C-291-19
REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia
C-291/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Estarse a lo resuelto en la sentencia C-204 de 2019
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA CODIGO NACIONAL DE POLICIA-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se configuró el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional
Referencia: Expediente D-12933
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86
de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”
Actores:
Brandon Rodríguez, Tatiana Vega Niño y Alexis Ferley
Bohorquez
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá
D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la siguiente
sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
ANTECEDENTES
1.
Demanda de
inconstitucionalidad
1.1.
Texto demandado
El
día 5 de octubre de 2018, los ciudadanos Brandon Rodríguez, Deissy Tatiana Vega
Niño y Alexis Ferley Bohorquez presentaron demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 86 del Código Nacional de Policía y Convivencia, que
establece lo siguiente: (i) la sujeción al Código Nacional de Policía y de
Convivencia de las personas jurídicas, con o sin ánimo de lucro, que realicen
actividades propias de clubes sociales que tengan impacto en la convivencia o
en el orden público, de casas culturales, o de centros sociales privados o
análogos en los que se ofrezcan servicios de recreación, diversión,
expendio o consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna,
whiskería, cantina, rockola, karaoke, sala de masajes o espectáculos para
asociados o para el público; (ii) la facultad de los alcaldes para establecer
horarios de funcionamiento para los establecimientos anteriores, y para fijar
las medidas correctivas en caso de incumplimiento; (iii) la facultad de las
autoridades de policía y de los comandantes de Estación de Policía para
ingresar a los establecimientos anteriores para verificar el cumplimiento de
los horarios de funcionamiento dispuesto por los alcaldes, y para imponer las
medidas correctivas a que haya lugar.
A
continuación se transcriben los apartes normativos demandados:
“LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Diario
Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual
se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 86. CONTROL
DE ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro
establecidas o que funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo
de lucro cuya actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas
culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares, que
ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo
de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina,
rockola, karaoke, sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para sus
asociados o para el público en general, estarán sujetos a las normas del
presente Código.
PARÁGRAFO 1o. Como consecuencia de lo anterior, los
alcaldes distritales o municipales podrán establecer horarios de funcionamiento
para los establecimientos antes mencionados, y determinar las medidas
correctivas por su incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el
presente Código.
PARÁGRAFO 2o. Facúltese a las autoridades de Policía y
Comandantes de Estación de Policía para ingresar a los establecimientos
mencionados en el presente artículo con el fin de verificar el cumplimiento de
horarios dispuestos por los alcaldes distritales o municipales y para imponer
las medidas correctivas que correspondan”.
1.2.
Cargos
Según los accionantes, el
precepto demandado desconoce los artículos 13, 14, 15, 16, 26, 28, 29, 38, 39,
58, 152 y 153 de la Carta Política. Los peticionarios esgrimen dos tipos de
argumentos, uno de orden sustantivo, y otro de orden procedimental.
1.2.1. Con respecto a los vicios materiales,
se sostiene que la facultad otorgada a las autoridades locales para regular,
limitar e interferir en la actividad económica de las personas jurídicas,
resulta lesiva de una amplia gama de derechos fundamentales.
En particular, la habilitación
otorgada a los alcaldes y a las autoridades de policía para limitar el horario
de funcionamiento de los establecimientos, así como para ingresar en los lugares
en que las personas jurídicas despliegan sus actividades regulares, desconoce
el derecho a la intimidad de los clubes y de los individuos que ingresan a los
mismos, así como la garantía de la inviolabilidad del domicilio, máxime cuando
el ingreso a los establecimientos se puede producir sin mediar orden judicial,
sin existir un motivo previamente determinado en la ley para este efecto, y sin
sujeción a las exigencias del artículo 28 de la Carta Política, tal como ha
sido entendida por este tribunal en la sentencia C-223 de 2017[1]. Con ello, la medida
legislativa provoca también la vulneración de los derechos a la igualdad entre
las personas jurídicas y las personas naturales, al reconocimiento de la
personalidad jurídica, a la intimidad, al libre desarrollo de la personalidad,
al debido proceso y a la propiedad privada.
De hecho, el sistema
judicial ya ha declarado la invalidez de aquellas normas que pretendían
desconocer los derechos fundamentales de las personas jurídicas en términos
similares a los del actual Código de Policía. Así, en sentencia del 10 de
febrero de 2000, el Consejo de Estado anuló un decreto que fijaba unos horarios
para ciertos establecimientos, sobre la base de que las actividades
desarrolladas en los domicilios de las personas jurídicas no son susceptibles
de reglamentación policiva, ni siquiera para efectos de fijar los horarios[2], aclarando que “no
habrá lugar a reglamentaciones de la actividad ciudadana cuando ésta se
mantenga dentro de los límites de lo privado, a menos que se esté en presencia
de un régimen autoritario. NO puede, entonces, la autoridad de policía
(alcaldes y gobernadores) reglamentar la actividad en un lugar privado (…)”.
Por su parte, en sentencia
del 20 de septiembre de 2002, el mismo Consejo de Estado anuló un decreto
municipal en el que se pretendía, nuevamente, establecer los horarios de
algunos establecimientos, sobre la base de que esto excedía las competencias
constitucionales y legales de las autoridades locales, y de que anulaba las
libertades fundamentales: “En este artículo se está abriendo la posibilidad
de restringir horarios, incluso a los establecimientos privados al referirse a
los ‘establecimientos de otra naturaleza’, sean ‘abiertos o no al
público’, siempre que expendan o se consuman bebidas alcohólicas, lo cual
llevaría a la situación de que aún en las residencias particulares o en sitios
que constituyen domicilio, si se consume lictor, se aplique la restricción de
horario (…) al respecto, precisa la Sala que de conformidad con la protección
constitucional a la intimidad, las restricciones o limitaciones en el campo de
lo privado deben ser excepcionales y no permanentes (…) en el caso concreto, el
alcance municipal excede su competencia al tener como permanente lo que
eventualmente podría ser objeto de restricción”[3].
El desconocimiento de esta garantía
y de derecho, a su turno, provoca la transgresión de múltiples derechos
fundamentales, tal como se explica a continuación.
-
La
violación del derecho a la igualdad se produce porque se establece una
diferenciación inadmisible entre las personas naturales y las personas
jurídicas, en tanto mientras las primeras se encuentran blindadas frente a las
autoridades públicas en su libertad e intimidad, las segundas carecen ahora de
esta protección. Esta diferenciación tiene origen, precisamente, en el artículo
86 del Código de Policía, “que permite a los alcaldes distritales o
municipales del país establecer a su criterio horarios de funcionamiento, y a
su vez, que las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de Policía
ingresen al domicilio de las colectividades (…) y ubiquen a estas en un estado
de desigualdad frente a las personas naturales o humanas, quienes gozan del
derecho de inviolabilidad de domicilio”. Esto es aún más grave si se tiene
en cuenta que, recientemente, en la sentencia C-223 de 2017[4] la Corte declaró la inexequibilidad
del artículo 162 de la misma Ley 1801 de 2016, que limitaba esta garantía para
las personas naturales, sobre la base, precisamente, del reconocimiento de la
inviolabilidad del domicilio.
-
Asimismo,
como consecuencia del desconocimiento del derecho a la inviolabilidad del
domicilio, se habría vulnerado del derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica, derecho que ha sido reconocido por la propia
jurisprudencia de este tribunal en la sentencia T-396 de 1993[5]: “la autorización legal
otorgada vía parágrafo a las autoridades de Policía y Comandantes de Estación
de Policía para ingresar a los domicilios de las personas jurídicas, desconoce
la existencia o personalidad jurídica de estas agrupaciones o asociaciones,
dado que su intromisión la hacen sin formalidad jurídica alguna”.
-
Lo
propio puede afirmarse del derecho al libre desarrollo de la personalidad,
en tanto la medida legislativa otorga a las autoridades municipales la potestad
para regularizar la actividad de las personas jurídicas, incluso en escenarios
donde se despliega su intimidad, y respecto de labores que son plenamente
lícitas: “Dicha norma veta u obstaculiza ciertas actividades lícitas que se
desarrollan incluso dentro del ámbito o esfera privada de los entes colectivos;
por ello se puede intuir que al limitar ciertas actividades que se desarrollan
en la privacidad del domicilio de estas asociaciones se interviene igualdad en
su intimidad y por la misma vía se constriñe el libre desarrollo de la
personalidad y el desarrollo económico y social de la asociaciones, y a su vez
la de los individuos que la conforman”.
-
Por
las mismas razones, las facultades previstas en la norma atacada transgreden el
derecho al debido proceso, en tanto desconocen las exigencias
constitucionales y legales, de orden sustantivo y procesal, para que las
autoridades puedan hacer uso de la facultad para ingresar al domicilio de las
personas jurídicas, entre ellos, la existencia de un mandamiento escrito
emitido por la autoridad judicial competente, mandamiento que, a su turno,
supone la apertura de una noticia criminal, la previa investigación por parte
de la Fiscalía General de la Nación, la solicitud de allanamiento ante los
jueces de control de garantías, el acompañamiento de la Fiscalía a la Policía
para el allanamiento del domicilio, y el control posterior de legalidad por
parte de las instancias jurisdiccionales.
