C-116-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-116/05
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Caducidad en las acciones contencioso
administrativas
CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Actos
administrativos que reconocen prestaciones periódicas
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Intemporalidad para el ejercicio de la
acción de lesividad contra actos administrativos que reconocen prestaciones
periódicas
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA-Alcance/TERMINO DE CADUCIDAD-Excepciones
para la defensa de intereses superiores de la comunidad
Referencia: expediente D-5421
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 136 (parcial) del Código Contencioso Administrativo (tal y como fue
subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998)
Demandante: José Ignacio Arango Bernal
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos
mil cinco (2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en los
artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano José
Ignacio Arango Bernal solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la
expresión “en cualquier tiempo” contenida en el numeral 2º del artículo
136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la
Ley 446 de 1998.
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del siete (
07 ) de octubre de 2004, admitió la demanda de la referencia por cumplir con
los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991. En el mismo
proveído ordenó la fijación en lista y el traslado al señor Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto correspondiente. De igual forma, se invitó
a la academia Colombiana de Jurisprudencia y al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a fin de que rindieran su concepto. Finalmente, se comunicó de la
iniciación del presente proceso al Presidente de la República, al Presidente
del Congreso y al Ministerio del Interior y de Justicia.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, y previo concepto de
la Procuraduría General de la Nación, la Corte Constitucional procede a decidir
en relación con la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación se transcribe texto de la disposición
parcialmente demandada, y se subrayan los apartes acusados.
“Artículo 136.  Modificado L.446/98, art.
44. Caducidad de las acciones.
2. La de restablecimiento del derecho
caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de
la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse
en cualquier tiempo por la administración o por los interesados,
pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de
buena fe.
(…)”.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
El ciudadano José Ignacio Arango Bernal demanda la
expresión “en cualquier tiempo” del numeral 2º del artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446
de 1998, por considerar que la misma desconoce el principio de Estado Social de
Derecho (Artículo 1º C. P.), la obligación del Estado de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución y la obligación del Estado de proteger la vida, honra, bienes,
creencias y derechos de las personas residentes en Colombia (Artículo 2º C.
P.), los derechos fundamentales al debido proceso, (Artículo 29 C.P.) y al
acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica (Artículo 229
C.P.).
En primer término, señala que el
precepto demandado genera inseguridad jurídica y desconoce los derechos
adquiridos y el principio de confianza legítima, consagrados en distintas
disposiciones constitucionales.
También considera el actor, que es
contrario al principio de Estado Social de derecho la existencia en el
ordenamiento jurídico de una disposición que causa la perpetua zozobra de las
personas a las cuales el Estado Colombiano ha reconocido mediante actos
administrativos el derecho a percibir prestaciones periódicas. En su opinión
tal indeterminación jurídica va en contravía de los valores de justicia y de
orden justo reconocidos por el Preámbulo Constitucional. En su sentir “permitir
a la administración o al interesado demandar en cualquier tiempo los actos que reconocen
prestaciones periódicas, no garantiza en nada los derechos de las personas, y
deja en especial al ciudadano en una situación de indefensión constitucional
constante, pues nunca sabrá a ciencia cierta si el derecho que se le ha
reconocido, s encuentra ajustado a la ley que lo contempla”.
Trascribe in extenso la sentencia C-835 de
2003, decisión que a su juicio constituye un precedente jurisprudencial sobre
el tema, el cual debe seguirse en el presente caso.
Finalmente sostiene que el Congreso excedió su
facultad legislativa contemplada en el artículo 89 de la Constitución, pues si
bien el Legislador es autónomo para establecer la caducidad de las acciones tal
libertad no puede convertirse en “arbitrariedad, y menos en factor de
inseguridad jurídica para los administrados que nunca verán resueltos sus
asuntos de manera definitiva”. En apoyo de esta tesis cita la sentencia
C-115 de 1998.
IV. IntervenciOnES
OFICIALES
1- Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
El ciudadano Germán Eduardo Quintero Rojas, actuando
en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita se
declare la exequibilidad de la disposición acusada.
Afirma el interviniente que la expresión demandada fue
declarada exequible por medio de la sentencia C-1049 de 94, en la cual se
estudiaron cargos similares a los formulados por el demandante y que por lo
tanto la Corte debe estarse a lo resuelto en esa ocasión.
