C-501-01
Sentencia C-501/01
Sentencia C-501/01
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Efectos
Se debe recordar la reiterada
jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que la declaratoria de
inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento
jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera
para asegurar la supremacía del Texto Fundamental. Esto es así en cuanto una
declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico
de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe
determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y
seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia
futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el
cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas
por la norma declarada inconstitucional.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Reincorporación por inexequibilidad de la derogatoria
LEY-Vicio material
Una ley incurre en vicios materiales cuando
entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge
una relación de contradicción, esto es, cuando los ámbitos de ejercicio de la
capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del Texto
Fundamental.
LEY-Vicios de forma
Vicios de forma son aquellas
irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación
de la ley y que ha sido establecido por el constituyente.
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD-Alcance
Un proyecto sólo podrá ser ley si ha sido
discutido y aprobado en dos debates en cada Cámara, uno en la Comisión
Permanente y otro en la Plenaria, y sólo podrá ser objeto de modificaciones,
supresiones o adiciones en el segundo debate de cada Cámara y siempre y cuando
haya sido aprobado en primer debate.
PROYECTO DE LEY-Vicio de forma y material
PROYECTO DE LEY-Omisión de debates
PROYECTO DE LEY-Usurpación de competencia en debates/PROYECTO
DE LEY-Usurpación de competencia es vicio material
PROYECTO DE LEY-Pretermisión de debates/PROYECTO DE LEY-Agotamiento
de debates
LEY-No agotamiento de debates es vicio de
forma/LEY-Caducidad por vicio de forma
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Importancia
Genéricamente al principio de unidad de
materia se le ha reconocido la virtualidad de racionalizar el proceso
legislativo.  Sobre la base de que la instancia legislativa del poder público
constituye un espacio por excelencia idóneo para la concreción de la
democracia, el constituyente implementó ese principio para afianzar el perfil
democrático tanto del proceso legislativo como de su producto. Buscó que la
configuración del derecho positivo se cumpliera prioritariamente en la
instancia del poder con mayor ascendencia democrática y para asegurar su
producción racional y legítima lo sometió a principios como ese.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Manifestaciones
de la importancia
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Efecto
vinculante
La primera manifestación del principio de
unidad de materia se presenta al interior del proceso legislativo pues en razón
de él el constituyente confirió a los presidentes de las comisiones ante las
que se ejerce la iniciativa legislativa, la atribución de rechazar las
iniciativas que no se refieran a una sola materia. Esto es, se trata de un
principio que tiene efecto vinculante desde la primera etapa del proceso de
expedición de la ley y por eso se habilita al presidente para ejercer actos de
control sobre los contenidos de las iniciativas pues ellos deben estar
identificados por el tratamiento únicamente de la materia que es objeto de
regulación. Adviértase cómo el constituyente le reconoce tal naturaleza
vinculante a ese principio, que su inobservancia conlleva la frustración de la
iniciativa legislativa.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Materia
predefinida
El principio de unidad de materia tiene la
virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo
pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos
desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los
debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y
que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la
promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten
al proceso legislativo garantiza que su  producto sea resultado de un sano
debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto
de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas
sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron
debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no
visibles en el proceso legislativo.  De este modo, al propiciar un ejercicio
transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia
contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
El principio de unidad de materia
también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los
tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con
el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio
democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden
optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se
le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la
intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él
permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de
las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda
norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de
regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad,
sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia
regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control
que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.
LEY-Núcleo temático
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vicio
material
La violación del principio de unidad de
materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio que debe hacer
el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido
normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde
coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el
referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por
disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o
modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de
ley.  Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad, se debe concluir
que el Legislador ha rebasado su competencia.
LEY DE
DESCONGESTION JUDICIAL-Partes
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Modificación
de norma para extensión de competencia judicial
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Referencia
a tema específico
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Relación
de conexidad y no directa
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO EN COMPETENCIA DESLEAL-Incidente de liquidación de perjuicios
SUPERINTENDENCIA
DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Ejercicio
excepcional de funciones judiciales
Referencia:
expediente D-3168
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 52 (parcial), 105, 106, 108, 111, 119
y 120 de la Ley 510 de 1999
Actor: Rodolfo
Beltrán Cubillos
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la
demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el
ciudadano Rodolfo Beltrán Cubillos contra los artículos 52 (parcial), 105, 106,
108, 111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999.
I.
TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe, subrayando
lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:
"LEY 510 DE 1999
(agosto 3)
por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema
financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias
Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 52. El artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedará así:
Artículo 148.
Procedimiento. El procedimiento que utilizarán las
Superintendencias en el trámite de los asuntos de que trata esta parte será el
previsto en la Parte Primera, Libro I, Título I del Código Contencioso
Administrativo, en especial el correspondiente al ejercicio del derecho de
petición en interés particular y las disposiciones contenidas en el capítulo
VIII. Para lo no previsto en este procedimiento, se aplicarán las disposiciones
del Proceso Verbal Sumario consagradas en el procedimiento civil.
Las
Superintendencias deberán proferir la decisión definitiva dentro del término de
los treinta (30) días hábiles siguientes a la fecha en que se reciba la
petición de manera completa. No obstante, en todo el trámite del proceso las
notificaciones, la práctica de pruebas y los recursos interpuestos interrumpirán
el término establecido para decidir en forma definitiva.
Los actos que
dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no
tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo,
la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y el fallo
definitivo, serán apelables ante las mismas.
Las
notificaciones personales que deban surtirse durante estos procesos, respecto
de las entidades vigiladas se realizarán depositando copia de la petición junto
con sus anexos, en el casillero asignado por la respectiva Superintendencia a
cada una de ellas, si es del caso.
Parágrafo 1.
Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de los asuntos que por
virtud de la cláusula general de competencia atribuida en la presente ley son
susceptibles de ser conocidos por ella, el cliente deberá presentar, cuando la
hubiere, una reclamación directa ante el Defensor del Cliente o figura análoga
en la respectiva entidad vigilada. Con todo, cuando la entidad no haya designado
un Defensor o no mantenga una figura análoga, el cliente o usuario podrá acudir
directamente ante esa autoridad para que le sea resuelta la controversia.
No obstante, en
aquellos eventos en que el cliente se encuentre inconforme con la decisión adoptada
por el Defensor del Cliente o figura análoga, podrá someter a la competencia de
la superintendencia Bancaria la definición de dicha controversia.
De igual forma,
la Superintendencia Bancaria podrá resolver las controversias en los eventos en
que la reclamación ante el Defensor del Cliente o figura análoga no haya sido
resuelta en el tiempo asignado en el propio reglamento interno para proferir
respuesta definitiva o cuando haya sido formalmente denegada la admisión de la
petición.
En estos eventos,
a la petición deberá adjuntarse copia de la decisión y señalar las razones de
inconformidad con la misma, la prueba de que la controversia no ha sido
resuelta dentro del término señalado en el reglamento interno o la copia del
documento mediante el cual el Defensor del Cliente o figura análoga inadmite la
petición.
Parágrafo 2. Para
acudir ante la Superintendencia de Valores, los accionistas minoritarios a que
se refiere el artículo 141 de la presente ley deberán probar dentro de los dos
(2) meses siguientes a la fecha de la reunión de la asamblea general de
accionistas en la cual se tomaron las decisiones que no están dirigidas al
desarrollo y protección del interés social, que previamente se informó de tales
hechos a la junta directiva y al representante legal y que han transcurrido
treinta (30) días desde que se informó a los administradores y éstos no han
adelantado ninguna actuación conducente a verificar las irregularidades
denunciadas ni a corregirlas o contrarrestarlas, cuando fuere el caso.
En los casos en
que las decisiones o actuaciones sean de la junta directiva o de los
representantes legales, el trámite previo a que se refiere el presente
parágrafo, deberá surtirse ante la asamblea general de accionistas y los dos
(2) meses a que se refiere el inciso anterior se contarán desde la fecha de la
reunión de la junta directiva o desde la fecha de la actuación del
representante, según fuere el caso.
Para establecer
el cumplimiento del trámite previsto en el presente parágrafo, se analizarán
las actuaciones que el órgano respectivo pueda realizar, de acuerdo con su
competencia legal y estatutaria.
Parágrafo 3. En
firme la decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de
las conductas constitutivas de competencia desleal, el afectado contará con
quince (15) días hábiles para solicitar la liquidación de los perjuicios
correspondientes, lo cual se resolverá como un trámite incidental según lo
previsto en el Código de Procedimiento Civil.
(...)
Artículo 105. El numeral 4 del artículo 73 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, quedará así:
4. Suplencias
y procedimiento en caso de vacancia. En los establecimientos bancarios,
corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de
financiamiento comercial, sociedades de capitalización y sociedades de
servicios financieros, al tiempo de hacer  las elecciones de directores, por
cada miembro de la junta directiva se elegirá un suplente de dicho miembro para
el mismo período. Las suplencias serán personales y los suplentes ocuparán el
lugar del principal en caso de ausencia temporal o definitiva de éste. La
ausencia de un miembro de la junta directiva por un período mayor de tres (3)
meses producirá la vacancia del cargo de Director y en su lugar, ocupará el
puesto su suplente por el resto del período para el que fuere elegido.
Artículo 106. El literal b) del artículo 313 del Estatuto Orgánico del Sistema
financiero, quedará así:
"b) La
Junta Directiva quedará integrada por tres (3) miembros, con sus respectivos suplentes,
así:
-Un
representante del Presidente de la República, y
-Dos (2)
representantes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, designados por el
Ministro, quienes deben tener experiencia en el sector financiero y reunir las
condiciones de idoneidad profesional y personal establecidas para los
administradores y representantes legales de entidades vigiladas por la
Superintendencia Bancaria".
(...)
Artículo 108. La publicidad de los actos administrativos de carácter general
emitidos por las Superintendencias Bancaria y de Valores, para efectos de
vigencia y oponibilidad respecto de las entidades sometidas a su inspección,
control y vigilancia, se realizará a través de los Boletines que para el efecto
expida el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Parágrafo. El
Banco de la República tendrá un régimen equivalente al mencionado en el
presente artículo y la publicidad de sus actos se realizará a través del
Boletín previsto en el artículo 51 de la Ley 31 de 1992.
(...)
Artículo 111. El artículo 884 del Código de Comercio, quedará así:
"Artículo
884.  Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de
un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el
bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será
equivalente a una y media veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase
cualquiera de estos montos el acreedor perderá todo los intereses, sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.
Se probará el
interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia
Bancaria".
Parágrafo. El
inciso primero del artículo 1080 del Código de Comercio quedará así:
El asegurador
estará obligado a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la
fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aún extrajudicialmente, su
derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077. Vencido este plazo,
el asegurador reconocerá y pagará al asegurado o beneficiario, además de la
obligación a su cargo sobre el  importe de ella, un interés moratorio igual al
certificado como bancario corriente por la Superintendencia Bancaria aumentado
en la mitad.
El contrato de
reaseguro no varía el contrato de seguro celebrado entre tomador y asegurador,
y la oportunidad en el pago de éste, en caso de siniestro, no podrá diferirse a
pretexto del reaseguro.
(...)
Artículo 119.
Adiciónase el siguiente numeral al artículo 71
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:
7. Formalizado
el proceso de fusión o adquisición, se prohibe el uso, registro o depósito de
los nombres, enseñas, marcas y lemas comerciales distintivos de las entidades
financieras y/o aseguradoras absorbidas, por parte de cualquier persona natural
o jurídica, salvo que la absorbente o la nueva entidad quisiera utilizarlos
para sí misma.
La absorbente
tendrá igualmente derecho a ceder a terceros, los nombres, enseñas, marcas y
lemas comerciales distintivos de la entidad o entidades absorbidas, como parte
de estos procesos.
En todo caso,
si la entidad absorbente o la nueva entidad renunciara al derecho que le asiste
sobre estos bienes, dichos signos distintivos no podrán ser utilizados durante
los tres (3) años siguientes a la fecha en que se formalice el proceso de
fusión o adquisición.