-
A
su turno, las restricciones a las actividades desplegadas por las personas
jurídicas devienen en la anulación de la libertad de asociación, en
tanto, a la largo, impiden a los miembros de una colectividad desarrollar las
actividades para las que esta última fue constituida, y en tanto se restringe,
temporal y especialmente, el espectro de labores y operaciones que pueden
realizar los individuos que optan por congregarse y asociarse.
-
Finalmente,
se advierte la norma impugnada desconoce el derecho a la propiedad privada,
en la medida en que las restricciones a la actividad económica de las personas
jurídicas se traduce una afectación de su patrimonio, y en la medida en que
permite a las autoridades policiales intervenir en el manejo de los bienes de
las colectividades. De esta suerte, la habilitación otorgada a los alcaldes
para impedir a las personas jurídicas desplegar sus actividades en ciertos
horarios, y para ingresar en sus establecimientos, deviene necesariamente en
una restricción para hacer uso y para sacar provecho de los bienes muebles e
inmuebles de su propiedad, y con ello, anula el artículo 58 de la Carta
Política.
1.2.2. Por otro lado, desde el punto de vista procedimental,
se argumenta que comoquiera que las disposiciones atacadas comprometen
directamente las libertades fundamentales de las personas jurídicas, éstas
debían ser aprobadas con el procedimiento previsto en la Carta Política para
las leyes estatutarias, y no para las leyes ordinarias. En efecto, como las
medidas contempladas en el artículo 86 del Código de Policía tienen un impacto
directo en el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de las
personas, entre ellos la garantía de la inviolabilidad del domicilio, la
libertad de asociación, el derecho a la propiedad privada, o el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, no podían ser tramitadas como una ley
ordinaria, sino como una ley estatutaria, con las mayorías y el procedimiento
especial previsto para este tipo de normatividad.
1.3.
Solicitud
Con fundamento en las
consideraciones anteriores, se solicita la declaratoria de  inexequibilidad del
artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, o en su defecto, la de los parágrafos 1 y 2
del mismo artículo.
2.
Trámite judicial
2.1.
Mediante auto del día 17 de
agosto de 2018, el magistrado sustanciador inadmitió parcialmente la demanda
por los cargos formulados en contra del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801
de 2016, así como por las acusaciones por el desconocimiento del procedimiento estatutario,
pero la admitió por los señalamientos planteados en contra de los parágrafos 1
y 2 del mismo artículo, por la presunta violación de los artículos 13, 14, 15,
16, 26, 28, 29, 38, 39 y 58 de la Carta Política.
Con respecto a la inadmisión, se sostuvo que no se
formularon reparos específicos frente al inciso 1 del artículo 86, sino
únicamente frente a los parágrafos 1 y 2 del mismo precepto, que habilitan a
los alcaldes para fijar los horarios de funcionamiento para los
establecimientos descritos en la misma norma, y a las autoridades de policía
para ingresar en estos últimos, a efectos de verificar el cumplimiento de los
horarios, y para imponer las medidas correctivas a que haya lugar. De este
modo, al no haberse indicado las razones por las que la sujeción de las
actividades desplegadas por las personas jurídicas que tienen incidencia en la
convivencia o en el orden público a la normatividad del Código de Policía
desconoce la Carta Política, no existen cargos o acusaciones que puedan ser
objeto del escrutinio judicial.
Asimismo, se sostuvo que la demanda no proporcionaba
los elementos estructurales de la controversia constitucional en relación con
las acusaciones de tipo procedimental, pues únicamente se argumentó que la
norma impugnada desconocía o tenía incidencia en el ejercicio de uno o más
derechos fundamentales, circunstancia esta que, por sí sola, no hace imperativo
el trámite estatutario de la ley. Por el contrario, la exigencia de apelar al
trámite de las leyes estatutarias no se predica de toda regulación que tenga
alguna repercusión en el goce de algún derecho fundamental, sino de aquellas
normatividades que versan sobre los elementos estructurales de uno de tales
derechos, o que lo regulen de manera integral o exhaustiva, cuestiones estas
respecto de las cuales no se aportó ningún argumento o insumo de análisis.
Sin embargo, el magistrado sustanciador concluyó que
el juicio de constitucionalidad era procedente, al menos prima facie, en
relación con las acusaciones planteadas en contra de los parágrafos 1 y 2 del
artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta afectación del derecho a la
igualdad, de la inviolabilidad del domicilio, del derecho a la intimidad, del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, de la inviolabilidad del domicilio,
de la libertad de asociación y del derecho a la propiedad privada.
2.2.
En la medida en que los actores
no corrigieron la demanda en los términos establecidos en el auto inadmisorio, el
día 5 de diciembre de 2018 se rechazó la demanda en relación con las
acusaciones formuladas en contra del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de
2016, y en relación con los cargos de tipo procedimental.
Asimismo, se dio trámite a las demás acusaciones,
dando curso a las siguientes actuaciones:
-
Se corrió traslado de la misma a
la Procuraduría General de la Nación por el lapso de 30 días, para que rindiera
concepto en los términos de los artículos 242.5 y 278.5 de la Carta Política.
-
Se fijó en lista la disposición
impugnada, con el objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier
ciudadano.
-
Se comunicó de la iniciación del
proceso a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio
de Justicia y del Derecho, a la Policía Nacional, y a los alcaldes de Bogotá,
Medellín, Cali y Barranquilla, para que se pronunciaran sobre las pretensiones
de la demanda de inconstitucionalidad y suministraran los insumos fácticos,
conceptuales y normativos que estimaran pertinentes.
-
Se invitó a participar dentro del
proceso a las siguientes instancias, para que se pronunciaran sobre las
pretensiones de la demanda y para que suministraran insumos de análisis según
sus áreas de conocimiento y experticia: (i) las facultades de Derecho de la
Pontificia Universidad Javeriana, Externado de Colombia, de los Andes, Sabana,
Nacional de Colombia, EAFIT, Libre y de Antioquia; (ii) la Academia Colombiana
de Jurisprudencia y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (iii) la
Asociación Colombiana de Clubes Sociales y Deportivos (ASOCOLCLUBES), a la
Federación Nacional del Comercio (FENALCO), y a la Asociación Nacional del
Empresarios de Colombia (ANDI).
3.
Intervenciones
(JAXX Corporación Privada[6],
Julián Leonardo Díaz Baquero, Alcaldía Mayor de Bogotá[7],
Policía Nacional[8],
Institución Universitaria CESMAG[9],
Ministerio de Justicia y del Derecho[10],
Presidencia de la República[11])
3.1.
Intervenciones sobre la
viabilidad del escrutinio judicial (Ministerio de Justicia y el Derecho y
Alcaldía de Bogotá)
3.1.1.  Dado que en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador
delimitó la controversia constitucional, concluyendo que, al menos prima
facie las acusaciones formuladas en contra de los parágrafos 1 y 2 del
artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 por la presunta transgresión de los
artículos 13, 14, 15, 16, 26, 28, 29, 38,
39 y 58 de la Carta Política eran susceptibles de ser evaluadas en el escenario
del control abstracto de constitucionalidad, la mayor parte de las
intervenciones se refirieron directamente a la validez de las medidas
legislativas impugnadas, sin hacer una consideración expresa sobre la
procedencia del escrutinio judicial, y únicamente el Ministerio de Justicia del
Derecho y la Alcaldía de Bogotá formularon reparos a la viabilidad del control
constitucional propuesto por los actores.
A su juicio, las acusaciones adolecen de dos tipos de
deficiencias que impiden la estructuración de la controversia jurídica.
3.1.2. Desde la perspectiva de las normas legales objeto de la acusación,
tanto el Ministerio de Justicia como la alcaldía de Bogotá coinciden en que los
señalamientos de la demanda se construyeron en función de un contenido
normativo que no corresponde al texto de los parágrafos 1 y 2 del artículo 86
del Código de Policía. A su juicio, las objeciones parten de elucubraciones y
suposiciones infundadas sobre el contenido, alcance y efectos de la norma
impugnada, que de ninguna manera corresponden al texto de las disposiciones
impugnadas. De esta manera, en la medida en que, propiamente hablando, no se
formularon acusaciones en contra de estos contenidos normativos que se derivan
de los preceptos impugnados, no sería viable el escrutinio por inexistencia de
cargos.
3.1.3. Y desde la perspectiva del referente del juicio de
constitucionalidad, el Ministerio de Justicia sostiene que los cargos se
edifican bajo la premisa, inaceptable y no justificada, de que el legislador se
encuentra obligado a equiparar y a asimilar las personas jurídicas y las
personas naturales, y que debe otorgarles un tratamiento equivalente. Aunque
los actores sostienen que esta premisa tiene sustento directo en las sentencias
T-396 de 1993[12],
SU-192 de 1998[13]
y C-233 de 2017[14],
de las cuales reproducen algunos fragmentos, en realidad la Carta Política no
ha establecido una equivalencia semejante. De esta suerte, los cargos se
sustentan en conjeturas extraídas de consideraciones sobre los derechos y
garantías de las personas naturales, que se extrapolan automática y
artificiosamente a las personas jurídicas.
