T-363-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-363/02
DERECHO DE PETICION FRENTE AL SILENCIO
ADMINISTRATIVO NEGATIVO-Deber
de resolver solicitud de pensión de jubilación
La Corte
Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que el derecho de petición
no solamente se ve vulnerado cuando la autoridad obligada a dar una respuesta
pronta y de fondo no la profiere; sino también cuando para agotar la vía
gubernativa, se utilizan los recursos de ley para impugnar un acto
administrativo (expreso o ficto) y la respectiva entidad no contesta. Por lo
anterior, ha sostenido esta Corporación que la inobservancia de los términos
para resolver de manera oportuna los recursos interpuestos contra los actos
administrativos viola de manera directa los derechos fundamentales al debido
proceso y de petición, en cuanto el peticionario debe recibir una respuesta
oportuna al recurso formulado.
DERECHO DE PETICION ANTE CAJA NACIONAL-Negligencia en trámite administrativo y
vulneración de derechos fundamentales
La
ineficiencia de la administración pública para implementar programas y
políticas tendientes a lograr la observancia de los términos en el trámite y
respuesta de las solicitudes que ante ella se presentan, y de esa forma evitar
que los peticionarios se vean obligados a interponer acciones de tutela, no
puede convertirse en una carga para los administrados, quienes tienen el derecho
a que todas las entidades estatales incluyendo a la demandada, cumplan sus
funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. El
a-quo sin justificación constitucional se apartó de la doctrina que sobre el
derecho de petición ha construido esta Corporación, aplicando interpretaciones
que desconocen el núcleo esencial de dicha garantía fundamental y ponen en
total indefensión al peticionario frente a la entidad pública, con la premisa
errada que al configurarse el silencio administrativo se puede acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esa posición del juez de
instancia, desconoce que es precisamente la ocurrencia del silencio
administrativo respecto de la petición inicial como de los recursos que se
interpongan en vía gubernativa la prueba evidente de la vulneración del derecho
de petición.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-548510
Acción de tutela
incoada por Henry Pulecio Ramos contra Cajanal.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá,
D.C., diez (10) de mayo de dos mil dos (2002).
La
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del
fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá,
D.C., el 26 de noviembre de 2001, al resolver sobre la acción de tutela
instaurada por Henry Pulecio Ramos contra Cajanal.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El accionante, a través de apoderado
instauró acción de tutela contra Cajanal, por cuanto dicha entidad omitió dar
respuesta a su petición del 11 de abril de 2001, a través de la cual solicitó
el reconocimiento, revisión y/o reliquidación de su pensión de jubilación por
no haberse tenido en cuenta la totalidad de factores salariales devengados y
certificados durante el período en que dicha entidad calculó el monto pensional
a su favor.
Tras configurarse el silencio
administrativo negativo, interpuso recurso de apelación contra el acto ficto o
presunto el 27 de agosto de 2001, en consideración a que se enteró que el
expediente se encontraba en turno de estudio, es decir no se había proferido
ninguna resolución a pesar de haber transcurrido varios meses desde que radicó
el recurso de alzada.
Por lo anterior, considera vulnerados los
artículos 23 y 29 de la Constitución Política, toda vez que no ha obtenido
pronta resolución, transcurriendo más de cuatro meses sin que la accionada se
haya pronunciado al respecto.
Solicita se ordene al Director General de
Cajanal, resolver el recurso interpuesto y en caso de ser reconocida la
prestación proceda a incluirlo en nómina, pagarle lo debido, así como indexar
los valores de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso
Administrativo.
2. Respuesta de
la entidad accionada
Avocado el
conocimiento de la tutela, el juez de instancia solicitó a Cajanal Bogotá
información sobre el trámite dado a la petición de reconocimiento, revisión y/o
reliquidación de pensión de Henry Pulecio Ramos, presentada el 11 de abril de
2001.
En atención a dicho
requerimiento, la Coordinadora de Grupo de Prestaciones Económicas de Cajanal
manifestó que “una vez revisado el sistema de Prestaciones Económicas de la
entidad, se pudo constatar que el cuaderno administrativo del señor Pulecio
Ramos se encuentra en el Grupo de Notificaciones de la Subdirección General de
prestaciones económicas (Primera Instancia), concediendo el Recurso de
Apelación interpuesto contra Acto Ficto o presunto.”
Así mismo informó
que mediante oficio del 15 de noviembre de 2001, se  solicitó el envío del
cuaderno administrativo, por lo cual afirma que "sólo hasta la fecha de recibo
del expediente podrían dar trámite al recurso tutelado.”
Precisó que el actor
se encuentra devengando una pensión de jubilación y que la petición elevada
tiene por objeto la reliquidación del monto que está percibiendo,
"situación que conlleva a que los recursos de trámite normal y de primera
vez se demoren aún más, por cuanto las acciones de tutela requieren
cumplimiento de términos."
II. DECISION
OBJETO DE REVISION
El Juzgado Cuarenta y Uno Penal del
Circuito de Bogotá D.C., en providencia del 26 de noviembre 2001 denegó la
tutela por considerar que Cajanal no había vulnerado los derechos del actor.
