T-274-97
Sentencia T-274/97
Sentencia
T-274/97
SUSTITUCION
PENSIONAL-Improcedencia de
reconocimiento por tutela previamente negada
Referencia:
Expediente T-121686
Tema:  No es la
tutela el medio para lograr el reconocimiento de una pensión sustitutiva por
invalidez, negada previamente por resolución de la Caja Nacional.
Acción de tutela
instaurada por Ana de Jesús Acevedo Martínez contra la Caja Nacional de
Previsión.
Magistrado Ponente:
Dr. CARLOS GAVIRIA
DÍAZ
Santafe de Bogotá
D.C, mayo treinta (30) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Cuarta de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados
José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y Carlos Gaviria
Díaz, éste ultimo en calidad de ponente.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR  MANDATO DE LA CONSTITUCION
Procede a dictar
sentencia de revisión en el proceso de la referencia.
ANTECEDENTES
Con las siguientes
peticiones, la ciudadana ANA DE JESUS ACEVEDO  MARTINEZ, interpuso la acción de
tutela contra la Caja Nacional de Previsión
Social:
1. Que,
mientras se resuelve sobre el Derecho de la accionante en el proceso ordinario
laboral promovido simultáneamente con esta acción, se declare, en virtud del
mecanismo transitorio de tutela, que Ana de Jesús Acevedo tiene derecho a la
sustitución de las pensiones que en vida disfrutara su hermana Emilia Acevedo
Martínez.
2. Que
se ordene el pago de las pensiones correspondientes a las  sustituciones
pensionales que se reclaman, hasta cuando se resuelva definitivamente sobre su
derecho dentro del proceso ordinario laboral.
La síntesis del caso
está reseñada en la sentencia de segunda instancia en esta forma:
“La  señora Ana de
Jesús Acevedo Martínez, mayor de edad de esta vecindad e identificada con la
cédula de ciudadanía número 24,446.437 expedida en Armenia invocó acción de
tutela en contra de la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL por considerar vulnerado
su derecho constitucional  fundamental a la seguridad social, consagrado en el
artículo 48 de la Carta, con fundamento en los siguientes hechos:
“A su hermana
Emilia Acevedo Martínez, el Ministerio de Educación Nacional le reconoció el 10
de marzo de 1975, mediante resolución número 426, una pensión mensual
vitalicia de jubilación de gracia a partir del 11 de abril de 1970. De otra
parte, mediante la resolución número 4767,del 16 de  septiembre del mismo año,
también se le reconoció a dicha señora una pensión de jubilación  a contrato
Quindío , efectiva a partir del 13 de marzo de 1970.
“La citada Emilia
Acevedo Martínez, el 10 de abril de 1985 la designó por escrito como
beneficiaria, de conformidad  con lo ordenado por la ley 44 de 1980; pero en la
mencionada designación no  hizo mención alguna de su invalidez, por cuanto el
artículo 1 de dicha ley no hace extensivo tal beneficio a una  hermana
inválida.
“La pensionada
falleció el 21 de abril de 1985 y mediante la resolución número 13819, el 22
de  noviembre del mismo año se sustituyó en  favor suyo  la pensión gracia, que
su hermana disfrutaba en  vida, por cinco años a partir del 22 de abril de
1985, en calidad de hermana soltera mas no inválida, la cual disfrutó  hasta el
mes de octubre de 1994, puesto que el 1 de  noviembre de ese año el pagador de
CAJANAL, Seccional Quindío, le informó verbalmente su exclusión de nómina.
También, mediante la  resolución 08457 del 4 de octubre de 1988 le fue
sustituida en su favor la pensión a contrato, que en vida disfrutaba su
hermana, por cinco años a partir del 22 de abril de 1985 en la misma calidad,
pensión que inexplicablemente jamás le fue pagada.
“Tales
reconocimientos se basaron en el artículo 19 del  Decreto 434 de 1971, el cual
establece sustitución pensional para las hermanas solteras por el término de
cinco años, sin que  fuera posible la sustitución pensional definitiva por
invalidez, por cuanto la ley 44 de 1980 no la incluye como beneficiaria.
“Con fundamento
en el artículo 3 de la ley 71 de 1988 solicitó el 20 de febrero de 1995,
mediante oficio SL 106, radicado con el número 2762 del 14 de marzo de 1995, la
sustitución pensional definitiva por invalidez, al ser la única beneficiaria.
“El 27 de agosto
de 1996 invocó acción de tutela ante  esta Sala contra Cajanal por violación al
derecho de petición, tutela que le fue favorable con sentencia del 9 de
septiembre de 1996 y como consecuencia de ella la Caja dictó la Resolución
011695 del 23 de septiembre de 1996 negándole las sustituciones pensionales
deprecadas - pensión gracia y pensión a contrato Quindío que en vida
disfrutaba su hermana, por las siguientes razones :
“La consideró
invalida por artritis reumatoidea pero conceptuó que en ningún caso esa
invalidez se puede elevar a la fecha de fallecimiento de su hermana, por cuanto
es progresiva y de larga evolución y empezó a evidenciarse después del
fallecimiento de aquélla, sin tener en cuenta que a la edad de 6 meses sufrió
poliomielitis, enfermedad que le causó deformidad en los miembros inferiores,
lo que hizo que siempre dependiera económicamente de Emilia Acevedo“.
