C-193-96
Sentencia C-193/96
Sentencia
C-193/96
RETIRO DEL
SERVICIO DE LA POLICIA NACIONAL-Discrecionalidad
La
discrecionalidad de que disponen tanto el Gobierno Nacional como el Director
General de la Policía Nacional para ordenar el retiro del servicio de un
Oficial, Suboficial o Agente de Policía por razones del servicio, se encuentra
justificada en las razones del servicio.
Referencia:
Expedientes Nos. D-1106 y D-1107 (Acumulados).
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 6, 7 (parcial) y 12 del Decreto 573
de 1995, y contra los artículos 5, 6 (parcial) y 11 del Decreto 574 de 1995.
Actor:
José Antonio Galán
Gómez
Magistrado Ponente:
Dr.  HERNANDO
HERRERA VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Mayo ocho (8) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano JOSE
ANTONIO GALAN GOMEZ promovió demanda de inconstitucionalidad ante la Corte
Constitucional, a fin de que por esta Corporación se declaren inexequibles los
artículos 6, 7 (parcial) y 12 del Decreto 573 de 1995, y 5, 6 (parcial) y 11
del Decreto 574 de 1995.
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en sesión realizada el 12 de octubre de 1995, dispuso la
acumulación de la demanda contenida dentro del expediente No. D-1107 a la
radicada bajo el número D-1106.
Examinado el
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Decreto 2067 de 1991, el
Magistrado Sustanciador resolvió admitir las demandas instauradas contra las
normas en referencia.
En el mismo proveído
se ordenó la fijación en lista del negocio en la Secretaría General de la Corte
por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la intervención
ciudadana; enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación
para que rindiera el concepto de rigor; comunicar la iniciación del proceso al
Presidente del Congreso, al Secretario Jurídico de la Presidencia de la
República, al Ministro de la Defensa Nacional y al Director General de la
Policía Nacional, a fin de que si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
II.      TEXTO DE
LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcribe a continuación
el texto de las disposiciones impugnadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 41.795 del jueves seis (6) de abril de 1995. Se subraya lo
acusado.
"DECRETO NUMERO 573 DE 1995
(abril 4)
por el cual se modifica parcialmente el Decreto
41 del 10 de
enero de 1994, normas de carrera del
personal de
oficiales y suboficiales de la Policía
Nacional.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el numeral 4 del art. 7o de
la Ley 180 del 13 de enero de 1995 y oído el concepto de la Comisión Especial
integrada por los honorables miembros del Congreso designados por las
MesasDirectivas de ambas Cámaras,
DECRETA:
(...)
Artículo 6o. El artículo 75 del Decreto 41 de 1994
quedará así:
Artículo 75.
Retiro. Es la
situación en que por disposición del Gobierno Nacional para Oficiales a partir
del grado de Coronel o por Resolución Ministerial para los demás grados, o de
la Dirección General de la Policía Nacional para suboficiales, unos y otros,
cesan en la obligación de prestar servicio, salvo en los casos de llamamiento
especial al servicio o movilización.
El retiro de los
oficiales deberá someterse al concepto previo de la Junta Asesora para la
Policía Nacional, excepto cuando se trate de oficiales generales, inasistencia
al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, destitución,
suspensión solicitada por la Justicia Ordinaria, que exceda de ciento ochenta
(180) días y muerte.
Parágrafo. Los retiros de los oficiales por
llamamiento a calificar servicios o por voluntad del Gobierno, se
dispondrán en todos los casos por Decreto del Gobierno Nacional.
Artículo 7o. El artículo 76 del Decreto 41 de 1994
quedará así:
Artículo 27.
Causales de retiro. El
retiro del servicio activo del personal de oficiales y suboficiales se produce
por las siguientes causales:
1. Retiro
temporal con pase a la reserva:
a) Por solicitud
propia;
b) Por
llamamiento a calificar servicios;
c) Por
disminución de la capacidad sicofísica para la actividad policial;
d) Por
incapacidad profesional;
e) Por
inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada.
2. Retiro
absoluto:
a) Por
incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez;
b) Por haber
cumplido sesenta y cinco (65) años de edad los hombres y sesenta (60) años de
edad las mujeres;
c) Por conducta
deficiente;
d) Por
destitución;
e) Por suspensión
solicitada por la justicia ordinaria, superior a ciento ochenta (180) días;
f) Por
voluntad del Gobierno o la Dirección General de la Policía Nacional, según el
caso;
g) Por muerte.
....
