T-595-17
Sentencia T-595/17
PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Juez debe verificar si ante la existencia de otro
medio de defensa judicial, éste es eficaz e idóneo
ACCION
DE TUTELA PARA MODIFICAR CIRCULAR QUE PROHIBE INGRESO A INSTALACIONES DE
ADMINISTRACION MUNICIPAL EN RAZON DE LA FORMA DE VESTIR-Procedencia excepcional
Aun cuando el medio
de control de nulidad resulta idóneo para tal fin, el mismo no tiene la
capacidad para responder en el tiempo y de forma efectiva a la presunta
transgresión de los derechos fundamentales en las circunstancias del caso
concreto. En consecuencia, someter al accionante a un litigio que le exigiría
asumir gastos para la contratación de un abogado para efectos de su
representación judicial y a la indefinición en el tiempo del pleito mientras se
agotan las diferentes etapas procesales del juicio en primera y segunda
instancia, son razones que permiten afirmar que el mecanismo judicial
existente, no resulta eficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha establecido que cuando se está frente a la ineficacia del
medio de defensa judicial previsto en el ordenamiento jurídico, el requisito de
subsidiariedad se excepciona y la acción de tutela se abre paso como el
mecanismo alterno para la protección de las garantías iusfundamentales.
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Contenido
y alcance
El derecho fundamental al libre
desarrollo de la personalidad, consagrado en el artículo 16 de la
Constitución Política, se encuentra íntimamente relacionado con la dignidad
humana y con la autodeterminación. Ha sido definido constitucionalmente como la
posibilidad que tiene cada persona de escoger su propia opción de vida,
limitada únicamente por los derechos de los demás y por el ordenamiento jurídico.
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Libertad
in nuce
La jurisprudencia constitucional ha
sido enfática en afirmar que este derecho fundamental “protege la capacidad de
las personas para definir, en forma autónoma, las opciones vitales que habrán
de guiar el curso de su existencia. En esta medida, ha señalado que, en el
artículo 16 de la Carta Política, se consagra la libertad in nuce, toda vez que
cualquier tipo de libertad se reduce finalmente a ella o, dicho de otro modo,
la anotada norma constitucional constituye una cláusula general de libertad.
Así caracterizado, el derecho al libre desarrollo de la personalidad presupone,
en cuanto a su efectividad, que el titular del mismo tenga la capacidad
volitiva y autonomía suficientes para llevar a cabo juicios de valor que le
permitan establecer las opciones vitales conforme a las cuales dirigirá su
senda existencial”.
LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Restricciones y limitaciones
DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA
PERSONALIDAD, A LA IGUALDAD Y PROHIBICION DE INGRESO A INSTALACIONES DE ADMINISTRACION
MUNICIPAL EN RAZON DE LA FORMA DE VESTIR-Test de proporcionalidad en sentido estricto
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD Y A LA IGUALDAD-Vulneración por
Alcaldía al impedir ingreso del accionante a sus instalaciones en bermudas
Referencia: Expediente T-6.210.027
Acción de tutela interpuesta por Daniel Francisco Polo
Paredes contra la Alcaldía Municipal de Neiva.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete
(2017)
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y
Carlos Bernal Pulido, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda
instancia, adoptado por el
Juzgado Cuarto (4°) Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Neiva el 14 de febrero de 2017, que revocó la decisión adoptada
por el Juzgado Tercero (3°) Penal Municipal con Función de Control de
Garantías de Neiva el 5 de enero de 2017, en el
proceso de tutela promovido por Daniel Francisco Polo Paredes contra la
Alcaldía Municipal de Neiva.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Seis de la Corte Constitucional escogió, para efectos de su revisión, el
asunto de la referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de
Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
1.
Daniel Francisco Polo
Paredes instauró acción de tutela[1] contra la Alcaldía Municipal de Neiva, para que se protegieran sus derechos fundamentales
al libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad. El tutelante estimó que
estos derechos le fueron vulnerados porque la entidad accionada le impidió
ingresar a sus instalaciones porque su vestimenta iba en contra de las
disposiciones de la Circular No. 007 de 2016, la cual prohíbe el ingreso al
Palacio Municipal de personas que, entre otras, vistan bermudas. Como
fundamento de su petición de amparo constitucional, señaló los siguientes:
1. Hechos[2]
2.
El día 21
de diciembre de 2016, siendo las 2:50 p.m., se dirigió en calidad de
acompañante de su señora madre Melva Paredes a las instalaciones de la Alcaldía
Municipal de Neiva, con el objeto de realizar un trámite de consulta de un
proceso de ejecución fiscal adelantado por dicha entidad.
3.
Indicó
que al momento de ingresar a la entidad pública, los vigilantes del Palacio
Municipal le informaron que la Secretaría General tenía prohibido el ingreso de
personas vestidas con bermudas, como era su caso en ese momento.
4.
Adujó que
al expresar su descontento y solicitar el documento que contenía la
restricción, los vigilantes le pusieron de presente la Circular No. 007 de
2016. El documento firmado por la señora Liliana Trujillo, secretaria general
de la Alcaldía Municipal de Neiva, textualmente señalaba lo siguiente:
“CIRCULAR No. 007 DE 2016
DE:               SECRETARÍA
GENERAL
PARA:          SERVIDORES PÚBLICOS
ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
FECHA:       Enero 8 de 2016
ASUNTO:
INSTRUCCIONES PARA EL
SERVICIO DE VIGILANCIA DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL
1. A partir de la fecha, está
prohibido el ingreso a las instalaciones de la Administración Municipal,
personas que vistan pantalonetas, camisetas sin mangas, franelillas, bermudas,
chanclas o gorras”.
2. (…)”[3].
5.
Manifestó
que en razón a lo anterior, no le fue permitido el ingreso a las instalaciones
del Palacio Municipal, lo que le impidió acompañar a su señora madre en el
referido trámite administrativo. Agregó que, en todo caso y pese a lo anterior,
lo dispuesto por dicha circular reñía con el pleno derecho que le asistía de
dirigirse a los funcionarios de la administración municipal, máxime cuando su
vestimenta obedecía a las específicas condiciones climáticas de la ciudad de
Neiva.
6.
Para
finalizar, advirtió que la pretensión de la Alcaldía Municipal de imponer un
particular estilo de vestir para ingresar a sus instalaciones, atentaba contra
sus derechos fundamentales al libre desarrollo de la personalidad y a la
igualdad, así como también le impedía, sin justificación alguna, acudir ante la
administración pública municipal.
2.
Pretensiones
7.
Con
fundamento en lo antes expuesto, el tutelante solicitó que se ordenara a la
entidad accionada modificar la Circular No. 007 de 2016, en el sentido de
eliminar la restricción de ingreso a sus instalaciones de las personas que
acudan en bermudas, chanclas, gorras, pantalonetas y demás estereotipos
establecidos en dicho documento[4].
3.
Respuesta de la entidad accionada
8.
El 22 de
diciembre de 2016, el Juzgado Tercero Penal Municipal con Funciones de Control
de Garantías admitió la acción de tutela formulada por el señor Daniel Francisco Polo Paredes y vinculó, en calidad de accionada al presente
asunto, a la Alcaldía Municipal de Neiva - Secretaría General.[5]
9.
Vencido el término del
traslado, la parte accionada contestó la tutela así:
10.
La
secretaria general de la Alcaldía Municipal de Neiva, en su escrito de
contestación[6], manifestó la imposibilidad de
acceder a las pretensiones de la tutela por dos razones fundamentales, la
primera, por no existir vulneración de derecho fundamental alguno, y la
segunda, por ser improcedente.
11.
En cuanto
al primer aspecto señaló que las restricciones contenidas en la Circular No.
007 de 2016 no afectan de manera alguna los derechos fundamentales de los
asociados, ya que persiguen objetivos razonables como lo son el respeto, el
orden, el buen servicio, la seguridad y la adecuada presentación personal.
Adicionalmente, indicó que el accionante contaba con la posibilidad de acceder
a las oficinas de Ventanilla Única y Tesorería, en las cuales, sin importar su indumentaria,
podía adelantar los trámites de su interés.
12.
Frente al
segundo argumento señaló que en virtud del carácter subsidiario de la acción de
tutela, esta debía declararse improcedente, toda vez que el accionante no
demostró haber hecho uso de los medios de defensa judicial previstos en el
ordenamiento para la protección de sus derechos. Tan es así, que no presentó
ningún reclamo o queja formal ante la administración municipal. De otra parte,
manifestó que tampoco resulta procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, ya que no se acreditó la configuración de un perjuicio
irremediable a la luz de los criterios de inminencia, gravedad, urgencia e
impostergabilidad del amparo.
4. Decisiones objeto de revisión
4.1. Primera instancia
13.
El Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Neiva, con fallo del 5 de enero de 2017[7],
concedió la acción de tutela y ordenó a la
Alcaldía Municipal de Neiva, en el término de cuarenta y ocho (48) horas,
modificar la Circular No. 007 de 2016 en el sentido de eliminar la restricción
de ingreso a las instalaciones del Palacio Municipal por razones del vestuario.
14.
Como
fundamento de su decisión, la primera instancia señaló que la medida restrictiva
de ingreso a la instalaciones de la Alcaldía Municipal de Neiva, adoptada por
la Secretaría General mediante Circular No. 007 de 2016, (i) desconoce el
derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad e igualdad de
quienes, como el accionante, se convierten en sujetos pasivos y destinatarios
de la misma, (ii) resulta desproporcionada y arbitraria en la medida que invade
la esfera íntima y personalísima del individuo, como sin duda lo es, la
elección de la forma de vestir, y (iii) es irrazonable, toda vez que los
motivos que la sustentan (buen servicio, seguridad y adecuada presentación
personal), no justifican la limitación del derecho que tienen todos los
ciudadanos de acceder libremente a la administración pública.
4.2. Impugnación
15.
Dentro de
la oportunidad legal prevista para el efecto, la Alcaldía Municipal de Neiva
impugnó[8] la decisión de primera
instancia con los mismos argumentos de su contestación y agregó que en una acción de tutela
presentada contra la Gobernación del Huila y la Alcaldía de Neiva por hechos
similares[9],
el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Neiva y el Tribunal Superior del
Distrito Judicial  de Neiva, denegó el amparo de los derechos fundamentales al
libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad de otro tutelante, Héctor
Ricardo León Pinilla, al determinar que las restricciones respecto del ingreso
con bermudas y sandalias a sus instalaciones, perseguían objetivos razonables
como el respeto y el orden, sin que se pudiera catalogar la medida de
arbitraria o discriminatoria, ya que se encontraba dirigida, tanto a los
particulares, como a los servidores públicos.
4.3. Segunda instancia
16.
El Juzgado Cuarto Penal
del Circuito de Neiva, mediante fallo del 14 de
febrero de 2017[10],
revocó la decisión del a quo y negó la protección reclamada,
por considerar que: (i) No se vulneró derecho fundamental alguno, ni se
configuró la existencia de un perjuicio irremediable. La restricción de ingreso
impuesta al accionante, quien asistía en calidad de acompañante, no impidió el
adelantamiento del trámite que pretendía su señora madre. De las pruebas
recopiladas en el trámite de la tutela, no se evidencia que ella no haya podido
acceder a las instalaciones de la Alcaldía Municipal, ni que no hubiese podido
gestionar el asunto que motivaba su visita. (ii) El desarrollo a la libre
personalidad, visto desde la función pública, no puede convertirse en un
capricho particular, pues pretender la atención sin una adecuada presentación
personal, atentaría contra el pundonor de los funcionarios. (iii) El
condicionamiento de la forma de vestir persigue objetivos razonables, como lo
son el respeto y el orden. (iv) La restricción no surge de un acto arbitrario o
discriminatorio, pues no sólo se encuentra dirigida a los particulares, sino
también, a los servidores judiciales, a los trabajadores y a los visitantes.
5. Actuaciones en sede de revisión
17.
En auto
de pruebas proferido por el Magistrado Carlos Bernal Pulido el 15 de agosto de
2017[11], se ordenó oficiar a la Alcaldía
Municipal de Neiva para que informara sobre la vigencia de la Circular No. 007
de 2016, la forma por medio de la cual hizo público su contenido y sí se habían
presentado reclamaciones en su contra por parte de la ciudadanía.
18.
Mediante oficio No. 2130
del 29 de agosto de 2017[12], la entidad territorial manifestó que la Circular No. 007 de 2016 se encuentra
vigente desde el 8 de enero de 2016, que fue comunicada a la comunidad a través
de la página web de la Alcaldía de Neiva[13], y en la puerta de acceso y en la
cartelera de la primera planta del edificio de la administración municipal[14].
En cuanto a las reclamaciones radicadas en contra de la disposición señaló que,
la única queja conocida desde su entrada en vigencia ha sido la presentada por
el señor Daniel Francisco Polo Paredes, quien decidió incoarla directamente
ante los jueces de tutela.
II.   CONSIDERACIONES
1. Competencia
19.
Esta Sala de Revisión de
la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la
acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2°
y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
20.
Los problemas jurídicos a
resolver son los siguientes: uno, atinente a la procedibilidad de la acción de
tutela, que se formula en los siguientes términos ¿es procedente la acción de
tutela para ordenar la modificación de la
Circular No. 007 de 2016, en el sentido de eliminar la restricción de ingreso a
las instalaciones de la Alcaldía Municipal de las personas que vistan las
prendas referidas en el numeral primero de dicho documento? Si se
responde afirmativamente este interrogante, corresponde entonces preguntarse si
la entidad accionada vulneró los derechos
fundamentales al libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad del
tutelante, al no permitirle el ingreso a las instalaciones de la Alcaldía
Municipal en razón de su vestimenta.
21.
Para
resolver el presente asunto, antes de estudiar el caso concreto, esta Sala de
Revisión analizará los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela -legitimación en la
causa, subsidiariedad e inmediatez- y expondrá el concepto
constitucional sobre el derecho al libre desarrollo de la personalidad.
3. Requisitos generales de procedibilidad de
la acción de tutela
22.
La acción
de tutela consagrada en el artículo 86 de la Carta Política constituye un
mecanismo de defensa judicial que permite la protección inmediata de
los derechos fundamentales de una persona, cuando quiera que estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública,
o incluso de los particulares, siempre que el afectado no disponga de otro
medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
23.
Conforme
al mandato constitucional, este mecanismo privilegiado de protección debe
cumplir con los requisitos de legitimación en la causa, que evalúa tanto
la capacidad del accionante, como la del accionado, para acudir legítimamente
al debate que tendrá lugar en el trámite de tutela; de subsidiariedad,
en razón a que solo procede cuando se han agotado todos los medios de defensa
por las vías judiciales ordinarias antes de acudir al juez de tutela, o cuando
no existe medio judicial legalmente previsto para debatir el caso concreto; y
de inmediatez, que exige que su interposición sea oportuna y
razonable con relación a la ocurrencia de los hechos que originaron la
afectación o amenaza de los derechos fundamentales invocados.
24.
La legitimación
en la causa[15] es una calidad subjetiva de
las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso,
por tanto es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes
el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del
actor y las razones de oposición del demandado.
25.
La
legitimación en la causa presenta dos facetas, de un lado se encuentra la
“legitimación activa”, desarrollada por el artículo 10º del Decreto 2591 de
1991, según la cual se podrá acudir al mecanismo de tutela, así: (i) por
ejercicio directo, es decir, quien interpone la acción de tutela es a quien se
le está vulnerando el derecho fundamental; (ii) por medio de representantes
legales, como en el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los
interdictos y las personas jurídicas; (iii) por medio de apoderado judicial,
caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y
al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o, en su
defecto, el poder general respectivo; y (iv) por medio de agente oficioso[16]. Del otro lado, se encuentra la “legitimación pasiva”, desarrollada
por los artículos 5º y 13 del Decreto 2591 de 1991, la cual exige que la
persona natural o jurídica a quien se demanda en vía de tutela, sea la
autoridad o el particular que efectivamente vulneró o amenaza vulnerar los
derechos fundamentales.
26.
En cuanto
al requisito de  subsidiariedad, ha destacado la jurisprudencia que la
protección de los derechos constitucionales no es un asunto que haya sido
reservado exclusivamente a la acción de tutela[17]. En la medida en que la Constitución de 1991 impone a
las autoridades de la República la obligación de proteger a todas las personas
en sus derechos y libertades (C.P. art. 2°), se debe entender que los diversos
mecanismos judiciales de defensa previstos en la ley han sido estatuidos para
garantizar la vigencia de los derechos constitucionales, incluidos los de
carácter fundamental. De ahí que la propia Constitución haya reconocido a la
tutela un carácter subsidiario frente a los demás medios de defensa judicial,
los cuales son entonces los instrumentos preferentes a los que deben acudir las
personas para lograr la protección de sus derechos.
27.
Sin
embargo, en los casos en los que se logra establecer la existencia de medios
judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, esta Corte[18] ha indicado que la acción de tutela resulta
procedente si: (i) el juez constitucional logra determinar que dichos
mecanismos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos o eficaces para
garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados,
o (ii) es preciso otorgar el amparo constitucional como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable,
máxime cuando el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados
es sujeto de especial protección constitucional.
28.
El
ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio implica que, aun
existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la
necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, pueden ser
desplazados por la vía de tutela. En este último caso, esa comprobación, da
lugar a que la acción proceda en forma provisional, hasta tanto la jurisdicción
competente resuelva el litigio de manera definitiva[19].
29.
Sobre la
figura del perjuicio irremediable y sus características, la Corte, en sentencia
T-786 de 2008 señaló que este se caracteriza (i) por ser inminente, es decir,
que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser
grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren
para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción
de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.
30.
Por su
parte, en cuanto al requisito de inmediatez, este debe analizarse bajo
el concepto de plazo razonable y en estricta atención a las circunstancias de
cada caso concreto, por tanto la interposición tardía de la acción de tutela
sin una justa causa, e incluso, la inactividad o la demora del accionante para
ejercer las acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz,
impide que esta resulte procedente[20].
3.1.
Análisis de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto
31.
En esta
oportunidad, el accionante, en causa propia, hace uso de la acción de tutela en
procura de que se amparen sus derechos fundamentales al libre desarrollo de la
personalidad y a la igualdad, los cuales consideró conculcados, al habérsele
impedido el ingreso a las instalaciones del palacio municipal por ir vestido
con bermudas. Por tal motivo, está legitimado para actuar. Por su parte, la
Alcaldía Municipal de Neiva, se encuentra legitimada como parte pasiva en el
proceso de tutela bajo estudio, en la medida en que se le atribuye la
vulneración de los derechos fundamentales en cuestión, por ser la entidad
pública que expidió la Circular No. 007 de 2016, fuente de las restricciones de
acceso a las dependencias de la administración municipal.
32.
Ahora
bien, en cuanto al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, esta Sala de
Revisión encuentra que el tutelante cuenta con un mecanismo de defensa judicial
que resulta idóneo, pero no eficaz, para la protección de sus derechos. Esta
afirmación se funda en las siguientes razones.
33.
De
conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[21], las circulares de servicio y las instrucciones
administrativas son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contienen
una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y
pueden, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente a los administrados. En
caso contrario, si las circulares o las instrucciones se limitan a reproducir
lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a
los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, no producen
efectos jurídicos, y en consecuencia, no son actos susceptibles de demanda.
34.
Teniendo
en cuenta que la Circular No. 007 de 2016 impone unas reglas de vestuario a los
administrados que, en caso de no ser acatadas, impiden su acceso a las
instalaciones de la administración municipal, resulta clara su fuerza
vinculante, así como la producción de efectos jurídicos. Por tanto, a la luz de
la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicha circular se enmarca dentro de la categoría de acto
administrativo general, y en consecuencia, el
medio de control judicial previsto para su controversia correspondería al de
nulidad, contemplado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011[22].
35.
De lo
expuesto, resulta claro que el tutelante cuenta con otro medio de defensa
judicial que le permitiría perseguir y obtener la defensa de sus derechos
fundamentales. Según la documentación que reposa en el expediente de tutela, el
medio ordinario de defensa no ha sido agotado.
36.
Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que se está en presencia de una probable
afectación intensa de los derechos fundamentales del tutelante, derivada de una
decisión de la administración municipal de imponer medidas restrictivas de
acceso a sus instalaciones, las cuales, en caso de contravenir los mandatos
constitucionales, no pueden pervivir bajo el amparo de la presunción de
legalidad, mientras se define un litigio que resulta ser dispendioso, técnico y
costoso.
37.
Por
tanto, supeditar en este particular caso la protección de las garantías iusfundamentales
del accionante a la tramitación de un proceso contencioso mediante el cual se
declare la nulidad de la circular contentiva de la restricción, se erige en una
exigencia desproporcionada para el goce efectivo de sus derechos fundamentales
a la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad.
38.
Así las
cosas, y aun cuando el medio de control de nulidad resulta idóneo para tal fin,
el mismo no tiene la capacidad para responder en el tiempo y de forma efectiva
a la presunta transgresión de los derechos fundamentales en las circunstancias
del caso concreto. En consecuencia, someter al accionante a un litigio que le
exigiría asumir gastos para la contratación de un abogado para efectos de su
representación judicial y a la indefinición en el tiempo del pleito mientras se
agotan las diferentes etapas procesales del juicio en primera y segunda
instancia, son razones que permiten afirmar que el mecanismo judicial
existente, no resulta eficaz.
39.
Sobre el
particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que
cuando se está frente a la ineficacia del medio de defensa judicial previsto en
el ordenamiento jurídico, el requisito de subsidiariedad se excepciona y la
acción de tutela se abre paso como el mecanismo alterno para la protección de
las garantías iusfundamentales[23].
40.
A su vez,
y en cuanto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa un actuar
diligente por parte del accionante. Según las pruebas que reposan en el
expediente, la acción de tutela fue radicada en la Oficina de Apoyo Judicial de
la ciudad de Neiva, horas después de que los vigilantes del Palacio Municipal
le negaron el acceso al señor Daniel Francisco Polo Paredes a las instalaciones
de la administración municipal. En efecto, obra a folio 2 vuelto del cuaderno
principal, sello de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial
de Neiva en el que consta la radicación de la tutela el 21 de diciembre de
2016.
41.
Con
fundamento en lo anterior, esta Sala de Revisión encuentra cumplidos los
requisitos de legitimación en la causa y de inmediatez de la acción de tutela,
y considera que, en el presente asunto, se flexibiliza el requisito de
subsidiariedad al encontrar acreditada la falta de eficacia del medio ordinario
de defensa judicial con el que cuenta el accionante para la protección de sus
derechos fundamentales, sumado al hecho de que el caso bajo análisis ostenta un
carácter eminentemente constitucional. En consecuencia, la acción de tutela
impetrada es procedente, razón por la cual hay lugar a estudiar el fondo de la
controversia.
4. Estudio sobre las cuestiones de
fondo
42.
Pasa entonces esta Sala a
estudiar si los derechos fundamentales invocados por el accionante, resultaron
vulnerados por la Alcaldía Municipal de Neiva, al impedirle el ingreso a sus
instalaciones en razón a su forma de vestir. Para el efecto, expondrá a
continuación el entendimiento constitucional que esta Corporación ha
desarrollado en torno al derecho fundamental del libre desarrollo de la
personalidad, y luego, procederá a resolver el fondo del asunto mediante la
aplicación del juicio de proporcionalidad[24].
4.1. El derecho fundamental al libre desarrollo de la
personalidad
43.
El derecho
fundamental al libre desarrollo de la personalidad, consagrado en el
artículo 16 de la Constitución Política[25], se encuentra íntimamente relacionado
con la dignidad humana y con la autodeterminación. Ha sido definido
constitucionalmente como la posibilidad que tiene cada persona de escoger su
propia opción de vida, limitada únicamente por los derechos de los demás y por
el ordenamiento jurídico[26].
44.
La jurisprudencia
constitucional ha sido enfática en afirmar que este derecho fundamental “protege
la capacidad de las personas para definir, en forma autónoma, las opciones
vitales que habrán de guiar el curso de su existencia. En esta medida, ha
señalado que, en el artículo 16 de la Carta Política, se consagra la libertad
in nuce, toda vez que cualquier tipo de libertad se reduce finalmente a ella o,
dicho de otro modo, la anotada norma constitucional constituye una cláusula
general de libertad. Así caracterizado, el derecho al libre desarrollo de la
personalidad presupone, en cuanto a su efectividad, que el titular del mismo
tenga la capacidad volitiva y autonomía suficientes para llevar a cabo juicios
de valor que le permitan establecer las opciones vitales conforme a las cuales
dirigirá su senda existencial”[27].
45.
Este derecho fundamental
se manifiesta singularmente en la definición consciente y responsable que cada
persona puede hacer frente a sus propias opciones de vida y a su plan como ser
humano, incluidas obviamente en ella, la determinación sobre su imagen o
apariencia, y colectivamente, en  la pretensión de respeto de esas
decisiones por parte de los demás miembros de la sociedad. En este
sentido, el libre desarrollo de la personalidad es un derecho de carácter
relacional, porque protege las decisiones de las personas frente a algún asunto
particular, privilegiando su autonomía[28].
46.
Así las cosas, la decisión
personal e íntima sobre la elección de la imagen o apariencia, reflejada
principalmente en el rasgo común del vestir, deviene de una manifestación
específica de la identidad humana. De este modo, la imagen o apariencia se
relacionan inseparablemente con la identidad y la personalidad, ya que es una
exteriorización reconocible, diferenciable, determinante e individualizante de
una persona.
47.
Sin embargo esta Corte ha
precisado que, a pesar de que el libre desarrollo de la personalidad constituye
uno de los derechos personalísimos más importantes del individuo, no implica
que su alcance y efectividad no puedan ser ponderados frente a otros bienes y
derechos constitucionales, o que existan ámbitos en los cuales este derecho
fundamental ostente una eficacia más reducida que en otros[29].
48.
En este sentido, sólo aquellas
limitaciones que tengan un explícito asidero en el texto constitucional y no
afecten su núcleo esencial de libertad, son admisibles desde la perspectiva de
la Carta Política. Empero, aquellas restricciones que se produzcan en la zona
de penumbra de este derecho fundamental, son susceptibles de ser controladas
por el juez constitucional, quien deberá constatar, a través del denominado
juicio de proporcionalidad, que estas sean razonables y proporcionadas y, por
ende, ajustadas a las normas del Estatuto Superior[30].
4.2. Análisis del caso concreto
49.
Corresponde a esta Sala
determinar si el derecho al libre desarrollo de la personalidad, así como el
derecho a la igualdad del accionante, resultaron vulnerados por la Alcaldía
Municipal de Neiva, al negarle el acceso a sus instalaciones por su forma de
vestir. Para el efecto, se hará uso del juicio de proporcionalidad, con el
fin de establecer si la prohibición anotada se ajusta o no a la Carta Política.
Respecto de la intensidad del juicio, se considera que en este caso debe
aplicarse un test estricto, toda vez que la medida prohibitiva contenida en la
Circular No. 007 de 2016, prima facie estaría afectando el goce de
derechos fundamentales. Debido a la relevancia constitucional de los
valores presuntamente amenazados con la medida objeto de análisis, la
aplicación de un juicio de esta naturaleza resulta necesario. En consecuencia,
se procederá a evaluar en el caso concreto, los subprincipios de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad en estricto sentido.
50.
De conformidad con el
subprincipio de idoneidad, una medida estatal es idónea, si su adopción
persigue un propósito constitucionalmente legítimo y si es adecuado para
alcanzarlo o por lo menos promueve su obtención. En el sub judice, la
Alcaldía Municipal de Neiva señaló, que la prohibición de ingreso a sus
instalaciones de quienes vistan “pantalonetas, camisetas sin mangas,
franelillas, bermudas, chanclas o gorras”[31], pretende que, “tanto
funcionarios como ciudadanos tengan en cuenta que la presentación personal,
aparte de ayudar a las medidas de seguridad, genera buenas relaciones
interpersonales”. Asimismo, indicó que esta tiene como propósito “el
respeto y el decoro que se debe a la institucionalidad para un buen servicio”[32].
51.
En principio, no se
observa que los objetivos perseguidos por la administración municipal (respeto,
decoro, etiqueta, buena imagen y solemnidad), estén prohibidos a la luz de la
actual Constitución. Sin embargo, aun cuando estos persiguen intereses loables,
su imposición, se distancia del postulado constitucional contenido en el
artículo 2º Superior, según el cual, dentro de los fines esenciales del Estado,
está “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución”.
52.
En cuanto a si la medida
adoptada resulta adecuada para fomentar los fines que persigue, es decir, si
resulta útil para alcanzar el propósito constitucional, esta Sala encuentra que
la obtención de los fines relacionados con el favorecimiento de las medidas de
seguridad y la generación de buenas relaciones interpersonales en el servicio
público, no se ve reflejado en el condicionamiento a la ciudadanía de no usar
ciertas prendas de vestir cuando pretende ingresar a las instalaciones de la
administración municipal. No se observa de qué forma, portar prendas de uso
común que, adicionalmente, se identifican plenamente con las condiciones
climáticas de la ciudad de Neiva, pueda condicionar la seguridad y las
relaciones interpersonales, y en consecuencia, afectar el decoro, el respeto o
la solemnidad que caracteriza al servicio público.
53.
En consecuencia, esta Sala
estima que la implementación de la medida no presenta una contribución efectiva
para el logro de las finalidades perseguidas por la administración municipal.
Por el contrario, imponer restricciones a los administrados en su forma de
vestir, resulta incluso contraproducente, pues genera sentimientos de rechazo,
de exclusión y desconfianza frente a las autoridades públicas.
54.
Teniendo en cuenta que en
el caso concreto la medida no reviste idoneidad frente a los fines perseguidos
y, dado que, el test de proporcionalidad se aplica de forma escalonada, el
análisis de necesidad deviene superfluo. No obstante, a efectos evidenciar que
la medida cuestionada no persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa,
urgente o inaplazable, la Sala procederá a analizarlo.
55.
El subprincipio de
necesidad exige que toda medida de intervención en los derechos fundamentales
debe ser la más benigna con el derecho intervenido. En consecuencia, quien
defiende la medida debe estar en capacidad de probar que la misma resulta ser
imprescindible para alcanzar una finalidad imperiosa, que no puede ser
alcanzada por ningún otro medio menos costoso para los derechos fundamentales,
con el mismo grado de eficacia. Así las cosas, el juicio de necesidad exige
evaluar el costo de la medida que se estudia.
56.
Para determinar cuán
onerosa resulta la medida, resulta importante hacer énfasis en que se trata de
una prohibición impuesta en relación con el acceso a un lugar donde se llevan a
cabo asuntos públicos. La medida impuesta por la administración municipal de
Neiva afecta tanto los derechos fundamentales del tutelante, como los de la
ciudadanía en general. La órbita de las preferencias personales, la intimidad,
la imagen, las creencias, todas ellas manifestaciones del derecho al libre
desarrollo de la personalidad, resultan conculcadas, pues la imposición de un
particular estilo de vestir resulta irrazonable y desproporcionado, cuando lo
que pretenden los ciudadanos es acceder a la Alcaldía Municipal, en procura de
gestionar, solicitar o cumplir con las prerrogativas que la administración
pública territorial, otorga o demanda a sus asociados.
57.
Ahora bien, si aún en
gracia de discusión se aceptara que la medida es idónea y necesaria, ella de
ninguna manera supera el examen de ponderación o de proporcionalidad en sentido
estricto. En lo que concierne a este examen, compete a esta Sala evaluar si los
intereses que se persiguen con la medida estudiada tienen, en el caso
concreto, mayor peso (o valor constitucional) que aquellos que se
sacrifican al ponerla en práctica. En otras palabras, se deberá determinar si
las ventajas que se pretenden obtener con la intervención estatal, compensan
los sacrificios que se derivan para los titulares de los derechos fundamentales
afectados.
58.
En el presente caso, se
evidencia una confrontación entre unos principios y derechos fundamentales -libre
desarrollo de la personalidad, igualdad y administración
como servicio público-, frente a unos bienes o intereses jurídicos
considerados por el ente territorial como características del servicio público -respeto,
decoro, etiqueta, buena imagen y solemnidad-.
59.
Inicialmente, en cuanto al
peso abstracto de los derechos fundamentales y de los bienes jurídicos en
disputa, corresponde señalar, que el peso de los primeros es, sin lugar a
dudas, mayor que el de los segundos. Los derechos fundamentales son las garantías
máximas sobre las cuales un Estado social de derecho funda su existencia, por
tanto los intereses o bienes jurídicos que pretenden desarrollar las
autoridades, siempre tendrán un peso inferior. Adicionalmente, los primeros se
encuentran consagrados en la Carta  Política, considerada norma de normas (Art.
4° C.P.), en contraste con los segundos, impuestos bajo la categoría legal de
acto administrativo.
60.
Ahora bien, respecto del
peso concreto existen suficientes motivos para señalar que también los fines y
principios en disputa en el caso bajo estudio, pesan más que los intereses
proyectados por la entidad territorial. Las razones de lo anterior se
sintetizan en lo siguiente: (i) la determinación del atuendo es un asunto muy
personal y constituye una de las formas en que se materializa el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, (ii) las consideraciones a priori
de interés general o de bienestar colectivo, no bastan para limitar la libre
elección de las personas de verse conforme a las circunstancias que dan sentido
a su existencia, (iii) la imposición de parámetros de vestir como condición de
acceso a un edificio de la administración pública, evidencia un trato desigual
de la población y genera sentimientos de rechazo y exclusión en las personas, (iv)
la forma de vestir es una cuestión irrelevante para acceder a la administración
como servicio público, (v) los edificios de la administración pública son
lugares a los cuales se acude a gestionar, solicitar o cumplir con las
prerrogativas que la entidad territorial, otorga o demanda de sus asociados, (vi)
las prendas restringidas por la administración municipal, corresponden a un
tipo de vestuario común y habitual en los lugares de clima cálido, y (vii) en
una ciudad como Neiva, no es poco común que la gente use como vestimenta
bermudas, pantalonetas, etc., precisamente por las características de su clima,
luego no es contrario a la etiqueta local ir vestido de tal manera.
61.
Así las cosas, en el
presente caso es posible afirmar que desde el punto de vista del peso
abstracto, como del peso concreto, el grupo de principios y derechos
fundamentales (libre desarrollo de la personalidad, igualdad y administración como servicio público), pesa
más que el grupo de intereses de la administración municipal (respeto,
decoro, etiqueta, buena imagen y solemnidad), de lo cual deriva que las
medidas restrictivas a la forma de vestir contenidas en la Circular No. 007 de
2016, restringen de una manera muy intensa los principios y derechos
fundamentales, lo cual no se justifica, si se tiene en cuenta el favorecimiento
inexistente o muy leve de los fines que persigue.
7. Síntesis de la decisión
62.
En el asunto sub
examine, la Sala Primera de Revisión otorgará de manera definitiva el
amparo constitucional de los derechos fundamentales al libre desarrollo de la
personalidad y a la igualdad del señor Daniel Francisco Polo Paredes, en razón
a que la prohibición de ingreso a las instalaciones de la Alcaldía Municipal de
Neiva de la que fue objeto por su forma de vestir, deviene de una medida
inconstitucional que actualmente se encuentra vigente, pues no se logró
demostrar que esta persiga la efectividad de intereses imperiosos e
inaplazables de mayor peso que los derechos fundamentales anotados.
63.
En
consecuencia, ordenará a la Alcaldía Municipal de Neiva modificar la Circular
No. 007 de 2016, en el sentido de suprimir el numeral primero de la misma, con
el fin de eliminar las restricciones relacionadas con el vestuario impuestas a
las personas que acuden a las instalaciones de la administración municipal, de
conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la providencia del 14 de febrero de 2017,
proferida por el Juzgado Cuarto (4°) Penal del Circuito con Función de
Conocimiento de Neiva, y en su lugar, CONFIRMAR el fallo del 5 de
enero de 2017, proferido por el Juzgado Tercero Penal Municipal con Función de
Control de Garantías de Neiva, aclarando que la decisión de amparar de forma
definitiva los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la igualdad
del señor Daniel Francisco Polo Paredes, se adopta con fundamento en las
razones expuestas en la presente providencia.
Segundo.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Neiva para que en un
término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación
del presente fallo, modifique la Circular No.
007 de 2016, en el sentido de suprimir el numeral primero de la misma, con el
fin de eliminar las restricciones relacionadas con el vestuario impuestas a las
personas que acuden a las instalaciones de la administración municipal, de
conformidad con la parte motiva de la presente providencia.
Tercero.- ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Neiva para que publique y
publicite la Circular No. 007 de 2016, modificada en los términos de la orden anterior,
advirtiendo que la supresión de su numeral primero se adopta en cumplimiento
del presente fallo de tutela.
Cuarto.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese y cúmplase.
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCÍO
LOAIZA MILIÁN
Secretaria
General (e)
[1] Folios 1-5 del cuaderno 1.
[2] Folios 1-2 del cuaderno 1.
[3] Folio 3 del cuaderno 1.
[4] Folio 2 del cuaderno 1.
[5] Folio 7 del cuaderno 1.
[6] Folios 12-16 del cuaderno 1.
[7] Folios 17-22 del
cuaderno 1.
[8] Folios 31-34 del cuaderno 1.
[9] Tutela
T-5.443.203.
[10] Folios 41-46 del cuaderno 1.
[11] Folio 20 del cuaderno 2.
[12] Folios 23 al 24 del cuaderno 2.
[13] Folios 27 al 29 del cuaderno 2.
[14] Folios 30 al 31 del cuaderno 2.
[15] Corte Constitucional, sentencia T-020 de
2016.
[16] Corte Constitucional, sentencia T-531 de
2002.
[17] Corte Constitucional, sentencia T-150 de
2016.
[18] Corte Constitucional, sentencia T-177 de
2011.
[19] Corte Constitucional, sentencia T-150 de
2016.
[20] Corte Constitucional, sentencia T-246 de
2015.
[21] Ver entre otras sentencias de la Sección
Primera del Consejo de Estado, las siguientes: No. 2016483 de 2013, No. 2009334
de 2012, No. 2007133 de 2011, No. 2007874 de 2011 y No. 2003765 de 2010.
[22] “Artículo 137. Nulidad. Toda
persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando
hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o
sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se
declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de
certificación y registro. (…)”.
[23] Corte Constitucional, sentencia T-035 de
2006.
[24] Sentencia T-407 de 2012. “Dicho juicio
consiste, como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia, “en
establecer si la medida limitativa persigue una finalidad constitucional, si
es idónea respecto del fin pretendido, si es necesaria por no existir
alternativa razonable menos limitativa de la libertad e igualmente eficaz y,
finalmente, si el sacrificio a la autonomía resulta adecuado y estrictamente
proporcional en relación con la finalidad pretendida”.
[25] “Artículo 16. Libre desarrollo de la
personalidad. Todas las personas tienen derecho al libre
desarrollo de la personalidad sin más limitaciones que las que le imponen los
derechos de los demás y el orden jurídico.”
[26] Corte Constitucional, sentencia T-407 de
2012.
[27] Corte Constitucional, sentencia SU-642 de
1998.
[28] Corte Constitucional, sentencia T-124 de 1998.
[29] Corte Constitucional, sentencia SU-642 de
1998.
[30] Ibídem.
[31] Circular No. 007 de 2016 (Fl. 3).
[32] Escrito de contestación de la acción de
tutela por parte de la Alcaldía Municipal de Neiva (Fl. 12 al 16).