Artículo 120.
Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 226 de
1995, los recursos que reciba la Nación por la enajenación de acciones de
entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria se
emplearán, en primer lugar, para cubrir los recursos que el Fondo de Garantías
de Instituciones Financieras -Fogafin- haya destinado para capitalizar la
institución financiera cuya propiedad accionaria se enajena".
II.
LA DEMANDA
Afirma el impugnante que las disposiciones
acusadas fueron aprobadas por el Congreso de la República, desconociendo los
artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política y que además, el artículo
52 parcialmente demandado, al introducir modificaciones al parágrafo 3 del
artículo 148 de la Ley 446 de 1998, vulnera el principio de unidad de materia
consignado en el artículo 158 de la Carta Política.
Considera el demandante que las normas
impugnadas violan el principio de consecutividad, el cual se encuentra desarrollado
en los artículos 157, 160 y 161 del Texto Fundamental, toda vez que el proyecto
de ley que dio origen a la Ley 510 de 1999 no fue objeto de discusión y
aprobación en los términos que lo ordena el primer artículo citado.
Aduce el actor que dicha omisión no
constituye un simple vicio de forma, como lo ha expresado esta Corporación en
reiterada jurisprudencia, sino un vicio sustancial y por tanto no subsanable
pues para que un proyecto se convierta en ley de la República requiere haber
sido objeto de discusión y aprobación en cuatro debates  -dos en las Comisiones
Constitucionales Permanentes y dos en las plenarias-.  De ese modo, advierte el
demandante, si no se surtió alguno de los debates, el proyecto no puede
convertirse en ley de la República y en caso de hacerlo se tratará de una ley
inconstitucional pues se estaría pretermitiendo la esencia misma del
bicameralismo que inspira la estructura de la rama legislativa colombiana y que
exige que toda iniciativa de ley sea considerada y aprobada en ambas cámaras
en cuatro debates (subrayas del actor).
Sostiene que los artículos 105, 106, 108 y
111 de la Ley 510 de 1999 constitucional fueron aprobados únicamente en la
Comisión Tercera y en la Plenaria de la Cámara de Representantes, pero no
surtieron su trámite constitucional ante el Senado de la República.  Indica
además que el parágrafo tercero del artículo 52 y los artículos 119 y 120
fueron aprobados únicamente en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
omitiéndose el debate en la Comisión Tercera y en la Plenaria del Senado y en
la Comisión Tercera de la Cámara.
Así razona el actor:
"4.2.2 En
efecto, la Ley 510 de 1999 es el resultado del proyecto de ley "por la
cual se dictan disposiciones en relación con el Sistema Financiero y Asegurador
y el Mercado Público de Valores", radicado en el Senado de la República
bajo el número 149 de 1997, como consta en la Gaceta del Congreso Año IV-Nº 487
del 21 de noviembre de 1997.
4.2.3 Como se puede
leer en el proyecto de origen gubernamental, la iniciativa no aludía a los
artículos impugnados, así:
-Artículo 52: al
modificar el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, mediante el parágrafo 3,
aprobado exclusivamente en la Plenaria de la Cámara de Representantes, introdujo
un procedimiento especial para liquidar ante el Superintendente de Industria y
Comercio los perjuicios derivados de conductas constitutivas de competencia
desleal.
-Artículo 105: sobre
suplencias en las juntas directivas de entidades nacionalizadas.
-Artículo 108: sobre
la publicidad de los actos administrativos generales de la Superintendencia
Bancaria en un boletín subrepticio y no en el Diario Oficial, como lo ordena la
ley con carácter general.
-Artículo 111: sobre
intereses comerciales, modificando el artículo 884 del Código de Comercio.
-Artículo 119: sobre
la propiedad industrial de las marcas y los signos distintivos de entidades
financieras fusionadas o adquiridas.
-Artículo 120: sobre
los dineros que reciba la Nación por la venta de instituciones financieras, que
se destinan preferentemente al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras,
sin que pasen al presupuesto nacional para atender primordialmente la
emergencia social que vive el país.
4.2.4 El proyecto de
ley 149 de 1997-Senado, fue aprobado en primer debate en la H. Comisión Tercera
del Senado de la República el 28 de abril de 1997. En dicha sesión no fue
considerado ni aprobado ninguno de los actuales artículos 105, 106, 108, 110,
111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999, como tampoco el parágrafo 3 del artículo
148 de la Ley 446 de 1998, según la modificación del art. 52 de la Ley 510 de
1999, de conformidad con el texto definitivo del articulado aprobado por esta
Comisión, según la Gaceta del Congreso Año VII, Nº 65, del 12 de mayo de 1998.
4.2.5 El proyecto de
ley 149 de 1997-Senado, fue aprobado en segundo debate en la Plenaria del
Senado de la República el 7 de octubre de 1998. En dicha sesión no fue
considerado ni aprobado ninguno de los actuales artículos 105, 106, 108, 110,
111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999, como tampoco el  parágrafo 3 del artículo
148 de la Ley 446 de 1998, según la modificación del art. 52 de la Ley 510 de
1999, al  tenor del articulado aprobado por la Plenaria del Senado, según el
texto definitivo que aparece publicado en la Gaceta del Congreso Año VII, Nº
218, del 20 de octubre de 1998.
4.2.6 El proyecto de
ley 149 de 1997-Senado, siguió su curso en la H. Cámara de Representantes bajo
el número 105 de 1998-Cámara.
4.2.7 El proyecto de
ley 149 de 1997-Senado-105 de 1998-Cámara, fue aprobado en primer debate en la
Comisión Tercera de la H. Cámara de Representantes los días 19 y 26 de mayo de
1999. Como se aprecia en el articulado aprobado por la Comisión congresional,
según el texto definitivo que aparece publicado en la Gaceta del Congreso Año
VII, Nº 149, del 8 de junio de 1999, en dichas sesiones fueron aprobados
artículos nuevos que nunca fueron considerados ni aprobados por el Senado de
la República" (subrayas fuera de texto).
De otro lado y en punto a establecer la
vulneración al principio de unidad de materia, afirma el actor que en el
artículo 52 de la Ley 510 de 1999  (parcialmente demandado)  salta a la vista
el  "mico"  introducido en el parágrafo 3 del artículo 148 de la Ley
446 de 1998 ya que a última hora se incluyó en el texto de su contenido, sin
cumplir con los trámites constitucionales, una disposición que entrega al
Superintendente de Industria y Comercio un nuevo proceso jurisdiccional, como
lo es la liquidación de perjuicios por conductas constitutivas de competencia
desleal.
Sostiene el demandante que el título de la
Ley 510 de 1999, referente a asuntos relativos a la actividad bancaria y de
seguros, nada tiene que ver con el contenido del artículo 52 parcialmente
enjuiciado (en lo referente a la competencia otorgada al Superintendente de
Industria y Comercio).
III.
INTERVENCIONES
La ciudadana Liliana María Ruíz presenta
escrito de coadyuvancia a la demanda de inexequibilidad en contra del artículo
108 de la Ley 510 de 1999.  Manifiesta que esta disposición vulnera los
artículos 13, 154 y 209 de la Constitución Política.
Afirma que la violación al principio de
igualdad se presenta toda vez que, mientras todos los ciudadanos tienen derecho
a conocer los actos administrativos de carácter general en el Diario Oficial
(publicación del Estado de amplia difusión y de carácter general),  la norma
demandada consagra que los destinatarios de las normas del Banco de la
República y de la Superintendencia Bancaria deben acceder a boletines de
circulación realmente restringida, no obstante que en teoría a ellos pueden
acceder todas las personas.
Considera que el artículo 108 de la Ley 510
de 1999 vulnera el 154 de la Constitución Política, ya que el tema que
desarrolla la disposición acusada, relativo al Banco de la República, sólo
puede ser de iniciativa del Gobierno y no de la Comisión Tercera de la Cámara
de Representantes, célula legislativa en la que tuvo su inicio.
En cuanto a la transgresión al principio de
publicidad que debe orientar la función pública, consagrado en el artículo 209
del Texto Fundamental, expresa la coadyuvante que resulta vulnerado por el
contenido de la norma acusada, ya que se trata de una disposición que consagra
mecanismos de publicidad restringidos en su circulación para la
Superintendencia Bancaria y el Banco de la República. Aduce que se trata de
boletines clandestinos, secretos y subrepticios que no son de alcance general y
al cual el ciudadano del común no tiene acceso.
También coadyuva la demanda de
inexequibilidad en contra del artículo 111 de la Ley 510 de 1999 el ciudadano
Carlos Arturo Rojas, por considerar que  viola, entre otras disposiciones de la
Carta Política, los artículos 371, 372 y 373.
Considera que la norma enjuiciada es de
naturaleza mixta ya que de un lado es supletiva en la medida en que, en
ausencia de acuerdo, establece una tasa de interés remuneratoria  (el interés
bancario corriente)  y una tasa moratoria (una y media veces el interés
bancario corriente) para los negocios mercantiles en que deban pagarse
intereses y, de otro lado, es una norma de orden público en cuanto establece un
límite a los intereses que pueden pactar los particulares equivalente a una y
media veces el interés bancario corriente.
A juicio del coadyuvante, al establecer el
artículo demandado un límite a los intereses mercantiles, el legislador se
abrogó una competencia que es propia, exclusiva y excluyente de la Junta
Directiva del Banco de la República, de conformidad con los artículos 371, 372
y 373 de la Constitución, en concordancia con el artículo 16 de la Ley 31 de
1992.
La anterior afirmación la hace con base en
las disposiciones superiores según las cuales la autoridad monetaria y
crediticia en nuestra legislación es la Junta Directiva del Banco de la
República y es esta entidad el único órgano del Estado que puede proveer por
vía general sobre la materia mediante la expedición de normas con efectos erga
omnes.
Por su parte, el ciudadano Luis Fernando
Rueda coadyuva la demanda en contra del artículo 52  (parcial)  de la Ley 510
de 1999.  Afirma que esta disposición vulnera el artículo 13 de la Carta
Política toda vez que otorga un trato discriminatorio, sacrificando valores y
principios fundamentales, y que no es útil ni necesaria para alcanzar ninguna
finalidad constitucionalmente imperativa.
Considera que en el parágrafo 3 demandado
se advierte, de una parte, que el trato desigual no persigue ningún objetivo, a
menos que se entienda que la diferencia de régimen se establece por la
circunstancia de que el conocimiento de los actos de competencia le corresponde
a prevención al Superintendente de Industria y Comercio, en cuyo caso esa no es
la causa o un fin en sí mismo, sino un efecto del doble trámite legal frente a
las acciones de competencia desleal.  Al respecto manifiesta:
"Ocurre sin
embargo que a través del parágrafo en cuestión, se crea una asimetría en la
valoración de las conductas y la determinación de los perjuicios que un
comerciante pueda causar a través de actos de competencia desleal. Porque
cuando se trata de una acción de competencia desleal ante la jurisdicción
ordinaria, los perjuicios se establecen ante el juez mediante la plenitud de
formas propias de la jurisdicción, al paso que si la actuación se sigue ante la
superintendencia de Industria y Comercio, mediante un mero trámite incidental
se pretendería arribar a la liquidación de los perjuicios por actos de
competencia desleal, pero de única instancia en la medida en que sólo el
"fallo definitivo" de la Superintendencia da lugar a su apelación
ante las autoridades jurisdiccionales"
IV.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte declarar la inconstitucionalidad del inciso cuarto y los parágrafos
segundo y tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 y de los artículos 105,
106, 108, 111, 119 y 120 de la misma.
Manifiesta que el incumplimiento del
trámite legislativo es en efecto un vicio de fondo y no de forma por cuanto
afecta las disposiciones constitucionales tales como los artículos 157, 160 y
161 sobre competencia del Congreso y el fundamento democrático de las leyes.