Dentro de esta misma línea, el Ministerio de Justicia
argumenta que la demanda incorpora una serie de  “planteamientos atípicos”,
porque la inconstitucionalidad se hace derivar, no de la oposición de las normas
demandadas con la Carta Política, sino de algunos artículos del Código Civil y
legislación concordante, con algunos pronunciamientos de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, convenientemente interpretados por los
demandantes, que se refieren a otros asuntos no debatidos en este proceso.
3.1.4. A partir de las consideraciones anteriores, los referidos
intervinientes concluyen que la Corte debe optar por un fallo inhibitorio.
3.2.
Intervenciones sobre la
constitucionalidad de las medidas legislativas (JAXX Corporación Privada[15],
Julián Leonardo Díaz Baquero, Alcaldía Mayor de Bogotá[16],
Policía Nacional[17],
Institución Universitaria CESMAG[18],
Ministerio de Justicia y del Derecho[19]
y Presidencia de la República[20]).
3.2.1. Intervenciones que solicitan la declaratoria de
constitucionalidad de la medida legislativa (Alcaldía Mayor de Bogotá[21],
Policía Nacional[22],
Ministerio de Justicia y del Derecho[23]
y Presidencia de la República[24])
3.2.1.1.
La Alcaldía Mayor de Bogotá, la
Policía Nacional, el Ministerio de Justicia y la Presidencia de la República
consideran que los cargos deben ser desestimados. La defensa de la normatividad
impugnada se estructura a partir de tres tipos de consideraciones, relativas al
contenido, a la finalidad y al fundamento constitucional de las medidas
legislativas.
3.2.1.2.
Con respecto al contenido de la
medida legislativa, la Alcaldía de Bogotá y la Policía Nacional argumentan que
las acusaciones de la demanda prescinden de algunos de los elementos de la disposición
legal impugnada que resultan relevantes para determinar su constitucionalidad,
asumiendo equivocadamente que los parágrafos 1 y 2 de la Ley 1801 de 2017
facultan a las autoridades locales para intervenir indiscriminadamente en las
actividades de los clubes sociales, cuando realmente la norma tiene un alcance
muy distinto.
Primero, la habilitación legal otorgada a los alcaldes
y a los miembros de la Policía Nacional recae sobre los clubes sociales, pero únicamente
en la medida en que en estos se adelanten actividades que tengan incidencia en
el orden público y transciendan el ámbito meramente privado. De este modo, la
facultad de intervención apunta únicamente a aquellas personas jurídicas que,
pese a calificarse como clubes privados, adelantan actividades comerciales y
operan a través de establecimientos que están abiertos al público, mientras que
cuando se trata de centros estrictamente privados, los alcaldes carecen de la
potestad para establecer sus horarios de funcionamiento, y la Policía tampoco
la tiene para incursionar en los escenarios en que despliegan su objeto social.
Asimismo, los actores no tuvieron en cuenta que la
facultad de intervención prevista en la norma demandada se circunscribe, primero,
a la determinación de los horarios de funcionamiento, y segundo, a la
verificación del cumplimiento de tales restricciones temporales y a la
imposición de las medidas correctivas, en los casos de inobservancia. De esta
manera, la norma no habilita a los alcaldes para determinar todas las
condiciones de modo, tiempo y lugar en que funcionan los establecimientos, ni
tampoco a las autoridades de policía para hacer las verificaciones que a bien
tengan, sino únicamente las que tienen relación directa con la observancia de
las limitaciones temporales establecidas previamente por las instancias
gubernamentales.
Así acotadas las prerrogativas de las autoridades
locales, la medida legislativa resulta ajustada a la Constitución, y no cercena
ninguna de las libertades fundamentales que los demandantes estimaron
lesionadas. De hecho, la Corte Constitucional ya ha hecho la diferenciación
entre los espacios estrictamente privados en los que las personas despliegan su
intimidad en un ámbito reservado, de otros espacios que tienen un mayor nivel
de apertura al público, y que por ser semi privados o semi públicos, pueden ser
intervenidos por el Estado por su repercusión en el ejercicio de los derechos y
las libertades públicas, y en la preservación de bienes sociales relevantes
como la salubridad, el orden público y la convivencia ciudadana. En tales
espacios la imposición de límites de orden temporal no envuelve una anulación
de la intimidad, máxime cuando estos establecimientos son de acceso público, y
a estos concurren personas que incluso se desconocen entre sí, y cuentan con
población pasajera. Teniendo en cuenta esta diferenciación, el legislador se
encontraba facultado para permitir que las autoridades ejerzan un control
limitado sobre las actividades que desarrollan ciertas personas jurídicas que,
pese a auto calificarse como clubes sociales privados, se encuentran abiertos
al público y desarrollan actividades mercantiles, algunas de ellas de dudosa
legalidad o abiertamente ilegales.
De igual modo, en la sentencia T-565 de 2013[25],
la Corte estableció una diferenciación entre los comportamientos que únicamente
involucran al individuo y que no interfieren en los derechos de terceras
personas, y aquellos en los que sí tienen repercusiones y afectaciones al orden
público o en los derechos de terceros, y aclaró que mientras los primeros no
pueden ser restringidos, las segundas pueden ser intervenidas con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad. Precisamente, los preceptos demandados se
refieren a las actividades y operaciones que tienen repercusión e incidencia en
el orden público, por lo que legítimamente pueden ser racionalizadas.
3.2.1.3.
En un sentido semejante, la
Alcaldía de Bogotá y la Policía Nacional justifican la medida legislativa a
partir de su finalidad. A su juicio, las normas impugnadas otorgan herramientas
a las autoridades locales para enfrentar una problemática que se ha venido
agravando a lo largo del tiempo, en la que “personas inescrupulosas se
amparan como fachada de corporaciones, asociaciones, fundaciones,
agremiaciones, sindicatos u otras agremiaciones, sindicatos u otras
organizaciones sin ánimo de lucro, con el fin de que la fuerza pública no pueda
ingresar al lugar donde ejercen actividades comerciales, como recreación,
expendio y consumo de licor, sala de baile, discoteca, prostíbulo, grill,
taberna, bar, sala de masaje, centros sociales, casas o salones de eventos o
cualquier tipo de espectáculo que no está dirigido con exclusividad a sus
asociados y/o actividades ilegales como venta y consumo de estupefacientes,
prostitución de menores, venta de licor adulterados, entre otras”[26].
Este tipo de prácticas se han extendido progresivamente, ya que como la
creación de este tipo de personas jurídicas no reviste mayor dificultad, pues para
su constitución sólo se requiere su inscripción en la Cámara de Comercio, o en
el Ministerio de Trabajo cuando se trata de un sindicato, cuando se comprueba
que la persona jurídica es tan sólo una fachada para realizar actividades
comerciales o ilegales sin el control policivo y se cancela su personería
jurídica, se puede sustituir sumariamente por otra de manera casi que inmediata.
Desde esta perspectiva, la norma demandada pretende
hacer frente a los vacíos normativos que existían antes de la expedición del
nuevo Código de Policía, que ha venido siendo aprovechados por distintos
establecimientos comerciales, algunos de ellos abiertamente ilegales, pero que
se rotulan como privados para impedir el control policial y para evadir las
cargas tributarias que les son inherentes: “Su trasfondo es crear un campo
santo para la distribución y consumo de sustancias sicoactivas, bebidas
alcohólicas adulteradas, trata de personas y corrupción de menores, entre otras
conductas punibles (…) e impedir el ingreso policial a sitios que simulan
llevar a cabo actividades legales, cuando lo que buscan es encubrir las
verdaderas prácticas que son de público conocimiento a nivel nacional, como lo
evidencian las imágenes que se publican en redes y medios de comunicación, que
favorece el actuar de las organizaciones delincuenciales”. [27]
Así las cosas, las disposiciones demandadas se
justifican en función de la finalidad a la que atienden, pues otorgan al Estado
importantes instrumentos para enfrentar un fenómeno socialmente nocivo, pero
creciente y extendido a lo largo de país, con el que se pretende eludir los
controles estatales con el ropaje y las formas de los clubes sociales, para
adelantar actividades con impacto social sin sujeción a las condiciones
determinadas en la ley, o incluso ilegales, y evadir las cargas tributarias,
con el agravante de que con ello se afecta el buen nombre de las instituciones
benéficas que actúan sin ánimo de lucro para la consecución de fines
altruistas. De permitirse que estos lugares se mantengan inmunes a la
intervención estatal, la seguridad, la vida y la integridad de quienes ingresan
al mismo quedan supeditadas al libre albedrío, sin que el propio Estado cuente
con herramientas para preservar su vida y bienes.
Por este motivo, ya el propio Consejo de Estado reconoció,
a la luz de la normatividad policiva anterior, esto es, el Decreto 1355 de
1970, que la intervención estatal en este tipo de escenarios se encuentra
plenamente justificada a la luz de la Constitución, para impedir la
proliferación de establecimientos comerciales que se “camuflan” y “mimetizan”
bajo la denominación de “clubes” como mecanismo para evadir la acción de las
autoridades policivas, poniendo en peligro la seguridad, la salubridad y la tranquilidad
ciudadana, y en particular, la vida e integridad de las personas que permanecen
en estos lugares a altas horas de la madrugada, tal como ocurre con los
amanecederos, que presentan una alta incidencia de lesiones, muertes, riñas,
atentados contra el patrimonio, entre muchos otros.
Dicho tribunal confirmó la validez de este tipo de
medidas aclarando, primero, que la intervención policial no está dirigida a los
genuinos clubes sociales cuya actividad se despliega en ámbitos meramente
privados, y segundo, que el Estado sí puede ejercer control frente a aquellos
otros que bajo este ropaje, pretenden encubrir sus actividades mercantiles,
algunas de ellas ilegales, para mantenerse inmunes frente al control policial,
y para eludir sus obligaciones tributarias: “Cuando los clubes sociales
ofrecen actividades sin ánimo de lucro y cuya actividad se circunscribe al
ámbito privado, esto es, que en el desarrollo de sus actividades no opere como
un establecimiento comercial de diversión, expendio de bebidas embriagantes y
demás servicio propios de negocios como bares, griles, discotecas, casino y de
diversión nocturna en general, bajo el ropaje de club y/o centro social privado
(…) que no sólo se denominen sino que realmente y operen como clubes y/o
centros sociales y/o deportivos, no resultan afectados en modo alguno por la
disposición acusada, toda vez que se suyo su actividad va a estar limitada a su
ámbito privado y enmarcada en condiciones características que son reconocidas y
fácilmente diferenciables de las organizaciones que no obstante su etiqueta de
club social, son realmente negocios privados de personas que explotan bajo esa
apariencias las actividades de diversión nocturna para evadir los controles y
limitaciones que las autoridades policivas han venido adoptando mediante normas
y medidas de la misma naturaleza” [28].
3.2.1.4.
Finalmente, tanto el Ministerio
de Justicia como la Presidencia de la República sostienen que las potestades
conferidas a las autoridades locales para intervenir en los clubes sociales
tienen respaldo directo en la Constitución, por lo cual, no cabría alegar la
invalidez de medidas legislativas que se amparan en disposiciones específicas
del ordenamiento superior.
Así, aunque los accionantes afirman que las normas
atacadas restringen los derechos fundamentales, la misma Constitución establece
que estos no tienen un carácter absoluto, y que, en cualquier caso, como su
ejercicio debe respetar los derechos de los demás, pueden ser limitados por el
legislador en función de este imperativo. En tal sentido, artículo 16 de la
Carta Política, al mismo tiempo que consagra el derecho al libre derecho de la
personalidad, dispone que este puede ser limitado en función de los derechos de
las demás personas, y según los lineamientos que establezca el propio sistema
jurídico. Lo propio se advierte con la garantía de la inviolabilidad del
domicilio, pues, tal como aclaró la Corte Constitucional en la sentencia C-505
de 1999[29],
en la medida en que el domicilio corporativo de las personas jurídicas no
compromete la intimidad, tiene un ámbito de protección menor, de suerte que la
reserva judicial no opera automáticamente en todos los casos, y puede ser
restringido. Y, de manera general, el artículo 95 determina que “el
ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en esta Constitución implica
responsabilidades” y que uno de los deberes ciudadanos consiste en “respetar
los derechos ajenos y no abusar de los propios”. Partiendo de esta base, las
potestades de intervención otorgadas a los alcaldes y a las autoridades de
policía frente a los clubes que, siendo privados realizan actividades que
tienen repercusión pública, no pueden ser consideradas como una transgresión
iusfundamental, pues, precisamente, atienden a la necesidad de garantizar
esos mismos derechos que los demandantes estiman violados. Con ello, la medida
viene a ser un “fiel desarrollo del objeto que orienta el Código Nacional de
Policía y Convivencia”, tanto en su carácter preventivo, como en su
objetivo de garantizar las condiciones de convivencia que aseguran el ejercicio
de los derechos.
Asimismo, según sostiene la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, tanto la regla que habilita a los alcaldes para
fijar los horarios de las actividades de los clubes, como la que faculta a las
autoridades de policía para verificar su cumplimiento, se enmarcan dentro de
las atribuciones otorgadas a estas instancias por la propia Constitución
Política.
En efecto, el artículo 315 de la Carta Política asigna
expresamente a los alcaldes la función de “conservar el orden público en el
municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba
del Presidente y del respectivo gobernador”. Esta facultad de naturaleza
constitucional comprende la potestad para reglamentar aspectos policivos
regulados de manera general por el legislador y por el gobierno nacional, para
especificar el alcance de las directrices generales establecidas a nivel
nacional, todo lo cual explica y justifica la habilitación normativa.
Por su parte, la facultad otorgada a los miembros de
la Policía Nacional para ingresar a los establecimientos para verificar el
cumplimientos de los horarios e imponer las medidas correctivas del caso, tiene
sustento directo en la Constitución, ya que las autoridades policiales son los
ejecutores de la función policial, desplegando la fuerza material necesaria para
concretar las directrices que, en materia de orden público, han establecido previamente
el legislador, el gobierno nacional y las autoridades locales.
Incluso, en la sentencia C-825 de 2004[30]
la propia Corte Constitucional sostuvo este esquema de distribución de
competencias, afirmando, primero, que los alcaldes como autoridades encargadas
de manejar el orden público en el nivel local, cuentan con potestades
reglamentarias para concretar las directrices que en este frente fijan de
manera general el legislador y el gobierno nacional, y, segundo, que como las
autoridades de policía son los ejecutores de los lineamientos que en este
frente fijan el legislador y el ejecutivo, cuentan con las facultades para
materializar su contenido a través del uso de la fuerza. La norma demandada,
precisamente, se ajusta a este esquema delineado claramente en la Carta
Política, tal como lo ha reconocido este tribunal.
3.2.2. Intervenciones que cuestionan la constitucionalidad de
la medida legislativa (Corporación JAXX,
Institución Universitaria CESMAG y Julián Leonardo Díaz Maquero)
3.2.2.1.
La Corporación JAXX, la
Institución Universitaria CESMAG y el ciudadano Leonardo Díaz Maquero sostienen
que la medida legislativa es incompatible con la Constitución Política, y en
particular, con la garantía de la inviolabilidad del domicilio, y con los
derechos fundamentales de las personas jurídicas a la igualdad, al debido
proceso, a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad. A su juicio,
la transgresión de la Constitución se produce por dos vías: primero, por una
vía directa, en tanto las disposiciones demandadas facultan a las autoridades
locales para inmiscuirse en asuntos y en escenarios que se encuentran vedados
para el Estado, como ocurre con la potestad dada al alcalde para determinar los
horarios de actividades de los clubes privados, y con la potestad otorgada a
los miembros de la Policía Nacional para ingresar en los establecimientos en
los que aquellos desarrollan su objeto social. Y segundo, la violación de los
derechos se produce por una vía indirecta, ya que, aunque el precepto demandado
establece que la intervención en los clubes sociales se produce únicamente cuando
su actividad tenga incidencia en “lo público”, este condicionante tiene un alto
nivel de indeterminación que, a la larga, permite a las autoridades interferir
indiscriminadamente en la vida de los particulares, en perjuicio de los
derechos y garantías fundamentales establecidas en la Constitución.
3.2.2.2.
Con respecto a esta primera
modalidad de vulneración iusfundamental, la Corporación JAXX y el
ciudadano Julián Leonardo Díaz Baquero argumentan que, según la propia Corte
Constitucional, las personas jurídicas son titulares de derechos fundamentales,
y que, pese a lo anterior, las normas demandadas autorizan al Estado para dirigir
su actividad, y para interferir en aquellos escenarios en que despliegan su
objeto social.
Así, en la sentencia SU-182 de 1998[31]
la Corte sostuvo expresamente que las personas jurídicas son titulares de
derechos fundamentales, entre ellos, el debido proceso, el derecho a la
igualdad, a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, la
libertad de asociación, el acceso a la administración de justicia, el hábeas
data y la intimidad. Desde esta perspectiva, el precepto demandado desconoce
estos imperativos, al permitir a los comandantes de policía ingresar al
domicilio de las personas sin restricción alguna, en contravía de la
inviolabilidad del domicilio y el derecho a la intimidad de estos sujetos, y al
facultar a los alcaldes para fijar los horarios de funcionamiento de los
establecimientos respectivos, atentando contra su intimidad y privacidad.
De igual modo, este tribunal habría establecido que la
protección del domicilio no se extiende únicamente al lugar de habitación de
las personas naturales, según la noción civilista, sino a todos los espacios
cerrados en los que las personas desarrollan de manera más inmediata su
intimidad y su personalidad, con lo cual, el espectro de la garantía de la
inviolabilidad del domicilio es mucho más amplio, comprendiendo también los
establecimientos de las personas jurídicas. Esta garantía, así entendida, queda
anulada cuando se permite, como lo hace la norma impugnada, que terceros puedan
incursionar en tales espacios sin contar con la respectiva orden judicial de
allanamiento y sin el cumplimiento de las formalidades que en general establece
la ley.
Por este motivo, el Consejo de Estado ha concluido en múltiples
ocasiones que la actividad en domicilio de las personas, sean naturales o
jurídicas, no es susceptible de reglamentación policiva, tal como consta en el
fallo del 20 de septiembre de 2002 de la Sección Primera de dicho tribunal[32],
y en la sentencia del 10 de febrero del año 2000[33],
a las que se hizo referencia en los párrafos precedentes.
Aún más, en reciente fallo del 16 de agosto de 2016[34],
el Consejo de Estado se pronunció sobre la responsabilidad del Estado frente a
los atentados ocurridos por el atentado al Club El Nogal, argumentando que como
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional en principio no podían ingresar a
este establecimiento, salvo que mediara una orden judicial o una petición
expresa de sus propietarios, el garante de su seguridad no era el propio Estado
sino el club social mismo. Con ello, este tribunal aceptó que las autoridades
policivas no cuentan con las potestades que hoy en día les otorga el precepto
impugnado: “Al encontrarse el artefacto explosivo en recinto de carácter
privado a donde solamente puede ingresar las Fuerzas Militares y/o la Policía
Nacional con base en una orden judicial o a petición de sus propietarios, y
ninguno de los dos hechos antes expuestos se configuraron, es claro que la
seguridad de quienes permanecían dentro del Club El Nogal era de competencia de
los propietarios del Club y no de la Policía Nacional. Precisa la Sala que el
campo de las instituciones privadas del Estado no puede, a menos que verse
solicitud, intervenir en funciones privadas. Así las cosas, si el Club El Nogal
contaba con vigilancia privada que brindara seguridad a sus instalaciones y es
esta seguridad la que permite el ingreso del artefacto explosivo, es claro que
la responsabilidad de la seguridad dentro del Club El Nogal escapa de las
funciones de seguridad que la corresponden a la Policía Nacional”. En estos
términos, el propio Consejo de Estado aclaró, aún en vigencia de la ley que hoy
se cuestiona, que en general del Estado carece de la potestad para intervenir
en la actividad de las personas jurídicas, y que únicamente pueden ingresar a
su domicilio con base en una orden judicial, según las exigencias generales
establecidas en la Carta Política y en la legislación.
3.2.2.3.
Con respecto a la modalidad
indirecta de violación de los derechos fundamentales, la Institución
Universitaria CESMAG argumenta que la medida legislativa es inconstitucional, en
la medida en que, si bien la disposición impugnada establece que la intervención
estatal se predica únicamente de las actividades que tienen trascendencia
pública, no precisa cuáles hacen parte de esta categoría. Esta indeterminación,
a su turno, permite que actividades netamente privadas puedan ser objeto de la
interferencia estatal, constitucionalmente inadmisible en este escenario.
En efecto, aunque en principio la intervención de las
autoridades locales se contempla únicamente para los establecimientos cuya
actividad tiene incidencia pública, el legislador no fijó criterios que
permitan delimitar el espectro de esta potestad, pues la norma demandada se
refiere genéricamente a las actividades que puedan afectar la convivencia y el
orden público. En este escenario, el ejercicio de las facultades estatales queda
sujeto al arbitrio y a la subjetividad del ejecutor de la norma, y bajo su
amparo, se puede ejercer una restricción y una limitación ilegítima a la
libertad personal a todos los clubes sociales, incluso si estos no desbordan el
ámbito privado.
Lo anterior, con el agravante de que aunque los
alcaldes pueden determinar los horarios de los establecimientos en los que se
desarrollan actividades que tienen impacto público, en cualquier caso, carecen
de la competencia para definir los criterios para determinar cuándo una
actividad privada tiene esta connotación, ya que esta definición corresponde
exclusivamente al legislador como representante de la sociedad encargado de
establecer los límites al ejercicio de los derechos. Sin embargo, el precepto
demandado entrega a los alcaldes ambas potestades, usurpando integralmente
dicha competencia al órgano de representación popular, y dejando al reglamento
la definición de asuntos que son de reserva legal, al menos en sus líneas
esenciales.
En definitiva, la indeterminación de la norma
demandada tiene como efecto que las actividades que gozan de una protección
especial, ahora se encuentran supeditadas al criterio discrecional de los
operadores de las autoridades locales, y a su particular entendimiento de lo
que tiene o no trascendencia pública.
4.
Concepto del Ministerio
Público
4.1.
Mediante concepto presentado el
día 19 de febrero de 2019, la Vista Fiscal presentó a este tribunal dos tipos
de solicitudes: (i) primero, estarse a lo resuelto en la sentencia correspondiente
al expediente D-12973, en relación con la constitucionalidad de los parágrafos
1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en
aquel fallo; (ii) y segundo, inhibirse para pronunciarse de fondo sobre la
constitucionalidad de estos mismos preceptos, en relación con las acusaciones
por el desconocimiento del principio de igualdad, del derecho al debido proceso
y del derecho a la propiedad privada, por ineptitud sustantiva de la demanda.
4.2.
Frente al primero de estos requerimientos,
la Procuraduría sostiene que la controversia esbozada en este proceso coincide
con la que se propuso en el marco del expediente D-12973. En efecto, existe una
coincidencia en el objeto del escrutinio judicial, pues en ambos casos
el examen recae sobre los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de
2016, así como una coincidencia parcial en el parámetro de control
constitucional, ya que en ambos procesos se admitió la demanda en relación
con los cargos por el presunto desconocimiento del derecho a la intimidad, del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, de la inviolabilidad del
domicilio y del derecho de asociación. Así las cosas, “se trata del mismo
objeto de control y del mismo parámetro constitucional, razón por la cual el Ministerio
Público le solicitará a la Corte estarse a lo resuelto en la sentencia que
decida el expediente D-11973, en lo que tiene que ver con los cargos por
violación del derecho a la intimidad (art. 15 C.P.), el derecho al libre
desarrollo de la personalidad (art. 16 C.P.), el derecho a la intimidad
personal y familiar (art. 28 C.P.), y el derecho de asociación (arts. 38, 39 y
103 C.P.).
En tal proceso, la Procuraduría solicitó declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, en el
entendido de que el sometimiento al control policial de las actividades de las
entidades sin ánimo de lucro, destinadas a sus socios, sólo opera cuando sea
necesaria para corregir o impedir las afectaciones específicas de los derechos
ajenos, y en el entendido de que la competencia de los alcaldes distritales o
municipales para regular los horarios de funcionamiento de las actividades de
las personas jurídicas sin ánimo de lucro, así como para establecer las medidas
correctivas por su incumplimiento, implica la expedición de un acto
administrativo particular y motivado en el que se señalen las afectaciones
concretas a los derechos ajenos, que imponen el deber de establecer un horario
de funcionamiento.
4.3.
Frente al segundo requerimiento,
la Vista Fiscal sostiene que como en el presente proceso se plantearon acusaciones
que no fueron esbozadas en el expediente D-12973, relacionadas con la presunta
infracción del principio de igualdad, del derecho al debido proceso y del
derecho a la propiedad privada, el fenómeno de la cosa juzgada no se extendería
a estos cargos, pero que, sin embargo, los señalamientos no satisfacen las
condiciones para un pronunciamiento de fondo.
Por un lado, el señalamiento por la violación del
principio de igualdad exigía, al menos, dar cuenta de las razones que hacían
imperativo el tratamiento homogéneo entre las personas naturales y las personas
jurídicas, máxime cuando existen diferencias relevantes entre unas y otras que,
al menos en principio, justifican el tratamiento diferenciado en materia de
protección del domicilio. De este modo, como en la demanda no se proporciona
ningún elemento de juicio, la acusación “carece del requisito de
especificidad, porque los accionantes deben establecer una oposición objetiva
entre el contenido del texto que se acusa y las disposiciones de la Constitución
Política, lo que no ocurre en este caso”.
De la misma manera, la acusación por la presunta
transgresión del derecho al debido proceso tampoco aporta los elementos del
juicio de constitucionalidad, ya que se sustenta en la premisa, manifiestamente
inaceptable, de que la norma habilita a las autoridades de policía para
realizar allanamientos sin orden judicial previa, o sin el debido control
judicial posterior. Adicionalmente, los demandantes tampoco identificaron las
garantías que específicamente se habrían visto afectadas con la facultad
otorgada a las autoridades de policía para verificar el cumplimiento del
horario en el domicilio social, pues no se indicó si la potestad anterior anula
el derecho de defensa, la presunción de inocencia, el principio de juez
natural, el principio de imparcialidad, el principio de publicidad, o alguna
otra garantía vinculada al derecho al debido proceso.
Finalmente, los accionantes tampoco habrían dado
cuenta de la afectación del derecho a la propiedad privada, “porque de
ninguna manera la disposición supone medidas restrictivas del derecho a la
propiedad, pues se trata de una medida correctiva para el mantenimiento del
orden público, que no tiene efecto expropiatorio o de limitar las facultades
propias del derecho de dominio”.
4.4.
Con fundamento en las
consideraciones anteriores, el Ministerio Público solicita a este tribunal
estarse a lo resuelto en la sentencia que decida el expediente D-11973, e
inhibirse para pronunciarse de fondo sobre los cargos formulados contra los
parágrafos 1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 por la afectación del
principio de igualdad, del derecho al debido proceso y del derecho a la
propiedad privada.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Este tribunal es competente para resolver la
controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de
inconstitucionalidad contra una prescripción legal, asunto que en virtud del
artículo 241.4 de la Carta Política, debe ser resuelto por esta corporación.
2.       Asuntos a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos,
corresponde a la Corte resolver las siguientes cuestiones:
En primer lugar, como quiera que durante el proceso
judicial el Ministerio Público y algunos de los intervinientes pusieron de
presente algunas circunstancias que eventualmente podrían tornar inviable el
pronunciamiento judicial, tanto por la configuración del fenómeno de la cosa
juzgada como por la ineptitud de los cargos de la demanda, se determinará la
procedencia y el alcance de la decisión judicial, teniendo en cuenta los
señalamientos formulados por la Vista Fiscal y por  intervinientes a lo largo
del trámite judicial.
Y en segundo lugar, en caso de estimarse viable el
escrutinio judicial, se determinará la constitucionalidad de la normatividad
demandada a la luz de los señalamientos esbozados por los accionantes,
estableciendo si la facultad otorgada a los alcaldes para fijar los horarios de
los clubes sociales cuyas actividades trascienden a lo público, y la potestad
conferida a las autoridades de policía para ingresar a los establecimientos
respectivos para verificar el cumplimiento de tales horarios y para imponer las
medidas correctivas respectivas, desconoce los derechos de las personas
jurídicas a la igualdad, a la inviolabilidad del domicilio, al reconocimiento
de la personalidad jurídica, a la intimidad, al libre desarrollo de la
personalidad, a la libertad individual, al debido proceso, a la libre
asociación, a la participación y a la propiedad privada.
3.     Viabilidad y alcance del pronunciamiento judicial
3.1.
Según se expuso en los acápites
precedentes, los actores demandaron algunas previsiones del Código de Policía
que otorgan facultades a las autoridades locales para intervenir en los clubes
sociales, y que, a su juicio, terminan por minar los derechos fundamentales de
estas personas jurídicas.
Sin embargo, a lo largo del trámite
judicial el Ministerio Público y algunos intervinientes formularon algunos reparos
a la procedencia del control constitucional. Según la Vista Fiscal, el precepto
demandado fue demandado previamente por algunos de los cargos que ahora plantean
los demandantes, de suerte que, al momento de adoptarse una decisión en este
proceso, probablemente se habría configurado el fenómeno de la cosa juzgada, y este
tribunal debe estarse a lo resuelto en el fallo respectivo. Por otra parte, tanto
esta entidad como el Ministerio de Justicia y la Alcaldía de Bogotá sostienen
que los cargos adolecen de una serie de deficiencias estructurales que no
pueden ser solventadas por el juez constitucional, y que impiden la configuración
la controversia jurídica.
En este orden de ideas, pasa la Corte a
evaluar los reparos anteriores.
3.2.
El primer cuestionamiento a la
procedencia del escrutinio judicial se refiere la configuración del fenómeno de
la cosa juzgada, teniendo en cuenta que, en el marco del proceso
correspondiente al expediente D-11973, se cuestionaron las mismas disposiciones
hoy demandadas, bajo acusaciones parcialmente semejantes, lo que obligaría a
este tribunal a someterse a la decisión que se haya adoptado en el marco de
dicho trámite.
En tal sentido, la Sala encuentra que,
efectivamente, en la sentencia C-204 de 2019[35]
la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de los parágrafos 1 y 2 del
artículo 86 del Código Nacional del Policía y Convivencia, declarando, en
relación con el primero, su exequibilidad condicionada, “en el entendido de
que la facultad que se atribuye a los alcaldes distritales y municipales para
establecer horarios de funcionamiento, debe ejercerse mediante actos
administrativos individuales o de contenido particular, debidamente motivados.
Este condicionamiento surtirá efectos a partir del año siguiente a la fecha de
ejecutoria de esta sentencia”. Y, en relación con el segundo, también
declaró su exequibilidad condicionada, “en el entendido de que la facultad
que se atribuye a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de
policía para ingresar en los establecimientos mencionados en este artículo e
imponer las medidas correctivas correspondientes, únicamente procede respecto
de las actividades que trascienden a lo público, declaradas previamente
mediante acto administrativo de contenido particular, y con el único fin de
verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en cuestión y dentro de
los horarios considerados de cierre”.
En ambos casos, el análisis giró en torno
a la infracción de la garantía de inviolabilidad del domicilio (art. 28 C.P.),
del derecho a la intimidad (art. 15 C.P.), y del derecho al libre desarrollo de
la personalidad (art. 16 C.P.). De este modo en relación con la demanda que
ahora se presenta contra esas disposiciones y por los cargos ya analizados se
ha configurado el fenómeno de cosa juzgada constitucional y la Corte deberá
estarse a lo resuelto en la sentencia C-204 de 2019.
3.3. No obstante lo anterior, subsisten
las acusaciones planteadas por los demandantes en contra de los parágrafos 1 y
2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 por los cargos por la vulneración del
derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), del derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica (art. 14 C.P.), de la libertad de profesión u oficio
(art. 26 C.P.), de la libertad individual (art. 28 C.P.), del debido proceso
(art. 29), de la libertad de asociación (art. 38), del derecho a la
constitución de sindicatos y asociaciones (art. 39 C.P.), y del derecho a la
propiedad privada (art. 58 C.P.). Frente a estos cargos, la sentencia C-204 de
2019 no evaluó la constitucionalidad de los preceptos demandados en este
proceso.
La Sala encuentra que no cabe un pronunciamiento
de fondo en relación con estas acusaciones, por las razones que pasan a
exponerse.
3.1.   Por un lado, la sentencia C-204 de
2019 introdujo dos condicionamientos a los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 del
Código Nacional de Policía y Convivencia, que alteran sustancialmente su
contenido y alcance; con esta modificación, las acusaciones corresponden a un
contenido que ya no coincide con el que tienen actualmente los preceptos
demandados. Asimismo, como los cargos propuestos en este proceso son
consecuenciales a los que ya fueron evaluados parcialmente por este tribunal en
la sentencia C-204 de 2019, relacionados con la garantía de la inviolabilidad
del domicilio y con los derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la
personalidad, la controversia ya no puede adelantarse en los términos en los
que había sido propuesta. Así, al haberse estructurado los cargos en función de
unos mandatos legales que hoy en día tienen un alcance distinto, no es viable
el escrutinio judicial.
3.2.   Por otro lado, la Sala comparte las
apreciaciones del Ministerio Público y de los intervinientes, en el sentido de
que las acusaciones planteadas por los accionantes no suministraron los
elementos necesarios para la estructuración de la controversia constitucional,
y en el sentido de que estas falencias no pueden ser enmendadas unilateralmente
por este tribunal.
En efecto, advierte la Corte que los
cargos que ahora son objeto de consideración adolecen de tres tipos de
deficiencias. Primero, desde la perspectiva de las disposiciones demandadas,
los reparos expuestos por los actores carecen del requisito de certeza,
porque se sustentaron en un entendimiento inadmisible de los preceptos impugnados,
al asumir equivocadamente que los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 del Código
de Policía y Convivencia autorizan a los alcaldes y los miembros de la Policía
a intervenir indiscriminadamente en los clubes sociales privados, cuando, en
realidad, ello se sujeta a que estos adelanten actividades que tengan
repercusión pública, y cuando, además, las potestades estatales se
circunscriben a la determinación de horarios de funcionamiento y a la
verificación de su cumplimiento. Segundo, desde la perspectiva de las disposiciones
constitucionales que se estiman infringidas, los cargos no satisfacen el
requisito de especificidad, porque los actores no precisaron los
contenidos de la Carta Política que a su juicio fueron quebrantados.
Finalmente, desde la perspectiva de la naturaleza de las acusaciones planteadas
por los demandantes, los reparos no apuntan a demostrar la incompatibilidad
entre los preceptos legales demandados y el ordenamiento superior, sino a dar
cuenta de los temores sobre la forma en que los operadores jurídicos podrían
llegar a entender y aplicar equivocadamente la normatividad legal en diferentes
escenarios, a partir de argumentos difusos e indirectos que no precisan el
sentido de la oposición normativa, con lo cual se incumple el requisito de
pertinencia que deben tener los cargos.
3.2.1. Según se expresó en los acápites precedentes, los
accionantes sostienen que la violación de los derechos fundamentales se produce
por las potestades que fueron conferidas a las autoridades locales para
interferir en la actividad y en los escenarios de las personas jurídicas
particulares, potestades que, a su juicio, terminan por anular el
reconocimiento de la personalidad jurídica de los clubes sociales, la libertad
de profesión u oficio, el debido proceso, la libertad de asociación, e incluso
el derecho a la propiedad privada.
No obstante, los actores asumen que se
trata de unas facultades abiertas e indeterminadas, cuando los mismos preceptos
legales impugnados circunscriben el alcance y el límite de las potestades de
las autoridades locales. Por un lado, la intervención de los alcaldes y de las
autoridades de policía en los clubes sociales opera únicamente cuando estos
impactan o tienen injerencia en los asuntos públicos; según establece el
artículo 86 del Código Nacional de Policía y de Convivencia, el control se
produce respecto de las “actividades que trascienden a lo público” o
“que puedan afectar la convivencia y el orden público”, como cuando en un
club se desarrollan actividades mercantiles a través de establecimientos
abiertos al público que funcionan como sales de baile, discotecas, centros de
expendio y consumo de licor, grilles, bares, tabernas, whiskerías, cantinas,
rockolas, karaokes, salas de masaje, y similares.  Según explicaron
detalladamente la Alcaldía de Bogotá y la Policía Nacional, las herramientas
otorgadas al Estado se dirigen específicamente a aquellos establecimientos que
usan la fachada de clubes sociales privados para encubrir actividades mercantiles,
algunas de dudosa legalidad, y para eludir las cargas tributarias. Asimismo, la
intervención de los alcaldes se circunscribe al establecimiento de horarios, y
el de las autoridades de policía se limita a la verificación de su cumplimiento
y a la imposición de medidas correctivas por su inobservancia.
En este escenario, es claro que las
acusaciones de la demanda prescinden de todos estos elementos que resultaban de
la mayor relevancia para evaluar la constitucionalidad de la medida
legislativa, ya que, al no haberlos tenido en cuenta, se concluyó erróneamente
que artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 había otorgado potestades abiertas a las
autoridades locales para interferir en los clubes privados, cuando el alcance
de la habilitación legislativa versa sobre un aspecto puntual de algunas de
estas personas jurídicas.
Así las cosas, en la medida en que, según
lo evidenciaron la Alcaldía de Bogotá, el Ministerio de Justicia y la
Procuraduría General de la Nación, los señalamientos de la demanda de
construyeron en función de un contenido normativo que no corresponde al texto
de los parágrafos 1 y 2 del artículo 86 del Código de Policía, no es viable el
escrutinio judicial propuesto por el actor.
3.2.2. Desde la perspectiva del
referente del juicio de constitucionalidad, esto es, de los contenidos
constitucionales que sirven como estándar o parámetro del escrutinio judicial, los
demandantes no especificaron los mandatos de la Carta Política que habrían sido
transgredidos por el legislador, indicación sin la cual no es posible adelantar
el juicio propuesto.
Según explicó el Ministerio Público, los
actores sostienen que las disposiciones demandadas desconocen un amplio
repertorio de normas constitucionales, entre ellos los artículos 13, 14, 15,
16, 28, 29, 38, 39 y 58 de la Carta Política. Sin embargo, como estas disposiciones
tienen un contenido normativo amplio y diverso, correspondía a los actores
individualizar los mandatos violentados. Así, el artículo 15 de la Carta
Política determina que todas las personas “tienen derecho a conocer,
actualizar y rectificar informaciones que se hayan recogido sobre ellos en
bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas”. El
artículo 16 establece que “la ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las
autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las
profesiones”. El artículo 28 prohíbe la detención, la prisión y el arresto
por deudas, y así como las medidas de seguridad imprescriptibles. El artículo
29 reconoce una serie de derechos y garantías vinculadas al debido proceso,
como la presunción de inocencia, el derecho de defensa, el derecho de contar
con un abogado, la publicidad de los procesos judiciales, el derecho de acceso
a la justicia, el derecho a impugnar las sentencias condenatorias, la prohibición
de non bis in ídem, entre muchas otras.
Ante esta amplitud, la demanda debía
identificar y especificar los imperativos transgredidos por el legislador, para
posteriormente indicar el sentido de la oposición entre la medida legislativa y
aquellos otros, en lugar de relacionar indiscriminadamente toda suerte de
disposiciones constitucionales que, en muchos casos, ni siquiera tienen
relación temática con la disposición legal cuestionada.
3.2.3. Finalmente, desde la perspectiva
de la naturaleza de los cargos de la demanda, es claro que las acusaciones
de los accionantes y de los intervinientes que la coadyuvaron no apuntan a
demostrar la incompatibilidad entre los preceptos legales y el ordenamiento
superior, sino a formular otro tipo de reparos que, o bien no son atribuibles a
la norma demandada, o no configuran una inconstitucionalidad.
Es así como el escrito de acusación se
centra en el riesgo, a su juicio latente, de que los alcaldes y el cuerpo
policial, abusando de sus potestades legales, interfieran indebidamente en los establecimientos
en los que funcionan los clubes privados, menoscabando su autonomía y la
intimidad de este tipo de espacios cerrados. En tal sentido, la Sala comparte
las apreciaciones de la Alcaldía de Bogotá y del Ministerio de Justicia sobre
la impertinencia de estos argumentos, centrados en elucubraciones y
planteamientos hipotéticos sobre los peligros eventuales a los que podría dar
lugar la normatividad demandada, mediada por los abusos de las autoridades
públicas en la interpretación y aplicación de la legislación.
Además, lo accionantes no especificaron
las razones de la oposición normativa, sino únicamente se presentaron
argumentos difusos e indirectos.  Es así como se alega, en abstracto, la
afectación de una variedad muy amplia de derechos fundamentales, pero no se
indica de qué manera la imposición de un horario de funcionamiento de los
establecimientos, cercena la facultad de las personas para asociarse o
agremiarse, de qué manera impide ejercer la defensa frente a las decisiones de
las autoridades locales, o cómo con esta medida se pueden incautar los bienes
de los clubes o de sus miembros. Se trata entonces de una afirmación global y
genérica, no respaldada en argumentos que den cuenta de la contradicción entre
el mandato legal y el ordenamiento constitucional.
Finalmente, los cargos fueron
estructurados en función de contenidos que carecen de respaldo en la Carta
Política. Según explicaron el Ministerio Público, la Alcaldía de Bogotá y el
Ministerio de Justicia, algunas de las acusaciones se amparan en supuestos
normativos que carecen de todo soporte en la Carta Política y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad. Así, los demandantes afirman que la sola diferenciación
entre las personas jurídicas y las personas naturales era constitutiva de una
infracción del principio de igualdad, asumiendo equivocadamente que la Carta
Política reclama un trato equivalente entre ambos tipos de sujetos de personas.
Este instrumento, sin embargo, únicamente consagra de manera general el derecho
a la igualdad de trato, la igualdad material o sustantiva, y la prohibición de
discriminación, y, en función de estos imperativos, lo que se requiere es un
tratamiento equivalente entre sujetos que se encuentran en una situación
semejante, más no la asimilación plena entre personas naturales y personas
jurídicas, máxime cuando este tribunal ya ha aclarado que si bien estas últimas
pueden ser titulares de diversos derechos fundamentales, entre ellos el derecho
a la igualdad, el derecho al debido proceso o el derecho a la intimidad, su
configuración legal debe responder a su especial naturaleza, sin que quepa
reclamar un trato equivalente en todas las materias. Desde esta perspectiva,
correspondía a los actores indicar las razones por las que, en el escenario
específico regulado por el artículo demandado, las personas jurídicas y las
personas naturales debían tener el mismo régimen jurídico, pues, claramente, el
artículo 13 de la Carta Política no exige la asimilación normativa reclamada en
el escrito de acusación.
3.3. En este orden de ideas, la Corte se abstendrá de
pronunciarse sobre los textos demandados, por la confluencia de las siguientes
razones: (i) primero, porque en virtud de la sentencia C-204 de 2019[36],
se configuró el fenómeno de la cosa juzgada en relación con los parágrafos 1 y
2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos por el quebrantamiento
de la inviolabilidad del domicilio y de los derechos a la intimidad y el libre
desarrollo de la personalidad; (ii) segundo, porque en la sentencia C-204 de
2019 se declaró la constitucionalidad condicionada de los preceptos demandados
en este proceso, precisando, respecto del parágrafo 1, que la facultad de los
alcaldes para fijar horarios de funcionamiento debe ejercerse mediante actos
administrativos individuales o de contenido particular debidamente motivados,
y, respecto del parágrafo 2, que la potestad de las autoridades de policía
únicamente procede frente a las actividades que trascienden a lo público,
declaradas previamente mediante acto administrativo debidamente motivado y de
contenido particular,  con el único fin de verificar la observancia del
horario, y dentro de los horarios considerados de cierre; dado que las
acusaciones se estructuraron en función de un contenido normativo que ha
variado sustancialmente al día de hoy en razón de los mencionados
condicionamientos introducidos por la Corte Constitucional, no es posible un
pronunciamiento de fondo, porque la controversia fue estructurada en torno a un
contenido normativo distinto del que ahora rige; (iii) tercero, porque los
cargos de la demanda de inconstitucionalidad eran consecuenciales a las
acusaciones por la presunta violación de los derechos al libre desarrollo de la
personalidad y el derecho a la intimidad, ya desestimados en la sentencia C-204
de 2019, decayendo el fundamento de aquellas acusaciones; (iv) finalmente, los
cargos no proporcionaron los elementos estructurales del juicio de
constitucionalidad propuesto por el actor, en la medida en que, desde la
perspectiva de las normas demandadas, los cargos se sustentaron en un
entendimiento de la normatividad legal que no se ajusta a su tenor literal;
desde la perspectiva de los referentes del juico de constitucionalidad, los demandantes
no especificaron los contenidos de la Carta Política que fueron transgredidos;
y, desde la perspectiva de las razones de la oposición normativa, en la
demanda no se indicaron las razones de la oposición normativa, concentrándose
en indicar los riesgos que entraña la interpretación o aplicación indebida de
la norma por parte de  los operadores jurídicos, a partir de argumentos difusos
que no identifican la razón de la incompatibilidad entre la medida legislativa
y el ordenamiento superior.
