T-145-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-145/04
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Protección al consumidor/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y
COMERCIO-Naturaleza de las funciones en materia de protección al
consumidor/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Atribuciones
administrativas y judiciales en materia de protección al consumidor
En materia de protección al consumidor la Superintendencia de
Industria y Comercio ha ejercido tradicionalmente funciones que de acuerdo con
las normas mencionadas le permiten cumplir con su misión institucional. En
estas condiciones, no cabe duda que las actuaciones que la mencionada autoridad
adelanta con fundamento en las normas referidas tienen naturaleza
administrativa. En este punto cabe advertir que la Sala no pasa por alto que en
materia de protección al consumidor la Superintendencia de Industria y Comercio
también ejerce funciones de naturaleza judicial.
DERECHOS DEL CONSUMIDOR-Carácter
poliédrico
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Atribuciones administrativas para el caso
Para la Sala no cabe duda que la actuación desplegada por la
Superintendencia de Industria y Comercio en el caso presente era de naturaleza
administrativa. Si bien la jurisprudencia ha expresado la necesidad de que se
informe al sujeto jurídico sobre la naturaleza de las facultades que se están
ejerciendo por la Superintendencia de Industria y Comercio al momento de
iniciar el trámite, es lo cierto que en el caso sometido a examen las partes
entendieron siempre estar frente a una actuación administrativa y nunca por
esta circunstancia vieron restringidos sus derechos en el proceso.
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/ACCION
DE TUTELA-Abuso/ACCION DE TUTELA-Procedencia ante perjuicio
irremediable a falta de idoneidad del mecanismo de defensa judicial
ACCION DE TUTELA-Decisión administrativa
desfavorable no puede ser considerada como perjuicio irremediable/JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de controversias administrativas
La Sala observa que las decisiones administrativas pueden, en
efecto, llegar a ser en extremo gravosas para el sujeto jurídico llamado a
soportarlas, pero esa circunstancia por si sola no implica que tales
consecuencias deban ser calificadas como un perjuicio irremediable que haga
procedente el amparo. De manera que el perjuicio irremediable no puede
establecerse a partir del grado de adversidad que soporte el sujeto jurídico
como consecuencia de una decisión administrativa sino por la contrariedad de
ésta con el orden constitucional. En estas condiciones, para la Sala no se
cumple en el caso sub-examine con los requisitos de procedibilidad señalados,
pues no es posible afirmar que las sociedades accionantes enfrenten la
posibilidad de padecer un perjuicio irremediable como consecuencia de los actos
controvertidos, como quiera que los argumentos que apuntan a la demostración de
aquel no indican una actuación caprichosa o arbitraria de la autoridad, sino la
controversia en torno de temas del exclusivo resorte del juez en lo contencioso
administrativo.
PROVEEDOR Y PRODUCTOR-Definición por el
Decreto 3466 de 1982
JUEZ CONSTITUCIONAL-Carece de
competencia para definir la responsabilidad de los concesionarios
El juez constitucional no tiene competencia para definir si los
concesionarios son o no responsables en este caso particular. En el caso
sometido a examen será el juez contencioso administrativo quien defina, previo
examen de los actos administrativos controvertidos, si a los concesionarios
-proveedores- les es imputable o no responsabilidad en la situación particular,
pero en ningún caso puede llegar a concluir que la calidad del sujeto jurídico
por sí sola lo excluye de cualquier obligación.
PRODUCTOR-Función y responsabilidad/PROVEEDOR-Función
y responsabilidad
Vale precisar que ciertamente el análisis exige establecer quién
difunde la información irregular y en qué medida es de su dominio. En estas
condiciones, resulta lógico que se haga referencia al productor cuando se alude
a información que es de su dominio y que difunde bajo su responsabilidad, como,
por ejemplo, la relacionada con el producto mismo - características técnicas,
origen, modo de fabricación, componentes, usos, volumen, peso, medida entre
otras -, por su parte, es también coherente que se aluda al proveedor o al
prestador de un servicio como responsable de la información de su dominio
relacionada con la denominada por el Decreto 3466 de 1982 propaganda con
incentivos (artículo 16) - ofrecimiento de rifas, sorteos, cupones, vales,
fotos, figuras, afiches, imágenes o cualquier otro tipo de representación de
personas, animales o cosas y el ofrecimiento de dinero o de cualquier
retribución en especie -.
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Definición
respecto a qué consiste una “promoción”/SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y
COMERCIO-No se advierte vía de hecho en el contenido del concepto
“promoción”
Considera la Sala que el juez en lo
contencioso administrativo también ostenta plena competencia para definir si el
descuento sobre el precio otorgado al cliente como resultado de la negociación
particular consiste o no en una promoción. Esta controversia no puede ser resuelta
por el juez de tutela, pues no se advierte en la posición jurídica de la
Superintendencia de Industria y Comercio una definición caprichosa o arbitraria
de lo que consiste una promoción. Al respecto, la Sala estima que el hecho de
que la Superintendencia puntualice el contenido jurídico del concepto, siempre
que resulte ajustado a la Constitución y consistente desde el punto de vista
jurídico, no puede configurar una vía de hecho.
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Instrucción a los clientes en
materia de protección al consumidor
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Debe resolver si la
instrucción de la Superintendencia de Industria y Comercio se ajusta a las
normas legales
La solución de la controversia
planteada depende de la interpretación de normas de rango legal, por lo que la
jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con entera idoneidad para
definirla. Así, pues, se habrá de resolver ante el juez administrativo si la
instrucción impartida se ajusta o no a las normas citadas y es de su entero
resorte determinar si constituye una condena de indemnización en los términos
como se expone por el demandante. No obstante, la Sala estima que la
instrucción reprochada constituye “corolario lógico de la medida tomada en
defensa de los consumidores” y
bien podría derivar del ejercicio del poder de policía asignado a la autoridad
y, siendo esta interpretación admisible jurídicamente, será el juez
administrativo quien defina la controversia.
ACCION DE
TUTELA-Improcedencia por no configurarse vía de
hecho ni perjuicio irremediable
Referencia:
expediente T-730843
Acción de tutela instaurada por las sociedades Distribuidora Los
Coches La Sabana S.A, Continental Automotora Continautos S.A e Enternacional de
Vehículos Limitada contra La Superintendecia de Industria y Comercio.
Magistrado Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil cuatro (2004).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Jaime Araújo Rentería, Alvaro
Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y el Consejo
Superior de la Judicatura en sus respectivas Salas Disciplinarias, dentro de la
acción de tutela instaurada mediante apoderado por las sociedades DISTRIBUIDORA
LOS COCHES LA SABANA S.A, CONTINENTAL AUTOMOTORA CONTINAUTOS S.A e
INTERNACIONAL DE VEHICULOS LIMITADA contra la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y
COMERCIO.
I.       ANTECEDENTES
1.
Hechos
-        Durante los meses de Enero a Marzo del año 2000, General
Motors Colmotores S.A, GMAC Financiera de Colombia S.A y la red de
Concesionarios Chevrolet, realizaron de manera conjunta una campaña
publicitaria en la que ofrecía a los compradores de vehículos nuevos de dicha
marca una tasa de interés de 1.5% mensual para financiar el 70% del valor del
vehículo.  Así mismo, se indicaba que se concedería dicha tasa en cuotas e
intereses fijos y por un término de hasta 36 meses en todos los modelos, con
excepción de microbuses, buses, busetas, brigadier y superbrigadier.  También
se precisó que la oferta se realizaba por un tiempo limitado y se anunció que
no era acumulable con otras promociones.
-        La Superintendencia de Industria y Comercio inició de
manera oficiosa una investigación sobre la forma como se estaba dando
cumplimiento a lo expuesto en la propaganda descrita.  Con ese propósito, el
día 2 de febrero de 2002, la entidad realizó una visita a uno de los
concesionarios –Automotores San Jorge- y, resultado de ella, reparó que en
ningún lugar la publicidad indicaba que la tasa de interés ofrecida estuviese
sujeta a condición alguna o que se tratara de un interés “subsidiado”
que, como lo explicaran los empleados del concesionario, consistía en que la
diferencia entre el interés de mercado (2.33%) y el ofrecido (1.5%), se
asumiría en 2/3 partes por el cliente y en 1/3 parte por GM Colmotores.
