C-026-93
Sentencia No
Sentencia
C-026/93
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Dado que la
acusación  se relaciona con vicios de procedimiento en la formación de la ley,
el análisis de constitucionalidad,  debe hacerse a la luz de las normas
constitucionales vigentes al momento de expedirse el precepto acusado, esto es,
la Carta Política de 1886, es de anotar, sin embargo, que las disposiciones
constitucionales que la demandante considera infringidas, artículos 77 y 92 del
Estatuto Superior anterior, fueron reproducidos en su integridad en la
Constitución Nacional.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD/LEY-Vicio
de Forma
Al amparo de los
preceptos constitucionales que hoy nos rigen, las normas que establecen
ritualidades en el trámite de formación de las leyes tienen la misma valía e
importancia y ocupan igual categoría y jerarquía que aquellos que regulan
aspectos sustantivos, de manera que si alguna de esas exigencias o condiciones,
son desconocidas por las Cámaras durante el trámite recorrido para la
expedición de las leyes, corresponde a esta Corporación previa acusación
ciudadana retirar del orden jurídico las disposiciones legales que de una u
otra forma lesionen los preceptos del Estatuto Máximo.
PREVALENCIA DEL
DERECHO SUSTANCIAL
El hecho de que
en la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimental, no significa en modo alguno, que los cánones
del mismo Ordenamiento que consagran requisitos formales, para la expedición de
un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe
seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales
forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe guardar en
su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben respetarse.
LEY-Trámite
El constituyente autorizó a esta
Corporación para devolver a la autoridad que profirió el acto acusado de
inconstitucionalidad por vicios formales, con el fin de que proceda a enmendar
o corregir la actuación que omitió cumplir, siempre y cuando lo faltante sea
subsanable, de lo contrario no hay más remedio que declarar la inexequibilidad.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA/COMODATO
Al analizar el
artículo 38 de la Ley 9 de 1989, advierte la Corte que dicha norma encaja
perfectamente dentro de la materia que esa ley regula, y en consecuencia no
viola el precepto constitucional de unidad de materia. Si reglamenta lo que
debe ser el manejo de la tierra, es decir, el uso del suelo urbano, la
adecuación del mismo atendiendo la planificación del desarrollo urbano, con el
fin de que los terrenos sean utilizados en actividades de interés comunal o
social, no halla la Corte Constitucional razón alguna para considerar que los
contratos de comodato de inmuebles celebrados por entidades públicas, no puedan
incluirse dentro de tal regulación, pues esos bienes también están afectados con
el problema del uso del suelo y el acceso a la tierra y quedan incluidos dentro
del propósito fundamental de la ley, cual es, que su uso esté destinado a
planes o programas de interés social o comunitario.
LEY-Título
El epígrafe no
puede dar noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran una
ley, pues esto se tornaría en algo lógicamente imposible de cumplir, ya que
ello depende de la extensión del ordenamiento respectivo, como de la variedad
de temas que allí se consagren. Basta simplemente que en el título se señalen
los asuntos o temas generales que se pretende regular y es por éllo que el
legislador acostumbra a incluir la frase "y se dictan otras
disposiciones", precisamente para evitar esta clase de acusaciones.
Referencia:
expediente D-067
Norma acusada:
Artículo 38 Ley 9 de 1989.  Contrato de comodato de bienes inmuebles por parte
de entidades públicas.
Demandante: DORA
MARIÑO FLOREZ
Magistrado Ponente :
Dr. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN.
Aprobado por acta
No. 8
Santafé de Bogotá,
D.C., cuatro (4) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.
ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública y política de inconstitucionalidad, la ciudadana DORA MARIÑO
FLOREZ solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 38 de la Ley 9
de 1989, por vicios de procedimiento en su formación.
Cumplidos como están
los trámites constitucionales y legales exigidos para esta clase de demandas,
procede la Corte Constitucional a decidir.
II.  NORMA
ACUSADA.
El siguiente es el
texto literal de la disposición impugnada:
"Artículo
38.-  Las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino
únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y
fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni
adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de
acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las
anteriores, y por un término máximo de cinco (5) años renovables.
Los contratos de
comodato existentes, y que hayan sido celebrados por las entidades públicas con
personas distintas de las señaladas en el inciso anterior, serán renegociados
por las primeras para limitar su término a tres (3) años renovables, contados a
partir de la promulgación de la presente ley".
III.  LA DEMANDA.
Considera la
demandante que la disposición acusada infringe los artículos 158 y 169 de la
Constitución de 1991, que corresponden exactamente a los artículos 77 y 92 de
la Carta Política de 1886, en razón a que dicho precepto "no constituye ni
el objetivo general de la ley ni un instrumento para la adquisición y
expropiación de inmuebles, tampoco aparece definido el interés público o social
en relación con los comodatos".
