C-581-96
Sentencia C-581/96
Sentencia
C-581/96
NORMA DEROGADA EN
MATERIA TRIBUTARIA-Efectos
En los procesos
relacionados con la materialización tributaria ha de tenerse en cuenta que si
bien una norma que ha perdido su vigencia deja de ser aplicable en las
relaciones futuras entre la administración y los ciudadanos, esa misma norma
puede, sin embargo, servir de base para ejercer el cobro coactivo de los
tributos que se causaron cuando aún regía, y que no fueron pagados
oportunamente. A pesar de que la norma bajo examen se encuentra ya derogada,
ella tiene la virtualidad de continuar produciendo efectos jurídicos en
relación con situaciones pasadas.
CORPORACION
AUTONOMA REGIONAL-Impuestos
sobre inmuebles
Los impuestos
establecidos por el Congreso de la República en favor de las corporaciones
autónomas regionales,  sobre las propiedades inmuebles comprendidas dentro de
la jurisdicción de esas corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en
tanto que ellos constituyen realmente sobretasas.
Referencia:
Expediente D-1233
Actor: Cesar Rolando
Marcucci Vera
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 12 de la Ley 28 de 1988
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., octubre treinta y uno (31) de mil novecientos noventa y seis (1996).
Aprobado por Acta Nº 52
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988, “Por la cual se crea
la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa
Marta, Corpamag, y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
Artículo 12:
Establécese con destino a la Corporación un impuesto especial anual sobre las
propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de su jurisdicción,
equivalente al dos por mil (2 x 1.000) sobre el monto de los avalúos
catastrales.
Parágrafo: Los
Tesoreros Municipales cobrarán y recaudarán el impuesto a que se refiere este
artículo simultáneamente con el impuesto predial en forma conjunta e
inseparable, dentro de los plazos señalados por los municipios de su
jurisdicción para el pago del predial. La mora en el pago de este impuesto
especial causará el mismo interés que causa la mora en el pago del impuesto
predial. El impuesto recaudado será mantenido en cuenta separada y entregado a
la Corporación mensualmente por los Tesoreros Municipales en la fecha que ella
señale.
La Corporación
asesorará a los municipios en la actualización del catastro en el diseño de
tarifas y en el diseño del recaudo del impuesto predial.
Los Tesoreros
Municipales cobrarán en caso de mora el impuesto especial y los intereses
moratorios mediante jurisdicción coactiva. Los Tesoreros Municipales se
abstendrán de expedir el certificado de paz y salvo del impuesto predial a los
contribuyentes que se hallen en mora del pago del impuesto especial, destinado
a la Corporación".
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 28 de 1988 publicada en el Diario Oficial No. 38.258,
del 16 de marzo de 1988.
2. El ciudadano
César Rolando Marcucci Vera, demandó la inconstitucionalidad del artículo 12 de
la Ley 28 de 1988, por considerarlo violatorio de los artículos  6, 317 y 380
de la Constitución Política.
3. Mediante escrito
fechado el día 28 de junio de 1996, el Procurador General de la Nación rindió
el concepto de rigor de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución.
Cargos e
intervenciones
Para una mayor
claridad expositiva se señalarán primero los cargos formulados contra la norma
acusada. En segundo término, se sintetizarán los argumentos de los
intervinientes y del Ministerio Público concernientes a dichos cargos.
Estima el demandante
que la norma demandada fue derogada el 4 de julio de 1991, con la promulgación
de la nueva Carta Política. En consecuencia, considera que la Administración
Distrital y la Dirección de “CORPOMAG” debían haber suspendido inmediatamente
el cobro del gravamen contenido en la disposición demandada. Al no hacerlo, las
entidades demandadas cometieron “un acto de poder con abuso de autoridad y
extralimitación de funciones”, el cual debería ser reparado mediante la
devolución del dinero irregularmente recaudado.
En concepto del
demandante, el artículo 317 de la Constitución Política estableció una
competencia privativa en cabeza de los municipios para efectos de crear
gravámenes sobre la propiedad inmueble y, por lo tanto, suprimió tal potestad
en cabeza del Congreso. En consecuencia, expresa, la aplicación de la norma
demandada no sólo quebranta el artículo 317 de la Carta, sino que desconoce
también el artículo 380 de la C.P., que derogó la Constitución de 1886 y todas
sus reformas.
