C-671-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-671/02
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD SOCIAL Y SALUD-Alcance
Esta Corte ha señalado que si bien la
Constitución señala unos principios que gobiernan los derechos a la seguridad
social y a la salud, el Legislador goza de una amplia libertad para regular la
materia, pues la Carta establece que la seguridad social se presta con sujeción
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos
que establezca la Ley”. La amplia libertad del Legislador en la configuración
de la seguridad social no significa obviamente que cualquier regulación
legislativa sea constitucional, pues no sólo la Carta señala unos principios
básicos de la seguridad social y del derecho a la salud, que tienen que ser
respetados por el Congreso, sino que además la ley no puede vulnerar otros
derechos y principios constitucionales.
SEGURIDAD SOCIAL-Regulación legal no discriminatoria/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD
SOCIAL-Alcance en examen de igualdad
Las regulaciones de la seguridad social no
pueden ser discriminatorias pues las autoridades están sometidas al principio
de igualdad. Sin embargo, en la medida en que el Congreso goza de una amplia
discreción en la materia, el examen de igualdad no puede ser adelantado de manera
tal que el juez constitucional desconozca la libertad de configuración del
Legislador. Por ello, esta Corte ha señalado que, salvo si el Legislador
recurre a criterios de diferenciación sospechosos o potencialmente
discriminatorios, el examen de igualdad tiene que ser deferente con los
criterios desarrollados por el Congreso al regular los sistemas de salud y de
seguridad social.
SEGURIDAD SOCIAL-Ampliación progresiva de cobertura
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Universalidad/LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD SOCIAL Y SALUD-Beneficiarios/CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD
SOCIAL Y SALUD-Beneficiarios
Sin
perjuicio del deber del Estado de establecer un sistema de seguridad social y
de salud universal, esto es, que cubra a todos los colombianos, la ley tiene
una amplia libertad para determinar cuál es el grupo de beneficiarios de un
sistema especial de seguridad social y salud. Esto no significa obviamente que
cualquier delimitación del grupo de beneficiarios sea constitucional, pues si
el Congreso excluye a ciertas personas recurriendo a criterios discriminatorios
o que afecten otros derechos fundamentales, como el libre desarrollo de la
personalidad, la regulación deberá ser declarada inexequible.
SISTEMA DE SALUD
DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Padres beneficiarios respecto de oficiales y
suboficiales en servicio activo
SISTEMA DE SALUD
DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Padres del afiliado activo son beneficiarios en forma
subsidiaria
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Grupo
social beneficiario que deja de serlo sin quedar cubiertos por otro sistema
DERECHOS SOCIALES
PRESTACIONALES-Realización
progresiva integral y aseguramiento de goce a todos los habitantes/DERECHOS
SOCIALES PRESTACIONALES-No discriminación/DERECHOS SOCIALES
PRESTACIONALES-Alcance de la progresividad
La Constitución y los tratados de
derechos humanos señalan que si bien los derechos sociales prestacionales no
son de aplicación inmediata e integral, sin embargo los Estados tienen no sólo
el deber de tomar todas las medidas posibles para lograr su realización
progresiva integral sino que además deben asegurar el goce de estos derechos a
todos los habitantes, sin ninguna discriminación. Por ello, en plena armonía
con la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, el mandato de
progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad del
Estado en la protección de esos derechos. Por el contrario, el Estado
colombiano tiene claros compromisos internacionales y constitucionales en
relación con los derechos sociales prestacionales, como la salud. De un lado,
el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente el proceso encaminado a
la completa realización de ese derecho.
DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Garantía de contenidos mínimos/DERECHOS
SOCIALES PRESTACIONALES-Garantía de cobertura universal de contenidos
mínimos
Existen unos contenidos mínimos o
esenciales de satisfacción de ese derecho que el Estado debe garantizar a todas
las personas. Esto es, la progresividad hace referencia al reconocimiento de
prestaciones mayores y superiores en relación con cada uno de esos derechos sociales
prestacionales, pero ese mandato de progresividad no excusa el incumplimiento
del deber del Estado de asegurar, tan pronto como sea posible, coberturas
universales de los contenidos mínimos de esos derechos.
DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Prohibición
de retrocesos en ampliación progresiva
El  mandato de
progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección,
la amplia libertad de configuración del legislador en materia de derechos
sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel
de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional, y por
ello está sometido a un control judicial estricto. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho
social prestacional.
DERECHOS SOCIALES
PRESTACIONALES-Control
estricto sobre medidas que constituyen retrocesos frente al nivel de protección
SALUD-Prohibición de medidas regresivas en
progresividad
DERECHOS SOCIALES-Retroceso en realización/SISTEMA DE
SALUD-Exclusión de un grupo poblacional incluido
SISTEMA DE SALUD-Retroceso en realización
DERECHO A LA
SALUD-Vulneración por
exclusión de quienes eran beneficiarios del sistema y no disponen de otro
DERECHO A LA
SALUD-Discriminación y
retroceso en la protección de un grupo de la población
SISTEMA DE SALUD
DE FUERZAS MILITARES Y POLICIA NACIONAL-Padres beneficiarios de oficial y suboficial que han
dejado de ser miembros activos
Referencia:
expediente D-3912
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 24 (parcial) del Decreto-Ley 1795 de
2000, “por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional”.