Igualmente agrega
que el contrato de comodato no guarda armonía, correspondencia ni unidad de
materia con las demás disposiciones del capítulo tercero de la ley, como
tampoco con los otros temas del mismo ordenamiento, los que están destinados a
establecer precisos objetivos de interés social en la adquisición de bienes
inmuebles por enajenación voluntaria o por expropiación acorde con un plan de
desarrollo o plan de desarrollo simplificado.
De otra parte se
duele la actora de que el precepto demandado no hubiera sufrido controversia o
debate, pues simplemente fue aprobado en conjunto con la gran mayoría de normas
que componen la ley y es así como manifiesta que "no se vislumbra en la
exposición de motivos una relación de causa o efecto entre los comodatos
celebrados por las entidades públicas con los programas de reforma urbana
definidos como de interés público o social, mucho menos se hace mención alguna
sobre su contenido, sentido, alcance o fundamento, lo que demuestra
indiscutiblemente que este artículo 38 de la ley 9 de 1989 no cumple con el
precepto constitucional consistente en que todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia, como lo especifican los artículos 158 y 169 de la actual
Constitución Política. Todo ello es demostrativo que se trata de una
disposición diferente".
Para concluir señala
que el contenido del artículo impugnado no prevé ni tiene como fin o propósito
la adquisición del dominio a favor del Estado de inmuebles de particulares, por
enajenación o por expropiación, como sí lo hacen las demás disposiciones de la
ley que se hallan concatenadas por este propósito. Además "el aspecto de
que en forma genérica e indiscriminada se regulara el contrato de comodato de
los inmuebles de las entidades públicas para restringir su celebración y en
otro aspecto prohibirlo, sin atenerse a que esa medida se aplicara en aquellas
circunstancias que estuvieran de por medio motivos de utilidad pública o
interés social previamente definido en la ley, se contrapone demostrando su discordancia,
y por ende su falta de conexidad con el contexto genérico de la ley".
IV.  INTERVENCION
CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron tres escritos destinados a coadyuvar la
constitucionalidad del mandato impugnado, así:
1. El Ministerio de Desarrollo Económico
considera que de acuerdo al título de la ley, no solo se consagran normas sobre
planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes sino que
también "se dictan otras disposiciones", frase lo suficientemente
amplia para permitir la inclusión en la ley 9 de 1989 de la norma acusada la
que está relacionada con el uso de la propiedad raiz, así el propietario sea el
Estado, además de que "la planeación urbana incluye la determinación de
los usos del suelo y de los que debe darse a los inmuebles que se encuentren
dentro del perímetro urbano, por tanto una disposición que limita los comodatos
o préstamos de uso de las entidades públicas, en aras de lograr una
racionalización en la utilización de los bienes guarda plena relación causal
con el contexto de la misma".
2. El Síndico Gerente de la Beneficencia de
Cundinamarca dice en su memorial que como el contrato de comodato afecta uno de
los elementos de la propiedad como es el uso, "el espíritu de la norma
impugnada (artículo 38) es congruente con el espíritu de la norma en general
(Ley 9 de 1989)", la cual en su capítulo 3, "de la adquisición de
bienes por enajenación voluntaria y por expropiación" señala en el
artículo 9 el objetivo de dicho capítulo, con lo cual se entiende que "la
entrega de uno de los elementos de la propiedad, como es el derecho al uso,
bien podía haber sido objeto de declaratoria de utilidad pública o interés
social por el Legislador dentro de la finalidad propuesta en la Ley 9 de
1989".
3. El Ministerio de Obras Públicas aduce que
la norma demandada "constituye el desarrollo natural y lógico de la
materia tratada en la ley de reforma urbana, que partiendo de los planes de
desarrollo sigue con las definiciones de espacio público, inmuebles públicos,
patrimonio inmobiliario para luego indicar los diferentes procedimientos como
las entidades públicas acceden a la propiedad de inmuebles, bien sea por
compraventa, expropiación o extinción del derecho de dominio, para luego,
finalizado este proceso, regular la acción de la entidad como propietaria de
bienes inmuebles, expidiendo normas sobre su destinación, afectación, venta
(artículo 34) y en este mismo orden de ideas, sobre la posibilidad de darlos en
comodato (artículo 38)".
V.
LA VISTA FISCAL.
Correspondió a la
Viceprocuradora General de la Nación, en su condición de Procuradora General de
la Nación encargada, rendir concepto en este proceso, actuación que cumplió
mediante oficio número 046 del 30 de julio de 1992 el que concluye solicitando
a esta Corporación que declare EXEQUIBLE el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 con
fundamento en las argumentaciones que a continuación se resumen.
Después de definir
qué debe entenderse por reforma urbana y de analizar el contenido de la ley
parcialmente demandada, expresa que el tema del artículo acusado "no es
ajeno ni al título de la Ley 9a. ni a su contenido, puesto que ordena una vez
adquiridos los inmuebles por éstas entidades (se refiere a las señaladas en el
artículo 38 del ordenamiento citado) los puedan entregar en esta modalidad de
préstamo (comodato), hasta tanto se dé otra destinación específica a los
mismos, lo que no excluye que cumpla la exigencia de estar en consonancia con
el interés social o la utilidad pública, máxime que su uso se autoriza se haga
por otras entidades públicas o benéficas, debiéndose concluir que esta figura
jurídica, diferente de las básicas para adquirir la propiedad en los precisos
términos de la ley precitada, está inspirada dentro de las finalidades de la
ley, cerrando la posibilidad de que algunos bienes se distraigan en el tráfico
jurídico, esto es, que se alejen del desideratum esencial de la ley 9: el
bienestar colectivo".
El Ministerio
Público también hace alusión al título de la ley en el cual se consagra la
expedición de "otras disposiciones", concepto en el que según su
criterio cabe sin lugar a dudas la inclusión de preceptivas como la acusada, de
evidente concordancia con el tema del acceso a la tierra y al uso del suelo urbano
por parte del Estado, para la preservación de los patrimonios cultural,
histórico, arquitectónico o para el funcionamiento de sedes administrativas de
los entes públicos, entre otros, que como ya vimos son fines de la ley de
reforma urbana".
Así las cosas
finaliza diciendo que "no hubo violación de los artículos constitucionales
invocados como infringidos, puesto que la utilización de los bienes que forman
parte del patrimonio del Estado y de los que ingresan al mismo se efectúa
dentro de los fines que inspiran la Ley 9 de 1989 y por tanto corresponden a la
materia de la reforma urbana".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
Competencia.
Esta Corporación es
Tribunal competente para decidir acerca de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad del artículo demandado, por tratarse de una norma que
forma parte integrante de una ley de la República, de conformidad con lo
ordenado por el canon 241-4 del Estatuto Superior.
Aclaración
previa.
Dado que la
acusación en el presente caso se relaciona con vicios de procedimiento en la
formación de la ley, el análisis de constitucionalidad, tal como lo ha venido
sosteniendo esta Corporación, debe hacerse a la luz de las normas
constitucionales vigentes al momento de expedirse el precepto acusado, esto es,
la Carta Política de 1886, es de anotar, sin embargo, que las disposiciones
constitucionales que la demandante considera infringidas, artículos 77 y 92 del
Estatuto Superior anterior, fueron reproducidos en su integridad en la
Constitución Nacional que hoy nos rige, bajo los números 158 y 169.
I. ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LAS LEYES POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU
FORMACION.
I.1.
Antecedentes.
A partir de la
vigencia del Acto Legislativo No. 3 de 1910 en cuyo artículo 41 asignó a la
Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitución
Nacional, y se le facultó para decidir definitivamente sobre "todas las
leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como
inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación",
dicha Corporación decidió en distintas oportunidades (ver sentencias de abril
20 de 1912, octubre 20 de 1913, febrero 15 de 1925 y diciembre 7 de 1926) que
no tenía competencia para conocer de demandas por vicios de trámite en la
expedición de las leyes pues ésta se encontraba restringida solamente al examen
de ellas cuando contravinieran preceptos sustanciales de la Carta Política, mas
no formalidades de las mismas.
Uno de los
argumentos que esgrimió la Corte para adoptar tal determinación fue que si
asumía el conocimiento de demandas por infracción de las normas que establecen
los trámites procedimentales para la formación de las leyes "además de la
amenaza que envolvería para la estabilidad de las leyes, equivaldría a llevar
la investigación a una época anterior a la existencia de la ley acusada; a
deducir su inconstitucionalidad, no de los propios testimonios de la misma ley,
sino de las pruebas que al efecto se presentasen y a declarar, no la
inexequibilidad de la ley como tal, sino la inconstitucionalidad del
procedimiento empleado para dictarla".
A lo que se agregó
que si el Presidente de la República no objetaba, al momento de sancionar la
ley, por motivos de procedimiento, la posibilidad de ataque por esta causa precluía;
interpretando la Corte que la sanción presidencial, implicaba un juicio sobre
la existencia de la ley como tal y sobre su constitucionalidad en todos los
aspectos y fue así como expresó que ".... la sanción que el Ejecutivo
imparte a una ley, no es simplemente una orden de ejecución de ella, sino la
atestación también de que el Gobierno reconoce como constitucional esa ley, y
como tal la manda ejecutar" (sentencia de 17 de julio de 1915. G.J. t.
XXIII, p. 422).
Dicho criterio se
mantuvo hasta el 28 de junio de 1952 cuando esa Corporación decidió revisar y
revocar la jurisprudencia que había venido sosteniendo hasta entonces, al
resolver la acusación formulada contra la ley 9 de 1951, por la cual se creó el
departamento de Córdoba, por defectos procedimentales, aduciendo que conforme a
la Constitución Nacional a ella se le había confiado la misión de guardar la
"integridad" de la Carta y en consecuencia mal podían existir en
dicho ordenamiento disposiciones cuyo cumplimiento escapara a su control, a la
vez que varió su punto de vista sobre los efectos de la sanción presidencial de
las leyes al afirmar que "es la manifestación de la voluntad del
Presidente de que el proyecto se convierta en ley y elemento esencial para su
existencia, pero no juicio inalterable sobre su validez y buena
conformación".
