C-555-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-555/94
PRINCIPIO DE
PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR SUJETOS DE RELACIONES
LABORALES/RELACION DE TRABAJO-Elementos
La primacía de la
realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales, es un principio constitucional. Si el Juez, en un caso concreto,
decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el
carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el
artículo 53 de la CP. Sin embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún
caso conferirle el status de empleado público, sujeto a un específico régimen
legal y reglamentario. El principio de la primacía de la realidad sobre las
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no
tiene, adicionalmente, el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de
trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y
legales previstos para acceder a la función pública que, en la modalidad
estatutaria, son el nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la
existencia de un determinado régimen legal y reglamentario, una planta de
personal y de la correspondiente disponibilidad presupuestal. El mencionado
principio agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de
trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía
puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad
no puede dilatarse hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son
formalidades sustanciales de derecho público.
PERSONAL DOCENTE
TEMPORAL
La diferencia
originada en el menor costo económico, principalmente causada por la falta de
reconocimiento de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza laboral de
la actividad efectivamente cumplida por los docentes-temporales, confrontada a
la luz de la Constitución, se torna irrazonable y contraria a sus mandatos. El
trabajo, así beneficie al Estado, genera derechos y obligaciones
irrenunciables. Las prestaciones sociales, corresponden a un concepto de
derecho mínimo establecido en las normas laborales, que es irrenunciable. Sin
perjuicio de que el Juez ordinario, en cada caso concreto, pueda hacer
prevalecer la naturaleza laboral de una determinada relación, el legislador
carece de libertad frente a la realidad del trabajo subordinado y no puede, sin
más, desconocer su existencia y despojarla de las consecuencias y garantías que
le son inherentes. Con base en el criterio del menor costo económico, no puede
erigirse un tratamiento jurídico diferenciado para los dos grupos de
docentes.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION
Las formas
sustanciales de derecho público, se ha concluido, no pueden ser desechadas por
el Juez que pretende aplicar el principio de primacía de la relación laboral.
Sin embargo, la Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad de una
norma legal, sí es competente para pronunciarse sobre la exclusión de dichas
formas, cuando ello acarrea, frente a un supuesto de hecho similar, la
configuración de un tratamiento discriminatorio. Aquí la inexequibilidad
derivaría de la conducta omisiva del Legislador que propicia la desigualdad de
trato y que consiste en no extender un determinado régimen legal a una
hipótesis material semejante a la que termina por ser única beneficiaria del
mismo. En las condiciones en las que se enmarca la obra legislativa analizada,
el reproche no se dirige contra las formalidades de derecho público, que
permanecerían intocadas, sino sobre su restringido alcance. Hasta tal grado no
existen diferencias entre los dos supuestos estudiados - actividad de los
docentes temporales y actividad de los docentes-empleados públicos -, que la
única particularidad que exhiben los últimos respecto de los primeros es la de
recibir un trato de favor emanado del régimen legal, cuya aplicación exclusiva,
en estas condiciones, queda sin explicación distinta de la concesión de un
privilegio. Lo que a menudo constituye la otra cara de la discriminación,
cuando ella es mirada desde la óptica de los excluidos.
PERSONAL DOCENTE-Tratamiento diferenciado
Los
requerimientos institucionales inmanentes a la función pública, no confieren
una dilatada libertad al legislador para otorgar a una misma función pública
permanente, un tratamiento que se traduzca en condiciones abiertamente dispares
en lo que atañe al ingreso y régimen que la gobierna. Pero, si ello fuera así,
la discrecionalidad no podría ejercitarse con menoscabo de la Constitución. El
ejercicio de cualquier competencia discrecional que degenere en tratamientos
discriminatorios, frente a sujetos que se encuentren colocados en una misma
situación, se torna arbitraria y pierde sustento constitucional. Por estas
razones, no puede fundarse en la mera discrecionalidad la diferenciación de
supuestos que, descontada ésta, comparten una misma naturaleza y
características.
PERSONAL DOCENTE-Vinculación al servicio
Para el
legislador no existe duda sobre el carácter permanente de los
docentes-contratistas: "A los docentes vinculados por contrato
contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de la ley 60 de 1993 se
les seguirá contratando sucesivamente para el período académico siguiente,
hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal docente
territorial" (Ley 115 de 1994, art. 105). En fin, pese a que la
transitoriedad se estime como una forma legítima para reducir la desigualdad,
dentro de la misión promocional que a este respecto le corresponde realizar al
Estado según lo indicado en el inciso segundo (2°) del artículo 13 de la C.P.,
la inexequibilidad se impone, pues este precepto se refiere a las desigualdades
materiales existentes en la sociedad y no aquellas que la misma ley establece,
genera y suscita, las cuales se prohiben en la Carta al prescribir:
"Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley".
DESCENTRALIZACION
EDUCATIVA
Es exequible la
función de coordinación que la ley asigna a los departamentos, la cual lejos de
lesionar la autonomía municipal, se inspira en la necesaria gradualidad del
proceso descentralizador de la educación pública, que no puede ser ajeno a la
mencionada entidad territorial. Por otra parte, el departamento es la entidad
que recibe y distribuye entre los municipios de su jurisdicción los recursos
del situado fiscal que se destinan a la financiación del servicio educativo
estatal.
EDUCACION
RELIGIOSA
El ofrecimiento
de educación religiosa en todos los establecimientos educativos, que dispone la
norma, es la condición de posibilidad para que toda persona pueda elegir
"la educación religiosa y moral según sus propias convicciones".
Elegir y recibir libremente educación religiosa corresponde a un elemento constitutivo
del núcleo esencial de la libertad religiosa, que sería teórico sino encuentra
la suficiente oferta de este tipo de educación. El fin de la norma se encamina
a crear los presupuestos de la libre opción religiosa y, desde este punto de
vista, no puede ser inconstitucional, en el entendido - que la ley estatutaria
precisa con nitidez - de que en todos los establecimientos, públicos y
privados, nadie puede ser obligado a recibirla. La adecuada formación
religiosa, como meta educativa, sólo puede erigirse en objetivo digno de ser
perseguido para aquellas personas que libremente acepten recibir dentro de su
plan de estudios la anotada educación religiosa, no así para quienes la
rehusen. Si existe libertad para inscribirse en esta clase de cursos, no es posible
que con carácter prescriptivo general se postule como ideal educativo la
adecuada formación religiosa.
DERECHOS
ABSOLUTOS-Inexistencia/SISTEMA
EDUCATIVO-Exclusión
La Corte
Constitucional ha reiterado que los derechos constitucionales no son absolutos.
Al deber del Estado de impartir educación, correlativamente se acompañan en el
plano individual derechos públicos subjetivos, que no pueden ser absolutos. El
esfuerzo fiscal y humano que realiza el Estado, que no es otra cosa que la
comunidad organizada, reclama de los estudiantes un debido aprovechamiento de
las oportunidades brindadas en condiciones de escasez.  En este orden de ideas,
concedida la oportunidad de estudio, el comportamiento del estudiante si
reiteradamente incumple pautas mínimas y denota desinterés o grave
indisciplina, puede ser tomado en cuenta como motivo de exclusión del sistema
educativo que, si bien se funda en la permanencia como principio,
excepcionalmente admite la separación del estudiante cuando se dan causas
graves y objetivas según la apreciación de un criterio pedagógico, maduro y
democrático que en las circunstancias concretas la juzgue indispensable.
PERSONERO
ESTUDIANTIL-Requisitos
La Corte estima
que el legislador ha establecido un requisito razonable para los cargos
representativos de personero estudiantil y miembro del consejo directivo:
cursar el último grado en el establecimiento educativo. La condición impuesta
garantiza, por regla general, una mejor mediatización de los intereses de todos
los estudiantes, si se toma en cuenta el mayor número de experiencias y
conocimientos que necesariamente ha acumulado el estudiante que se encuentra en
esa situación y su mayor grado de madurez, todo lo cual seguramente le permite
ser más consciente de las necesidades y anhelos del cuerpo estudiantil. Si bien
todo requisito supone un grado de limitación, el examinado no impide que el
universo de los estudiantes participe en la elección como electores y que, en
su momento, toda persona tenga la posibilidad de acceder a dichos cargos
representativos cuando llegue al último grado.
JUNTA EDUCATIVA-Integración/SENTENCIA DE
CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
El hecho de que
un organismo superior del sistema - como las juntas educativas - no incorpore
en su seno a un representante de los jóvenes, indefectiblemente no conduce a la
inconstitucionalidad, pues la participación activa no se reduce a esa
modalidad. Lo decisivo en este punto es que el organismo cuyo objeto sea la
protección, educación y progreso de la juventud, disponga de mecanismos,
instancias y medios a través de los cuales pueda darse una significativa y útil
participación de los jóvenes. Las funciones de las juntas educativas, en
algunos aspectos sólo se refieren a materias relacionadas con la prestación
técnica del servicio educativo y la coordinación interadministrativa de los
agentes del servicio. Pero, en las restantes funciones, su pertinencia respecto
de los intereses y necesidades de los jóvenes, es difícil de negar y pese a
ello no se contemplan formas o medios a través de los cuales se recojan sus
ideas, reclamos, planteamientos, peticiones y demandas.
REF: Expediente
Nº D-572
Actor: DAVID
GUILLERMO ZAFRA                      CALDERÓN
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 6 (parcial)  y 16 (parcial) de la Ley
60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución
de competencia de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución
Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones", y contra los
artículos 23 (parcial), 24 (parcial), 92 (parcial), 94 (parcial), 95 (parcial),
96 (parcial),  105 (parcial), 143 (parcial), 155, 159, 160 y 162 de la Ley 115
de 1994 "Por la cual se expide la Ley General de Educación"
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Diciembre seis (06) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aprobado por Acta Nº
63
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Jorge Arango Mejía y por los
Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria
Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez
Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
constitucionalidad de los artículos 6 (parcial)  y 16 (parcial) de la Ley 60 de
1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de
competencia de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución
Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones", y contra los
artículos 23 (parcial), 24 (parcial), 92 (parcial), 94 (parcial), 95 (parcial),
96 (parcial),  105 (parcial), 143 (parcial), 155, 159, 160 y 162 de la Ley 115
de 1994 "Por la cual se expide la Ley General de Educación"
I. ANTECEDENTES
1.  El Congreso de
la República expidió la Ley 60 de 1993, publicada en el Diario Oficial N°
40.987 de agosto 12 de 1993.
2.  El Congreso de
la República expidió la Ley 115 de 1994, publicada en el Diario Oficial N°
41.214 de febrero 8 de 1994.
3.  Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que el actor
endilga a las normas acusadas y, en segundo término, se introducirán las tesis
y argumentaciones del Ministerio Público y del apoderado del Ministerio de
Educación Nacional. Si respecto de un cargo en particular no se menciona la
posición de cualquiera de las personas nombradas, ello obedece a que en su
respectivo escrito no se encontró el correlativo argumento.  El texto de las
normas demandas aparece a continuación de cada uno de los cargos de la demanda.