Demandante: Fabio
Arciniegas Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., veinte
(20) de agosto de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el
ciudadano Fabio Arciniegas Rodríguez solicita ante esta Corporación la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 24 (parcial) del Decreto Ley 1795
de 2000 “por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional”
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la norma, conforme a su publicación en el Diario Oficial
No 44.161 del 14 de septiembre de 2000, y se subraya el aparte acusado:
“DECRETO NUMERO 1795 DE 2000
(septiembre 14)
por el cual se estructura el Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional,
El Presidente de
la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere la Ley 578 de 2000
DECRETA:
(…)
ARTICULO 24.-
BENEFICIARIOS. Para
los afiliados enunciados en el literal a) del Artículo 23, serán beneficiarios
los siguientes:
a) El cónyuge o
el compañero o la compañera permanente del afiliado. Para el caso del
compañero(a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años.
b) Los hijos
menores de 18 años de cualquiera de los cónyuges o compañero (a) permanente,
que hagan parte del núcleo familiar o aquellos menores de 25 que sean
estudiantes con dedicación exclusiva y que dependan económicamente del
afiliado.
c) Los hijos
mayores de 18 años con invalidez absoluta y permanente, que dependan
económicamente del afiliado y cuyo diagnóstico se haya establecido dentro del
limite de edad de cobertura.
d) A falta de
cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura
familiar podrá extenderse a los padres del afiliado, no pensionados que
dependan económicamente de él.
PARAGRAFO 1.- Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el
literal c) del presente Artículo, se define como invalidez absoluta y permanente,
el estado proveniente de lesiones o afecciones patológicas no susceptibles de
recuperación que incapaciten de forma total y permanente la capacidad laboral a
la persona para ejercer un trabajo. Para determinar la invalidez se creará en
cada Subsistema un Comité de valoración, de conformidad con lo que disponga el
CSSMP.
PARAGRAFO 2.- Los afiliados no sujetos al régimen de
cotización no tendrán beneficiarios respecto de los servicios de salud.
PARAGRAFO 3.- Los padres del personal activo de
Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que
hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos
1211 del 8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente,
tendrán el carácter de beneficiarios, siempre y cuando dependan económicamente
del Oficial o Suboficial.
PARAGRAFO 4.- No se admitirá como beneficiarios del SSMP
a los cotizantes de cualquier otro régimen de salud. (…)”
III. LA DEMANDA
El actor
considera que el aparte acusado viola el derecho a la igualdad por cuanto no
son incluidos como beneficiarios los padres de los oficiales y suboficiales de
las fuerzas militares y de la policía nacional que se encuentren retirados, los
cuales tienen derecho a pertenecer a esta categoría pues dependen
económicamente de este personal retirado, ya que en el artículo 149 del decreto
ley 1211 de 1990 fue establecido el derecho a la asistencia médica, quirúrgica,
odontológica, hospitalaria, farmacéutica y demás servicios asistenciales para
los padres de oficiales y suboficiales que antes de la vigencia del decreto 096
del 11 de enero de 1989 se encontraban activos, siempre y cuando unos y otros
dependieran económicamente del militar.
Por tanto, argumenta
el actor, el retiro de quienes han servido a la fuerza pública no cambia la
dependencia económica de los padres de este personal y éstos no pueden ser
retirados de los servicios médicos. El demandante considera entonces que el
aparte acusado viola el artículo 13 de la Constitución, ya que no protege a
personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta, como lo son
los padres del personal retirado, quienes usualmente son de la tercera edad y
por tanto merecen atención integral en salud, tal como lo establece la
Constitución en sus artículos 46 y 48. Concluye entonces el actor:
“La exclusión
de estas personas, a quienes se les otorgó el derecho por razón del parentesco
y de la dependencia económica y que, tal vez, son las más necesitadas de los
servicios médicos – asistenciales en razón de su edad, de su situación
económica y en algunos casos de su propia invalidez por estar sujetos a sus
hijos que siendo militares y policías han pasado a la situación de retiro
después de haber prestado sus servicios a las Fuerza Pública durante no menos
de quince (15) años de servicios –artículos 163 y 44 de los Decretos Ley 1211 y
1212 de 990 – o que obtuvieron derecho a pensión por disminución de la
capacidad sicofísica, muchas veces ocasionada como consecuencia directa de
heridas sufridas en conflicto armado o restablecimiento del orden público, es
violatoria del derecho constitucional a la igualdad, en cuanto el hecho de
retiro que determina el derecho a la asignación de retiro o la pensión, no
cambia el hecho de la dependencia económica que tienen los padres de los
miembros de la Fuerza Pública que demostraron, en su oportunidad, el
sostenimiento económico de sus progenitores.
Al contrario, la
situación de retiro puede hacer más gravosa la condición de los padres que no
tienen la capacidad para atender por si mismos su congrua subsistencia, ni
pagar los servicios médicos asistenciales, o que se encuentran limitados física
o mentalmente.”
IV.
INTERVENCIONES
Martha Cecilia Cruz
Gordillo, en representación del Ministerio de Defensa, interviene a fin de
solicitar que esta Corte declare la exequibilidad del aparte acusado. La
ciudadana inicia con el relato de la evolución normativa en la materia para
concluir que a través de distintos preceptos se ha reconocido a los padres de
oficiales y suboficiales que sean sus beneficiarios en los servicios de salud,
pero siempre que éstos se encuentren en servicio activo, y que “sus padres
dependan económicamente de éstos y que hayan ingresado con anterioridad a la
fecha de expedición del Decreto 95 de enero de 1989”. Posteriormente fue
proferida otra ley que respetó el derecho reconocido anteriormente y mantuvo
las mismas condiciones. El parágrafo 3° del artículo 24 del decreto ley 1795 de
2000 aquí demandado es copia textual de las normas antes citadas. La
interviniente resalta entonces que la norma demandada “ha conservado el
mismo texto a través de las modificaciones realizadas al régimen de
beneficiarios del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y Policía Nacional”,
y por ello “se trata de una población determinable de uniformados que de
acuerdo con su situación de retiro año a año debe y ha venido disminuyendo
hasta desaparecer”.