Valga traer a
colación algunos de sus apartes:
"La Corte,
abandona, por tanto el criterio diferencial hasta ahora defendido, de que se
distinguen en la Constitución preceptos sustantivos y preceptos adjetivos;
normas principales y normas accesorias; reglas de forma y reglas de fondo. A
todas las tiene la Corte como del mismo valor y de la misma categoría;
superiores por todo concepto a las disposiciones de las leyes comunes.
Una violación
cualquiera, de cualquier artículo de la Constitución, queda bajo la
jurisdicción de la Corte, siempre que su conocimiento pueda sometérsele, ya sea
por el Presidente de la República, en el caso de objeciones previstas por el
artículo 90 de la Constitución, bien sea a través de las acusaciones de los
ciudadanos, de acuerdo con el artículo 214 de la misma". (G.J. t. LXXI
pág. 654 y ss. Ponente Dr. Luis Enrique Cuervo).
Posteriormente y a
raiz de la expedición del Acto Legislativo No. 1 de 1968 en cuyo artículo 214
dispuso:
"A la Corte
Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución.
En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes,
tendrá las siguientes:
1.            Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido
objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido
material como por vicios de procedimiento en su formación.
2.            Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes y decretos dictados
por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76
ordinales 11 y 12, y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados
ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano",
la Corte Suprema de
Justicia continuó conociendo de defectos de forma no solo contra proyectos de
ley sino también contra leyes ya sancionadas persistiendo en el principio de
guarda integral de la Carta, pues éste se conservaba invariable en la
disposición antes transcrita, y de él se había deducido la competencia de esa
Corporación para resolver demandas por "infracción de cualquier precepto,
así sea solo de trámite, porque también los procedimientos forman parte del
estatuto cuya intangibilidad debe velar".
Y añadió que
"El numeral segundo trata de las tachas de inconstitucionalidad, sin
repetir la explicación que se da en el numeral primero (vicios materiales o
formales) porque definido ya el concepto, era innecesario reiterar su alcance.
Y debe ser el mismo concepto, por que si fuera restrictivo, hubiera sido
necesario puntualizar cuál de las dos formas de inconstitucionalidad quedaba
excluida de la acción pública, si la referente al contenido material de la
norma acusada o la relativa a los vicios de procedimiento para precisar no sólo
el ámbito de aquélla sino también el de la competencia de la Corte. Y como no
se hizo esa diferenciación, es preciso concluir que la inconstitucionalidad de
que trata el numeral 2o. puede revestir cualquiera de las formas a que alude el
numeral 1o., del mismo artículo 214" (sentencia de agosto 28 de 1970 G.J.
2338 bis pág. 371 y ss. Ponente Dr. Hernán Toro Agudelo).
En esta oportunidad
también se expresó que dicho punto había quedado definitivamente dilucidado por
que el legislador señaló en norma positiva expresa, como era el Decreto 432 de
1969, 'orgánico de la jurisdicción constitucional', que la acción de
inexequibilidad atribuida por la Carta a cualquier ciudadano comprende "la
infracción de las normas sustanciales o procedimentales de la
Constitución" (art. 16), a la vez que estableció como requisito de la
demanda, "la declaración de si al expedirse el acto demandado, se
quebrantó el trámite impuesto por la Constitución y en qué forma" e
igualmente facultó al juez constitucional para decretar las pruebas conducentes
"siempre que para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites
que antecedieron al acto sometido al juicio constitucional" (art. 7), no
quedando entonces duda de que "es pertinente la acción pública de
inexequibilidad contra una ley o decreto con fuerza legislativa, aún por
presuntas infracciones al procedimiento fijado en la Carta para su
expedición".
No obstante lo
anterior en esta misma sentencia se adoptó una determinación trascendental y de
gran interés, en relación con la índole de los defectos procedimentales de las
leyes por cuanto en criterio de la Corte Suprema de Justicia, existen algunos
procedimientos "que implican verdaderas condiciones cuya calificación
final se atribuye a organismos determinados; o que por su naturaleza se
encaminan, mas que todo, a señalar pautas para un conveniente y técnico
desarrollo de la labor legislativa y que por lo mismo dejan a las Cámaras o a
sus dignatarios el poder de decidir definitivamente los problemas que suscite
su publicación, asuntos que así precluyen o se agotan, sin que puedan
trasladarse, por vía de acción de inexequibilidad, a una especie de nueva
instancia en la Corte".
Y en este orden de
ideas se refirió la Corte, entre otras disposiciones constitucionales, a la
contenida en el artículo 77 que trata sobre la unidad de materia o conexidad de
las disposiciones que integran una ley, considerándose carente de competencia
para resolver demandas en las que se indicara como lesionado dicho precepto Superior.