El Jefe del Ministerio Público, con
fundamento en las pruebas aportadas por el Congreso de la República relativas
al proceso legislativo que dio origen a la Ley 510 de 1999, sostiene que estas
normas no fueron debatidas ni aprobadas por el Senado de la República ni en
primer ni en segundo debate y en el caso de los artículos 119 y 120, tampoco lo
fueron por la Comisión Tercera Permanente de la Cámara de Representantes.  Por
tanto, es evidente -dice el Procurador- que la Comisión Accidental de Mediación
no podía proponer soluciones a desacuerdos entre las cámaras legislativas por
cuanto las normas acusadas no habían sido debatidas por ellas.
Por lo anterior, solicita a la Corte que
luego de verificados los argumentos expuestos por el demandante, declare la
inconstitucionalidad de las normas demandadas y adicionalmente, por existir
unidad de materia entre este precepto y las expresiones demandadas, solicita
declarar la inconstitucionalidad del inciso cuarto del artículo 52 de la Ley
510 de 1999 por cuanto éste tampoco surtió el trámite previsto en la
Constitución Política al no haber sido aprobado en primer y segundo debate por
el Senado de la República ni en primer debate por la Comisión Tercera
Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes.
Finamente sostiene, en cuanto al parágrafo
3 del artículo 52, que en razón se su inconstitucionalidad por vicios de trámite,
no es necesario entrar a analizar el cargo sobre unidad de materia alegado por
el demandante, así como tampoco considera necesario realizar el análisis del
contenido de las normas acusadas, a la luz de los cargos presentados por los
coadyuvantes de la demanda, al haberse verificado su insubsanable
inconstitucionalidad por vicios de trámite.
V.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
El actor instaura demanda contra los
artículos 52, 105, 106, 108, 111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999 por
vulneración del procedimiento impuesto por la Carta para la aprobación de las
leyes y, además, contra el parágrafo tercero del artículo 52  -parcialmente-
por violación del principio de unidad de materia.
Para efectos de la motivación de este
pronunciamiento la Corte tendrá en cuenta si en razón de la existencia de
varios fallos de constitucionalidad referidos a la Ley 510 de 1999 existe cosa
juzgada constitucional en relación con las normas demandadas; establecerá si se
encuentra vigente y si hay lugar a considerar la demanda interpuesta contra el
parágrafo tercero del artículo 52 de esa ley; determinará, de acuerdo con los
principios de identidad y consecutividad, la naturaleza de los vicios en la
formación de las leyes como fundamento de un cargo de inexequibilidad y
establecerá si se inobservó el principio de unidad de materia al incluir el
parágrafo tercero del artículo 52.
A.     Alcance de la cosa juzgada constitucional
La Ley 510 de 1999 ha sido objeto de varias
sentencias de constitucionalidad y ante ello se impone determinar si sobre
alguna de las normas aquí demandadas existe o no cosa juzgada.
Mediante sentencia C-384 de 2000[1] la Corte resolvió la
demanda presentada, entre otras normas, contra  el inciso tercero del artículo
52 de la Ley 510 de 1999, el que estableció que los actos que dicte la
Superintendencia Bancaria en ejercicio de las facultades jurisdiccionales
conferidas por el artículo 51 no tenían recurso alguno.  Esta Corporación
encontró que, siempre que la Constitución no dispusiera otra cosa, era facultad
del legislador determinar en qué casos los procesos judiciales se tramitaban en
dos instancias y en cuáles no y que en el caso sometido a examen el legislador
había hecho ejercicio de esa facultad sujetándose al principio de igualdad.
Ante ello, declaró la constitucionalidad de esa norma bajo el entendido de que
ella no impedía el ejercicio de la acción de tutela contra las providencias
proferidas por las superintendencias con base en sus funciones
jurisdiccionales, ni las acciones contencioso administrativas en caso que
dichos entes actuaren excediendo sus competencias jurisdiccionales.
En segundo lugar, mediante Sentencia C-1370
de 2000[2],
esta Corporación declaró la constitucionalidad de la totalidad de la Ley 510 de
1999 pero en relación con el cargo que formuló el actor en ese proceso y que
consistía en  una posible vulneración de la reserva de ley marco (artículo
150-19 C.P.).  En ese pronunciamiento la Corte encontró que el órgano
legislativo gozaba de plena habilitación constitucional para modificar Leyes y
Decretos Leyes expedidos por el ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias
y que, en consecuencia, la Ley 510 podía modificar la Ley 35 de 1993 y el
Decreto Ley 663 de 1993; que el inciso 1º del artículo 36 de la Ley 35 de 1993
había previsto expresamente la modificación mediante ley de las normas
expedidas a través de reglamentos autónomos; que la Ley 510 contenía normas de
distinto tipo, unas  expedidas en desarrollo del numeral 8º del artículo 150 de
la Carta y otras en desarrollo de la competencia contempladas en el literal d)
del numeral 19 del artículo 150 y, finalmente, que al Congreso le está
permitido tramitar de igual forma las Leyes ordinarias y las Leyes marco ya que
la Carta estableció las mismas exigencias para su formación.
Finalmente, mediante Sentencia C-1641 del
29 de noviembre de 2000[3],
la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la
totalidad del artículo 52 de la Ley 510, demanda que cuestionaba la
exequibilidad de las facultades jurisdiccionales de las superintendencias y la
insuficiente delimitación de esas facultades que se evidenciaba en esa norma.
La Corte resaltó la constitucionalidad de las facultades jurisdiccionales
conferidas excepcionalmente a las autoridades administrativas y destacó la
necesidad de asegurar la independencia e imparcialidad de la administración.
Con base en ello se declaró la exequibilidad de la norma demandada  "pero
únicamente por los cargos estudiados en esta Sentencia"  y con excepción
del parágrafo primero que se declaró inexequible.
Como puede advertirse, entonces, sobre todo
el texto de la Ley 510 de 1999 existe cosa juzgada relativa; sobre el inciso
tercero y el parágrafo primero del artículo 52 existe cosa juzgada absoluta y
sobre la totalidad del artículo 52, excluidas esas disposiciones, existe también
cosa juzgada relativa.  Ante ello, es evidente que la Corte puede pronunciarse
sobre la demanda instaurada pues no existe cosa juzgada absoluta sobre las
normas demandadas ya que los cargos formulados por el demandante son diferentes
a los estudiados por la Corte en las referidas sentencias.
B.     Efectos de la declaratoria de
inexequibilidad de una norma derogatoria
Mediante la Ley 446 de 1998 se dictaron
disposiciones sobre descongestión y eficiencia en la justicia, mecanismos
alternativos de solución de conflictos, acceso a la justicia en materia
comercial y financiera y asistencia legal popular.  En la Parte IV de esa ley,
al regular el acceso a la justicia en materia comercial y financiera, se
contempló el ejercicio de funciones judiciales por las superintendencias y en
los artículos 147 y 148 se estableció la competencia y el procedimiento a
seguir ante ellas.
El artículo 52 de la Ley 510 de 1999
modificó el artículo 148 de la Ley 446 de 1998, quedando éste integrado por
cuatro incisos y tres parágrafos.  Los parágrafos primero y tercero de ese
artículo fueron modificados por el artículo 47 de la Ley 640 de 2001.  Sin
embargo, esta Corporación, en pronunciamiento de esta misma fecha, decidió que
el artículo 47 de la Ley 640 de 2001 era inexequible por un vicio de fondo
relacionado con el trámite surtido en el Congreso de la República[4].
Ante esa situación, se debe recordar la
reiterada jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a que la declaratoria de
inexequibilidad de una norma implica la reincorporación al ordenamiento
jurídico de las disposiciones por ella derogadas siempre que ello se requiera
para asegurar la supremacía del Texto Fundamental.  Esto es así en cuanto una
declaratoria de inexequibilidad conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico
de una norma que ha sido encontrada contraria a la Carta y ante ello se debe
determinar el peso específico que les asiste a los principios de justicia y
seguridad jurídica y establecer si el fallo tiene efectos únicamente hacia
futuro o si también cobija situaciones consolidadas en el pasado, evento en el
cual restablecen su vigencia aquellas disposiciones que habían sido derogadas
por la norma declarada inconstitucional.
Como lo ha expuesto la Corte, esta postura
cuenta con un amplio respaldo en la historia legislativa y jurisprudencial de
nuestro país:
Varias décadas de historia legislativa y
Constitucional le dan hilación a la tesis de que hay normas que reviven cuando
se declara inexequible la ley que trató de reemplazarlas.
A) La providencia precitada de la Corte
Constitucional tiene como antecedente inmediato la sentencia de la Corte
Suprema de Justicia, que al definir la acusación contra el artículo 146 del
Decreto 294 de 1973, reconoció que las normas derogadas por el acto Legislativo
Nº 1 de 1979 reviven al ser inexequible éste. Dijo entonces la Corte:
"Al ser declarada inexequible la
modificación introducida en el parágrafo del artículo 208 de la Constitución
por el acto Legislativo número 1 de 1979, y revivir el antiguo parágrafo de
dicha disposición, adoptada como artículo 67 del Acto Legislativo número 1 de
1968, recuperó también su vigencia el artículo 146 acusado y por tanto, la
Corte puede ejercer su jurisdicción constitucional sobre la norma
demandada."
B) Y como antecedente mediato, fue el
Consejo de Estado el 7 de noviembre de 1958, el que por primera vez dijo que la
declaratoria de inexequibilidad revive las normas que la ley inconstitucional
había tratado de reemplazar. Se trataba de una consulta que el Ministro de
Hacienda había formulado sobre este punto:
"Declarado inexequible en sus
artículos vigentes el Decreto 700 de 1954, el cual, por medio de su artículo
113 derogó los Decretos 2266 de 1952, con excepción de su artículo 1º, 3134 de
1952, artículo 1º, 2º, 3º, 6º, 7º y 8º del Decreto 2187 de 1953 y el artículo
7º del Decreto 2602 de 1951 desea el Ministerio de Hacienda saber si tales
disposiciones derogadas por el Decreto 700 han vuelto a tener vigencia por
causa de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 700.
La Sala de Negocios Generales del Consejo
de Estado, con ponencia del doctor Guillermo González Charry, conceptuó:
"Aplicando los conceptos y
conclusiones precedentes al caso consultado por el señor Ministro de Hacienda,
el Consejo de Estado considera que la derogatoria que hizo el Decreto-Ley
número 700 de 1954 de preceptos pertenecientes a otros estatutos, debe tenerse
por no hecha desde la fecha de ejecutoria del fallo de la Corte que declaró la
inexequibilidad de tal decreto, y que, en consecuencia, tales normas deben
aplicarse mientras no hubiesen sido derogadas por otros decretos-leyes no
declarados inexequibles, o hasta cuando se cumpla la previsión contenida en el
artículo 2º de la Ley 2ª de 1958."
Estos antecedentes coincidían además con
las tesis sostenidas por la doctrina coetánea en el derecho comparado. Así,
Mauro Cappelletti, basándose en la Constitución Italiana, que contiene un
ordenamiento similar al colombiano, opinó:
"Una vez pronunciada la sentencia de
inconstitucionalidad, la ley respectiva es privada de efectos de manera
general, ni más ni menos que si hubiere sido abrogada por una ley posterior, y,
por el contrario, recuperan su vigencia las disposiciones legislativas
anteriores a la ley de inconstitucionalidad" .
C- Como antecedente legislativo están los
artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del decreto 294 de 1973 y el
artículo 83 de la Ley 38 de 1989. Dice este último:
"Si la Corte Suprema de Justicia
declarare inexequible la ley que aprueba el presupuesto general de la nación en
su conjunto, continuará rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de
acuerdo con las normas del presente Estatuto.
"La misma norma se aplicará en caso de
suspensión provisional de una o varias apropiaciones de la ley o del decreto."
En el mismo tenor están los otros dos
artículos, antes citados.
Tales normas recogieron entonces los
conceptos del Consejo de Estado y luego la jurisprudencia de la Corte Suprema
de Justicia.