-        Dado lo anterior, la Superintendencia de Industria y
Comercio solicitó a GM Colmotores, GMAC Financiera de Colombia S.A y a todos y
cada uno de los concesionarios participantes en la promoción, que explicaran la
conducta descrita.  En respuesta, algunos de los concesionarios, entre los
cuales se cuentan los accionantes dentro del presente trámite, explicaron que
según lo acordado con GMAC y GM Colmotores, ésta última asumiría una tercera
parte (1/3) y el concesionario las dos terceras partes (2/3) restantes por
concepto del “subsidio”.  Así mismo, hicieron especial énfasis en que la tasa
de interés rebajada era una promoción no acumulable con otras promociones, lo
que no obstaba para que, dependiendo de la forma de pago, se aplicarán
descuentos sobre el precio.
-        Con ocasión de los hechos descritos, la Superintendencia de
Industria y Comercio, profirió la resolución No. 03964 del 15 de febrero de
2001, mediante la cual resolvió ordenar a la red de concesionarios Chevrolet,
de la que hacen parte las sociedades accionantes, la corrección de la
publicidad y el acatamiento de unas instrucciones para el efecto.  Sobre el
particular la entidad observó:
·
Que “en algunos concesionarios” no se
procedió en la forma como se indicaba en la publicidad pues se trasladó la
obligación del concesionario al consumidor, a quien se le hizo pagar el
subsidio del crédito bien en la cuota inicial de vehículo o sumándolo al monto
a financiar.  Del mismo modo afirmó que ninguno de los concesionarios negó o
desvirtuó el hecho de estar cobrando al consumidor el denominado “subsidio”
como requisito para la obtención de la tasa de interés rebajada.
·
Que, de acuerdo con la definición de promoción[1], no puede entenderse
como tal la negociación entre el concesionario y un cliente en particular, de
manera que la salvedad establecida en la propaganda, según la cual la promoción
anunciada no era acumulable con otras promociones, no era aplicable en estos
casos.  Al respecto, afirmó además que dicho proceso en el que se fija el
precio final, no es público, temporal ni sustentado en la intención de generar
clientes adicionales, elementos que caracterizan las promociones y propagandas
con incentivos.
·
Recabando en el punto anterior, explicó que para
cada automóvil no existe un precio fijo oponible a todos los consumidores, sino
que para cada operación se negocia un valor entre el concesionario y el usuario
dada la libertad de competencia que rige la actividad.  De manera que,
concluye, no se puede entender que existe un precio común a todos los
concesionarios, pues ello sería ilegal (Artículo 47, numeral 1 del Decreto 2153
de 1992).
·
En estas circunstancias, la Superintendencia
consideró que como resultado de la contradicción entre lo anunciado y la
práctica descrita se crearon las condiciones para causar un daño o perjuicio a
consumidores indeterminados pero determinables, al tiempo que estimó que dicho
perjuicio puede ser evitado, siguiendo algunas instrucciones, entre las cuales
se cuenta la reliquidación de todas las operaciones y el ajuste de aquellas en
que se hubiese cobrado una tasa más alta a la ofrecida, así como en aquellas en
que se exigió el pago de dinero para acceder a la tasa ofrecida o se incrementó
el valor a financiar para el mismo efecto.
·
Así mismo se ordenó que “en los mismos medios,
sean propios o contratados, el mismo número de veces, de idéntica manera y por
el mismo lapso de tiempo en que se publicitó la promoción objeto de esta
resolución, deberá anunciarse lo siguiente: Por disposición de la
Superintendencia de Industria y Comercio, GM Colmotores y su red de
concesionarios informan a las personas que adquirieron vehículos distintos de
microbuses, busetas, buses, Kodiak, Brigadier y Super Brigadier entre enero y
marzo, incluido, de 2000, obtuvieron financiamiento y cancelaron por lo menos
el 30% como cuota inicial, que durante junio de 2001 se recalcularán las cifras
de la operación y reconocerán los valores a que haya lugar, en el evento que
hubiese existido equivocación en el cálculo .  Quién desee revisar su
reliquidación, puede acudir al concesionario respectivo o la fábrica y, en caso
de persistir dudas, pedir asistencia en el 9800 910165”.
-        Los concesionarios accionantes –entre otros impugnantes-,
mediante apoderado, presentaron recurso de reposición contra la resolución
referida, por considerar que la entidad accionada decretó medidas que no
correspondían a la normatividad invocada.  Al respecto, arguyó, entre otras,
que: i) por disposición expresa de los artículos 31 y 32 del Decreto
3466 de 1982 en el que se funda la decisión, el destinatario de dichos
contenidos normativos es el productor, mientras que la resolución
pretende aplicar dicha norma respecto de los concesionarios o proveedores, ii)
la entidad carecía de competencia para ordenar el resarcimiento, abono o
devolución de sumas de dinero, pues ello no se enmarca en el concepto de multa
o sanción y que, iii)  la ley no otorga a la Superintendencia de
Industria y Comercio facultades jurisdiccionales para la solución de esta
controversia.
-        La Superintendencia de Industria y Comercio resolvió los
recursos de reposición mediante la Resolución No. 21123 del 5 de julio de 2002
en la que manifestó su decisión de no reponer la decisión atacada y reafirmó su
competencia para adoptar las medidas impartidas reiterando que “habiéndose
establecido que en algunos casos se presentaron situaciones que indujeron en
error al consumidor sobre la publicidad objeto de estudio, es menester de esta
Superintendencia, al tenor de lo dispuesto en los artículos 32 del estatuto de
protección al consumidos (decreto 3266 de 1982), del numeral 21 del artículo 2
del decreto 2153 de 1992 y el literal a) del artículo 145 de la ley 446 de
1998, ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del anunciante, en
condiciones idénticas a las que se realizó la publicidad investigada y tomar
las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a los
consumidores”.  A lo anterior añadió que “[C]omo claramente se lee en
las normas antes señaladas, la Superintendencia está facultada para tomar ‘las
medidas necesarias para evitar que (…) se cause daño o perjuicio a los
consumidores.’  Por tanto, la orden que se impartió fue claramente en uso de
esa facultad, con el único fin de evitar perjuicio a los consumidores.”
-        Los hechos descritos motivaron la presentación de la acción
de tutela de la referencia ante el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca.  Este tribunal, sin embargo, estimó que de acuerdo con el Decreto
1382 de 2000, el competente para conocer era el Juez del Circuito de Bogotá, a
quien remitió el expediente correspondiendo por reparto al Juzgado 25 Civil del
Circuito de Bogotá que, con auto del 12 de septiembre de 2002, no aceptó la
competencia y dispuso la remisión del expediente al Consejo Superior de la
Judicatura, Sala Disciplinaria, para que resolviera el conflicto de
competencia.  Este alto tribunal a su vez, mediante auto del 26 de septiembre
de 2002, remitió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el
conflicto de competencia planteado.
-        Así las cosas, esta Corporación, mediante auto de Sala
Plena del 27 de noviembre de 2002, desató el conflicto de competencia planteado
ordenando remitir al Consejo Seccional de la Judicatura el expediente de la
referencia, para que en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales decidiera sobre la acción de tutela presentada.
2.
Demanda de tutela
El apoderado de las sociedades concesionarias sostiene en la demanda
de tutela que la actuación de la entidad accionada vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y al buen nombre de sus representadas, por las
razones que a continuación se explican.
-        En primer término, expone que los artículos 16, 31 y 32 del
Decreto 3466 de 1982 que sirvieron, entre otros, de fundamento legal de la
decisión controvertida, tienen como destinatarios de sus disposiciones al productor
y no al proveedor o concesionario.  Al respecto, hace mención a las
definiciones de productor y proveedor establecidas en el mencionado decreto,
con el fin de hacer énfasis en la diferencia anotada y así precisar que sus
apoderados no son en modo alguno productores de acuerdo con dichas normas.  En
estas circunstancias, sostiene que la entidad accionada incumple “el
principio de tipicidad jurídica”.