Fueron éstos sus términos:
"Es evidente,
entonces, que el artículo 77 de la Constitución, al tiempo que consagra el
deseable principio de unidad de la ley, determina también la oportunidad para
examinar y definir el asunto, o sea el primer debate, y otorga amplios poderes
a los Presidentes de las Comisiones para hacer cumplir aquella norma, pudiendo
ser revocadas sus decisiones por la respectiva corporación. Es en tal etapa y
con la resolución del caso, si el asunto se plantea, cuando precluye toda
posibilidad de nuevo examen, aún en juicio constitucional, porque la propia
Carta ha encomendado directamente al Congreso mismo, por intermedio de sus
autoridades y organismos, el definir la correspondencia y conexidad de las
distintas partes de la ley".
Esta jurisprudencia
se mantuvo incólume hasta el 16 de octubre de 1975 cuando la Corte modificó tal
criterio en el sentido de que "No hay, pues, en la Constitución, precepto
alguno, cuya guarda no se haya entregado a la Corte Suprema.... De consiguiente,
tanto la forma como el fondo de los proyectos y de las normas legales
pertinentes, se incluyen en la competencia de la Corte para efectos de revisar
su conformidad con todo el articulado de la Constitución" (G.J. t. CLII y
CLIII, pág. 191 y ss.).
Y en el año de 1978
aclaró su posición, argumentando que en tratándose del contenido del artículo
77 constitucional corresponde al Presidente de la respectiva comisión de la
Cámara rechazar, con decisión que es susceptible de apelación ante la misma
Comisión, las propuestas o disposiciones que resulten extrañas al proyecto de
ley y que tal actuación no es incompatible con la función que le compete
ejercer al juez de constitucionalidad, pues según sus propios términos
"....esta prohibición debe hacerse cumplir primeramente por la respectiva
comisión, y finalmente por la Corte, mediante la acción respectiva".
(sentencia de mayo 11 de 1978 G.J. t. CLVII, No. 2397, pág. 132).
Tesis que fue
reiterada en el año de 1982 mediante sentencia de 26 de octubre, G.J., 2409 pág.
520 y ss. en la que la Corte manifestó:
"....la
circunstancia de que la Carta contemple en algunos casos especiales otros tipos
de control de sus disposiciones no puede entenderse, sino como la voluntad del
Constituyente de crear mayores oportunidades de garantía de la integridad de la
Carta, pero no la de que unos excluyan a otros, como si estuviera vedada su
coexistencia y como si el control que toca a la jurisdicción no fuera único en
ese carácter, y definitivo hasta la configuración de la cosa juzgada".
Este criterio de la
Corte Suprema de Justicia continuó invariable hasta el año de 1991 cuando se
suprimió la Sala Constitucional y entró a operar la Corte Constitucional, a
quien se le confió la guarda integral del Estatuto Máximo, mas o menos en los
mismos términos que existía, salvo la adición de otras funciones en el campo
del control constitucional.
I.2.  La
Constitución Nacional de 1991.
Con la expedición de
este nuevo Ordenamiento constitucional se puso fin a las distintas
interpretaciones que surgieron sobre la competencia del juez de
constitucionalidad para resolver demandas de inexequibilidad contra leyes por
vicios de procedimiento en su formación, al estatuirse en el artículo 241
numeral 4o. como función de la Corte Constitucional la de:
"Decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación". (Subrayas fuera del texto).
Ante la existencia
de un mandato tan claro y expreso no queda duda alguna de la competencia plena
que le asiste a esta Corporación para decidir demandas contra leyes no solo por
vicios sustanciales sino también de forma.
Por otra parte el
legislador acatando el citado canon superior procedió a contemplar dentro del
régimen procedimental de los juicios constitucionales -Decreto 2067 de 1991-
como uno de los requisitos de la demanda "el señalamiento del trámite
impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma
en que fue quebrantado" (art. 2-4), el que guarda estrecha relación con el
artículo 10 ibidem, que autoriza al magistrado sustanciador para decretar las
pruebas que estime conducentes cuando para la decisión sea necesario "el
conocimiento de los trámites que antecedieron al acto sometido al juicio
constitucional de la Corte".
Es así como la Corte
Constitucional considera que al amparo de los preceptos constitucionales que
hoy nos rigen, las normas que establecen ritualidades en el trámite de
formación de las leyes tienen la misma valía e importancia y ocupan igual
categoría y jerarquía que aquellos que regulan aspectos sustantivos, de manera
que si alguna de esas exigencias o condiciones, son desconocidas por las
Cámaras durante el trámite recorrido para la expedición de las leyes,
corresponde a esta Corporación previa acusación ciudadana retirar del orden
jurídico las disposiciones legales que de una u otra forma lesionen los
preceptos del Estatuto Máximo.
El hecho de que en
la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimental, no significa en modo alguno, que los cánones
del mismo Ordenamiento que consagran requisitos formales, para la expedición de
un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe
seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su
integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales
forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe guardar en
su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben respetarse.