Artículo
12. Retiro por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía
Nacional. Por
razones del servicio y en forma discrecional, el Gobierno Nacional o la
Dirección General, según el caso, podrán disponer el retiro de los Oficiales y
Suboficiales, con cualquier tiempo de servicio, previa recomendación del Comité
de Evaluación de Oficiales Superiores, establecido en el artículo 50 del
Decreto 41 de 1994".
"DECRETO NUMERO 574 DE 1995
(abril 4)
por el cual se modifica parcialmente el
Decreto 262 del 31 de
enero de 1994, normas de carrera del
personal de
agentes de la Policía Nacional.
El Presidente de
la República de Colombia, en uso de las facultades extraordinarias que le
confiere el numeral 5 del art. 7o de
la Ley 180 del 13 de enero de 1995 y oído el concepto de la Comisión Especial
integrada por los honorables miembros del Congreso designados por las Mesas
Directivas de ambas Cámaras,
DECRETA:
(...)
Artículo 5o. El artículo 26 del Decreto 262
de 1994 quedará así:
Artículo
26. Retiro. Es la situación en que por disposición de la Dirección General de
la Policía Nacional los agentes cesan en la obligación de prestar servicio,
salvo en los casos de llamamiento especial al servicio o movilización.
Artículo 6o. El artículo 27 del Decreto 262 de 1994
quedará así:
Artículo 27.
Causales de retiro. El
retiro del servicio activo de los agentes se produce por las siguientes
causales:
1. Retiro
temporal con pase a la reserva:
a) Por solicitud
propia;
b) Por
llamamiento a calificar servicios;
c) Por
disminución de la capacidad sicofísica para la actividad policial;
d) Por
incapacidad profesional;
e) Por
inasistencia al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada.
2. Retiro
absoluto:
a) Por
incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez;
b) Por haber
cumplido sesenta y cinco (65) años de edad los hombres y sesenta (60) años de
edad las mujeres;
c) Por conducta
deficiente;
d) Por
destitución;
e) Por suspensión
solicitada por la justicia ordinaria, superior a ciento ochenta (180) días;
f) Por
voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional;
g) Por muerte.
....
Artículo
11. Retiro por voluntad de la Dirección General de la Policía Nacional. Por razones del servicio y en forma
discrecional la Dirección General de la Policía Nacional podrá disponer el
retiro de los agentes con cualquier tiempo de servicio, con la sola
recomendación previa del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos,
establecido en el artículo 52 del Decreto 41 de 1994".
III.    LOS
CARGOS FORMULADOS.
El ciudadano JOSE
ANTONIO GALAN GOMEZ considera que las normas parcialmente demandadas violan
los artículos 1°, 13, 29 y 125 de la Constitución Política, con base en los
siguientes argumentos:
Señala que como
quiera que los agentes de policía no son agentes políticos, y de acuerdo con la
reiterada doctrina constitucional, a estos no se les puede aplicar el criterio
del retiro por el ejercicio de una facultad discrecional del nominador. Así
mismo, se ha dicho que los empleados que desempeñan funciones no de agentes
políticos sino meramente administrativos, son de carrera, lo que a juicio del
actor es el espíritu que contiene el conjunto de recientes disposiciones
legales, por medio de las cuales se crea la carrera profesional de la Policía
Nacional.
Por lo tanto,
expresa que las normas acusadas sin razón consecuente con el espíritu indicado
ni con los criterios consagrados por la Corte Constitucional, “se extraña de
la carrera a los agentes de policía, dejándolos como de libre retiro y
remoción, discrecionales”. De esa forma, señala que no se encuentra razón
legal dentro de un estado de derecho, para extraer de la estabilidad respecto
del retiro que otorga la carrera a los agentes de policía nacional que por su
naturaleza no corresponden a funciones de dirección, manejo o confianza, o de
agentes políticos.
Agrega el actor que
las normas demandadas no están en armonía con lo dispuesto por la Ley 62 de 1993
y el Decreto-Ley 262 de 1994, que son desarrollo y aplicación de lo dispuesto
en el artículo 125 de la Carta Política, por cuanto:
“Estando en
clasificación de carrera el cargo de agente de policía nacional, esos no pueden
ser retirados del servicio sino mediante las causas y procedimientos indicados
en la ley, mediante acto motivado, basado en hechos verdaderos que pudieran
inculparlos, respecto de los cuales se les otorguen sus derechos al debido
proceso y defensa, que consagra el artículo 29 de la Carta. Como esto no ocurre
en las disposiciones legales acusadas, se ha violado el derecho al debido
proceso y defensa que consagra el precitado artículo 29 de la Carta, teniendo
esto relación con el Decreto Ley 2584 de diciembre 22 de 1993 y Decreto Ley 575
de abril 4 de 1995. En efecto, si el propósito buscado por el legislador
extraordinario es encontrar un mecanismo legal para moralizar a la entidad
policial, dentro de un estado de derecho como el que nos debe caracterizar
según mandato de la propia Carta Magna, el cual propósito (sic) es
necesariamente loable y muy necesario para la seguridad de los ciudadanos, no
es mediante el libre arbitrio, que si no arbitrariedad, de la discrecionalidad,
sino mediante la garantía del debido proceso y defensa para los agentes de
policía implicados en hechos deshonrosos o deshonestos, quienes, después de la
aplicación de los procedimientos, hallados responsables, oídos en juicio justo,
deben ser retirados de la institución”.