Así, teniendo en
cuenta que estas normas cobijaron al personal activo de oficiales y suboficiales
de las fuerzas militares y de la policía nacional que ingresaron con
anterioridad a la vigencia del decreto 1211 de 1990 y 096 de 1989, el
legislador mantuvo el status de sus padres y consignó de manera expresa la
obligación del sistema de salud de la Fuerza Pública de seguir prestando los
servicios al personal en principio cobijado.
De acuerdo con lo
anterior, la ciudadana considera que el aparte acusado debe ser declarado
exequible, ya que la palabra “activo” sobre la cual recae el reproche no
es la que ocasiona la exclusión de los servicios de salud de los padres de
militares que pasan a uso de buen retiro, pues esta regulación fue prevista por
normas especiales de administración de personal. Además, según su parecer, no
es viable crear un nuevo grupo de beneficiarios que alteraría de manera
traumática el sistema, pues por lo general los padres son aceptados como
beneficiarios de sus hijos, sólo en ausencia de otros beneficiarios que son
parte del núcleo familiar.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, en concepto No. 2849, recibido el 09 de abril de 2002,
interviene en este proceso para solicitar que la Corte declare la
constitucionalidad del aparte demandado del artículo 24 de la ley 675 de 2001.
Luego de hacer un
recuento histórico comparativo de los beneficiarios de los oficiales y
suboficiales tanto activos como retirados en cuanto a la prestación de
servicios médico asistenciales, la Vista Fiscal concluye que los padres de los
miembros en goce de asignación de retiro o pensión de las fuerzas militares o
de la policía nacional no han ostentado la calidad de beneficiarios de las
prestaciones médico asistenciales dentro del sistema de seguridad social de
estas instituciones. Por ello considera que no existen derechos adquiridos en
este aspecto. En efecto, explica el Procurador, en virtud de la reducción de la
cobertura de dichos servicios al núcleo familiar, el legislador excluyó del
grupo de beneficiarios a los padres de los oficiales y suboficiales con hijos
y/o cónyuge que ingresaran al servicio desde la expedición del decreto 095 de
1989, razón por la cual se mantuvo la situación de los padres de los oficiales
o suboficiales activos de las fuerzas militares y de la policía nacional pero
que hubieran ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de este
decreto. Esa es, según su parecer, la razón que explica la restricción de la
vinculación como beneficiarios a los padres de aquellos oficiales y
suboficiales que hubieran ingresado al servicio con anterioridad al 11 de enero
de 1989.
En cuanto al cargo
por supuesta violación del derecho a la igualdad, la Procuraduría considera que
teniendo en cuenta que los oficiales y suboficiales en servicio activo y en
retiro tienen los mismos derechos en cuanto a la inclusión de beneficiarios de
las prestaciones médico asistenciales, la pregunta que se plantea es si la
norma demandada da un trato diferente al personal en retiro con respecto al
personal activo. Y la Vista Fiscal responde negativamente ya que, según su
parecer, en ambos casos las normas permiten incluir a los integrantes del
núcleo familiar, y ninguna norma ha beneficiado a los padres del personal
retirado. El Procurador concluye que al no existir normas a las cuales
comparar, no hay evidencia de discriminación alguna.
En cuanto al derecho
a la seguridad social, la Vista Fiscal estima que pertenece a la libertad de
configuración del legislador señalar el orden de los beneficiarios del sistema
de salud de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad para
el cumplimiento de esta prestación. Según su parecer, este orden debe
encaminarse a proteger a los miembros de la familia que dependen económica y
directamente del trabajador, razón por la cual un oficial o suboficial con
cónyuge y/o hijos no puede tener entre sus beneficiarios a sus padres. Por todo
lo anterior, el Procurador concluye que la expresión acusada no vulnera el
ordenamiento constitucional. Además, resalta la Vista Fiscal, nada impide que
los padres del oficial o suboficial que deja de estar en servicio activo “puedan
acceder a los servicios médico asistenciales dentro del Sistema Integral de
Seguridad Social consagrado por la Ley 100 de 1993.”
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1- La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del
artículo 241-5 de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de un
decreto con fuerza de ley.
El asunto bajo
revisión
2.- Según el
demandante, la expresión acusada excluye del sistema de salud de la Fuerza
Pública a los padres de los  oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares
y de la Policía Nacional que ya no estén en servicio activo. El actor considera
que esa exclusión no tiene ninguna justificación, y por ello concluye que el
aparte demandado es discriminatorio y viola el principio de igualdad y el
derecho a la seguridad social. Por el contrario, para la interviniente y el
Ministerio Público, la expresión acusada se ajusta a la Carta. Según su
parecer, el legislador goza de una amplia discreción para definir quienes se
benefician del sistema especial de salud de la Fuerza Pública, y por ello bien
puede establecer, como tradicionalmente lo ha hecho, que para que los padres de
los oficiales y suboficiales en servicio activo sean beneficiarios de ese
sistema, deban cumplir con ciertos requisitos.