Sobre el punto
atinente a la prevalencia del derecho sustancial frente al procedimental,
considera la Corte conveniente hacer algunas precisiones sobre su sentido y
alcance para lo cual hará referencia en primer término a los antecedentes que
precedieron a la expedición de tal norma en la Asamblea Nacional Constituyente.
En la Comisión IV de
dicha Asamblea, encargada de asuntos relativos a la Administración de Justicia,
cuando se trató el tema se adujo este argumento:
"Principio de
prevalencia del derecho sustancial. Se ha convertido la forma en un medio no
para garantizar el derecho sino para negarlo. El descuido en el saneamiento de
las formas conduce con frecuencia al juez a dictar sentencias inhibitorias, en
abstracto, o a terminar el proceso con una nulidad. Debe entenderse que forma y
contenido son inseparables en el derecho de defensa y el debido proceso, y que
por descuido del juez o de los abogados no puede sacrificarse el derecho
sustancial. Habrá un instante en que si no se alegaron vicios de procedimiento,
éstos se entienden saneados para dar paso a la sentencia de fondo. Este
principio dará lugar a una nueva concepción del derecho procesal; no mas
nulidades procesales al momento del fallo, ni sentencias inhibitorias, ni
sentencias en abstracto, ni mucho menos sentencias absolutorias cuando el juez
se considera incompetente, como ha sucedido en muchas ocasiones de modo
lamentable" (Gaceta Constitucional No. 54 pág. 19).
Posteriormente
agregó uno de los miembros de la misma comisión (Dra. MARIA TERESA GARCES
LLOREDA) lo siguiente:
"....recalca la
importancia y prioridad de este principio pues en Colombia el ejercicio y
aplicación del derecho se convirtió en un entrabamiento para un fallo de fondo,
es necesario que se restablezcan normas que no lo permitan bajo el cobijo del
derecho de defensa. El interés de una nueva Constitución es que se aplique el
derecho y éste no se desvirtúe por los mecanismos para hacerlo efectivo".
(Gaceta Constitucional No. 64).
No se encontró en
las Gacetas Constitucionales ninguna otra alusión sobre este asunto y solo
aparece el texto como se aprobó la norma en la Comisión, la cual quedó así:
"Principio de
prevalencia del derecho sustancial. Las normas procesales son instrumentos para
la efectividad del derecho sustancial. No se declarará la invalidez de un acto
procesal cuando se hubiere cumplido la finalidad para la cual estaba destinado.
El juez saneará los vicios de procedimiento subsanables". (Gacetas
Constitucionales Nos. 74, 75 y 83).
No obstante lo
anterior, en el texto que presentó la Comisión Codificadora, tal precepto quedó
redactado en la misma forma como aparece en la Constitución Nacional bajo el
No. 228 y que textualmente reza:
"La
Administración de justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes, las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo". (Gacetas
Constitucionales Nos. 113, 114, 116 y 127).
Como se puede
apreciar la intención del Constituyente no fue la de eliminar los preceptos
legales que establecen formalidades o requerimientos en el trámite de los
procesos judiciales, como se ha tratado de insinuar, ni nucho menos que tales
mandatos a la luz de la Carta vigente no deban exigirse, ni cumplirse fielmente
tanto por las autoridades como por los particulares; sino abolir el excesivo
rigorismo formal, es decir, la exigencia de múltiples condicionamientos de
forma que en nada tocan con el fondo del asunto sometido a juicio, o con el
derecho en sí mismo considerado, y que su omisión no impide que el fallador
profiera decisión definiendo a quién corresponde el derecho.
Obsérvese también,
con los apartes que se transcribieron, que el querer del constituyente se
dirige a evitar la expedición de innumerables sentencias de nulidad, invalidez
o inhibición, derivadas del hecho de no haberse cumplido determinadas
formalidades, que como se expresó, además de ser fácilmente subsanables, en
nada inciden sobre el derecho debatido, ni son óbice para que el juez dicte
sentencia de mérito.
De no ser así, cómo
se entendería entonces, que en la misma Constitución se exija dentro de los
requisitos del "debido proceso", la observancia de la "plenitud
de las formas propias de cada juicio?".
Por estas razones
considera la Corte que el artículo 228 de la Constitución del 91 no puede
interpretarse en forma aislada e independiente de los demás textos
constitucionales sino dentro de un todo sistemático y atendiendo el espiritu
del constituyente.
Retomando nuevamente
el tema fundamental para decidir este proceso, vale la pena anotar que el
constituyente obrando de conformidad con lo antes expuesto, autorizó a esta
Corporación para devolver a la autoridad que profirió el acto acusado de
inconstitucionalidad por vicios formales, con el fin de que proceda a enmendar
o corregir la actuación que omitió cumplir, siempre y cuando lo faltante sea
subsanable, de lo contrario no hay más remedio que declarar la inexequibilidad.
Dice así el
parágrafo del artículo 241 de la Carta Política:
"Cuando la
Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto
sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para
que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,
procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto".