Así mismo, el apoderado de las accionantes asegura que la entidad
accionada ha soportado su decisión en una definición de “promoción” que
no tiene respaldo legal.  Sobre el particular, explica que de manera errada, a
su juicio, la Superintendencia argumentó que los descuentos concedidos por los
concesionarios a los clientes no pueden considerarse como una promoción, de
acuerdo con una definición de que ni siquiera se encuentra mencionada a lo
largo del Decreto 3466 de 1982.
-        Por otra parte, sostiene que la entidad accionada carecía
de competencia para expedir las resoluciones controvertidas, lo que de acuerdo
con la jurisprudencia constituye un defecto orgánico en su actuación.  Al
respecto, manifiesta que ninguna de las normas en las que se fundamentó la
actuación de la entidad accionada, le permite a ésta decretar la indemnización
de perjuicios, ni el resarcimiento o restitución de dinero alguno a favor de
los clientes.
De la lectura de las normas, el apoderado concluye que las únicas
medidas que se podían decretar como resultado de la actuación eran multas o
medidas preventivas tendientes a evitar que se cause un daño o perjuicio a los
consumidores o que se incurra nuevamente en error. (artículo 32 del Decreto
3466 de 1982)  En cuanto a las multas, precisa sus características con base en
la cita de doctrina nacional, con el propósito de enfatizar en que las medidas
adoptadas por la entidad no tienen tal naturaleza, “ya que las mismas no se
imponen a favor del tesoro público sino del consumidor y tienen un carácter
reparativo de un supuesto perjuicio para el cliente.”
Sobre este punto, insiste en que las medidas adoptadas tampoco
tienen una finalidad preventiva y no guardan relación con la conducta
reprochada pues, a su juicio, la medida que profiera la Superintendencia de
Industria y Comercio “debe estar necesariamente relacionada con la conducta
que supuestamente origina el perjuicio o error, en este caso con la propaganda
comercial.”  Al respecto, agrega que de acuerdo con las normas sobre la
materia, lo que debe ordenar corregirse es la publicidad de manera que esta se
ajuste a las operaciones “y no al revés, es decir las operaciones a la
publicidad”.
-        Por otra parte, el apoderado de las sociedades accionantes
argumenta que las pruebas que sirvieron de fundamento de la decisión se basan
en hechos y conductas de uno de los competidores de aquellas y, en
consecuencia, no les son imputables.  Sobre el particular explica que la
primera de las resoluciones fundó su decisión en la visita que realizó el día 2
de febrero de 2002 a uno de los concesionarios -competidores de sus
poderdantes- y en la presunción de culpa respecto de los demás cuando afirmó
que “en ninguna de las respuestas dadas por los concesionarios se negó o
desvirtuó el hecho de estar cobrando el ‘subsidio’ al consumidor, como
requisito para la obtención de la tasa de interés del 1.5% mensual, hecho que
se comprobó en la visita realizada el 2 de febrero de 2002”.
En relación con la prueba mencionada, el apoderado advierte, además,
que no les fue notificada, se practicó sin la intervención de ninguno de sus
representados y ninguna oportunidad tuvieron de controvertirla.
-        En capítulo aparte, la demanda fundamenta la vulneración
del derecho al buen nombre.  Sobre esta materia, el apoderado de las
accionantes llama la atención sobre el hecho de que una de las órdenes de la
Superintendencia de Industria y Comercio consiste en que se envíe una carta a
los clientes en la que se indique que se procederá a reliquidar y a abonar las
sumas equivalentes al interés cobrado y a la tasa del 1.5%.
Según la demanda, la orden referida se expidió sin fórmula de
juicio, como quiera que no consta en la actuación queja, testimonio o prueba
alguna “que indique malestar o descontento, por parte de los clientes con
los términos o la forma como adquirieron su vehículo” o de la que se pueda
concluir que sus representados trataran de inducir a error, engañar o incumplir
con la promoción ofrecida.  En estas circunstancias, concluye que el
cumplimiento de esta medida acarrearía un daño de extrema gravedad al buen
nombre de los accionantes.
Con base en las consideraciones referidas, el apoderado de las
accionantes considera que la entidad accionada ha incurrido en una vía de hecho
y, en consecuencia, solicita que se amparen de manera transitoria los derechos
fundamentales invocados, como quiera que, sostiene, el cumplimiento de las
medidas ordenadas causaría un perjuicio irremediable a sus representadas.  En
consecuencia, solicita al juez de tutela que ordene la suspensión inmediata de
la ejecución de la medidas impuestas en las resoluciones controvertidas,
mientras se instauran y se surten las acciones contenciosas y los procesos
correspondientes ante las autoridades jurisdiccionales.
3.      Argumentos
de la defensa
La
Superintendencia de Industria y Comercio, a través de apoderado, dio respuesta
a la acción de tutela referida oponiéndose a las pretensiones de las sociedades
accionantes con base en los siguientes argumentos.
El apoderado
inicia su exposición explicando el marco normativo que rige el proceder de la
entidad que representa en el caso concreto, el cual, indica, tiene fundamento
constitucional explícito en el artículo 78 superior que establece la protección
de los derechos e intereses colectivos de los consumidores frente a los
productores y comercializadores de bienes y servicios en el mercado, en materia
de calidad de los mismos y de “la información” que suministren.
(destacado original).
Del mismo modo,
observa que en las disposiciones del Decreto 2153 de 1992, mediante el cual se
definió la estructura orgánica y funcional de la Superintendencia de Industria
y Comercio, se otorgó a ésta la facultad de velar por la observancia de las
disposiciones sobre protección al consumidor, dar trámite a las reclamaciones
que se presenten, así como la de imponer sanciones por la violación de las
normas sobre esta materia.  En relación con este punto indica, además, que el
mencionado decreto asignó al Jefe de División de Protección al Consumidor de la
entidad, instruir las investigaciones que se inicien -de oficio o a solicitud
de parte- por violación, entre otras, de las normas del Decreto 3466 de 1982.
Ahora bien, en
cuanto al denominado estatuto de protección al consumidor, observa que este
señala “la obligatoriedad de que toda la información que se suministre al
consumidor sobre bienes y servicios que se ofrezcan sea veraz y suficiente,
corresponda a la realidad y no induzca o sea capaz de inducir en error, so pena
de la imposición de las sanciones y medidas necesarias descritas en el
artículo 32” (destacado original).
En estas
condiciones, después de comentar los contenidos normativos referidos y, en
especial, el del artículo 16 del Decreto 3466 de 1982, el representante de la
entidad accionada asegura que el asunto “se inició y culminó como una
actuación administrativa enmarcada dentro de las funciones previstas por el
Decreto 2153 de 1992 y 3466 de 1982; para el efecto, –añade- en
aplicación del trámite administrativo se solicitaron las correspondientes
explicaciones frente a los supuestos hechos infractores de la normatividad de
protección al consumidor y se impusieron las medidas correspondientes
contempladas en las normas legales vigentes[2]
y con fundamento en esta última disposición legal se ordenó que se adoptaran
las medidas en materia de publicidad”.
De este modo
insiste en que las decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio no
tienen por objeto la protección de un interés particular sino la de un “derecho
colectivo de tercera generación (como lo es el derecho del consumo)” que,
en el caso concreto, hicieron necesario que se ordenara la corrección de una
publicidad, así como que se impartiera una instrucción en aplicación de las
funciones legales que le han sido atribuidas a la entidad.[3]
Por otra parte,
el apoderado de la entidad pone de presente el carácter de cosa juzgada que de
conformidad con la Ley 446 de 1998 tienen las decisiones judiciales proferidas
por la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia
desleal como de protección al consumidor, así como la previsión del artículo
148 ibidem según el cual dichas decisiones “no tendrán acción o recurso
alguno ante las autoridades judiciales”.
Con base en los
argumentos expuestos, el representante judicial de la entidad accionada afirma
que en la actuación controvertida no se han conculcado los derechos
fundamentales de las entidades accionantes y en consecuencia solicita que se
declare la improcedencia del amparo.