En su opinión aunque en la demanda objeto de estudio
en el presente proceso  aparentemente se formula un cargo nuevo, cual es la
supuesta incompatibilidad de la disposición acusada con el artículo 89 de la
Constitución, este cargo ya fue examinado por la Corte Constitucional en el
fallo al que se ha hecho alusión.
2. Intervención del Ministerio del Interior y de
Justicia
El ciudadano Fernando Gómez Mejía  interviene en
representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita se declare
la exequibilidad de la expresión acusada.
Argumenta el interviniente que respecto de la
disposición demandada existe cosa juzgada constitucional  pues esta
Corporación, por medio de la sentencia C-1049 de 2004, declaró exequible la
expresión en cualquier tiempo, contenida en el numeral 2º del artículo
136 del Código Contencioso Administrativo por los mismos cargos que en esta
oportunidad se aducen contra dicho enunciado normativo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en el concepto No.
3691, solicita que la Corte declarar la existencia de cosa juzgada en relación
con la sentencia C-1049 de 2004, mediante la cual se declaró la
constitucionalidad de la expresión acusada.
Considera la Vista Fiscal que debido a la similitud
existente entre los cargos analizados en aquella ocasión por la Corte
Constitucional y los formulados en el presente proceso no hay lugar a hacer
planteamiento alguno distinto a se declare la existencia de cosa juzgada
constitucional.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer
y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, de
conformidad con el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, por
estar dirigida contra disposiciones que forman parte de una  ley de la
República.
Cosa juzgada constitucional.
La demanda de la referencia fue admitida el
siete (07) de octubre de 2004, fecha en la que se encontraba en curso la
demanda de constitucionalidad radicada bajo el número D-5168 cuyo objeto era,
precisamente, la misma expresión acusada en este presente proceso.
Efectuado el estudio de
constitucionalidad planteado en el expediente de la referencia, la Sala Plena
de esta Corporación, en sentencia  C-1049 de 2004, declaró la exequibilidad de
la expresión “en cualquier tiempo” contenida en el artículo 136 del
Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 44 de la Ley 446
de 1998.
La Corte en esa oportunidad expresamente
limitó los alcances de su decisión a los cargos analizados en la providencia,
por lo tanto se produjo el fenómeno de la cosa juzgada relativa respecto de la
expresión acusada, empero tales cargos son muy similares a los formulados en la
demanda que ahora se examina e incluso existe una coincidencia casi total
respecto de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas en
las dos ocasiones, esto es, los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Carta Política.
Sólo habría lugar a un nuevo pronunciamiento, entonces, si en la demanda que
dio origen al presente proceso se formularan cargos distintos a los que fueron
examinados en la sentencia C-1049 de 2004.
A primera vista parecería que habría lugar
a estudiar la presunta vulneración, por parte de la expresión acusada, del
artículo 89 de la Carta Política, disposición a la cual no se hizo referencia
de manera expresa en la providencia anterior. Sin embargo, un análisis detenido
de las razones invocadas por el demandante para justificar la supuesta
violación de dicho precepto constitucional lleva a concluir que se trata de aspectos
que si fueron considerados y debatidos de fondo al momento de declarar la
exequibilidad del enunciado normativo en cuestión.
En efecto, a juicio del demandante la
infracción del artículo 89 de la Constitución tiene origen en un pretendido
exceso del Congreso de la República en el ejercicio de su potestad legislativa,
pues dicho órgano al establecer y regular las acciones, recursos o
procedimientos judiciales estaría obligado siempre a fijar un término de
caducidad de los instrumentos procedimentales creados, aspecto que fue objeto
de un extenso estudio en la sentencia C-1049 de 2004. A continuación se
transcriben los apartes pertinentes de dicha providencia:
“En reiteradas ocasiones[1], la Corte ha
considerado que el Congreso de la República goza de libertad para configurar
los procedimientos a través de los cuales se protegen los derechos de los
ciudadanos y la integridad del ordenamiento jurídico, encontrando como límite
el propio ordenamiento constitucional. En virtud de esta facultad puede fijar
límites en el tiempo para alegar el reconocimiento de garantías o impugnar la
juridicidad de ciertos actos[2].
Esta Corporación también ha determinado el respecto, que al establecer
términos de caducidad para acciones contencioso administrativas de
restablecimiento del derecho [entre otra], el legislador ejerció las
competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin desconocer el
derecho de acceso a la administración de justicia, ni ninguno otro de la Carta[3].