Respecto de la
discrecionalidad que consagra la norma acusada para retirar del servicio a los
agentes de policía, estima el demandante que quebranta directamente el artículo
125 de la Constitución, pues consagran una forma de retiro sujeta a la
discrecionalidad del Gobierno Nacional y del Director de la Policía Nacional. Y
agrega que según dicha norma, la regla general es que todos los empleos del
Estado son de carrera, con las excepciones que consagra la misma norma y la
ley, la cual en este caso, señala, convierte la excepción en regla general, “lo
cual es evidentemente contrario al mandato constitucional que se menciona”.
De otro lado,
considera el actor que las disposiciones acusadas violan el principio de la
igualdad, al desconocer el sistema de la carrera administrativa, por cuanto el
criterio del mérito es la base sobre la cual los funcionarios de la Policía han
de ser retirados o no de la institución y en tales normas, ese criterio es
sustituído por el de la discrecionalidad de la Dirección General de la Policía.
IV.    INTERVENCIONES
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional fechado ocho (8) de noviembre de
mil novecientos noventa y cinco (1995), el término de fijación en lista venció
en silencio, sin que se hubiese recibido escrito alguno.
No obstante, en
forma extemporánea el señor Director General de la Policía Nacional, Brigadier
General ROSSO JOSE SERRANO CADENA, presentó escrito solicitando la
exequibilidad de las normas acusadas, con base en los mismos argumentos
presentados dentro del proceso No. D-942 que cursa en esta Corporación.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
820 del 6 de diciembre de 1995, el señor Procurador General de la Nación,
doctor Orlando Vásquez Velásquez, envió el concepto de rigor en relación con la
demanda que se estudia, solicitando a esta Corporación: a) en cuanto a
los artículos 12 del Decreto Ley 573 de 1995 y 11 del Decreto 574 del mismo
año, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-525 de 1995, que los declaró
exequibles, y b) Declarar exequibles los artículos 6o. y 7o. (parcial)
del Decreto 573 de 1995 y 5o. y 6o. (parcial) del Decreto 574 del mismo año.
En concepto del Jefe
del Ministerio Público, y respecto del examen material de los artículos 6o. y
7o. del Decreto 573 de 1995 y 5o. y 6o. del Decreto 574 del mismo año, estima
que como en la presente demanda la acusación contra dichas disposiciones gira
alrededor del mismo asunto, o sea, de la discrecionalidad de la Dirección
General de la Policía Nacional o del Gobierno para retirar del servicio activo
a los agentes, suboficiales y oficiales de ese cuerpo armado, solicita declarar
exequibles los preceptos legales enunciados con fundamento en las mismas
consideraciones expuestas por esta Corporación en la Sentencia C-525 de 1995.
Al respecto,
reproduce lo pertinente de la sentencia mencionada, lo que a su juicio permite
observar que las consideraciones hechas por la Corte para declarar
constitucionales las normas legales allí examinadas, son aplicables en su
integridad a los artículos bajo examen:
“Es claro que un
fin especial, cual es el contemplado en el acápite 2.1 de las consideraciones
de esta sentencia, requiere también de un medio especial, sin que ello
signifique que pueda haber extralimitación de atribuciones, que desconozca los
requisitos de racionalidad y razonabilidad que deben acompañar todo acto
discrecional. Este debe tener un mínimo de motivación justificante, más aún
cuando la discrecionalidad radica en cabeza de una autoridad pública. En este
caso la discrecionalidad del Gobierno y de la Dirección General de la Policía
está justificada en las razones del servicio, y requiere en el caso del
artículo 12 del Decreto 573 de 1995, del aval previo del Comité de Evaluación
de Oficiales Superiores, y en el del artículo 11 del Decreto 574 de 1995, del
aval previo del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos”.
VI.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
La
competencia.