Es entonces la actual jurisprudencia de la
Corte Constitucional la continuación de una doctrina nacional, elaborada desde
1958 por el Consejo de Estado, reiterada en 1961. Esta tradición fue recogida
en normas legales, (artículos 123 del Decreto Ley 1675 de 1964, 155 del Decreto
294 de 1973 y 83 de la Ley 38 de 1989) y adoptada en 1982 por la Corte Suprema
de Justicia. Es pues un pensamiento Jurídico coherente con la teoría
constitucional colombiana[5].
De acuerdo con ello, como la Corte declaró
la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 640 de 2001, el parágrafo tercero
del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 se ha reincorporado al ordenamiento
jurídico y en esas condiciones esta Corporación puede ejercer su jurisdicción
constitucional sobre esa norma.
C.     Caducidad de la acción pública de
inconstitucionalidad por vicios en la formación de la ley
El cargo presentado de manera conjunta
contra los artículos 52, 105, 106, 108, 111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999 se
basa en el hecho de no haber sido discutidos y aprobados en los cuatro debates
de que trata el artículo 157 de la Constitución Política.  En ese sentido,
señala el actor que los artículos 52, 119 y 120 sólo fueron discutidos y
aprobados en segundo debate en la Cámara de Representantes, omitiéndose el
primer debate en ella y los dos debates en el Senado de la República.  Indica,
además, que los artículos 106, 108 y 111 fueron debatidos y aprobados
únicamente en primer y segundo debates en la Cámara, omitiéndose los dos
debates que debían surtirse en el Senado.  El actor plantea que esos vicios no
son de procedimiento sino vicios materiales, que ante ello no opera el término
de caducidad contemplado en el artículo 242.3 de la Carta y que por eso la
Corte debe emitir un pronunciamiento de fondo.
La Corporación, ante la naturaleza del
planteamiento expuesto por el actor, debe determinar en primer lugar si los
vicios planteados en la demanda recaen sobre la materia o sobre la formación de
la ley pues sólo sobre esa base se puede establecer si se ha cumplido el
término de caducidad y si hay lugar o no a considerar el cargo planteado contra
esas disposiciones.
1.     Vicios materiales y de forma
Una ley incurre en vicios materiales cuando
entre el contenido de las disposiciones en ella contempladas y la Carta surge
una relación de contradicción, esto es, cuando los ámbitos de ejercicio de la
capacidad configuradora del Congreso vulneran la materialidad del Texto
Fundamental.  En este caso se trata del desconocimiento de los contenidos
materiales de la Constitución por parte del derecho positivo constituido por la
instancia parlamentaria en ejercicio de sus funciones constitucionales o del
Gobierno Nacional cuando procede como legislador extraordinario.  En ese
sentido, por ejemplo, constituyen vicios materiales la violación del principio
de unidad de materia, el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u
orgánica o los problemas de competencia en cuanto ésta constituye un
presupuesto esencial para acceder a las formas legales[6].
Vicios de forma, en cambio, son aquellas
irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación
de la ley y que ha sido establecido por el constituyente.  Ello es así por
cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace.  La
forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos
de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se
contraponen a su fondo o materia.  Por ello, los vicios en la formación de la
ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas
las disposiciones legales. No se analiza, en este caso, la regla de derecho
contenida en la disposición acusada, pues el examen que debe efectuar este
Tribunal consiste sólo en verificar si se cumplieron en debida forma todas las
etapas del proceso legislativo.  En ese sentido, esta Corporación ha
identificado como vicios en la formación de la ley el no habérsele dado primer
debate a una disposición[7],
la iniciación del trámite legislativo en una Comisión Permanente de una Cámara
distinta a aquella a la que le correspondía[8]
y la no conformación de la Comisión de Conciliación en casos de divergencia en
los debates surtidos en las Cámaras[9],
entre otros.
Tales vicios implican el desconocimiento de
los denominados principios de consecutividad y de identidad de acuerdo con los
cuales un proyecto sólo podrá ser ley si ha sido discutido y aprobado en dos
debates en cada Cámara, uno en la Comisión Permanente y otro en la Plenaria, y
sólo podrá ser objeto de modificaciones, supresiones o adiciones en el segundo
debate de cada Cámara y siempre y cuando haya sido aprobado en primer debate.
2.     El cargo planteado por el actor
El actor, cuando sustenta el cargo
formulado contra los artículos ya citados de la Ley 510 de 1999, afirma que la
pretermisión de dos o tres debates en que se incurrió en relación con esas
disposiciones constituye un vicio tanto de forma como material y que ante ello
no opera el término de caducidad previsto  en el artículo 242.3 del Texto
Fundamental.  Ya que el actor, para respaldar su tesis, cita la Sentencia C-702
de 1999, la Corte debe detenerse en ella para establecer si existe identidad
entre el supuesto fáctico que se consideró en ese proceso y el que concurre en
el presente caso.
En la Sentencia C-702 de 1999, al
considerar la demanda instaurada contra el artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
por medio del cual se conferían facultades extraordinarias al Gobierno Nacional
para suprimir, fusionar, reestructurar o transformar entidades, dependencias y
organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público y para modificar la
estructura de la Contraloría General de la República, la Procuraduría General
de la Nación y la Fiscalía General de la Nación; la Corte indicó que la omisión
de los debates constitucionales en relación con una disposición y su indebida
inclusión en el texto de la ley tras su discusión y aprobación por las
Comisiones de Conciliación y las Plenarias de cada Cámara, implicaba el
desconocimiento de los artículos 157, 160 y 161 de la Constitución Política y
constituía un vicio tanto material como de forma.
Se dijo en esa oportunidad, en relación con
la exigencia que obliga al Gobierno Nacional a solicitar las facultades en
forma expresa, que  "no se trata de una exigencia puramente
formal" en tanto ella comprende otros ámbitos en cuanto impone
establecer si
…la aprobación del
texto relativo a las facultades extraordinarias solicitadas en forma expresa
por el Gobierno, se surtió en forma constitucionalmente válida, por haberse
aprobado con los debates de rigor, conforme al artículo 157 de la Carta, por
haberse dado estricto cumplimiento, durante su tramitación, a todos los
requisitos que la Constitución Política y el Reglamento del Congreso  (Ley 5ª
de 1992)  exigen para que un proyecto pueda convertirse en Ley de la República[10].
La Corte advirtió que el proyecto original
no incluía la solicitud de facultades extraordinarias al Congreso, que el
artículo 120 demandado no había sido aprobado en la Cámara de Representantes ni
en primer ni en segundo debate y que las que aprobaron el texto del proyecto
que incluía las facultades extraordinarias fueron las Comisiones de
Conciliación.
Ante ello concluyó que la inclusión de una
norma que concedía facultades extraordinarias al ejecutivo en relación con la
reforma del Estado, la administración pública nacional, la Contraloría General,
la Procuraduría General y la Fiscalía General constituía
…una materia
distinta de la que la Cámara de Representantes había aprobado en los debates
reseñados  …una materia nueva, que mal podría haber aprobado en primer y en
segundo debate la Cámara de Representantes, cuando, la solicitud del gobierno
se planteó durante el primer debate en la Comisión Primera Constitucional
Permanente del Senado que fue en el tiempo, posterior a los ya mencionados.
En esa ocasión la Corte enfatizó sus
razonamientos de la siguiente manera:
No cabe, pues, duda
que el trámite del proyecto de  ley con las facultades extraordinarias
incluidas irregularmente, no sufrió ni el primer ni el segundo debate en la
Cámara de Representantes, es decir en la Comisión Constitucional Permanente y
en la Plenaria de esta Corporación y que con tal omisión, se desconocieron
evidentemente también los requisitos constitucionales previstos en los
numerales 2º. y 3º. del artículo 157 de la Carta para que un proyecto se
convierta en Ley de la República, relativos a los principios de identidad
relativa y consecutividad.
En efecto, no puede
ser de recibo, ni lógica ni racionalmente, que lo dispuesto por una Comisión
Accidental, cuyas funciones de conciliación tienen, por fuerza, que ser
limitadas a su objeto, según lo dispone la Constitución Política y la Ley 5ª.
de 1992 (Reglamento del Congreso), llegue hasta el punto de sustituir y
reemplazar unos requisitos constitucionales formal y sustancialmente tan
esenciales como los debates que se cumplen en la Comisión Constitucional
Permanente, primero, y luego en la propia Plenaria de cada Cámara.
Sobre este
particular no pueden ser más claras y precisas las voces del artículo  157 de
la C.P. Lo cierto es que el proyecto no será ley sin "2.  Haber sido
aprobado en  primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara".
De modo que unas
Comisiones Accidentales integradas cuando surgen discrepancias en las Cámaras
respecto de un proyecto, para que reunidas conjuntamente, preparen el texto que
será sometido a la decisión final en sesión plenaria de cada Cámara, no pueden
llenar con su actuación el vacío producido por la falta de aprobación previa de
la materia durante el  primer debate en la Comisión Constitucional Permanente,
y  durante el segundo debate que se cumple en la Plenaria de cada Cámara.
Repárese que se
trata de una Comisión integrada por un número limitado de Senadores y Representantes
cuyas decisiones, en este caso, no pueden sustituir la voluntad de una Comisión
Constitucional Permanente, y que aún en el segundo debate que se propone en la
Plenaria  el texto conciliado por las Comisiones, no tuvo en el caso presente
el carácter contradictorio y deliberativo íncito en la naturaleza de todo
debate, lo que finalmente lleva al conocido “pupitrazo", uno de los vicios
más denostados del procedimiento  parlamentario.
La consideración de
estos elementos esenciales de lo que son los debates y la aprobación que en
ellos debe impartir las Cámaras al texto del articulado que integra los
proyectos de ley, exigidos como requisitos constitucionales en el artículo 157,
en concordancia con los artículos 160 y 161 de la Carta Política  y en el
Reglamento del Congreso (Ley 5ª. de 1992) lleva a la Corte a declarar la
inexequibilidad de este trámite sobre todo, por el desconocimiento  absoluto
del alcance y validez de los debates y de la aprobación del texto, los cuales
debieron  también cumplirse en la Cámara de Representantes.
…Así pues, se incurrió en un vicio que no
sólo tiene que ver con la forma sino con el contenido material o de fondo de la
función legislativa que le corresponde al Congreso de la República, como órgano
soberano de la representación popular. Tal falencia hace que el artículo 120 de
la Ley 489 de 1998 que se revisa sea inexequible, por ser contrario a la letra
y al espíritu de la Constitución Política.
Como puede
advertirse, la hipótesis que la Corte valoró en ese caso es sustancialmente
diferente a la que se considera en este proceso.  Allí lo que se presentó fue
la usurpación de la competencia de las cámaras legislativas en la producción y
aprobación de las normas demandadas pues una Comisión Accidental o de Conciliación
sustituyó la voluntad soberana del Congreso e introdujo un texto nuevo, no
conocido ni aprobado durante el trámite de la ley.
De ese modo, la inclusión de una
disposición que se sustrajo a todo el proceso legislativo y que sólo fue
incorporada por una Comisión Accidental no constituye sólo un vicio en la
formación de la ley pues se trata de una irregularidad que socaba el principio
democrático en cuanto despoja a las Comisiones y a las Plenarias de Senado y
Cámara del papel protagónico que les asiste en la configuración de la ley.
Ante ello, es claro que un tal vicio, como lo expuso la Corte, es de naturaleza
material y por lo mismo no queda cobijado por término alguno de caducidad.
En cambio, en el
supuesto que aquí se considera, ni los artículos ni las materias por ellos
reguladas constituyen novedades que se incorporaron tras el agotamiento de los
debates a que se condiciona la aprobación de una ley.  Ellos fueron
incorporados bien en la Comisión Tercera o bien en la Plenaria de la Cámara y
ante ello no puede afirmarse, sin incurrir en error, que también aquí se
sustituyó la voluntad del Congreso de la República pues lo que se presentó fue
la pretermisión de dos o tres de los momentos del debate democrático a que se
supedita la aprobación de una ley.  Luego, a diferencia del evento citado por
el actor y sobre el cual se pronunció esta Corporación, en este caso no se está
ante la sustitución de la voluntad soberana del Congreso sino ante el ejercicio
legítimo de su competencia legislativa.  Lo que ocurre es que, según el actor,
para ello no se agotaron todos los debates que ordenan la Carta y el reglamento
de esa entidad.