4.      Sentencias
objeto de revisión
4.1    Primera
Instancia
El Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, mediante providencia del 3 de febrero de 2003, denegó el amparo
solicitado por considerar que, a pesar de las imprecisiones del abogado de la
entidad accionada en su escrito de contestación de la demanda en torno del tema
del ejercicio de facultades jurisdiccionales, el amparo resulta improcedente como
quiera que lo que se pretende controvertir mediante la acción de tutela es el
contenido de unas resoluciones emitidas por la entidad accionada en ejercicio
de una función administrativa, para lo cual la parte accionante cuenta con los
mecanismos ordinarios de defensa, en relación con los cuales no se ha discutido
su idoneidad para la salvaguarda de los derechos invocados.
El juez de tutela de primera instancia
observa que la acción de tutela se presentó una vez había vencido el término
para iniciar la acción contenciosa que en efecto se promovió, circunstancia a
partir de la cual concluye que no se cumple con los presupuestos de urgencia e
inmediatez para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio.  A esta
misma conclusión arriba por el hecho de que antes de que se promoviera la
acción de tutela se hubiere promovido el recurso de reposición en sede
administrativa, sin que este fuere necesario para el agotamiento de la vía
gubernativa.
Así, pues, advierte que de acuerdo con lo
alegado en la demanda de tutela, la vulneración de los derechos fundamentales
deriva de “supuestos ampliamente debatidos y definidos en sede
administrativa” con ocasión del recurso que se ejerciera en dicha
oportunidad.
4.2    Impugnación
El apoderado de las sociedades accionantes
interpuso recurso de apelación contra la decisión referida, mediante el cual
insistió en la procedencia del amparo al afirmar que de cumplirse con las
instrucciones ordenadas en las resoluciones controvertidas, en especial, el
envío de la comunicación a los clientes allí dispuesta, se afectaría de manera
grave el buen nombre de sus representadas y porque, en su criterio, al no haber
sido admitida aún la acción contenciosa al momento de la presentación de este
recurso, la tutela es el único mecanismo existente para proteger los derechos
de las sociedades accionantes de un perjuicio irremediable.
Por otra parte, asegura que de las normas
invocadas por la Superintendencia de Industria y Comercio para proferir las
resoluciones controvertidas no se deduce la facultad de decretar la
indemnización de perjuicios, ni el resarcimiento o restitución de dinero alguno
como, en su criterio, se ordenó en este caso en favor de los clientes de los
concesionarios accionantes.
Sostiene, además, que los argumentos
expuestos en la contestación de la demanda de tutela que sugieren el ejercicio
de facultades jurisdiccionales por la entidad accionada en este caso, tienen
como fin “confundir a las autoridades” y “contrarían la buena fe
procesal”.  Al respecto, advierte que “la Superintendencia de Industria
y Comercio siempre invocó para desarrollar las actuaciones que nos ocupan, su
función de policía administrativo, facultades a las cuales escapaban totalmente
la naturaleza de los actos acusados.”
Finalmente, controvierte los argumentos
del juez de tutela de primera instancia según los cuales en el caso sometido a
examen no se dan los presupuestos de inmediatez o urgencia para la procedencia
del amparo como mecanismo transitorio por haberse promovido el recurso de
reposición en la actuación administrativa.  Sobre el particular, sostiene que
tal proceder no resulta contradictorio, pues con él se evita la congestión de
los despachos judiciales dando oportunidad a la administración de volver sobre
sus propias actuaciones y resulta compatible, además, con el afán de evitar el
perjuicio que pudieren ocasionar los actos controvertidos pues los recursos se
conceden y surten en el efecto suspensivo.  De manera que en criterio de la
parte accionante la conclusión del juez de primera instancia es equivocada pues
la interposición del recurso de reposición dentro del trámite administrativo
denota precisamente la urgencia de prevenir el perjuicio.
4.3    Segunda instancia
El Consejo Superior de la Judicatura,
mediante providencia del 5 de marzo de 2003, resolvió el recurso de apelación y
decidió confirmar la decisión de primera instancia que denegó por improcedente
el amparo solicitado.
En efecto, el ad-quem observó que
las pretensiones de las sociedades accionantes, por estar fundadas en aspectos
de legalidad de las resoluciones controvertidas que no permiten concluir la
existencia de un perjuicio irremediable, deben ser ventiladas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo y no puede el juez constitucional,
en consecuencia, tomar decisión alguna sobre el particular.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia.
Esta Sala es competente para revisar la
providencia de tutela reseñada, con base en la Constitución Política (arts. 86
y 241-9), en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y en
cumplimiento del auto del seis (06) de agosto del año 2003, proferido por la
Sala de Selección de Tutelas Número Ocho de esta Corporación.
2.      Materia sometida a revisión.
Como parte del examen que corresponde a
la Sala, es necesario definir de manera previa cuál fue la naturaleza de la
actuación llevada a cabo por la autoridad accionada, para así poder identificar
cuáles son los mecanismos ordinarios de defensa con los que cuentan las
sociedades accionantes y adelantar el estudio en cuanto a la idoneidad de éstos
para garantizar sus derechos.  Sobre este punto, de la lectura del expediente
ha quedado en evidencia un grado de incertidumbre, ya que en el expediente el
abogado apoderado de la entidad accionada sugirió en algunos apartes de su
escrito de contestación de la demanda que la Superintendencia que representa
habría actuado en ejercicio de facultades jurisdiccionales, mientras que la
parte accionante entendió siempre estar frente a una actuación administrativa.
Una vez llevado a cabo el examen
referido, si se llegare a concluir por la Sala que se trata de una controversia
relacionada con una actuación típicamente administrativa, se procederá al
examen de las circunstancias expuestas como causa de la vulneración de los
derechos fundamentales para indagar si en efecto los amenazan y hacen necesario
la concesión del amparo como mecanismo transitorio o, como se consideró por los
jueces de tutela de instancia, si la jurisdicción de lo contencioso administrativo
brinda plenas garantías para la solución definitiva del caso específico y
conserva en consecuencia competencia para definirlo.
Así, pues, solo de establecerse que las
alegaciones de la parte accionante tienen trascendencia constitucional y dan
lugar a la amenaza o afectación de los derechos fundamentales invocados, será
el juez constitucional quien resuelva la controversia planteada.  Cumplidas
estas condiciones, el juez de tutela definirá entonces si se configura una vía
de hecho por: i)  El supuesto desconocimiento del principio de legalidad
por la aplicación del artículo 32 del Decreto 3466 de 1982 a sujetos jurídicos
distintos de los productores, como en efecto lo son los concesionarios
accionantes, ii)  la utilización por parte de la autoridad accionada de
un concepto de promoción no expresado en la ley, con el fin de
fundamentar que los descuentos sobre el precio de los vehículos obtenidos a
través de la negociación particular entre el cliente y el concesionario no
tienen tal connotación y, iii)  el supuesto desbordamiento de las
facultades asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio como quiera
que la orden expresada en las resoluciones, según la cual los concesionarios
deben efectuar la devolución de dineros a sus clientes por la liquidación
equivocada del precio de los vehículos, a juicio del apoderado de las
accionantes, constituye una condena de indemnización de perjuicios que no puede
proferirse en el trámite de una actuación administrativa.  Sobre este punto, la
Sala habrá de establecer, además, si se vulnera el derecho fundamental al buen
nombre de las sociedades accionantes de verse obligadas a cumplir con la
instrucción impartida en las resoluciones, consistente en que se envíe a las
personas que compraron vehículos durante el periodo en que se efectuó la
promoción, una comunicación indicando el procedimiento a seguir para la
devolución de los dineros en los casos en que ello sea procedente.
3.
La naturaleza jurídica de la actuación
controvertida. Competencias
de la Superintendencia de Industria y
Comercio en materia de protección al consumidor.
3.1    Como se anticipó al plantear la
controversia, para la Sala resulta necesario establecer la naturaleza de las
competencias desplegadas por la Superintendencia de Industria y Comercio en el
caso sometido a examen, pues de ello depende la determinación de cuáles son los
mecanismos de defensa ordinarios con los que cuenta la parte accionante, el
examen sobre la idoneidad de aquellos en el caso específico y, en consecuencia,
la procedencia o no del amparo en la modalidad transitoria, tal como se
solicita en la demanda de tutela.
