T-365-16
Sentencia
T-365/16
CONTRATACION
PUBLICA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Caso en que la UARIV contrató con el Banco Davivienda la
prestación del “servicio financiero de entrega de las sumas de dinero de
asistencia humanitaria reconocidas por la UARIV en todo el territorio nacional”
El contrato suscrito con el Banco Davivienda se implementó
por la UARIV, a través de la definición de un modelo de gestión en el que se
intentó dar respuesta integral y eficiente a los requerimientos de la población
desplazada, mediante distintas alternativas de cobro de las ayudas a su favor.
No obstante, en la práctica, dicho modelo de gestión mostró varias deficiencias
que se terminaron convirtiendo en barreras de acceso a las víctimas y que
generó una amenaza cierta en la garantía de los derechos de esta población
vulnerable, incluso dando lugar a un escenario de revictimización.
CONTRATACION
PUBLICA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Principios axiológicos y capacidad para contratar
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-Actualmente la UARIV cuenta
con dos operadores bancarios encargados de la entrega de las ayudas
humanitarias, asegurando una cobertura del 100% de los municipios del
territorio nacional
Referencia: expediente T-5.410.884
Asunto: Acción de tutela
instaurada por la Defensoría del Pueblo (Regional Nariño) en contra de la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas
(UARIV), con vinculación oficiosa de los Bancos Davivienda y Agrario de
Colombia
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil
dieciséis (2016).
La Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro Linares Cantillo, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución
Política y 33 y subsiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos de
tutela proferidos por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Pasto y por la
Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma
ciudad, correspondientes al trámite de la acción de amparo constitucional impetrada
por la Defensoría del Pueblo (Regional Nariño) en contra de la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas (en
adelante UARIV), con vinculación oficiosa de los Bancos Davivienda y Agrario de
Colombia.
I. ANTECEDENTES
La Defensoría del Pueblo, a través de la Regional
Nariño, presentó acción de tutela con el fin de obtener el amparo de los
derechos fundamentales de petición, dignidad humana, igualdad, debido proceso y
mínimo vital de las víctimas del desplazamiento forzado del citado departamento,
con ocasión de la terminación del convenio suscrito por la UARIV con el Banco
Agrario para el pago de las ayudas humanitarias. Lo anterior, en la medida en
que se suscribió un nuevo acuerdo con el Banco Davivienda, entidad que no
cuenta con sucursales en la mayoría de los municipios, obligando a las víctimas
a trasladarse a lugares cercanos para poder acceder al goce efectivo de sus derechos,
incurriendo en costos adicionales que afectan sus condiciones mínimas de
subsistencia.
1.1. Hechos relevantes
1.1.1. En su calidad de entidad responsable
de la entrega de las ayudas humanitarias a las víctimas en las etapas de
emergencia y transición[1], la UARIV había suscrito convenios con
el Banco Agrario de Colombia, con el propósito de que tal actuación se hiciese
efectiva a través de giros bancarios que pudieran ser reclamados por los
beneficiarios en dicha entidad.
1.1.2. No obstante, el pasado 22 de
diciembre de 2014, la UARIV firmó un nuevo contrato con el Banco Davivienda,
cuyo objeto consiste precisamente en asignarle a esta última entidad la labor
de realizar los giros correspondientes a la entrega de las ayudas humanitarias[2].
Según se expone en la demanda, la citada entidad bancaria carece de sucursales
en todos los municipios del departamento de Nariño, razón por la cual se
idearon mecanismos con el fin de permitir el acceso de las víctimas a los pagos
realizados. Con tal propósito se dispuso la contratación de corresponsales
bancarios que ejecutaran dicha función, se realizaron procesos de
georreferenciación para ubicar los giros en municipios cercanos y se gestionó
el programa DAVIPLATA[3].
1.1.3. A pesar de lo anterior, conforme se
expresa en la demanda, las medidas adoptadas no han sido suficientes para
cubrir las necesidades de acceso total al servicio, sino que, por el contrario,
han implicado que las víctimas del desplazamiento forzado que residen en
municipios alejados y de difícil acceso no puedan reclamar fácilmente la
asistencia del Estado[4]. En particular, se hace referencia a
los municipios de Magüi Payan, El Charco, Barbacoas, San Lorenzo, Taminango,
Olaya Herrera y La Tola, en los que no hay sucursales del Banco Davivienda. Como
consecuencia de este panorama, las víctimas deben trasladarse hasta otros
municipios para reclamar la ayuda, básicamente a Pasto, Tumaco y Tuquerres.
1.1.4. Ante las falencias mencionadas, se
han presentado comunicaciones de los ciudadanos informando a la Defensoría
Regional de Nariño sobre la situación de afectación de sus derechos[5].
Esta entidad a su vez le advirtió a la UARIV acerca del panorama descrito y las
dificultades que estaba suscitando el cambio de entidad bancaria para el
disfrute de las ayudas humanitarias[6]. Finalmente también se puso de presente
las dificultades expuestas al Banco Davivienda, con el fin de procurar una pronta
solución[7].
1.2. Solicitud de amparo constitucional
Con fundamento en lo expuesto, la Defensoría del
Pueblo solicitó el amparo de los derechos fundamentales de petición, dignidad
humana, igualdad, mínimo vital y debido proceso de las víctimas del
desplazamiento forzado del departa-mento de Nariño, especialmente, de aquellas
residentes en los municipios de Magüi Payan, El
Charco, Barbacoas, San Lorenzo, Taminango, Olaya Herrera y La Tola. Con tal fin
pide que se ordene a la UARIV “que entregue las ayudas humanitarias de
emergencia y transición mediante un mecanismo eficaz, eficiente y oportuno en
los municipios [reseñados], asegurando la gratuidad en el trámite y cobro de
los giros de ayuda humanitaria”[8].
Para justificar el amparo propuesto, la
Defensoría señaló que la entidad accionada es la encargada de la entrega de las
ayudas humanitarias, de acuerdo con lo previsto en los artículos 64 y 65 de la
Ley 1448 de 2011[9]. Para cumplir con dicha función, le
asiste el deber de procurar mecanismos eficientes y eficaces para garantizar que
las ayudas dispuestas en la ley, sean recibidas por la población desplazada, con
el fin de afrontar la especial situación de vulnerabilidad en la que se
encuentra.
En concordancia con lo expuesto, se indicó que las restricciones
en la entrega de la ayuda derivadas del cambio de entidad han implicado una
vulneración de los derechos fundamentales de las víctimas, quienes en algunas
ocasiones ni siquiera han podido reclamar de manera efectiva sus derechos, ante
la dificultad de trasladarse hasta otro municipio. En particular, señaló que
los montos por concepto de ayuda (en valores que oscilan entre $ 180.000 y $ 210.000
pesos) no son suficientes para cubrir los gastos de transporte que se derivan del
marco expuesto, más aún cuando parte de la población afectada son personas de
la tercera edad y en situación de discapacidad, las cuales tienen dificultades
para viajar y reclamar el auxilio en un lugar distinto al de su residencia.
Dicha circunstancia incluso puede constituir una forma de revictimización, en
un escenario en el que todavía algunos de los municipios del departamento
tienen presencia y control de grupos al margen de la ley.
En este orden de ideas, la Defensoría considera que lo
correcto es que es la UARIV suscriba un nuevo convenio con el Banco Agrario de
Colombia, el cual cuenta con sucursales en casi todos los municipios indicados,
con miras a solucionar el escenario de masiva violación de derechos en el caso
concreto. Por lo demás, también solicitó que se realice el pago del beneficio a
los hogares afectados por el regreso del giro ante la falta de cobro, en la
medida en que la barrera de acceso descrita dificultó el cobro oportuno por sus
beneficiarios[10].
1.3. Contestación de las entidades accionadas y
vinculadas al proceso
En el término concedido por el juez de primera
instancia, se guardó silencio por parte de la UARIV y los Bancos Davivienda[11]
y Agrario de Colombia[12].
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
2.1. Primera instancia
En sentencia del 4 de agosto de 2015, el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Pasto tuteló los derechos fundamentales de las
víctimas del desplazamiento forzado del departamento de Nariño. Por consiguiente, ordenó a la UARIV que, en coordinación
con el Banco Davivienda, “realicen las gestiones suficientes y oportunas
para mitigar definitivamente los conflictos derivados del pago de las ayudas
humanitarias, como la habilitación de puntos de pagos en las localidades antes
nombradas, de manera que la población desplazada no tenga que [trasladarse] a
lugares cercanos por georreferenciación para efectivizar el cobro del subsidio
social; la vigilancia permanente a las sucursales o corresponsales bancarios
con la finalidad de atender eficientemente la demanda derivada del
reconocimiento de esta ayuda; [y] la disposición necesaria del presupuesto para
el pago material de las ayudas, entre otros que [se] consideren adecuados para
el cumplimiento de aquella finalidad.”[13]
El argumento que justificó el amparo se
encontró en el incumplimiento por parte de la UARIV del deber de adoptar
mecanismos eficientes y eficaces, con el fin de evitar dilaciones
injustificadas en la entrega de las ayudas humanitarias. Sumado a ello se
resaltó el principio de solidaridad, conforme al cual le asiste al Banco
Davivienda el deber de realizar las gestiones pertinentes para atender de
manera satisfactoria a la población desplazada, pues de lo contrario se prolongaría
su situación de vulnerabilidad y de afectación de los derechos que intentan resguardarse
a través de la asistencia humanitaria.
Por último, en cuanto a la pretensión
relacionada con la celebración de un nuevo convenio con el Banco Agrario, el
juez señaló que carece de competencia para intervenir directamente en un
acuerdo privado de voluntades, pues su papel se reduce al deber de exigir la adopción
de mecanismos eficientes para que se tornen efectivos los derechos de las
víctimas.
2.2. Impugnaciones
2.2.1. Impugnación del Banco Davivienda
El Banco Davivienda señaló que se omitió tener en
cuenta que su actuación se circunscribe a obrar como mandatario de la UARIV, sin
que en las obligaciones contractuales asumidas se encontrara el deber de pagar
de forma directa en los municipios aludidos por la Defensoría del Pueblo.
2.2.2. Impugnación de la Defensoría del Pueblo
(Regional Nariño)
Para la Defensoría del Pueblo la orden proferida no
tenía la entidad suficiente para proteger de manera efectiva los derechos de
las víctimas del departamento de Nariño, en especial cuando lo que de por medio
se encuentra es la garantía del derecho al mínimo vital. Por esta razón, pidió que
se ordenara que en el evento de que el Banco
Davivienda carezca de una sucursal o punto de pago en un municipio, se proceda
a celebrar un nuevo convenio con otra entidad bancaria que si cuente con tal
estructura física, como lo es, por ejemplo, el Banco Agrario. Por lo demás, solicitó
que el fallo decretara su aplicación con efectos inter comunis, ya que
las circunstancias descritas no se limitaban con exclusividad a las víctimas de
los municipios de Magüi Payan, El Charco, Barbacoas,
San Lorenzo, Taminango, Olaya Herrera y La Tola, sino que se predicaban de toda
la población del departamento cuyos entes territoriales no contaran con
corresponsales bancarios o sucursales para reclamar la ayuda estatal.
2.3. Segunda instancia
En sentencia del 17 de septiembre de 2015,
la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto
revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia
de la acción de tutela. Al respecto, el fallo se justificó en la falta de legitimación
en la causa por activa, pues no era posible individualizar los sujetos cuyos derechos
se encontraban presuntamente vulnerados. En este sentido, señaló que si bien la
Defensoría del Pueblo se encuentra en principio habilitada por el Decreto 2591
de 1991 para promover acciones de tutela con miras a proteger a las  personas
cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados, era preciso
determinar de manera puntual a quiénes se estaba representando.