Conforme a lo
anterior, el problema constitucional que plantea la presente demanda es el siguiente:
¿es o no discriminatorio que la norma parcialmente acusada haya establecido
como requisito para que los padres de los oficiales y suboficiales sean
beneficiarios del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía (de
ahora en adelante SSMP) que se trate de oficiales y suboficiales en servicio
activo? Para responder a ese interrogante, la Corte recordará brevemente su
doctrina sobre el alcance de la libertad del legislador para regular la
seguridad social, para luego examinar la situación de los padres de los
afiliados al SSMP. Ese análisis permitirá entonces determinar si la exigencia
prevista por la expresión demandada es o no violatoria del principio de
igualdad o del derecho a la salud.
Libertad de
configuración del legislador, sistemas especiales de seguridad social de la
Fuerza Pública, principio de igualdad y derecho a la salud.
3- En numerosas
oportunidades, esta Corte ha señalado que si bien la Constitución señala unos
principios que gobiernan los derechos a la seguridad social y a la salud, el
Legislador goza de una amplia libertad para regular la materia, pues la Carta
establece que la seguridad social se presta con sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, “en los términos que establezca la
Ley” (CP art. 48). Por ello esta Corporación ha señalado que los “derechos
a la salud y a la seguridad social son entonces derechos de amplia
configuración legal, pues la Constitución ha conferido al Congreso una gran
libertad para que defina el alcance de estos derechos y concrete los mecanismos
institucionales y los procedimientos para su realización efectiva”[1].
4- La amplia
libertad del Legislador en la configuración de la seguridad social no significa
obviamente que cualquier regulación legislativa sea constitucional, pues no
sólo la Carta señala unos principios básicos de la seguridad social y del
derecho a la salud, que tienen que ser respetados por el Congreso, sino que
además la ley no puede vulnerar otros derechos y principios constitucionales.
Por ejemplo, según la Constitución, la seguridad social es un derecho
irrenunciable y un servicio público de carácter obligatorio (CP art. 48), y por
ello, si el Legislador opta por una regulación en virtud de la cual las
personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño
sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad
social[2].
En ese orden de
ideas, es claro que las regulaciones de la seguridad social no pueden ser
discriminatorias pues las autoridades están sometidas al principio de igualdad
(CP art. 13). Sin embargo, en la medida en que el Congreso goza de una amplia
discreción en la materia, el examen de igualdad no puede ser adelantado de
manera tal que el juez constitucional desconozca la libertad de configuración
del Legislador. Por ello, esta Corte ha señalado que, salvo si el Legislador
recurre a criterios de diferenciación sospechosos o potencialmente
discriminatorios, el examen de igualdad tiene que ser deferente con los
criterios desarrollados por el Congreso al regular los sistemas de salud y de
seguridad social. Así, la sentencia C-613 de 1996, MP Eduardo Cifuentes Muñoz,
estudió si una diferencia establecida para el pago de un subsidio familiar a
miembros de la Policía Nacional era o no discriminatoria. La Corte señaló que
un examen de igualdad excesivamente severo no era adecuado, pues desconocería
la libertad de configuración del legislador en materia de derechos
prestacionales, como la seguridad social. Dijo entonces el fundamento 18 de esa
sentencia:
“La
definición del contenido de los derechos prestacionales es una tarea que
compete al legislador y que es realizada en virtud de consideraciones
jurídicas, políticas y presupuestales que, en principio, escapan al control de
constitucionalidad. Sólo en aquellos casos en los cuales una ley que establezca
un derecho prestacional consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos
y específicos mandatos constitucionales, puede la Corte formular el
correspondiente reproche. Salvo en estos específicos eventos, la configuración,
más o menos amplia, de tales derechos, o la forma en la cual han de ser
liquidados, o los requisitos que se establecen para acceder a los mismos, son
asuntos que hacen parte de la órbita de acción del poder legislativo”.
5- Las anteriores
consideraciones se aplican a la definición de los beneficiarios de la seguridad
social, tanto a nivel general, como en los distintos regímenes especiales. Así,
es cierto que la Constitución ordena que la salud y la seguridad social cubran
a todos los colombianos (CP art. 48 y 49), y por ello es deber del legislador
instaurar un sistema de salud y seguridad social realmente universal, que
desarrolle progresivamente los contenidos del derecho a la salud y a la
seguridad social. Sin embargo, la puesta en marcha de ese sistema implica
decisiones políticas de ampliación de cobertura o de desarrollo progresivo del
contenido del derecho a la salud y a la seguridad social, en donde el
Legislador goza de una importante libertad, en la medida en que es necesario
tomar en cuenta múltiples variables económicas y sociales. Esta Corte ha
señalado al respecto lo siguiente:
“Los criterios
a partir de los cuales se va ampliando progresivamente la cobertura del
servicio son múltiples y si bien están limitados por aspectos normativos
constitucionales, existen otros factores, económicos y demográficos, entre
otros, que le compete ponderar en primer término al legislador. Dentro de este
análisis le corresponde al legislador determinar qué grupos sociales requieren
con mayor urgencia la cobertura para que la distribución de beneficios se haga
de acuerdo con las necesidades sociales comprobadas.[3]”
6- El análisis
precedente es suficiente para concluir que, sin perjuicio del deber del Estado
de establecer un sistema de seguridad social y de salud universal, esto es, que
cubra a todos los colombianos, la ley tiene una amplia libertad para determinar
cuál es el grupo de beneficiarios de un sistema especial de seguridad social y
salud, como del que gozan los miembros de la Fuerza Pública. Esto no significa
obviamente que cualquier delimitación del grupo de beneficiarios sea
constitucional, pues si el Congreso excluye a ciertas personas recurriendo a
criterios discriminatorios o que afecten otros derechos fundamentales, como el
libre desarrollo de la personalidad, la regulación deberá ser declarada
inexequible. Y por ello, por ejemplo en materia de sustitución pensional, esta
Corporación ha retirado del ordenamiento aquellas normas que consagraban como
condición resolutoria de dicha pensión que el cónyuge supérstite contrajera
nuevas nupcias, pues dicha regulación afectaba el libre desarrollo de la
personalidad[4].