Entonces, como según
el demandante el vicio consiste en que en relación con los artículos demandados
se pretermitió su examen en la comisión y en la plenaria del Senado y en otros
casos incluso se pretermitió el debate en la comisión permanente de la Cámara,
es claro que él no gira en torno a la introducción de temas nuevos que fueron
sustraídos del conocimiento del Congreso sino en torno a artículos sobre temas
que si bien fueron debatidos no lo fueron en todos los debates en que debieron
ser considerados.
En suma, como quiera
que los cargos de inconstitucionalidad se basan en el hecho de que los artículos
52, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999 sólo fueron sometidos a un debate y los
artículos 105, 106, 108 y 111 sólo fueron sometidos a dos debates, se impone
concluir que el cargo planteado es por vicios en la formación de la ley y como
de acuerdo con el artículo 242.3 del Texto Fundamental  "las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto", término que en el caso presente se
encontraba vencido para la fecha de la presentación de la demanda, la caducidad
ha operado y la Corte debe inhibirse para decidir de fondo.  Así se resolverá,
con la necesaria precisión de que tal inhibición será exclusivamente en razón
de los vicios en la formación de la ley.
D.     Principio de unidad de materia
Considera ahora la Corte el cargo de
inexequibilidad formulado contra el parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley
510 de 1999 por violación del principio de unidad de materia.  El actor estima
que ese artículo, al incluir un precepto normativo relativo al trámite
incidental que puede seguirse ante la Superintendencia de Industria y Comercio
para liquidar los perjuicios correspondientes en los asuntos por conductas
constitutivas de competencia desleal, desconoció el principio de unidad de
materia puesto que el tema que se reguló en dicho aparte normativo no guarda
ninguna relación con el resto del articulado.
El principio de unidad de materia de las
leyes se encuentra consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta, en los
cuales se prevé, respectivamente, que "todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella" y que  "el
título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido".
Genéricamente al principio de unidad de
materia se le ha reconocido la virtualidad de racionalizar el proceso
legislativo.  Sobre la base de que la instancia legislativa del poder público
constituye un espacio por excelencia idóneo para la concreción de la
democracia, el constituyente implementó ese principio para afianzar el perfil
democrático tanto del proceso legislativo como de su producto.  Buscó que la
configuración del derecho positivo se cumpliera prioritariamente en la
instancia del poder con mayor ascendencia democrática y para asegurar su
producción racional y legítima lo sometió a principios como ese.
Esa racionalización del proceso legislativo
que se le atribuye al principio de unidad de materia se manifiesta de diversas
maneras.
En primer lugar, el principio de unidad de
materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso legislativo.
Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras indicar que  "Todo
proyecto de ley debe referirse a una misma materia"  ordena que  "serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella"  y a continuación habilita al Presidente de la respectiva
comisión para rechazar las iniciativas que no se avengan a ese precepto,
rechazo que es susceptible de apelación ante la respectiva comisión.
Como puede advertirse, la primera
manifestación del principio de unidad de materia se presenta al interior del
proceso legislativo pues en razón de él el constituyente confirió a los
presidentes de las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa,
la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola
materia.  Esto es, se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde
la primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al
presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las
iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento únicamente
de la materia que es objeto de regulación.  Adviértase cómo el constituyente le
reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su inobservancia
conlleva la frustración de la iniciativa legislativa.
En segundo lugar, el principio de unidad de
materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente
sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que
la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas
materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los
aportes previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre las
materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea
resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de
regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento.  Con ello se evita
la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan
con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados
en lograr normas no visibles en el proceso legislativo.  De este modo, al
propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de
unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia
parlamentaria.
Finalmente, el principio de unidad de
materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional.
Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha
cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el
principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa
ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.  Esto
es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido,
violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la
materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones
que resulten ajenas a la materia regulada.  La Corte estima que un control
rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante
ello, debe optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que
impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los
distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros
diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un
criterio objetivo y razonable.
De acuerdo con ello, resulta fundamental
determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que permite
inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de unidad de
materia.  En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido de la
exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se
promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de
las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido
de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras;
las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título
de la ley; etc.  La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir
si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace
parte.
De otro lado, también es pertinente aclarar
que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter
material, puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional consiste
esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con
el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal
del cual hace parte.
Además, es necesario tener en cuenta que el
referido vicio compromete la competencia del Congreso, puesto que, por
disposición constitucional, a éste le está vedado expedir disposiciones o
modificaciones que no estén ligadas a la materia del respectivo proyecto de ley
(artículo 158 C.P.).  Así que, cuando se incurre en la señalada irregularidad,
se debe concluir que el Legislador ha rebasado su competencia.
Al respecto, la Corte ha explicado las
razones por las cuales la vulneración del principio de unidad de materia es un
vicio de fondo. En sentencia C-531 de 1995 esta Corporación expresó:
Podría pensarse que
se trata de un vicio formal pues parece referirse al puro procedimiento
legislativo, esto es al trámite de aprobación y perfeccionamiento de las leyes,
pues la violación de la Constitución no ocurriría porque el contenido
particular de un determinado artículo hubiese desconocido mandatos materiales
de la Carta, o hubiese sido expedido por una autoridad a quien no correspondía
hacerlo, sino únicamente porque habría sido incluido en un proyecto de ley con
una temática totalmente diversa a la suya. Por consiguiente, ese contenido
normativo podría ser exequible si hubiera estado en otro proyecto de ley
aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar que el vicio es formal.
Sin embargo, un
análisis más detenido muestra que no se trata de un vicio puramente formal,
puesto que tiene que ver con el contenido material de la norma acusada. Así,
una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas
todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la
Constitución y el Reglamento del Congreso.  La ley es pues formalmente
inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados
inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido
normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley.
Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de
manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación.  Esto
significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por
desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no
ha sido cuestionada.  El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma  particular,
esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de
que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.
…6. El tipo de
examen que realiza la Corte para determinar si hay o no violación de la unidad
de materia comprueba que no estamos en presencia de un vicio formal.  En
efecto, la Corte no analiza el procedimiento formal de aprobación de la norma
para determinar si existe ese vicio sino que estudia el contenido normativo del
artículo impugnado, y lo compara con el tema general de la ley aprobada.  Esta
Corporación no tiene entonces que solicitar pruebas y examinar el expediente de
la ley sino que efectúa un examen material de la norma acusada y del cuerpo legal
del que hace parte.  En tales condiciones, si encuentra que no existe una
conexidad razonable entre ellas, procede a declarar la inexequibilidad.  Es
pues un típico juicio material y no un estudio del procedimiento formal de
aprobación de la norma legal[11].
De acuerdo con los criterios expuestos, es
pertinente examinar entonces si el parágrafo 3 del artículo 52 de la Ley 510 de
1999 vulnera el principio de unidad de materia y para ello se impone determinar
cuál es la materia tanto de esa ley como de la Ley 446 de 1998.
Ya que el título de la ley, por decisión
del constituyente está ligado al principio de unidad de materia, debe tenerse
en cuenta que por medio de la Ley 446 de 1998  "…se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia".
Esta ley, que se conoce comúnmente como ley
de descongestión de despachos judiciales ya que se orientó precisamente en esa
dirección, está compuesta por seis partes.  En la primera de ellas se
establecen las normas generales sobre la descongestión en la justicia y se
desarrollan temas como el apoyo de los estudiantes a los despachos judiciales,
los auxiliares y colaboradores de la justicia, la acumulación de pretensiones y
de procesos, la solicitud, aportación y práctica de pruebas y se establece una
disposición especial sobre procesos posesorios especiales y acciones
populares.  En la segunda parte se regula la eficiencia en la justicia y en
ella se consagran normas generales y normas sobre la eficiencia en materia de
familia y en materia administrativa.  En la tercera parte se regulan, como
mecanismos alternativos en la solución de conflictos, la composición, el
arbitraje y la amigable composición.  En la cuarta parte se regula el acceso a
la justicia en materia comercial y financiera y se establece el ejercicio de
funciones jurisdiccionales por las superintendencias de Sociedades, de Valores,
de Industria y Comercio y Bancaria y se indica la competencia y el procedimiento
que se han de seguir ante ellas.  En la quinta parte se regula la asistencia
legal popular, previendo el servicio legal popular y la defensoría de oficio.
Finalmente, en la sexta parte se regula la vigencia de la ley, las derogatorias
que se disponen y se incluyen otras disposiciones.
Como puede advertirse, entonces, la
materia de la Ley 446 de 1998 está determinada por la descongestión de
despachos judiciales y entre los ámbitos que han sido objeto de regulación se
encuentra el ejercicio de funciones jurisdiccionales por las
superintendencias.  En este punto, la ley establece unas reglas generales y
luego determina, en títulos separados, los asuntos que somete a conocimiento de
cada una de las superintendencias para posteriormente regular, en un título
común a todas ellas, la competencia y el procedimiento.  Pues bien, ese
procedimiento, consagrado con carácter general para todas las superintendencias
a las que la ley les asignó funciones jurisdiccionales, fue regulado por el
artículo 148.
Este artículo, además de establecer el
procedimiento a seguirse en los asuntos sometidos al conocimiento de las
superintendencias, reguló el término en el cual aquellas debían emitir sus
decisiones y determinó el carácter inimpugnable de ellas ante los jueces.  En
cuanto a lo primero indicó que el procedimiento era el previsto en la parte
primera, libro I, título I del Código Contencioso Administrativo, en especial
el correspondiente al ejercicio del derecho de petición en interés particular y
las disposiciones contenidas en el capítulo VIII.  En cuanto a lo segundo,
estableció que la decisión debía emitirse en los treinta días hábiles
siguientes a la solicitud.  Finalmente dispuso que los actos de las
superintendencias no tendrían recurso alguno ante las autoridades judiciales.
El parágrafo de ese artículo estableció la
necesidad de realizar una reclamación directa ante el defensor del cliente de
la entidad vigilada como paso previo al sometimiento de un asunto al
conocimiento de la Superintendencia Bancaria, estableció la necesidad de
aportar a la solicitud la decisión adoptada por tal defensor y le impuso a
aquella el deber de resolver directamente la petición en aquellos casos en que
el defensor del cliente no haya emitido su decisión de manera oportuna.
Ahora bien, en cuanto a la Ley 510  de
1999, hay que recordar que su título es el siguiente: "Por la cual se
dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el
mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se
conceden unas facultades".
Mediante esa ley se pretendió desarrollar
lo previsto en el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta Política,
según el cual corresponde al Congreso dictar normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
los efectos de regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público.
Además de la fijación de normas propias de
una ley marco, la Ley 510 de 1999, tal como señaló la Sentencia C-1370 de 2000,
también contempló disposiciones de carácter ordinario, pues mediante ellas el
Congreso hizo uso de la facultad de reformar las leyes existentes que aludían a
las competencias señaladas en los artículos 150, numeral 8, y 189, ordinal 24,
de la Carta Política, es decir, a la facultad de reformar las leyes existentes
y a la expedición de "normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno
para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia..."
respecto de "las personas que realicen actividades financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento o inversión de recursos captados del público".