Sostiene que su
afirmación acerca de que la disposición acusada se encuentra derogada se
corrobora con la expedición por parte del Congreso de la Ley 99 de 1993, la
cual creó el Ministerio del Medio Ambiente y sustituyó con su artículo 44, el
artículo 12 de la Ley 28 de 1988. La expedición de la Ley 99 de 1993 supone, en
su concepto, el reconocimiento de la pérdida de vigencia de la Ley 28 de 1988.
El actor solicita la
declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988, al
igual que la devolución de los dineros que, por concepto del Impuesto Especial
previsto en la norma demandada, fueron cancelados entre el año de 1991 y
diciembre de 1994, no obstante carecer de obligatoriedad legal.
El apoderado de
CORPAMAG, José Luis Morales Reyes, intervino en el proceso de la referencia
para defender la constitucionalidad de la norma acusada, mediante escrito
presentado el día 26 de marzo de 1996. Tras reseñar el origen de la norma
demandada, el interviniente pone de presente que si bien el artículo 317 de la
Carta establece como competencia privativa de los municipios la de gravar la
propiedad inmueble en el área de su jurisdicción, dicho artículo no puede ser
interpretado de una manera absoluta. A su juicio, la posibilidad de que las
corporaciones autónomas regionales se beneficien del cobro de contribuciones
sobre la propiedad inmueble, luego de dictada la Constitución de 1991, fue
avalada por el Consejo de Estado en concepto rendido el 19 de febrero de 1993,
por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa corporación. En efecto, afirma,
con ocasión de una consulta elevada por la CAR en torno de la
constitucionalidad de los artículos 24 de la Ley 3ª de 1961 y 4° de la Ley 62
de 1983, normas que, señala, son equivalentes a la demandada, la Sala sostuvo
que el artículo 317 de la Carta exceptuó de la restricción sobre  competencia
impositiva en materia predial a los porcentajes que la ley puede establecer
sobre los impuestos municipales a la propiedad inmueble, en cuantía "que
no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes".
Adicionalmente,
agrega el interviniente, la solución contraria, es decir la declaración de
inexequibilidad de la norma, generaría consecuencias nefastas para las
corporaciones autónomas regionales.
Juan Fernando Romero
Tobón, en su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino mediante escrito presentado el día 27 de marzo de 1996. En su
concepto, la norma acusada - el artículo 12 de la Ley 28 de 1988 -  fue objeto
de derogación tácita con la entrada en vigor de la Ley 99 de 1993. En efecto,
precisa, al regular la citada ley, de manera integral, lo concerniente a las
corporaciones autónomas regionales, la Ley 28 perdió su vigencia. Tal
situación, acota, ocurrió aun antes de que la Corte admitiera  la demanda de
inconstitucionalidad. Por esta razón, cualquier pronunciamiento de la Corte
carecería de objeto material. Asevera que en el presente caso ni siquiera se da
el fenómeno denominado perpetuatio juridictionis, toda vez que ello sólo
ocurre cuando la norma, pese a hallarse derogada al momento del pronunciamiento
judicial, se encontraba vigente en el momento de la admisión de la demanda. De
otra parte, precisa que el artículo 44 de la Ley 99 de 1993 les fijó a los
municipios y distritos que adeudaran a las corporaciones autónomas regionales
participaciones destinadas a la protección ambiental con cargo al impuesto
predial, un término de seis meses, a partir de la entrada en vigencia de la
ley, para pagar y liquidar dichas participaciones. Este plazo venció el 22 de
julio de 1994, fecha en la que también cesaron los efectos de la Ley 28 de
1988. En consecuencia, los efectos de la legislación anterior se encuentran
agotados, por lo que la Corte debe declararse inhibida.
Añade el
interviniente que, pese a no producir efectos la norma acusada, un análisis
sobre la misma llevaría a la declaración de constitucionalidad. En opinión del
apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Corte
Constitucional  ha aceptado la interpretación de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, expuesta por el anterior interviniente. La Corte
Constitucional, sostiene, en fallo  sobre la constitucionalidad del artículo 24
de la Ley 3ª de 1961, estableció que "De acuerdo con los artículos 294 y
317, lo que la Constitución permite excepcionalmente es la existencia de
participaciones o recargos a favor de las entidades mencionadas pero no de un
impuesto nuevo...". La sobretasa , entendió la Corte, es un valor
adicional que se agrega a un impuesto preexistente. En su concepto, el criterio
fijado por la alta corporación en esa sentencia fue reiterado con ocasión de la
declaración de constitucionalidad de la Ley 178 de 1995. Por último, señala
que, igualmente, cuando la Corte se pronunció en torno al porcentaje ambiental
de los gravámenes de la propiedad inmueble y la exequibilidad del artículo 44
de la Ley 99 de 1993,  reiteró la bondad de la medida y expuso la necesidad de
interpretar armónicamente el artículo 317 con el artículo 294 de la Carta.
Por las razones
expuestas, considera el interviniente que el cargo no está llamado a prosperar.
En primer lugar, sintetiza el apoderado del Ministerio, por la derogación
orgánica producida por la Ley 99 de 1993. En segundo término, porque existe
cosa juzgada constitucional en torno a los porcentajes ambientales de los
gravámenes a la propiedad  inmueble con destino a las corporaciones autónomas
regionales. Por último, concluye, no prospera el cargo, pues la norma se ajusta
a la decisión del constituyente en materia de destinación de recursos a las
entidades encargadas de asuntos ambientales y no afecta la autonomía ni la
rentas de las entidades territoriales.
Por su parte, la
apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, Angela Melo Castilla, intervino
mediante escrito fechado el día 27 de marzo de 1996. Afirma la interviniente
que la norma demandada fue derogada tácitamente por parte de la Ley 99 de 1993.
Asimismo, expresa que en el presente caso se ha producido una
inconstitucionalidad sobreviniente con la entrada en vigencia de la nueva
Constitución. No obstante, considera que tal fenómeno debe ser objeto de examen
por parte de la Corte.
El Procurador
General de la Nación encargado, José León Jaramillo Jaramillo, rindió, mediante
escrito fechado el día 28 de junio de 1996, el concepto de rigor. A su juicio,
si bien la Carta establece en cabeza de los municipios la fijación de los
gravámenes sobre la propiedad inmueble, el legislador está facultado para
establecer porcentajes sobre dichos gravámenes, destinados a la protección del
medio ambiente. La carta de 1991, sostiene, puede calificarse de ambientalista,
por lo que disposiciones como la consagrada en la norma acusada se hallan en
consonancia con este espíritu de protección al medio ambiente.
Estima que éste es
el entendimiento que debe dársele a la norma y que tal interpretación ha sido
ya establecida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
en concepto de febrero 19 de 1993. Afirma el Procurador (E), que dicha Sala
manifestó que la Constitución se propuso mantener vigente, pese a radicar la
competencia sobre impuestos prediales en cabeza de los municipios, un impuesto
nacional con destino a las corporaciones autónomas, en razón de su labor
ambientalista. Por lo anterior, estima que la norma demandada no estuvo nunca
en contradicción con la nueva Carta, por lo que es impensable una
inconstitucionalidad sobreviniente. Agrega, además, que la norma demandada fue
derogada por la Ley 99 de 1993 y refuerza tal afirmación haciendo alusión a la sentencia
C-103 de 1994 de la Corte Constitucional, que declaró la constitucionalidad  de
una norma de idéntico contenido a la acusada.
El representante del
Ministerio Público concluye manifestando que la Corte debe declararse inhibida
para pronunciarse sobre el tema, por carencia actual de objeto, toda vez que la
norma se halla derogada y no está produciendo efectos.
FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los
términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.