En efecto, señala que si bien respecto de
la petición de revisión y reliquidación de la pensión de jubilación del actor
presentada por éste el 11 de abril de 2001,  habían transcurrido más de 7 meses
sin que Cajanal le hubiera brindado una respuesta, omisión que configuraría la
violación del derecho de petición, conforme al artículo 23 de la Constitución
Política y el 6º del Código Contencioso Administrativo, también lo es que
cuando el apoderado del accionante interpone el recurso de apelación contra el
acto ficto o presunto negativo, en razón del silencio administrativo negativo,
"no quedado (sic) subsumida la petición inicial en ésta última y
está haciendo uso de los recursos de la vía gubernativa. Así que no se
le estaría tampoco vulnerando el derecho al debido proceso."
Agrega que al haber transcurrido el término
de dos meses consagrado en el artículo 60 ibídem, sin que la accionada hubiera
notificado decisión alguna sobre el recurso de apelación interpuesto, se
entiende que la decisión es negativa, luego el accionante queda con la
posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
por lo cual considera improcedente el amparo solicitado, pues el accionante
dispone de otro medio de defensa judicial a su alcance.
Finalmente, considera que no está
demostrado que la acción de tutela se esté utilizando como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, puesto que de conformidad a
lo expuesto por Cajanal y lo que se infiere del escrito del accionante, el
señor Henry Pulecio Ramos ya se encuentra recibiendo las mesadas
correspondientes a su pensión de jubilación y lo que se pretende es la
reliquidación de la misma.
La sentencia no fue impugnada.
III.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Problema jurídico
Procede esta Sala de Revisión a establecer
si Cajanal vulneró el derecho constitucional fundamental de petición del
accionante al no haber dado respuesta oportunamente a la solicitud de
reliquidación pensional ni al recurso de apelación interpuesto posteriormente
contra el acto ficto o presunto que se configuró con el silencio
administrativo.
2. Reiteración de jurisprudencia. El
derecho de petición, el silencio administrativo y la vía gubernativa
La Corte
Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que el derecho de petición
no solamente se ve vulnerado cuando la autoridad obligada a dar una respuesta
pronta y de fondo no la profiere; sino también cuando para agotar la vía
gubernativa, se utilizan los recursos de ley para impugnar un acto
administrativo (expreso o ficto) y la respectiva entidad no contesta.
Por lo anterior, ha
sostenido esta Corporación que la inobservancia de los términos para resolver de
manera oportuna los recursos interpuestos contra los actos administrativos
viola de manera directa los derechos fundamentales al debido proceso y de
petición[1],
en cuanto el peticionario debe recibir una respuesta oportuna al recurso
formulado.
A partir del
análisis del contenido del artículo 23 Superior, la Corte Constitucional ha
fijado las subreglas que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos
al aplicar esta garantía fundamental; en sentencia T-1160A de 2001 señaló:
"En un fallo
reciente[2],
la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de
petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia[3]:
“a) El derecho de
petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de
la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión.
“b) El núcleo
esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de
la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad
si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
“c) La respuesta debe cumplir con
estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y
de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del
peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
“d) Por lo anterior,
la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta
siempre en una respuesta escrita.
“e) Este derecho,
por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen
autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas
cuando la ley así lo determine.
“f) La Corte ha
considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es
necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio
público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera
igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de
petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho
fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se
dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho
fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.
“g) En relación con la oportunidad
de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para
resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º
del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no
ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la
imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular
deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la
contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será
determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha
confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder
dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
“h) La figura del
silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de
resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición.
“i) El derecho de
petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión
más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de
1997 y T-457 de 1994.”[4]
En la sentencia T-1006 de 2001,[5] la Corte adicionó dos
reglas jurisprudenciales más:
j) “La falta de
competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de
responder”;[6]
k) “Ante la
presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al
interesado”.[7]
Además
de las anteriores subreglas, no puede pasarse por alto que el derecho de
petición conforme lo establece el artículo 85 de la Constitución Política es
una garantía constitucional fundamental de aplicación inmediata que si bien,
tiene un amplio desarrollo legal y reglamentario, no puede ser objeto de
limitaciones en su eficacia a partir de interpretaciones que desconocen la
efectiva protección de los derechos como uno de los fines esenciales del Estado
(Artículo 2 superior).
Cuando algún
servidor público omite dar respuesta a una petición formulada respetuosamente
por cualquier persona, incurre en una omisión de la función pública, conducta
que le genera responsabilidades (Art. 6 ídem), en la medida en que sin
justificación constitucional válida está incumpliendo uno de sus deberes
constitucionales cual es el de estar al servicio de la comunidad (Art. 123 ídem)
y desarrollar sus funciones con fundamento en los principios de eficacia,
economía y celeridad (Art. 209 ídem).
De otra parte, las
personas que acuden a la jurisdicción constitucional ven afectados sus derechos
a la igualdad y al acceso a la administración de justicia cuando los jueces de
instancia, sin ninguna carga de argumentación y simplemente haciendo uso del
criterio de autonomía del que son titulares, desconocen la doctrina dictada por
esta Corporación. Deben recordar quienes actúan así, que tal visión del derecho
denota una clara insensibilidad por la garantía efectiva de los derechos que es
la razón de ser del juez constitucional.