3.2    Pues
bien, la Sala observa que el objeto de la actuación adelantada por la
Superintendencia de Industria y Comercio consistía en examinar el cumplimiento
que se estaba dando a una publicidad en la que se ofrecía una promoción para la
compra de vehículos marca Chevrolet y, en relación con ella, la autoridad se
ocupó de verificar el cumplimiento de las normas sobre protección al
consumidor.  Este despliegue de facultades encuentra fundamento de manera
principal en lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 1 del Decreto 2153 de
1992 que, en esta materia, asigna a dicha entidad el deber de “[V]elar por la
observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor a que se
refiere este decreto y dar trámite a las reclamaciones o quejas que se
presenten, cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, con el fin
de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las
medidas que resulten pertinentes;”
Así mismo, la
norma comentada en su numeral 5o. asigna a la Superintendencia de Industria y
Comercio la facultad de “[I]mponer, previas explicaciones, de acuerdo con el
procedimiento aplicable, las sanciones que sean pertinentes por violación de
las normas sobre protección al consumidor, así como por la inobservancia de las
instrucciones impartidas por la Superintendencia;”
Por su parte, el
numeral 4 del artículo 18 del Decreto 2153 de 1992 asigna a la División de
Protección al Consumidor de la entidad la función de “[I]nstruir las
investigaciones que se inicien de oficio o a solicitud de parte por violación
de las disposiciones vigentes sobre protección al consumidor y en particular
las contenidas en el Decreto 3466 de 1982 y las que lo adicionen o reformen;”
De manera que en
materia de protección al consumidor la Superintendencia de Industria y Comercio
ha ejercido tradicionalmente funciones que de acuerdo con las normas mencionadas
le permiten cumplir con su misión institucional.  En estas condiciones, no cabe
duda que las actuaciones que la mencionada autoridad adelanta con fundamento en
las normas referidas tienen naturaleza administrativa pues, tratándose de las
funciones ordinarias asignadas por la ley a una entidad que hace parte de la
rama ejecutiva del poder público (C.P. art 115), no cabe interpretar nada
distinto[4]
y, para ahondar en razones, porque los procedimientos allí consignados pueden
iniciarse de oficio.
3.3    En este punto cabe advertir que la
Sala no pasa por alto que en materia de protección al consumidor la
Superintendencia de Industria y Comercio también ejerce funciones de naturaleza
judicial.  En efecto, el artículo 145 de la Ley 446 de 1998 dispuso sobre el
particular:
“Artículo
145. Atribuciones en materia de protección al consumidor. La Superintendencia
de Industria y Comercio ejercerá, a prevención, las siguientes atribuciones en
materia de protección del consumidor, sin perjuicio de otras facultades que por
disposición legal le correspondan:
a)  Ordenar el cese y la difusión correctiva, a costa del
anunciante, en condiciones idénticas, cuando un mensaje publicitario contenga
información engañosa o que no se adecue a las exigencias previstas en las
normas de protección del consumidor;
b)  Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios
establecidas en las normas de protección del consumidor, o las contractuales si
ellas resultan más amplias;
c)  Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma
inmediata y de manera preventiva la producción, la comercialización de bienes
y/o el servicio por un término de treinta (30) días, prorrogables hasta por un
término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se
tengan indicios graves de que el producto y/o servicio atenta contra la vida o
la seguridad de los consumidores;
d)  Asumir, cuando las necesidades públicas así lo aconsejen, las
investigaciones a los proveedores u organizaciones de consumidores por
violación de cualquiera de las disposiciones legales sobre protección del
consumidor e imponer las sanciones que corresponda.”
Si bien la norma no califica estas
facultades como jurisdiccionales, la jurisprudencia de la Corte, con ocasión de
su estudio en sede de constitucionalidad, concluyó que esta era la naturaleza
de las mismas.  Sobre el particular tuvo la oportunidad de señalar:
“5- En
principio podría argumentarse que las funciones conferidas por el artículo
acusado son administrativas pues la Ley 446 de 1998 no señala expresamente que
dichas atribuciones sean judiciales. Además, este artículo hace parte del
título IV de la Parte IV de la ley, y por ello no se encuentra en el título I
de esa misma Parte IV, que es el que se refiere explícitamente al ejercicio de
funciones judiciales por las superintendencias.
A pesar de lo anterior, la Corte coincide con el actor y los
intervinientes, en que las funciones conferidas a la Superintendencia de
Industria y Comercio por la norma acusada son  judiciales, por una razón
elemental y es la siguiente. El artículo demandado establece que la
Superintendencia de Industria y Comercio “ejercerá, a prevención” varias
atribuciones en materia de protección al consumidor. Si existe competencia a
prevención para conocer de ciertos casos en esa materia, es claro que se trata
de la misma función de índole jurisdiccional, que ejercen los jueces de la
república. Además, el artículo 147 de la ley 446 de 1998 dispone, en su inciso
3, que los actos dictados por la Superintendencia en ejercicio de esas
funciones a prevención harán tránsito a cosa juzgada. Por su parte, el artículo
148[5], tercer inciso,
establece que los actos dictados por las Superintendencias en ejercicio de sus
facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las
autoridades judiciales, pero que la decisión por la cual se declaren
incompetentes y el fallo definitivo, serán apelables ante las mismas.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que las atribuciones
conferidas en materia de protección al consumidor a la Superintendencia de
Industria y Comercio son de naturaleza jurisdiccional. Entra pues esta
Corporación a examinar si dichas atribuciones judiciales respetan o no los
principios constitucionales que rigen el ejercicio de funcionas judiciales por
autoridades administrativas.”[6]
3.4    Resulta pertinente anotar que la posibilidad
de reclamar los derechos del consumidor ante diferentes autoridades y por
diferentes mecanismos obedece al, denominado por la jurisprudencia, carácter
poliédrico de dichos derechos.  En relación con esta condición la
jurisprudencia precisó.
“Los derechos del consumidor, no se agotan en la legítima pretensión
a obtener en el mercado, de los productores y distribuidores, bienes y
servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para
satisfacer sus necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del
derecho del consumidor. El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene
carácter poliédrico. Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses
y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; información);
de orden procesal (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de
perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden
participativo (frente a la administración pública y a los órganos reguladores).”[7]
3.5    Ahora bien, al observar las
resoluciones mediante las cuales se adelantó la actuación de la
Superintendencia de Industria y Comercio en el caso sometido a examen, se
advierte que la entidad encabezó sus pronunciamientos invocando el ejercicio de
las facultades conferidas por los Decretos 2153 de 1992 y 3466 de 1982, así
como por la Ley 446 de 1998.  Ello, en principio, podría dar lugar a que se
alegara el ejercicio simultáneo de funciones de diversa naturaleza en una misma
actuación, sin embargo, dadas las circunstancias particulares del caso, la Sala
considera que dicha interpretación se aparta de lo expresado por la
jurisprudencia de esta Corporación.
En efecto, la Sala advierte que solo
hasta la expedición de la sentencia C-1071 del tres (3) de diciembre de dos mil
dos (2002) quedó dilucidado cuál era la naturaleza de las atribuciones que
ejercía la Superintendencia de Industria y Comercio con fundamento en el
artículo 145 de la Ley 446 de 1998.  En estas condiciones, resulta
jurídicamente admisible que, en el momento en que se expidieron las
resoluciones controvertidas –febrero de 2001 y julio de 2002-, la
Superintendencia señalara a la Ley 446 de 1998 entre las normas que le servían
de fundamento para el ejercicio de su competencia administrativa en materia de
protección al consumidor, entre otras razones porque el contenido normativo del
artículo 145 alude en algunos de sus apartes a consecuencias propias de un
trámite administrativo.[8]
3.6    Por otra parte, si bien la jurisprudencia[9] ha expresado la
necesidad de que se informe al sujeto jurídico sobre la naturaleza de las
facultades que se están ejerciendo por la Superintendencia de Industria y
Comercio al momento de iniciar el trámite, es lo cierto que en el caso sometido
a examen las partes entendieron siempre estar frente a una actuación
administrativa y nunca por esta circunstancia vieron restringidos sus derechos
en el proceso.  Además, la Corte tuvo ya la oportunidad de advertir, con
ocasión del estudio de una controversia relacionada con un trámite de
competencia desleal adelantado ante la Superintendencia, que ésta “no puede,
luego del mentado fallo de constitucionalidad, iniciar una investigación
sin determinar con entera claridad la naturaleza de la función que ejerce y
mucho menos confundir las dos atribuciones de manera tal que aprovechando una
misma investigación emita un pronunciamiento que contenga decisiones de tipo
administrativo, como serían multas, y de tipo jurisdiccional, como sería la
liquidación de perjuicios. Un acto de esa naturaleza sería contrario al
principio constitucional del debido proceso.”[10]
Así las cosas, para la Sala no cabe duda
que la actuación desplegada por la Superintendencia de Industria y Comercio en
el caso presente era de naturaleza administrativa.  En estas condiciones, se
procederá a realizar el examen de idoneidad pertinente sobre los mecanismos
ordinarios con los que cuentan los accionantes para ventilar la controversia
planteada al juez constitucional.
4.      Examen sobre la procedencia
del amparo. Inexistencia de un perjuicio irremediable e idoneidad de los
mecanismos ordinarios para resolver la controversia.  Carácter legal de la
discusión planteada al juez constitucional.
4.1    Habiéndose establecido que la controversia planteada tiene
origen en las decisiones adoptadas mediante actos administrativos y tomando en
cuenta que para controvertirlos las sociedades accionantes cuentan con un mecanismo
de defensa ante la jurisdicción competente que, de hecho, ya han puesto en
marcha, la Sala procederá a verificar si se cumplen los requisitos para la
procedencia del amparo en estas circunstancias.
Así, pues, cabe reiterar en esta oportunidad que la procedencia de
la tutela en estos casos se encuentra condicionada a que, como consecuencia de
las decisiones adoptadas en los actos administrativos, se establezca que los
accionantes enfrentan la posibilidad de padecer un perjuicio irremediable o a
que el mecanismo ordinario con el que cuentan carezca de idoneidad para
garantizar sus derechos fundamentales.[11]
Sobre este tema la jurisprudencia de esta Corporación ha tenido oportunidad de
precisar:
“Ante circunstancias susceptibles de ser resueltas mediante el
ejercicio de las acciones que en condiciones normales han sido previstas por la
ley con propósitos específicos y sometidos a procesos legalmente contemplados,
la acción de tutela no cabe en principio, pues así lo dispone el propio
artículo 86 de la Constitución. Para la Corte, la transgresión de este
principio constitucional conduce a un inadecuado uso y en ocasiones a evidente
abuso de las acciones de amparo, reservadas exclusivamente a los casos en que,
para la efectividad de los derechos fundamentales, no cuenta el afectado o
amenazado con medios eficaces que pueda utilizar ante los jueces. Cuando se
desvirtúa la figura constitucional, se desarticula el sistema jurídico y se
hacen inútiles los procesos ordinarios o especiales que la ley ha concebido,
precisamente para la defensa derechos. No obstante, también es necesario
recordar, según lo dispone el citado artículo 86 constitucional, que cuando se
trata de evitar un perjuicio irremediable -en cuyo caso se concederá la tutela
de manera transitoria- o cuando el otro medio de defensa no tenga la idoneidad
suficiente para proteger el derecho fundamental en peligro, es viable el amparo
constitucional. [12]
4.2    En punto a verificar tales condiciones de procedibilidad, la
Sala observa que las decisiones administrativas pueden, en efecto, llegar a ser
en extremo gravosas para el sujeto jurídico llamado a soportarlas, pero esa
circunstancia por si sola no implica que tales consecuencias deban ser
calificadas como un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo.  De
manera que el perjuicio irremediable no puede establecerse a partir del grado
de adversidad que soporte el sujeto jurídico como consecuencia de una decisión
administrativa sino por la contrariedad de ésta con el orden constitucional.
Al respecto, es claro que hasta tanto no se identifique una
actuación arbitraria -vía de hecho- que genere dichas consecuencias, ha de entenderse
que las mismas son solo el resultado de la aplicación del orden legal; una
interpretación distinta que señalara el ejercicio de la función administrativa
como una amenaza a los derechos desconocería elementales principios de derecho
administrativo y constitucional tal como ha advertido en forma invariable la
jurisprudencia de esta Corte.
“Repugna al orden jurídico y a los principios del derecho
administrativo y del derecho constitucional, que el ejercicio de la atribución
por los funcionarios administrativos para decidir esos recursos pueda con
antelación considerarse por el juez de tutela como una amenaza, pues se repite,
el ejercicio de la función administrativa por si solo no constituye amenaza
de vulneración de ningún derecho.  Al contrario, lo que el Estado presume no es
la arbitrariedad ni el abuso de sus funcionarios, sino la legalidad y el
acierto en sus decisiones”[13].
4.3    En estas condiciones, para la Sala no se cumple en el caso sub-examine
con los requisitos de procedibilidad señalados, pues no es posible afirmar
que las sociedades accionantes enfrenten la posibilidad de padecer un perjuicio
irremediable como consecuencia de los actos controvertidos, como quiera que los
argumentos que apuntan a la demostración de aquel no indican una actuación
caprichosa o arbitraria de la autoridad, sino la controversia en torno de temas
del exclusivo resorte del juez en lo contencioso administrativo.
4.4    En efecto, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo establecer si, como se expone por los accionantes, los productores
son destinatarios exclusivos de las obligaciones y de las sanciones
relacionadas con la difusión irregular de propaganda comercial que afecte
derechos de los consumidores –sin perjuicio de las medidas que por estas mismas
causas se adelanten para establecer la ocurrencia de conductas de competencia
desleal-.
Al respecto, el apoderado de las sociedades accionantes ha alegado
que la Superintendencia de Industria y Comercio vulnera el derecho al debido
proceso de sus representadas por haber fundamentado su decisión en normas del
Decreto 3466 de 1982 que señalan a los productores -no a los
proveedores- como destinatarios de las obligaciones y sanciones
previstas en materia de difusión de propaganda comercial.
Sobre este tema la Sala observa que, en efecto, el Decreto 3466 de
1982 se encarga de definir en su artículo primero qué habrá de entenderse por
productor y qué por proveedor y, posteriormente, en los artículos 16, 31 y 32
señala a los productores como responsables del cumplimiento de las
disposiciones allí señaladas.
Pues bien, el juez constitucional no tiene competencia para definir
si los concesionarios son o no responsables en este caso particular.  Al margen
de esa controversia, en cuanto al argumento expuesto por el apoderado de las
sociedades accionantes la Sala debe advertir que éste deriva de una interpretación
equivocada de las normas sobre protección al consumidor y contrario a la
Constitución Política por lo que debe desecharse de plano.  Resulta acaso que
¿los proveedores están relevados de responsabilidad en cuanto a la información
que difundan para la comercialización de bienes?, siguiendo esa lógica cabría
interrogarse entonces si los prestadores de un servicio, por no estar
mencionados en dichas normas, tampoco son responsables de la información que
difundan para la comercialización de su actividad.
A estos
interrogantes es necesario responder de manera categórica en forma negativa,
pues el artículo 78 de la Constitución Política no hace distinción en cuanto a
los sujetos jurídicos llamados a cumplir con los deberes de informar al
consumidor de manera clara y veraz.  El mencionado artículo superior expresa
sobre el particular: “La ley regulará el control de la calidad de los bienes
y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que
debe suministrarse al público en su comercialización (…)”.
De manera que
cualquier interpretación que tuviere por objeto eximir de plano a un sujeto
jurídico de este deber no resulta procedente a la luz de la mencionada norma
superior.
