercado de bienes y servicios.  La libertad de
competencia supone la ausencia de obstáculos entre una pluralidad de
empresarios en el ejercicio de una actividad económica lícita.”  Sentencia C-
616 de 2001. (MP. Rodrigo Escobar Gil)
[7] Sobre este punto la Corte ha hecho ver
que “si bien las libertades económicas no
son derechos fundamentales per se y que, además, pueden ser limitados
ampliamente por el Legislador, no es posible restringirlos arbitrariamente ni
es factible impedir el ejercicio, en igualdad de condiciones, de todas las
personas que se encuentren en condiciones fácticamente similares (C.P. art. 13
y 333). Por consiguiente, es viable predicar la ius fundamentalidad de
estos derechos cuando se encuentren en conexidad con un derecho fundamental,
esto es, cuando su ejercicio sea el instrumento para hacer efectivo un derecho
fundamental2, como por ejemplo el de igualdad. Corte Constitucional, Sentencia SU-
157 de 1999.
[8] Corte Constitucional. Sentencia T-291 de
1994. M.P. Eduardo Cifuentes.
[9] Corte Constitucional. Sentencia T-240 de
1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Corte Constitucional Sentencia C-398 de
1995.  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[11] “La UVR no
es una moneda, pues no tiene existencia física ni jurídica como tal, y carece
en sí misma de poder liberatorio: no sustituye al peso como unidad monetaria ni
es medio de pago. Mediante ella solamente se actualiza el valor de los pesos
prestados, según evolucione la inflación. (...)  La UVR únicamente es aceptable
desde el punto de vista constitucional si sirve para introducir con exactitud y
como un máximo dentro del cual la Junta Directiva del Banco de la República
debe actuar el ajuste encaminado a conservar el poder adquisitivo del dinero
que se adeuda, pero no lo es si, por complejas fórmulas matemáticas cuya
comprensión está fuera del acceso al común de las personas, y sin base en norma
legal alguna, conduce a sofisticadas modalidades que permitan el incremento
ilegítimo del capital o de las cuotas de amortización de los préstamos. De allí
que la UVR no pueda contener nada distinto, en su cuantificación, de la
variación del índice de precios al consumidor, como tope exclusivo. No se
considera inconstitucional la UVR ni el artículo 3 que la contempla, siempre
que refleje verdadera y exclusivamente la inflación” .  Sentencia C-955 de 2000.
[12] Al respecto puede verse la página: www
banrep.gov.co