La pregunta que
naturalmente surge del anterior examen es entonces si, dentro de su amplia
libertad de configuración, el legislador podía o no señalar que uno de los
requisitos para que los padres de los oficiales y suboficiales sean
beneficiarios del sistema de salud de las Fuerzas Militares y de la Policía es
que se trate de oficiales y suboficiales en servicio activo. Para responder a
ese interrogante, la Corte analizará el sentido del aparte acusado dentro del
régimen de salud de la Fuerza Pública, para en particular determinar la
situación que han tenido los padres de los oficiales y suboficiales de las
Fuerzas Militares y de la Policía.
Los padres
de oficiales y suboficiales como beneficiarios del SSMP, el principio de
igualdad y el derecho a la salud.
7- El artículo
23 del Decreto Ley 1795 de 2000 señala quienes están afiliados al SSMP, y entre
ellos menciona a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía en
servicio activo o en goce de asignación de retiro o pensión; al personal civil
adscrito al Ministerio de Defensa y al personal no uniformado vinculado al
Ministerio o la Policía; a los soldados voluntarios y profesionales; y a los
beneficiarios de pensión por muerte de un soldado o un miembro de las Fuerzas
Militares o de Policía.
Por su parte,
el artículo 24 de ese mismo decreto, del cual hace parte la expresión acusada,
establece quienes son los beneficiarios de esos afiliados a este SSMP. Y,
siguiendo el criterio general desarrollado por la normatividad sobre seguridad
social en el país, esa disposición protege al núcleo familiar del afiliado, y
por ello establece que son beneficiarios (i) el cónyuge o el compañero o la compañera
permanente del afiliado, (ii) los hijos menores de 18 años, o aquellos que
tengan entre 18 y 25 años, sean estudiantes con dedicación exclusiva y dependan
económicamente del afiliado; (iii) los hijos mayores de 18 años con invalidez
absoluta y permanente, que dependan económicamente del afiliado. Finalmente, la
disposición precisa que a “falta de cónyuge, compañero
o compañera permanente e hijos con derecho, la cobertura familiar podrá
extenderse a los padres del afiliado, no pensionados que dependan económicamente
de él”.
El anterior es
el régimen ordinario permanente de beneficiarios del SSMP. Y en él, como bien
lo señalan la interviniente y el Ministerio Público, los padres del afiliado
sólo son beneficiarios en forma subsidiaria, puesto que únicamente acceden a
las prestaciones médicas si el afiliado no tiene cónyuge o compañero permanente
ni hijos con derechos. Sin embargo, el parágrafo tercero de ese artículo 24,
que contiene la expresión acusada, establece una excepción, puesto que consagra
que son beneficiarios del SSMP los padres de los oficiales y suboficiales de
las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que hayan ingresado al servicio
con anterioridad a cierta fecha, siempre y cuando dependan económicamente del
oficial o suboficial, y éste continúe en servicio activo. Entra pues la Corte a
analizar si este último requisito, que el actor cuestiona como discriminatorio,
vulnera o no el principio de igualdad, para lo cual procede esta Corporación a
examinar la finalidad perseguida por ese parágrafo tercero.
8- Como bien
lo resalta la Vista Fiscal, un estudio de la evolución del SSMP ayuda a
comprender los propósitos buscados por ese parágrafo. Así, antes de la década
de los noventa, los padres de los oficiales y suboficiales en servicio activo
de la Fuerza Pública y de la Policía Nacional se beneficiaban de las
prestaciones médicas del SSMP, siempre y cuando dependieran económicamente de
sus hijos. Por ejemplo, el artículo 143 del decreto 089 de 1984 confería ese
derecho a los padres de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares
en servicio activo, mientras que el artículo 135 del decreto 2062 de ese mismo
año regulaba el mismo beneficio en el caso de la Policía. Y ese beneficio sólo
cubría a los padres mientras sus hijos estuvieran en el servicio, pues los
artículos 168 del decreto 089 y 159 del decreto 2062 de ese año no preveían
como beneficiarios de los servicios médicos asistenciales a los padres de los
oficiales o suboficiales en goce de asignación de retiro o pensión.