Esta medida
ciertamente constituye una innovación y representa un aporte invaluable en el
campo del control constitucional, cuando se trata de acusación de leyes por
vicios de procedimiento en su formación, pues es verdad que en muchas ocasiones
hubo que retirar de la vida jurídica normas de tal transcendencia e
importancia, por defectos de forma que fácilmente podían enmendarse, lo que
produjo cierto traumatismo para los destinatarios de las mismas y la sociedad
en general, además de crearse un caos jurídico con su desaparición.
II.  CADUCIDAD DE
LA ACCION.
Otra novedad de la
Constitución de 1991 en lo que respecta al tema de estudio, fue la consagración
del instituto jurídico de la caducidad de la acción de inexequibilidad por
vicios de forma, que aparece regulada en el numeral 3o. del artículo 242 y que
el constituyente fijó en un (1) año. Dispone dicho mandato:
"Las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto".
El fenómeno de la
caducidad de la acción, como se recordará, consiste en la preclusión del
derecho que tiene toda persona para presentar o formular una acción. debido al
transcurso del tiempo. Este instituto opera ipso jure, basta comprobar que el
lapso de tiempo señalado transcurrió y que no se ejerció el derecho.
En el caso de
demanda, la ciudadana DORA MARIÑO FLOREZ, acusa de inconstitucional el artículo
38 de la Ley 9 de 1989, por que en su sentir lesiona los artículos 158 y 169 de
la Carta Política de 1991, que corresponden exactamente a los números 77 y 92
de la Constitución de 1886, disposiciones éstas que consagran condicionamientos
o formalidades que deben observarse en la expedición de las leyes, a saber: el
primero de los nombrados contempla lo que se ha denominado unidad de materia o
debida conexidad de los distintos artículos que conforman una ley y el segundo,
trata sobre el título de las leyes, el que debe corresponder exactamente a su
contenido.
La Constitución
Nacional de 1991 empezó a regir el 7 de julio de 1991 y la presente demanda se
presentó el 12 de febrero de 1992, en consecuencia no había transcurrido aún el
año a que alude el numeral 3o. del artículo 241 del Estatuto Máximo, motivo por
el cual la Corte Constitucional procederá a confrontar la norma demandada con
dicho Ordenamiento, pues tal acción a la fecha de presentación de la acusación
no había caducado.
III.
CONSTITUCIONALIDAD DEL MANDATO ACUSADO.
El artículo 77 de la
Constitución de 1886 que fue reproducido en la Carta vigente bajo el número
158, como antes se expresó, contiene una exigencia formal relacionada con la
elaboración de la ley y surgió con la reforma constitucional de 1968 (acto
legislativo No. 1 art. 12) como medio idóneo para tecnificar el proceso
legislativo, en forma tal que las distintas disposiciones que se insertan en un
proyecto de ley guarden la debida relación o conexidad con el tema general de
la misma o se dirijan a un mismo propósito o finalidad, o como se dijo en la
exposición de motivos "que los temas tratados en los proyectos tengan la
coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen", todo éllo con el
fin de que no se introduzcan o incluyan preceptos que resultan totalmente
contrarios, ajenos o extraños a la materia que se trata de regular o a la
finalidad buscada.
Al analizar el
artículo 38 de la Ley 9 de 1989, materia de impugnación advierte la Corte que
dicha norma encaja perfectamente dentro de la materia que esa ley regula, y en
consecuencia no viola el precepto constitucional antes citado.
En efecto, la
disposición acusada dispone en el inciso primero que las entidades públicas no
pueden dar en comodato sus inmuebles sino "únicamente" a otras
entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no
repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos
en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos
de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, por un término
máximo de cinco (5) años, renovables.
Y en el inciso
segundo consagra que los comodatos existentes celebrados por entidades públicas
con personas distintas de las antes señaladas, serán renegociados por dichas
entidades para limitar su término a tres (3) años renovables, contados a partir
de la promulgación de la ley.  Valga aclarar aquí que sobre este inciso se
pronunció la Corte Suprema de Justicia en sentencia No. 163 del 15 de noviembre
de 1990, declarándolo exequible, fallo que no constituye cosa juzgada, por
cuanto dicho pronunciamiento tuvo lugar antes de expedirse la Constitución de
1991 y en consecuencia la confrontación se hizo con la Carta de 1886, además la
acusación se refería a vicios de fondo, mientras que la que hoy se examina se
relaciona con vicios de forma.
Pues bien, la ley 9
de 1989 está conformada así; el capítulo I trata sobre la planificación del
desarrollo municipal; el capítulo II habla del espacio público; el capítulo III
regula lo relativo a la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por
expropiación; el capítulo IV consagra la protección a los moradores en los
proyectos de renovación urbana; el capítulo V toca con la legalización de
títulos para la vivienda de interés social; el capítulo VI se refiere a las
licencias y sanciones urbanísticas; el capítulo VII trata sobre los bancos de
tierras, la integración y reajuste de tierras; el capítulo VIII toca el tema de
extinción del dominio sobre inmuebles urbanos; el capítulo IX consagra los
instrumentos financieros para la reforma urbana y el capítulo X contempla
disposiciones varias.