II. FUNDAMENTOS
Primer cargo:
discriminación de los docentes temporales vinculados por contrato (Ley 60 de
1993, art. 6, parcial; arts. 13, 40-7 y 53 de la CP)
1.  TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
Ley 60 de 1993
Artículo 6°.  Administración de Personal.
Corresponde a la Ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y
reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de
los servicios educativos estatales.
Ningún departamento,
distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de
los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa,
respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad
territorial adopte.
Todo nombramiento o
vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán
ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la
responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute.
El régimen
prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que
se incorporen a las plantas departamental o distritales sin solución de
continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de
1989, y las prestaciones en ella reconocidas serán compatibles con pensiones o
cualesquiera otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación
departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de
Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente
de la respectiva entidad territorial.
Las sumas por
concepto de provisiones y aportes para la atención del pago de las prestaciones
del personal docente del orden territorial, a cargo del Fondo Nacional de
Prestaciones Sociales del Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades
territoriales, de conformidad con las disposiciones de la presente ley.  El
valor actual del pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban
trasladar al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará,
para estos efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de
ellas, y será financiado con sus propios recursos.
El régimen de
remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios
educativos estatales, que en adelante tendrán el carácter de servidores
públicos de régimen especial, de los órdenes departamental, distrital o
municipal, se regirá por el Decreto Ley 2277 de 1979 y demás normas que lo
modifiquen y adicionen.  Igualmente, sus reajustes salariales serán definidos
de conformidad con la Ley 4a. de 1992.
Las funciones de
dirección del sistema de salud, se realizará a través de las direcciones
locales, distritales y seccionales según las competencias definidas en la
presente ley.  Las entidades prestadoras de servicios de salud, estarán dotadas
de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, en
concordancia con el parágrafo 1 del artículo 19 de ley 100 de 1990, y se les
aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley.  En
virtud de las autorizaciones de la Ley 4a de 1992 el CONPES social establecerá
los reajustes salariales máximos que podrán decretar o convenir las entidades territoriales.
Igualmente establecerá los parámetros de eficiencia técnica y administrativa
que podrán considerarse para la expansión de las plantas de personal, y los
sistemas de control de gestión por parte de las entidades territoriales, sin
perjuicio de su autonomía que al respecto consagra la Constitución Política.
El gobierno nacional establecerá un programa de estímulos a la eficiencia
técnica y administrativa de los sectores de salud y educación y se abstendrá de
participar en programas de cofinanciación cuando las entidades territoriales de
que trata la presente ley, no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión
racional de sus plantas de personal.
Parágrafo 1.  Los docentes temporales vinculados
por contrato a los servicios educativos estatales antes del 30 de junio de
1993 que llenen los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a
las plantas de personal de los departamentos o de los distritos en donde
vienen prestandos sus servicios, previo estudio de necesidades y ampliación
de la planta de personal.  La vinculación de los docentes temporales será
gradual, pero deberá efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que
será proporcional al incremento anual del situado fiscal y con recursos
propios de las entidades territoriales y en un término no mayor a los seis
años contados a partir de la publicación de la presente ley.
(...)
(Se subraya la
parte demandada)
Formulación del
cargo
2. Los docentes
temporales vinculados por contrato, se encuentran en la misma situación de
hecho y de derecho de los educadores vinculados mediante acto administrativo y
que gozan de una situación legal y reglamentaria y, en consecuencia, deben
recibir el mismo tratamiento jurídico que la ley, arbitrariamente, dispensa de
manera exclusiva a estos últimos. A pesar de ejercer las mismas funciones - las
que sólo se interrumpen durante el período de vacaciones -, y reunir las mismas
condiciones de los demás docentes de los servicios educativos estatales -
ciudadanía, profesión y escalafón -, su vinculación se supedita a condiciones
adicionales y ajenas a su voluntad, además, su protección resulta menguada y
sus derechos de participación desconocidos.
En efecto, en su
caso: (1) el ingreso al servicio se condiciona a la existencia de un estudio de
necesidades, a que se amplíe la planta de personal y se realice gradualmente la
incorporación de los maestros a la nómina de conformidad con el incremento del situado
fiscal; (2) la naturaleza del contrato administrativo de prestación de
servicios, impide que se reconozca a esta categoría de profesores prestaciones
sociales y salarios, lo que implica que no queden cubiertos por el régimen
prestacional y salarial docente, generándose así una manifiesta disparidad
económica y social en relación con el resto del cuerpo docente; (3) la forma
contractual de su vinculación, no permite desplegar en su plenitud el ejercicio
específico del derecho de participación consistente en acceder al servicio
público en virtud de un acto administrativo y de un régimen de derecho público
(CP arts. 25 y 40-7).
El inequitativo
tratamiento jurídico que se otorga a estos educadores, se traduce,
adicionalmente en tres formulaciones discriminatorias. La primera está dada por
la utilización de la expresión "temporales", que no se compadece con
la labor continua que prestan los denominados docentes que, como los demás,
sólo interrumpen su actividad durante el período de vacaciones escolares. La
segunda se deriva de la fecha del 30 de Junio de 1993, contemplada en la norma
como límite para regularizar la situación de los docentes temporales, no
obstante que con posterioridad se ha seguido efectuando las aludidas
contrataciones. Finalmente, la tercera surge de la constatación de que existen
docentes contratados por los municipios, pero la ley sólo contempla la
incorporación a la nómina de quienes sirven a los departamentos y distritos.
Posición del
Procurador General de la Nación
3. El régimen
diferenciado obedece a la existencia de un supuesto distinto, dado por la
situación contractual de los docentes. Se trata de una regulación transitoria,
enderezada a buscar la materialización del principio de igualdad.
Posición del
Ministerio de Educación Nacional (Apoderado: Dr. Francisco Ramírez Infante)
Sus argumentos
pueden sintetizarse, así: (1) la vinculación laboral a través de contrato es
legítima y a ella puede apelar el Estado con miras a ofrecer posibilidades de
empleo a las personas en edad de trabajar ( CP arts. 53 y 54 ); (2) la
congelación de las plantas de personal, no dejó alternativa distinta de la
contractual para incorporar profesores  y de esta manera atender las
necesidades del servicio, lo que a su vez representó para éstos oportunidades
únicas de obtener un sustento y "mejorar sus condiciones de vida";
(3) el ingreso al servicio público mediante la modalidad estatutaria, no tiene
carácter forzoso ni está llamada a tener una vigencia histórica indefinida, más
aún si se tiene presente que la contractual ostenta frente a este sistema
ventajas tales como las de poder simultáneamente desplegar múltiples
actividades y suscitar en la persona una actitud no conformista y creativa; (3)
no puede calificarse de discriminatoria la relación laboral si ha nacido de la
libre voluntad de las partes y si el contratista recibe una remuneración que le
permite subsistir; (4) no puede afirmarse que se viola la igualdad cuando a
todos los contratistas se les aplica las normas contractuales y, a los funcionarios,
las de carrera; (5) la vía contractual es una forma escogida por el Estado para
ampliar el campo laboral, no existiendo otras formas "a lo mejor más
satisfactorias; pero no se trata de no hacer nada; se trata de hacer lo que se
pueda a cambio de nada"; (6) por razones de orden, salvo que la ley se
torne indefinida en su aplicación temporal, se justifica que la inclusión en la
nómina se limite a los contratistas vinculados con anterioridad al 30 de Junio
de 1993.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
4. La norma
demandada parte de una realidad jurídica previa constituida por la existencia
de docentes temporales vinculados por contrato administrativo a los servicios
educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 y, por tanto, no
incorporados a la respectiva planta de personal docente, la que se circunscribe
a los maestros que han sido designados mediante acto administrativo y han
tomado posesión del cargo. El sentido de la norma es claramente el de modificar
esa situación, para lo cual se impone un término de seis años y la puesta en
ejecución de un plan de incorporación gradual de los contratistas a la planta
de personal que guarde relación proporcional con el incremento de los recursos
del situado fiscal y de los propios de la entidad territorial que administre o
preste el servicio.
Los departamentos y
los municipios iniciaron la práctica de contratar los servicios de los
denominados "docentes temporales", ante la imposibilidad de
vincularlos oficialmente a las plantas de personal, pues variadas y sucesivas
leyes prohibían crear con cargo a la Nación nuevas plazas de maestros y
profesores de enseñanza primaria o secundaria. Entre las muchas disposiciones
legales anteriores a la demandada, bastaría para efectos ilustrativos citar la
contenida en el parágrafo 2o del artículo 54 de la Ley 24 de 1988, subrogada
por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989:
"Artículo
9.  El artículo 54 quedará así:
Se asigna al Alcalde
Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las
funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar
y personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y
nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas
adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera
Administrativa vigente y que expidan en adelante el Congreso y Gobierno
Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que
apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales
correspondientes.
En la Isla de San
Andrés estas atribuciones se asignan al Intendente.
Se asignan a los
Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones
de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal
administrativo, nacional y nacionalizado de los Equipos de Educación
Fundamental teniendo en cuenta la Carrera Administrativa.
Parágrafo 1°.  Los salarios y prestaciones sociales de
este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades
territoriales que las crearon.
Parágrafo 2°.  La Nación no asume responsabilidad alguna
por los nombramientos que excedan las plantas de personal aprobadas por el
Gobierno Nacional para la respectiva jurisdicción municipal y para la
jurisdicción de la Isla de San Andrés, ni nacionalizará el personal así
designado.
Los nombramientos y
demás novedades de personal que se llegasen a producir por fuera de las
respectivas plantas de personal o contraviniendo normas del Estatuto Docente y
de la Carrera Administrativa y las disposiciones presupuestales
correspondientes, serán de exclusiva responsabilidad del municipio o entidad
territorial que los hiciere, y suyas las cargas civiles, administrativas y
laborales que de tales actuaciones se desprendan.  El funcionario que produjere
el nombramiento o la novedad de personal, incurrirá en causal de mala conducta,
y responderá solidariamente con la entidad que dicho funcionario represente.
Las demandas que se
llegaren a presentar por causa de los nombramientos y demás novedades de
personal con desconocimiento de lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán
contra el municipio o entidad respectiva, y contra el funcionario que produjo
el acto."
La práctica
descrita, se tradujo en la celebración de contratos de prestación de servicios
administrativos que, de conformidad con el Decreto Ley 222 de 1983, vigente
hasta la entrada en vigor de la Ley 80 de 1993, sólo generaban para los
docentes contratistas los emolumentos expresamente convenidos y, en ningún
caso, el pago de prestaciones sociales. La extensión de esta modalidad de
vinculación, pronto adquirió una dimensión significativa, como lo atestigua el
primer censo de maestros y funcionarios del sector educativo que ya en 1991, de
un total de 243.393 empleados, indicaba que 21.920 tenían el carácter de
contratistas (Documento, "avances del plan de recursos humanos y del censo
de maestros y funcionarios del sector educativo", Santa Fe de Bogotá, D.C,
octubre de 1991).