DECISIONES DE
INSTANCIA
El  Juzgado Laboral
del Circuito de Armenia, en sentencia de 29 de octubre de 1996 concedió la tutela
con los siguientes argumentos :
Apoyado para
justificar su aserto en varias sentencias de la Corte Constitucional, entre las
que se destacan la T-446 y T-447 de 1993  referentes a los derechos de los
ancianos y la protección que la Constitución brinda a las personas de la
tercera edad. El juez de la primera instancia consideró que se trataba de un
evento de perjuicio irremediable que por lo tanto hacía urgente la tutela como
mecanismo transitorio. Fue así como en la parte resolutiva del fallo se consignó
lo siguiente :
“Primero: COMO
MECANISMO TRANSITORIO y, mientras se inicia y tramita el proceso que la
accionante debe adelantar ante la jurisdicción correspondiente, CONCEDE LA
TUTELA IMPETRADA  por la Señora Ana Acevedo Martínez por la violación del derecho
a la SEGURIDAD SOCIAL  y como consecuencia a la vida”.
“Segundo: Como
consecuencia de lo anterior, se ordena al señor Gerente de la CAJA NACIONAL DE
PREVISIÓN  SOCIAL, que en el término de CINCO (5) días, previo el trámite
interno correspondiente se proceda al pago de la PENSION SUSTITUCIONAL que le pueda corresponder a la señora
ANA ACEVEDO MARTÍNEZ, como beneficiaria de la que en vida le correspondió a la
señora EMILIA ACEVEDO MARTINEZ. Igualmente, para que se le continúe prestando
los servicios médico asistenciales que la accionante requiere, mientras, se
repite tramita el proceso ante la jurisdicción  competente.
En sentir de la
segunda instancia, surtida por el  Tribunal Superior de Armenia, la acción de
tutela invocada no está llamada a prosperar, nisiquiera como mecanismo
transitorio, por las siguientes razones que se sintetizan así:
1.
La Caja Nacional de Previsión Social en este momento no ha  incursionado
en actos omisivos, porque conforme a la resolución  011695 fechada el 20 de
septiembre del presente año, dicha Entidad le negó a la peticionaria la
sustitución  de las pensiones que en vida disfrutaba su hermana Emilia , las
cuales  le fueron reconocidas  mediante las resoluciones 13819 y 08457 de
noviembre de 1985 y octubre de 1988, respectivamente. La omisión, a juicio del
Tribunal,  se presentaría en el supuesto de que la entidad tutelada no hubiera
hecho pronunciamiento   alguno o hubiera guardado silencio. “Otra cosa, muy
distinta, es que hubo pronunciamiento negativo, contrario a los intereses de la
peticionaria, que en nada tiene que ver con la acción   u omisión dela Entidad
, para que haya lugar a incoar la acción de tutela.
2.
Sostiene el Tribunal que el supuesto derecho constitucional que la
accionante  siente como violado - vale decir, la seguridad social, por su
conexidad con los derechos a la salud y  a la vida, quedó agotado con el
pronunciamiento negativo de la sustitución pensional  definitiva.
3.
“La apreciación de la accionante , en el sentido  de que el no pago de las
mesadas de que venía gozando en forma provisional trajo como consecuencia la
violación de un derecho  constitucional fundamental, no tiene relevancia,
máxime que con la decisión que adoptó Cajanal no existe tal violación y, por el
contrario, se pode viso un derecho  de estructura legal, porque es la ley la
que señala en qué eventos hay lugar al reconocimiento y pago de las mesadas
pensionales. Tiene, entonces, la señora Acevedo Martínez el camino abierto para
invocar ante las jurisdicciones administrativa u ordinaria el mecanismo de
defensa de tales derechos legales”.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Competencia:
La Corte
Constitucional goza de competencia para revisar los fallos mencionados, según
lo dispuesto   en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución  y según las
reglas del Decreto 2591 de 1991.
Petición.
Pretende la
accionante por intermedio de la acción de tutela obtener el reconocimiento de
la sustitución pensional que le fue negada por la Caja de Previsión Social
mediante resolución 011695 del  23 de septiembre de 1996.
Carácter
subsidiario de la acción de tutela .
Es imperioso, frente
a la decisión de primera instancia, aclarar en qué consiste exactamente el
carácter subsidiario de la acción de tutela, para de ahí derivar la decisión
que aquí se sostendrá en el sentido de afirmar que no es tutela el mecanismo
idóneo para que una persona inválida solicite el reconocimiento de una
sustitución pensional por invalidez.