Con base en que las
disposiciones acusadas forman parte de Decretos con fuerza de ley, esta
Corporación es competente para decidir definitivamente sobre su
constitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el numeral 5o. del artículo 241
de la Constitución Política.
Segunda.    Cosa
Juzgada Constitucional en relación con los artículos 12 del Decreto Ley 573 de
1995, 6o. y 11 del Decreto Ley 574 del mismo año.
Respecto a los
artículos 12 del Decreto 573 de 1995, 6o. y 11 del Decreto 574 del mismo año,
encuentra la Corte Constitucional que existe cosa juzgada constitucional, por
cuanto dichas disposiciones ya fueron objeto de pronunciamiento por parte de la
Sala Plena de esta Corporación, la cual mediante sentencias Nos. C-525 del
dieciseis (16) de noviembre de 1995 (MP. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), y C-072
de veintidós (22) de febrero de 1996 (MP. Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo),
las declaró exequibles.
Con relación a los
artículos 12 del Decreto 573/95 y 11 del Decreto 574/95, sostuvo esta
Corporación lo siguiente:
“Las medidas
adoptadas a través del artículo 12 del Decreto 573 de 1995 acusado tienen por
finalidad -ello es claro- facilitar la urgente y necesaria depuración al
interior de la Policía Nacional, muchos de cuyos efectivos han venido
incurriendo en los últimos tiempos -como es bien conocido de la ciudadanía, que
lo ha padecido- en una serie de graves anomalías que van desde la ostensible
ineficiencia en el cumplimiento de elementales deberes de protección al
ciudadano, hasta la comisión de graves delitos de diversa índole. Puede
afirmarse, y ello ha sido reconocido por el gobierno y las propias autoridades
de policía, que esta institución, como se ha señalado, ha venido atravesando
una situación crítica de corrupción e ineficiencia que es necesario afrontar a
través de mecanismos flexibles y eficaces que busquen erradicar con la mayor
prontitud tales vicios. La más lógica y obvia de estas medidas es la que
faculte a la institución para disponer con la mayor celeridad el retiro de
aquellos de sus miembros, de cualquier rango que sean, sobre quienes haya
graves indicios, o desde luego pruebas suficientes, de que no son aptos para
asumir la delicada responsabilidad que se les confía, o que han incurrido en
faltas graves, sobre todo delitos contra los ciudadanos, contra el patrimonio
público, o contra los supremos intereses del Estado y de la sociedad. Sucede
que en muchos casos resulta imposible, o por lo menos muy difícil, para la
institución allegar todas las pruebas que permitan deducir la culpabilidad del
oficial, suboficial o agente acusado o sospechoso. Y en tal caso, de todas
formas la apertura y realización del proceso penal implica que durante un lapso
prolongado el individuo tendría que permanecer dentro de la institución con el
consecuente daño para ésta y para la sociedad.
Por lo demás, las
normas acusadas tampoco violan el debido proceso, ni el derecho a la igualdad,
ni el derecho al trabajo... En otras palabras, el retiro previsto en ellas
tanto de oficiales y suboficiales como de agentes, no es a título de sanción,
sino, que como se había explicado, éste se origina en un acto discrecional
plenamente justificado..”.
En cuanto al
artículo 6o. del Decreto-ley 574 de 1995, señaló la Corte:
“La norma
enjuiciada no consagra en efecto la forzosa consecuencia del retiro por el sólo
hecho de cumplir cierto número de años al servicio de la Institución y, por
otra parte, debe precisarse el alcance de lo que se entiende por
"calificar servicios", acepción que implica el ejercicio de una
facultad discrecional que, si bien conduce al cese de las funciones del oficial
o suboficial en el servicio activo, no significa sanción, despido ni exclusión
infamante o desdorosa, sino valioso instrumento institucional de relevo dentro
de la línea jerárquica en cuya virtud se pone término al desempeño de unos para
permitir el ascenso y la promoción de otros, lo cual, en cuanto constituye
ejercicio de una facultad inherente a la normal renovación del personal de los
cuerpos armados y a la manera corriente de culminar la carrera oficial dentro
de ellos, no puede equipararse con formas de retiro cuyos efectos son puramente
laborales y sancionatorios, como la destitución. Tal atribución hace parte de
las inherentes al ejercicio del poder jerárquico de mando y conducción de la
fuerza pública, cuyas autoridades deben disponer de poderes suficientes para
sustituir, en la medida de las necesidades y conveniencias, con agilidad y
efectividad, al personal superior y medio de las jerarquías militares y de
policía, con base en apreciaciones y evaluaciones de naturaleza institucional y
según el cometido que les es propio.