La finalidad buscada
por esta ley según quedó consagrado en la ponencia presentada para primer
debate en el Senado de la República, publicada en los Anales del Congreso No.
68 de agosto 23 de 1988, se concretó a seis puntos a saber:
"1.            Defender
el derecho a la ciudad para todos los ciudadanos.
"2.            Asegurar
el reparto social de la plusvalía urbana, evitando la concentración en pocas
manos.
"3.            Superar
las condiciones de informalidad que hoy caracterizan las relaciones
comunidad-ciudad en nuestros principales núcleos urbanos.
"4.            Fijar
unos límites precisos entre lo legal y lo ilícito en relación con el desarrollo
y normalización de los asentamientos humanos informales.
"5.            Introducir
factores de racionalidad en el diseño y desenvolvimiento de nuestros centros
urbanos.
"6.            Agilizar
los procedimientos para el manejo del desarrollo urbano sin afectar las
garantías y los derechos de defensa de los particulares".
Obsérvese que dicha
ley regula la problemática de manejo de la tierra urbana, el uso del suelo y
reglamenta mecanismos para garantizar el acceso a la tierra, con el fin de
habilitar los terrenos ociosos o mal utilizados para otro tipo de actividades
mas útiles a todo el conglomerado social.
El comodato o
préstamo de uso, lo define el Código Civil en el artículo 2200 como aquél
"en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie
mueble o raiz, para que haga uso de ella y con cargo de restituir la misma
especie después de terminar el uso".
Este contrato crea
obligaciones para el comodatario, como la de conservar y usar la cosa de
acuerdo a los términos convenidos en el contrato, y en caso de no haberse
pactado éste, a darle el uso ordinario que corresponda a esta clase de cosas y
además restituir la cosa al expirar el tiempo acordado, y si no se indicó plazo
se entiende que debe hacerse una vez concluya el uso.
Si la Ley 9 de 1989
reglamenta lo que debe ser el manejo de la tierra, es decir, el uso del suelo
urbano, la adecuación del mismo atendiendo la planificación del desarrollo
urbano, con el fin de que los terrenos sean utilizados en actividades de
interés comunal o social, no halla la Corte Constitucional razón alguna para
considerar que los contratos de comodato de inmuebles celebrados por entidades
públicas, no puedan incluirse dentro de tal regulación, pues esos bienes
también están afectados con el problema del uso del suelo y el acceso a la
tierra y quedan incluidos dentro del propósito fundamental de la ley, cual es,
que su uso esté destinado a planes o programas de interés social o comunitario.
Por estas razones no
encuentra la Corte que el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 desencaje o desentone
dentro del contexto general del ordenamiento al cual pertenece, y por el
contrario guarda estrecha relación y armonía con la finalidad u objetivo
general del mismo.
Finalmente y en lo
que atañe a la violación del artículo 92 del Estatuto Superior anterior, que
corresponde exactamente al 169 de la nueva Constitución, se dispone que
"el título de las leyes deberá corresponder exactamente a su
contenido" y a cuya fórmula precederá "El Congreso de Colombia,
Decreta:".
El título de la ley
parcialmente impugnada reza: "Por la cual se dictan normas sobre planes de
desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones", denominación con la cual no está conforme la demandante
tal vez por no haberse incluido lo relativo a los comodatos.
No comparte la Corte
el criterio de la actora, pues si bien es cierto que el artículo 92 de la Carta
Política de 1886 exigía, como se vió, la exacta correspondencia entre el título
y el contenido de la ley, no es menos, que dicho epígrafe no puede dar noticia
de todas y cada una de las disposiciones que integran una ley, pues esto se
tornaría en algo lógicamente imposible de cumplir, ya que éllo depende de la
extensión del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se
consagren. Basta simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas
generales que se pretende regular y es por éllo que el legislador acostumbra a
incluir la frase "y se dictan otras disposiciones", precisamente para
evitar esta clase de acusaciones.
No sobra agregar que
lo que interesa para que tal canon constitucional quede respetado, es que su
título coincida con la materia general que se reglamenta, o con el objetivo del
ordenamiento, de manera que en el presente caso tampoco encuentra la
Corporación que se haya vulnerado el artículo 92 de la Carta de 1886.
Por estas razones,
se declarará exequible el artículo 38 de la Ley 9 de 1989, pero únicamente en
cuanto a su confrontación con los cánones constitucionales números 77 y 92 de
la Constitución de 1886, que corresponden a los actuales 158 y 169, quedando la
vía libre para futuras demandas contra este mismo mandato por vicios de fondo.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, actuando en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
DECLARAR
EXEQUIBLE el artículo 38
de la Ley 9 de 1989, pero únicamente en cuanto que no viola los artículos 77 y
92 de la Constitución de 1886, bajo cuyo imperio se dictó, que corresponden al
158 y 169 de la Constitución Nacional de 1991.
Cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON             EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO       ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ                     SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General