Esta ley está integrada por catorce
capítulos que regulan los siguientes temas:  Condiciones de ingreso al sistema
financiero, facultades de intervención del Gobierno Nacional en las entidades
financieras, reformas al régimen de inversiones de capital, reformas régimen de
los establecimientos bancarios, reformas al régimen de las corporaciones
financieras, reformas al régimen de las corporaciones de ahorro y vivienda,
reformas al régimen de las compañías de financiamiento comercial, medidas
cautelares y toma de posesión a cargo de la Superintendencia Bancaria, se
establecen disposiciones relativas al Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras y al seguro de depósito; se establecen disposiciones relativas a la
Superintendencia Bancaria, al mercado de valores, al régimen del Banco
Cafetero, a la financiación de vivienda a largo plazo y se incluyen unas
disposiciones finales.
Pues bien, el artículo 52 de la Ley 510 de
1999 hace parte del capítulo décimo, en el cual se contemplan disposiciones
relativas a la Superintendencia Bancaria.  Este artículo modificó el artículo
148 de la Ley 446 de 1998 y, en razón de las modificaciones introducidas, se
incluyeron como nuevas regulaciones la aplicación subsidiaria del proceso
verbal sumario consagrado en el procedimiento civil, la interrupción del
término establecido para la emisión de la decisión en razón de notificaciones,
práctica de pruebas y recursos; la apelación contra la declaratoria de
incompetencia y el fallo definitivo y la realización de notificaciones
personales mediante depósito de copia de la petición con sus anexos en el
casillero asignado por la Superintendencia Bancaria a las entidades por ella
vigiladas.
En el parágrafo primero se estableció que
el cliente podía acudir ante esa superintendencia cuando se encontrara insatisfecho
con la decisión del defensor del cliente y reglamentó la manera cómo debía
acudirse.  En el parágrafo segundo estableció una nueva exigencia para que los
accionistas minoritarios que participan en el mercado público de valores
puedan acudir ante la Superintendencia de Valores cuando sus derechos hayan
sido directa o indirectamente lesionados por las decisiones de la asamblea
general de accionistas o por la junta directiva o representantes legales de la
sociedad; exigencia que consistió en la presentación de un informe a la junta
directiva y al representante legal y al transcurso de 30 días o dos meses,
según las circunstancias, sin que se haya adelantado actuación alguna.
Finalmente, el parágrafo tercero le asignó a la Superintendencia de Industria y
Comercio el conocimiento de los incidentes de liquidación de perjuicios en las
conductas constitutivas de conducta desleal.
Pues bien, este es el contexto en el cual
debe analizarse el cargo formulado contra el parágrafo tercero del artículo 52
de la Ley 510 de 1999.  En torno a este punto, se tiene:
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que
lo que hizo el artículo 52 fue modificar el artículo 148 de la Ley 446 de
1998.  Esta es una ley de descongestión judicial y entre otras medidas
comprendió la asignación de competencias, en títulos separados, a las
superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria.
Pero al mismo tiempo, en un título común a todas ellas, punto que se resalta,
se reguló el procedimiento que debía adelantarse en cada caso.  Luego, si la
regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una norma
modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía necesariamente
que ceñirse a una superintendencia en particular, y específicamente a la
Superintendencia Bancaria.
De ese modo, si lo que hizo el parágrafo
tercero del artículo 52 fue extender la competencia de la Superintendencia de
Industria y Comercio para que, también en ejercicio excepcional de funciones
judiciales, no sólo conociera de los asuntos por competencia desleal sino
también de los incidentes de liquidación de perjuicios posteriores a ellos, no
se advierte violación alguna del principio de unidad de materia pues tanto el
parágrafo como el contenido total del artículo 52 demandado se refieren a un
tema específico cual es el de las funciones judiciales de las
superintendencias.
Y en segundo lugar, si bien es cierto que
entre la regulación referida a la Superintendencia de Industria y Comercio y la
materia de la Ley 510 no existe una relación directa, no debe desconocerse que
entre tal superintendencia y tal materia existe una relación de conexidad pues
si bien se introduce una norma reguladora de una superintendencia como la de
Industria y Comercio, no debe perderse de vista que ésta y la Superintendencia
Bancaria son consideradas por la ley a partir de un referente común:  El
desempeño excepcional de funciones jurisdiccionales.  Para percatarse de tal
relación, que niega la vulneración del principio de unidad de materia, basta
con seguir el sendero trazado por la jurisprudencia de esta Corporación:
Atenerse a un criterio objetivo y razonable para determinar la conexidad
existente entre la materia de una ley y los temas en ella desarrollados.
Finalmente, el parágrafo tercero del
artículo 52 de la Ley 510 de 1999 indica que en esos procesos la liquidación de
los perjuicios se resolverá por trámite incidental según lo previsto en el
Código de Procedimiento Civil, trámite indicado en los artículos 135 a 138 de
tal estatuto y en los que se regula su proposición, trámite y efecto.  En
cuanto a ello, no debe perderse de vista que los incidentes de liquidación de
perjuicios hacen parte de los procesos que se someten a conocimiento de una
autoridad judicial pues esa liquidación se hace teniendo en cuenta la dinámica
de la controversia procesal suscitada en cada caso.  Y  esa situación se
evidencia también en el evento referido en el parágrafo tercero pues en tal
caso la liquidación a que debe proceder la Superintendencia de Industria y
Comercio, previa solicitud del afectado, se enmarca en el conocimiento que por
virtud de la ley tiene sobre conductas constitutivas de conducta desleal.
Por otra parte, hay que indicar que no es
extraña a la naturaleza de los incidentes procesales la decisión de asuntos
como la indemnización de perjuicios, si bien ellos pueden ser accesorios a la
controversia procesal, pues la indemnización de los perjuicios causados guarda
una relación inescindible con esa controversia y con el sentido en el cual se
resuelve.
Si ello es así, bien puede decirse que ha
sido un querer del legislador que esa actuación incidental haga parte del
proceso que se somete a conocimiento de la Superintendencia de Industria y
Comercio, de la misma manera como mediante actuación incidental se liquidan los
perjuicios, costas y multa imponibles al interviniente ad- excludendum cuando
en la sentencia se rechazan sus pretensiones;  los perjuicios causados al
demandado cuando la parte contraria falta a la verdad en afirmaciones hechas
bajo juramento o la objeción propuesta por el ejecutado a los perjuicios
estimados por el ejecutante en la demanda.
Como puede advertirse, la valoración del
artículo demandado en el contexto de la Ley de que hace parte y sin perder de
vista el contenido de la Ley modificada por aquél, permite afirmar que su
contenido no vulnera el principio de unidad de materia pues así se desprende de
la razonada ponderación realizada por esta Corporación.  Con este proceder la
Corte, por una parte, descarta la viabilidad de un rigor extremo en la
ponderación de tal principio y, por otra, resalta la vocación democrática del
Congreso y la cláusula general de competencia que le asiste en materia
legislativa.
En síntesis, la Corte no encuentra que el
parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de 1999 vulnere el principio de
unidad de materia y por ello declarará su exequibilidad.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones,
la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para proferir fallo de
fondo respecto del parágrafo tercero del artículo 52 y de los artículos 105,
106, 108, 111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999, por haber operado el fenómeno
de la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 3 del artículo
52 de la Ley 510 de 1999.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO
RENTERIA                                       MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Magistrado
JAIME CORDOBA
TRIVIÑO                                                         RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                                        Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS                                          CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrado
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la
Sentencia C-501/01
DERECHO Y HOMBRE-Relación/DERECHO Y HOMBRE-No vacío
jurídico en relación (Salvamento de voto)
En la relación del derecho con el
hombre no existen vacíos jurídicos, ya que el derecho siempre está tocando al
hombre, bien de manera positiva o bien de manera negativa; el derecho se acerca
al hombre en una relación positiva o en una relación negativa, pero siempre se
está relacionando con él.  A veces el derecho, para que el hombre pueda
realizar cierta conducta, establece ciertas condiciones o requisitos (en este
caso ha tocado al hombre positivamente); otras veces el derecho no exige
ninguna condición o requisito para la realización del acto y deja que el hombre
se autoregule respecto de ellos (en ese evento ha tocado negativamente al
hombre).
LIBERTAD EN EL
ESTADO DE DERECHO-Supuesto
(Salvamento de voto)
En el Estado de derecho, que es el de la
libertad; en el estado de derecho se parte del supuesto de que el individuo
goza, en principio, de una libertad ilimitada de manera tal que el individuo
puede realizar todos los actos que no le estén expresamente prohibidos por una
norma jurídica.  Siendo el hombre libre no necesita de ninguna norma para poder
ejercer su libertad, o sus libertades públicas, que no son más que una
consecuencia de ser una persona libre, como lo señalara Hegel.
LIBERTADES
FUNDAMENTALES-Esfera de la
actividad vedada al Estado (Salvamento de voto)
El propio sistema de libertades
fundamentales no podría entenderse si no se aceptase que existe una cierta
esfera de la actividad en la que el Estado no puede entrar y si, de hecho
penetra, existen mecanismos jurídicos para sacarlo de esa esfera.  Esa esfera
funciona con un ámbito de libertad y es un dique que protege del Estado y sirve
para controlar el poder político. Este es el fundamento de todas las libertades
negativas, como es por ejemplo la libertad física.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Efectos (Salvamento de voto)
La declaratoria de inexequibilidad no
implica el restablecimiento de la situación de derecho anterior a la entrada en
vigencia de la ley inexequible y no hace revivir la ley anterior que había
estado derogada; lo que ha pasado es que una materia que había sido regulada
hasta ese momento, deja de estarlo, desaparecen las obligaciones jurídicas que
habían sido impuestas a los individuos y sigue la libertad jurídica. Una norma
cuya vigencia ya fue cancelada por medio de una norma derogatoria no revive por
la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma que la ha derogado; en el
fondo, por ningún medio puede ser vuelta a su vigencia y lo único que se puede
hacer, es dictar una nueva norma que tenga el mismo contenido de la que había
sido previamente derogada. La única manera de lograr que reviva la ley que ha
sido derogada por la norma declarada inconstitucional; es darle a la Corte
Constitucional de manera expresa la facultad para que al momento de proferir el
fallo de inexequibilidad decida si la ley abrogada recobra su vigencia.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEROGATORIA-Competencia expresa permite revivir la derogada
(Salvamento de voto)
Referencia: expediente D-3168
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
52 (parcial), 105, 106, 108, 111, 119 y 120 de la Ley 510 de 1999.
Con el debido respeto me aparto del
criterio mayoritario, y de la consiguiente decisión, en el proceso de la referencia,
por las razones que enseguida consigno:
1.     La Corte Constitucional declaró primero la
inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley 640 del 5 de enero de 2001.
2.
El mencionado artículo
había subrogado el artículo 52 de la Ley 510 de 1999.
3.     De la comparación del parágrafo tercero del
artículo 47 de la Ley 640 de 2001 con el parágrafo tercero del artículo 52 de
la Ley 510 de 1999 se observa que el contenido del parágrafo de la última ley
mencionada había perdido su vigencia y, en consecuencia había dejado de regir,
en el acto mismo de la publicación de la Ley 640 esto es, el día 5 de enero del
presente año.
4.     Se plantea entonces el siguiente problema
jurídico: si el fallo de inconstitucionalidad relativo al parágrafo tercero del
artículo 47 de la Ley 640, hace "revivir" el parágrafo tercero del 52
de la Ley 510 de 1999. ¿Dicho de otra manera, si la norma derogada por una ley
que luego es declarada inconstitucional, revive o adquiere nuevamente vigencia
por el hecho de ser declarada inconstitucional la norma que la había derogado o
subrogado?
5.     La mayoría de la Corporación, con
fundamento en la jurisprudencia existente, que rechazamos, y en la doctrina
corriente, considera que la norma derogada revive con el fallo de
inconstitucionalidad de la norma que la había derogado.
Nos apartamos de esa jurisprudencia y de
esa doctrina por las siguientes razones:
a.     Cuando se estudia en detalle toda la
jurisprudencia anterior y la doctrina, se observa que el argumento que
reiteradamente se aduce es que no pueden existir vacíos jurídicos y,
parangonando a la ciencia física, se dice que así cómo la naturaleza repele el
vacío, también el derecho rechaza el vacío jurídico.  Expresado de una manera
más simple, no pueden existir materias que no sean objeto de regulación por
parte del derecho.