Para la Corte es
claro que lo consagrado en el artículo no es una norma en contra del oficial o
suboficial en su condición de trabajador sino una limitante a la libre
disposición superior, en favor del subalterno, a quien se otorga la certidumbre
de que el Gobierno o la Policía no pueden hacer uso de la facultad de llamar a
calificar los servicios de sus oficiales y suboficiales sino después de
transcurridos quince años de servicios.
(...)
Dado que se trata
del mismo asunto, también se resolverá en igual sentido lo que concierne a los
artículos 6 y 7 del Decreto 574 de 1995, por el cual se modificó el 262 de 1994
sobre el llamamiento a calificar servicios como causal de retiro. Como la
demanda fue dirigida no solamente contra la aludida causal sino contra la
totalidad del texto legal y, según lo expuesto en reiteradas sentencias de la
Corte, el legislador goza de atribuciones para definir las causales de retiro
de los cargos públicos, todo el artículo será declarado exequible, en cuanto
ninguno de los motivos consagrados es, en sí mismo, contrario a los postulados
de la Carta, irracional ni desproporcionado”.
Por lo anterior, en
virtud de que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional que
ampara las decisiones de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 243 de la Constitución Política y 46 del Decreto 2067 de 1991, no
hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento en relación con los artículos 12
del Decreto 573 de 1995, 6o. y 11 del Decreto 574 de 1995, por lo que en la
parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo resuelto en las
sentencias Nos. C-525 del 16 de noviembre de 1995 y C-072 de 1996, proferidas
por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Tercera.     Examen
material de los artículos 6o. y 7o. del Decreto-Ley 573 de 1995 y 5o. del
Decreto-Ley 574 del mismo año.
3.1    Problema
Jurídico.
El actor fundamenta
los cargos contra los artículos 6o. y 7o. del Decreto-Ley 573 de 1995 y 5o. del
Decreto-Ley 574 de ese mismo año, en que dichas disposiciones al desconocer el
sistema de carrera administrativa, quebrantan el principio de la igualdad, por
cuanto se establece como una de las causales de retiro del servicio activo de
los oficiales, suboficiales y agentes de la policía, el criterio de la
discrecionalidad en cabeza del Gobierno o de la Dirección General de la Policía
Nacional, por razones del servicio, previa recomendación del Comité de Evaluación
de Oficiales Superiores y Subalternos, establecido en el Decreto 41 de 1994,
desconociendo el criterio del mérito, que según el demandante, es la base sobre
la cual los funcionarios de la Policía han de ser retirados o no de la
institución.
Agrega, que
igualmente se vulneran el principio del debido proceso y el artículo 125
constitucional, ya que siendo los oficiales, suboficiales y agentes de la
Policía Nacional funcionarios de carrera, no pueden ser retirados del servicio
sino mediante las causas y los procedimientos indicados en la ley, entre ellas
la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo, lo cual es
desconocido por las normas impugnadas, al establecer el criterio de la
discrecionalidad como causal para el retiro de dichos funcionarios.
3.2   Reiteración
de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Se observa que la
acusación formulada por el actor en la presente demanda, se fundamenta en los
mismos argumentos que llevaron a la declaratoria de exequibilidad de los artículos
12 del Decreto-Ley 573 de 1995, 6o. y 11 del Decreto-Ley 574 de 1995: es decir,
la discrecionalidad que tienen el Gobierno y el Director General de la Policía
Nacional para retirar del servicio activo a los agentes, suboficiales y
oficiales de esa institución, por razones del servicio.
Es necesario, pues,
precisar que los artículos examinados por esta Corporación en las sentencias
Nos. C-525 de 1995 y C-072 de 1996 declarados exequibles, desarrollaron la
causal de retiro prevista por los artículos 6o. y 7o. del Decreto 573 de 1995 y
artículos 5o. y 6o. del Decreto 574 de 1995, respecto de los cuales la Corte
indicó lo siguiente:
“En este caso la
discrecionalidad del gobierno y de la Dirección General de la Policía está
justificada en las razones del servicio, y requiere en el caso del artículo 12
del Decreto 573 de 1995, del aval previo del Comité de Evaluación de Oficiales
Superiores, y en el del artículo 11 del Decreto 574 de 1995, del aval previo
del Comité de Evaluación de Oficiales Subalternos.
Estos comités
tienen a su cargo el examen exhaustivo de los cargos o razones que inducen a la
separación -el primero- de oficiales o suboficiales, o de agentes, el segundo.