5. Pese a que el artículo
142 del Decreto Ley 222 de 1983 establecía que "no se consideran contratos
de prestación de servicios los de trabajo" y que el artículo 32-3, ibid,
señalaba que "en ningún caso estos contratos generan relación
laboral", no se discute, ni siquiera por el apoderado del Ministerio de
Educación, que la actividad desplegada por los "docentes temporales",
tenga la connotación de laboral. Se estipula en los contratos de este género
que el docente-contratista deberá, de acuerdo con las directrices de la entidad
territorial respectiva y del director de la escuela o colegio que se determine,
destinar el tiempo necesario para preparar clases, elaborar y alistar material
de estudio y de enseñanza, revisar evaluaciones, atender consultas de padres de
familia y alumnos, rendir informes, etc. Dicho de otro modo, concurren los
elementos esenciales de una relación de trabajo: actividad personal del
trabajador; continuada subordinación del trabajador respecto de la entidad
empleadora; un salario como retribución del servicio.
6. A los docentes
integrados a la planta de personal en virtud de un acto administrativo, se les
aplica las normas legales y reglamentarias sobre carrera, régimen prestacional
y salarial. Estas normas no se extienden a los docentes-contratistas, los
cuales quedan gobernados exclusivamente por el contrato administrativo de
prestación de servicios que suscriben con la entidad territorial. Desde el
punto de vista económico, los docentes temporales, por lo menos, no reciben
prestaciones sociales; en lo que concierne a su función, carecen de estabilidad
y están excluidos del marco de derechos y obligaciones, que se aplica a los
empleados de planta.
7. No obstante que
los docentes temporales realicen la misma actividad y cumplan las mismas
funciones de los de planta, están sometidos a un régimen contractual y no a uno
legal - como éstos últimos -, que los coloca en una situación más desfavorable
tanto desde el punto de vista económico como regulativo. La disparidad de
tratamientos, frente a una misma categoría de sujetos (docentes) y de actividad
(enseñanza en establecimientos educativos estatales), explica la pretensión del
demandante, para quien los docentes temporales vinculados por contrato
administrativo de prestación de servicios, se encuentran en la misma situación
de hecho y de derecho predicable de los educadores incorporados a la planta de
personal de la entidad territorial y, por consiguiente, deben recibir el mismo
tratamiento jurídico que la ley reserva exclusivamente a éstos.
8. La Corte estima
que deben distinguirse con toda nitidez dos pasos. El primero, es el relativo a
considerar que bajo el ropaje de un supuesto contrato administrativo de
prestación de servicios se disfraza una relación de trabajo; el segundo,
postula que esta relación de trabajo, a su turno, debe ser sustituida por una
relación legal y reglamentaria propia de la función pública. Por el momento,
sólo se examinará el primer aspecto.
La primacía de la
realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales, es un principio constitucional (CP art. 53). La entrega libre de
energía física o intelectual que una persona hace a otra, bajo condiciones de
subordinación, independientemente del acto o de la causa que le da origen,
tiene el carácter de relación de trabajo, y a ella se aplican las normas del
estatuto del trabajo, las demás disposiciones legales y los tratados que versan
sobre la materia.  La prestación efectiva de trabajo, por sí sola, es
suficiente para derivar derechos en favor del trabajador, los cuales son
necesarios para asegurar su bienestar, salud y vida. Las normas laborales
nacionales e internacionales, en atención a la trascendencia del trabajo y a
los intereses vitales que se protegen, están llamadas a aplicarse de manera
imperativa cuando quiera se configuren las notas esenciales de la relación de
trabajo, sin reparar en la voluntad de las partes o en la calificación o denominación
que le hayan querido dar al contrato.
El principio que se
analiza, puede igualmente alegarse contra el Estado, si éste resulta asumiendo
materialmente la posición de parte dentro de una particular relación de
trabajo. La prestación laboral es intrínsecamente la misma así se satisfaga
frente a un sujeto privado o ya se realice frente al Estado. En un Estado
social de derecho, fundado en el trabajo (CP art. 1), mal puede el Estado
prevalerse de su condición o de sus normas legales para escamotear los derechos
laborales de quienes le entregan su trabajo.
Por lo expuesto, el
derecho del trabajo bien puede imponerse al Estado y regir una relación de
servicio que, pese a su calificación formal diferente, exhiba concretamente las
notas que permitan reconocer la existencia de una prestación laboral. En este
orden de ideas, la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de los
artículos 163 y 167 del Decreto Ley 222 de 1983, señaló: "Lo anterior no
obsta para que en un evento de abuso de las formas jurídicas, en gracia del
principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de
las relaciones laborales (CP art. 53), se llegue a desestimar un aparente
contrato de prestación de servicios que en su sustancia material equivalga a un
contrato de trabajo, en cuyo caso la contraprestación y demás derechos de la
persona se regirán por las normas laborales más favorables". (Corte
Constitucional, sentencia C-056 del 22 de febrero de 1993).
Las características
asociadas a la celebración de contratos administrativos de prestación de
servicios con docentes temporales, por las notas de permanencia y subordinación
que cabe conferir a la actividad personal que realizan, pueden servir de base
para extender a ésta la protección de las normas laborales.
9. La pretensión del
demandante no se limita ciertamente a que se reconozca la naturaleza laboral de
la actividad que desempeñan los docentes temporales, la que se da casi por
sentado. Su verdadero objetivo es lograr que a la misma, a partir de la vigencia
de la ley, se le conceda el tratamiento de una verdadera relación legal y
reglamentaria, de modo que los docentes temporales automáticamente sean
incorporados en las plantas de personal.
Si el Juez, en un
caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un
docente-contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede
hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin embargo, a partir de esta
premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status de empleado
público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El principio de
la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos
de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance de excusar
con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los
requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función
pública que, en la modalidad estatutaria, son el nombramiento y la posesión,
los que a su vez presuponen la existencia de un determinado régimen legal y
reglamentario, una planta de personal y de la correspondiente disponibilidad
presupuestal.
El mencionado
principio agota su cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de
trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía
puede imponerse tanto frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad
no puede dilatarse hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son
formalidades sustanciales de derecho público.
Las formalidades
sustanciales de derecho público, traducen principios de organización del Estado
de Derecho, indisponibles para las autoridades que les deben acatamiento y que
ninguna práctica, por generalizada que sea, es capaz de sustituir o derogar. La
Corte se ocupará brevemente de esta materia.
Los servidores
públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6). No es
posible hablar de Estado de Derecho, si las autoridades, al igual que los particulares,
y quizá en mayor medida, no se encuentran sujetas al imperio de la ley, hasta
el punto de que su campo de acción sea exclusivamente el que aquélla delimita.
La Constitución prescribe que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer
funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley (CP art.
121); así mismo se ordena que no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento y que la Ley determinará la responsabilidad de
los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva (CP art. 124). En fin,
en la Carta se advierte que para proveer cualquier empleo público de carácter
remunerado se requiere que esté contemplado en la respectiva planta y previstos
sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (CP art. 122), disposición
ésta que se complementa con las contenidas en los artículos 189-14, 305-7 y
315-7 de la CP, que al atribuir al Presidente, los Gobernadores y los Alcaldes
la facultad de crear, fusionar o suprimir los empleos que demande la administración
central, departamental o municipal, y señalar sus funciones especiales y fijar
sus emolumentos, prohibe causar obligaciones que excedan el monto global fijado
para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Los empleados
públicos están sometidos a un régimen salarial y prestacional cuyas normas,
criterios y objetivos generales dicta el Congreso y a los cuales debe sujetarse
el Gobierno para fijarlo y regularlo (CP art. 150-19-e). Por su parte, en el
nivel departamental y en el municipal, las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleo, se determinan por la
Asamblea y el Concejo respectivamente (CP art. 300-7 y 313-6).
Del ejercicio de las
competencias descritas surgen normas generales que integran el régimen legal y
reglamentario que desde el punto de vista de las funciones, deberes,
emolumentos, responsabilidades, derechos y demás aspectos relevantes de la
función pública se asocian a cada uno de los empleos estatales. Para que una
persona pueda ser centro de imputación del indicado régimen, se requiere de un
acto-condición que lo haga expresa y públicamente destinatario del mismo. Este
acto es la designación, la que debe ser seguida de la posesión del cargo. Sólo
determinadas autoridades y de acuerdo con los requisitos señalados en la
Constitución y la Ley tienen la facultad de designar a otras personas para que
ocupen cargos públicos y se precisa, por tanto, de la expedición de actos
administrativos. La asunción de responsabilidades públicas, se realiza ante la
comunidad mediante el juramento de respetar y hacer cumplir la Constitución y
las leyes, lo que permite identificar a la persona que ingresa al servicio y
afirmar, desde el momento inicial, la fidelidad que los empleados públicos
deben al ordenamiento como agentes del Estado de Derecho.
La mera prestación
de trabajo, así beneficie al Estado, se comprende, aparte de calificarse como
relación laboral y derivar de ella los derechos contemplados en las normas que
la regulan, no coloca a la persona que la suministra en la misma situación
legal y reglamentaria en la que pueda encontrarse otra persona que desempeña
como empleado público una actividad similar. Admitir que ello pudiera ser así,
significaría hacer caso omiso de: (1) la existencia de un acto administrativo
que ordene la respectiva designación, que es sustituido por una simple práctica
realizada al margen de las condiciones constitucionales y legales que deberían
darse para poder producir la vinculación; (2) la posesión para tomar el cargo, de
modo que sigilosamente pueden ingresar al servicio público personas que no
asumen públicamente el compromiso de obedecer la Constitución y las leyes; (3)
la planta de personal que no contempla el empleo o cargo que mediante la vía de
hecho pretende consolidarse; (4) la disponibilidad presupuestal para atender el
servicio, con lo cual se pueden generar obligaciones que superan las
posibilidades fiscales, además por parte de personas y autoridades no
autorizadas para gravar el erario público y a través de procedimientos no
democráticos ; (5) las regulaciones generales que gobiernan el ejercicio de las
responsabilidades públicas y la forma de remunerarlas, las cuales son
sustituidas por estipulaciones que, por desconocer el régimen legal,
representan una invasión de poderes que son del resorte del Congreso, las
Asambleas o los Concejos, o de otras autoridades.
La protección del
trabajo al cual apunta el principio de la primacía de la realidad sobre las
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, se logra
mediante la calificación de la relación cuestionada como laboral. Su
reivindicación en el plano laboral administrativo como "legal y
reglamentaria", trasciende el ámbito propio del principio y sólo se
obtendría, de conformidad con lo precedentemente expuesto, al costo de
desvertebrar la estructura del Estado de Derecho.  Asegurada la indicada
protección al trabajo, la pretendida homologación del supuesto fáctico derivado
de la prestación efectiva de la actividad docente desplegada a través de un
procedimiento contractual, a una situación legal y reglamentaria, resulta
notoriamente nociva en términos institucionales.