En virtud de la libertad de configuración,
dispuso el legislador en el artículo 136, como regla general, un término de
caducidad de cuatro meses para las acciones de restablecimiento del derecho; y
una excepción consistente en que para los actos que reconocen prestaciones
periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, tanto por la administración
como por los interesados, sin que haya lugar a recuperar las prestaciones
pagadas a particulares de buena fe.
Así, la finalidad perseguida por la
norma es doble: brindarle la posibilidad a una persona, que viene recibiendo
una prestación periódica, a que en cualquier tiempo demande ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo la reliquidación de su pensión,
cuando quiera que existan,  por ejemplo, nuevos elementos de juicio o pruebas
que le permitan reclamar su derecho; por otra, apunta a la salvaguarda del
interés general, en especial, a defender el erario público, al brindarle
asimismo a la administración la facultad para que, en cualquier tiempo, pueda
demandar su propio acto ante los jueces competentes por cuanto se está ante la
imposibilidad jurídica de revocarlos directamente cuando no ha obtenido el
consentimiento del particular, salvo cuando se trate de la comisión de un
delito.
La disposición acusada por tanto, establece
un tratamiento idéntico entre la administración pública y los particulares en
lo que concierne al acceso a la administración de justicia, por cuanto ambos
pueden acudir, en cualquier tiempo, ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo con el propósito del restablecimiento del derecho respecto de un
acto administrativo mediante el cual se reconoció una prestación periódica,
pero la administración no recuperará las prestaciones pagadas a particulares de
buena fe. En este caso, por no haberse formulado un cargo de igualdad, la Corte
no abordará el estudio relacionado con dicho trato legal. Por lo tanto, solo se
abordará el estudio relacionado con los cargos propuestos y que aluden a la
protección que el Estado debe acordarle a los derechos adquiridos, en virtud
del artículo 2 Superior, por cuanto, en su opinión “los derechos no son
garantizados, puesto que permanecen en permanente zozobra, con una “espada de
Damocles” imprescriptible sobre ellos”, así como el relativo a determinar
si la norma acusada se ajusta al debido proceso, y a los principios de buena fe
y confianza legítima.
Contrario a lo que sostiene el demandante,
la Corte considera que la intemporalidad que el legislador estableció en
beneficio de la administración para demandar ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo su propio acto de reconocimiento de prestaciones
periódicas, no desconoce los deberes de protección del Estado por cuanto, (i)
el Congreso cuenta con un amplio margen de discrecionalidad al momento de
establecer los procedimientos judiciales;     (ii) si bien la regla general es
el establecimiento de términos de caducidad para el ejercicio de las acciones
judiciales, nada obsta para que, en determinados casos específicos, se pueda
consagrar excepciones en defensa del interés general; (iii) el ordenamiento
jurídico no ampara derechos adquiridos en contra de la Constitución y la ley;
(iv) la administración no puede directamente revocar el acto; y, (v) el
afectado cuenta con todas las garantías procesales para defender su derecho.
Cabe recordar, que si bien la regla general
es el establecimiento de términos de caducidad para ejercer las
correspondientes acciones judiciales, por motivos de seguridad jurídica, pues
como lo ha considerado esta Corporación [Para nadie es desconocido que la
sociedad entera tiene interés en que los procesos y controversias se cierren
definitivamente, y que entendiendo ese propósito, se adoptan instituciones y
mecanismos que pongan término a la posibilidad de realizar intemporal o
indefinidamente actuaciones ante la administración de justicia, para que las
partes actúen dentro de ciertos plazos y condiciones, desde luego, con
observancia plena de las garantías constitucionales que aseguren amplias y
plenas oportunidades de defensa y de contradicción del derecho en litigio[4],
nada obsta para que en el ordenamiento jurídico, cuando quiera que se
trate de defender intereses superiores de la comunidad, prevea  el legislador
que, en determinados casos, existan acciones cuyo ejercicio no se encuentra
sometido a un término de caducidad.”
Así, por existir, en relación con la
disposición parcialmente acusada sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada
constitucional, en los términos del artículo 243 de la Constitución, se
ordenará estarse a lo resulto en la sentencia C-1049 de 2004.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1049 de 2004 que declaró
la exequibilidad de la expresión “en cualquier tiempo”, del artículo 136
del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley
446 de 1998.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria  General
[1] Ver entre otras las siguientes sentencias: C- 179 de 1995; C- 090
de 2002; C- 377 de 2002; C- 874 de 2003 y C- 1091 de 2003.
[2] Sentencia C-781 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[3] Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara
[4] Sentencia C-351 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara