T-181-94
Sentencia No
Sentencia
No. T-181/94
ACCION
DE TUTELA-Valoración
de Normas contradictorias
Mediante
la acción de tutela no se puede definir que un Acuerdo, norma de rango
inferior, no se debe aplicar aduciéndose que entra en contradicción con un
Decreto. En la tutela el punto de comparación es necesariamente el de los
Derechos Fundamentales consignados en la Constitución.
ACCION
DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO/REGIMEN PRESTACIONAL-Aplicación
La
tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. Cuando surge discusión sobre cuál régimen de
prestaciones sociales debe aplicarse a la relación laboral de un empleado
público, el medio adecuado para definir la controversia es la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho.
CARRERA
ADMINISTRATIVA/FUNCION PUBLICA-Eficiencia
Se
busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con servidores
cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores
índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en la administración pública. Ello conduce a la instauración  de la
carrera administrativa como sistema propicio a la obtención de eficiencia y
eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de los fines primordiales del
Estado Social de Derecho. Los fines propios de la carrera resultan estropeados
cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito
como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad
de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Trámite/DERECHO DE ACCESO A LA FUNCION
PUBLICA/ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO DE TRAMITE
El
trámite de inscripción en carrera administrativa tiene una connotación
fundamental. Si la Administración omite, impide o retarda la iniciación de tal
proceso, está ocasionando vulneración del derecho fundamental político del
empleado público: su acceso a la función pública. Esta actitud ubica
excepcionalmente a un acto de trámite como tutelable. Ello se debe a lo
siguiente: a- Si no existe ese trámite de certificación sobre el cumplimiento
de condiciones y requisitos, el empleado no puede obtener su escalafón en la
Carrera Administrativa. Es un requisito sine qua-non. Y, el derecho de los
empleados públicos a tramitar su carrera es un derecho constitucional y no
simplemente legal. El constituyente no fue indiferente al tema de la Carrera
Administrativa. Su preocupación fue la de convertirla en realidad porque sólo
así se concretan los principios constitucionales del trabajo como valor y
derecho y de la eficacia administrativa. b- La omisión del trámite, al no poder
ser demandada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, deja como única
vía de defensa a la tutela. Inclusive, el artículo 49 del C.C.A. dice que no
hay recurso contra los actos de trámite. Entonces, el criterio de que los actos
de trámite no son susceptibles de la acción de tutela, admite en circunstancias
muy especiales el recurso de amparo.
FALLO
DE TUTELA-Cumplimiento
inmediato/DESACATO DE TUTELA
El
fallo de tutela es de cumplimiento obligatorio, no puede esperarse a una
eventual revisión, con la esperanza, justificada o no,  de que sea modificada
la decisión. Se presume que el Juez de Tutela ha actuado con criterio jurídico,
buscando el equilibrio entre la subordinación del Juez a la norma  y la
respuesta a la justicia concreta. Es como si se actuara frente a tres
auditorios: el de la seguridad jurídica que se fundamenta en  la coherencia
científica (escenario pedagógico), el de respeto a los Derechos Fundamentales
como expresión de la voluntad democrática (escenario político) y la equidad del
caso concreto (escenario de los usuarios). Especialmente  en la acción de
tutela  tiene fuerza esta triple tensión, más lógica y humana que la invocación
de la cosa juzgada como valor absoluto. No puede eludirse, con disculpas o
juicios de valor, el cumplimiento de un fallo de tutela. Y si esto ocurre, el
Juez debe hacerlo cumplir sin demora, así el expediente esté en trámite en la
Corte Constitucional, iniciando el incidente de desacato y, si se cometió algún
delito por el infractor, comunicando a la Fiscalía para que haga la
correspondiente investigación.
CARRERA
ADMINISTRATIVA/ FALLO DE TUTELA-Incumplimiento
Ha
debido iniciarse el proceso de la inscripción en carrera administrativa en el
término de 48 horas y si ello no se hizo no hay razón para que el trabajador se
perjudique. La confesión del incumplimiento de la tutela que hace la
Beneficencia de Cundinamarca, cerró aparentemente la oportunidad de inscripción
del petente en el escalafón. No hay constancia sobre el interés que debiera
haber mostrado la Entidad para iniciar el proceso de inscripción, expidiendo la
certificación del lleno de los requisitos del funcionario que crea tener
derecho a su inscripción en el escalafón de Carrera Administrativa, ni menos
hay prueba de cualquier actuación posterior a la sentencia de tutela encaminada
al cumplimiento real de lo ordenado. La posible incongruencia gramatical de la
sentencia no justifica el incumplimiento y por esta razón debe el Juez de
Tutela iniciar el incidente de desacato.
REF:
EXPEDIENTES T-26324
Peticionario:
Celedonio Cobos Tequía
Procedencia:
Juzgado 15 Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá D.C.,   catorce (14) de abril de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, compuesta por los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo
Mesa.
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de tutela identificado con el número de radicación T-26324,
adelantado por Celedonio Cobos Tequía.
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto Nº 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente a la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
Por
reparto le correspondió el presente negocio a esta Sala, la cual recibió
formalmente el expediente el día once (11) de enero de mil novecientos noventa
y cuatro (1994).
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto Nº 2591, esta Sala de Revisión de la
Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1.
Solicitud.
Celedonio
Cobos Tequía presentó solicitud de tutela contra la Beneficencia de
Cundinamarca la cual quedó repartida al Juzgado 15 Laboral de Santa Fe de
Bogotá.
El
apoderado del accionante considera que se le ha vulnerado a Cobos Tequía el
Derecho Fundamental al trabajo en igualdad de condiciones, invoca el principio
de favorabilidad y por eso solicita la aplicación del régimen prestacional
contenido en los Decretos 1042 y 1045 de 1978 y, consecuencialmente,  la
inaplicabilidad de unas normas del  Acuerdo #009 de 1991,  originario de la Junta
General de la Beneficencia de Cundinamarca.
Parte
de la base de que la Beneficencia de Cundinamarca integra el Subsector Oficial
del Sector Salud, afirma que sus empleados públicos están sujetos al artículo
30 de la Ley 10 de 1990, luego se les debe reconocer como mínimo el régimen
prestacional del orden nacional, es decir, las prestaciones sociales indicadas
en los Decretos 1042 y 1045 de 1978.
Demuestra
la favorabilidad comparando el régimen prestacional del Acuerdo con el
Nacional, en cuanto tiene que ver con la prima de vacaciones, la prima de
servicios, la bonificación por servicios prestados y la prima de navidad .
Adjunta:
el texto de la Ley, los Decretos y el Acuerdo citado. Constancia de que
Celedonio Cobos Tequía labora en la División Salud Mental del Refugio José
Joaquin Vargas, en Santa Fe de Bogotá, desde el 29 de septiembre de 1980.
Petición formulada por el actor al síndico Gerente de la Beneficencia de
Cundinamarca solicitando tanto la liquidación de sus derechos prestacionales de
acuerdo con la Ley 10 de 1990, como la iniciación del proceso de inscripción en
la Carrera Administrativa.
En
respuesta a lo anterior, la Beneficencia le dice que se le pagará según el
Acuerdo 009 de 1991 y que no se le resuelve lo demás que solicitó hasta tanto
el Ministerio del Trabajo no eleve consulta al Consejo de Estado respecto a la
naturaleza jurídica de la Beneficencia.
Agrega
a la solicitud: Conceptos del Ministerio de Salud, del Departamento
Administrativo de la Función Pública y de la Comisión Seccional del Servicio
Civil de la Gobernación de Cundinamarca en los cuales se consignó el criterio
de que los empleados que prestan sus servicios en la Beneficencia de
Cundinamarca están regidos en su relación laboral por las normas propias del
Sistema Nacional de Salud.
2.
Fallo.
El
Juez de tutela en los considerandos de la sentencia acepta como premisa que la
Beneficencia de Cundinamarca forma parte del Sistema Nacional de Salud,
específicamente del subsector oficial, de ahí colige que los empleados de ese
establecimiento público departamental se regirán por el régimen establecido en
el artículo 30 de la Ley 10 de 1990; en la parte resolutiva ordenó que el
"señor Celedonio Cobos Tequía sea incluido dentro del escalafón del
régimen prestacional".
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Competencia
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamentos en los artículos 86 inciso 3º y 241 numeral 9º de la Constitución
Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de
1991; además, su examen se hace por virtud de la selección que de dichas
acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la
forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.
Temas jurídicos en estudio.
En
el caso de estudio de la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
se desarrollaron los siguientes temas:
a.
Alcance de la acción de tutela en cuanto a la valoración de normas
contradictorias.
b.
La acción de tutela frente a la negativa de iniciar el proceso de inscripción
de la Carrera Administrativa.
c.
Fallos de tutela, su cumplimiento.
3.
Alcance de la acción de tutela en cuanto a la valoración de normas
contradictorias.
El
artículo 2º del Decreto 306 de 1992 establece:
"
De los derechos protegidos por la acción de tutela.
De
conformidad con el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela
protege exclusivamente los derechos constitucionales  fundamentales, y por lo
tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tiene rango
legal, ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o
cualquiera otra norma de rango inferior"
Mediante
la acción de tutela no se puede definir que un Acuerdo, norma de rango
inferior, no se debe aplicar aduciéndose que entra en contradicción con un
Decreto. En la tutela el punto de comparación es necesariamente el de los
Derechos Fundamentales consignados en la Constitución.
Se
podría argüir que el trabajo es un derecho fundamental, que uno de sus
principios rectores es el de buscar la "situación más favorable al
trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes
formales de derecho" (art. 53 C.P.), luego es tutelable la favorabilidad.
Para resolver esta  objeción hay que recordar que la tutela sólo procede cuando
el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Cuando surge
discusión sobre cuál régimen de prestaciones sociales debe aplicarse a la
relación laboral de un empleado público, el medio adecuado para definir la
controversia es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Si
la discrepancia es sobre la forma de liquidar unas prestaciones sociales (prima
de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios
prestados) no hay el perjuicio  irremediable que daría lugar a la tutela como
mecanismo transitorio porque la protección a la forma justa de liquidación de
una prestación social puede obtenerse mediante decisión en un proceso
contencioso-administrativo o laboral, según el caso.
4.
La acción de tutela frente a la negativa de iniciar un proceso de inscripción
en la Carrera Administrativa.
El
Derecho al Trabajo es un valor fundamental. La protección especial que la Carta
le confiere comprende la estabilidad en el empleo (artículo 53 y 125 C.P). Uno
de los objetivos de la Carrera Administrativa es precisamente proteger la
permanencia. El artículo 1º de la Ley 27 de 1992 dice:
"La
Carrera Administrativa es un sistema técnico de administración de personal que
tiene por objeto garantizar la eficacia de la administración pública y ofrecer
a todos los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al servicio
público, la capacitación, la estabilidad en sus empleos y la posibilidad de
ascender en la carrera conforme a las disposiciones mencionadas en el artículo
2º de la presente ley.
Para
alcanzar estos objetivos el ingreso, permanencia y ascenso en los empleos que
no son de libre nombramiento y remoción se hará exclusivamente con base en el
mérito, sin que en ellos la filiación política de una persona o consideraciones
de otra índole puedan tener influjo alguno".
El
respeto jurisprudencial a la Carrera Administrativa ha tenido numerosas
expresiones en los fallos de la Corte Constitucional. En la sentencia que
declaró inexequible el Decreto 1660 de 1991 se determinó:
"En
este aspecto, la armonización de los dos principios analizados -la eficacia de
la función pública- con la protección de los derechos que corresponden a los
servidores estatales resulta de una carrera administrativa diseñada y aplicada
técnica y jurídicamente, en la cual se contemplen los criterios con arreglo a
los cuales sea precisamente el rendimiento en el desempeño del cargo de cada
trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia del conjunto) el que
determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el ascenso y el retiro del
servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la Constitución. Estos
aspectos, en una auténtica carrera administrtiva, deben guardar siempre directa
proporción con el mérito demostrado objetiva y justamente.
En
este sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar
con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez
con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en la administración pública.
Ello
conduce a la instauración  de la carrera administrativa como sistema propicio a
la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de
los fines primordiales del Estado Social de Derecho.
En
ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando
el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio
de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como
presupuesto indispensable para que el sistema opere.1
Esta
posición jurídica de integrar los principios de estabilidad, eficacia y
eficiencia dentro del concepto de carrera, es enriquecida con el criterio de
que, además, la carrera administrativa es una realización del principio de
igualdad. Ha dicho la Corte:
"El
principio de la estabilidad, que no debe confundirse con la inamovilidad
absoluta e injustificada, se encuentra recogido en la filosofía que inspira la
carera adminsitrativa, que no sólo consagra los postulados de eficiencia y
eficacia, sino que es una realización de la igualdad y estabilidad. Por lo
anterior, cualquier acto que introduzca la desigualdad entre los empleados de
carera, o cualquier facultad de discrecionalidad -plena al denominador-, se
tienen como un atentado contra el contenido esencial de la estabilidad laboral
recogido por la filosofia que inspira la carrera administrativa. Y es que uno
de los mecanismos para lograr la eficacia y eficiencia es la carrera
administrativa, busca que hace estos factores, junto con el respeto al régimen
disciplinario, sean los determinantes de la estabilidad laboral, y no la
discreccionalidad plena del nominador. Es por ello que la carrera
administrativa busca depurar a la Administración de factores ajenos al
rendimiento laboral, para su vinculación o exclusión. Establece un proceso
tendiente al logro de resultados, de forma gradual, donde la capacidad real
demostrada es el mecanismo de promoción y la ineficiencia comprobada el motivo
de retiro, evitando así arbitrariedades por parte del nominador."2
Respecto
a lo planteado en esta tutela se tiene lo siguiente:
Para
estar en la Carrera Administrativa los empleados de nivel territorial deberán
acreditar el cumplimiento de los requisitos a los cuales se refiere el artículo
22 de la Ley 27 de 1992, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de
la mencionada ley. Tratándose del Sistema Nacional de Salud, las Entidades
nominadoras eran responsables de la aplicación del régimen de Carrera
Administrativa, lo cual debieran haber hecho antes del 30 de diciembre de 1990
(artículo 27-4 de la Ley 10 de 1990), salvo las circunstancias especiales
señaladas en el artículo 6 de la ley 61 de 1987.
En
todos los casos hay un trámite de solicitud de inscripción previo a la
Resolución de inclusión en la Carrera Administrativa y su escalafón. Esta
solicitud es el punto de partida de un procedimiento, es "levantar un
expediente".
Desde
1973 el Consejo de Estado había conceptuado:
"Además
puede agregarse que la no existencia de ese expediente, el no haberlo
levantado, conduce o puede conducir a que se desconozcan derechos que el
funcionario hubiera podido ejercer y colocar en una situación
desventajosa"3
El
trámite está señalado concretamente en los artículos 4º y 5º del Decreto 1224
de 1993:
"Artículo
4º. Del trámite para la inscripción en la Carrera Administrativa. Este trámite
se inicia cuando el empleado interesado presenta la solicitud para la
expedición del certificado sobre el cumplimiento de condiciones y requisitos
para la inscripción.
Dicha
certificación se expedirá de acuerdo a lo establecido en el Artículo 2º de este
Decreto y lo exigido en el Manual de funciones para el respectivo cargo o por
aplicación de las equivalencias establecidas en el Decreto 583 de 1984, la Ley
61 de 1987 y el Decreto 573 de 1988, y con base en ella, podrá solicitar la
inscripción en el escalafón de la Carrera Administrativa, ante la respectiva
Comisión Seccional del Servicio Civil.
Artículo 5º. De la certificación sobre el
cumplimiento de condiciones y requisitos. Corresponde al
jefe de personal, o a quien haga sus veces, de la entidad u órgano al cual el
empleado se encuentre vinculado, certificar bajo la gravedad del juramento, que
conforme a los documentos que obran en la hoja de vida, el empleado cumple con
los requisitos para el empleo y para la inscripción en la Carrera Administrativa.
Dicho
juramento se entenderá prestado con la firma de la respectiva certificación, la
cual deberá ser expedida dentro de los diez (10) días calendario siguientes a
la presentación de la solicitud. Copia de dicha certificación se entregará al
interesado.
Si
no se efectúa ese trámite previo, los empleados pasan a ser considerados como
de libre nombramiento y remoción (art. Ley 61/87, art. 22 ley 27/92).
Tiene,
pues, el trámite de inscripción una connotación fundamental. Si la
Administración omite, impide o retarda la iniciación de tal proceso, está
ocasionando vulneración del derecho fundamental político del empleado público:
su acceso a la función pública (art. 40 C.P.).
Esta
actitud ubica excepcionalmente a un acto de trámite como tutelable. Ello se
debe a lo siguiente:
a-
Si no existe ese trámite de certificación sobre el cumplimiento de condiciones
y requisitos, el empleado no puede obtener su escalafón en la Carrera
Administrativa.
Es
pues, un requisito sine qua-non.
Y,
el derecho de los empleados públicos a tramitar su carrera es un derecho
constitucional y no simplemente legal. El constituyente no fue indiferente al
tema de la Carrera Administrativa. Su preocupación fue la de convertirla en
realidad porque sólo así se concretan los principios constitucionales del
trabajo como valor y derecho y de la eficacia administrativa. Una Carrera real
no sólo se respalda en el artículo 125 de la Carta Política sino en el artículo
transitorio 21 que dice:
"Las
normas legales que desarrollen los principios consignados en el artículo 125 de
la Constitución serán expedidas por el congreso dentro del año siguiente a su
instalación. Si en este plazo el Congreso no las dicta, el Presidente de la
República queda facultado para expedirlas en un término de tres meses.
A
partir de la expedición de las normas legales que regulen la carrera, los
nominadores de los servidores públicos la aplicarán en un término de seis
meses.
El
incumplimiento de los términos señalados en el inciso anterior será causal de
mala conducta.
Mientras
se expiden las normas a que hace referencia este artículo, continuarán vigentes
las que regulan actualmente la materia en cuanto no contraríen la
Constitución."
b-
La omisión del trámite, al no poder ser demandada ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, deja como única vía de defensa a la tutela.
Inclusive, el artículo 49 del C.C.A. dice que no hay recurso contra los actos
de trámite.
Entonces,
el criterio de que los actos de trámite no son susceptibles de la acción de tutela,
admite en circunstancias muy especiales el recurso de amparo.
5.
Fallos de Tutela, su cumplimiento.
Los
artículos 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991, disponen lo siguiente:
"Artículo
27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la
autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
Si
no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se
dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y
abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél.
Pasadas
otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no
hubiere procedido conforme lo ordenado y adoptará directamente todas las
medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por
desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
Lo
anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
En
todo caso, el Juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido
el derecho o eliminadas las causas de la amenaza".
Artículo
52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un Juez proferida con
base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta
de seis meses y multa hasta de 20 salarios  mínimos mensuales, salvo que en
este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin
perjuicio de las sanciones penales  a que hubiere lugar.
La
sanción será impuesta  por el mismo Juez mediante trámite incidental  y será
consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto
devolutivo.
Artículo
53. Sanciones penales. El que incumpla el fallo de tutela o el Juez que
incumpla las funciones que le son propias  de conformidad con este Decreto
incurrirá, según el caso, en fraude a resolución judicial, prevaricado por
omisión o en  las sanciones penales a que hubiere lugar.
También
incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar a quien repita la
acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado
en proceso en el cual haya sido parte".
La
Corte Constitucional en sentencia de 18 de febrero de 1994 dijo:
"Las
normas antes transcritas, siguiendo la orientación de otros estatutos
procesales, establecen claramente la competencia del Juez que ha conocido de la
acción de tutela  en primera instancia, para hacer cumplir la sentencia
estimatoria de las prestaciones de tutela y lo dotan de una serie de poderes,
incluso la conservación de su competencia, para adoptar el repertorio de
medidas que dichas normas contienen para el cabal cumplimiento del fallo"4.
El
fallo de tutela es de cumplimiento obligatorio, no puede esperarse a una
eventual revisión, con la esperanza, justificada o no,  de que sea modificada
la decisión.
Se
presume que el Juez de Tutela ha actuado con criterio jurídico, buscando el
equilibrio entre la subordinación del Juez a la norma  y la respuesta a la
justicia concreta. Es como si se actuara frente a tres auditorios: el de la
seguridad jurídica que se fundamenta en  la coherencia científica (escenario
pedagógico), el de respeto a los Derecho Fundamentales como expresión de la
voluntad democrática (escenario político) y la equidad del caso concreto
(escenario de los usuarios). Especialmente  en la acción de tutela  tiene
fuerza esta triple tensión, más lógica y humana que la invocación de la cosa
juzgada como valor absoluto.
Entonces,
no puede eludirse, con disculpas o juicios de valor, el cumplimiento de un
fallo de tutela. Y si esto ocurre, el Juez debe hacerlo cumplir sin demora, así
el expediente esté en trámite en la Corte Constitucional, iniciando el
incidente de desacato y, si se cometió algún delito por el infractor,
comunicando a la Fiscalía para que haga la correspondiente investigación.
6.
El caso concreto.
El
Juez de Tutela ordenó que se inscribiera a Celedonio Cobos Tequía "en el
escalafón de régimen prestacional". En realidad,  una cosa es el escalafón
y otra es el régimen prestacional. De manera que habrá que distinguir entre el
régimen prestacional y el régimen de carrera.
Respecto
al régimen prestacional, se han formulado dentro del expediente dos
interpretaciones: Para el Síndico Gerente de la Beneficencia  de Cundinamarca,
La Institución que él representa no hace parte del Sistema Nacional de Salud y
por tanto las normas de la Ley 10 de 1990 no le son aplicables  a sus
servidores públicos. Para el solicitante de tutela, sí se le deberían aplicar
las disposiciones del régimen prestacional nacional, criterio compartido por el
Juzgado.
En
este fallo de revisión se ha indicado que esta clase de controversias no
corresponde dilucidarlas por la vía de la tutela, luego la sentencia de primera
instancia deberá revocarse por este aspecto.
Respecto
al régimen de Carrera Administrativa, hay algunos hechos que merecen
destacarse:
El
15 de septiembre de 1993, Celedonio Cobos solicitó por escrito que se
"ordene a la División de Relaciones Industriales proceder a iniciar el
proceso de inscripción de Carrera Administrativa". Es decir, la
Beneficencia debía aplicar los artículos 4º y 5º del Decreto 1224 de 1993.
El
27 de septiembre de 1993 el Síndico Gerente le comunicó a Cobos que sería
elevada una consulta al Consejo de Estado sobre la naturaleza jurídica de la
Beneficencia de Cundinamarca.
Paralelamente,
la Comisión Seccional del Servicio Civil de dicho Departamento, conceptuó que a
los empleados de la Beneficencia de Cundinamarca no se le podía aplicar la Ley
27 de 1993 porque para ellos el régimen de Carrera es el establecido en la Ley
10 de 1993.
Aunque
el Síndico Gerente de la Beneficencia ha sostenido que a los empleados públicos
de tal Institución no se les aplica la Ley 10 de 1990, adopta una posición
contradictoria en lo que respecta a la inscripción en la carrera
administrativa, puesto que invoca tal Ley como disculpa para no hacer los
trámites de la inscripción, y, el apoderado judicial de la  Entidad, en
extemporáneo escrito de impugnación, argumenta que está precluida la
oportunidad para inscribir al trabajador porque "el artículo 27, inciso 4º
de la Ley 10 de 1990 determinó perentoriamente que los empleados de las
Entidades Territoriales tenían plazo hasta el 30 de diciembre de 1990 para
acogerse al régimen de la Carrera Administrativa". En otras palabras, se
le dice al trabajador que está  haciendo una petición extemporánea,
fundamentándose la Beneficencia de Cundinamarca en la Ley 10, pero al mismo
tiempo se le niega el régimen prestacional señalado en tal Ley.
La
situación aparentemente no tenía salida para el trabajador: si se acepta la
tesis de que los empleados de la Beneficencia de Cundinamarca se rigen por la
Ley 10 de 1990, habría precluido el término para solicitar la inscripción en la
Carrera Administrativa porque el artículo 27-4 fijó para las Entidades
Territoriales el 30 de diciembre de 1990 como fecha límite. Y si se piensa que
a tales empleados no se les aplica el régimen de la Ley 10 de 1990, sino el de
la Ley 27 de 1992, artículo 22, había plazo para acreditar requisitos  de inscripción
hasta el 23 de diciembre de 1993.
Sin
embargo:
La
Ley 10 de 1990, artículo 27-4, dio la orden de acogerse al régimen de carrera a
los Municipios y a las demás Entidades Territoriales. No pueden éstos invocar
su descuido para perjudicar a los trabajadores.
Menos
aún cuando el artículo 27 citado se remite a la Ley 61 de 1987 que en su
artículo 6º establece la posibilidad de solicitar la inscripción en la carrera
más allá de los términos, siempre y cuando se continúe al servicio  del mismo
organismo sin solución de continuidad y cuando el empleado tenga más de cinco
(5) años de servicio y no se exija título profesional correspondiente a una
carrera reglamentada. Ambas circunstancias se predican en favor de Celedonio
Cobos ya que principió a laborar el 29 de septiembre de 1980 en el cargo de
operador III, Refugio José Joaquín Vargas. Cargo que no se requiere de título
profesional (como se colige del Acuerdo 009 de 1991).
Por
otro aspecto, si se cree que el trabajador está sujeto al sistema de la Ley 27
de 1992, ocurre  que hizo su solicitud de inscripción en término (escrito
prestado el 15 de septiembre de 1993), se le tuteló el derecho a quedar
incluido dentro  del escalafón (sentencia de tutela de 8 de noviembre de 1993)
se comunicó tal orden al día siguiente, todo esto sucedió dentro del año
siguiente a la entrada en vigencia  de la Ley 27. Ha debido iniciarse el
proceso de la inscripción en el término de 48 horas y si ello no se hizo no hay
razón para que el trabajador se perjudique.
La
confesión del incumplimiento de la tutela que hace la Beneficencia de
Cundinamarca, mediante comunicación dirigida al Juez 15 Laboral de Santa Fe de
Bogotá, el 18 de noviembre de 1993, escrito obrante en el expediente, cerró
aparentemente la oportunidad de inscripción de Celedonio Cobos Tequía en el
escalafón.
En
la aludida comunicación se trata de justificar la omisión en los siguientes
términos:
"Así
las cosas señor Juez la Entidad no puede cumplir lo ordenado por usted en su
fallo del 8 de noviembre de 1993, ya que es el Departamento Administrativo de
la Función Pública Nacional quien tiene la facultad de incluir en el escalafón
de Carrera Administrativa a todos los funcionarios públicos".
No
hay constancia sobre el interés que debiera haber mostrado la Entidad para
iniciar el proceso de inscripción, expidiendo la certificación del lleno de los
requisitos del funcionario que crea tener derecho a su inscripción en el
escalafón de Carrera Administrativa, ni menos hay prueba de cualquier actuación
posterior a la sentencia de tutela encaminada al cumplimiento real de lo
ordenado. La posible incongruencia gramatical de la sentencia no justifica el
incumplimiento y por esta razón debe el Juez de Tutela iniciar el incidente de
desacato.
En
cuanto al interés del accionante y frente a la aparente preclusión de los
términos para tramitarse la inscripción, es necesario agregar:
ya
se dijo que la Ley 61 de 1987, art.6º, permite excepcionalmente los trámites de
inscripción en la Carrera Administrativa más allá de los términos. En similar
sentido está el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 27 de 1992:
"Quienes
no acrediten los requisitos dentro del término señalado, quedarán de libre
nombramiento y remoción. No obstante, si tales empleados continúan al servicio
de la Entidad u organismo, podrán solicitar su inscripción cuando lleguen a
poseer los requisitos del cargo y los acrediten en debida forma".
En
el caso de Celedonio Cobos Tequía es conforme a derecho que se adelante el
trámite de solicitud de inscripción y se remita la actuación a la Entidad
correspondiente para que dicte la resolución de inscripción en la Carrera
Administrativa, si los requisitos reunidos  lo permiten. Esa decisión se
respalda en lo siguiente:
a.
El empleado tiene más de cinco (5) años al servicio de la Entidad y para el
ejercicio de sus funciones no se exige título profesional, (art.6º-2º Ley
61/87).
b.
El empleado ha continuado al servicio del mismo organismo sin solución de
continuidad (art.6º-1º Ley 61/87, art.22-2º Ley 27/92).
c.
El empleado hizo la solicitud dentro del término de vigencia del art.22 de la
Ley 27 de 1992, se le tuteló el derecho en noviembre de 1993, luego ha debido
demostrarse por la Beneficencia de Cundinamarca el cumplimiento de lo ordenado.
En
mérito de lo expuesto, la  Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR
parcialmente el fallo proferido por el Juzgado Quince Laboral de Santa Fe de
Bogotá, por las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO:
TUTELAR, el
derecho de Celedonio Cobos Tequía a que se le trámite la solicitud para
inscripción en la Carrera Administrativa, dándosele la certificación sobre el
cumplimiento de condiciones y requisitos, si a ello hubiere lugar y teniendo en
cuenta las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: La
Beneficencia de Cundinamarca, en el plazo improrrogable de cuarenta y ocho (48)
horas dará cumplimiento a lo ordenado en el numeral anterior.
CUARTO:
El
Juez de Tutela iniciará el incidente de desacato según el artículo 52 del decreto
2591 de 1992 y el artículo 9º del Decreto 306 de 1992.
QUINTO:
COMUNICAR a
través de la Secretaría General de la Corte Constitucional el contenido de la
sentencia al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Santa Fe de Bogotá, al
Síndico -Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, al señor Celedonio Cobos
Tequía y al Defensor del Pueblo.
Notifíquese,
comuníquese  y cúmplase.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Corte Constitucional, Sentencia C-479 de 1992, Ponente: Dr. Alejandro
Martinez Caballero, Pág. 48.
2 Corte Constitucional, Sentencia Nº 023/94, Ponente: Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa, Pág. 15.
3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, noviembre 6 de
1973, Ponente Dr. Mario Latorre Rueda
4 Sentencia Nº T-081/94, 28 de febrero de 1994, Ponente Dr. Antonio
Barrera Carbonell.