III. PRUEBAS
En el expediente se encuentran las
siguientes pruebas relevantes:
3.1. Copia de la comunicación enviada el 9
de abril de 2015 por el Defensor Regional de Nariño a la Directora de la UARIV.
En este documento se pone de presente las falencias de la atención humanitaria
a favor de la población víctima del desplazamiento forzado. Puntualmente, se
hace referencia a la terminación del convenio administrativo con el Banco
Agrario y a la suscripción de un nuevo contrato con el Banco Davivienda para la
entrega de las ayudas humanitarias. Sin embargo, se resalta que esta última
entidad no cuenta con sedes en todos los municipios de la costa nariñense, por
lo que ha sido necesario acudir a los corresponsales bancarios, los
cuales no han dado respuesta a las necesidades de la prestación eficiente del
servicio[14]. Por lo demás, se informó sobre los
problemas vinculados con el costo de transporte para reclamar las ayudas en
otros municipios, se pidió que se iniciara un proceso de seguimiento frente a
esta situación y se solicitó la adopción de medidas de intervención para evitar
la continuación de la violación de los derechos fundamentales de las víctimas[15].
3.2. Copia de la respuesta dada el 9 de
julio de 2015 por la entidad accionada con ocasión de la petición descrita en
el punto anterior. Sobre el particular, se hizo una descripción sobre las
modalidades de pago que utiliza el Banco Davivienda para que las víctimas
puedan acceder a las ayudas que les otorga el Estado, en los siguientes
términos:
“Es preciso indicar que el
único operador bancario a nivel nacional con el cual cuenta actualmente la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para efectos de
los pagos por concepto de atención humanitaria es el Banco Davivienda S.A. //
El [citado banco] (…) cuenta con dos modalidades de pago: (i) DAVIPLATA que es
un producto financiero en el cual los beneficiarios manejan su dinero desde el
celular sin necesidad de cuenta bancaria o tarjeta débito y sin costo; no hay
reintegro de recursos, permanecen en el Daviplata hasta que el beneficiario
decida utilizarlos o retirarlos a través de cajeros automáticos, pagos masivos
o corresponsales bancarios; (ii) DAVIGIRO es aquella modalidad mediante la cual
el beneficiario se acerca a los corresponsales bancarios autorizados con
fotocopia frontal de cédula y código del turno asignado por la Unidad, solo
puede cobrar en los corresponsales, Daviplata, Puntored, Punto pago, Movilred y
otros aliados a nivel nacional del municipio asignado y en jornadas de atención
que sean programadas previa autorización del equipo y organizadas con el
territorio y el operador. (…)”[16]
Adicionalmente, se planteó la dificultad implícita
que acompaña el ejercicio de la función de pago de las ayudas, no solo por la gran
cantidad de giros que se deben realizar, sino también por la necesidad de
contar con una mayor disponibilidad de dinero en efectivo por parte de los
corresponsales bancarios, circunstancia que con anterioridad no ocurría.
Por último, en relación con los
inconvenientes ocurridos en el departamento de Nariño y que habían sido puestos
de presente por la Defensoría, se informó que se habían asignado nuevos puntos
de pago para dicha zona del país (los cuales se relacionan en el documento) y
que, a partir de ese momento, se realizaría un monitoreo permanente a los
corresponsales bancarios para que siempre contaran con los recursos suficientes
para prestar un servicio eficiente. De ahí que, en general, se señalara que en
conjunto con la entidad financiera se estaba trabajando para mejorar las
condiciones del servicio.
3.3. Copia de un nuevo escrito presentado
el 2 de junio de 2015 por el Defensor Regional a la UARIV, con el fin de
reiterar su preocupación frente al panorama descrito, ya que aún no se le había
informado sobre los resultados de la remisión de la solicitud al Banco
Davivienda. Para tal efecto, insistió en los elementos fácticos descritos en la
comunicación del 9 de abril del año en cita.
3.4. Copias de las quejas remitidas el 28
de abril de 2015 por los Personeros Municipales de San Lorenzo y Taminango al Director
Nacional de Atención y Asistencia Humanitaria y al Director Territorial de
Nariño de la UARIV, así como al Banco Davivienda, con el fin de que se gestione
un punto de pago DAVIGIROS en el municipio de San Lorenzo, con miras a
mitigar los efectos generados por la situación descrita. En caso de no ser ello
posible, se pidió retornar a la estrategia de pago que se tenía con el Banco
Agrario, entidad a la que podían acceder sin mayores traumatismos[17].
En concreto, se advirtió lo siguiente:
“Como es de su pleno
conocimiento la Unidad de Víctimas del nivel Nacional implementó la nueva
estrategia de giros de ayudas humanitarias para víctimas ‘DAVIPLATA y DAVIGIROS’,
la cual se viene adelantando a la fecha con muchas dificultades, en primer
lugar porque a la fecha no existe un punto de pago DAVIGIRO en San Lorenzo,
Nariño, por lo tanto, los giros se vienen realizando a los municipios vecinos
de Buesaco y en especial a Taminango, Nariño, con lo cual se somete a variados
inconvenientes a la población víctimas de San Lorenzo en el siguiente sentido:
las víctimas que les ha llegado su giro una vez se encuentran en el municipio
de Taminango les informan que no hay plata para su pago, se tienen que regresar
sin una solución de pago aunque ya han sufragado el costo económico de una
carrera expresa hasta ese sitio al no existir transporte fijo a esa
municipalidad, siguen llamando al director del punto DAVIGIRO de Taminango y
siempre les contesta groseramente y diciéndoles que no hay plata y con el
agravante que a muchos de ellos se les puede vencer por estos días su plazo de
cobro del giro de ayuda humanitaria, más aún, a la fecha el funcionario
encargado del punto DAVIGIRO de Taminango ya no contesta el celular, inclusive
han tenido la desfachatez de ofrecerles que en vez de dinero lleven el
equivalente de la ayuda humanitaria en remeza; situación que atenta
ostensiblemente contra su mínimo vital como víctimas (…). Con tal situación han
sido y siguen siendo objeto de revictimización por este tortuoso y desgastante
trámite al que se ven abocados sin poder en últimas percibir sus ayudas que por
ley les corresponde.”[18]
3.5. Copia de la queja presentada el 27 de
mayo de 2015 por el Personero Municipal de Magüi Payan al Director de Gestión
Social Humanitaria de la UARIV, con el fin de requerir que se adopten las
medidas necesarias de pago de las ayudas humanitarias a las víctimas de dicho
municipio, las cuales no se han podido cancelar ante la falta de un punto de
atención[19].