Problema
planteado
2. Se trata de
dilucidar si el impuesto especial consagrado a favor de la Corporación Autónoma
Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta, CORPAMAG,
establecido por el artículo 12 de la Ley 28 de 1988, atenta contra lo dispuesto
en el artículo 317 de la Constitución Política, el cual determina en su inciso
primero que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. En caso de
llegarse a esa conclusión, habría de precisarse, según el actor, si la norma
era inaplicable a partir del mismo instante en que entró a regir la
Constitución de 1991, y si debería reintegrarse a los contribuyentes las sumas
pagadas por concepto de ese impuesto entre el año de 1991 y diciembre de 1994.
3. Mediante la Ley
28 de 1988 se creó la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la
Sierra Nevada de Santa Marta, CORPAMAG,  en el marco de un proceso de creación
de corporaciones similares en diversas regiones del país. De acuerdo con el artículo
2° de la ley, la Corporación tendría por fin "promover el desarrollo
económico y social de la región comprendida bajo su jurisdicción, mediante la
plena utilización de todos los recursos humanos y naturales a fin de encauzar y
obtener el mejoramiento de las condiciones de vida de la población; y así mismo
investigar, conservar, proteger y desarrollar integralmente el patrimonio
étnico, ecológico, cultural y arqueológico de la Sierra Nevada de Santa
Marta".
4. El artículo 11 de
la citada ley estableció las fuentes principales de ingresos y rentas de
CORPAMAG. A continuación, el artículo 12 dispuso a favor de la Corporación la
creación de un "impuesto anual sobre las propiedades inmuebles situadas
dentro del territorio de su jurisdicción, equivalente al dos por mil (2x1.000)
sobre el monto de los avalúos catastrales".
5. La creación de
CORPAMAG se inserta dentro de un proceso de conformación de diversas
corporaciones autónomas regionales, con similares funciones,  tales como la
Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), la Corporación Autónoma
Regional de Nariño (CORPONARIÑO), la Corporación Autónoma Regional de la
Frontera Nororiental (CORPONOR), la Corporación Autónoma Regional de Tolima
(CORPOTOLIMA), la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos
Bogotá, Ubaté y Suárez (CAR), la Corporación Autónoma Regional del Valle del
Cauca (CVC), la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San
Jorge (CVS), etc.
6. Por medio de la
Ley 99 del 22 de diciembre de 1993 se creó el Ministerio del Medio Ambiente y
se reordenó el sector público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, además de organizarse el sistema
nacional ambiental - SINA - y de dictarse otras disposiciones.
La mencionada Ley 99
dedica su título VI al tema de las corporaciones autónomas regionales. En esa
sección se determina la naturaleza jurídica de estas organizaciones, sus
órganos de dirección y administración, el objeto y las funciones de las
corporaciones, para finalmente referirse ya de manera específica a cada una de
las corporaciones existentes - entre ellas CORPAMAG -, y a otras que se crean
por obra de esa misma ley.
Por su parte, el
capítulo VII se ocupa de las rentas de las corporaciones autónomas regionales.
Dentro de ellas, interesa a esta sentencia la señalada en el artículo 44, sobre
el "porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble",
que reza así:
"Establécese en
desarrollo de lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 317 de la Constitución
Nacional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de
impuesto predial, que no podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El
porcentaje de los aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del
impuesto predial será fijado anualmente por el respectivo concejo a iniciativa
del alcalde municipal.
"Los municipios
y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el inciso anterior por
establecer, con destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá ser
inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los
bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial.
"Los municipios
y distritos podrán conservar las sobretasas actualmente vigentes, siempre y
cuando estas no excedan del 25.9% de los recaudos por concepto de impuesto
predial.
"Dichos
recursos se ejecutarán conforme a los planes ambientales regionales y
municipales, de conformidad con las reglas establecidas por la presente ley.
"Los recursos
que transferirán los municipios y distritos a las corporaciones autónomas
regionales por concepto de dichos porcentajes ambientales y en los términos de
que trata el numeral 1° del artículo 46, deberán ser pagados a éstas por
trimestres, a medida que la entidad territorial efectúe el recaudo y,
excepcionalmente, por anualidades antes del 30 de marzo de cada año
subsiguiente al período de recaudación.
"Las
Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los recursos de que trata el
presente artículo a la ejecución de programas y proyectos de protección o
restauración del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de acuerdo
con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción.