Esa situación
varió con la expedición del decreto 096 del 11 de enero de 1989, para las
Fuerzas Militares, y del decreto 1211 del 8 de junio de 1990, para la Policía
Nacional, pues a partir de esas disposiciones, los padres de los oficiales y
suboficiales ya no serían beneficiarios directos del SSMP. Sin embargo, para
proteger la situación de aquellos oficiales y suboficiales que ya se
encontraban en el servicio con anterioridad a la vigencia de esos decretos, y
cuyos padres por ende ya eran beneficiarios del SSMP, esos decretos, y las
disposiciones ulteriores que los reformaron y complementaron, establecieron una
distinción: los padres de los oficiales y suboficiales que a la fecha de ser
expedidos esos decretos ya estuvieran en servicio activo, seguirían siendo
beneficiarios del SSMP, mientras dependieran económicamente de sus hijos y
éstos siguieran en el servicio. Por el contrario, los padres de los oficiales y
suboficiales que se vincularan posteriormente no serían beneficiarios del SSMP,
salvo en los eventos en que llegaran a ser beneficiarios subsidiariamente, por
el hecho de que el afiliado no tuviera cónyuge o compañero permanente, ni hijo
con derechos.
9- El estudio
precedente muestra que la finalidad del parágrafo parcialmente acusado fue
proteger la situación de beneficiarios del SSMP que tenían los padres de
ciertos oficiales y suboficiales frente a un cambio normativo que excluía a los
padres de los afiliados de la condición de beneficiarios de esos servicios
médicos y asistenciales. La Corte encuentra que esa distinción busca una
finalidad legítima dentro de la libertad de configuración del legislador en
materia de seguridad social.  En efecto, como ya se señaló, el legislador puede
modificar el alcance de un régimen especial de seguridad social y salud, como
el que está previsto para la Fuerza Pública. Y por ello puede, con el fin de
proteger la viabilidad financiera de ese sistema especial, reducir el conjunto
de sus beneficiarios. Sin embargo, debe igualmente amparar los derechos
adquiridos de quienes ya son beneficiarios de ese sistema. Y por ello es
razonable que las regulaciones posteriores a los decretos 096 de 1989 y 1211 de
1990 hayan mantenido el carácter de beneficiarios del SSMP de los padres de los
oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que
hubieran ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de los decretos
1211 del 8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989 respectivamente, tal
y como lo hace el decreto 1795 de 2000, que contiene el aparte acusado. La
pregunta que surge es si es discriminatorio que ese cuerpo normativo señale que
los padres únicamente gozan de esos beneficios si sus hijos continúan en servicio
activo, lo cual significa que si esos oficiales o suboficiales se retiran o son
pensionados, sus padres dejan de ser beneficiarios del SSMP. Entra pues la
Corte a examinar ese interrogante.
10- La
interviniente y la Vista Fiscal consideran que esa exigencia no vulnera el
principio de igualdad ni el derecho a la seguridad social básicamente por dos
razones: de un lado, argumentan que nunca los padres de los oficiales en retiro
han sido beneficiarios del SSMP; y de otro lado, señalan esos padres pueden en
todo caso beneficiarse de otros sistemas de seguridad social en salud, por lo
que su desvinculación del SSMP no implica automáticamente una afectación de su
derecho a la salud. Y por ello concluyen que el legislador, en su libertad de
configuración, podía establecer que únicamente los padres de los miembros de la
Fuerza Pública en servicio activo serían beneficiarios del SSMP.
11.- La Corte
considera que la previsión del servicio activo del afiliado para que el padre
pueda gozar de la condición de beneficiario del SSMP busca una finalidad
legítima, como es proteger la viabilidad financiera y la especialidad misma del
SSMP. En efecto, de esa manera, la ley permite que el SSMP esté dirigido
esencialmente a quienes son miembros efectivos de la Fuerza Pública y a su
grupo familiar, y no a aquellos que dejaron de hacer parte de esas
instituciones. Por ello, si un oficial o suboficial se retira voluntariamente
de la Fuerza Pública, antes de cumplir las condiciones para ser pensionado, o
es excluido de la misma Fuerza Pública por razones disciplinarias, es razonable
que la ley señale que esa circunstancia implica su retiro del SSMP, junto con
el de su grupo familiar beneficiario. El Legislador podía entonces recurrir al
criterio de servicio activo para delimitar el campo de los beneficiarios del
SSMP, y por ello ese aparte será declarado exequible.
12- Sin
embargo, como bien lo indica el actor, ese criterio puede resultar
desproporcionado en ciertos eventos. En efecto, supongamos que el retiro del
servicio activo proviene del hecho de que el oficial o suboficial queda
pensionado por vejez o invalidez. Esa circunstancia implica que sus padres, en
la hipótesis de que dependieran económicamente del oficial o del suboficial,
dejan automáticamente de ser beneficiarios del SSMP. Esa circunstancia no sería
traumática si esos padres pudieran gozar de otros servicios médicos similares,
al poder ser vinculados a otro sistema de salud. Eso sucedería, por ejemplo, si
esa persona tiene otro hijo, que está afiliado al sistema general de seguridad
social, y este último no tiene hijos con derecho ni cónyuge, pues en esos
casos, el artículo 163 de la Ley 100 de 1993 prevé que la cobertura familiar
podrá extenderse a los padres del afiliado. Sin embargo, no en todos los casos,
los padres del oficial o suboficial que se pensiona pueden ser beneficiarios de
otro sistema de seguridad social en salud, por lo que no es aplicable el
argumento de la Procuraduría sobre la posibilidad de que esos padres accedan a
los servicios médicos previstos por el sistema integral de seguridad social de
la Ley 100 de 1993. En muchos eventos, ello no es posible. En tales
condiciones, y como bien lo destaca el actor, una persona, muy probablemente de
la tercera edad, que era beneficiaria de un sistema de salud, súbitamente queda
sin acceso a los servicios médico asistenciales que requiere, sin que haya
ninguna responsabilidad de parte suya ni de su hijo, que lo único que hizo es
pensionarse. Esta situación es discriminatoria y afecta el derecho a la
seguridad social y a la salud de esos padres (CP arts 13, 48 y 49) puesto que
implica, sin una justificación imperiosa, una reducción de la protección en
salud que ya había sido alcanzada por un determinado grupo social.