3.6. Copia de la respuesta enviada el 3 de
junio de 2015 por el Director Técnico de Gestión Social y Humanitaria de la
UARIV a la petición reseñada en el párrafo anterior. Además de una descripción
sobre las modalidades de pago que maneja el Banco Davivienda para hacer
efectiva la obligación de entrega de las ayudas humanitarias, en el documento
se señala que:
“En cuanto a las personas
relacionadas en el requerimiento se evidenciaron las fechas de programación
para retirar el incentivo de ayuda humanitaria, los cuales fueron colocados en
la entidad bancaria ubicada en el municipio de Magüi -Nariño, es importante
precisar que los servicios prestados por parte del corresponsal fueron hasta el
17 de mayo donde ya no se están generando dichos pagos, el cual siempre contó
con los recursos y con la plataforma habilitada para los retiros de los
incentivos, el retiro de los recursos por parte del corresponsal se dio a temas
de seguridad. No obstante, solicitamos por parte de las personas relacionadas
que nos indiquen en dónde reubicar los giros a otro municipio cercano como
alternativa para brindar la opción de georreferencia al municipio para que los
beneficiarios puedan hacer uso de los recursos designados de ayuda humanitaria.”[20]
3.7. Copia del derecho de petición
presentado el 9 de junio de 2015 por un grupo de ciudadanos del municipio de
Santa Bárbara de Iscuandé ante la Defensoría Regional de Nariño. El grupo
estaba compuesto por víctimas del desplaza-miento forzado del año 2001[21],
a quienes no se les había cancelado durante el año las ayudas humanitarias en
su lugar de residencia, sino que debían ir reclamarlas a los municipios de
Pasto o Tumaco. La petición buscaba solicitar de la Defensoría del Pueblo que
se asumiera la defensa de sus intereses ante las autoridades competentes[22].
3.8. Finalmente, antes de que se
profiriera el fallo de segunda instancia por el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Pasto, la UARIV remitió un oficio el 4 de septiembre de 2015, con
el fin de explicar la imposibilidad de proceder al cumplimiento de la orden
dispuesta por el a-quo. Al respecto, se precisó que en los términos del
contrato 1437 de 2014 suscrito entre la UARIV y el Banco Davivienda, la
estrategia de pago de la ayuda en algunos municipios no implicaba la
utilización de una sucursal, por lo que “en materia contractual cuando las
actividades del operador están descritas y limitadas a través del mismo
contrato, no es posible ampliar [la] cobertura por una orden judicial, el
alcance de la orden no puede generar en la Unidad el cumplimiento de imposibles,
la Unidad no tiene cómo obligar al Banco a pagar en municipios que no hayan
sido contratados para tal fin.”[23]
Para mayor claridad explica que el manual
operativo del citado contrato establece que:
“Municipios de colocación de
los recursos: La Unidad para las Víctimas identificará el municipio en el cual
deben ser colocados los recursos correspondientes a cada beneficiario. En caso
que el BANCO DAVIVIENDA S.A no cuente con punto de atención en algún municipio
diferente a los de la tabla 1 del contrato, la Unidad para las Víctimas
reubicará los recursos en el municipio más cercano donde el Banco tenga
presencia de acuerdo con la georreferenciación que realice la Unidad para las
Víctimas, la cual debe ser entregada en T menos 4 con la base de liquidación
para pagos masivos. // El BANCO DAVIVIENDA S.A informará a la Unidad para las
Víctimas a través de correo electrónico las novedades de dirección para los
puntos habilitados para pagos.”[24]
Como consecuencia de lo anterior,
manifestó que la unidad se encuentra imposibilitada para proceder con las
actuaciones ordenadas por el juez de tutela de primera instancia.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
4.1. Competencia
La Sala de Selección de
Tutelas Número Tres de la Corte Constitucional en Auto del 31 de marzo de 2016,
dispuso la revisión de las citadas sentencias de tutela, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.
4.2. Trámite en sede de
revisión
El 2 de junio de 2016 se
envió un escrito por parte de la UARIV, en el que solicitó la declaratoria de
una carencia actual de objeto, por cuanto fueron superadas las circunstancias
de hecho que motivaron la acción de tutela[25]. Para tal efecto, se manifestó que
desde el año 2015 la entidad ha iniciado un proceso de dispersión de pagos para
el reconocimiento de la atención humanitaria a favor de las víctimas del
desplazamiento forzado. Tal iniciativa se ha intentado a través de las oficinas
del Banco Davivienda, corresponsales bancarios y la modalidad DAVIPLATA. En
particular, esta última herramienta “proporciona a la víctima la posibilidad
de efectuar retiros en cajeros automáticos a nivel nacional y, además, otorga
beneficios de ‘no caducidad’ de los recursos dispuestos, es decir, vigencia
indefinida y sin posibilidad de reintegro por no cobro como sí sucede cuando se
dispone el giro bancario a través de oficina o corresponsal bancario.”[26]
No obstante, a pesar de las
bondades de este proceso, la entidad encontró que la cobertura no se extendía a
todo el país, por lo que en los municipios en donde no existía la estructura
física que permitiera el giro bancario para su entrega, fue necesario acudir a métodos
de georreferenciación con el fin de colocar esos recursos en un lugar cercano
al de residencia de la víctima. Esta solución implicaba traslados largos que, como
se expuso por el órgano de control y atendiendo a los lineamientos
jurisprudenciales de esta Corporación, abrían la puerta a la revictimización de
la población desplazada.
