C-014-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-014/04
REVOCATORIA DE
FALLOS DISCIPLINARIOS
UNIDAD
NORMATIVA-Integración
ACTUACIÓN
DISCIPLINARIA-Sujetos procesales
VICTIMAS EN FALTA DISCIPLINARIA/VICTIMAS
EN PROCESO DISCIPLINARIO
DERECHO DISCIPLINARIO-Asuntos que
comprende
El derecho
disciplinario comprende, por una parte, el poder disciplinario, es decir, la
facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual
aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden
incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones
públicas y las sanciones correspondientes. De otro lado, el derecho
disciplinario, en sentido positivo, comprende el conjunto de normas a través de
las cuales se ejerce el poder disciplinario.
DERECHO DISCIPLINARIO-Relación
DERECHO DISCIPLINARIO-Imputación de
falta e imposición de sanción/DERECHO DISCIPLINARIO-Procedimiento en
imputación de falta e imposición de sanción
A través del
derecho disciplinario, el legislador configura faltas por la infracción de los
deberes funcionales que incumben a los servidores públicos y a los particulares
que cumplen funciones públicas y establece sanciones teniendo en cuenta la
gravedad de la falta cometida.  Para la imputación de la falta y la imposición
de la sanción se sigue un procedimiento con estricto respeto de los principios
de reconocimiento de la dignidad humana, legalidad, favorabilidad, ilicitud
sustancial, culpabilidad, proporcionalidad, igualdad, debido proceso,
presunción de inocencia, gratuidad, celeridad y ejecutoriedad.
FALLO DISCIPLINARIO-Alcance y efectos
Cuando se
profiere un fallo disciplinario, se emite una decisión que constituye el punto
de llegada de una actuación judicial o administrativa en la que se deben
respetar los fundamentos constitucionales de la imputación disciplinaria y las
garantías constitucionales y legales de trascendencia procesal.  Esa decisión
constituye, según el caso, cosa juzgada o cosa decidida para lo que allí fue
objeto de debate.
PROCESO DISCIPLINARIO-Intervinientes
De acuerdo
con el régimen legal vigente, los intervinientes en el proceso disciplinario
son la autoridad administrativa o judicial que adelanta el proceso, los sujetos
procesales y el quejoso.
PROCESO DISCIPLINARIO-Autoridad
competente
PROCESO DISCIPLINARIO-Sujetos procesales
PROCESO DISCIPLINARIO-Calidad del quejoso/PROCESO
DISCIPLINARIO-Facultades de intervención limitadas para el quejoso
PROCESO DISCIPLINARIO-Limitaciones de
las atribuciones al quejoso
IMPUTACION PENAL E IMPUTACION DISCIPLINARIA-Distinción/PROCESO PENAL Y PROCESO DISCIPLINARIO-Distinta
situación de particulares
Mientras la
imputación penal parte de la vulneración de bienes jurídicos relacionados con
derechos de terceros, la imputación disciplinaria desvalora la vulneración de
los deberes funcionales a cargo del servidor público. Por ello, mientras en el
proceso penal un particular puede invocar la calidad de víctima o perjudicado y
acceder a él en calidad de sujeto procesal, los particulares, si bien pueden
tener a acceso al proceso disciplinario, tienen un acceso limitado ya que sus
facultades se apoyan en el interés ciudadano de propender por la defensa del
ordenamiento jurídico, mas no en la vulneración de un derecho propio o ajeno.
FALTA DISCIPLINARIA GRAVISIMA-Relación
inescindible y directa con la violación de derechos del ser humano
FALTA DISCIPLINARIA EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
DERECHO DISCIPLINARIO EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS Y EN EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS
DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Situación de personas afectadas es diferente del quejoso
Cuando
se trata de faltas disciplinarias constitutivas de violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario,
la situación en que se hallan las personas afectadas es muy diferente de
aquella en que se encuentra el particular que, en calidad de quejoso, promueve
una investigación disciplinaria, pues aquellas no solo están alentadas por el
interés que le asiste a cualquier ciudadano para que se imponga una sanción al
infractor de la ley disciplinaria, sino que, además de ese genérico interés, en
ellas concurre la calidad consecuente con el daño que sobrevino, de manera
inescindible, a la comisión de la falta disciplinaria.
VICTIMAS EN DERECHO DISCIPLINARIO-No
existencia como regla general/VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA-Existencia
excepcional
Si bien la
regla general indica que en el derecho disciplinario no existen víctimas por
cuanto las faltas remiten a infracciones de deberes funcionales y no a lesiones
de derechos, de manera excepcional puede hablarse de víctimas de una falta
disciplinaria cuando de la infracción del deber que la constituye surge, de
manera inescindible y directa, la violación del derecho internacional de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario.
FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS
DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Pueden existir perjudicados
VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONA HUMANITARIO-Intervención en asuntos disciplinarios
Para la
Corte, es claro que tales víctimas o perjudicados pueden intervenir en el
proceso disciplinario, pues si un tercero, que no es víctima de falta
disciplinaria alguna, puede acudir ante las autoridades administrativas o
judiciales con el propósito de poner esa falta en su conocimiento y si, en la
actuación desatada con base en la queja por él instaurada, puede ejercer las
limitadas facultades de intervención que le confiere la ley,  ¿por qué no
podría hacerlo una persona en quien concurre la calidad de víctima de o
perjudicado con la falta disciplinaria a investigar?. No cabe duda que la
víctima o el perjudicado sí pueden concurrir ante las autoridades, poner la
queja en su conocimiento e intervenir en la actuación a partir de ella
desatada.
VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Calidad en que intervienen/VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA QUE
DESCONOCE EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Sujetos procesales
En principio,
podrían hacerlo como simples quejosos, esto es, como terceros interesados en la
defensa del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, en la investigación de la
falta cometida y en la sanción de los responsables.  No obstante, para la
Corte, es claro que la calidad de víctimas o perjudicados con tales faltas, los
habilita para intervenir no sólo como interesados en la defensa del
ordenamiento jurídico, sino como personas portadoras de un interés legítimo y
directo en las resultas del proceso disciplinario. Es decir, las víctimas o
perjudicados son personas legitimadas para acceder al proceso dado que son los
titulares de los bienes jurídicos vulnerados como consecuencia inescindible y
directa de la infracción del deber implícita en la falta disciplinaria. Esta
condición, convierte a las víctimas o a los perjudicados en portadores de un
interés directo en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y en la
realización de la justicia disciplinaria. Es decir, los habilita para
intervenir, pero no como simples terceros, sino como verdaderos sujetos
procesales.
DERECHOS DE LAS VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO
DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN EL DERECHO INTERNACIONAL Y COMPARADO
DERECHOS DE LAS VICTIMAS EN EL PROCESO PENAL-Nueva lectura constitucional
VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA-Sentido
de la intervención en el proceso
Las víctimas
o perjudicados con una falta disciplinaria constitutiva de una violación del
derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario están legitimadas para intervenir en el proceso disciplinario para
que en éste se esclarezca la verdad de lo ocurrido, es decir, para que se
reconstruya con fidelidad la secuencia fáctica acaecida, y para que en ese
específico ámbito de control esas faltas no queden en la impunidad.  Es decir,
tales víctimas o perjudicados tienen derecho a exigir del Estado una intensa
actividad investigativa para determinar las circunstancias en que se cometió la
infracción al deber funcional que, de manera inescindible, condujo al menoscabo
de sus derechos y a que, una vez esclarecidas esas circunstancias, se haga justicia
disciplinaria.
VICTIMAS EN PROCESO DISCIPLINARIO-No
reconocimiento del derecho a la reparación en el proceso
En el proceso
disciplinario, las víctimas no pueden pretender el reconocimiento del derecho a
la reparación pues esta pretensión no está ligada directamente a la infracción
del deber funcional que vincula al sujeto disciplinable con el Estado, sino que
está vinculada con el daño causado al bien jurídico de que aquellas son
titulares. Y bien se sabe que la protección de tales bienes jurídicos y la
reparación del daño a ellos causado es inherente a la jurisdicción y escapa a
la órbita del derecho disciplinario.
REVOCATORIA DE FALLOS DISCIPLINARIOS SANCIONATORIOS
VICTIMAS DE FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL DERECHO
INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Intervención
Por regla
general no existen víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria y éstos
sólo pueden concurrir, de manera excepcional, cuando se trata de faltas que
constituyen violaciones del derecho internacional humanitario o del derecho
internacional de los derechos humanos. En estos supuestos las víctimas o
perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso disciplinario en
calidad de sujetos procesales y, en consecuencia, para ejercer todas las
facultades inherentes a ellos. Esa intervención se orienta al reconocimiento de
los derechos que tienen las víctimas al esclarecimiento y conocimiento de la
verdad y a la realización de la justicia disciplinaria.
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Marco
general
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL Y ABSTRACTO-Alcance
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Alcance
REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia
En
general, un acto administrativo de carácter particular y concreto (i)  sólo es
revocable con el consentimiento expreso y escrito del particular y  (ii) que si
no se cuenta con el consentimiento expreso y escrito del particular, la
administración debe demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Sin embargo, de forma excepcional, se permite que
la administración disponga la revocatoria directa de un acto administrativo de
carácter particular y concreto en dos hipótesis:  (i) si se trata de un acto
administrativo fruto del silencio administrativo positivo y  (ii)  si es
evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
REGIMEN DE REVOCATORIA DE FALLO DISCIPLINARIO
REVOCATORIA DIRECTA DE FALLOS DISCIPLINARIOS-Características fundamentales del régimen
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Tensión/REVOCATORIA
DE FALLO DISCIPLINARIO-Tensión entre principios constitucionales
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA Y PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL-Tensión
PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA Y PRINCIPIO DE JUSTICIA MATERIAL-No son absolutos
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Competencia
en regulación de tensiones
Ya que la
Carta Política constituye un sistema armónico de mandatos de optimización, la
tarea de regular de una manera u otra las distintas tensiones que se presentan
entre tales mandatos le incumbe a la instancia legislativa del poder público.
Este centro de poder es el legitimado para tomar las decisiones políticas
requeridas para compatibilizar las tensiones que surgen ante el valor relativo
de los principios constitucionales y ante la necesidad de armonizarlos de tal
manera que se promueva la pacífica convivencia.  Y ello es sano para una
democracia:
PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURIDICA Y DE JUSTICIA MATERIAL EN EL
DERECHO DISCIPLINARIO-Tensión
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES-Límites a
facultad legislativa de ponderación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Intensidad en resolución de tensión entre principios
constitucionales
FALLO DISCIPLINARIO ABSOLUTORIO-Ponderación
de principios por legislador
REVOCATORIA DIRECTA DE FALLOS DISCIPLINARIOS ABSOLUTORIOS POR
DESCONOCER EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Derechos del perjudicado/DERECHOS
DE LAS VICTIMAS EN FALLO DISCIPLINARIO ABSOLUTORIO-Revocación directa
Cuando se
trata de faltas que constituyen violaciones del derecho internacional
humanitario o del derecho internacional de los derechos humanos, sí existen
víctimas o perjudicados y éstos están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario en calidad de sujetos procesales, para que se reconozcan y
realicen sus derechos al esclarecimiento y conocimiento de la verdad y a la
realización de la justicia disciplinaria.  Por ello, su exclusión como sujetos
procesales en la actuación disciplinaria y la imposibilidad que puedan
solicitar la revocatoria del fallo absolutorio, o de la decisión de archivo de
la actuación que tiene efectos equivalente, o que tal revocatoria sea declarada
de oficio, son decisiones legislativas irrazonables:  Constituyen, entre otras
cosas, limitaciones arbitrarias de los derechos a la verdad y a la justicia que
les asisten a la víctima o a los perjudicados con una falta disciplinaria
gravísima, potencialmente lesiva de derechos fundamentales.
REVOCATORIA DIRECTA DE FALLO DISCIPLINARIO ABSOLUTORIO O ARCHIVO DE
LA ACTUACION-Improcedencia general/REVOCATORIA
DIRECTA DE FALLO DISCIPLINARIO ABSOLUTORIO O ARCHIVO DE LA ACTUACIÓN POR
DESCONOCER EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO-Procedencia ante derechos de los perjudicados
En general, la improcedencia de la
revocatoria directa contra los fallos disciplinarios absolutorios o la decisión
de archivo de la actuación es legítima, pues resulta coherente con la Carta la
decisión legislativa de dar primacía, en ese ámbito del derecho sancionador del
Estado, al derecho a la seguridad jurídica que ampara al investigado sobre el
derecho de justicia material. Con todo, dada la necesidad de conciliar el
alcance del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, de los contenidos materiales del debido proceso, del
derecho de igualdad, del derecho de participación y de los derechos de las
víctimas, como también las funciones de la Procuraduría General de la Nación,
con el régimen de la revocatoria de los fallos absolutorios o decisiones de
archivo, la Corte declarará exequibles los apartes demandados del artículo 123
y los citados apartes de los artículos 122 y 124 en el entendido que cuando se
trata de faltas constitutivas de violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario, también procede la
revocatoria del fallo absolutorio y del auto de archivo.  Tal revocatoria
procede de oficio o  puede ser solicitada por la víctima o los perjudicados,
aunque con las limitaciones derivadas de la interposición de recursos, y la
competencia para su decisión recae en el funcionario que profirió el fallo o en
el superior o en el Procurador General.
DERECHOS DE VICTIMAS ANTE FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL
HUMANITARIO-Revocación directa de decisión
absolutoria
Referencia: expediente D-4560
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 123 y 125,
parciales, de la Ley 734 de 2002.
Actor:  Javier Alejandro Acevedo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C.,
veinte  (20) de enero de dos mil cuatro  (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Javier Alejandro Acevedo contra los artículos 123 y 125, parciales, de la Ley
734 de 2002.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
DIARIO OFICIAL 44.699
LEY 734
05/02/2002
por
la cual se expide el Código Disciplinario Único.
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 123.
Competencia. Los fallos sancionatorios podrán ser revocados por el
funcionario que los hubiere proferido o por su superior funcional.
Parágrafo. El Procurador General de la Nación podrá revocar de
oficio los fallos sancionatorios expedidos por cualquier funcionario de
la Procuraduría, o asumir directamente el conocimiento de la petición de
revocatoria, cuando lo considere necesario, caso en el cual proferirá el fallo
sustitutivo correspondiente.
Artículo 125.
Revocatoria a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la
revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere
interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun
cuando el sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa,
siempre y cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere
proferido, podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a
la que dio origen a la decisión jurisdiccional.
La solicitud de
revocación deberá decidirla el funcionario competente dentro de los tres meses
siguientes a la fecha de su recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en
el cual la actuación se remitirá inmediatamente al superior funcional o al
funcionario competente para investigarlo por la Procuraduría General de la
Nación, si no tuviere superior funcional, quien la resolverá en el término
improrrogable de un mes designando a quien deba reemplazarlo. Cuando el
recusado sea el Procurador General de la Nación, resolverá el Viceprocurador.
II.
LA DEMANDA
El actor
solicita a la Corte declarar inexequibles los apartes acusados de los artículos
123 y 125 de la Ley 734 de 2002 por vulneración de los artículos 2, 13, 29, 93,
209, 229 y 277 de la Constitución; de los artículos 2, 7 y 8 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos y de los artículos 1, 24 y 25 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.  Los cargos planteados en la demanda, son los
siguientes:
1.  Los apartes
demandados impiden a las víctimas de violaciones a derechos humanos, la posibilidad
de ejercer el derecho que tienen a solicitar la revocatoria directa de los
fallos en materia disciplinaria.  Por ese motivo, restringen los derechos de
las víctimas a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al
debido proceso, a la verdad y a la reparación.
2.  La
restricción de la posibilidad de revocatoria directa únicamente a los fallos
sancionatorios no surge del texto de la Carta Política y es contraria a las
funciones constitucionales de la Procuraduría General de la Nación:  Vigilar el
cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos; proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad,
con el auxilio del Defensor del Pueblo y defender los intereses de la sociedad.
3.  Se genera un
tratamiento legal discriminatorio injustificado, pues:
a.   El sancionado puede solicitar la revocatoria
del fallo sancionatorio, pero la víctima no puede solicitar la revocatoria del
fallo absolutorio.  Este tratamiento no tiene fundamento alguno en los fines
constitucionales del Estado, sino que es contrario a ellos.
b.  Se ignora la desventaja en que se encuentra la
víctima pues se le han violado sus derechos humanos y no puede intervenir en el
proceso disciplinario.
c.   El Código Contencioso Administrativo consagra
la revocatoria para todo acto administrativo, sin prever un tratamiento
diferente, como sí lo hace el Código Disciplinario en relación con la
revocatoria directa de los actos sancionatorios proferidos por la Procuraduría
General de la Nación.
4.  Los apartes
acusados vulneran el núcleo esencial del derecho de participación pues,
facilitar la participación de los ciudadanos en las decisiones que los afectan
y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación es uno
de los fines esenciales del Estado.  Además, tal participación no se
circunscribe a la administración de justicia, sino que se extiende a la vida
administrativa de la Nación.
5.
Los apartes acusados vulneran los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia
y a la reparación, reconocidos por tratados de derechos humanos que hacen parte
del bloque de constitucionalidad, pues no existen motivos para que el
reconocimiento de tales derechos se circunscriba al proceso penal y no se
extienda al proceso disciplinario.
III.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
El Ministerio
del Interior y de Justicia le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de
los apartes demandados de los artículos 123 y 125 de la Ley 734 de 2002.  Para
ello, razona de la siguiente manera:
1.  Respecto de
la revocatoria directa de los fallos disciplinarios, ya ha tenido oportunidad
de pronunciarse la Corte, aunque en relación con las disposiciones del anterior
Código Disciplinario.  Ese precedente, Sentencia C-892-99, resulta aplicable a
la actual regulación por cuanto las modificaciones introducidas no alteran la
esencia misma de la figura jurídica cuestionada, aunque anteriormente se hacía
referencia a los fallos disciplinarios en general y no sólo a los
sancionatorios, como ocurre actualmente.
2.  Quienes
actúan como sujetos procesales en la investigación disciplinaria son el
investigado, su defensor, el Ministerio Público y los funcionarios que ejerzan
la función disciplinaria, según el caso.  No obstante, quien formula la
denuncia o queja no tiene calidad de sujeto procesal, no interviene en el
proceso y no tiene el derecho de impugnación de que disponen aquellos.
3.  La diversa
regulación de los procesos penal y disciplinario goza de justificación
constitucional pues, si bien tienen origen en un mismo hecho, la naturaleza,
finalidad y alcance de cada uno de ellos es sustancialmente diferente.  En el
proceso disciplinario contra servidores estatales, se juzga el comportamiento
de éstos frente a normas administrativas de carácter ético, destinadas a
proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública.  En
el proceso penal, en cambio, se busca preservar bienes jurídicos mucho más
amplios y sancionar el daño inflingido a la sociedad por la comisión del
delito.
4.  Las
disposiciones acusadas son constitucionales, pues en el proceso penal las
víctimas, como sujetos procesales, tienen derecho a conocer la verdad de los
hechos, la posibilidad de intervenir para obtener la reparación del daño y el
derecho de contradicción e impugnación, pues en ese proceso se debate la
responsabilidad personal del presunto victimario.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación Ad-Hoc realiza las siguientes consideraciones:
1. Es necesario
integrar unidad normativa entre los apartes demandados y las expresiones  “sancionatorios”
y  “del sancionado”, contenidas en los artículos 122 y 124 de la Ley
734, pues, si se llegare a declarar la inexequibilidad o exequibilidad
condicionada de lo demandado, la misma conclusión debe hacerse sobre las
expresiones no acusadas.  De no ser así, resultaría inane la decisión que tome
la Corte sobre las normas acusadas.
2.  La
revocatoria directa ha sido concebida como una oportunidad que tiene la
administración para corregir sus errores o como un recurso extraordinario.  Se
orienta a excluir del ordenamiento un acto administrativo por razones de
ilegalidad o conveniencia o para proteger derechos subjetivos cuando causa
agravio injustificado a una persona.  Si el acto crea o modifica una situación
jurídica particular o ha reconocido un derecho concreto, se requiere del
consentimiento expreso y escrito del titular, pues, de no contar con éste, la
administración debe demandar su propio acto.
3.  En materia
disciplinaria, la revocatoria directa constituye una excepción a la estabilidad
de la decisión ejecutoriada que pone fin al proceso y su existencia se
justifica por la importancia de los valores que busca proteger.  No es un medio
general para controvertir de fondo las providencias, ni un recurso de la vía
gubernativa, sino un mecanismo que opera de oficio o a petición de parte para
posibilitar a la administración el control y la rectificación de sus propios
actos, sin que sea preciso para ello acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa.
4.  Los
intervinientes en el proceso disciplinario son la autoridad que adelanta el
proceso  (la entidad a la cual está vinculado el investigado, las personerías,
la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y
los Consejos Seccionales); los sujetos procesales  (el investigado, su defensor
y el Ministerio Público cuando no es la autoridad que adelanta el proceso)  y
el quejoso.  Éste no tiene la calidad de sujeto procesal, es un tercero que
interviene no como víctima de una conducta irregular del funcionario, sino como
ciudadano, en razón del interés que le asiste de propender por la defensa del
orden jurídico y la protección del interés público afectado con el indebido
ejercicio de la función pública.
5.  El
legislador consagró la revocatoria directa como una excepción que procede sólo
por desconocimiento manifiesto de la Constitución y la ley y por amenaza o
vulneración de los derechos humanos, pero únicamente a favor del sancionado.
De lo contrario, estaría permitiendo que la administración modifique unilateral
e indefinidamente una situación particular y concreta, en detrimento del
disciplinado y con desconocimiento del debido proceso.  Pero ello no implica
que el Estado no deba garantizar a través de otros mecanismos, la realización
de la justicia material cuando se pruebe, con posterioridad al proceso, la
responsabilidad disciplinaria de un servidor público, en especial cuando se
trata de violaciones al derecho internacional de los derechos humanos o al
derecho internacional humanitario.
6.  La finalidad
del proceso disciplinario es evaluar la conducta oficial de los servidores públicos
en el cumplimiento de su función.  Por ello, el debate se enmarca en la
relación entre el Estado y quienes desempeñan una función pública y en él no se
discuten ni determinan los derechos de quienes hayan sido afectados por la
conducta irregular del investigado.  De allí que las víctimas sean terceros y
que sus derechos deban debatirse en procesos independientes al proceso
disciplinario, ante otras instancias y bajo otros procedimientos, pues su
intervención suministra elementos de juicio para evaluar la conducta oficial
del investigado pero no más.
7.
La revisión de los fallos disciplinarios absolutorios no puede operar, de la
misma manera como opera en el ámbito de los fallos penales absolutorios  - de
acuerdo con lo decidido por la Corte en la Sentencia C-004-03-.  Se trata de
instituciones diferentes, pues mientras aquellos son de índole disciplinaria,
éstos son de naturaleza judicial y por lo tanto no son asimilables.
8.  La
revocatoria directa no es el mecanismo adecuado para revisar los fallos
disciplinarios absolutorios contrarios a la justicia material en el ámbito de
derechos humanos, pues otorgar esa facultad a las autoridades disciplinarias
vulneraría las garantías del debido proceso y desbordaría el poder
investigativo y punitivo del Estado al permitirle modificar, de manera
unilateral y en detrimento del investigado, una situación jurídica consolidada.
9.  Cuando los
fallos disciplinarios absolutorios tienen carácter de acto administrativo,
pueden ser sometidos a control jurisdiccional y cuando son decisiones
jurisdiccionales, lo procedente sería no su revocatoria directa, sino el
recurso extraordinario de revisión.
Con base en
estas consideraciones, el Procurador General de la Nación, teniendo en cuenta
que es necesario que el Estado colombiano tenga una posición internamente
consistente y externamente conforme a la evolución de la normatividad y la
jurisprudencia internacional en materia de protección de los derechos humanos,
la lucha contra la impunidad, el derecho a la verdad y el derecho a la
justicia, le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las normas
acusadas y de las que conforman la proposición jurídica, pues garantizan el
debido proceso del disciplinado y previenen el abuso de la potestad
sancionatoria del Estado.  Además, teniendo en cuenta que el derecho al non
bis in ídem y la cosa juzgada no son derechos absolutos y pueden ser
limitados en circunstancias que racional y proporcionalmente lo ameriten, y que
en derecho público la protección de las situaciones jurídicas consolidadas está
sujeta a la ponderación de otros principios como la justicia material, el
Ministerio Público le solicita a la Corte pronunciarse con relación a los
fallos absolutorios o los autos de archivo en procesos disciplinarios
administrativos o judiciales que se encuentran ejecutoriados, cuando se tenga
prueba de autoridad nacional o internacional, de que se trata de conductas
oficiales que violan los derechos humanos o el derecho internacional
humanitario para que sean demandados ante la jurisdicción contencioso
administrativa por el funcionario que expidió el acto, su superior inmediato o
el Procurador General de la Nación, si se trata de fallos de carácter
administrativo, o para que proceda el recurso de revisión, si se trata de
fallos disciplinarios judiciales.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
la disposición acusada forma parte de una ley de la República, en este caso, de
la Ley 734 de 2002.
B.
Consideraciones
1.
Unidad normativa
a.    Con algunas expresiones de los
artículos 122, 123 y 124.
El actor demanda la expresión  “sancionatorios”  que hace parte
del inciso primero y del parágrafo del artículo 123 de la Ley 734 de 2002 y las
siguientes expresiones que hacen parte del artículo 125:  “a solicitud del
sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del
fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo
los recursos ordinarios previstos en este código.  La solicitud de revocatoria
del acto sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la
jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere
proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la
revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión
jurisdiccional”.
La demanda, en
lo esencial, se orienta a que la revocatoria de los fallos disciplinarios,
consagrada en los artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002, no se circunscriba
únicamente a los de carácter sancionatorio, sino que proceda también en
relación con los fallos absolutorios.  No obstante, de prosperar los cargos
formulados por el actor y de declarar la Corte la inexequibilidad de los
preceptos acusados, el fallo resultaría inocuo, pues, con base en otros apartes
normativos no demandados, la revocatoria seguiría circunscrita a los fallos
sancionatorios.  Por este motivo, la Corte extenderá su pronunciamiento a
algunos apartes normativos que, si bien no fueron demandados por el actor,
reproducen aquellos que si fueron acusados, pues se está en uno de aquellos
eventos en los que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, hay
lugar a integrar unidad normativa[1].
Entonces, a más
de lo demandado, la Corte extenderá su pronunciamiento a:
1) La expresiones  “sancionatorios”  y  “sancionado”,
que hacen parte del artículo 122.
2) Las dos expresiones  “sancionatorios”,  que hacen parte
del artículo 124.
b.  Con el
artículo 89, relativo a los  “Sujetos procesales en la actuación
disciplinaria”.
De
acuerdo con esta disposición, pueden intervenir como sujetos procesales en la
actuación disciplinaria el investigado, su defensor y el Ministerio Público.
Éste último cuando la actuación se adelante por el Consejo Superior o los Consejos
Seccionales de la Judicatura, el Congreso de la República o cuando no ejerza el
poder preferente.  Estos sujetos, según el artículo 90,  tienen facultades como
las de solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de
las mismas; interponer los recursos de ley y presentar las solicitudes que
consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación
disciplinaria y el cumplimiento de sus fines.
De lo expuesto
se infiere que si la Corte no integra unidad normativa entre los preceptos
demandados y el artículo 89 ya citado, la decisión que emita carecería de
sentido:  De nada serviría que, mediante un fallo de inexequibilidad, se
permita la procedencia de la revocatoria directa de los fallos disciplinarios
absolutorios si en los casos de violaciones del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos no se reconoce
a las víctimas o perjudicados la calidad de sujetos procesales, pues no podrían
ejercer ninguna facultad en el proceso disciplinario.  Por el contrario, si se
afirma su carácter de sujetos procesales, se legitima su intervención procesal
y se les permite impugnar el fallo absolutorio, solicitar su revocatoria o
cuestionarlo ante la jurisdicción contenciosa.
Por lo tanto, el
pronunciamiento de la Corte se extenderá también al artículo 89 de la Ley 734
de 2002.
2.
Problemas jurídicos
De acuerdo con
el actor, la improcedencia de la revocatoria directa de los fallos
disciplinarios absolutorios, consagrada en las normas demandadas y en las que
integran unidad normativa con aquellas, vulnera los derechos de las víctimas de
las faltas disciplinarias a la verdad, a la justicia y a la reparación; el
derecho de participación y el derecho de igualdad y es contraria a las
funciones constitucionales de la Procuraduría General de la Nación.
Para establecer
si le asiste razón o no al actor y determinar la exequibilidad o
inexequibilidad de las normas que ocupan la atención de la Corte, se deben
resolver los siguientes problemas jurídicos:
a.  ¿Es posible
la existencia de víctimas de una falta disciplinaria?.  En caso positivo,  ¿en
qué supuestos?.
b.
¿En los casos de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
las víctimas o los perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario?.  De ser así, ¿con qué calidad pueden hacerlo?.
c.  ¿En esos
eventos, qué derechos tiene la víctima de o el perjudicado con la falta
disciplinaria?.
d.  ¿Las normas
jurídicas que permiten la revocatoria directa, de oficio o a petición de parte,
de los fallos disciplinarios sancionatorios y no de los fallos disciplinarios
absolutorios, vulneran el Texto Superior?.  Si ello es así, ¿en qué supuestos
puede presentarse tal vulneración?.
3.
Solución a los problemas jurídicos planteados
a.  ¿Es
posible la existencia de víctimas de una falta disciplinaria?.  En caso
positivo,  ¿en qué supuestos?.
Para solucionar
el primero de los problemas jurídicos planteados, la Corte tendrá en cuenta 1)
la índole del derecho disciplinario, 2) los distintos intervinientes en el
proceso disciplinario, 3) la justificación de las limitaciones de la
intervención del quejoso en esa actuación y 4) la situación excepcional que se
presenta cuando se trata faltas disciplinarias que constituyen violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional
humanitario.
1)  La índole
del derecho disciplinario
1.  El derecho
disciplinario comprende, por una parte, el poder disciplinario, es decir, la
facultad que hace parte del poder sancionador del Estado, en virtud de la cual
aquél está legitimado para tipificar las faltas disciplinarias en que pueden
incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones
públicas y las sanciones correspondientes.  De otro lado, el derecho
disciplinario, en sentido positivo, comprende el conjunto de normas a través de
las cuales se ejerce el poder disciplinario.
De este modo, el
derecho disciplinario, entendido como facultad estatal y como legislación
positiva, está estrechamente relacionado con los fines estatales, con las
funciones de las autoridades públicas, con los principios de la administración
pública y, además, se rige, con las debidas matizaciones, por los principios
que regulan toda expresión del derecho sancionador del Estado.   Sobre este
particular, la Corte, en la reciente Sentencia C-252-03, M. P. Jaime Córdoba
Triviño, expuso:
“Una indagación por los fundamentos de la imputación disciplinaria
remite a los fines esenciales del Estado pues una democracia constitucional
como la colombiana, no obstante las imperfecciones que puedan advertírsele y
las múltiples limitaciones con que se cuenta para darle cabal desarrollo, está
concebida, entre otras cosas, para servir a la comunidad, promover la
prosperidad general; garantizar a todas las personas la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y para asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Nótese cómo la realización integral de la persona humana mediante la
garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el
Texto Superior, hace parte fundamental del compendio de fines de la actuación
estatal, situación esta compatible con la concepción del respeto por la
dignidad humana como uno de los fundamentos del Estado social de derecho
constituido.
En ese marco, las autoridades de la República, a través de las
cuales actúa el Estado como personificación jurídica de la nación, están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes y demás derechos y libertades y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.  Esta
orientación finalística de las autoridades de la República determina el
fundamento de su responsabilidad y de allí que, de acuerdo con el artículo 6°
Superior, ellas respondan por infringir la Constitución y la ley y por omisión
o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.  Esto es entendible:  La
atribución de función pública genera un vínculo de sujeción entre el servidor
público y el Estado y ese vínculo determina no sólo el ámbito de maniobra de
las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que
también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad,
independientemente de la especificidad que en cada caso pueda asumir la
potestad sancionadora del Estado.
Es por ello que el constituyente advirtió que cada servidor público
debía tener claridad acerca de los criterios superiores con los que se
vinculaba a la administración y de allí porqué exigió, en el artículo 122, que
sólo entre a ejercer su cargo después de prestar juramento de cumplir y
defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.  Además, una
vez satisfecha esa exigencia, debe tener siempre presente que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y que debe
desarrollarse, según el artículo 209, con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Entonces, nótese cuál es el fundamento de la imputación
disciplinaria:  La necesidad de realizar los fines estatales le impone un
sentido al ejercicio de la función pública por las autoridades.  Éstas deben
cumplir la Constitución y la ley, ponerse al servicio de los intereses
generales, desarrollar los principios de la función administrativa y desempeñar
para ello los deberes que les incumben.  Una actitud contraria de las
autoridades lesiona tales deberes funcionales.  Como estos deberes surgen del
vínculo que conecta al servidor con el Estado y como su respeto constituye un
medio para el ejercicio de los fines estatales orientados a la realización
integral de la persona humana, es entendible que su infracción constituya el
fundamento de la imputación inherente al derecho disciplinario.  De allí que la
antijuridicidad de la falta disciplinaria remita a la infracción sustancial del
deber funcional a cargo del servidor público o del particular que cumple
funciones públicas.
Así, el derecho disciplinario es uno de los ámbitos del derecho
sancionador del Estado cuyo ejercicio no compromete la libertad personal de los
sujetos disciplinados; que tiene un espacio de aplicación restringido en cuanto
tan sólo recae sobre quienes se hallan bajo el efecto vinculante de deberes
especiales de sujeción; que formula una imputación que se basa en la infracción
de deberes funcionales y en el que se aplican los principios que regulan el
derecho sancionador como los de legalidad, tipicidad, antijuridicidad,
culpabilidad, responsabilidad, proporcionalidad y non bis in ídem, entre otros,
pero, desde luego, con las matizaciones impuestas por su específica
naturaleza”.
2)  Los
intervinientes en el proceso disciplinario
2.  Según lo
expuesto, entonces, a través del derecho disciplinario, el legislador configura
faltas por la infracción de los deberes funcionales que incumben a los
servidores públicos y a los particulares que cumplen funciones públicas y
establece sanciones teniendo en cuenta la gravedad de la falta cometida.  Para
la imputación de la falta y la imposición de la sanción se sigue un
procedimiento con estricto respeto de los principios de reconocimiento de la
dignidad humana, legalidad, favorabilidad, ilicitud sustancial, culpabilidad,
proporcionalidad, igualdad, debido proceso, presunción de inocencia, gratuidad,
celeridad y ejecutoriedad.  De acuerdo con esto, cuando se profiere un fallo
disciplinario, se emite una decisión que constituye el punto de llegada de una
actuación judicial o administrativa en la que se deben respetar los fundamentos
constitucionales de la imputación disciplinaria y las garantías
constitucionales y legales de trascendencia procesal.  Esa decisión constituye,
según el caso, cosa juzgada o cosa decidida para lo que allí fue objeto de
debate.
De acuerdo con
el régimen legal vigente, los intervinientes en el proceso disciplinario son la
autoridad administrativa o judicial que adelanta el proceso, los sujetos
procesales y el quejoso.
La autoridad que
conoce del proceso puede ser judicial, cual es el caso de los Consejos Superior
y Seccionales de la Judicatura, cuando investigan a magistrados, jueces y
abogados; o también administrativa, como ocurre con las entidades
administrativas a las que está vinculado el disciplinado, con las personerías y
con la Procuraduría General de la Nación.
Los sujetos
procesales son el investigado y su defensor y el Ministerio Público cuando no
es la autoridad que conoce del proceso, ni ejerce la función de vigilancia
administrativa.  El investigado interviene en el proceso desde la indagación
preliminar y hasta el fallo definitivo, puede solicitar pruebas, controvertir
las decisiones que no le sean favorables interponiendo recursos ordinarios y
extraordinarios, solicitar la revocatoria directa del fallo sancionatorio y
acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar la
legalidad de la actuación cumplida y del fallo emitido.  Y el Ministerio
Público, por su parte, interviene en defensa del orden jurídico, del patrimonio
público y de los derechos y garantías fundamentales.
El quejoso,
finalmente, es la persona que pone la falta disciplinaria en conocimiento de la
autoridad y como no se trata de un sujeto procesal, su intervención se limita,
como lo plantea el Procurador General de la Nación, a la presentación y
ampliación de la queja, a la facultad de aportar pruebas y recurrir la decisión
de archivo y el fallo absolutorio.
3)
Justificación de la limitación de la intervención del quejoso en el proceso
disciplinario
3.  De acuerdo
con lo expuesto, al quejoso no le asiste la calidad de sujeto procesal, pues se
trata de la persona que pone en movimiento el aparato administrativo o judicial
del Estado con miras a la investigación de una falta disciplinaria y la sanción
de los responsables.  De allí que sus facultades de intervención en el proceso
sean limitadas pues si bien puede presentar la queja, ampliarla, aportar
pruebas y recurrir la decisión de archivo de las diligencias y el fallo
absolutorio, no está legitimada para otras intervenciones procesales como las
de solicitar pruebas, recurrir las decisiones que se profieran en el proceso,
distintas a las ya indicadas, y solicitar la revocatoria directa del fallo.
Esta limitación
de la intervención del quejoso en el proceso disciplinario es compatible con la
índole de los intereses que se debaten en éste. En el derecho disciplinario, el
contenido de injusticia de la falta se agota en la infracción de los deberes
funcionales que le asisten al sujeto disciplinable, es decir, en el
desenvolvimiento de actos funcionales sin estricto apego al principio de
legalidad que regula sus actos.  Entonces, como la imputación disciplinaria no
precisa de la vulneración de un bien jurídico, entendida tal vulneración como
causación de un daño concreto o como la producción de un resultado
materialmente antijurídico, no es posible afirmar la concurrencia de una
persona afectada con la comisión de la falta.  De allí que, en estricto
sentido, en el proceso disciplinario no exista una persona afectada con la
comisión de la ilicitud disciplinaria y que no sea posible legitimar a una persona
para que intervenga en el proceso planteando un interés directo y alentando
unas pretensiones específicas.  Es decir, en el proceso disciplinario no hay
víctimas y ello es consecuente con la índole de la imputación que en él se
formula.
4.  Para comprender
las limitaciones de las atribuciones del quejoso en un proceso disciplinario
debe tenerse en cuenta la distinta situación en que se hallan los particulares
en el proceso penal y en el proceso disciplinario.  Aquellos, en calidad de
víctimas o perjudicados, pueden concurrir al proceso penal vigente como
titulares de los derechos interferidos con las conductas punibles investigadas
y hacerlo en calidad de sujetos procesales y pueden intervenir para que se
realicen sus derechos al conocimiento de la verdad, a la realización de la
justicia y a la reparación del daño causado.  En cambio, no pueden concurrir al
proceso disciplinario pues éste, por definición, remite a una imputación que se
basa en la infracción de deberes funcionales y no en la vulneración de derechos
de terceros.  De allí que, aparte de las faltas expresamente consagradas por la
ley, la responsabilidad disciplinaria se genere por el incumplimiento de los
deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones o la
violación del régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades,
incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución y en
la ley.
4) La situación
excepcional que se presenta cuando se trata de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos o del
derecho internacional humanitario.
5.  El esfuerzo
hermenéutico que hasta este momento ha emprendido la Corte se ha orientado a
diferenciar la distinta naturaleza del proceso penal y del proceso
disciplinario y a explicar, como consecuente con esa naturaleza, la diversa
situación en que se hallan los particulares.
Así, mientras la
imputación penal parte de la vulneración de bienes jurídicos relacionados con
derechos de terceros, la imputación disciplinaria desvalora la vulneración de
los deberes funcionales a cargo del servidor público.  Por ello, mientras en el
proceso penal un particular puede invocar la calidad de víctima o perjudicado y
acceder a él en calidad de sujeto procesal, los particulares, si bien pueden
tener a acceso al proceso disciplinario, tienen un acceso limitado ya que sus
facultades se apoyan en el interés ciudadano de propender por la defensa del
ordenamiento jurídico, mas no en la vulneración de un derecho propio o ajeno.
6.  Con todo, si
bien esa es la situación generalizada que se advierte en el derecho
disciplinario, la Corte no puede desconocer que existen algunos supuestos en
los que la infracción del deber funcional del servidor público comporta tal
grado de lesividad, que ella guarda una relación inescindible y directa con la
violación del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario.  En efecto, de acuerdo con los numerales 5 a 11 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002, son faltas disciplinarias gravísimas las
siguientes:
5.  Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con
la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico,
racial, religioso, político o social:
a.  Lesión grave a la integridad física o mental
de los miembros del grupo;
b. Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia
que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial;
c.  Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del
grupo;
d.  Traslado por la fuerza de miembros del grupo a otro.
6.  Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un
grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o colectividad con
identidad propia fundada en motivos políticos, por razón de su pertenencia al
mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros.
7.  Incurrir en graves violaciones al derecho internacional
humanitario.
8.  Someter a una o varias personas a privación de la libertad,
cualquiera que sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a
reconocer dicha privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola
del amparo de la ley.
9.  Infligir a una persona dolores o sufrimientos graves físicos o
psíquicos con el fin de obtener de ella o de un tercero información o
confesión, de castigarla por un acto por ella cometido o que se sospeche que ha
cometido o de intimidarla o coaccionarla por cualquier razón que comporte algún
tipo de discriminación.
10.  Ocasionar, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos
contra un sector de la población que uno o varios de sus miembros cambie el
lugar de su residencia.
11.  Ocasionar la muerte en forma deliberada, por causa de sus
opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma.
7.
Como puede advertirse, estas faltas disciplinarias, si bien plantean la
infracción del deber funcional que vincula al servidor público con el Estado,
se caracterizan por un contenido de injusticia tan marcado que, aparte de
contrariar ese nexo especial de sujeción, afectan también derechos
fundamentales del ser humano.
Faltas
disciplinarias como el genocidio, la desaparición forzada, la tortura, el
desplazamiento forzado o las violaciones al derecho internacional humanitario,
por ejemplo, no sólo plantean el quebrantamiento del deber especial de sujeción
que vincula al sujeto disciplinable con el Estado, sino que, además, involucran
la afectación del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario como supuestos mínimos de la convivencia pacífica en
una sociedad civilizada.
Es
decir, cuando se incurre en una de esas faltas, no sólo se está ante el
quebrantamiento de las normas mediante las cuales el Estado disciplina a sus
servidores o a los particulares que desempeñan funciones públicas, pues se está
también ante el flagrante desconocimiento de derechos humanos en cuyo respeto
no sólo está comprometido cada Estado en particular sino también, y quizá
fundamentalmente, la comunidad internacional.
8.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido particularmente sensible a las
implicaciones jurídicas de las violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Ello
ha sido así al punto de afirmar, por ejemplo, en el ámbito del fuero militar,
la ruptura del vínculo entre el delito y la actividad del servicio cuando la
conducta adquiere una gravedad inusitada, como ocurre con los delitos de lesa
humanidad.  En estos casos, indicó la Corte en la Sentencia C-358-97, M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, se trata de conductas manifiestamente contrarias a la
dignidad humana y a los derechos de la persona; que no guardan ninguna
conexidad con las funciones constitucionales de la Fuerza Pública y que por
ello deben ser excluidas de la justicia penal militar y conocidas por la
jurisdicción penal ordinaria.
De
igual manera, esta Corporación ha señalado que la exoneración de
responsabilidad consagrada para los militares en el inciso segundo del artículo
91 de la Carta –obediencia debida-  tiene un alcance limitado pues sólo se
aplica cuando se establece que el inferior pudo tener una duda razonable acerca
de la licitud de la orden, pero no cuando ésta es manifiestamente delictiva
(Sentencia C-587-95, M. P. José Gregorio Hernández Galindo).  Por ello a
aquellas conductas manifiestamente ilegales y constitutivas de violaciones
contra el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional
humanitario no puede aplicárseles esa causal de exoneración de
responsabilidad.  En ese sentido, es muy significativo que la Corte, en la
Sentencia C-578-95, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, haya condicionado la
exequibilidad del artículo 15 del Decreto 85 de 1989, que consagraba el régimen
disciplinario de los militares, a que las órdenes violatorias de los derechos
humanos no deben ser ejecutadas y a que en caso de ser cumplidas, el subalterno
no podía alegar la obediencia debida para exonerarse de responsabilidad.
Como
puede advertirse, entonces, el despliegue de conductas constitutivas de
violaciones al derecho internacional de los derechos humanos y al derecho
internacional humanitario afecta la dignidad de la persona humana y cuestiona
la valía y vigencia de los derechos humanos.  Por esa especial gravedad, la
comisión de conductas de esta índole está llamada a producir consecuencias en
diversos espacios jurídicos, incluido, para lo que aquí es materia de debate,
el derecho disciplinario.
8.
Por todo ello, cuando se trata de faltas disciplinarias constitutivas de
violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, la situación en que se hallan las personas afectadas
es muy diferente de aquella en que se encuentra el particular que, en calidad
de quejoso, promueve una investigación disciplinaria, pues aquellas no solo
están alentadas por el interés que le asiste a cualquier ciudadano para que se
imponga una sanción al infractor de la ley disciplinaria, sino que, además de
ese genérico interés, en ellas concurre la calidad consecuente con el daño que
sobrevino, de manera inescindible, a la comisión de la falta disciplinaria.
En estos
supuestos, el fundamento de la imputación disciplinaria sigue siendo la
infracción del deber funcional del servidor público o del particular que
desempeña funciones públicas.  Es decir, la índole del ilícito disciplinario se
mantiene.  Lo que ocurre es que, a diferencia de lo que sucede  con la
generalidad de las faltas disciplinarias, en aquellas la infracción del deber
plantea, de manera directa, la vulneración de derechos fundamentales.  Es
decir, esas faltas conducen a un agregado valorativo que, sin mutar la
naturaleza de la imputación disciplinaria, lesionan derechos humanos y colocan
a su titular en una situación calificada respecto de aquella en que se
encuentra cualquier ciudadano interesado en el ejercicio del control
disciplinario.
En ese sentido,
para la Corte, si bien la regla general indica que en el derecho disciplinario
no existen víctimas por cuanto las faltas remiten a infracciones de deberes
funcionales y no a lesiones de derechos, de manera excepcional puede hablarse
de víctimas de una falta disciplinaria cuando de la infracción del deber que la
constituye surge, de manera inescindible y directa, la violación del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.
b.  ¿En los
casos de faltas disciplinarias que constituyen violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
las víctimas o los perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso
disciplinario?  De ser así, ¿Con qué calidad pueden hacerlo?.
9.  Se ha
indicado que en los procesos disciplinarios puede intervenir el quejoso, más no
como sujeto procesal sino como un interviniente con atribuciones limitadas e
interesado en la defensa del ordenamiento jurídico y no en la prosperidad de
una pretensión particular y específica.  Se ha concluido, además, que cuando
una falta disciplinaria involucra la violación del derecho internacional de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario, pueden existir
víctimas o perjudicados.
De acuerdo con
ello, surge el interrogante ya planteado:  ¿Cuándo se trata de las víctimas o
perjudicados con la comisión de una falta disciplinaria que, a la vez,
constituye una violación del derecho internacional de los derechos humanos o
del derecho internacional humanitario, ellas o éstos pueden intervenir en el
proceso disciplinario?
Para la Corte,
es claro que tales víctimas o perjudicados pueden intervenir en el proceso
disciplinario, pues si un tercero, que no es víctima de falta disciplinaria
alguna, puede acudir ante las autoridades administrativas o judiciales con el
propósito de poner esa falta en su conocimiento y si, en la actuación desatada
con base en la queja por él instaurada, puede ejercer las limitadas facultades
de intervención que le confiere la ley,  ¿por qué no podría hacerlo una persona
en quien concurre la calidad de víctima de o perjudicado con la falta
disciplinaria a investigar?.  Entonces, no cabe duda que la víctima o el
perjudicado sí pueden concurrir ante las autoridades, poner la queja en su
conocimiento e intervenir en la actuación a partir de ella desatada.
10.  Ahora
bien,  en esos supuestos,  ¿Con qué calidad intervienen la víctimas o los
perjudicados?.
En principio,
podrían hacerlo como simples quejosos, esto es, como terceros interesados en la
defensa del ordenamiento jurídico y, en consecuencia, en la investigación de la
falta cometida y en la sanción de los responsables.  No obstante, cabe
plantearse el siguiente interrogante:  ¿En el caso de las faltas disciplinarias
en las que la infracción del deber remite a violaciones al derecho
internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario,
las víctimas o los perjudicados con esos comportamientos se encuentran en la
misma situación en que se halla cualquier ciudadano para intervenir en el
proceso con la sola calidad de quejoso y con las muy limitadas atribuciones que
a él se le reconocen?.  O, por el contrario, ¿el contenido de injusticia del
comportamiento, sin desnaturalizar la infracción de deberes funcionales como
fundamento de la imputación disciplinaria, habilita a la víctima o al
perjudicado para intervenir con una calidad superior a la de un simple
tercero?.  Para la Corte, es claro que la calidad de víctimas o perjudicados
con tales faltas, los habilita para intervenir no sólo como interesados en la
defensa del ordenamiento jurídico, sino como personas portadoras de un interés
legítimo y directo en las resultas del proceso disciplinario.
Es decir, las
víctimas o perjudicados son personas legitimadas para acceder al proceso dado
que son los titulares de los bienes jurídicos vulnerados como consecuencia
inescindible y directa de la infracción del deber implícita en la falta
disciplinaria.  Esta condición, convierte a las víctimas o a los perjudicados
en portadores de un interés directo en el ejercicio de la potestad sancionadora
del Estado y en la realización de la justicia disciplinaria.  Es decir, los
habilita para intervenir, pero no como simples terceros, sino como verdaderos
sujetos procesales.
11.  La Corte se
inclina por esta última interpretación pues el ejercicio de la potestad
disciplinaria del Estado plantea un espacio en el que también se imparte
justicia.  Esto es así por cuanto se trata de un escenario en el que se imputa
la comisión de conductas que han sido tipificadas como faltas y para las que se
han previsto sanciones y de allí por qué, en la actuación que se promueve para
que se demuestren aquellas y se impongan estas últimas, deban respetarse los
contenidos del debido proceso.  Claro, existen espacios de ejercicio del poder
disciplinario que en estricto sentido no hacen parte de la rama jurisdiccional
del poder público, como ocurre con aquellos que pertenecen a la administración
o incluso a los particulares que ejercen esa potestad por delegación.  No
obstante, aún en tales supuestos, las autoridades disciplinarias despliegan una
actividad con contenidos materiales propios de la función de administrar
justicia.  Si esto es así, en el ámbito del poder disciplinario existe también
una legítima pretensión estatal orientada a la aplicación de la ley sustancial
y, en caso que la falta imputada haya afectado a terceros, éstos pueden invocar
sus derechos.
12.  Podría
argumentarse que con esta lectura constitucional se desnaturaliza el derecho
disciplinario pues, de acuerdo con ella, parecería que la imputación que en él
se debate remite a la vulneración de bienes jurídicos.  También podría
afirmarse que se desconoce que existen otros niveles de discusión de
responsabilidad en los que es factible que la víctima invoque sus derechos.  No
obstante, en los dos casos, se trata de percepciones equivocadas.
En cuanto a lo
primero, el fundamento de la imputación disciplinaria sigue siendo la infracción
del deber funcional del servidor público.  Como se indicó, la manifestación que
la infracción de ese deber tiene sobre los derechos humanos es un plus que, sin
mutar la naturaleza de tal imputación, coloca al particular en una situación
diferente de aquella en que se encuentra cualquier ciudadano y que le permite
acceder, en otras condiciones, a la actuación administrativa en la que aquella
se formula.  Es decir, esa situación concreta lo legitima para pretender, con
argumentos adicionales a los de cualquier particular, la imputación de
responsabilidad disciplinaria y la imposición de la sanción correspondiente.
Y en cuanto a lo
segundo, no puede desconocerse que la víctima o el perjudicado con el
comportamiento puede acudir a la jurisdicción penal y actuar en procura del
reconocimiento de sus derechos o ejercer el derecho a la reparación del daño
ante la jurisdicción contencioso administrativa.  No obstante, se trata de un
comportamiento que es susceptible de imputaciones diversas y por ello, así como
permiten que se investigue penal y disciplinariamente al presunto responsable,
legitiman también a la víctima o al perjudicado para intervenir en cada una de
esas actuaciones con finalidades diversas. En una, para que se le atribuya una
consecuencia a la infracción del deber funcional y, en otra, para que se le
asignen consecuencias a la vulneración de derechos.
c.  ¿Qué
derechos tiene la víctima o el perjudicado en un proceso promovido por una
falta constitutiva de una violación al derecho internacional de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario?
13.  Hasta este
momento, el concepto de víctima ha sido privativo del derecho penal.  En este
campo, durante mucho tiempo, a las víctimas se les reconoció una legitimidad
ligada exclusivamente a sus intereses patrimoniales:  Ya que el delito genera
un daño social y un daño particular de connotaciones patrimoniales, las
víctimas podían acceder al proceso penal sólo en procura de la realización de
sus expectativas económicas pero de la reparación del daño social se ocupaba
únicamente el Estado a través de sus servidores.  Este era un espacio vedado
para la víctima o el perjudicado con una conducta punible pues se temía que si
a él accedía la víctima, se privatizara el ejercicio de la acción penal y el
proceso se convirtiera en un ámbito idóneo para retaliaciones y vindictas.
Tal concepción
relegó a la víctima a un papel secundario en el proceso penal y a una
intervención sustancialmente limitada:  Sólo podía concurrir al proceso cuando
el presunto autor o partícipe había sido identificado, su interés era
exclusivamente patrimonial, sólo tenía legitimidad para impugnar aquellas
decisiones que afectaran esa pretensión económica y, por fuera de ello, estaba
excluida de los espacios de discusión inherentes al esclarecimiento de la
verdad de lo acaecido y a la realización de la justicia.
Ante ello, el
panorama no podía ser más desalentador:  El titular del bien jurídico vulnerado
con el delito tenía un difícil acceso al proceso penal y, una vez en él, se le
reconocían unas facultades sustancialmente limitadas e incompatibles con esa
calidad.  Además, cuando no existían posibilidades de reparación del daño, su
intervención terminaba por ser simplemente simbólica.
14.  Esta
concepción de la víctima y de sus derechos en el proceso penal fue puesta en
crisis por el moderno constitucionalismo.  Asumiendo que las democracias
constitucionales se fundan en el respeto de la dignidad del ser humano y que
este fundamento produce efectos en todos los ámbitos de ejercicio del poder
público y respecto de todas las personas que en él se encuentran involucradas,
se comprendió que los derechos de las víctimas de una conducta punible no se
agotaban en la reparación del daño patrimonial causado con el delito, pues un
Estado constitucional de derecho es prioritariamente un Estado de justicia y la
justicia, en el caso del delito, no se agota simplemente en esa reparación
patrimonial.  Por lo tanto, se debían generar espacios para el reconocimiento a
las víctimas de otros derechos, pues éstos resultaban ineludibles, al menos si
de lo que se trataba era de hacer efectiva su dignidad y de realizar múltiples
fines estatales que tocan con ella.
Haciendo eco de
esa tendencia universal orientada a reconsiderar los derechos de las víctimas
en el proceso penal, la Corte, en la Sentencia C-228-02, Ms. Ps. Manuel José
Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynnet, en la que modificó su
jurisprudencia relativa a los derechos de la parte civil en el proceso penal,
tras un detenido análisis de los derechos de las víctimas en el derecho
internacional y comparado, concluyó lo siguiente:
“...tanto en el derecho
internacional, como en el derecho comparado y en nuestro ordenamiento
constitucional, los derechos de las víctimas y perjudicados por un hecho
punible gozan de una concepción amplia–no restringida exclusivamente a una
reparación económica– fundada en los derechos que ellas tienen a ser tratadas
con dignidad, a participar en las decisiones que las afecten y a obtener la
tutela judicial efectiva del goce real de sus derechos, entre otros, y que
exige a las autoridades que orienten sus acciones hacia el restablecimiento
integral de sus derechos cuando han sido vulnerados por un hecho punible. Ello
sólo es posible si a las víctimas y perjudicados por un delito se les
garantizan, a lo menos, sus derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación económica de los daños sufridos.
De tal manera que la víctima y los perjudicados por un delito tienen
intereses adicionales a la mera reparación pecuniaria. Algunos de sus intereses
han sido protegidos por la Constitución de 1991 y se traducen en tres derechos
relevantes para analizar la norma demandada en el presente proceso:
1. El derecho a la verdad, esto es, la posibilidad de conocer lo que
sucedió y en buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real.
Este derecho resulta particularmente importante frente a graves violaciones de
los derechos humanos.
2. El derecho a que se haga justicia en el caso concreto, es decir,
el derecho a que no haya impunidad.
3. El derecho a la reparación del daño que se le ha causado a través
de una compensación económica, que es la forma tradicional como se ha resarcido
a la víctima de un delito.
Aun cuando tradicionalmente la garantía de estos tres derechos le
interesan a la parte civil, es posible que en ciertos casos, ésta sólo esté
interesada en el establecimiento de la verdad o el logro de la justicia, y deje
de lado la obtención de una indemnización. Ello puede ocurrir, por citar tan
sólo un ejemplo, cuando se trata de delitos que atentan contra la moralidad
pública, el patrimonio público, o los derechos colectivos o donde el daño
material causado sea ínfimo –porque, por ejemplo, el daño es difuso o ya se ha
restituido el patrimonio público– pero no se ha establecido la verdad de los
hechos ni se ha determinado quién es responsable, caso en el cual las víctimas
tienen un interés real, concreto y directo en que se garanticen sus derechos a
la verdad y a la justicia a través del proceso penal.
No obstante, ello no significa que cualquier persona que alegue que
tiene un interés en que se establezca la verdad y se haga justicia pueda
constituirse en parte civil –aduciendo que el delito afecta a todos los
miembros de la sociedad– ni que la ampliación de las posibilidades de
participación a actores civiles interesados sólo en la verdad o la justicia
pueda llegar a transformar el proceso penal en un instrumento de retaliación
contra el procesado. Se requiere que haya un daño real, no necesariamente de
contenido patrimonial, concreto y específico, que legitime la participación de
la víctima o de los perjudicados en el proceso penal para buscar la verdad y la
justicia, el cual ha de ser apreciado por las autoridades judiciales en cada
caso.  Demostrada la calidad de víctima, o en general que la persona ha sufrido
un daño real, concreto y específico, cualquiera sea la naturaleza de éste, está
legitimado para constituirse en parte civil, y puede orientar su pretensión a
obtener exclusivamente la realización de la justicia, y la búsqueda de la
verdad, dejando de lado cualquier objetivo patrimonial. Es más: aun cuando esté
indemnizado el daño patrimonial, cuando este existe, si tiene interés en la
verdad y la justicia, puede continuar dentro de la actuación en calidad de
parte. Lo anterior significa que el único presupuesto procesal indispensable
para intervenir en el proceso, es acreditar el daño concreto, sin que se le pueda
exigir una demanda tendiente a obtener la reparación patrimonial.
La determinación en cada caso de quien tiene el interés legítimo
para intervenir en el proceso penal, también depende, entre otros criterios,
del bien jurídico protegido por la norma que tipificó la conducta, de su lesión
por el hecho punible y del daño sufrido por la persona o personas afectadas por
la conducta prohibida, y no solamente de la existencia de un perjuicio
patrimonial cuantificable[2].
De acuerdo con
lo expuesto, entonces, una concepción de los derechos de la víctima en el
proceso penal, que sea consecuente con los cimientos del moderno
constitucionalismo, no puede más que reconsiderar las limitaciones que
afectaban su comparecencia al proceso y afirmar, sin ambivalencias, sus
derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación; reformular los espacios
generados para su intervención y revalidar el compromiso estatal de no
defraudar la legítima de expectativa de realización de esos derechos pues ella
traduce, para un espacio particular, la realización de la democracia
constitucional como Estado de justicia.
15.  No
obstante, en esta ocasión, la Corte se plantea una reflexión adicional:  ¿Esa
nueva lectura constitucional de los derechos de la víctima, es privativa del
derecho penal, o, con las debidas matizaciones, puede extenderse al ejercicio
de la potestad disciplinaria del Estado y, en particular, a aquellos supuestos
excepcionales en que concurren víctimas o perjudicados con ocasión de faltas
disciplinarias constitutivas de violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos o del derecho internacional humanitario?
Se ha indicado
ya que en esos supuestos excepcionales existen víctimas o perjudicados con
faltas disciplinarias y que éstos están legitimados para concurrir al proceso
disciplinario no como terceros sino como sujetos procesales y, desde luego, con
todas las facultades que se reconocen a éstos.  En ese marco, cabe
interrogarse, ¿Cuál es el sentido de su intervención en ese proceso?.  La
respuesta es clara:  Las víctimas o perjudicados con una falta disciplinaria
constitutiva de una violación del derecho internacional de los derechos humanos
o del derecho internacional humanitario están legitimadas para intervenir en el
proceso disciplinario para que en éste se esclarezca la verdad de lo ocurrido,
es decir, para que se reconstruya con fidelidad la secuencia fáctica acaecida,
y para que en ese específico ámbito de control esas faltas no queden en la
impunidad.  Es decir, tales víctimas o perjudicados tienen derecho a exigir del
Estado una intensa actividad investigativa para determinar las circunstancias
en que se cometió la infracción al deber funcional que, de manera inescindible,
condujo al menoscabo de sus derechos y a que, una vez esclarecidas esas
circunstancias, se haga justicia disciplinaria.
16.  Esto es así
por cuanto, cuando un sujeto disciplinable ha infringido los deberes
funcionales que le incumben como servidor público o como particular que
desempeña funciones públicas y cuando esa infracción constituye también una
violación del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho
internacional humanitario, a las víctimas o perjudicados les asiste legitimidad
para exigir del Estado el esclarecimiento de los hechos, la imputación de una
infracción a los deberes funcionales del sujeto disciplinable, la formulación
de un juicio de responsabilidad de esa índole, la declaración de tal
responsabilidad y la imposición de las sanciones previstas en el ordenamiento
jurídico.  Es decir, en tales eventos, las víctimas tienen un derecho a la
verdad y a la justicia disciplinarias pues la afirmación de su dignidad, el
reconocimiento y realización de sus derechos y, por esa vía, la promoción de la
convivencia pacífica y la consecución de un orden justo, no se circunscriben
únicamente al ejercicio del poder punitivo del Estado sino que se extiende a
todas las esferas de la vida pública y privada y, desde luego, también al
ejercicio de la potestad estatal disciplinaria.
17.  Estos
derechos de las víctimas de las indicadas faltas disciplinarias son compatibles
con la legitimidad de los distintos juicios de responsabilidad que pueden
generarse a partir de una misma conducta y con los derechos correlativos que en
cada uno de esos espacios le asisten al imputado.
En este sentido,
es nutrida la jurisprudencia de esta Corporación en la que se admite la
posibilidad de que a partir de un mismo hecho se generen imputaciones de
distinta índole, como la penal y la disciplinaria, pues ello es consecuente con
los diversos ámbitos de responsabilidad previstos por el ordenamiento
jurídico.  En cada uno de éstos ámbitos se pretende la demostración de un
supuesto fáctico y la imposición de una sanción, penal o administrativa, y
frente a cada uno de ellos existe una legítima pretensión estatal y una
legítima oposición del investigado.
De la misma
manera, en  cada uno de esos ámbitos, y para los supuestos que aquí se
analizan, existe una legítima expectativa de reconocimiento y realización de
los derechos de las víctimas:  En el proceso penal, ello se circunscribe a que
se demuestre la vulneración de un bien jurídico, a que ese comportamiento no
quede en la impunidad y a que se repare el daño causado.  Y en el proceso
disciplinario, se trata  de demostrar la infracción del deber funcional del
sujeto disciplinable y de imponer una sanción consecuente con ello.
18.  Entonces,
así como es legítimo que el Estado, a partir de un mismo hecho, promueva
distintos juicios de responsabilidad y que el procesado despliegue sus derechos
en cada uno de ellos; así también es legítimo que las víctimas o perjudicados
ejerzan los derechos de que son titulares en cada uno de esos ámbitos de
responsabilidad pues su derecho a la verdad y a la justicia se predica en cada
uno de esos ámbitos y no sólo en uno de ellos.
Con todo, es
claro para la Corte que en el proceso disciplinario, las víctimas no pueden
pretender el reconocimiento del derecho a la reparación pues esta pretensión no
está ligada directamente a la infracción del deber funcional que vincula al
sujeto disciplinable con el Estado, sino que está vinculada con el daño causado
al bien jurídico de que aquellas son titulares.  Y bien se sabe que la
protección de tales bienes jurídicos y la reparación del daño a ellos causado
es inherente a la jurisdicción y escapa a la órbita del derecho disciplinario.
d. ¿Una norma
jurídica que permite la revocatoria directa, de oficio o a petición de parte,
de los fallos disciplinarios sancionatorios y no de los fallos disciplinarios
absolutorios vulnera los derechos de las víctimas de las faltas
disciplinarias?.
19.  Hasta este
momento, la Corte ha demostrado que por regla general no existen víctimas o
perjudicados con una falta disciplinaria y éstos sólo pueden concurrir, de
manera excepcional, cuando se trata de faltas que constituyen violaciones del
derecho internacional humanitario o del derecho internacional de los derechos
humanos.  Ha inferido también que en estos supuestos las víctimas o
perjudicados están legitimados para intervenir en el proceso disciplinario en
calidad de sujetos procesales y, en consecuencia, para ejercer todas las
facultades inherentes a ellos.  Finalmente, ha concluido que esa intervención
se orienta al reconocimiento de los derechos que tienen las víctimas al esclarecimiento
y conocimiento de la verdad y a la realización de la justicia disciplinaria.
Con base en
estos elementos de juicio, la Corte emprende ahora el estudio necesario para
determinar si unas normas jurídicas que permiten la revocatoria directa, de oficio
o a petición de parte, de los fallos disciplinarios sancionatorios y no de los
fallos disciplinarios absolutorios, vulneran los derechos de las víctimas o
perjudicados con las faltas disciplinarias.  En esa dirección, la Corte 1)
referirá el marco general de la revocatoria de los actos administrativos, 2)
recordará el régimen de revocatoria de los fallos disciplinarios y 3)
establecerá si la improcedencia de la revocatoria directa contra fallos
disciplinarios sancionatorios vulnera los derechos a la verdad y a la justicia
de las víctimas de las faltas disciplinarias constituidas por violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario.
1)  Marco
general de la revocatoria de los actos administrativos
20.  Ya que la
revocatoria de los fallos disciplinarios se enmarca en el régimen general de
revocatoria de los actos administrativos, la Corte realiza algunas
consideraciones relacionadas con este régimen.
Un Estado de
derecho se rige por el principio de legalidad.  Todos los poderes que en aquél
se ejercen, incluida la administración, están vinculados por éste.  De allí que
la Carta Política, a través de su plexo de valores, principios, derechos y
deberes, y particularmente a través de mandatos como los contenidos en los
artículos 6, 29, 121, 122 y 209, sujete el ejercicio de la administración a ese
principio.  No obstante, como es posible que alguna actuación de la
administración se sustraiga al efecto vinculante del principio de legalidad, el
ordenamiento jurídico ha previsto la posibilidad que sus actuaciones sean
ajustadas a la ley.  Los mecanismos para ello no han sido previstos
directamente por el constituyente, quedando relegados, por lo tanto, a la
función legislativa.  En tal dirección, el legislador ha concebido
instituciones como la vía gubernativa y la revocatoria directa.  Además, puede
haber lugar al control jurisdiccional de la actuación de la administración.
La revocación
directa de los actos administrativos se encuentra regulada en los artículos 69
a 73 del Código Contencioso Administrativo.  En ese régimen se consagran dos
principios complementarios:  Por una parte, la revocabilidad de los actos
administrativos generales, impersonales o abstractos.  Y, por otra, la
inmutabilidad de los actos administrativos de carácter particular y concreto.
El primero es la manifestación de la facultad de la administración de excluir
un acto del mundo jurídico, bien para ajustar su ejercicio al ordenamiento
jurídico o también para adecuarlo al interés público o social o por razones de
equidad.  El segundo es una necesaria consecuencia de la vinculación que sobre
la administración ejerce la protección constitucional de los derechos
adquiridos y el principio de seguridad jurídica.
Nótese cómo ese
régimen y los principios en que se basa, guardan armonía con los fundamentos
constitucionales de la administración pública.  De una parte, porque la
revocabilidad de los actos administrativos generales, impersonales y
abstractos, le permite a la administración ajustar su actuación a la ley o
adecuarla a las necesidades impuestas por el interés público o social o a la
equidad y, de esta forma, orientarse a la realización de los fines que le
asisten en una democracia.  Y, de otra parte, porque la intangibilidad de los
actos administrativos de carácter particular y concreto, asegura los derechos
adquiridos por los particulares y les garantiza que éstos sólo podrán ser
removidos del mundo jurídico si se cuenta con su consentimiento expreso y
escrito o si, en ausencia de él, así lo dispone la jurisdicción contencioso
administrativa.
21.  De acuerdo
con el régimen general de revocatoria de los actos administrativos, consagrado
en el Código Contencioso Administrativo, se tiene lo siguiente[3]:
a)  Los actos
administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte,
cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley,
cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él
o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona  (Artículo 69
del Código Contencioso Administrativo).
Esta es una
cláusula general que afirma la revocabilidad de los actos administrativos
generales y abstractos.  No obstante, esta cláusula está limitada pues, por una
parte, no puede pedirse la revocación directa de actos administrativos respecto
de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía
gubernativa  (Artículo 70)  y, por otra,  la petición de revocatoria, ni su
decisión, reviven términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso administrativas ni dan lugar al silencio administrativo  (Artículo
72).
b)  No obstante,
cuando se trata de un acto administrativo que haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no puede ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito
del respectivo titular  (Articulo 73, inciso primero).  Pero hay lugar a la
revocatoria directa de esos actos sin el consentimiento del titular en dos
hipótesis:  Cuando se trate de actos presuntos, es decir, fruto del silencio
administrativo positivo, o si es evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales  (Articulo 73, inciso segundo)[4].
Esta es una
cláusula general de inmutabilidad de los actos administrativos de carácter
particular y concreto.  De acuerdo con ella, los actos de esa índole no son
revocables por la administración.  Para que esa revocación proceda debe
contarse con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho
generado por ese acto.  Sin embargo, el acto, pese a su carácter particular y
concreto, es revocable sin el consentimiento del titular del derecho por él
generado en las dos hipótesis ya indicadas:  Si se trata de un acto presunto
positivo o si es evidente que ocurrió por medios ilegales.  Estas hipótesis
constituyen causas legales de revocatoria de actos administrativos que operan
como excepciones al principio de inmutabilidad de los actos administrativos
particulares y concretos y que se orientan al aseguramiento de la legalidad de
la actuación de la administración.
c)  Siempre
procede la revocatoria parcial de los actos administrativos cuando sea
necesario para corregir simples errores aritméticos o de hecho que no incidan
en el sentido de la decisión  (Artículo 73, inciso tercero).
22.
De lo expuesto se infiere que, en general, un acto administrativo de carácter
particular y concreto (i)  sólo es revocable con el consentimiento expreso y
escrito del particular y  (ii) que si no se cuenta con el consentimiento
expreso y escrito del particular, la administración debe demandar su propio
acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.  Sin embargo, de
forma excepcional, se permite que la administración disponga la revocatoria
directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto en dos
hipótesis:  (i) si se trata de un acto administrativo fruto del silencio
administrativo positivo y  (ii)  si es evidente que el acto ocurrió por medios
ilegales.
2)  Régimen
de revocatoria de los fallos disciplinarios
23.  La
revocatoria directa de los fallos disciplinarios se encuentra consagrada en los
artículos 122 a 127 de la Ley 734 de 2002[5].
Las características fundamentales de tal régimen son las siguientes:
-  La
revocatoria procede contra fallos sancionatorios y no contra fallos
absolutorios.
-  Hay lugar a
ella de oficio o a petición del sancionado.  Es decir, la autoridad
disciplinaria puede disponerla por sí misma o a petición de la persona en quien
recayó la sanción.  De acuerdo con esto, la eventual víctima de la conducta por
la cual se investigó al servidor público no podría  solicitar la revocatoria
del fallo.
-  El competente
para revocar un fallo es el funcionario que lo profirió, su superior jerárquico
o el Procurador General de la Nación.  Este funcionario puede asumir
directamente el conocimiento de una petición de revocatoria.
-  Las causales
para la revocatoria de un fallo sancionatorio son la infracción manifiesta de
las normas constitucionales, legales o reglamentarias y la vulneración o
amenaza manifiesta de los derechos fundamentales.
-  Existe un
presupuesto de procedibilidad consistente en que contra el fallo no se hubieren
interpuesto los recursos ordinarios.
-  La solicitud
de revocatoria puede hacerse aún cuando el sancionado haya acudido a la
jurisdicción contenciosa, pero siempre que no se haya dictado sentencia.  Si en
el proceso se ha proferido sentencia, la revocatoria puede solicitarse por
causa distinta a la que dio origen a la decisión judicial.
-  Los
requisitos para solicitar la revocatoria son la identificación de investigado y
su dirección, la identificación del fallo y la sustentación de los motivos de
inconformidad relacionadas con la causal invocada.
-  La solicitud
que no cumpla con tales requisitos se inadmite y si no se corrige dentro de los
cinco días siguientes, se rechaza.
-  El término
para resolver la solicitud de revocatoria directa es de tres meses a partir de
su recibo.
-  La petición
de revocatoria y su decisión no reviven términos para el ejercicio de acciones
contencioso administrativas, no dan lugar a interponer recurso alguno y no
permiten la aplicación del silencio administrativo.
3)  ¿La improcedencia de la revocatoria directa de los
fallos disciplinarios absolutorios, vulnera los derechos a la verdad y a la
justicia de las víctimas de las faltas constituidas por violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario?.
24.  En el tema atinente a la
revocatoria de los fallos disciplinarios, entran en tensión dos principios
constitucionales:  Por una parte, el principio de seguridad jurídica, y, por
otra, el principio de justicia material.
El principio de seguridad jurídica
lo hace bajo la forma del valor de cosa decidida que tiene el fallo
disciplinario y bajo la forma del principio non bis in ídem, que rige en
el ámbito del derecho sancionatorio del Estado.  En virtud de ese principio, el
disciplinado tiene derecho a que se mantenga y perdure en el tiempo la decisión
definitiva proferida y a que ello sea así como un mecanismo de promoción de la
convivencia pacífica.
Y el principio de justicia material
lo hace bajo la forma del deber que tiene el Estado de promover la vigencia de
un orden justo pues uno de los ámbitos abarcados por ese deber es el del
derecho disciplinario:  Al Estado también le incumbe el deber de investigar y
sancionar las infracciones de los deberes funcionales imputables a sus
servidores pues para ello ha radicado el poder disciplinario preferente en el
Ministerio Público y ha establecido la jurisdicción disciplinaria.
25.  Ahora bien.  Ni el principio
de seguridad jurídica, ni el principio de justicia material tienen valor
absoluto.  El primero, porque la imposibilidad absoluta de remover del mundo
jurídico un fallo disciplinario, conduciría en muchos supuestos al sacrificio
de la justicia material.  Piénsese, por ejemplo, en la imposibilidad de revocar
un fallo sancionatorio que se sabe, a buen seguro, fue proferido con manifiesto
desconocimiento de la Constitución.  Y el segundo, porque en aras de la
promoción de un orden justo, a la administración no le está dado desconocer el
efecto vinculante de sus propios fallos disciplinarios pues ello desconocería
el principio de ejecutoriedad de los actos administrativos y vulneraría el
principio de seguridad jurídica.  Piénsese, en este caso, en la incertidumbre
generada por la revocatoria generalizada de los fallos disciplinarios.
26.  En ese marco, ya que la Carta
Política constituye un sistema armónico de mandatos de optimización, la tarea
de regular de una manera u otra las distintas tensiones que se presentan entre
tales mandatos le incumbe a la instancia legislativa del poder público.  Este
centro de poder es el legitimado para tomar las decisiones políticas requeridas
para compatibilizar las tensiones que surgen ante el valor relativo de los
principios constitucionales y ante la necesidad de armonizarlos de tal manera
que se promueva la pacífica convivencia.  Y ello es sano para una democracia:
Es legítimo que el pueblo, a través de sus representantes, concurra a delinear los
parámetros normativos que han de regular la vida en sociedad y a hacerlo de tal
manera que pondere los distintos mandatos de optimización que se hallan en
juego y que aspiran a realizarse en mayor o menor medida, de acuerdo con las
posibilidades históricas y jurídicas.
La decisión legislativa contenida
en las normas que en el caso presente ocupan la atención de la Corte, es un
fiel reflejo del ejercicio de esa facultad de concreción de los principios
constitucionales:  La tensión entre, por una parte, el principio de seguridad
jurídica y su manifestación a través del non bis in ídem y del principio
de ejecutoriedad, y, por otra, el mandato de promoción de un orden justo y de
realización de la justicia material, fue resuelta, en el ámbito del derecho disciplinario,
permitiendo la revocatoria directa de los fallos sancionatorios pero no la de
los fallos absolutorios.
De acuerdo con ello, cuando se
trata de este último tipo de fallos disciplinarios, el legislador superó la
tensión ya aludida dando primacía al principio de seguridad jurídica sobre el
principio de justicia material y por ello no permite que la entidad de control
reconsidere su decisión pues asume que la revocatoria del fallo operaría para
agravar la situación del absuelto y encuentra que ello menoscaba gravemente el non
bis in ídem.
27.  No obstante, tampoco el
legislador es absoluto en el ejercicio de esa facultad de ponderación de
principios constitucionales en conflicto y de allí que las decisiones que tome
en su tarea política y jurídica de armonizar la concreción de esos principios y
que expresa bajo la forma de enunciados normativos, sean susceptibles de
control constitucional; es decir, de una confrontación con el sistema de
valores, principios, derechos y deberes consagrado en el Texto Superior y
orientada a determinar su compatibilidad o incompatibilidad.
En tales situaciones, cuando el
control constitucional se despliega, le incumbe al Tribunal Constitucional
decidir si la ponderación realizada por el legislador es legítima o ilegítima y
si las formulaciones legales a través de las cuales se expresa esa ponderación,
deben permanecer en el ordenamiento jurídico o ser expulsadas de él.  Desde
luego, cabe precisar, que a la Corte le es dado acudir a esta optimización por
principios por cuanto se trata de determinar el alcance de los derechos
fundamentales interferidos por las normas jurídicas y no de restringirlos.
28.  Con miras al control de
constitucionalidad de unas reglas jurídicas que permiten la revocatoria directa
de los fallos disciplinarios sancionatorios y no de los absolutorios, la Corte
debe indicar, en primer lugar, que la materia disciplinaria no ha sido
detenidamente regulada por el constituyente.
Es cierto que el control
disciplinario es expresamente referido en la Carta tanto cuando se determinan
las funciones del Ministerio Público, como cuando se regula el control
jurisdiccional disciplinario.  De igual manera, es evidente que al poder
disciplinario le son exigibles, con las debidas matizaciones, las garantías configuradas
para el ejercicio del poder punitivo del Estado.
Con todo, la regulación
constitucional del poder disciplinario es claramente diferenciable de la
regulación constitucional de otros ámbitos que han merecido una detenida
atención del constituyente, como ocurre, por ejemplo, con el poder penal del
Estado.  Aquella es una regulación menos puntual, más genérica y por ello, de
forma correlativa, involucra el reconocimiento de un mayor espacio de acción
para la instancia legislativa.  Esta Corte así lo ha reconocido, por ejemplo,
al aceptar la amplia facultad del legislador para estructurar el régimen
disciplinario, tanto en materia de ilícitos como de sanciones.
De lo expuesto se sigue que el
control de constitucionalidad a emprender por esta Corporación, cuando se trata
de normas legales que en materia disciplinaria resuelven la tensión entre los
principios de seguridad jurídica y justicia, debe ser un control moderado y no
un control estricto.  De lo contrario, la jurisdicción estaría desconociendo la
genérica regulación que el constituyente hizo de la función disciplinaria y
estaría limitando indebidamente un espacio de poder que el mismo constituyente
concibió como idóneo para la amplia realización del principio democrático.
29  Ateniéndose
a esos parámetros, la Corte advierte que, en el caso de los fallos
disciplinarios absolutorios, la ponderación realizada por el legislador entre
los principios de seguridad jurídica y justicia consulta criterios de
razonabilidad:  Es consecuente con el hecho que en el proceso disciplinario se
imputa la infracción del deber funcional del sujeto disciplinable con el Estado
y no la lesión de derechos ajenos; con la inexistencia de víctimas en las
faltas disciplinarias y con la posibilidad con que cuenta la administración de
demandar su propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Todas estas
circunstancias avalan la decisión legislativa de dar primacía al principio non
bis in ídem sobre el principio de justicia material: Si el contenido de
injusticia de la falta disciplinaria no desborda la simple infracción del deber
funcional que vincula al sujeto disciplinable con el Estado, es legítimo que el
legislador decida que los fallos absolutorios no sean objeto de revocatoria
directa pues, aparte de los propios intereses estatales, no existen otras
expectativas que atender y que sean susceptibles de conducir a una regulación
legal diversa.  Por lo tanto, es razonable que sé dé prioridad al derecho que
le asiste al investigado a que la decisión proferida a su favor se torne
inmutable y no sea susceptible de revocatoria directa.
30.  Con todo,
como lo expuso la Sala en su momento, cuando se trata de faltas que constituyen
violaciones del derecho internacional humanitario o del derecho internacional
de los derechos humanos, sí existen víctimas o perjudicados y éstos están
legitimados para intervenir en el proceso disciplinario en calidad de sujetos
procesales, para que se reconozcan y realicen sus derechos al esclarecimiento y
conocimiento de la verdad y a la realización de la justicia disciplinaria.  Por
ello, su exclusión como sujetos procesales en la actuación disciplinaria y la
imposibilidad que puedan solicitar la revocatoria del fallo absolutorio, o de
la decisión de archivo de la actuación que tiene efectos equivalente, o que tal
revocatoria sea declarada de oficio, son decisiones legislativas irrazonables:
Constituyen, entre otras cosas, limitaciones arbitrarias de los derechos a la
verdad y a la justicia que les asisten a la víctima o a los perjudicados con
una falta disciplinaria gravísima, potencialmente lesiva de derechos
fundamentales.
En efecto, no es
constitucionalmente legítimo que en aquellos supuestos en que el contenido de
injusticia de la falta disciplinaria desborda la simple vulneración del deber
funcional que le asiste al sujeto disciplinable y se extiende de tal manera que
compromete derechos fundamentales de terceros, se prevea un régimen de la revocatoria
directa del fallo, o de la decisión que tenga efectos equivalente, similar al
previsto para aquellos supuestos en que la ilicitud de la falta se agota en la
sola infracción de ese deber.  Cuando en ese tipo de eventos se profiere un
fallo absolutorio o una decisión de archivo, éstas decisiones no solo tocan con
intereses estatales, sino también con la expectativa legítima que tienen las
víctimas o perjudicados con esos comportamientos, el Estado y la comunidad
internacionales de que se establezca la verdad y se haga justicia, expectativa
que, por lo demás, se ve defraudada.
Si esto es así,
el legislador, en ese tipo de casos, no puede ejercer su capacidad de
configuración normativa ignorando, en materia de revocatoria de fallos
disciplinarios y decisiones equivalentes, el menoscabo inferido con la falta al
derecho internacional de los derechos humanos y al derecho internacional
humanitario, la lesión de bienes jurídicos ajenos y los derechos que les asiste
a las víctimas o perjudicados de conocer la verdad de lo acaecido y a que se
realice justicia disciplinaria.  Luego, si estos derechos pueden verse
afectados con un fallo absolutorio o decisión de archivo, el legislador se
halla en el deber de suministrar herramientas que le permitan a la misma autoridad
disciplinaria ajustar su decisión a la Constitución y a la ley.
31.  No proceder
de esa manera, conduce a un claro desconocimiento del efecto vinculante que
tienen en el orden interno tanto el derecho internacional de los derechos
humanos como el derecho internacional humanitario, a vulnerar los derechos a la
verdad y a la justicia que les asiste a tales víctimas o perjudicados con tales
faltas disciplinarias y, además, a infringir otros preceptos superiores:
-  Plantea el
desconocimiento del contenido esencial del derecho fundamental al debido
proceso de las víctimas pues éstas quedarían excluidas del proceso en el que se
formula la imputación disciplinaria.
-  Conduce a un
quebrantamiento de las funciones que el constituyente le ha atribuido en
materia de control disciplinario a la Procuraduría General de la Nación, ya que
resulta inconcebible que ésta se halle impedida para revocar una decisión que,
en un punto tan álgido como el del derecho internacional de los derechos
humanos y el derecho internacional humanitario, sabe, a buen seguro, es
manifiestamente contraria a la Constitución y a la ley.
-  Involucra,
igualmente, una grave fractura en el mandato superior de igualdad en la
formulación del derecho pues la víctima quedaría sometida a un régimen legal
discriminatorio en relación con el previsto, en ese punto, para el
investigado.
-  Finalmente,
plantea un injustificado distanciamiento del derecho de participación pues las
víctimas de tales comportamientos no podrían acceder a la actuación
disciplinaria con miras a promover una decisión legítima.
32.  Entonces, en general, la
improcedencia de la revocatoria directa contra los fallos disciplinarios
absolutorios o la decisión de archivo de la actuación es legítima, pues resulta
coherente con la Carta la decisión legislativa de dar primacía, en ese ámbito
del derecho sancionador del Estado, al derecho a la seguridad jurídica que
ampara al investigado sobre el derecho de justicia material.
Con todo, dada la necesidad de
conciliar el alcance del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, de los contenidos materiales del debido
proceso, del derecho de igualdad, del derecho de participación y de los
derechos de las víctimas, como también las funciones de la Procuraduría General
de la Nación, con el régimen de la revocatoria de los fallos absolutorios o
decisiones de archivo, la Corte declarará exequibles los apartes demandados del
artículo 123 y los citados apartes de los artículos 122 y 124 en el entendido
que cuando se trata de faltas constitutivas de violaciones del derecho
internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario,
también procede la revocatoria del fallo absolutorio y del auto de archivo.
Tal revocatoria procede de oficio o  puede ser solicitada por la víctima o los
perjudicados, aunque con las limitaciones derivadas de la interposición de
recursos, y la competencia para su decisión recae en el funcionario que
profirió el fallo o en el superior o en el Procurador General.
La Corte, además, declarará
exequible el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 en el entendido que las víctimas
o perjudicados de las faltas disciplinarias que constituyan violaciones del
derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario también son sujetos procesales y titulares de las facultades a
ellos conferidos por la ley.
Finalmente, la Corte declarará
exequible el aparte demandado del artículo 125 de la Ley 734 de 2002, pues él
regula la revocatoria a solicitud del sancionado como uno de los supuestos de
la revocatoria de los fallos disciplinarios y no tiene incidencia alguna en la
revocatoria de los fallos absolutorios proferidos en las hipótesis que aquí se
han planteado.
Con estas
decisiones se le da al proceso disciplinario, una estructura armónica con el
valor preferente que en el moderno constitucionalismo se les reconoce a los
derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
33.  No
desconoce la Corte que en la Sentencia C-004-03, se condicionó la revisión de
las sentencias absolutorias o decisiones con efecto equivalente proferidas en
procesos por delitos constitutivos de violaciones al derecho internacional de
los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, a la existencia de
un pronunciamiento judicial interno o de una decisión de una instancia
internacional de supervisión y control de derechos humanos aceptada formalmente
por nuestro país en la que se haya constatado la existencia del hecho nuevo o
de la prueba no conocida al tiempo de los debates.
Ese
condicionamiento resulta comprensible dada el carácter de última ratio
del derecho penal; el alcance de las penas a que hay lugar en él y el valor de
cosa juzgada que les asiste a las decisiones que ponen fin al proceso.  No
obstante, ese condicionamiento no puede aplicarse al caso de la revocatoria de
los fallos disciplinarios absolutorios o a las decisiones de archivo de la
actuación pues el derecho disciplinario no es un instrumento que opere como
razón última para el control de la desviación, ni las sanciones a que en él hay
lugar remiten a la restricción de un derecho fundamental como la libertad, ni
tampoco las decisiones que en él se profieren, con excepción de las que están a
cargo de la jurisdicción disciplinaria, hacen tránsito a cosa juzgada.
Estas
particularidades del derecho disciplinario suministran un distinto contexto de
análisis para efectos de la determinación de las condiciones en que debe operar
la revocatoria de los fallos disciplinarios absolutorios o la decisión de
archivo de la actuación y permiten que haya lugar a tal revocatoria
prescindiendo de tal exigencia.