Esta premisa es una
premisa no sólo equivocada sino que contiene una falacia como paso a
demostrarlo:
- En la relación del
derecho con el hombre no existen vacíos jurídicos, ya que el derecho siempre
está tocando al hombre, bien de manera positiva o bien de manera negativa; el
derecho se acerca al hombre en una relación positiva o en una relación
negativa, pero siempre se está relacionando con él.  A veces el derecho, para
que el hombre pueda realizar cierta conducta, establece ciertas condiciones o
requisitos (en este caso ha tocado al hombre positivamente); otras veces el
derecho no exige ninguna condición o requisito para la realización del acto y
deja que el hombre se autoregule             respecto de ellos (en ese evento
ha tocado negativamente al hombre).
-
Otro elemento
fundamental para el análisis de este problema es el supuesto del cual se parte
en el Estado de derecho, que es el de la libertad; en el estado de derecho se
parte del supuesto de que el individuo goza, en principio, de una libertad
ilimitada de manera tal que el individuo puede realizar todos los actos que no
le estén expresamente prohibidos por una norma jurídica.  Siendo el hombre
libre no necesita de ninguna norma para poder ejercer su libertad, o sus
libertades públicas, que no son más que una consecuencia de ser una persona libre,
como lo señalara Hegel.
El propio sistema de
libertades fundamentales no podría entenderse si no se aceptase que existe una
cierta esfera de la actividad en la que el Estado no puede entrar y si, de
hecho penetra, existen mecanismos jurídicos para sacarlo de esa esfera.  Esa
esfera funciona con un ámbito de libertad y es un dique que protege del Estado
y sirve para controlar el poder político.  Este es el fundamento de todas las
libertades negativas, como es por    ejemplo la libertad física.
-
Un ejemplo sobre la
libertad de transito nos ayuda a aclarar el problema jurídico; los individuos
tienen la libertad de transitar por los parques públicos.  Como son hombres
libres tienen en consecuencia la libertad de tránsito y esta libertad cobija la
de transitar por los parques públicos.  Si después se dicta una ley A que
condiciona esa libertad y dice que para transitar por el parque se necesita un
permiso y luego se dicta una ley B, que deroga la ley A y que establece que
para transitar por los parques se requiere el permiso y además un certificado
médico y esta ley B luego es declarada inconstitucional no quiere decir que la
ley A revive y que ahora los individuos vuelven a necesitar el permiso para
transitar.  Lo que sucede con el mentado derecho de transito, es que después de
la declaratoria de inexequibilidad los individuos pueden volver a transitar por
los parques públicos sin que se requiera ninguna condición (ni permiso ni
certificado médico), pues hemos retornado al reino de la libertad, al supuesto
básico del Estado de derecho que es el que las personas no necesitan de ninguna
autorización para ejercer sus derechos.
Como consecuencia de
la declaratoria de inconstitucionalidad viene a crearse una situación jurídica
en la cual la materia regulada por la ley inexequible queda libre de toda
regulación y a las anteriores obligaciones jurídicas subentra la libertad.
b)  La
declaratoria de inexequibilidad no implica el restablecimiento de la situación
de derecho anterior a la entrada en vigencia de la ley inexequible y no hace
revivir la ley anterior que había estado derogada; lo que ha pasado es que una
materia que había sido regulada hasta ese momento, deja de estarlo, desaparecen
las obligaciones jurídicas que habían sido impuestas a los individuos y sigue
la libertad jurídica.
-
En realidad en el mundo
del derecho pueden presentarse dos situaciones que es necesario diferenciar y
que tienen relación con el fallo de inexequibilidad. La primera se presenta
cuando no existe previamente regulación jurídica, por ejemplo no existe
regulación jurídica para la manipulación genética, eso lo que quiere decir es
que esa conducta es libre.  Si después aparece la ley A que regula la
manipulación genética y esa ley A es declarada inconstitucional, la consecuencia,
(y aquí aparece claramente el fenómeno) es que esa materia, la manipulación
genética queda otra vez libre, sin regulación.  La segunda hipótesis se
presenta cuando la ley declarada inconstitucional había derogado otra ley
preexistente.  En este caso también la consecuencia de la declaratoria de
inexequibilidad, es que esa materia o sector queda sin ninguna regulación
jurídica, ya que la conducta se puede realizar, ahora, libremente.
c)     Una norma cuya vigencia ya fue cancelada
por medio de una norma derogatoria no revive por la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma que la ha derogado; en el fondo, por ningún
medio puede ser vuelta a su vigencia y lo único que se puede hacer, es dictar
una nueva norma que tenga el mismo contenido de la que había sido previamente
derogada.
-
La única manera de
lograr que reviva la ley que ha sido derogada por la norma declarada
inconstitucional; es darle a la Corte Constitucional de manera expresa la
facultad para que al momento de proferir el fallo de inexequibilidad decida si
la ley abrogada recobra su vigencia, que fue lo que hizo la Corte Austriaca al
darle a la Corte Constitucional esta facultad en una norma que decía:
"cuando mediante decisión de la Corte Constitucional venga declarada
inconstitucional una ley o parte de ella, las normas jurídicas abrogadas por
tal ley vuelven a recobrar su vigencia con la decisión de la Corte, salvo que
esta última no disponga diversamente".  Esta norma es la que falta en el
ordenamiento jurídico colombiano.  Como se puede observar la decisión de la
Corte Constitucional Austriaca que no solo anulaba una ley sino que también
revivía la norma derogada, no era un simple acto negativo de legislación sino
también un acto de legislación positiva.
Mientras no exista
en la Constitución Colombiana una competencia expresa de la Corte
Constitucional que le permita revivir las normas derogadas por la ley declarada
inconstitucional, la consecuencia jurídica será que esas materias quedaran sin
regulación, subentrará la libertad y las personas tendrán una relación negativa
con el derecho.
En el caso concreto
que nos ocupa la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo tercero del
artículo 47 de la Ley 640 de 2001, por mucho que se haya hecho antes que el
pronunciamiento sobre el artículo 52 de la Ley 510, anteriormente este
pronunciamiento no revive el parágrafo tercero del artículo 52 de la Ley 510 de
1999 que ya se encontraba sin vigencia y, en consecuencia, no era procedente la
declaratoria de exequibilidad del parágrafo 3 de artículo 52 de la Ley 510 de
1999 y, a mi juicio, lo procedente era la declaratoria de inhibición respecto
de él, pues esa norma ya había desaparecido del ordenamiento jurídico
colombiano.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-501/01
PROCEDIMIENTO Y
FORMA-Distinción
(Salvamento parcial de voto)
CONSTITUCION
POLITICA-Métodos de
interpretación (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO
DEMOCRATICO-Elementos
procedimentales (Salvamento parcial de voto)
PROYECTO DE LEY-Procedimiento (Salvamento parcial de voto)
DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA-Mecanismo
para ejercicio/MECANISMOS DE PARTICIPACION POLITICA/ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Fundamental/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Restricción
es excepcional (Salvamento parcial de voto)
En un esquema de
democracia representativa este derecho a la representación efectiva requiere un
mecanismo a través del cual pueda ejercerse. Dentro de los mecanismos de
participación política a través de los cuales se hace efectivo este derecho, se
encuentra el de la acción pública de inconstitucionalidad, al cual el
constituyente le dio, además, el status de derecho político fundamental de los
ciudadanos.  Siendo un derecho fundamental, estrechamente vinculado con
elementos objetivos como lo son el principio de democracia representativa y
participativa y la soberanía popular, las restricciones que se le impongan
deben ser excepcionales. El carácter excepcional de las restricciones a los
derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata, como el de
participación a través de la acción pública de inconstitucionalidad es un
principio que vincula especialmente a la Corte en su labor de interpretar el
texto de la Carta.  Por lo tanto, debe existir un sólido fundamento
constitucional para restringir el derecho a demandar la inconstitucionalidad de
una disposición legal cuando en su trámite se ha vulnerado el derecho a la
representación política efectiva.
PRINCIPIO
DEMOCRATICO DE SOBERANIA POPULAR-Procedimiento legislativo (Salvamento parcial de voto)
LEY-Vicios de procedimiento y de forma
(Salvamento parcial de voto)
LEY-Procedimiento y contenido son
interdependientes (Salvamento parcial de voto)
LEY ESTATUTARIA Y
LEY ORGANICA-Procedimiento
especial (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente D-3168
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 52 (parcial), 105, 106, 108, 111,
119, 120 de la Ley 510 de 1999 “por la cual se dictan disposiciones en
relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores,
las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades”
Magistrado
Ponente: Jaime Córdoba Triviño
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de esta Corporación, y precisamente como manifestación de ese
respeto hacia la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el suscrito
magistrado se aparta de la posición mayoritaria de la Corte en la presente
Sentencia.  Las siguientes son las razones por las cuales salvo parcialmente el
voto.
El aspecto central de discrepancia con la
Sentencia mayoritaria consiste en la interpretación que ella hace de algunos
conceptos constitucionales contenidos en los artículos 241 y 242 de la Carta
Política.  Para la Corte los “vicios de procedimiento” a los que se
refiere el artículo 241 se equiparan por completo a los “vicios de forma”,
contenidos en el artículo 242.  La consecuencia lógica que la Corte extrae de
tal asimilación es que las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios
de procedimiento “caducan en el término de un año, contado desde de la
publicación del respectivo acto” conforme lo establece el canon
constitucional contenido en el artículo 242.  Con fundamento en tales
consideraciones se inhibe para pronunciarse de fondo respecto del parágrafo 3º
del artículos 52, y de los artículos 105, 106, 108, 111, 119 y 120 de la ley
510 de 1999.
En opinión de este magistrado disidente,
la asimilación de los conceptos los “vicios de procedimiento” a los que
se refiere el artículo 241 y “vicios de forma”, contenidos en el
artículo 242 de la Constitución, y la consiguiente distinción entre vicios de
procedimiento y vicios materiales no es aceptable por varias razones.  En
primer lugar, desde un punto de vista formal - gramatical, así como no le es
dable al intérprete hacer distinciones que el constituyente no ha plasmado en
el texto, tampoco puede desechar, sin más, aquellas distinciones que el
constituyente sí hizo.  Este argumento, a simple vista, parece ser
excesivamente formalista, apegado al tenor literal de un texto cuya redacción
puede deberse más a una cuestión accidental o estilística, que a una distinción
deliberada, expresada por el constituyente histórico.  Sin embargo, el carácter
accidental de la distinción queda en entredicho si se observa que el artículo
241 de la Constitución se refiere reiterada y sistemáticamente a vicios de
procedimiento, mientras el artículo 242 habla de vicios de forma.  Por otra
parte, los conceptos de procedimiento y forma han sido claramente diferenciados
por la doctrina, la jurisprudencia y la legislación.  Por procedimiento se
entiende una combinación de actos jurídicos cuyos efectos están vinculados
causalmente entre sí, con una unidad de propósito, mientras la forma es el
cause externo, positivo a través del cual se manifiesta la voluntad.  Asimilar
estos dos conceptos en materia legislativa equivale a confundir el trámite
legislativo con el cauce a través del cual se expresa el parlamento.
Dicen así los artículos constitucionales
que se refieren a los vicios de procedimiento y a los vicios de forma:
Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y
precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes
funciones:
1. Decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los
actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios
de procedimiento en su formación.
2. Decidir, con
anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
3. Decidir sobre
la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de
procedimiento en su convocatoria y realización.
4. Decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación.
5. Decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o
por vicios de procedimiento en su formación.
6. Decidir sobre
las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución.
7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
8. Decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de
leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación.
9. Revisar, en la
forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la
acción de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir
definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte,
dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano
podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte
los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en
caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado
multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando
la correspondiente reserva.
11. Darse su
propio reglamento.
Parágrafo. Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.