En dichos comités se examina la hoja de vida de la persona cuya separación es
propuesta, se verifican los informes de inteligencia o contrainteligencia, así
como del "Grupo anticorrupción" que opera en la Policía Nacional;
hecho este examen, el respectivo comité procede a recomendar que el implicado
sea o no retirado de la institución. De todo ello se levanta un acta, y en caso
de decidirse la remoción se le notifica al implicado. No se trata pues de un
procedimiento arbitrario, sino de una decisión fundamentada en la evaluación
hecha por un Comité establecido legalmente para el efecto (Arts. 50 y 52 del
Decreto 041 de 1994), y motivada en las razones del servicio.
Se trata entonces
de una discrecionalidad basada en la razonabilidad, sobre lo cual  ya esta
Corporación ha sentado jurisprudencia; en efecto, sobre la razonabilidad ha
explicado que ella "hace relación a un juicio, raciocinio o idea esté
conforme con la prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso
concreto. Es decir, cuando se justifica una acción o expresión de una idea,
juicio o raciocinio por su conveniencia o necesidad. La racionalidad, en
cambio, expresa el ejercicio de la razón como regla y medida de los actos
humanos. Es simplemente producto de la esencia racional del ser humano.
(...)
Encontramos,
pues, en la discrecionalidad, dos elementos; uno, la adecuación de la decisión
a los fines de la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la
proporcionalidad con los hechos que sirvieron de causa (...) De todo lo
anterior se desprende que la discrecionalidad no implica arbitrariedad al estar
basada en los principios de racionalidad y razonabilidad. Se advierte, sin
embargo, que esta discrecionalidad no puede entenderse como regla general, sino
que es excepcional, para situaciones como la que ahora ocupa la atención de la
Corte; cuando, en eventos diferentes, se trata de la aplicación de
sanciones por parte de la autoridad, debe respetarse el debido proceso, y el
inculpado debe ser oido en descargos.
3.
Las
razones del servicio
En el caso de la
Policía Nacional, las razones del servicio están básicamente señaladas en la
propia Constitución Política (art. 218), a saber: el mantenimiento de las
condiciones necesarias  par el ejercicio de los derechos y libertades públicas
y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. El Comité Evaluador
debe verificar si, dentro de estos parámetros, los oficiales, suboficiales y
agentes están cumpliendo correctamente con su deber, si están en condiciones
psíquicas, físicas y morales para prestar el servicio y en actitud para
afrontar todas las situaciones que en razón de su actividad de salvaguarda del
orden se presenten. Por otra parte, debe tener en cuenta que el servicio tiene
unas exigencias de confiabilidad y de eficiencia que implican que los altos
mandos de la institución puedan contar, en condiciones de absoluta fiabilidad,
con el personal bajo su mando. Es claro que el éxito del servicio guarda
relación de proporcionalidad entre las aptitudes del personal que lo presta y
el fin de la institución; en caso de descoordinación entre el servidor y el fin
de la institución debe primar éste, y por ende debe la institución estar
habilitada para remover  a quien por cualquier motivo impida la consecución del
fin propuesto.
Son pues
las razones del servicio las que permiten corregir los medios para asegurar el
fin, sin que ello implique arbitrariedad; la discrecionalidad de los altos
mandos en lo que se refiere a la desvinculación de oficiales, suboficiales o
agentes debe basarse entonces en las razones del servicio que tiene que
preservar y aplicar. Como se ha señalado, la decisión que tome el Gobierno o la
Dirección General de la Policía, debe ser una decisión razonada con base en el
informe previo del respectivo Comité con lo cual se evita la arbitrariedad.
Las razones del servicio imponen un deber, el cual se cumple con la decisión
oportuna que se adopte en defensa de la tarea que la Constitución y las leyes
le confían a la institución, la cual se desvirtúa cuando no se cuenta con un
personal que, por sus condiciones morales no se amolde a la naturaleza de su función.
En el caso
concreto de la Policía Nacional, en el cual los valores de la disciplina, la
moralidad y la eficiencia adquieren características relievantes, considerando
la naturaleza de la misión a ella encomendada, el instrumento de la
discrecionalidad en cabeza de sus  directivas, en lo que toca al mantenimiento
o remoción del personal subalterno -tanto de oficiales y suboficiales como de
agentes-, cobra especial importancia. Más si se tiene en cuenta la
imposibilidad de que toda su actividad como cuerpo esté totalmente reglada, ya
que el acto humano tiene un espacio indeterminado de proyección ante las
contingencias impredecibles, que la norma jurídica no alcanza a tipificar por
imposibilidad material y, sobre todo, que una institución de esta naturaleza
exige que, en aras de su correcto funcionamiento, se permitan procedimientos
ágiles que se adecúen a los casos concretos y específicos.