Para la ejecución de las inversiones que afecten estos recursos se seguirán las
reglas especiales sobre planificación ambiental que la presente ley establece.
"PARAGRAFO
1. Los municipios y distritos que adeudaren a las Corporaciones Autónomas
Regionales de su jurisdicción, participaciones destinadas a la protección
ambiental con cargo al impuesto predial, que se hayan causado entre el 4 de
julio de 1991 y la vigencia de la presente ley, deberán liquidarlas y pagarlas
en un término de seis meses contados a partir de la vigencia de la presente
ley, según el monto de la sobretasa existente en el respectivo municipio o
distrito al 4 de julio de 1991;
"PARAGRAFO
2. El 50% del producto correspondiente al recaudo del porcentaje de la
sobretasa del impuesto predial y de otros gravámenes sobre la propiedad
inmueble, se destinará a la gestión ambiental dentro del perímetro urbano del
municipio, distrito, o área metropolitana donde haya sido recaudado el
impuesto, cuando la población municipal, distrital o metropolitana, dentro del
área urbana, fuere superior a 1'000.000 de habitantes. Estos recursos se
destinarán exclusivamente a inversión".
7. Como se deduce
del texto citado, el porcentaje ambiental sobre los gravámenes a la propiedad
inmueble ha sustituido "el impuesto especial anual sobre las propiedades
inmuebles" situadas dentro de la jurisdicción de CORPAMAG, que había sido
creado por el artículo 12 de la mencionada Ley 28 de 1988. Obsérvese que el
objeto de los dos gravámenes es el mismo y que en el inciso tercero se hace
especial mención a que las sobretasas ya existentes podrán conservarse, siempre
y cuando no excedan el límite máximo fijado del 25.9% de los recaudos por
concepto de impuesto predial.
8. Así las cosas, se
concluye que el artículo demandado no se encuentra vigente. Ahora bien, este
hecho podría conducir a la Corte a declararse inhibida para entrar a decidir
sobre el fondo de la demanda, en concordancia con la jurisprudencia de esta
Corporación.
En efecto, ya en
varias ocasiones la Corte ha precisado que cuando la norma atacada no se
encuentra vigente es procedente dictar un fallo inhibitorio, por sustracción de
materia. Así, en la sentencia C-467 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz, se dice:
"Cabe
preguntar: ¿qué sentido tendría que la Corte en un fallo con alcances
simplemente teóricos o puramente docentes, declarara la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una disposición legal que ya no existe, que es de por
sí inaplicable por estar derogada (...) qué efectos tendría tal
pronunciamiento?.
"El fallo de
inexequibilidad, como se recordará, tiene por efecto propio excluir la
disposición impugnada del orden jurídico, pero si ésta ha dejado de regir, no
hay objeto sobre el cual pueda recaer la decisión de la Corte, pues la norma
derogada o subrogada no está en condiciones de quebrantar la Constitución y mal
haría la Corte en retirar de la normatividad jurídica lo que ya no existe,
especialmente bajo las condiciones últimamente anotadas en el párrafo
precedente".
9. Con todo, el caso
bajo examen tiene la peculiaridad de estar referido a la materia tributaria. En
los procesos relacionados con este campo ha de tenerse en cuenta que si bien
una norma que ha perdido su vigencia deja de ser aplicable en las relaciones
futuras entre la administración y los ciudadanos, esa misma norma puede, sin
embargo, servir de base para ejercer el cobro coactivo de los tributos que se
causaron cuando aún regía, y que no fueron pagados oportunamente. De esta
manera, a pesar de que la norma bajo examen se encuentra ya derogada, ella
tiene la virtualidad de continuar produciendo efectos jurídicos en relación con
situaciones pasadas.
Sobre este punto
también ha expresado esta Corporación, en sentencia C-332 de 1995, M.P.
Alejandro Martínez Caballero:
"La
Corte Constitucional ha reiterado que en función de la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución, ella debe conocer de disposiciones que hayan
sido acusadas y se encuentren derogadas, cuando tales normas continúen
produciendo efectos jurídicos. En cambio, si la norma demandada y excluida del
ordenamiento jurídico no sigue surtiendo efectos jurídicos o nunca los produjo,
el pronunciamiento de constitucionalidad resulta inocuo, por carencia de
objeto".