En atención a lo anterior, la Sala
ordenará estarse a los resuelto en la sentencia C-204 de 2019 en relación con
los parágrafos 1 y 2 de la ley 1801 de 2016, por los cargos allí analizados, esto
es, por los cargos por la violación de la garantía de la inviolabilidad del
domicilio y de los derecho al libre desarrollo de la personalidad y de la
intimidad y de la garantía de la inviolabilidad del domicilio, y se abstendrá
de evaluar estas disposiciones en relación con las demás acusaciones, esto es,
por el desconocimiento de los artículos 13, 14, 26, 29, 38, 39 y 58 de la Carta
Política, por cuanto, por un lado, al haber variado el contenido normativo
sobre el que versaba la demanda, se produce una especie de sustracción de
materia y, por consiguiente, una carencia actual de objeto y, por otro, por
ineptitud sustantiva de la demanda.
3.
Recapitulación
4.1.
Los ciudadanos Brandon
Rodríguez, Deissy Tatiana Vega Niño y Alexis Ferley  Bohorquez presentaron
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016,
en el que se establece: (i) la sujeción al Código Nacional de Policía, de las
personas jurídicas que realicen actividades propias de clubes sociales que
tengan impacto en la convivencia o el orden público; (ii) la facultad de los
alcaldes para establecer horarios de funcionamiento a los establecimientos
anteriores, y para fijar las medidas correctivas en caso de incumplimiento;
(iii) la potestad de las autoridades de policía y de los comandantes de
Estación de Policía para ingresar a dichos establecimientos, para verificar el
cumplimiento de los horarios dispuesto por los alcaldes, y para imponer las
medidas correctivas respectivas.
4.2.
Los accionantes estiman que la
normatividad anterior es inconstitucional. Primero, desde una perspectiva
material, se afirma que la habilitación dada a los alcaldes y a las autoridades
de policía para intervenir en los establecimientos en los que los clubes
privados despliegan su objeto, anula la garantía de la inviolabilidad del
domicilio, y con ello, los derechos a la intimidad, a la igualdad, al libre
desarrollo de la personalidad, al reconocimiento de la personalidad jurídica,
al debido proceso y a la propiedad. Desde el punto de vista procedimental, se
argumenta que las disposiciones anteriores comprometen directamente un amplio
repertorio de derechos fundamentales, y que, por lo mismo, debían ser incorporados
al ordenamiento jurídico mediante una ley estatutaria, y no mediante una ley
ordinaria.
4.3.
Frente a estas acusaciones, se
adoptaron las siguientes decisiones:
-
Primero, en la fase preliminar de
este trámite judicial, se inadmitieron y posteriormente se rechazaron las
acusaciones en contra del inciso 1 del artículo 86, así como los cargos por los
vicios de orden procedimental, ya que, con respecto al mencionado inciso, no se
formuló ningún reparo específico, y con respecto a las preguntas falencias
procedimentales, únicamente se afirmó que las normas impugnadas debían estar
contenidas en una ley estatutaria por comprometer derechos fundamentales, pero
sin indicar de qué manera la normatividad demandada regula integralmente o se
refiere a aspectos medulares y esenciales de un derecho fundamental. De este
modo, estos cargos no fueron tramitados, y no fueron objeto del pronunciamiento
judicial en la presente sentencia.
-
Segundo, la Sala resolvió estarse
a lo resuelto en la sentencia C-204 de 2019 en relación con los parágrafos 1 y
2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos por el desconocimiento
de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la intimidad, y de
la garantía de inviolabilidad del domicilio. Ello, en la medida en que dicha
sentencia evaluó la validez de los mismos preceptos impugnados en este proceso,
por esas mismas acusaciones.
-
Tercero, con respecto a las demás
acusaciones planteadas en contra de los parágrafos 1 y 2 de artículo 86 de la
Ley 1801 de 2016, esto es, por los cargos por la violación de los artículos 13,
14, 26, 29, 38, 39 y 58 de la Carta Política, la Corte se declaró inhibida para
emitir un pronunciamiento de fondo.
Ello, por dos razones básicas. Por un lado, en la
medida en que en la sentencia C-204 de 2019 se examinó la validez los preceptos
demandados a la luz de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a
la intimidad, y de la garantía de la inviolabilidad del domicilio, y, en la
medida en que a partir de este análisis se condicionó la exequibilidad de
dichos preceptos, se produjeron dos efectos: primero, al alterarse el contenido
y alcance de dichos preceptos con los condicionamientos, las acusaciones
carecen actualmente de un referente objetivo, pues no corresponden al contenido
que hoy tiene la normatividad demandada; y segundo, como los cargos por la
presunta afectación de los artículos 13, 14, 26, 29, 38, 39 y 58 de la Carta
Política eran consecuenciales a las acusaciones ya evaluadas en la mencionada
sentencia, decayó el fundamento de las mismas.
Por otro lado, independientemente de los efectos de la
sentencia C-204 de 2019 en la procedencia del escrutinio judicial, los
argumentos planteados por los accionantes no proporcionaron los elementos
estructurales de la controversia jurídica, pues los reparos a la demanda se
sustentaron en un entendimiento de la normatividad demandada que no corresponde
a su tenor literal, tampoco se especificaron los mandatos constitucionales que
habrían sido transgredidos, y el análisis se concentró, no en la
incompatibilidad entre las disposiciones acusadas y los derechos fundamentales,
sino en los riesgos que entraña una interpretación o aplicación indebida por
los operadores jurídicos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-204 de 2019, en relación con los
parágrafos 1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos por el
desconocimiento de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a la
intimidad y de la garantía de inviolabilidad del domicilio.
SEGUNDO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los
parágrafos 1 y 2 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, por los cargos por la
presunta violación de los artículos 13, 14, 26, 29, 38, 39 y 58 de la Carta
Política, por carencia actual de objeto y por ineptitud sustantiva de la
demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Presidenta
CARLOS LIBARDO BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[2]
Sentencia del 10 de febrero de 2000 de la Sección Primera del
Consejo de Estado, rad. 5434, C.P. Manuel Santiago Urueta.
[3]
Sentencia del 20 de septiembre de 2002, Sección Primera del
Consejo de Estado, exp. 37645, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero.
[4]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[5]
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[6]
Concepto suscrito por Gerardo Pachón Fonseca, actuando en nombre propio y como
Presidente de la Junta Directiva de JAXX Corporación Privada.
[7]
Concepto suscrito por Luz Elena Rodríguez Quimbayo, en su calidad de directora
distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico.
[8]
Concepto suscrito por el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su calidad de
Secretario General de la entidad.
[9]
Documento suscrito por Gabriel Pantoja Narváez en su condición de decano de la
facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Institución Universitaria CESMAG.
[10]
Concepto suscrito por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en calidad de director
de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad.
[11]
Documento suscrito por Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República.
[12]
M.P. Fabio Morón Díaz.
[13]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[15]
Concepto suscrito por Gerardo Pachón Fonseca, actuando en nombre propio y como
Presidente de la Junta Directiva de JAXX Corporación Privada.
[16]
Concepto suscrito por Luz Elena Rodríguez Quimbayo, en su calidad de directora
distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico.
[17]
Concepto suscrito por el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su calidad de
Secretario General de la entidad.
[18]
Documento suscrito por Gabriel Pantoja Narváez en su condición de decano de la
facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Institución Universitaria CESMAG.
[19]
Concepto suscrito por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en calidad de director
de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad.
[20]
Documento suscrito por Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República.
[21]
Concepto suscrito por Luz Elena Rodríguez Quimbayo, en su calidad de directora
distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico.
[22]
Concepto suscrito por el coronel Pablo Antonio Criollo Rey, en su calidad de
Secretario General de la entidad.
[23]
Concepto suscrito por Néstor Santiago Arévalo Barrero, en calidad de director
de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico de la entidad.
[24]
Documento suscrito por Clara María González Zabala, en calidad de Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República.
[25]
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[26]
Intervención de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
[27]
Intervención de la Policía Nacional.
[28]
Sentencia del 29 de abril de 2019 de la Sección Primera del Consejo de Estado,
C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, rad. 76001-23-25-000-02204-01.
[29]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[30]
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.
[31]
M.P. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.
[32]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
fallo del 20 de septiembre de 2002, C.P. Olga Inés Navarrete Barrero, Exp. No.
3-7645.
[33]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
fallo del 10 de febrero de 2000, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, rad. 5434.
[34]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B, fallo del 16 de agosto de 2018, C.P. Stella Conto Díaz del
Castillo, rad. 25000-23-26-000-2005-00451-013 (37719).
[35]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[36]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.