4.   Constitucionalidad
de las disposiciones acusadas
Para apreciar la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas es preciso tener en
consideración en primer término, la situación crítica por la que ha venido
atravesando en los últimos tiempos la Policía Nacional, debido a los problemas
de corrupción interna y de ineficiencia por parte de sus miembros, a todos los
niveles, desde el grado de oficial hasta agentes, incluyendo personal civil al
servicio de la misma. Esta situación ha generado en la ciudadanía un
justificado sentimiento de desconfianza y de falta de credibilidad en ese
Cuerpo que, como anteriormente se ha señalado, tiene a su cargo una misión de
tanta trascendencia para el orden público y la convivencia pacífica de los
colombianos. Siendo ello así, a la sociedad civil le asiste el derecho de
que la Institución encargada de su defensa y protección sea depurada para que
pueda cumplir a cabalidad con su cometido constitucional. Este derecho tiene
pleno amparo en la Carta Política.
En efecto, en el
Preámbulo se señalan entre los fines del Estado y de la Constitución, el de
asegurar a los integrantes de la Nación la vida, la convivencia, la justicia y
la paz dentro de un marco jurídico que garantice un orden justo. En su artículo
1o. se establece que la República debe estar fundada en el respecto de la
dignidad humana en la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia de interés general. Es apenas obvio, y no requiere de mayores
explicaciones, que es de interés general, el que la Policía Nacional cumpla a
cabalidad la altísima misión a ella encomendada y que en su seno  no tengan
cabida elementos cuya condición moral o cuyas aptitudes para el desempeño de
esa labor no sean los más idóneos. El artículo 2o. señala entre los fines
esenciales del Estado los de "servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios  derechos y
deberes consagrados en la Constitución" y "asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo". Ninguno de estos fines se logra
si la Policía Nacional, a la cual se confía en buena parte  su realización, no
cuenta con un personal plenamente idóneo y capacitado para garantizarlos.
Tampoco se asegura el deber de protección a todas las personas en su vida,
honra y bienes y demás derechos y libertades, si quienes están encargados de
ese deber, como son las autoridades de Policía, faltan a la idoneidad y a la
ética que exige tan importante cometido. Como si ello fuera poco, el artículo
6o. señala que los servidores públicos son responsables no sólo por infringir
la Constitución y la Ley, sino por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones. Y qué decir de la suerte que corren los derechos fundamentales y
sus garantías, consagrados en la Carta, si quienes tienen el deber de
asegurarlos, entre los que se destacan los miembros de la institución policial,
no están en aptitud de cumplir esa función, o son indignos de adelantarla.
Por otra parte,
es preciso tener en cuenta que el régimen de carrera para los miembros de la
Policía Nacional es especial y distinto, por consiguiente, al de la carrera
administrativa. En efecto, el artículo 218 superior dispone respecto de la
Policía Nacional que "la ley determinará su régimen de carrera,
prestacional o disciplinaria". Con ello se está reconociendo la especificidad
de la carrera policial. Dicha norma está en concordancia con lo dispuesto en
los artículos 219, 220, 221 y 22, y no con el artículo 125 como erróneamente
sostiene el actor.  Es obvio que la naturaleza especial de este cuerpo armado
requiere de un régimen especial, y así lo ha dispuesto el constituyente. Por
ello las normas de carrera del personal de la Policía están contenidas en el
Decreto 41 de 1994.
En razón de lo
anterior, ninguna autoridad en la República cuenta, como el presidente,
con atribuciones tan claras y precisas en lo que hace a la dirección de las
fuerzas militares y muy particularmente a lo que toca con la seguridad interna
del país. En ello radica quizás una de las más graves responsabilidades que
sobre él pesa. Responsabilidad que desde luego es compartida en la más alta
instancia para estos efectos, por el director general de la Policía Nacional.
Más que nadie son ellos los llamados a determinar la clase y oportunidad de las
medidas que, dentro de los parámetros de la Constitución, deben adoptar
con miras al buen funcionamiento de la institución armada, sobre la cual recae
la misión -se repite- de proteger a todas las personas en Colombia, a
garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas y asegurar la
convivencia pacífica.