Las razones anotadas
hacen imperioso que este proceso no culmine con un fallo inhibitorio, sino que
se emita un pronunciamiento acerca de la exequibilidad o inexequibilidad de la
norma demandada, tal como se procede a continuación.
10. El gravamen
sobre las propiedades inmuebles que se utilizó para la financiación de CORPAMAG
también fue aplicado a favor de otras corporaciones autónomas regionales.
Precisamente a raíz de un tributo similar creado a favor de la Corporación
Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá,
la Corte se pronunció sobre este tipo de gravámenes, en la sentencia C-013/94,
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
La norma demandada a
la que se hace referencia era la del artículo 24 de la Ley 3ª de 1961, la cual
rezaba así:
"A partir del
1º de enero siguiente a la sanción de la presente Ley, establécese un impuesto
nacional sobre las propiedades inmuebles situadas dentro del territorio de que
trata el artículo 3o. de esta Ley, equivalente al dos por mil sobre el monto de
los avalúos catastrales".
Este artículo fue
modificado posteriormente por el artículo 4º de la Ley 62 de 1983, el cual
incrementó el impuesto al dos y medio por mil sobre el monto de los avalúos
catastrales.
Como se puede
percibir al cotejar el artículo 24 de la Ley 3ª de 1961 con la norma que es
objeto de esta demanda, tanto el bien gravado como el fin del impuesto, e
incluso, inicialmente, el porcentaje para la determinación del gravamen eran
iguales. Así las cosas, y atendiendo a que la demanda contra el artículo 24 de
la Ley 3ª de 1961 fue presentada también luego de que entró a regir la
Constitución de 1991, con base, fundamentalmente, en la afirmación de que
lesionaba el artículo 317 de la Constitución, interesa citar algunos aspectos
de la sentencia C-013/94, la que se ocupa primero del artículo 317 de la
Constitución de 1991 para pasar luego a analizar el artículo demandado.
El artículo 317
constitucional establece:
"Solo los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que
otras entidades impongan contribución de valorización.
"La ley
destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de
las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación
del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los
planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción".
Pues bien, con
respecto a los alcances del inciso segundo del artículo 317 de la Constitución
dice la sentencia:
"Este inciso
permite, en forma amplia, que la ley destine recursos a las entidades
encargadas del manejo del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables.  La destinación de esos porcentajes debe sujetarse a los planes de
desarrollo de los municipios. De acuerdo con los artículos 294 y 317, lo que la
Constitución permite excepcionalmente es la existencia de participaciones o
recargos en favor de las entidades mencionadas, pero no de un impuesto
nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria, por las razones ya
anotadas.
"Resulta
importante señalar que la ley a que se remite la norma no crea un nuevo
impuesto, sino que la expresión constitucional "destinará un
porcentaje de estos tributos", que equivale a afirmar que el gravamen no
se aumenta para el propietario del bien inmueble, sino que un porcentaje de ese
monto - que no puede exceder del promedio de las sobretasas existentes - se
destina a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de
los recursos naturales renovables, bajo la orientación trazada por los planes
de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Con ello se evita
la descoordinación fiscal, al someterla al principio de planeación municipal,
consagrado en la Carta Política".
Y con respecto al
artículo 24 de la Ley 3ª de 1961, la cual creó la Corporación Autónoma Regional
(CAR), se precisó:
"Esta norma
no se refiere al impuesto predial, sino a la sobretasa con destino a la CAR, es
decir, a un valor adicional que se agrega a la tarifa de un impuesto
preexistente. Lo anterior se deduce de la misma ley acusada en sus artículos
25, 26 y 27; además, al señalar en su artículo 28 que los tesoreros municipales
están autorizados para cobrar tal impuesto al mismo tiempo que el predial, lo
que indica que no hay duda de que se trata de dos conceptos tributarios
diferentes. Cuando el inciso 2o. del artículo 317 superior se refiere a que
el porcentaje que determine la ley no podrá exceder el promedio de las
'sobretasas existentes', está haciendo alusión a los ingresos a favor de las
corporaciones autónomas regionales, a los cuales denomina  sobretasa.