Como consecuencia de lo
anterior, la UARIV procedió a celebrar órdenes de compra con el Banco Agrario,
tanto en el último trimestre del año 2015 como en el año 2016, con el fin de
cubrir no solo a los municipios del departamento de Nariño, sino a la totalidad
del territorio nacional.
Así las cosas, hoy en día, la
UARIV cuenta con dos operadores: el Banco Davivienda y el Banco Agrario, entre
los cuales se reparten los municipios que son atendidos mediante el giro de
recursos para las víctimas del desplazamiento forzado. En el caso puntual del
departamento de Nariño, el Banco Davivienda asume las ciudades de Pasto y San
Andrés de Tumaco, mientras el resto de municipios le corresponden al Banco
Agrario. Entre ellos se encuentran los explícitamente mencionados por la
Defensoría del Pueblo en la acción de tutela[27].
4.3. Problema jurídico
4.3.1. A partir de las
circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y
de las decisiones adoptadas en las instancias judiciales, esta Corporación debe
determinar si la UARIV vulneró los derechos fundamentales a la dignidad humana,
a la igualdad y al mínimo vital de las víctimas del desplazamiento forzado del departamento
de Nariño, como consecuencia de su decisión de cambiar el operador bancario
encargado de entregar las ayudas humanitarias (del Banco Agrario de Colombia al
Banco Davivienda), pues a partir de ello se han presentado inconvenientes
logísticos constitutivos de presuntas barreras de acceso para hacer efectiva la
asistencia del Estado.
Con miras a dar respuesta al
problema jurídico planteado, cabe resaltar que las dificultades se han generado
en razón a que el Banco Davivienda no cuenta con sucursales y puntos de pago en
todos los municipios del departamento de Nariño, situación que ha obligado a
las víctimas a incurrir en costos adicionales de transporte para poder reclamar
los auxilios que han sido ubicados en lugares cercanos, como consecuencia de procesos
de georreferenciación.
Sumado a lo anterior, también
se denunció que los corresponsales bancarios contratados para superar el
escenario descrito, en muchas oportunidades, no cuentan con los recursos en
efectivo suficientes para cubrir la demanda de ayudas. Ante dicha situación, los
beneficiarios han tenido que trasladarse a otros municipios cuya sucursal cuente
con una mayor asignación presupuestal que les permita acceder a sus derechos.
4.3.2. En virtud de lo
anterior, esta Sala procederá a estudiar los principios que supeditan la
contratación pública en el Estado Social de Derecho, especialmente cuando ella
tiene la entidad para generar un impacto en la materialización de los derechos
de los sujetos de especial protección constitucional. Del examen propuesto, se
analizará si la información que fue suministrada por la UARIV en sede de
revisión, según la cual se suscribió un contrato adicional con el Banco Agrario
para cubrir a todos los municipios del territorio nacional, conduce a que se entienden
superadas las circunstancias de hecho que motivaron la presenta-ción del
recurso de amparo constitucional.
4.4. De la contratación pública
en el Estado Social de Derecho y su deber de responder por la efectiva garantía
y materialización de los derechos de sujetos de especial protección
constitucional. Análisis del caso concreto
4.4.1. La actividad
contractual en el Estado colombiano ha sido entendida como una modalidad de
gestión pública ligada no solo a los parámetros de cumpli-miento de la función
administrativa previstos en los artículos 123 y 209 del Texto Superior[28],
sino también al núcleo axiológico que identifica al Estado Social de Derecho[29].
Así las cosas, este tipo de contratación se rige por los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, celeridad, economía, imparcialidad y publicidad.
No obstante, en la Sentencia C-494 de 2001[30], se destacó que su ejercicio también
se fundamenta en la autonomía de la voluntad privada, cuya lógica apunta a
asegurar que el consentimiento de las entidades del Estado se someta al
principio contractual de normatividad[31].
Ahora bien, en la medida en que
el contrato público es uno de los instrumentos jurídicos de los que se vale el
Estado para cumplir sus finalidades, asegurar el cumplimiento de los deberes a
su cargo y prestar los servicios públicos, se ha entendido que la aplicación
del principio de la autonomía de la voluntad privada se encuentra supeditada al
contenido de los valores y principios que sirven de fundamento al Texto
Superior, irradiando incluso a los particulares que asumen por virtud del
contrato la realización de tareas que se encuentran a cargo de las entidades
públicas[32].
En esta medida, el ejercicio
de la contratación pública se debe orientar hacia la satisfacción y
materialización de los fines del Estado, entre los cuales se encuentra con carácter
prevalente el de garantizar la efectividad de los derechos y libertades
consagradas en la Constitución (CP arts. 2 y 5), como expresión del carácter
normativo del Estado Social de Derecho (CP art. 1)[33].
Por ello, en palabras de esta Corporación: “[L]a defensa del principio del
interés general no solo constituye la finalidad primordial sino el cimiento y
la estructura de la contratación administrativa, y en esa medida todas las
actividades que se desarrollan en torno a la contratación pública son preponderantemente
regladas, quedando muy poco espacio para la discrecionalidad.”[34]
4.4.2. El panorama descrito
adquiere una especial relevancia cuando el ejercicio de la actividad
contractual del Estado apunta a brindar las condiciones mínimas de subsistencia
de sujetos de especial protección constitucional, en respuesta a la situación
de indefensión en que generalmente se encuentran (CP art. 13). En virtud de lo anterior, las actuaciones
que en materia de contratación se adelanten por las entidades del Estado con
miras a garantizar las necesidades de esta población debe ejecutarse con
particular diligencia, más aún cuando su desarrollo involucra el ejercicio de
acciones afirmativas, como ocurre en el caso de la población desplazada.
4.4.3. Visto el caso
concreto, se advierte que la UARIV se estructura como una Unidad Administrativa
Especial adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República[35], entre cuyas funciones principales se
destaca la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia y transición a
favor de las víctimas del conflicto armado, primordialmente de la población
sometida al desplazamiento forzado, en los términos regulados en los artículos
64 y 65 de la Ley 1448 de 2011[36]. Estas medidas son concebidas por la
ley como una forma de asistencia y atención que desarrolla los mínimos de
protección que le corresponden al Estado[37], ante el alarmante escenario de masiva
afectación de derechos fundamentales de la población desplazada[38].
En el cumplimiento de su
labor misional, la entidad accionada contrató con el Banco Davivienda S.A., la
prestación del “servicio financiero de entrega de las sumas de dinero de
asistencia humanitaria reconocidas por la Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas en todo el territorio nacional”[39]. Ahora bien, con miras a garantizar una
prestación eficiente de los compromisos asumidos y teniendo en cuenta que dicha
entidad bancaria no cuenta con presencia de sucursales en todos los municipios
del territorio colombiano, se crearon algunos mecanismos adicionales con el fin
de garantizar que las víctimas tuvieran un acceso pleno a su derecho de
asistencia y atención.
Tales medidas consistieron
(i) en la utilización de corresponsales bancarios para facilitar la entrega de
las ayudas, (ii) en la implementación de procesos de georreferenciación para ubicar
los recursos en municipios cercanos al de los titulares de la asistencia, y
(iii) en el programa DAVIPLATA, el cual, como se ha dicho, constituye una
propuesta tecnológica para evitar que la persona tenga  que acercarse a una
sucursal o corresponsal para efectos de reclamar el pago, preservando una plena
disponibilidad de los recursos.
Según se expuso en el acápite
de antecedentes, en la ejecución del contrato se presentaron algunas
deficiencias, ya que esos mecanismos no fueron suficientes en algunos casos
para satisfacer las necesidades del servicio de entrega de los recursos en
municipios remotos, como ocurrió en el departamento de Nariño, a partir de las
denuncias realizadas por el Defensor Regional de la Defensoría del Pueblo. En
efecto, en algunas ocasiones, los corresponsales bancarios no tenían los
recursos en efectivo suficientes para cubrir con la demanda de asistencia y, en
otras, la georreferenciación implicaba que las victimas tuvieran que asumir
costos desproporcionados de transporte para poder reclamar la ayuda. Esta
situación generó barreras de acceso para la realización de los derechos de las
víctimas, en especial cuando ellas presentan alguna situación de discapacidad o tienen
limitaciones físicas por la edad.
A pesar de lo anterior, esta
Sala de Revisión observa que, en general, el contrato suscrito con el Banco
Davivienda se implementó por la UARIV, a través de la definición de un modelo
de gestión en el que se intentó dar respuesta integral y eficiente a los requerimientos
de la población desplazada, mediante distintas alternativas de cobro de las
ayudas a su favor. Esta decisión, propia de una estrategia de política pública,
no merece reparo alguno en lo que respecta a su conceptualización, entre otras
razones, porque se ideó en términos de garantía de los derechos de un sujeto de
especial protección constitucional.
No obstante, en la práctica,
dicho modelo de gestión mostró varias deficiencias que se terminaron convirtiendo
en barreras de acceso a las víctimas y que generó una amenaza cierta en la
garantía de los derechos de esta población vulnerable, incluso dando lugar a un
escenario de revictimización.
Ahora bien, lejos de que la
UARIV hubiese abandonado sus deberes de vigilancia respecto de los problemas de
ejecución del contrato, lo que se evidencia en el caso concreto es que, a
partir de las advertencias realizadas por los organismos de control, adoptó las
medidas necesarias para que las víctimas pudieran acceder de manera efectiva a
sus derechos.
4.4.4. Precisamente, de acuerdo con el escrito
remitido por la UARIV a esta Corporación el 2 de junio de 2016, se informó que
actualmente dicha entidad cuenta con dos operadores bancarios (Banco Davivienda
y Banco Agrario) encargados de la entrega de las ayudas humanitarias,
asegurando una cobertura del 100% de los municipios del territorio nacional.
Por lo anterior, la Sala estima que se está en presencia de una carencia actual
de objeto por hecho superado[40], pues ya no existen las circunstancias
fácticas que motivaron la presentación del recurso de amparo constitucional.
Para el efecto, se debe recordar que se está en
presencia de un hecho superado cuando (i) antes de la presentación de la acción
constitucional existe un hecho cierto y determinado que pone en riesgo o viola
un derecho fundamental; (ii) que dicha situación fáctica haya cesado durante el
trámite del recurso de amparo y (iii) que se hubiere satisfecho la pretensión
solicitada a través de la demanda de tutela.
En relación con el asunto sub judice, antes de
la presentación de la tutela por parte de la Defensoría se estaban presentando
deficiencias en la garantía de la ayuda humanitaria en el departamento de
Nariño, ya que las víctimas ubicadas en municipios remotos no podían acceder
fácilmente a reclamar la asistencia. Con todo, la UARIV adoptó una nueva
estrategia contractual, incluyendo los servicios del Banco Agrario de Colombia con
el fin cubrir la demanda de los sectores en donde el Banco Davivienda no
contaba con sucursales para materializar fácilmente la entrega de los giros. De
esta manera, se reporta que ya no existen inconvenientes derivados del operador
logístico para hacer efectiva la cancelación de los recursos, por concepto de
las ayudas humanitarias en los municipios cuyo acceso se encontraba restringido[41].
En este orden de ideas, se encuentran plenamente
satisfechas las pretensiones que motivaron la promoción de esta acción
constitucional, en la medida en que se corrigieron las falencias generadas con
ocasión de la contratación de la entrega de las ayudas con el Banco Davivienda
en el departamento de Nariño. De ahí que, al desaparecer las causas que
motivaron la interposición de la presente acción, en criterio de esta Sala,
carece de objeto examinar de fondo las pretensiones alegadas en el escrito de
amparo.