10. Analizado por la
Corte el fundamento que propone el demandante para probar su aserto y que le
brinda el artículo 40-7 de la CP, tampoco encuentra que la tacha como ha sido
formulada pueda prosperar. Para acceder a un determinado cargo público se deben
cumplir todos y cada uno de los requisitos y condiciones señalados en la
constitución y en la ley. El docente temporal, por el sólo hecho de trabajar
para el Estado, no puede ser considerado empleado público. Como quiera que la
situación contractual no es constitucional ni legalmente suficiente para
configurar el cargo, mal puede entenderse que al docente-contratista se le haya
vulnerado por este motivo su derecho de "acceder al desempeño de funciones
y cargos públicos".
11. Resta analizar
el último fundamento del cargo que el demandante estructura con base en el
principio de igualdad (CP art. 13).
De acuerdo a lo
tratado, apelando al principio de primacía de la relación laboral, cabe
desestimar la forma contractual administrativa e imponer la materialidad del
trabajo que sólo en apariencia ha podido ser desplazado por ésta, pero en modo
alguno se podría reivindicar la existencia de un verdadero empleo público, pues
ello equivaldría a derogar formalidades y exigencias sustanciales de derecho
público. El análisis efectuado descubre el alcance y las limitación del anotado
principio.
El examen que ahora
emprende la Corte se endereza a confrontar la actuación del Legislador. El Juez
ordinario, ha de dar por establecida la existencia de un régimen legal propio
para los empleados públicos y uno contractual para los docentes temporales y su
función sólo le permite cuestionar éste último. El Legislador es el que dicta
las reglas y el autor de un régimen diferenciado.
La pregunta que se
formula la Corte es la de si en las condiciones que se han tomado en
consideración, podía el Congreso mantener, así fuera por un término de seis años,
un régimen diferenciado - legal y reglamentario y contractual administrativo -
para los docentes que prestan sus servicios al Estado. Las condiciones a las
que se hace referencia, son : (1) tanto los docentes temporales como los
docentes - empleados públicos, laboran en los mismos establecimientos
educativos estatales y desarrollan una actividad material genéricamente
idéntica; (2) la ley se ocupa, en lo que concierne al servicio educativo, de
distribuir entre la nación y las entidades territoriales las competencias y
recursos para dirigir, planificar, prestar y administrar el servicio público
educativo estatal en las áreas de preescolar, básica primaria, secundaria y
media; (3) la actividad docente de los maestros temporales, pese a su forma de
vinculación, es permanente y sobre ellos se soporta una parte significativa del
servicio público educativo. En suma, ¿puede la ley orgánica al distribuir
competencias y recursos para atender y financiar la educación pública, mantener
un régimen jurídico diferenciado para los maestros y profesores que la
imparten, pese a que los docentes-temporales a los que se aplica el régimen
contractual administrativo que en términos generales es más desfavorable,
normalmente realizan la misma actividad material que desarrollan los
docentes-empleados públicos sujetos a un régimen legal y estatutario más
favorable económica y funcionalmente ?
12. Para el
Procurador General de la Nación el régimen diferenciado obedece a la existencia
de un supuesto distinto, dado por la existencia del régimen contractual
aplicable a los docentes-temporales. En realidad, la controversia gira sobre
este último extremo, que en el argumento se asume, sin discusión, como válido.
Las tesis esbozadas
por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional ignoran la perspectiva
relacional y comparativa, inherente a todo juicio de igualdad. En efecto, sus
reflexiones, en parte, se orientan a precisar la legitimidad, el origen y las
virtudes del régimen contractual. La constatación de que el régimen contractual
se funda en la libre voluntad de las personas y que éstas reciben una
remuneración, que seguramente sirve a su supervivencia, por sí sola no
contribuye a construir el juicio de igualdad. Finalmente, se elude el tema de
fondo, al sustentar la exequibilidad en la proposición circular que plantea que
ello es así pues a una categoría se debe aplicar un régimen - el contractual -
y a la otra uno distinto - el legal y reglamentario.
En estricto rigor ha
debido considerarse como problema a resolver la existencia o inexistencia de
diferencias relevantes entre las actividades que cumplen ambas categorías de
docentes, a fin de estimar si resulta procedente jurídicamente mantener el
trato legal distinto de que son objeto unos y otros y que, definitivamente, es más
favorable para una de las categorías. El trato diferente debe ser justificado
de manera independiente al mismo tratamiento diferente, que es precisamente el
que debe ser acreditado como correcto. En otras palabras, el término de
comparación que sirva para comparar las hipótesis aparentemente disímiles, no
puede estar constituido por el mismo tratamiento diferenciado, que en últimas
pretende justificarse o descartarse. No puede, de otra parte, olvidarse que la
calificación de " empleado público ", presupone la aplicación de un
determinado régimen legal. Por ello, deben tomarse las actividades en sí
mismas, exentas de calificaciones que prejuzguen sobre su régimen. Sólo en
estas condiciones puede efectuarse la comparación entre los dos supuestos en
juego y desde un ángulo que sea relevante. Por lo demás, tanto el régimen
contractual como el legal y reglamentario, aislada y unilateralmente
considerados son inobjetables, o a lo sumo lo serían sólo en el plano legal.
13. La Corte en sus
providencias ha reiterado el principio constitucional de la igualdad ante la
ley. No obstante, ha señalado que el tratamiento jurídico distinto se justifica
si existe una diferencia razonable entre los supuestos de hecho materia de
comparación y si aquél es proporcional y adecuado a la misma.
Desde el punto de
vista de la actividad material que ejecutan los docentes-temporales, no parece
existir diferencia respecto de la que realizan los docentes-empleados públicos.
Si no se encuentra una diferencia, entre estos dos supuestos, edificada sobre
un criterio de comparación que sea razonable, perdería plausibilidad el régimen
jurídico asimétrico que, en las condiciones ya referidas, la ley contempla y el
cual, en los aspectos principales (remuneración, prestaciones, derechos y
obligaciones), es más favorable para los docentes-empleados públicos.
14. En gracia de
discusión puede sostenerse que, desde la perspectiva del menor costo económico,
se justifica mantener docentes-contratistas junto a docentes-empleados
públicos. La contratación administrativa, evita el pago de prestaciones
sociales y, en cierta medida, hace menos onerosa la financiación del servicio
educativo. Dada una partida presupuestal máxima, si sólo fuese posible la vinculación
estatutaria, el número de docentes y, por ende, la cobertura del servicio,
sería inferior a la que se tendría de mantenerse también la posibilidad de la
vinculación contractual. Puede agregarse que la conservación de la opción
contractual beneficiaría a la población potencial con necesidades educativas
insatisfechas y, también, en cierta medida, a los educadores potenciales que
requieren trabajar.
La diferencia
originada en el menor costo económico, principalmente causada por la falta de
reconocimiento de prestaciones sociales, no obstante la naturaleza laboral de
la actividad efectivamente cumplida por los docentes-temporales, confrontada a
la luz de la Constitución, se torna irrazonable y contraria a sus mandatos. El
trabajo, así beneficie al Estado, genera derechos y obligaciones
irrenunciables. Las prestaciones sociales, corresponden a un concepto de
derecho mínimo establecido en las normas laborales, que es irrenunciable (CP
art. 53). Sin perjuicio de que el Juez ordinario, en cada caso concreto, pueda
hacer prevalecer la naturaleza laboral de una determinada relación, el
legislador carece de libertad frente a la realidad del trabajo subordinado y no
puede, sin más, desconocer su existencia y despojarla de las consecuencias y
garantías que le son inherentes.
Los menores costos
laborales del servicio público educativo, representan quizá posibilidades de
conservar o ampliar la cobertura existente. La función administrativa y la
atención de los servicios públicos, se desarrollan con fundamento en el
principio de economía (CP art. 209). Sin embargo, el ahorro y la economía, de
suyo loables, no lo son cuando su condición de posibilidad se deduce
simplemente del sacrificio de los derechos fundamentales de unas pocas personas
que deben soportar injustificadamente una carga social desigual e inequitativa.
La economía en la función administrativa a la que se refiere la Constitución no
es aquélla que se produce a expensas de la dignidad humana.
Una administración
eficiente y eficaz, sin reducir la calidad del servicio y expoliar el recurso
humano - el más valioso de todos -, fácilmente encontrará rubros y
posibilidades para disminuir, hasta donde sea posible, el costo de la
prestación de un servicio público. Es evidente que no consulta el interés general,
pese a su aparente ventaja, la modalidad contractual como opción complementaria
de la estatutaria. Definitivamente, no es ésta la forma de servir al interés
general. Por el contrario, se lo sacrifica, al cifrar la obtención de un ahorro
en la plusvalía que el Estado, con manifiesta violación de los derechos
fundamentales, extrae a un grupo de maestros y profesores.
Queda demostrado, a
juicio de la Corte, que con base en el criterio del menor costo económico, no
puede erigirse un tratamiento jurídico diferenciado para los dos grupos de
docentes.
15. Se podría pensar
que el régimen jurídico es diferente en razón de la distinta forma de
vinculación al servicio público educativo, contractual en una caso y mediante
acto administrativo en el otro.
Como ya se advirtió,
el modo específico de acceso a la función pública, hace parte del régimen o
tratamiento jurídico aplicable cuya variación en las dos hipótesis requiere ser
justificada porque comporta consecuencias disímiles frente a supuestos materiales
idénticos. Por lo tanto, no puede ser tomada en sí misma como diferencia
razonable; mas bien, en dado caso, que está lejos de vislumbrarse, será el
resultado jurídicamente admisible de una diferencia razonable.
Las formas
sustanciales de derecho público, se ha concluido, no pueden ser desechadas por
el Juez que pretende aplicar el principio de primacía de la relación laboral.
Sin embargo, la Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad de una
norma legal, sí es competente para pronunciarse sobre la exclusión de dichas
formas, cuando ello acarrea, frente a un supuesto de hecho similar, la
configuración de un tratamiento discriminatorio. Aquí la inexequibilidad
derivaría de la conducta omisiva del Legislador que propicia la desigualdad de
trato y que consiste en no extender un determinado régimen legal a una
hipótesis material semejante a la que termina por ser única beneficiaria del
mismo. En las condiciones en las que se enmarca la obra legislativa analizada,
el reproche no se dirige contra las formalidades de derecho público, que
permanecerían intocadas, sino sobre su restringido alcance.
Hasta tal grado no
existen diferencias entre los dos supuestos estudiados - actividad de los
docentes temporales y actividad de los docentes-empleados públicos -, que la
única particularidad que exhiben los últimos respecto de los primeros es la de
recibir un trato de favor emanado del régimen legal, cuya aplicación exclusiva,
en estas condiciones, queda sin explicación distinta de la concesión de un privilegio.
Lo que a menudo constituye la otra cara de la discriminación, cuando ella es
mirada desde la óptica de los excluidos.
16. No sería extraño
que el criterio diferenciador pudiera inferirse de la discrecionalidad del
Estado. Ni la forma contractual ni la estatutaria, tendrían carácter forzoso.
El Estado de acuerdo con las necesidades por atender y las condiciones
financieras, variables en cada momento histórico, tendría la facultad de acudir
libremente a una cualquiera de las dos formas.
A esta posibilidad
se oponen varias consideraciones. El ejercicio permanente de una función
pública, como ocurre con los " docentes temporales ", no sólo se
revela en el afán del legislador de regularizar su situación en un término de
seis años mediante su incorporación a la planta de personal, sino que,
constitucionalmente, exige que sea la ley - que no el contrato - la que
determine y regule su régimen, funciones y responsabilidades ( CP art. 123 ).
A lo anterior se
agrega que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera, lo que consulta la eficiencia y la estabilidad propias
de la función pública ( CP art. 125 ).
Por lo visto, los
requerimientos institucionales inmanentes a la función pública, no confieren
una dilatada libertad al legislador para otorgar a una misma función pública
permanente, un tratamiento que se traduzca en condiciones abiertamente dispares
en lo que atañe al ingreso y régimen que la gobierna. Pero, si ello fuera así,
la discrecionalidad no podría ejercitarse con menoscabo de la Constitución. El
ejercicio de cualquier competencia discrecional que degenere en tratamientos
discriminatorios (CP art. 13), frente a sujetos que se encuentren colocados en
una misma situación, se torna arbitraria y pierde sustento constitucional. Por
estas razones, no puede fundarse en la mera discrecionalidad la diferenciación
de supuestos que, descontada ésta, comparten una misma naturaleza y
características.
17. La libre
voluntad de los educadores-contratistas, puede alegarse como fundamento de una
diferencia predicable de los supuestos enfrentados. Empero, la libertad de
acceso al servicio público educativo es común a las dos categorías. Un elemento
significativo del tratamiento al cual se sujetan los docentes-temporales, por
su propia voluntad, es la ausencia de prestaciones sociales y estabilidad
laboral. Es sabido, sin embargo, que en punto al trabajo los mencionados
derechos y garantías son irrenunciables (CP art. 53).
De otro lado, el
carácter público y permanente del servicio educativo estatal, dentro del cual
se insertan los docentes-temporales, no se concilia con su regulación puramente
contractual en la que participan los contratistas involucrados en el proceso y
las autoridades administrativas, con lo cual se desconoce que las funciones y
la responsabilidad de los servidores públicos, se determina en la Constitución,
la ley y el reglamento (CP art. 123).
Lo expuesto permite
concluir que no es de recibo el criterio diferenciador que intenta encontrar en
la voluntad de los docentes-temporales, la causa o motivo razonable de su
particular régimen jurídico.
18. Finalmente,
puede aducirse que la transitoriedad de la modalidad contractual, la que debe
ser eliminada en un plazo de seis años, sirve de fundamento a la disparidad de
regímenes jurídicos.
En contra de esta
tesis, cabe observar, en primer término, que la previsión de un régimen
transitorio de seis años, significa, entre otras cosas, que dentro de ese marco
temporal, se le otorga permanencia a la contratación administrativa de
docentes. La vocación misma que adquieren los docentes temporales a ser
incorporados progresivamente a la planta de personal, les infunde un sentido de
permanencia que difícilmente les puede ser negada, pues, de ella depende que la
ley cumpla con su designio que no es otro que el de integrarlos en la
mencionada planta de personal dentro del indicado lapso, todo lo cual, de paso,
demuestra fehacientemente tanto la permanencia de los encargos asignados a
aquéllos como la semejanza material de su actividad respecto a la que
desempeñan los demás maestros y profesores. Para el legislador no existe duda
sobre el carácter permanente de los docentes-contratistas: "A los docentes
vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de
la ley 60 de 1993 se les seguirá contratando sucesivamente para el período
académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta de personal
docente territorial" (Ley 115 de 1994, art. 105). En fin, pese a que la
transitoriedad se estime como una forma legítima para reducir la desigualdad,
dentro de la misión promocional que a este respecto le corresponde realizar al
Estado según lo indicado en el inciso segundo (2°) del artículo 13 de la C.P.,
la inexequibilidad se impone, pues este precepto se refiere a las desigualdades
materiales existentes en la sociedad y no aquellas que la misma ley establece,
genera y suscita, las cuales se prohiben en la Carta al prescribir:
"Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley". (C.P. Art.
13).
A la luz de las
consideraciones anteriores, La Corte estima que el cargo de
inconstitucionalidad sustentado en la violación del principio de igualdad está
llamado a prosperar y así lo declarará. En todo caso, queda entendido que las
designaciones de personal de planta, sólo se podrán llevar a cabo con estricta
sujeción a las normas constitucionales y legales.
En vista de la
unidad de materia que existe entre las diferentes frases que integran el
parágrafo demandado, la declaración de inexequibilidad se extenderá a la
integridad de la disposición demandada.
Segundo cargo: el
permiso que los gobernadores pueden conceder a los alcaldes para que éstos
nombren empleados docentes y administrativos en los centros educativos
estatales y la autonomía municipal (Ley 60 de 1993, numeral 5, literal b; CP
art. 315).
19. Texto de la norma demandada
Ley 60 de 1993.
"Artículo
16.  Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación
de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.  Sin perjuicio de lo dispuesto en el
Parágrafo 2 del Artículo 14 de la presente ley, para la dirección y prestación
de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se
observarán las siguientes reglas:
A.  En salud:
(...)
B.  En educación:
(...)
5.  Los
Municipios que organicen los sistemas de planeación de información y de
pedagogía; que demuestren eficiencia y eficacia institucional; que demuestren
que están realizando aportes permanentes con recursos propios para la
educación; que comprueben que cumplen los planes de incorporación de maestros
por contrato que llenen los requisitos de la carrera docente, podrán solicitar
al Departamento, la facultad para nombrar a los empleados docentes y
administrativos de los establecimientos educativos estatales que laboren en el
Municipio, previo el cumplimiento de los requisitos legales para su
nombramiento."
(Se subraya la
parte demandada)
Formulación del
cargo
20. Según el
artículo 153 de la Ley 115 de 1994, el alcalde de cada municipio tiene la
facultad de designar a los educadores. Se erosiona, en consecuencia, la
autonomía que la Constitución reconoce a esa entidad territorial, si el
ejercicio de la anotada facultad se supedita a la autorización que ha de
impartir el respectivo gobernador departamental.
Posición del
Procurador General de la Nación
21. El principio de
autonomía municipal, en modo alguno, resulta vulnerado por la norma demandada.
Los departamentos, de conformidad con la Constitución, ejercen un importante
papel de articulación entre el nivel nacional y el municipal y, además,
respecto de las competencias municipales, a ellos compete desarrollar funciones
de coordinación, subsidiariedad y concurrencia.
Posición del
Ministerio de Educación Nacional
22. Si el docente se
remunera con cargo a los fiscos municipales, la autonomía es plena. Sin
embargo, la fuente de financiación, en este caso, está constituida por los
recursos del situado fiscal que administra el departamento. Luego, no se
observa quebranto de la carta.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
23. Coincide la
Corte con las tesis expuestas por el Procurador y el apoderado del Ministerio
de Educación Nacional.
La educación pública
es una misión del Estado, que no puede ser reservada a un único ente
territorial. Frente a esta tarea hay un compromiso que abarca todos sus
niveles. Dispone la Constitución: "La Nación y las entidades territoriales
participarán en la dirección y administración de los servicios educativos
estatales, en los términos que señale la Constitución y la ley " (C.P.
Art. 67).
Conforme a este
mandato, la Ley 60 de 1993, ha procedido a distribuir competencias en la
materia entre los diferentes niveles territoriales. La técnica empleada a este
respecto, no es objeto de glosa constitucional, pues es perfectamente
congruente con la Carta. Se observa, en términos generales, que en atención a
cada tarea, ellas se asignan a los distintos niveles territoriales tomando en
debida consideración los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (CP art. 288). Así mismo, en un asunto como el servicio público
educativo, que por su naturaleza debe convocar la participación de las
diferentes instancias gubernamentales, la ley se ha propuesto, como criterio
básico, atribuir a la Nación la dirección y planificación del sector, al
departamento le ha confiado su coordinación y administración y, al municipio,
se le ha otorgado su prestación.
De otro lado, así
como la Constitución ordena que "no se podrán descentralizar
responsabilidades sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes
para atenderlas", la ley que pone en marcha dicho proceso, bien puede
estructurarlo de manera tal que las funciones se radiquen en cabeza del ente de
manera progresiva y en la medida en que se cumplan precondiciones razonables
que aseguren una prestación eficiente del servicio tanto por el aspecto de
infraestructura requerida como de conocimientos y destrezas para su cabal manejo
y administración.
La autonomía
territorial y el fenómeno descentralizador, corresponden a direcciones
definitivas que tienen un grado de inexorabilidad en cuanto emanan de mandatos
perentorios del Constituyente, pero se inscriben en el marco de una República
unitaria y necesariamente comportan un proceso histórico de ajuste gradual y
constante. De otro modo, la autonomía y la descentralización abruptas,
repentinas y automáticas, amenazan lo que debe ser un avance sostenido y
genuino en esta materias, poniendo en peligro los recursos del Estado y
afectando a la comunidad usuaria de los servicios.
Por lo expuesto es
exequible la función de coordinación que la ley asigna a los departamentos, la
cual lejos de lesionar la autonomía municipal, se inspira en la necesaria
gradualidad del proceso descentralizador de la educación pública, que no puede
ser ajeno a la mencionada entidad territorial. Por otra parte, el departamento
es la entidad que recibe y distribuye entre los municipios de su jurisdicción
los recursos del situado fiscal que se destinan a la financiación del servicio
educativo estatal (CP art. 356).
Tercer cargo: Los
empleos públicos como materia de contrato (Ley 115 de 1994, art. 105; CP arts.
122, 123, 124 y 125 de la CP)
24.  Texto de la norma demandada
Ley 115 de 1994
Artículo 105.
Vinculación al Servicio Educativo Estatal.
La vinculación de
personal docente, directivo y administrativo al servicio público educativo
estatal, sólo podrá efectuarse mediante nombramiento hecho por decreto y dentro
de la planta de personal aprobada por la respectiva entidad territorial.
Unicamente podrán
ser nombrados como educadores o funcionarios administrativos de la educación
estatal, dentro de la planta de personal, quienes previo concurso, hayan sido
seleccionados y acrediten los requisitos legales.
Los concursos para
nombramientos de nuevos docentes serán convocados por los departamentos o
distritos; los educadores podrán inscribirse en la entidad territorial
convocante y como resultado del proceso saldrá una lista de elegibles, la cual
corresponderá al número de plazas o cupos para proveer en cada municipio.  El
Ministerio de Educación Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior -ICFES-, establecerá un sistema para
celebrar los concurso, de tal manera que se asegure la total imparcialidad.
Parágrafo
primero:  Al personal
actualmente vinculado se les respetará la estabilidad laboral y en el caso de
bachilleres no escalafonados, tendrán derecho a incorporarse al Escalafón
Nacional Docente siempre y cuando llenen los requisitos respectivos, en un
plazo no mayor de dos (2) años.  Si transcurrido este plazo no se han
escalafonado, serán desvinculados del servicio educativo, salvo los bachilleres
que se encuentran prestando sus servicios docentes en zonas de difícil acceso y
en proceso de profesionalización comprobado, en cuyo caso contarán con dos años
adicionales para tal efecto.