Entre tanto, el artículo 242 se refiere a
vicios de forma:
Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la
Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán
regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones:
1. Cualquier ciudadano podrá ejercer las
acciones públicas previstas en el artículo precedente, e intervenir como
impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos
promovidos por otros, así como en aquéllos para los cuales no existe acción
pública.
2. El Procurador
General de la Nación deberá intervenir en todos los procesos.
3. Las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto.
La utilización sistemática de la misma
expresión “vicios de procedimiento” en los numerales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º,
8º y en el parágrafo, y el cambio de expresión por “vicios de forma” que
se hace en el siguiente artículo constitucional, debería producir en el
intérprete, al menos, un asomo de duda respecto del significado y alcance de
cada una de tales expresiones.  Sin embargo, esta duda puede no llegar a ser
concluyente.  Al menos puede no ser suficiente, por sí misma, para desentrañar
el significado de estos dos conceptos jurídicos indeterminados.  Corresponde
entonces al intérprete de la Constitución –y entre ellos, principalmente a la
Corte Constitucional -, acudir a un método de interpretación
constitucionalmente válido, que le permita darles un sentido acorde con el
“espíritu” de la Constitución.  Para tal fin resulta de particular utilidad
combinar criterios hermenéuticos histórico, sistemático y teleológico,
entendiendo el criterio histórico como un análisis amplio del proceso
sociopolítico e ideológico que dio origen a la Constitución de 1991.
El proceso que culminó con la
conformación de una Asamblea Nacional Constituyente, catalizado por el
“Movimiento de la Séptima Papeleta” se produjo, entre otros motivos, como
consecuencia de un desprestigio generalizado del Congreso como órgano de
representación popular y, en general, como resultado de un sentimiento de impotencia
de los individuos frente al Estado.  En esa medida, el esprit du temps
en aquel momento, buscaba transformar radicalmente el papel asignado al
constituyente primario dentro de la conformación del poder público, de tal
forma que su participación no se limitara al papel de un simple elector, sino
que fuera continua y directa.  Ello significó el remplazo de la institución
teórico normativa de soberanía nacional, por la de soberanía popular, y dio
paso de una democracia representativa a una democracia participativa.
Estas transformaciones se materializaron,
entre otras, dotando a la ciudadanía de los mecanismos necesarios para ejercer
el poder político como constituyente primario, asegurando así, que aquellas
personas a quienes nombraron como representantes, ejercieran efectivamente el
mandato que les había sido conferido en el momento de su elección.  Para ello
se establecieron los mecanismos de participación política consagrados en el
artículo 40 de la Carta, cuya finalidad no es solamente la de controlar el
resultado material de la actividad o inactividad del Estado, sino la de
controlar el procedimiento legislativo en sí mismo.
Esta distinción en cuanto a la actividad
parlamentaria resulta relevante, si se tiene en cuenta que la labor de representación
democrática en los debates de los parlamentarios determina el resultado de su
actividad.  No se trata entonces de verificar si el contenido de una ley es
materialmente conforme a la voluntad del constituyente primario plasmada en el
texto constitucional, sino de que en todo el proceso de formación de las leyes
los representantes del pueblo tengan efectivamente la oportunidad de llevar a
cabo su mandato.  Si no tienen dicha oportunidad, se está cercenando el alcance
del principio democrático desde el punto de vista de la representación.
Para garantizar la representación del
pueblo dentro del proceso democrático, el constituyente de 1991 estableció un
procedimiento en el cual resultan fundamentales el voto de los parlamentarios,
como expresión de la voluntad de las mayorías y el debate, como elemento
racionalizador de dicha voluntad, y como mecanismo de protección de las
minorías.  Sin estos aspectos del procedimiento, el elemento de representación
popular de nuestra democracia se ve limitado al acto formal y vacío de
depositar un voto.  Todo esto fue considerado por el constituyente, quien le
asignó tal importancia a estos elementos procedimentales de la democracia.  Por
ello dispuso, en el artículo 157 de la Carta que:
Artículo 157. Ningún proyecto será ley sin
los requisitos siguientes:
1. Haber sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva.
2. Haber sido
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el
primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3. Haber sido
aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4. Haber obtenido
la sanción del Gobierno.
(resaltado fuera de
texto)
Debe afirmarse entonces que cuando una o
más disposiciones de un proyecto de ley no han seguido este procedimiento y se
han aprobado con uno o dos debates, se está vulnerando el derecho de los
ciudadanos a verse efectivamente representados en el Congreso.  ¿Es este un
aspecto meramente formal?  ¿No están acaso involucrados aquí los derechos
fundamentales de las personas y toda la legitimidad del sistema democrático?
¿Cuál debe ser entonces el alcance que se le da a los mecanismos de participación
ciudadana para controlar esta situación?
En un esquema de democracia
representativa este derecho a la representación efectiva requiere un mecanismo
a través del cual pueda ejercerse. Dentro de los mecanismos de participación
política a través de los cuales se hace efectivo este derecho, se encuentra el
de la acción pública de inconstitucionalidad, al cual el constituyente le dio,
además, el status de derecho político fundamental de los ciudadanos.
Siendo un derecho fundamental, estrechamente vinculado con elementos objetivos
como lo son el principio de democracia representativa y participativa y la
soberanía popular, las restricciones que se le impongan deben ser
excepcionales.  Como lo reconoció esta Corporación al limitar la posibilidad de
que el Congreso realizara debates conjuntos, frente al numeral 3º del artículo
169 de la Ley 5ª de 1992:
“Las excepciones -bien se sabe- son siempre
de interpretación estricta, particularmente en materia constitucional,
toda vez que la amplitud respecto de ellas y la extensión indefinida de sus
alcances conduciría fatalmente a desvirtuar y aun a eliminar las reglas
generales que configuran la voluntad preponderante y primordial del
Constituyente.” (resaltado fuera de texto) Sentencia C-365/96 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo)
El carácter excepcional de las
restricciones a los derechos constitucionales fundamentales de aplicación
inmediata, como el de participación a través de la acción pública de
inconstitucionalidad es un principio que vincula especialmente a la Corte en su
labor de interpretar el texto de la Carta.  Por lo tanto, debe existir un
sólido fundamento constitucional para restringir el derecho a demandar la
inconstitucionalidad de una disposición legal cuando en su trámite se ha
vulnerado el derecho a la representación política efectiva.  En este sentido,
la jurisprudencia de la Corte Constitucional había avanzado bastante, al
considerar, en la Sentencia C-702/99 (M.P. Fabio Morón Díaz), que la omisión de
los debates y las aprobaciones legislativas correspondientes no era un vicio
meramente formal, sino que tenía relación con el fondo de la función
legislativa que le corresponde al Congreso como órgano de representación popular.
Paradójicamente, la decisión de la cual me aparto en esta oportunidad cita la
Sentencia C-702/99 y afirma que, como en dicha oportunidad la disposición que
no había surtido los cuatro debates confería facultades extraordinarias al
Presidente de la República, el supuesto fáctico era diferente y por lo tanto,
no constituía un precedente aplicable.  Sin embargo, la distinción hecha por la
Sentencia de la cual disiento carece de fundamento, pues a pesar de las
diferencias, tanto en uno como en otro caso la ratio iuris o razón de
justicia para declarar el carácter material del vicio de inconstitucionalidad
es el mismo:  la vulneración del principio democrático de soberanía popular.
En esa medida, frente a la aplicabilidad de la misma razón de justicia debe atribuirse
una misma consecuencia normativa.  En su lugar, en esta oportunidad la Corte
está sosteniendo que:
“…no puede afirmarse, sin incurrir en error, que
también aquí se sustituyó la voluntad del Congreso de la República pues lo que
se presentó fue la pretermisión de dos o tres de los momentos del debate
democrático a que se supedita la aprobación de una ley.”
Sin duda la providencia no toca el fondo
del asunto, que consiste en que el procedimiento democrático que se da al
interior del Congreso, especialmente en un sistema de derecho legislado, es la
principal garantía que los ciudadanos tienen de que sus intereses y sus voces
van a ser representadas.  En su lugar, la Sentencia afirma que una ficción
decimonónica, como lo es “la voluntad del Congreso”, no ha sido
sustituida, dándole a ese órgano una entidad que ontológicamente no le es
predicable: la voluntad.  Atribuirle una voluntad al Congreso desconocer que la
legitimidad del resultado del proceso legislativo debe ser, precisamente, la
composición de una pluralidad de discursos en los cuales tengan cabida tanto
las mayorías como minorías efectivamente representadas.  Tampoco considera la
Corte que la legitimidad de las decisiones parlamentarias y de la imposición de
la regla de mayorías está supeditada a que se surta un procedimiento en el cual
las minorías tengan, por lo menos, la oportunidad de discutir, aportar y de
mostrar su disentimiento.
Por otra parte, en nuestra Carta Política
contenido y procedimiento son interdependientes y por lo tanto no cabe hacer
una distinción tan tajante entre estas dos categorías.  En efecto, en nuestro
sistema constitucional existe una tipología legal establecida a partir del
contenido de las leyes.  A su vez, el tipo de ley determina el
procedimiento que se debe seguir para su expedición.  En nuestro
ordenamiento, en el cual el procedimiento depende del contenido material de las
leyes, mal puede fundamentarse una restricción a un derecho fundamental como el
de participación política a través de la acción pública de inconstitucionalidad
con base en una distinción artificial y conceptualmente endeble entre los
vicios de procedimiento y de contenido.
A este respecto, la Sentencia de la que
me aparto incurre en contradicciones, como consecuencia necesaria de la falta de
claridad conceptual sobre los conceptos de forma, fondo, procedimiento
y contenido.  Afirma, por ejemplo, que “constituyen vicios materiales
la violación del principio de unidad de materia, el desconocimiento de la
reserva de ley estatutaria u orgánica o los problemas de competencia en
cuanto ésta constituye un presupuesto esencial para acceder a las formas
legales”.   Sin embargo, en primer lugar, el principio de unidad de materia
se refiere –claramente- tanto al contenido como a la forma de una ley, pues lo
que está disponiendo es que dentro de una sola ley no pueda haber disposiciones
que carezcan de conexidad material, temática o teleológica con el resto.  Lo
que significa una limitación a la forma que deben tener las leyes, en razón del
contenido.  En segundo lugar, la reserva de ley estatutaria y orgánica se
refiere a que, por mandato constitucional, ciertos contenidos deben ser
tramitados de acuerdo con un procedimiento especial, por lo tanto, lo que se
enjuicia en los casos de violación de estos preceptos es precisamente que no se
haya dado el procedimiento correspondiente a este tipo de leyes, sino que se
haya surtido un trámite diferente.  En tercera medida, es clara la
contradicción en lo que se refiere a los problemas de competencia, pues afirma su
carácter material “… en cuanto ésta constituye un presupuesto esencial para
acceder a las formas legales”. No resulta entonces sostenible la
distinción aristotélica, conceptualista y vacía entre procedimiento y
contenido, ni la equiparación inopinada entre procedimiento y forma y entre
contenido y fondo en el análisis constitucional de las leyes. Por tanto,
tampoco puede afirmarse que tal distinción sea un fundamento suficiente para
que la Corte Constitucional –garante de los derechos fundamentales- restrinja
el derecho de participación política a través del ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad, limitando con ello la posibilidad de que los
ciudadanos se vean efectivamente representados en el parlamento.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
[1] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[2] M.P. Fabio Morón Díaz
[3] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] Sentencia C-500 de 2001. M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[5] Sentencia C-045 de 1994.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[6] Sentencia C-1161 de 2000.  M. P. Alejandro Martínez Caballero.
[7] Sentencia C-183 de 1997.  M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[8] Sentencia C-433 de 2000.  M. P. José Gregorio Hernández Galindo
[9] Sentencia C-557 de 2000.  M. P. Vladimiro Naranjo Mesa
[10] Sentencia C-702 de 1999.  M. P.  Fabio Morón Díaz.
[11] Sentencia C-531 de 1995.  M. P.  Alejandro Martínez Caballero.