“Al respecto, son
oportunas las consideraciones que sobre el particular hace el señor Procurador
General de la Nación en su concepto fiscal:
'(...) No es del
caso introducirnos en el interminable debate de si se trata de una sobretasa o
de un impuesto, mucho menos cuando la Constitución de 1991 no fue armónica en
el trato de las categorías tributarias. Aunque lo cierto es que el artículo 317
sí parece haber utilizado el término sobretasa para referirse a lo que antes se
denominaba impuesto.  Aun así, en nada nos varía la sustentación de
constitucionalidad planteada, puesto que la nominación de tributo, como se ha
dicho en otras condiciones, no define la naturaleza del mismo y para este caso
particular lo importante es determinar que la calificación, sea cual fuere, se
está refiriendo a los ingresos a favor de las corporaciones autónomas
regionales'.
"Lo que es
realmente importante es que la Constitución, sea cual fuere la denominación del
tributo, legitimó el recaudo existente a favor de las Corporaciones Autónomas
Regionales, con lo cual por el Estatuto Superior hay  expresa  autorización
para que se cobre el tributo en cuestión" (las subrayas no son del
texto original).
11. Como se puede
observar, en la referida sentencia la Corte estableció que era constitucional
el tributo que existía a favor de la CAR, afirmando que cuando en la
Constitución, en el inciso 2° del artículo 317, se mencionan "las
sobretasas existentes" se hace referencia a los tributos o impuestos
creados desde tiempo atrás a favor de las corporaciones autónomas regionales.
12. De la sentencia
citada se concluye que los impuestos establecidos por el Congreso de la
República en favor de las corporaciones autónomas regionales,  sobre las
propiedades inmuebles comprendidas dentro de la jurisdicción de esas
corporaciones, se ajustan a la Constitución de 1991, en tanto que ellos
constituyen realmente sobretasas, las cuales fueron consagradas por el inciso
2° del artículo 317 de la C.P.
Esta conclusión
habrá de aplicarse al caso bajo examen, puesto que la norma aquí demandada
constituye también un impuesto creado por el Congreso a favor de una
corporación autónoma regional, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y
de la Sierra Nevada de Santa Marta, CORPAMAG, y tiene como objeto gravado a los
bienes inmuebles situados dentro del ámbito de la jurisdicción de esta
corporación. Por consiguiente, esta Corporación declarará que el inciso del
artículo demandado es exequible.
Mecanismo de
recaudo
13.  El parágrafo
del artículo 12 de la Ley 28 de 1988 establece que el recaudo del tributo
consagrado en el inciso del mismo artículo se realizará por intermedio de las
Tesorerías Municipales y, para el efecto, dispone determinadas reglas sobre el
procedimiento de recaudo. Este precepto no viola norma alguna de la
Constitución Política.  Cabe señalar que esta Corporación se ha pronunciado
sobre mecanismos de recaudo semejantes al examinado (Corte Constitucional,
sentencias C-467 de 1993 M.P. Carlos Gavíria Díaz y  C-545 de 1993 M.P. Jorge
Arango Mejía).  En la última citada se señaló :
"Esta
disposición no lesiona el Ordenamiento Supremo, pues simplemente se limita a
consagrar una forma de cobro y recaudo de los impuestos antes citados,
asignando tal función a los tesoreros municipales, quienes dentro de la
organización municipal, son las personas encargadas de manejar los fondos
pertenecientes al erario público del municipio, y obviamente allí se incluyen
las sumas correspondientes a los impuestos".
En consecuencia, se
declarará la exequibilidad del artículo 12 de la Ley 28 de 1988.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero: Declarar EXEQUIBLE
el artículo 12 de la Ley 28 de 1988.
Segundo: Como
consecuencia de la declaratoria de exequibilidad, denegar la solicitud de que
se ordene la devolución de los dineros que, por concepto del tributo creado
mediante el referido artículo 12 de la Ley 28 de 1988, fueron cancelados entre
el momento de entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y diciembre de
1994.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General