Derechos
sociales prestacionales, progresividad, universalidad y prohibición de
retrocesos.
13- Como hemos
visto, el problema en el presente caso deriva de que un grupo social, que ya
era beneficiario de un sistema especial de seguridad social en salud, deja de
serlo, sin que la ley garantice que esas personas queden cubiertas por otro
sistema de seguridad social en salud. Esta regulación implica un retroceso en
la garantía del derecho a la salud, pues personas que tenían asegurada una
protección de ese derecho constitucional, quedan entonces excluidas del
sistema.
Ahora bien, la
Constitución y los tratados de derechos humanos señalan que si bien los
derechos sociales prestacionales no son de aplicación inmediata e integral, sin
embargo los Estados tienen no sólo el deber de tomar todas las medidas posibles
para lograr su realización progresiva integral sino que además deben asegurar
el goce de estos derechos a todos los habitantes, sin ninguna discriminación.
Por ello, tal y como esta Corte ya lo ha explicado[5], en plena armonía con
la jurisprudencia y la doctrina internacional sobre el tema, el mandato de
progresividad no debe ser entendido como una justificación de la inactividad
del Estado en la protección de esos derechos[6].
Por el contrario, el Estado colombiano tiene claros compromisos internacionales
y constitucionales en relación con los derechos sociales prestacionales, como
la salud. De un lado, el Estado tiene la obligación de iniciar inmediatamente
el proceso encaminado a la completa realización de ese derecho.
De otro lado,
existen unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de ese derecho que
el Estado debe garantizar a todas las personas. Esto es, la progresividad hace
referencia al reconocimiento de prestaciones mayores y superiores en relación
con cada uno de esos derechos sociales prestacionales, pero ese mandato de
progresividad no excusa el incumplimiento del deber del Estado de asegurar, tan
pronto como sea posible, coberturas universales de los contenidos mínimos de
esos derechos, tal y como esta Corte ya lo había reconocido con anterioridad[7].
Finalmente, el
mandato de progresividad implica que una vez alcanzado un determinado nivel de
protección, la amplia libertad de configuración del legislador en materia de
derechos sociales se ve menguada, al menos en un aspecto: todo retroceso frente
al nivel de protección alcanzado debe presumirse en principio inconstitucional,
y por ello está sometido a un control judicial estricto[8]. Para que pueda ser
constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas
razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social
prestacional. Precisamente, con base en
esos criterios, esta Corte declaró la inconstitucionalidad de una norma que
reducía la cotización de solidaridad del régimen contributivo, pues consideró
que esa disposición legal vulneraba el mandato de la ampliación progresiva de
la seguridad social. Dijo entonces esta Corporación en la sentencia C-1165
de 2000, MP Alfredo Beltrán Sierra:
“Sin lugar a
duda, esa disminución de los recursos para el régimen subsidiado de salud, de
ninguna manera realiza el postulado constitucional de la ampliación progresiva
de la cobertura de la Seguridad Social que ordena el artículo 48 de la Carta,
pues salta a la vista que a menores recursos y mayores necesidades
insatisfechas en salud, dadas las circunstancias económico-sociales que vive el
país, en lugar de aumentar la cobertura de la Seguridad Social, así como la
calidad del servicio, se verán necesariamente afectados en forma negativa, en
desmedro del bienestar de quienes más requieren de la solidaridad de los
asociados y de la actividad positiva del Estado por encontrarse en situación de
debilidad por sus escasos o ningunos recursos económicos, aún estando en
capacidad de trabajar, pero azotados por el desempleo y otros flagelos
sociales.
Resulta
igualmente vulneratorio de la Carta el citado artículo 34 de la Ley 344 de
1996, pues, como fácilmente se advierte, no obstante lo dispuesto por el
artículo 366 de la Constitución en el sentido de que el "gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación", la norma
acusada, por razones que obedecen a otros criterios, so pretexto de la
"racionalización del gasto público", optó por disminuir en forma
drástica los aportes del Presupuesto Nacional con destino a las necesidades de
salud de los sectores más pobres de la población colombiana, destinatarios
obligados de la norma y directamente afectados por ella.
Otra sería la
conclusión si por la extensión progresiva de la cobertura de la Seguridad
Social esta ya hubiera abarcado la totalidad de la población colombiana, o si
se encontrara demostrado que la disminución de los recursos ocurre como
consecuencia de haber disminuido el número de quienes necesitan acudir al
régimen subsidiado de salud porque no pueden cotizar al régimen contributivo,
pero, como es otra muy distinta la realidad social actualmente existente, de
manera transparente surge como conclusión ineludible que el artículo 34 de la
Ley 344 de 1996, sólo es un instrumento para hacer más pequeño, disminuyéndolo
en los porcentajes allí señalados, el aporte del Presupuesto Nacional al
régimen subsidiado de salud en los recursos asignados o que deben asignarse al
Fondo de Seguridad y Garantía necesario para la operancia de ese régimen creado
por el legislador en beneficio de quienes, salvo sus necesidades de salud, nada
pueden aportar y por eso no caben en el régimen contributivo”.