3. Caso Concreto
En el presente caso
el señor Henry Pulecio Ramos, a través de apoderado presentó el 11 de abril de
2001 solicitud de reconocimiento, revisión y/o reliquidación a Cajanal,
petición respecto de la cual no obtuvo pronta respuesta, puesto que al
transcurrir un término superior a cuatro meses se configuró el silencio
administrativo negativo.
Por lo anterior,
interpuso recurso de apelación contra dicho acto administrativo ficto o
presunto, al cual Cajanal tampoco dio respuesta oportuna, ya que a pesar de
haber sido presentado el 27 de agosto de 2001 para la fecha de interposición de
la acción de tutela había transcurrido un término superior a dos (2) meses.
Advierte la Sala,
que en el presente caso Cajanal ha violado el derecho fundamental de petición
del accionante tanto en vía administrativa como en vía gubernativa, puesto que
a ninguna de las dos solicitudes se les dio una pronta respuesta.
Llama la atención,
el argumento de Cajanal para justificar su omisión consistente en que "los
recursos de trámite normal y de primera vez se demoran aún más, por
cuanto las acciones de tutela requieren cumplimiento de términos.", por
cuanto resulta contrario a la Constitución que un servidor público determine
sin criterio normativo alguno cuales peticiones deben tramitarse con mayor
celeridad.
Al respecto debe
señalarse que la ineficiencia de la administración pública para implementar
programas y políticas tendientes a lograr la observancia de los términos en el
trámite y respuesta de las solicitudes que ante ella se presentan, y de esa
forma evitar que los peticionarios se vean obligados a interponer acciones de
tutela, no puede convertirse en una carga para los administrados, quienes
tienen el derecho a que todas las entidades estatales incluyendo a la
demandada, cumplan sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento (Art. 123 superior).
De esta manera se
revocará la sentencia objeto de revisión, por cuanto el a-quo sin
justificación constitucional se apartó de la doctrina que sobre el derecho de
petición ha construido esta Corporación, aplicando interpretaciones que
desconocen el núcleo esencial de dicha garantía fundamental y ponen en total
indefensión al peticionario frente a la entidad pública, con la premisa errada
que al configurarse el silencio administrativo se puede acudir a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Esa posición del
juez de instancia, desconoce que es precisamente la ocurrencia del silencio
administrativo respecto de la petición inicial como de los recursos que se
interpongan en vía gubernativa la prueba evidente de la vulneración del derecho
de petición.
Finalmente, frente a las demás
solicitudes contenidas en el escrito base de la acción consistentes en ordenar
a Cajanal "pagarle lo debido, así como indexar los valores de conformidad
con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo", basta señalar
que ellas resultan improcedentes en sede de tutela puesto que exceden el ámbito
de competencia del juez constitucional que es la protección efectiva de los
derechos fundamentales.
Esta
Sala de Revisión en cumplimiento de su deber constitucional contenido en el
artículo 121 de la Carta en concordancia con lo establecido en el artículo 34
numeral 24 de la Ley 734 de 2002 correrá traslado a las autoridades competentes
para que investiguen las posibles faltas disciplinarias en que pudieron
incurrir los servidores públicos obligados a tramitar y decidir tanto la
petición del 11 de abril de 2001 como el recurso de apelación interpuesto por
el actor el 27 de agosto del mismo año.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Revocar la
sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá
D.C., mediante el cual se denegó la tutela interpuesta por Henry Pulecio Ramos
contra Cajanal.
Segundo.-
Tutelar el
derecho constitucional fundamental de petición del actor y en consecuencia, Ordenar
al Director de Cajanal que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a resolver el
recurso de apelación interpuesto por el actor el 27 de agosto de 2001.
Tercero.-
Compulsar copias
de esta sentencia y del expediente respectivo, a la Procuraduría General de la
Nación, para lo de su competencia.
Cuarto.- Dar cumplimiento a lo previsto en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado Ponente
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional,
Sentencias T-294, T-454 de 1997, T-240, T-281, T-291, T-306, T-365 de 1998,
T-344 y T-811 de 1999.
[2] Corte
Constitucional, Sentencia T-1089/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] Estos criterios
fueron delineados en la sentencia T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez
Caballero.
[4] Corte
Constitucional, Sentencia T-377/00, MP: Alejandro Martínez Caballero.
[5] Corte
Constitucional, Sentencia T-1006/01, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Corte
Constitucional, Sentencia 219/01, M.P. Fabio Morón Díaz. En la sentencia
T-476/01, MP: Rodrigo Escobar Gil,  la Corte afirmó “Desde una perspectiva
constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso
de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un
elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple
respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo
a lo expresado por la Corte: “…[ las respuestas simplemente formales o
evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante
ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el
principio de eficacia que inspira la  función administrativa, de conformidad
con el artículo 209 de la Constitución…”
[7] Corte
Constitucional, Sentencia 249/01, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.