En todo caso, se resalta que si bien el proceso
ejecución del contrato entre la UARIV y el Banco Davivienda presentó algunas fallas
que implicaron la amenaza de los derechos de las víctimas del desplazamiento
forzado en el departamento de Nariño, la entidad accionada actuó con prontitud y
diligencia para responder de manera oportuna y suficiente frente a los inconvenientes
descritos.
4.4.5. Por lo anterior, esta Sala revocará el fallo de
segunda instancia proferido el 17 de septiembre de 2015 por la Sala de Decisión Penal del
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto, que a su vez revocó la sentencia del 4 de agosto de
2015 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Pasto, en la cual
se tutelaron los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento
forzado del departamento de Pasto, y declaró improcedente el mecanismo de amparo
constitucional en el caso concreto. En su lugar, se decretará la carencia
actual de objeto por hecho superado.
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 17 de septiembre de 2015 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Pasto, que revocó la sentencia del 4 de agosto
de 2015 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Pasto, en la
cual se tutelaron los derechos fundamentales de las víctimas del desplazamiento
forzado del departamento de Pasto. En su lugar, DECLARAR la carencia
actual de objeto por hecho superado.
Segundo.- Por Secretaría General de la Corte
Constitucional, LÍBRESE las comunicaciones previstas en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Artículos 64 y
65 de la Ley 1448 de 2011.
[2] En los folios
122 a 137 del cuaderno 2 se encuentra copia del contrato de prestación de
servicios 1437 celebrado el 22 de diciembre del 2014 entre la UARIV y el Banco
Davivienda, el cual tiene como objeto “[p]restar el servicio financiero de
entrega de las sumas de dinero de asistencia humanitaria reconocidas por la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en todo el
territorio nacional (…)”.
[3] Tal como lo
explica la UARIV, en comunicación del 9 de julio de 2015 enviada al Defensor
Regional Nariño, el programa “DAVIPLATA es un producto
financiero en el cual los beneficiarios manejan su dinero desde el celular sin
necesidad de cuenta bancaria o tarjeta débito y sin costo; no hay reintegro de
recursos, permanecen en el Daviplata hasta que el beneficiario decida utilizarlos
o retirarlos a través de cajeros automáticos, pagos masivos o corresponsales
bancarios”. Folios 90 a 93, cuaderno 2.
[4] Folios 11 a 47,
cuaderno 2.
[5] Folios 39 a 47,
cuaderno 2.
[6] Folios 11 a 16,
cuaderno 2.
[7] Folios 17 a 27,
cuaderno 2.
[8] Folio 5,
cuaderno 2.
[9] “Artículo 64.
atención humanitaria de emergencia. Reglamentado por el
Decreto Nacional 2569 de 2014. Es la ayuda
humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación de
desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye
en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de
necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima. // Realizado el
registro se enviará copia de la información relativa a los hechos delictivos a
la Fiscalía General de la Nación para que adelante las investigaciones
necesarias. // Parágrafo 1º. La atención humanitaria de emergencia
seguirá siendo entregada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional hasta tanto se le garanticen los recursos de
operación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas. // La Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas deberá entregar la ayuda humanitaria a
través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y que los beneficiarios la reciban en su totalidad y de manera
oportuna. // Parágrafo 2º. Hasta tanto el Registro Único de Víctimas
entre en operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único de
Población Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la
presente Ley.”
“Artículo  65.
Atención humanitaria de transición. Reglamentado por el
Decreto Nacional 2569 de 2014. Es la ayuda
humanitaria que se entrega a la población en situación de Desplazamiento
incluida en el Registro Único de Víctimas que aún no cuenta con los elementos
necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la
valoración hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características de gravedad
y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de
Emergencia. // Parágrafo 1°. Modificado por el
art. 122, Ley 1753 de 2015.  El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar deberá adelantar las acciones
pertinentes para garantizar la alimentación de los hogares en situación de
desplazamiento. De igual forma, la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los entes territoriales
adoptarán las medidas conducentes para garantizar el alojamiento temporal de la
población en situación de desplazamiento. // Parágrafo 2°. Los programas
de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la presente ley, se
considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición. // Parágrafo 3º. Hasta
tanto el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el
funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.”
[10] No
existe una relación expresa de las víctimas afectadas con la devolución de las
ayudas.
[11] Entidad
vinculada por el Juzgado Primero Penal Municipal del Circuito de Pasto, en el
auto de admisión de la demanda de tutela con fecha del 24 de julio de 2015.
[12] Entidad
vinculada por el Juzgado Primero Penal Municipal del Circuito de Pasto, en el
auto de admisión de la demanda de tutela con fecha del 24 de julio de 2015.
[13] Folio 110, cuaderno
2.
[14] En relación con
los corresponsales bancarios se precisó que: “se ha tenido conocimiento que
los corresponsales bancarios en ocasiones, no cuentan con los recursos
suficientes para entregar los giros a la población desplazada, por lo tanto,
deben dirigirse en varias oportunidades al banco para acceder a la atención
humanitaria.” Folio 11, cuaderno 2.
[15] Folios 11 y 12,
cuaderno 2.
[16] Folios 90 a 93,
cuaderno 2.
[17] Folios 17 a 20,
cuaderno 2.
[18] Folio 17,
cuaderno 2.
[19] Folios 35 y 36,
cuaderno 2. Específicamente manifestó: “que el operador contratado por
ustedes no está haciendo los respectivos pagos a las víctimas que comprende la
Subregión de Telembí, viéndose afectadas las víctimas del municipio de Magüi
Payán - Nariño, a quienes le instan de que vayan a Tumaco a cobrar.