14-
El criterio sobre el control más estricto de toda aquella medida que constituya
un retroceso frente al nivel de protección ya alcanzado en materia de derechos
sociales prestacionales es ampliamente aceptado por la jurisprudencia
internacional de derechos humanos. Así, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
de Naciones Unidas, que es el intérprete autorizado del Pacto sobre la materia,
y cuyos criterios son entonces relevantes para determinar el contenido y
alcance de los derechos sociales (CP art. 93), ha elaborado una amplia doctrina
sobre el derecho a la salud. En particular, en su período No 22 de sesiones, el
11 de mayo de 2000, el Comité adoptó la "Observación General No 14
relativa al disfrute del más alto nivel de salud (art 12)", en donde
destaca, entre otras cosas, que la progresividad no priva de contenido la
obligación estatal, y por ello las medidas regresivas, que disminuyen una
protección a la salud ya alcanzada, se presumen contrarias al Pacto. En esos
eventos, ha señalado el Comité, el Estado tiene que demostrar que esas medidas
eran necesarias y que "se han aplicado tras el examen exhaustivo de
todas las alternativas posibles" (Parr 32).
Ahora bien, es claro
que no toda regulación más estricta de la forma de satisfacer un derecho social
implica per se un retroceso en este campo. Por ejemplo, un incremento en
la cotización en seguridad social no es en sí mismo un retroceso pues no
disminuye las protecciones ya alcanzadas por la población. Sin embargo, y sin
que la Corte pretenda en esta oportunidad desarrollar una doctrina sistemática
sobre la noción de retroceso en la realización de los derechos sociales, es
evidente que la exclusión del sistema de salud de un grupo poblacional que ya
había sido incluido en el mismo, y ya había alcanzado unos niveles de
protección determinados, implica un retroceso en la realización del derecho a
la salud. Y la Corte no ha encontrado ninguna justificación imperiosa para
excluir del SSMP a los padres del oficial o suboficial que se haya pensionado,
cuando esos padres no puedan contar con otro sistema de protección.  Ha habido
entonces un retroceso, que implica una vulneración del derecho a la salud.
Decisión a
tomar.
15- Conforme
al análisis precedente, la Corte concluye que la expresión acusada persigue
propósitos constitucionales legítimos, como es proteger la especialidad y
viabilidad financiera del SSMP, pero es desproporcionada, en la medida en que
implica una discriminación  y un retroceso en la protección del derecho a la
salud de un grupo de la población: los padres de los oficiales y suboficiales
de las Fuerzas Militares o de la Policía, que hayan ingresado al servicio con
anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096
del 11 de enero de 1989 respectivamente. Es pues necesario condicionar el
alcance de la expresión demandada, a fin de eliminar esos aspectos
inconstitucionales. Esta Corporación, en desarrollo del principio de igualdad y
de los derechos a la salud y a la seguridad social (CP arts 13, 48 y 49),
declarará entonces la exequibilidad del aparte acusado, pero en el entendido de
que, en relación con los oficiales o suboficiales de las Fuerzas Militares o de
la Policía, que hayan ingresado al servicio con anterioridad a la expedición de
los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096 del 11 de enero de 1989
respectivamente, y que hayan dejado de ser miembros activos, por haberse
pensionado, sus padres podrán continuar siendo beneficiarios del SSMP, siempre
y cuando no tengan la posibilidad de ser beneficiarios de ningún otro sistema
de seguridad social en salud.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
la expresión demandada “activo” del parágrafo 3 del artículo 24 del
Decreto Ley 1795 de 2000, en el entendido de que, de conformidad con lo señalado
en el fundamento 13 de esta sentencia, pueden continuar siendo beneficiarios
del SSMP, los padres del oficial o suboficial que haya dejado de ser miembro
activo de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional, y haya pasado a ser
pensionado, siempre y cuando estos oficiales hayan ingresado al servicio con
anterioridad a la expedición de los decretos 1211 del 8 de junio de 1990 y 096
del 11 de enero de 1989 respectivamente, y sus padres demuestren que no tienen
la posibilidad de ser beneficiarios de ningún otro sistema de seguridad social
en salud.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sentencia C-1489 de 2000, MP Alejandro Martínez Caballero,
fundamento 5.  En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias SU-623 de
2001, SU-480 de 1997 y C-714 de 1998.
[2] Ver sentencia C-1489 de 2000, fundamento 5.
[3] Sentencia SU-623 de 2001, MP Rodrigo Escobar Gil, fundamento 2.
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-1050 de 2000, C-870 de 1999,
C-314 de 1997, C-182 de 1997, C-588 de 1992.
[5] Ver, entre otras, la sentencia C-251 de 1997, fundamento 8.
[6] Ver al respecto, las Observaciones Generales del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas adoptadas en sus
distintos períodos de sesiones, en especial la Observación General No 3
adoptado en el Quinto Período de Sesiones de 1990, y que figuran en el
documento E/1991/23. Y a nivel doctrinal, ver los llamados “Principios de
Limburgo”, adoptados por unos expertos en la materia reunidos en Maastrich,
Holanda,  en junio de 1986, y que constituyen la interpretación académica más
respetada sobre el sentido y la aplicación de las normas internacionales sobre
derechos económicos, sociales y culturales.
[7] Ver, entre otras, las sentencias C-251 de 1997, fundamentos 8 y
9, y sentencia SU-225 de 1998, Fundamentos 11 y ss.
[8] Al respecto, ver entre otras, las sentencias C-251 de 1997..
Fundamento 8., SU-624 de 1999, C-1165 de 2000 y C-1489 de 2000.