Por otra parte, la Sala advierte que el artículo 14 del propio
Decreto 3466 de 1982 dispone, sin hacer distinción en cuanto al sujeto jurídico
llamado a cumplir, que: Toda información que se dé al consumidor
acerca de los componentes y propiedades de los bienes y servicios que se
ofrezcan al público deberá ser veraz y suficiente. Están prohibidas, por lo
tanto, las marcas, las leyendas y la propaganda comercial que no corresponda a
la realidad, así como las que induzcan o puedan inducir a error respecto de la
naturaleza, el origen, el modo de fabricación, los componentes, los usos, el
volumen, peso o medida, los precios, la forma de empleo, las características,
las propiedades, la calidad, la idoneidad o la cantidad de los bienes o
servicios ofrecidos. (…).
Es lo cierto que el Decreto 3466 de 1982, en materia de información
y propaganda comercial, no tiene normas que tengan como destinatarios
exclusivos a los proveedores -en relación con los cuales se alude en
materias específicas como las relacionadas con la garantía mínima presunta
(artículo 11), el sistema de fijación de precios y precios máximos al público
(artículo 18 y 20).  A pesar de ello, para la Sala la diferenciación entre
productores y proveedores que hace el decreto cobra valor en temas puntuales y
no tiene como consecuencia la exclusión de plano de estos últimos del
cumplimiento de los deberes por la difusión de información y propaganda para la
comercialización de bienes y servicios.
Así pues, en el caso sometido a examen será el juez contencioso
administrativo quien defina, previo examen de los actos administrativos
controvertidos, si a los concesionarios -proveedores- les es imputable o no
responsabilidad en la situación particular, pero en ningún caso puede llegar a
concluir que la calidad del sujeto jurídico por sí sola lo excluye de cualquier
obligación.
Sobre este punto vale precisar que ciertamente el análisis exige
establecer quién difunde la información irregular y en qué medida es de su
dominio.  En estas condiciones, resulta lógico que se haga referencia al
productor cuando se alude a información que es de su dominio y que difunde bajo
su responsabilidad, como, por ejemplo, la relacionada con el producto mismo
-características técnicas, origen, modo de fabricación, componentes,
usos, volumen, peso, medida entre otras-, por su parte, es también
coherente que se aluda al proveedor o al prestador de un servicio como
responsable de la información de su dominio relacionada con la denominada por
el Decreto 3466 de 1982 propaganda con incentivos (artículo 16)  -ofrecimiento
de rifas, sorteos, cupones, vales, fotos, figuras, afiches, imágenes o
cualquier otro tipo de representación de personas, animales o cosas y el
ofrecimiento de dinero o de cualquier retribución en especie-.
De manera que, por la causa analizada, la actuación administrativa
no ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de las sociedades
accionantes ni desconocido el principio de legalidad -o tipicidad, como se
denomina en esta caso por la parte accionante- y, en consecuencia, será el juez
en lo contencioso administrativo quien defina si las resoluciones expedidas por
la Superintendencia de Industria y Comercio fundamentaron de manera suficiente
la responsabilidad atribuida a los concesionarios en esta materia.
4.5    Por otra parte, considera la Sala
que el juez en lo contencioso administrativo también ostenta plena competencia
para definir si el descuento sobre el precio otorgado al cliente como resultado
de la negociación particular consiste o no en una promoción.  Al respecto, el
apoderado de las sociedades accionantes alega la vulneración del debido proceso
como quiera que la definición de promoción a la que hizo referencia la
Superintendencia de Industria y Comercio en sus resoluciones no está prevista
en la ley de manera expresa.
Según las sociedades accionantes, la
publicidad controvertida, al prever que los beneficios allí dispuestos “no
eran acumulables con otras promociones”, impedía aplicar la tasa de interés
rebajada cuando se obtuvieran descuentos en el proceso de fijación del precio
entre el cliente y el concesionario, como quiera que se constituía una
acumulación de promociones.  Este mismo fundamento se expuso por la mayoría de
las sociedades vinculadas al trámite administrativo al interponer el recurso de
reposición contra la primera de las resoluciones controvertida; por su parte,
la Superintendencia de Industria y Comercio contestó a este argumento en los
actos administrativos indicando que “el proceso de fijar el precio final,
carece de la connotación pública, temporal y sustentada en la intención de
generar clientes adicionales”, características que, en criterio de la
autoridad, permiten hablar de promoción.
Para la Sala, esta es una controversia que carece de trascendencia
constitucional y, en consecuencia, no puede ser resuelta por el juez de tutela,
pues no se advierte en la posición jurídica de la Superintendencia de Industria
y Comercio una definición caprichosa o arbitraria de lo que consiste una promoción.
Al respecto, la Sala estima que el hecho de que la Superintendencia puntualice
el contenido jurídico del concepto, siempre que resulte ajustado a la
Constitución y consistente desde el punto de vista jurídico, no puede
configurar una vía de hecho.  Sobre la imposibilidad de edificar una tesis
sobre la ocurrencia de una vía de hecho con base en circunstancias como las
anotadas la jurisprudencia de esta Corporación ha expresado lo siguiente:
“La vía de hecho -excepcional, como se ha dicho- no puede
configurarse sino a partir de una ruptura flagrante, ostensible y grave de la
normatividad constitucional o legal que rige en la materia a la que se refiere
el fallo. Por tanto, mientras se apliquen las disposiciones pertinentes,
independientemente de si otros jueces comparten o no la interpretación acogida
por el fallador, no existe la vía de hecho, sino una vía de Derecho distinta,
en sí misma respetable si no carece de razonabilidad. Esta, así como el
contenido y alcances de la sentencia proferida con ese apoyo, deben ser
escrutados por la misma jurisdicción y por los procedimientos ordinarios, a través
de los recursos que la ley establece y no, por regla general, a través de la
acción de tutela"[14].
Sobre este punto, tampoco se advierte la
intención caprichosa o arbitraria de la autoridad de restringir el concepto de promoción
con el único fin de no tomar el descuento como una de sus
modalidades y así enmarcar la conducta de los sujetos jurídicos vinculados a la
actuación en la falta, para la Sala, se trata en realidad de una tesis jurídica
expuesta a lo largo del trámite con fundamentos jurídicos que corresponde al
juez administrativo evaluar.  Ahora bien, si constitutivo de la vía de hecho
fuera la falta de un respaldo legal explícito del concepto utilizado por la
autoridad, no encuentra la Sala cómo podría avalarse la definición de promoción
a la que aluden las sociedades accionantes pues también esta carece de dicho
requisito.
En estas circunstancias, el juez de lo
contencioso administrativo es quien cuenta con los elementos de juicio para
determinar si el descuento constituye o no una promoción.  En conclusión, al no
configurarse por esta razón una ruptura del orden jurídico constitucional, no
es el juez de tutela el llamado a resolver sobre esta situación.
4.6    La parte accionante ha alegado
además la ocurrencia de una vía de hecho por el supuesto exceso en el
ejercicio de las funciones administrativas de la Superintendencia de Industria
y Comercio al haber ordenado entre las instrucciones que impartió, que se
informe a los clientes lo siguiente: “Por disposición de la Superintendencia
de Industria y Comercio, GM Colmotores y su red de concesionarios informan a
las personas que adquirieron vehículos distintos de microbuses, busetas, buses,
Kodiak, Brigadier y Super Brigadier entre enero y marzo, incluido, de 2000, obtuvieron
financiamiento y cancelaron por lo menos el 30% como cuota inicial, que durante
junio de 2001 se recalcularán las cifras de la operación y reconocerán los
valores a que haya lugar, en el evento que hubiese existido equivocación en el
cálculo .  Quién desee revisar su reliquidación, puede acudir al concesionario
respectivo o la fábrica y, en caso de persistir dudas, pedir asistencia en el
9800 910165”.
A juicio del apoderado de las accionantes
esta instrucción comporta una condena de indemnización de perjuicios que
desborda la competencia administrativa de la Superintendencia de Industria y
Comercio.  Además, sostiene que enviar una comunicación en estos términos a los
clientes de sus representadas vulnera el derecho fundamental al buen nombre.