Recomendación fuera de contexto por lo que desde todo punto de interpretación
análoga a la Ley 1448 de 2011 y sus decretos leyes atenta contra el goce
efectivo de las víctimas al no garantizarle la no repetición y los revictimizan
mandándolos a cobrar a otros municipios del departamento de Nariño.”
[20] Folios de 75 a
77, cuaderno 2.
[21] La lista de
firmas se encuentra entre los folios 41 a 47 del cuaderno 2.
[22] Folios 39 a 47,
Cuaderno 2. La pretensión del escrito textualmente refiere: “Que la
Defensoría del Pueblo bajo su magistratura moral y en calidad de ente garante y
vigilante del cumplimiento de los derechos humanos fundamentales, exija a la
Unidad de Victimas resarcir a las víctimas de acuerdo a un enfoque étnico
diferencial y en el marco de lo establecido por la Honorable Corte
Constitucional en el Auto 005 de 2009.”
[23] Folio 11,
cuaderno 3.
[24] Folio 11,
cuaderno 3.
[25] Folios 17 a 21,
cuaderno principal.
[26] Folio 17,
cuaderno principal.
[27] Folios
18 y 19, cuaderno principal.
[28] Las normas en
cita disponen que: “Artículo 123. Son
servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios. // Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la
ley y el reglamento. // La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio.”
“Artículo 209. La
función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones. // Las  autoridades
administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes,
tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.”
[29] Sentencia
C-713 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.
[30] M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[31] La
autonomía de la voluntad del Estado en materia de contratación ha sido definida
como “el
poder de las personas, reconocido por el ordenamiento positivo para disponer
con efecto vinculante de los intereses y derechos de los que son titulares y
por ende crear derechos y obligaciones, siempre que respete el orden público y
las buenas costumbres.” Sentencia C-1194 de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] Sentencias C-449
de 1992, C-088 de 2000, C-494 de 2001, C-932 de 2002 y
C-713 de 2009.
[33] Sobre
el particular, respecto de los fines de la contratación estatal, el artículo 3
de la Ley 80 de 1993 señala que: “Los servidores públicos tendrán en
consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las
entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e
intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de
dichos fines. (…)”.
[34] Sentencia
C-713 de 2009, M.P. María Victoria Calle Correa.
[35] Precisamente,
el artículo 166 de la Ley 1448 de 2011, señala que la Unidad de
Atención y Reparación Integral a las Víctimas es “una Unidad
Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y
patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República”. En virtud de tal condición, se encuentra sujeta al Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. En el caso los servicios
financieros, la ley dispone la posibilidad de aplicar la modalidad de
contratación directa, según se consagra en el literal h) del numeral 4 del
artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y en el artículo 20 del Decreto 359 de 1995.
De forma expresa, este último dispone que: “Sin perjuicio de lo establecido
por la Ley 80 de 1993 sobre negocios fiduciarios, para la selección, en forma
directa del establecimiento financiero donde los órganos puedan manejar,
administrar, invertir o mantener sus recursos, al ser esta una actividad de
prestación de servicios profesionales, se tendrán en cuenta criterios
comerciales de calidad, costo, seguridad, rapidez y eficiencia de los servicios
ofrecidos.”
[36] “Artículo
64. Atención humanitaria de emergencia. Es la ayuda
humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación de
desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye
en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de
necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima. // Realizado el
registro se enviará copia de la información relativa a los hechos delictivos a
la Fiscalía General de la Nación para que adelante las investigaciones
necesarias. // Parágrafo 1o. La atención humanitaria de emergencia
seguirá siendo entregada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional hasta tanto se le garanticen los recursos de
operación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas. // La Unidad Administrativa Especial para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas deberá entregar la ayuda humanitaria a
través de mecanismos eficaces y eficientes, asegurando la gratuidad en el
trámite, y que los beneficiarios la reciban en su totalidad y de manera
oportuna. // Parágrafo 2o. Hasta tanto el Registro Único de Víctimas
entre en operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único de
Población Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la
presente Ley.” “Artículo 65. Atención humanitaria de transición. Es la
ayuda humanitaria que se entrega a la población en situación de Desplazamiento
incluida en el Registro Único de Víctimas que aún no cuenta con los elementos
necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la
valoración hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características de gravedad
y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de
Emergencia. // Parágrafo 1o. <Parágrafo modificado por el artículo
122 de la Ley 1753 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:>  La Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
(UARIV) deberá adelantar las acciones pertinentes para garantizar la
alimentación de los hogares en situación de desplazamiento. De igual forma lo
hará en coordinación con los entes territoriales para garantizar el alojamiento
temporal de la población en situación de desplazamiento. // A partir de la
vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional programará en el proyecto de
Presupuesto General de la Nación los recursos que venía ejecutando el Instituto
Colombiano de  Bienestar Familiar a los que se refieren los anteriores
parágrafos en el presupuesto de la UARIV. // Parágrafo 2o. Los programas
de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la presente ley, se
considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición. // Parágrafo 3o.
Hasta tanto el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el
funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.”
[37] Así se
identifican en el título III de la Ley 1448 de 2011.
[38] Véase, al
respecto, la Sentencia T-025 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[39] Contrato No.
1437 del 22 de diciembre 2014 suscrito entre la UARIV y el Banco Davivienda.
Folios 122 a 137, cuaderno 2.
[40] El hecho
superado tiene ocurrencia cuando lo pretendido a través de la acción de
tutela se satisface y desaparece la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales invocados por el demandante, de suerte que la
decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a
todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección
previsto para el amparo constitucional. En este
supuesto, no es perentorio incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración
de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si
considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del
caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad
constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su
ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las
sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta
ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la
demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto
es, que se demuestre el hecho superado”. (Sentencia T-685 de 2010. M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto. Subrayado por fuera del texto original).
[41] En el citado
escrito se adjuntó un resumen de todos los giros de recursos realizados durante
el año 2016 a las personas que solicitaron su colocación en el departamento de
Nariño. Folios 18 a 21, Cuaderno principal.