Parágrafo
segundo.  Los educadores
de los servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos
de régimen especial.
Parágrafo
tercero.  A los
docentes vinculados por contrato contemplados en el parágrafo primero del
artículo 6o de la Ley 60 de 1993 se les seguirá contratando sucesivamente para
el periodo académico siguiente, hasta cuando puedan ser vinculados a la planta
de personal docente territorial.
(Se subraya la
parte demanda)
Formulación del
cargo
25. En el artículo
demandado, la ley dispone, de un lado, que los educadores de los servicios
educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos de régimen
especial y, de otro, que a los docentes vinculados por contrato se les seguirá
contratando sucesivamente para el período académico siguiente, hasta cuando
puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial. De este
modo, dada la naturaleza pública de la función que cumplen los docentes de los
centros educativos estatales, así como de los deberes y responsabilidades de
estos empleos sujetos a carrera, se impone la necesidad de que su régimen se
establezca por ley y no mediante las estipulaciones de un contrato
administrativo o laboral y que, de otra parte, al respectivo cargo se acceda en
virtud de la ritualidad que conforman el nombramiento y la subsiguiente toma de
posesión y juramento. A este respecto, la figura del contrato administrativo,
mera ficción creada por el nominador, debe ser desestimada a fin de que la ley
recobre su verdadera vigencia.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
26. La Corte se
remite a las razones ya expuestas al analizar el primer cargo. Se impone, en
consecuencia, la declaratoria de inexequibilidad del precepto acusado.
Cuarto cargo: La
obligatoriedad de la educación religiosa (Ley 115 de 1994, arts. 23, 24 y 92;
CP arts. 18, 19, 20, 27 y 68)
27. Texto de las normas demandadas
Ley 115 de 1994
Artículo 23.
Areas obligatorias y fundamentales.  Para el logro de los objetivos de la educación básica
se establecen áreas obligatorias y fundamentales del conocimiento y de la
formación que necesariamente se tendrán que ofrecer de acuerdo con el currículo
y el Proyecto Educativo Institucional.
Los grupos de áreas
obligatorias y fundamentales que comprenderán un mínimo del 80% del plan de
estudios, son los siguientes:
1.  Ciencias
naturales y educación ambiental.
2.  Ciencias
sociales, historia, geografía, Constitución Política y democracia.
3.  Educación
artística.
4.  Educación ética
y en valores humanos.
5.  Educación
física, recreación y deportes.
6.  Educación
religiosa.
7.  Humanidades,
lengua castellana e idiomas extranjeros.
8.  Matemáticas.
9.  Tecnología e
informática..
Parágrafo.  La educación religiosa se ofrecerá en
todos los establecimientos educativos, observando la garantía
constitucional según la cual, en los establecimientos del Estado ninguna
persona podrá ser obligada a recibirla.
Artículo 24.
Educación religiosa.  Se
garantiza el derecho a recibir educación religiosa; los establecimientos
educativos la establecerán sin perjuicio de las garantías constitucionales
de libertad de conciencia, libertad de cultos y el derecho de los padres de
familia de escoger el tipo de educación para sus hijos menores, así como del
precepto constitucional según el cual en los establecimientos del Estado
ninguna persona podrá ser obligada a recibir educación religiosa.
En todo caso la
educación religiosa se impartirá de acuerdo con lo establecido en la ley
estatutaria que desarrolla el derecho de libertad religiosa y de cultos.
Artículo 92.
Formación del Educando.
La educación debe favorecer el pleno desarrollo de la personalidad del
educando, dar acceso a la cultura, al logro del conocimiento científico y
técnico y a la formación de valores éticos, estéticos, morales, ciudadanos y religiosos,
que le faciliten la realización de una actividad útil para el desarrollo
socioeconómico del país.
(....)
(Se subrayan las
partes demandas)
Formulación del
cargo
28. Las
libertades de conciencia, pensamiento, opinión, enseñanza, cátedra, aprendizaje
y religión, se violan si la ley determina la obligatoriedad de la educación
religiosa en los centros de enseñanza, tanto en el nivel básico como avanzado,
y si la misma es evaluable como logro académico y fundamento de la formación y
del pleno desarrollo de la personalidad del educando.
Distintas
disposiciones de la ley apuntan a que la educación religiosa se ofrezca
"en todos los establecimientos educativos". La salvedad de que no es
obligatoria en los colegios estatales, sugiere que sí lo es en los privados.
Los particulares laicos que organicen y regenten centros educativos, pese a su
posición filosófica, se verán constreñidos a incorporar la enseñanza religiosa
en el respectivo pensum. Siendo obligatorias y fundamentales las mismas áreas
de la educación básica, en un grado más avanzado (art. 31, ibid), para la
educación media, esta asignatura se convierte en obligatoria en ése estadio.
De otro lado, la
formación de valores religiosos en los educandos a fin de favorecer el pleno
desarrollo de su personalidad, como objetivo de la educación (ibid, art. 92),
no toma en cuenta a las personas que no profesan creencia religiosa alguna. En
este sentido, para los efectos de la evaluación, éstos estudiantes se
enfrentarán a una desigualdad en la obtención de sus promedios académicos.
Finalmente, la
educación religiosa forzosa, desvirtúa su naturaleza constitucional puramente
optativa. En estas condiciones, quienes no desean tomar la asignatura religiosa
-que se ofrece por principio a todos -, no tendrán alternativa distinta de
revelar sus creencias y exteriorizar aspectos de su propia conciencia y fuero
interno.
Posición del
Procurador General de la Nación
29. La neutralidad del
Estado frente a los asuntos religiosos, no implica indiferencia absoluta en la
materia y no es "contraria al privilegio igualitario de las religiones
frente a los no creyentes". Las normas, por ende, son exequibles, siempre
que se respete una igualdad de oportunidades "en la oferta educativa entre
las diversas religiones" y no se utilice la coerción para obligar a los
educandos a asistir a las clases correspondientes.
Posición del
Ministerio de Educación Nacional
30. Las normas son
exequibles como quiera que ellas sólo obligan a "ofrecer" la
educación religiosa y se abstienen de imponerla. La ley es competente para
intervenir en el currículo y señalar las áreas que el mismo debe cubrir (CP
arts. 67, 150-23 y 189-21). Adicionalmente, Colombia "es una nación
creyente y con actitud confesional", que en el preámbulo de su
Constitución ha invocado la protección de Dios. Lo anterior debe entenderse sin
perjuicio del respeto que se profesa a las diferentes religiones.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
31. Salvo la
inclusión obligatoria de la educación religiosa en el plan de estudios y la
mención de su importancia en la formación del educando, las normas demandas se
limitan a repetir, de manera general, los preceptos que ya se contienen en la
Constitución. Dado que el contenido regulativo de las normas transcritas es
mínimo en lo tocante a la libertad de religión y cuando existe es reiterativo
de la normativa constitucional, no serán declaradas inexequibles en cuanto
hayan podido desarrollar una materia que es propia de la ley estatutaria.
La Ley Estatutaria
133 de 1994" por la cual se desarrolla el derecho de libertad religiosa y
de cultos, reconocido en el artículo 19 de la Constitución Política ",
contiene las siguientes disposiciones que aclaran la presente controversia :
ARTICULO 6o. La libertad religiosa y de cultos
garantizada por la Constitución comprende, con la consiguiente autonomía jurí­dica
e inmunidad de coacción, entre otros, los derechos de toda per­sona:
(...)
g) De recibir e
impartir enseñanza e información religiosa, ya sea oralmente, por escrito o por
cualquier otro procedimiento, a quien desee recibirla; de recibir esa enseñanza
e informa­ción o rehusarla;
h) De elegir para sí
y los padres para los menores o los in­capaces bajo su dependencia, dentro y
fuera del ámbito esco­lar, la educación religiosa y moral según sus propias
convic­ciones. Para este efecto, los establecimientos docentes ofre­cerán
educación religiosa y moral a los educandos de acuerdo con la enseñanza de la
religión a la que pertenecen, sin per­juicio de su derecho de no ser obligados
a recibirla. La vo­luntad de no recibir enseñanza religiosa y moral podrá ser
manifestada en el acto de matrícula por el alumno mayor de edad o los padres o
curadores del menor o del incapaz;
Al examinar el
proyecto de ley estatutaria, la Corte Constitucional, expresó :
"Por lo que se
refiere al literal h) del mismo artículo 6o. del Proyecto de Ley
Estatutaria de Libertad Religiosa y de Cultos que se examina en esta
oportunidad, la Corte declarara su exequibilidad, bajo el entendimiento de que
la libertad religiosa que se reconoce, debe ser plenamente garantizada en el
sentido de que en ningún caso se puede condicionar la matricula del estudiante;
en consecuencia se debe respetar lo prescrito en el ordinal g) del mismo
artículo que reitera expresamente, con relación a la enseñanza y educación
religiosa, el derecho de toda persona a recibirla o a rehusarla".
En la parte
resolutiva de la sentencia se lee:
"Segundo.-
Declarar exequibles también los siguientes artículos:
El artículo 6o, en
el entendido de que la previsión del literal h) no condiciona la matrícula del
estudiante y de que a este respecto es preciso concordar su sentido con el
literal g) del mismo artículo".
32. A la luz de la
Constitución y de la referida ley estatutaria, las que integran un bloque de
constitucionalidad, pueden analizarse las dos novedades que introduce la ley
examinada.
El ofrecimiento de
educación religiosa en todos los establecimientos educativos, que dispone la
norma, es la condición de posibilidad para que toda persona pueda elegir
"la educación religiosa y moral según sus propias convicciones".
Elegir y recibir libremente educación religiosa corresponde a un elemento
constitutivo del núcleo esencial de la libertad religiosa, que sería teórico
sino encuentra la suficiente oferta de este tipo de educación. El fin de la
norma se encamina a crear los presupuestos de la libre opción religiosa y,
desde este punto de vista, no puede ser inconstitucional, en el entendido - que
la ley estatutaria precisa con nitidez - de que en todos los establecimientos,
públicos y privados, nadie puede ser obligado a recibirla (Ley 133 de 1994,
art. 6o, literal g).
Finalmente, la
adecuada formación religiosa, como meta educativa, sólo puede erigirse en
objetivo digno de ser perseguido para aquellas personas que libremente acepten
recibir dentro de su plan de estudios la anotada educación religiosa, no así
para quienes la rehusen. Si existe libertad para inscribirse en esta clase de
cursos, no es posible que con carácter prescriptivo general se postule como
ideal educativo la adecuada formación religiosa. Por lo expuesto, la Corte
declarará la constitucionalidad condicionada de la expresión
"religiosos" que aparece en el artículo 92 de la ley 115 de 1994. En
todo lo demás, no se observa quebranto alguno a la Constitución.
Quinto cargo:
Servicio educativo obligatorio y exclusión del estudiante (Ley 115 de 1994,
arts. 95 y 96; CP arts. 44 y 67)
33. Texto de las normas demandadas
Ley 115 de 1994
Artículo 95.