En efecto, ha dicho
la Corte en la sentencia T-133A de marzo 24 de 1995:
“La
administración de justicia tiene su cauce ordinario, y se desajusta la recta
disposición  del aparato jurisdiccional cuando se pretende ventilar todos los
procesos por la vía de la tutela, porque de este  modo una pretensión que puede
ser válida , se agota por inadecuada, y  entonces la mora es mayor y además se
entorpece el normal funcionamiento de la justicia.
“Invocar
problemas que atañen a la jurisdicción ordinaria por medio de la tutela, no
solo perjudica al  peticionario sino que implica desconocer el artículo 95
superior que impone el deber a todo ciudadano y persona en general de colaborar
con la justicia. Ahora bien, una de las maneras de colaborar con la justicia es
acudir oportunamente y por la vía adecuada ante ella, con lo cual se garantiza
el recto funcionamiento del Estado en la aplicación de la justicia.”
En esa misma línea,
y señalando que no es la tutela el mecanismo apto para demandar un
reconocimiento pensional que dentro del sistema jurídico tiene su cauce
ordinario, la Corte  también señaló:
“…la acción de
tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales , ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución
indica, que no es otro diferente que brindar a la persona protección inmediata
y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales
que la Carta reconoce”(T-001 del 3 de abril de 1992).
Y en una situación
similar a  la que aquí se debate, y que obliga esta vez a reiterar los
criterios allí expuestos, en un caso en donde igualmente se pretendía  obtener
el reconocimiento de una pensión por invalidez negada previamente por el
Instituto de  Seguros Sociales, la Corte  señaló :
“Si el actor
considera que tiene derecho a una pensión  por invalidez, pese a que el
Instituto de Seguros Sociales estima que no ha cotizado durante el tiempo  que
la ley determina, tiene a su disposición los medios judiciales ordinarios.
“Existe un acto
administrativo - la Resolución 009882 del 7 de septiembre de 1994, mediante el
cual el Instituto se negó a conceder la pensión y la indemnización sustitutiva
de la misma. Contra él  ya ha debido proceder el interesado ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dentro del término  de caducidad
de la acción. Si así lo hizo, debe esperar los resultados del proceso. Si dejó
pasar la oportunidad legal  para actuar en su propia defensa, no es la acción
de tutela el instrumento llamado a suplir los mecanismos que el ordenamiento
jurídico le brindaba para obtener la justicia.
“De las pruebas
allegadas resulta que, en efecto, el accionante sufre de una enfermedad de tipo
crónico y que, como toda persona, tiene derecho a buscar los cuidados y  la
asistencia médica necesarios para su restablecimiento, pero tal circunstancia
no implica que, sin cumplir los requisitos legales, el Instituto de Seguros
Sociales esté obligado a asumir la prestación de los pertinentes servicios, ya
que su actividad está regida y limitada por la normatividad vigente.(T- 002 de
enero 16 de 1995, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo )
El pago de
mesadas atrasadas y la tutela. Aclaración de la jurisprudencia frente al caso
que se revisa.
La Corte
Constitucional, como bien lo sostienen tanto la actora como la primera
instancia, se ha pronunciado en innumerables ocasiones (Cfr. por ejemplo las
siguientes sentencias T-184-94, T-198 de 1995 , T-212 de 1996 T-019 -97 y T-027
-97 ) sobre el carácter de fundamental del derecho a la seguridad social,
especialmente en lo que atañe al pago de pensiones, y de mesadas atrasadas,
imponiendo al Estado la necesidad de proteger a las personas de la tercera edad
que no cuentan con los recursos económicos para su digna subsistencia.
Se ha procedido
entonces excepcionalmente, en esos casos, dada la población de que se trata,-
personas de la tercera edad - y frente a la mora  y negligencia de la
Administración y de los organismos encargados de atender las pensiones. a
ordenar  el pago oportuno en orden a garantizar su subsistencia .
Pero no es ese el
caso de la señor Ana  de Jesús Acevedo Martínez  por cuanto lo que subyace a la
demanda y las peticiones correspondientes es  pretender lograr por este
mecanismo el  pago sí de las mesadas pensionales pero previo reconocimiento
logrado por este medio, de la sustitución pensional negada previamente por una
resolución de la Caja de Previsión. Solicitud, a la que, como lo ha demostrado
la jurisprudencia citada, no puede dársele curso por cuanto no es posible por
medio de la tutela controvertir un acto administrativo  revestido  de fuerza de
legalidad. De ahí que la jurisprudencia que cita la primera instancia no sea
aplicable a este preciso caso.
Por todo lo anterior,
el fallo de segunda instancia se confirmará.
DECISIÓN
Primero:
CONFIRMAR el fallo de segunda instancia proferido por la Sala Laboral del
Tribunal Superior de Armenia, en sentencia de 6 de diciembre de 1996. Dentro
del proceso de tutela instaurado por la señora Ana de Jesus Acevedo Martínez.
Segundo: LÍBRENSE
por la Secretaría General de la Corte Constitucional, las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese , insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
Cúmplase,
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado Ponente
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General