Las medidas
adoptadas a través del artículo 12 del Decreto 573 de 1995 acusado tienen por
finalidad -ello es claro- facilitar la urgente y necesaria depuración al
interior de la Policía Nacional, muchos de cuyos efectivos han venido incurriendo en
los últimos tiempos -como es bien conocido de la ciudadanía, que lo ha
padecido- en una serie de graves anomalías que van desde la ostensible
ineficiencia en el cumplimiento de elementales deberes de protección al
ciudadano, hasta la comisión de graves delitos de diversa índole. Puede
afirmarse, y ello ha sido reconocido por el gobierno y las propias autoridades
de policía, que esta institución, como se ha señalado, ha venido atravesando
una situación crítica de corrupción e ineficiencia que es necesario afrontar a
través de mecanismos flexibles y eficaces que busquen erradicar con la mayor
prontitud tales vicios. La más lógica y obvia de estas medidas es la que
faculte a la institución para disponer con la mayor celeridad el retiro de
aquellos de sus miembros, de cualquier rango que sean, sobre quienes haya
graves indicios, o desde luego pruebas suficientes, de que no son aptos para
asumir la delicada responsabilidad que se les confía, o que han incurrido en
faltas graves, sobre todo delitos contra los ciudadanos, contra el
patrimonio público, o contra los supremos intereses del Estado y de la
sociedad. Sucede que en muchos casos resulta imposible, o por lo menos muy
difícil, para la institución allegar todas las pruebas que permitan deducir la
culpabilidad del oficial, suboficial o agente acusado o sospechoso. Y en tal
caso, de todas formas la apertura y realización del proceso penal implica que
durante un lapso prolongado el individuo tendría que permanecer dentro de la
institución con el consecuente daño  para ésta y para la sociedad.
Por lo demás, las
normas acusadas tampoco violan el debido proceso, ni el derecho a la igualdad,
ni el derecho al trabajo. En cuanto hace a la presunta violación del debido
proceso, debe señalarse que las normas acusadas no tienen el carácter de una
sanción. En otras palabras, el retiro previsto en ellas tanto de oficiales y
suboficiales como de agentes, no es a título de sanción, sino, que como se
había explicado, éste se origina en un acto discrecional plenamente justificado.
Cabría hablar de violación del debido proceso, si se tratara de aplicar sanción
sin que hubieran mediado las formas propias de un proceso penal o
disciplinario. Tampoco puede hablarse de violación al derecho de igualdad
cuando previa evaluación del caso particular se decide la remoción de un
subalterno que, a juicio de la autoridad competente, no cumple con los
requisitos mínimos exigidos para el desempeño de su función. Igual cosa podría
decirse de la presunta violación del derecho al trabajo. A este respecto, no
encuentra la Corte que se afecte el núcleo esencial de tal derecho. Es apenas
connatural que al servidor de la policía  no lo asiste un derecho adquirido
sobre el cargo, ya que la naturaleza funcional del oficio conlleva la
disponibilidad para la remoción de su personal. El fin esencial que busca la
ley es el de garantizar la seguridad ciudadana, con lo cual se logra la
prevalencia del interés general, que recae sobre el servicio de policía como
guardián de la paz social” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Con fundamento en la
jurisprudencia transcrita, es claro que la discrecionalidad de que disponen
tanto el Gobierno Nacional como el Director General de la Policía Nacional para
ordenar el retiro del servicio de un Oficial, Suboficial o Agente de Policía
por razones del servicio, se encuentra justificada en las razones del servicio,
por lo que en criterio de esta Corte, no es contraria a los postulados de la
Constitución Política de 1991.
Por lo tanto,
teniendo en cuenta que los cargos esgrimidos en la demanda que dió lugar a las
sentencias mencionadas y que concluyeron declarando la exequibilidad de los
artículos 12 del Decreto-Ley 573 de 1995, 6o. y 11 del Decreto-Ley 574 del
mismo año, son los mismos que sustentan la presente demanda, y que, además, las
normas sub-examine giran alrededor de la misma causal de retiro del servicio
activo del personal de oficiales, suboficiales y agentes de la Policía
Nacional, cual es la de la discrecionalidad del Gobierno o de la Dirección
General de esa institución, habrá de declararse su exequibilidad, como así se
dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
VII.
DECISION.
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites que ordena el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO. ESTESE A
LO RESUELTO en las
sentencias Nos. C-525 del 16 de noviembre de 1995 y C-072 del 22 de febrero de
1996 que declararon EXEQUIBLES los artículos 12 del Decreto-Ley No. 573
de 1995 y 6o. y 11 del Decreto-Ley No. 574 de 1995.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLES los artículos
6o. y 7o. del Decreto-Ley No. 573 de 1995 y 5o. del Decreto-Ley No. 574 de
1995, en las partes acusadas.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional cúmplase y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General