Matrícula.  La matrícula
es el acto que formaliza la vinculación del educando al servicio educativo.  Se
realizará por una sola vez, al ingresar el alumno a un establecimiento
educativo, pudiéndose establecer renovaciones para cada período
académico.
Artículo 96.
Permanencia en el Establecimiento Educativo.  El reglamento interno de la institución educativa
establecerá las condiciones de permanencia del alumno en el plantel y el procedimiento
en caso de exclusión.
La reprobación por
primera vez de un determinado grado por parte del alumno, no será causal de
exclusión del respectivo establecimiento, cuando no esté asociada a otra
causal expresamente contemplada en el reglamento institucional o manual de
convivencia.
(Se subrayan las
partes demandas)
Formulación del
Cargo
La renovación
periódica de la matrícula y la previsión de un procedimiento de exclusión del
alumno, sin contar con su simultáneo ingreso o reinserción en otro centro de
enseñanza, desconoce la obligatoriedad y gratuidad de la educación preescolar y
básica - nueve años - en las instituciones del Estado.
Posición del
Procurador General de la Nación
34. El cargo del
demandante no debe prosperar, pues, ignora que la educación tiene la naturaleza
de un "derecho-deber", generador de obligaciones y responsabilidades a
cargo del estudiante, como lo ha puesto de presente la Corte Constitucional en
su sentencia T-341 de 1993.
Posición del
Ministerio de Educación Nacional.
35. La exclusión del
estudiante del servicio educativo es una alternativa legítima y válida, si éste
viola el reglamento e incumple sus responsabilidades. Por lo tanto, "la
permanencia en el servicio educativo no excluye la existencia de un régimen
disciplinario propio de cualquier comunidad organizada".
Consideraciones
de la Corte Constitucional
36. La previsión de
una periódica renovación de la matrícula, en sí misma no viola el deber del
Estado de ofrecer educación preescolar y básica, salvo que ella deje de
hacerse, dentro de esos ciclos, sin un motivo serio, grave y debidamente
fundado. La debida prestación del servicio educativo, por parte del Estado,
supone que los educandos cumplan las condiciones razonables que se establezcan
en la ley y el reglamento. El cumplimiento de dichas condiciones asegura, hasta
el máximo grado de educación obligatoria y gratuita, el acceso y la permanencia
en el sistema educativo (CP art. 67).
La renovación
periódica de la matrícula, no significa librar a la contingencia, como
equivocadamente lo interpreta el demandante, el derecho a recibir educación
preescolar y básica, pues tanto el derecho como la permanencia se garantizan
siempre y cuando se observen requisitos mínimos y razonables cuyo conocimiento
es público y su aplicación controlable a través de un procedimiento objetivo e
imparcial. La renovación de la matrícula, a la cual, en principio se tiene
derecho, es una oportunidad para apreciar las observancia de las condiciones
mínimas de permanencia del estudiante en el centro educativo público.
La Corte
Constitucional ha reiterado en infinidad de ocasiones que los derechos
constitucionales no son absolutos. Al deber del Estado de impartir educación,
correlativamente se acompañan en el plano individual derechos públicos
subjetivos, que no pueden ser absolutos. El esfuerzo fiscal y humano que
realiza el Estado, que no es otra cosa que la comunidad organizada, reclama de
los estudiantes un debido aprovechamiento de las oportunidades brindadas en
condiciones de escasez.  En este orden de ideas, concedida la oportunidad de
estudio, el comportamiento del estudiante si reiteradamente incumple pautas
mínimas y denota desinterés o grave indisciplina, puede ser tomado en cuenta
como motivo de exclusión del sistema educativo que, si bien se funda en la
permanencia como principio, excepcionalmente admite la separación del estudiante
cuando se dan causas graves y objetivas según la apreciación de un criterio
pedagógico, maduro y democrático que en las circunstancias concretas la juzgue
indispensable.
En el evento de que
llegare a imponerse, como sanción disciplinaria, la exclusión del
establecimiento educativo público, supeditar la ejecución de la medida a que
simultáneamente se contemple el reingreso del estudiante a otro centro docente
estatal, aparte de restarle toda fuerza y sentido, olvida que la conducta que
la ha motivado traduce el incumplimiento de un deber ante la sociedad y el
Estado, esto es, frente a todo el sistema educativo público al cual pertenece
el primero.
Las ideas anteriores
han sido sostenidas de manera constante por esta Corporación.
"A pesar de ser
la educación un derecho fundamental de la persona, también exige de ésta el
cumplimiento de determinadas obligaciones.
El estudiante tiene
una obligación consigo mismo - en primer lugar -, con la familia, la sociedad y
el Estado - en segundo lugar -, para lograr el progreso en su formación
académica.
Sobre el
derecho-deber en materia de educación, Peces-Barba considera al respecto lo
siguiente: "Este tercer nivel que yo denomino provisionalmente
derecho-deber, supone que el mismo titular del derecho tiene al mismo tiempo
una obligación respecto a ésas conductas protegidas por el derecho fundamental.
No se trata que frente al derecho del titular otra persona tenga un deber
frente a ese derecho, sino que el mismo titular del derecho soporta la
exigencia de un deber. Se trata de derechos valorados de una manera tan
importante por la comunidad y por su ordenamiento jurídico que no se pueden
abandonar a la autonomía de la voluntad sino que el Estado establece deberes
para todos, al mismo tiempo que les otorga facultades sobre ellos. El caso más
claro de esta tercera forma de protección de los derechos económicos, sociales
y culturales es el derecho a la educación correlativo de la enseñanza básica
obligatoria".5 (Corte Constitucional Sentencia T-186
del 12 de mayo de 1993. MP Dr. Alejandro Martinez Caballero)
En punto a la
formación en disciplina y responsabilidad como elementos esenciales de la
educación, la Corte ha puesto de presente, la reflexión básica siguiente:
"La educación
que la Carta Política consagra como derecho y como servicio público no comprende
tan sólo la transmisión de conocimientos o la instrucción del estudiante en
determinadas áreas, sino que encierra, ante todo, la formación moral,
intelectual y física de la persona, tal como lo declara sin rodeos el artículo
67, inciso 5º, de la Constitución.
La labor educativa
que desempeñan la familia, los planteles y el Estado no termina en el individuo
que la recibe sino que, como tantas veces lo ha expresado esta Corte, cumple
una función social en cuanto sus resultados - positivos o
negativos - repercuten necesariamente en la colectividad cuando el estudiante
entra en relación con ella. De los principios y valores que profese y practique
- los cuales no adquiere por generación espontánea, sino que le deben ser
inculcados desde la más tierna infancia hasta el último grado de la formación
profesional - depende en gran medida el comportamiento del individuo en el
medio social, el cual se traduce, a la vez - miradas las cosas globalmente - en
la forma de vida de la sociedad entera. Nada bueno puede esperarse de un
conglomerado cuyos integrantes, por el descuido de sus mayores, carecen de una
mínima estructura moral o de los principios básicos que hagan posible la
convivencia pacífica, el mutuo respeto, el acatamiento del orden jurídico y el
sano desarrollo de las múltiples relaciones interindividuales y colectivas.
El hombre -
considera la Corte - debe estar preparado para vivir en armonía con sus
congéneres, para someterse a la disciplina que toda comunidad supone, para
asumir sus propias responsabilidades y para ejercer la libertad dentro de las
normas que estructuran el orden social.
Así, pues, de
ninguna manera ha de entenderse completo ni verdadero un derecho a la educación
al que se despoja de estos elementos esenciales, reduciéndolo al concepto vacío
de pertenencia a un establecimiento educativo. La vinculación formal de la
persona a un plantel resulta ser inútil si no está referida al contenido mismo
de una formación integral que tome al individuo en las distintas
dimensiones del ser humano y que se imparta con la mira puesta en la posterior
inserción de aquel en el seno de la sociedad.
De lo dicho se
concluye que cuando el centro educativo exige del estudiante respuestas,
en materia académica, disciplinaria, moral y física, o cuando demanda de él
unas responsabilidades propias de su estado, así como cuando
impone sanciones proporcionales a las faltas que comete, siempre
que desempeñe tal papel de modo razonable y sujeto al orden jurídico, no está
violando los derechos fundamentales del educando sino, por el contrario,
entregando a éste la calidad de educación que la Constitución
desea". (Sentencia T-341 del 25 de agosto de 1993. MP Dr. José Gregorio
Hernandez Galindo).
Finalmente, se anotó
en la sentencia de la Corte Constitucional T-402 del 3 de junio de 1992:
"La
Constitución garantiza el acceso y la permanencia en el sistema educativo,
salvo que existan elementos razonables - incumplimiento académico o graves
faltas disciplinarias del estudiante - que lleven a privar a la persona del
beneficio de permanecer en una entidad educativa determinada".
De acuerdo con las
consideraciones anteriores, el cargo no prospera.
Sexto cargo:
participación de los estudiantes en los consejos (Ley 115 de 1994, arts 94,
143, 155, 159, 160 y 162 ; CP art. 45)
37. Texto de las normas demandadas
Ley 115 de 1994
Artículo 94.
Personero de los Estudiantes.
En todos los establecimientos de educación básica y de educación media y en
cada año lectivo, los estudiantes elegirán a un alumno del último grado que
ofrezca el establecimiento, para que actúe como personero de los
estudiantes y promotor de sus derechos y deberes.
El personero de los
estudiantes tendrá las siguientes funciones:
a.  Promover el
cumplimiento de los derechos y deberes de los estudiantes como miembros de la
comunidad educativa, y
b.  Presentar ante
el Rector del establecimiento las solicitudes que considere necesarias para
proteger los derechos de los estudiantes y facilitar el cumplimiento de sus
deberes.
Parágrafo.  Las decisiones respecto a las solicitudes
del personero de los estudiantes serán resueltas en última instancia por el
Consejo Directivo o el organismo que hagas las veces de suprema autoridad del
establecimiento.
Artículo 143.
Consejo Directivo de los Establecimientos Educativos Estatales.  En cada establecimiento educativo del
Estado existirá un Consejo Directivo integrado por:
a.  El rector del
establecimiento educativo, quien lo convocará y presidirá;
b.  Dos
representantes de los docentes de la institución;
c.  Dos
representantes de los padres de familia;
d.  Un representante
de los estudiantes que debe estar cursando el último grado de educación que
ofrezca la institución;
e.  Un representante
de los ex-alumnos de la institución, y
f.  Un representante
de los sectores productos del área de influencia del sector productivo.
Para la elección de
los representantes a que se refiere este artículo, el Gobierno Nacional
establecerá la reglamentación correspondiente que asegure la participación de
los estamentos que lo integran y fije el período para el cual se elegirán.
Parágrafo.  Los establecimientos educativos con
escaso número de docentes o de alumnos y que se hayan acogido al régimen de
asociación previsto en los artículos 138 y 140 de esta ley, contarán con un
consejo directivo común elegido de manera democrática.
Artículo 155.