Por su parte, la
Superintendencia de Industria y Comercio ha indicado que, en materia de
protección al consumidor, la ley le faculta para impartir este tipo de
instrucciones.  Al respecto, señala que el numeral 4 del artículo 2 del Decreto
2153 de 1992 le faculta para, además de establecer las responsabilidades
administrativas que por esta causa tengan lugar, “ordenar las medidas que
resulten pertinentes”.  Así mismo, la autoridad señala que la
mencionada instrucción se ajusta a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto
3466 de 1982 que prevé la facultad de adoptar “las medidas necesarias para
evitar que se incurra nuevamente en error o que se cause daño o perjuicio a los
consumidores”.
Para la Sala, la solución de la
controversia así planteada depende de la interpretación de normas de rango
legal, por lo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuenta con
entera idoneidad para definirla.  Así, pues, se habrá de resolver ante el juez
administrativo si la instrucción impartida se ajusta o no a las normas citadas
y es de su entero resorte determinar si constituye una condena de indemnización
en los términos como se expone por el demandante.  No obstante, la Sala estima
que la instrucción reprochada constituye “corolario lógico de la medida
tomada en defensa de los consumidores” [15]
y bien podría derivar del ejercicio del poder de policía asignado a la
autoridad y, siendo esta interpretación admisible jurídicamente, será el juez
administrativo quien defina la controversia.
4.7    Las sociedades accionantes alegan
también que las pruebas que sirvieron de fundamento de las decisiones
administrativas controvertidas se refieren a la conducta de solo uno de los
concesionarios y que no pueden en consecuencia vincular la responsabilidad de
todos ellos.  Al respecto, la Sala observa que la Superintendencia notificó de
la iniciación del trámite administrativo a todos los concesionarios, al
fabricante y a la financiera brindándoles la oportunidad de explicar su
conducta –lo que en efecto hicieron-.
Ahora bien, la Superintendencia de
Industria y Comercio a partir de lo declarado por las entidades investigadas al
ejercer su derecho a la defensa, pudo establecer que la diferencia entre el
interés de mercado y el interés ofrecido en la publicidad sería asumida en 2/3
partes por el fabricante y en 1/3 parte por el concesionario. La conducta
irregular enrostrada a los sujetos vinculados a la actuación consiste en que,
según la autoridad, algunos concesionarios trasladaban su obligación al cliente
imputándola al precio o al valor a financiar y, en otros casos, impedían
acceder a la tasa promocional cuando se obtuvieran descuentos sobre el precio
en la negociación particular, con el argumento de que estos eran promociones no
acumulables[16].
En las explicaciones se advierte que antes que negar la conducta irregular
enrostrada, los sujetos jurídicos vinculados a la actuación justificaron su
proceder con argumentos que posteriormente la Superintendencia desestimó en las
resoluciones y que ahora se exponen ante el juez de tutela como si se tratara
de una instancia más dentro del trámite.
Ante estas circunstancias, la
Superintendencia instruyó a los sujetos jurídicos investigados para que
informaran a los consumidores sobre lo que consideró se trataba de un
procedimiento irregular y para garantizar que estos pudieran acudir a reclamar
sus derechos e iniciar las acciones judiciales a que hubiere lugar.  En estas
condiciones, tampoco advierte la Sala la configuración de una vía de hecho por
las circunstancia analizada.
5.      Conclusión
Con base en los fundamentos expuestos, la
Sala considera improcedente el amparo deprecado, aún de manera transitoria,
como quiera que las alegaciones de la parte demandante, expuestas con el fin de
demostrar la supuesta ocurrencia de una vía de hecho y la posibilidad de
enfrentar un perjuicio irremediable, debaten en realidad -y de manera
exclusiva- la legalidad los actos administrativos controvertidos.  En
consecuencia, el juez administrativo ostenta plena idoneidad y competencia para
resolver en relación con esta materia.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero.-  CONFIRMAR por las
razones expuestas en esta providencia la sentencia de tutela proferida por el
Consejo Superior de la Judicatura que a su vez confirmó la proferida por el
Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca en la que se denegó el
amparo deprecado.
Segundo.- Levantar los
términos suspendidos mediante auto del día 8 de septiembre de 2003.
Tercero.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1]  Según la entidad accionada “promoción es un incentivo temporal
para la compra de un producto, que propende la generación de ventas a coto
plazo, a través de información inmediata que genera una recompensa al
consumidor y se suele emplear para diferenciar productos similares con
bonificaciones para el consumidor; puede ser de importancia para la obtención
de apoyo para las ventas al detalle por parte de los comerciantes”, definición
que dijo sustentar en RUSSELL J. Thomas y LANE W. Ronald. Otto Kleppner,
Publicidad 12º ed., Prentice Hall Hispanoamérica. S.A., Mexico, 1993.
[2] “Ley 446 de 1998, artículo 145”
[3]  En relación con este tema el apoderado de la entidad accionada
transcribe apartes que considera pertinentes de la Sentencia C-1141 de 2000
[4]  “Lo excepcional no es tan solo aquello que no reviste el
carácter de permanente. Es más bien aquello que, en los términos del
Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, ‘constituye una
excepción de la regla común. La regla común es el ejercicio de funciones
administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de
funciones jurisdiccionales es excepcional.” Sentencia C-384 de 2000
[5] Sentencia C-1071 de 2002. Sobre el ejercicio de funciones
judiciales por la Superintendencia de Industria y Comercio se pueden consultar
también las  sentencias C-1641 de 2000 y C-415 de 2002
[6]  Sentencia C-1071 de 2002
[7]  Sentencia C-1141 de 2000
[8]  En efecto, el literal d) del artículo 145 de la Ley 446 de 1998
alude a la facultad de la Superintendencia de Industria y Comercio de “imponer
las sanciones que corresponda” como resultado de las investigaciones a los
proveedores u organizaciones de consumidores por violación de cualquiera de las
disposiciones legales sobre protección del consumidor.
[9] Sentencia C-649 de 2001 “Tercero, es indispensable que al
ciudadano objeto de la investigación adelantada por la Superintendencia, se le
haga saber claramente cuál función ejerce la entidad en cada caso: la
jurisdiccional, o la administrativa.”
[10]  Sentencia T-583 de 2003
[11] Sobre el particular el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991
dispone  “Aún cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la
acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.
En el
caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su
orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado.
En todo
caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4)
meses a partir del fallo de tutela.
Si no se
instaura, cesarán los efectos de éste.
Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y de las demás precedentes ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar
que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.”
[12] Sentencia T-716 de 1999
[13]  T-1483 de 2000
[14] Sentencia T-01 de 1999
[15]  Sentencia T-747 de 2002
[16]  Resulta pertinente en este punto, hacer mención a las
consideraciones expuestas por la Corte Constitucional al estudiar una norma que
proscribe trasladar a los usuarios del sector financiero, bursátil y
asegurador, los costos de las las promociones comerciales mediante incentivos.
Al respecto, la jurisprudencia señaló: “La prohibición de trasladar los costos
de las promociones por incentivos a los usuarios o ahorradores, es el resultado
nó del desconocimiento de la libertad económica y de la libre competencia, sino
de los límites que a los derechos económicos imponen la protección del interés
general, la prevalencia del bien común y el deber para las autoridades de
proteger los intereses de los consumidores -en este caso, representados por
los usuarios de los servicios financieros- que son también postulados
fundamentales en el Estado Social de Derecho, de los que emanan límites y
condicionamientos constitucionalmente válidos a su ejercicio. Esta Corte
reitera que no es constitucionalmente de recibo, aducir el derecho a la
propiedad privada, la libre iniciativa privada, la libertad económica, la
libertad de empresa  y el derecho a la libre competencia económica como si se
tratase de barreras infranqueables que pudiesen impedir la eficaz protección
del interés público mediante  la adopción de medidas que salvaguarden los
intereses de los usuarios de los servicios financieros y aseguradores, pues,
ciertamente, el que las empresas financieras y aseguradoras gocen de la
posición dominante, puede propiciar desequilibrios que las autoridades deben
precaver, en cumplimiento del deber de prevenir abusos que puedan afectarlos,
de hacer efectiva la prevalencia del interés público, de salvaguardar  los
consumidores y  de construir un orden justo.” (Subraya fuera de texto) Sentencia
C-332 de 2000