VI.  DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLES las expresiones  “sancionatorios”
y  “del sancionado”, que hacen parte del artículo 122 de la Ley 734 de
2002, en el entendido que cuando se trata de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, procede la revocatoria del fallo absolutorio
y del archivo de la actuación.
SEGUNDO.  Declarar EXEQUIBLE la expresión “sancionatorios”
que hace parte del inciso primero y del parágrafo del artículo 123 de la Ley
734 de 2002, en el entendido que cuando se trata de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos y del
derecho internacional humanitario, también procede la revocatoria del fallo
absolutorio y del archivo de la actuación.
TERCERO.  Declarar EXEQUIBLES las dos expresiones  “sancionatorios”
que hacen parte del artículo 124 de la Ley 734 de 2002, en el entendido que
cuando se trata de faltas disciplinarias que constituyen violaciones al derecho
internacional de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario,
también procede la revocatoria del fallo absolutorio y del archivo de la
actuación.
CUARTO.  Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, las
expresiones  “a solicitud del sancionado. El sancionado podrá solicitar la
revocación total o parcial del fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere
interpuesto contra el mismo los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto sancionatorio es procedente aun cuando el
sancionado haya acudido a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y
cuando no se hubiere proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido,
podrá solicitarse la revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio
origen a la decisión jurisdiccional”  que hacen parte del artículo 125 de
la Ley 734 de 2002.
QUINTO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 89 de la
Ley 734 de 2002 en el entendido que las víctimas o perjudicados de las faltas
disciplinarias que constituyan violaciones del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario también son sujetos
procesales y titulares de las facultades a ellos conferidos por la ley.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
IVÁN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, no firma la presente
sentencia por cuanto le fue aceptado impedimento para intervenir en la presente
decisión.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
Aclaración de
voto a la Sentencia C-014/04
FALTA DISCIPLINARIA-Distinción entre
regla general y excepción respecto al sujeto procesal (Aclaración de voto)
FALTA DISCIPLINARIA QUE DESCONOCE EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS
DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO-Excepción consistente en tener al quejoso como sujeto procesal ante
gravedad de la falta (Aclaración de voto)
DERECHO DISCIPLINARIO-No existencia de
víctimas en el entendimiento propio del derecho penal (Aclaración de voto)
Ref.: Expediente D-4560
Magistrado Ponente:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta Corporación, el suscrito magistrado se ve precisado a
aclarar su voto en relación con la parte motiva, pues como lo exprese en la
Sala se debe distinguir claramente una regla general y una excepción.  La regla
general que corresponde a la jurisprudencia tradicional de la Corte
Constitucional, que consiste en que el que goce de una falta disciplinaria no
es considerado sujeto procesal, ni parte dentro del proceso disciplinario.
La excepción consistiría en tener al
quejoso como sujeto procesal y como parte en los casos en los cuales se cometan
graves violaciones de los derechos humanos del Derecho Internacional
Humanitario, o de los delitos de competencia de la Corte Penal Internacional.
Esta es la posición expresada por mi en la aclaración de voto que hice, a la
tutela T-811 de 2003, que ahora reitero.
1.
Si
bien es cierto la sentencia se ajusta a la regla general y a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, sin embargo, la defensa de los derechos
fundamentales, debe permitir excepciones  para casos donde se cometan graves
infracciones de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario o
de los delitos que son de competencia de la Corte Penal Internacional.
2.
A mi
juicio, cuando se cometen graves violaciones de los Derechos Humanos, del
Derecho Internacional Humanitario o de los delitos de competencia de la Corte
Penal Internacional; quien denuncia ante la Procuraduría debe ser considerado
como sujeto procesal y parte del proceso disciplinario y en consecuencia puede
pedir pruebas, interponer recursos o solicitar la revocatoria directa del
fallo, aún en el evento de que este último sea absolutorio.
3.
En
estos eventos de grave violación de los Derechos Humanos el Procurador General
de la Nación tiene que tener el poder de revocar dentro de un cierto plazo los
fallos absolutorios, de la misma manera que la Corte Penal Internacional puede
hacerlo cuando se trata de los graves delitos sobre lo que esa Corte tiene
competencia.
La
tesis central de la ponencia, de la cual me separo, gira alrededor del concepto
penal de victima, lo que la hace equivocada a la luz del derecho disciplinario,
ya que en el derecho disciplinario no hay victimas como las entiende el derecho
penal y al querer extrapolar ese concepto al derecho disciplinario es posible
que existan “victimas” aunque la falta sea leve y habría que tenerlos como
sujetos procesales o partes.
Lo
que justifica la excepción, es la gravedad de la falta y no el concepto de
victima y esto debió de haberlo dicho claramente la ponencia, cosa que no
hizo.
Fecha
ut supra.
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Los eventos en los cuales la Corte
puede pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas no demandadas son
excepcionales, pues  “En principio, la Corte Constitucional no es competente
para conocer de oficio las disposiciones legales. La Constitución exceptúa, de
este principio general, cierto tipo de normas cuyo control previo o de oficio
es necesario para preservar otros principios del ordenamiento jurídico. No
obstante, las leyes ordinarias expedidas por el legislador en uso de sus
facultades propias, que no incorporan tratados internacionales, no pueden ser
conocidas por está Corporación, sino previa demanda ciudadana.||  Ahora bien,
excepcionalmente, la Corte puede conocer sobre la constitucionalidad de leyes
ordinarias que no son objeto de control previo u oficioso, pese a que contra
las mismas no se hubiere dirigido demanda alguna. Se trata de aquellos eventos
en los cuales procede la integración de la unidad normativa. Sin embargo, para
que, so pretexto de la figura enunciada, la Corte no termine siendo juez
oficioso de todo el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia ha señalado que la
formación de la unidad normativa es procedente, exclusivamente, en uno de los
siguientes tres eventos.||  En primer lugar, procede la integración de la
unidad normativa cuando un ciudadano demanda una disposición que,
individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que,
para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente imprescindible integrar su
contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada. En estos
casos es necesario completar la proposición jurídica demandada para evitar
proferir un fallo inhibitorio.  ||  En segundo término, se justifica la
configuración de la unidad normativa en aquellos casos en los cuales la disposición
cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no
fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de
inexequibilidad resulte inocuo.  ||  Por último, la integración normativa
procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis anteriores, la
norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición
que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad. En
consecuencia, para que proceda la integración normativa por esta ultima causal,
se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes: (1) que
la norma demandada tenga una estrecha relación con las disposiciones no
cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las disposiciones no
acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales.  A este
respecto, la Corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte entre a
estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.  ||   Salvo
los tres casos mencionados, no es conducente, de ninguna manera, la integración
de la unidad normativa”.  Corte Constitucional, Sentencia C-539-99.
[2] Con este pronunciamiento se consolidó una línea jurisprudencial
ya planteada en las Sentencias C-740-01, C-1149-01 y SU-1184-01.
[3] En la doctrina se distingue entre la legitimidad de un acto,
entendida como su compatibilidad con la ley, y la conveniencia de un acto,
entendida como su armonía con el interés público o social.  De esa distinción
se infiere que el cuestionamiento de la legitimidad de un acto da lugar a su anulación,
en tanto que su desarmonía con el interés público o social da lugar a su
revocatoria.  No obstante, en nuestro país el régimen general de la revocatoria
de los actos administrativos prevé como causas situaciones ligadas a la
constitucionalidad y legalidad del acto, al interés público o social y a la
equidad.  Es decir, la revocación de los actos de la administración, en
estricto sentido, no se ajusta al carácter de que ella se ha dotado en otros
contextos.
[4] Es preciso advertir que la jurisprudencia contencioso
administrativa ha realizado dos interpretaciones del artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, relativo a la revocatoria directa de los actos
administrativos de efectos particulares y concretos.
De acuerdo con la primera de tales interpretaciones,
esa disposición consagra una sola excepción al principio de inmutabilidad de
los actos administrativos de carácter particular y concreto:  Hay lugar a la
revocatoria directa de un acto de esa índole, sin el consentimiento del
particular, cuando se trata de un acto producto del silencio administrativo
positivo y se incurrió en él por medios ilegales.  Esta postura se advierte,
por ejemplo, en el auto del 2 de mayo de 1996, de la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
De acuerdo con la segunda interpretación, el artículo
citado consagra dos excepciones al principio de inmutabilidad de los actos
administrativos de carácter particular y concreto:  La primera, cuando se trata
de actos administrativos presuntos, los que pueden revocarse con base en las
causales consagradas en el artículo 69 de ese Estatuto; la segunda, cuando se
trata de actos que ocurrieron por medios ilegales.  Esta interpretación se
advierte, por ejemplo, en la Sentencia del 16 de febrero de 2001 de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y en
la Sentencia de 16 de julio de 2002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de esa Corporación.
La Corte
Constitucional inicialmente se inclinó también por la primera interpretación.
Así se advierte, por ejemplo, en las Sentencias T-584-92, T-347-94, T-144-95,
T-189-95, T-202-95 y T-246-96.  No obstante, desde un precedente de 1993,
admitió que con base en el inciso segundo del artículo 73 del Código
Contencioso Administrativo, la administración podía revocar directamente un
acto expreso de carácter particular o concreto, sin el consentimiento del
particular, si era evidente que había ocurrido por medios ilegales.  Esta línea
jurisprudencial se advierte en las Sentencias T-230-93, T-376-96, T-639-96 y
T-336-97.  Esta interpretación, desde luego, es mucho más compatible con los fundamentos
constitucionales de la institución y con el condicionamiento de la protección
que la Constitución confiere a los derechos, a su adquisición con arreglo a las
leyes civiles.
[5] El texto de estas disposiciones es el siguiente:
Artículo 122. Procedencia. Los fallos
sancionatorios podrán ser revocados de oficio o a petición del sancionado, por
el Procurador General de la Nación o por quien los profirió.
Artículo 123. Competencia. Los fallos
sancionatorios podrán ser revocados por el funcionario que los hubiere
proferido o por su superior funcional.
Parágrafo. El Procurador General de la
Nación podrá revocar de oficio los fallos sancionatorios expedidos por
cualquier f uncionario de la Procuraduría, o asumir directamente el
conocimiento de la petición de revocatoria, cuando lo considere necesario, caso
en el cual proferirá el fallo sustitutivo correspondiente.
Artículo 124. Causal de revocación de los
fallos sancionatorios. Los fallos sancionatorios son revocables sólo cuando
infrinjan manifiestamente las normas constitucionales, legales o reglamentarias
en que deben fundarse. Igualmente cuando con ellos se vulneren o amenacen
manifiestamente los derechos fundamentales.
Artículo 125. Revocatoria a solicitud del
sancionado. El sancionado podrá solicitar la revocación total o parcial del
fallo sancionatorio, siempre y cuando no hubiere interpuesto contra el mismo
los recursos ordinarios previstos en este código.
La solicitud de revocatoria del acto
sancionatorio es procedente aun cuando el sancionado haya acudido a la
jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando no se hubiere
proferido sentencia definitiva. Si se hubiere proferido, podrá solicitarse la
revocatoria de la decisión por causa distinta a la que dio origen a la decisión
jurisdiccional.
La solicitud de revocación deberá decidirla el
funcionario competente dentro de los tres meses siguientes a la fecha de su
recibo. De no hacerlo, podrá ser recusado, caso en el cual la actuación se
remitirá inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para
investigarlo por la Procuraduría General de la Nación, si no tuviere superior
funcional, quien la resolverá en el término improrrogable de un mes designando
a quien deba reemplazarlo. Cuando el recusado sea el Procurador General de la
Nación, resolverá el Viceprocurador.
Artículo 126. Requisitos para solicitar la
revocatoria de los fallos. La solicitud de revocatoria se formulará dentro
de los cinco años siguientes a la fecha de ejecutoria del fallo, mediante
escrito que debe contener:
1. El nombre completo del investigado o de su
defensor, con la indicación del documento de identidad y la dirección, que para
efectos de la actuación se tendrá como única, salvo que oportunamente señalen
una diferente.
2. La identificación del fallo cuya revocatoria
se solicita.
3. La sustentación expresa de los motivos de
inconformidad relacionados con la causal de revocatoria en que se fundamenta la
solicitud.
La solicitud que no reúna los anteriores
requisitos será inadmitida mediante decisión que se notificará personalmente al
solicitante o a su defensor, quienes tendrán un término de cinco días para
corregirla o complementarla. Transcurrido éste sin que el peticionario
efectuare la corrección, será rechazada.
Artículo 127. Efecto de la solicitud y del
acto que la resuelve. Ni la petición de revocatoria de un fallo, ni la
decisión que la resuelve revivirán los términos legales para el ejercicio de
las acciones contencioso-administrativas.
Tampoco darán lugar a interponer
recurso alguno, ni a la aplicación del silencio administrativo”.