Junta Nacional de Educación -JUNE-  Créase la Junta Nacional de Educación -JUNE- que
funcionará como órgano científico, con carácter consultor permanente del
Ministerio de Educación Nacional, para la planeación y diseño de las políticas
educativas del Estado.
Artículo 159.
Composición de la Junta Departamental de Educación -JUDE-  Las Juntas Departamentales de Educación
estarán conformadas por:
1.  El gobernador
del departamento o su delegado quien la presidirá;
2.  El Secretario
de Educación Departamental;
3.  El Secretario
de Hacienda Departamental o su delegado;
4.  El Director
de la Oficina de Planeación Departamental o del organismo que hagas sus veces;
5.  El
Representante del Ministerio de Educación Nacional;
6.  Un Alcalde
designado por los alcaldes del mismo Departamento;
7.  Dos
representantes de los educadores designados por la organización sindical de
educadores que acrediten el mayor número de afiliados en el Departamento;
8.  Un
representante de los directivos docentes del departamento designado por la
asociación de directivos docentes que acredite el mayor número de afiliados;
10.  Un
representante de las instituciones educativas privadas designado por la
asociación  que acredite el mayor número de afiliados;
11.  Un
representante de las comunidades indígenas o campesinas o uno de las
comunidades negras o raizales, si las hubiere, escogido por las respectivas
organizaciones, y
12.  Un
representante del sector productivo.
Artículo 160.
Composición de la Junta Distrital de Educación.  En cada uno de los distritos habrá una
Junta Distrital de Educación conformada por:
1.  El Alcalde
del Distrito quien la presidirá;
2.  El Secretario
de Educación Distrital
3.  El Secretario
de Hacienda Distrital o su delegado;
4.  El Director
de la Oficina de Planeación Distrital o del organismo que hagas sus veces;
5.  El Representante
del Ministerio de Educación Nacional;
6.  Dos (2)
representantes de los educadores designados por la organización sindical de
educadores que acrediten el mayor número de afiliados en el distrito;
7.  Un
representante de las instituciones educativas privadas designado por la
asociación  que acredite el mayor número de afiliados;
8.  Un
representante de los directivos docentes del distrito designado por la
asociación de directivos docentes que acredite el mayor número de afiliados;
9.  Un representante
del sector productivo, y
10.  Un
representante de las comunidades negras, sin las hubiere, escogido por las
respectivas organizaciones.
Artículo 162.
Composición de la Junta Municipal de Educación -JUME-  Las Juntas Municipales de Educación
estarán conformadas por:
1.  El Alcalde,
quien la presidirá;
2.  El Secretario
de Educación Municipal o el funcionario que haga sus veces;
3.  Un director
de Núcleo designado por la asociación de directores de núcleo o quien hagas sus
veces;
4.  Un representante
del Concejo Municipal o de las juntas administrativas locales, donde existan;
5.  Dos
representantes de los educadores, uno de los cuales será directivo docente,
designados por las respectivas organizaciones de educadores y de directivos
docentes que acrediten el mayor número de afiliados;
6.  Un
representante de los padres de familia;
7.  Un
representante de las comunidades indígenas, negaras o campesinas, si las
hubiere, designado por las respectivas organizaciones;
8.  Un
representante de las instituciones educativas privadas del municipio, si las
hubiere, designado por la asociación que acredite el mayor número de afiliados.
(Se subrayan las
partes demandas)
Formulación del
cargo
38. La
participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que
tengan que ver con la protección, educación y progreso de la juventud ( CP art.
45 ), no puede ser indebidamente restringida por la ley. Las normas acusadas lo
hacen cuando limitan, sin justificación alguna, a los estudiantes de último
grado la posibilidad de ser elegibles para los cargos de "personero de los
estudiantes" y representante del cuerpo estudiantil en el "consejo
directivo de los establecimientos educativos estatales ". En este mismo
sentido, es inconstitucional la exclusión que recae sobre los estudiantes
adolescentes cuando se los margina de las juntas de educación nacional,
departamental y municipal.
Posición del
Procurador General de la Nación
39. Las normas son
exequibles. La participación de los "educandos" no se limita a la
"figura del personero (...) existen otros niveles regulados por el citado
ordenamiento donde se hace efectiva la participación de aquéllos que la misma
ley 115 denomina como integrantes de la comunidad educativa ".
Consideraciones
de la Corte Constitucional
40. Establecer
requisitos de elegibilidad no vulnera el núcleo esencial de ningún derecho de
participación, salvo que carezcan de razonabilidad o se enderecen directa o
indirectamente a impedir o inhibir el respectivo derecho.
Normalmente, los
aludidos requisitos, en el marco de la democracia representativa, se orientan a
establecer calidades que se consideran necesarias para ejercer correcta e
idóneamente una determinada función pública o social.
En el ámbito de la
democracia escolar, la Corte estima que el legislador ha establecido un
requisito razonable para los cargos representativos de personero estudiantil y
miembro del consejo directivo: cursar el último grado en el establecimiento
educativo. La condición impuesta garantiza, por regla general, una mejor
mediatización de los intereses de todos los estudiantes, si se toma en cuenta
el mayor número de experiencias y conocimientos que necesariamente ha acumulado
el estudiante que se encuentra en esa situación y su mayor grado de madurez,
todo lo cual seguramente le permite ser más consciente de las necesidades y
anhelos del cuerpo estudiantil. Si bien todo requisito supone un grado de
limitación, el examinado no impide que el universo de los estudiantes participe
en la elección como electores y que, en su momento, toda persona tenga la
posibilidad de acceder a dichos cargos representativos cuando llegue al último
grado.
Finalmente, el hecho
de que el Estado y la sociedad, según la Constitución (CP art. 45), garanticen
la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados
que tengan a cargo su protección, educación y progreso, no significa que en
todo organismo que tenga ese objetivo necesariamente deba contemplarse una
misma medida de participación juvenil. Aunque, por regla general debe
favorecerse la participación de los jóvenes, excepcionalmente cabe negarla si
la índole de las funciones de la entidad y otros factores de gran complejidad,
le restan objetivamente plausibilidad y sentido a dicha participación, lo que
sólo se puede resolver en cada caso concreto. Es claro que en el evento de que
la participación juvenil no pueda lograrse, el organismo, consecuente con su
ideario, debe consultar las necesidades y deseos de la juventud y procurar
satisfacerlas y encauzarlos de la mejor manera posible.
Examinadas las
funciones de los distintos organismos, la Corte concluye que si bien no siempre
puede articularse una forma de representación de la juventud en éstos, su
ausencia sólo es constitucionalmente relevante dependiendo del grado de
proximidad que tengan con la comunidad educativa y de la trascendencia de las
decisiones que la afecten y que ellos adopten. Se observa que la ausencia de
participación en el círculo inmediato del joven comporta una violación manifiesta
de sus derechos y del designio de la Constitución que desea insertarlo en una
práxis democrática dentro de su entorno inmediato de modo que ella incida
eficazmente en su formación espiritual. No obstante, de organismos
existencialmente alejados del mundo inmediato del joven ordinariamente se
desprenden decisiones que le interesan en un sentido sustancial, tal es el caso
de las juntas en las que se adoptan las políticas sobre la planeación y diseño
del sector educativo.
La participación de
la juventud en el círculo inmediato, por su propia naturaleza, puede
privilegiar formas de participación directas y representativas. La
participación en los sistemas de protección, educación y progreso de la
juventud, dada su capacidad de afectar globalmente a la juventud de una manera
que ésta a veces difícilmente percibe, no puede sustraerse como espacio de
participación activa de los jóvenes, pero por su creciente complejidad, demanda
mecanismos y canales de participación que, aunque no sean representativos, materialmente
sirvan al propósito de recibir y tramitar las demandas e inquietudes de la
juventud.
El hecho de que un
organismo superior del sistema - como las juntas educativas - no incorpore en
su seno a un representante de los jóvenes, indefectiblemente no conduce a la
inconstitucionalidad, pues la participación activa no se reduce a esa
modalidad. Lo decisivo en este punto es que el organismo cuyo objeto sea la
protección, educación y progreso de la juventud, disponga de mecanismos,
instancias y medios a través de los cuales pueda darse una significativa y útil
participación de los jóvenes.
Las funciones de las
juntas educativas, en algunos aspectos sólo se refieren a materias relacionadas
con la prestación técnica del servicio educativo y la coordinación
interadministrativa de los agentes del servicio. Pero, en las restantes
funciones, su pertinencia respecto de los intereses y necesidades de los
jóvenes, es difícil de negar y pese a ello no se contemplan formas o medios a
través de los cuales se recojan sus ideas, reclamos, planteamientos, peticiones
y demandas.
Por lo expuesto, se
declarará la exequibilidad condicional de las normas acusadas. La condición
consiste en que las Juntas respecto de los asuntos que más directamente conciernan
a la juventud, deberán acordar mecanismos y formas de participación que sean
compatibles con su estructura y funciones y que permitan y den cauce a la
intervención de los jóvenes.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
1.  Declarar inexequible
el parágrafo 1° del artículo 6 de la Ley 60 de 1993.
2.  Declarar exequible
el numeral 5 de la parte B, del artículo 16 de la Ley 60 de 1993.
3.  Declarar inexequible
el parágrafo tercero del artículo 105 de la Ley 115 de 1994.
4.  Declarar exequible
las expresiones, 6. Educación religiosa y en todos los
establecimientos educativos,  del artículo 23 de la Ley 115 de 1994.
5.  Declarar exequible
la expresión los establecimientos educativos la establecerán, del
artículo 24 de la Ley 115 de 1994.
6.  Declarar exequible
la expresión religiosos, del artículo 92 de la Ley 115 de 1994, bajo el
entendimiento de que no puede prescribirse como objetivo de la formación del
educando si éste ha rehusado la educación religiosa.
7.  Declarar exequibles
las expresiones por una sola vez y pudiéndose establecer renovaciones
del artículo 95 de la Ley 115 de 1994.
8.  Declarar exequibles
las expresiones procedimiento en caso de exclusión del inciso primero
del artículo 96 de la Ley 115 de 1994 y por primera vez y cuando no
esté asociado a otra causal expresamente contemplada en el reglamento
institucional o manual de convivencia del inciso segundo del artículo 96 de
la Ley 115 de 1994.
9.  Declarar exequibles
las expresiones del último grado que ofrezca el establecimiento, del
artículo 94 de la Ley 115 de 1994 y  que debe estar cursando el último grado
de educación que ofrezca la institución, del artículo 143 de la Ley 115 de 1994.
10.  Declarar exequibles,
por las razones expuestas en la parte motiva, los artículos 155, 159, 160 y 162
de la Ley 115 de 1994, bajo el entendido de que las Juntas acordarán mecanismos
y formas de participación que sean compatibles con su estructura y funciones a
fin de dar cauce a la intervención de los jóvenes en aquellos asuntos que más
directamente les concierne.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL        EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ            HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                             Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
5 PECES-BARBA. Gregorio. Escritos
sobre Derechos Fundamentales. Eudesa Universidad. Madrid.1968. pág. 209.