T-167-94
Sentencia No
Sentencia
No.
T-167/94
DERECHO
AL TRABAJO CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS/DERECHO AL TRABAJO-Pago
oportuno de salarios
El
contenido del derecho al trabajo, tenido por fundamental, desde una perspectiva
individual involucra la posibilidad de desempeñar libremente una actividad
lícita determinada, pero no se agota en esa faceta tan importante, sino que
expande un poco más su ámbito para cobijar elementos adicionales, así por
ejemplo, las condiciones en que esa labor se desarrolla, condiciones que, por
ende no son constitucionalmente irrelevantes. Es obvio que quien desempeña un
trabajo al servicio de un empleador, por ese medio busca satisfacer necesidades
de diversa índole, propósito en razón del cual espera como contraprestación a
su labor la obtención de los recursos o emolumentos necesarios a la finalidad
de lograr conservación, subsistencia, desarrollo material y cultural.  El
derecho al trabajo comporta, entonces, una oportunidad para ganarse la vida y
desde este punto de vista repercute en el bienestar del trabajador, de los
miembros de su familia o de las personas a su cargo. El funcionario tiene el
derecho de conocer desde el inicio las condiciones en las que ha de desarrollar
su actividad decidiendo libremente si desea o no aceptar el cargo para el cual
ha sido designado; por supuesto, no le es dado discutir las condiciones de su
ejercicio, pues ellas están establecidas en la Ley.
DERECHO
AL TRABAJO-Protección/ACCION
DE TUTELA/DOCENTE/PARTIDA PRESUPUESTAL-Ejecución/JUEZ DE TUTELA-Ordenador
del gasto/PLAZAS DOCENTES-Respaldo presupuestal
Las
condiciones dignas y justas propicias para el disfrute del derecho al trabajo aparecen
notablemente menoscabadas, de manera que la Sala considera procedente conceder
el amparo y no resulta conducente aducir la existencia de otro medio de defensa
judicial, pues las características del caso concreto son de tal naturaleza que
se torna imperioso proteger el derecho vulnerado, para lo cual la acción de
tutela brinda la mejor solución en términos de eficacia. En otras oportunidades
la Corte ha negado la protección pedida porque los avatares propios del manejo
presupuestal conducen claramente a la constatación de la no existencia de la
apropiación destinada a satisfacer algunas demandas similares de los asociados,
y no siendo el Juez ordenador del gasto, mal podría proferir una orden de
inmediato cumplimiento encaminada a lograr de la Administración una apresurada
provisión de recursos no previstos.  Empero, se repite, la situación aquí
estudiada es diferente debido a que el Ministerio de Educación, Fondo MEN,
firmó convenio con el Municipio de Cubaral  y se comprometió a girar unos
recursos con cargo a un crédito del BIRF para que el Municipio financiara las
plazas docentes creadas con ocasión el Plan de Universalización de la Educación
Básica Primaria; así las cosas, no sería entendible la creación de unas plazas
docentes sin el debido respaldo presupuestal.
REF.:
Expediente No. 25171
PETICIONARIO:
DORA NELCY HERNANDEZ ACOSTA
PROCEDENCIA:
Juzgado Penal del Circuito de Acacías (Meta)
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA.
Santafé
de Bogotá, D.C., venticinco ( 25 ) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Sala Sexta de Revisión, integrada por los Honorables Magistrados ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO, FABIO MORON DIAZ y HERNANDO HERRERA VERGARA, previo estudio
del Magistrado Ponente, procede a revisar la sentencia que para decidir la
acción de la referencia, fue proferida por el Juzgado Penal de Acacías (Meta),
el día quince (15) de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.
INFORMACION PRELIMINAR
DORA
NELCY HERNANDEZ ACOSTA, impetró la acción de tutela, prevista en el Artículo 86
de la Constitución Política, "para reclamar los derechos fundamentales consagrados
en los Artículos 11, 13, 25, 48 y 53 que me garantizan el derecho a la vida, a
la igualdad ante la Ley y las autoridades, al trabajo con la protección del
Estado en condiciones dignas y justas, la garantía a la seguridad social y a no
ser menoscabada la libertad y la dignidad humana".
A.
HECHOS
Según
la peticionaria, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela,
los siguientes hechos:
1.
Fue seleccionada como docente en propiedad por el Alcalde de Cubarral (Meta) y
desempeña sus funciones en la Escuela Rural San Cayetano.  Mediante Decreto No.
10 del treinta (30) de enero de mil novecientos noventa y tres (1993), fue
nombrada y tomó posesión del cargo el día primero (1o.) de febrero de ese año.
2.
"La Nación a través del FONDO DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL MEN,
celebró un convenio INTER-ADMINISTRATIVO con el Municipio de Cubarral, Meta,
para la administración de los recursos de diez (10) plazas docentes, con el fin
de desarrollar el programa PLAN NACIONAL DE UNIVERSALIZACION...".  Informa
la accionante que "El Municipio de Cubarral, en cumplimiento del presente
convenio respaldado por el señor Alcalde, realizó los actos administrativos del
`NOMBRAMIENTO EN PROPIEDAD' de los docentes con los requisitos legales
establecidos en el Decreto Ley 2277/79".
3.
Según la peticionaria los "motivos primordiales" que la llevan de
impetrar la acción de tutela son: "el no pago de mi salario y prestaciones
sociales durante ocho meses del año en curso" y "la grave situación
que estoy afrontando como educadora nombrada en propiedad, mediante este
convenio, ya que están violando algunos derechos que otorga la Constitución
Política Nacional".
II.
LA SENTENCIA OBJETO DE REVISION
El
Juzgado Penal del Circuito de Acacías (Meta), mediante Sentencia de octubre
quince (15) de mil novecientos noventa y tres (1993), resolvió "conceder
el derecho de tutela de protección al trabajador... y en consecuencia ordenó
"al Ministerio de Educación Nacional para que a través del Tesoro General de
la Nación, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, efectúe el traslado
presupuestal correspondiente a la Delegación del Fondo Educativo Regional de
Villavicencio, la partida necesaria para cancelar los sueldos adeudados
causados de febrero a octubre del presente año, en favor de la educadora DORA
NELCY HERNANDEZ ACOSTA, de conformidad al PLAN NACIONAL DE UNIVERSALIZACION
(PNU), suscrito con la Administración Municipal de Cubarral, Meta".
Igualmente ordenó al FONDO EDUCATIVO REGIONAL de Villavicencio cancelar "en
el término de cuarenta y ocho (48) horas, el salario mensual causado y adeudado
a la docene DORA NELCY HERNANDEZ ACOSTA...".  Lo anterior, de conformidad
con las siguientes consideraciones:
1.
Es el Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo MEN, el encargado de
cancelar a los educadores designados por el Municipio de Cubarral con ocasión
del PLAN NACIONAL DE UNIVERSALIZACION, los salarios correspondientes a cada
mesada, para lo cual "utilizará el FONDO EDUCATIVO REGIONAL (FER) de Villavicencio"
que ubicará los recursos en la Tesorería Municipal.  En el caso sub lite, el
Ministerio "no ha ubicado los dineros correspondientes a cada
salario...".
2.
Es derecho de toda persona escoger o aceptar un cargo del cual dependerá el
sustento del trabajador y de su familia.  La docente HERNANDEZ ACOSTA,
"pese a estar laborando desde el mismo momento de su posesión se ha visto
privada del pago de su salario mensual, el cual hasta la fecha no ha recibido
ninguna mesada, viéndose sometida ésta y su familia a un estado de necesidad
que desconoce su más mínimo derecho".  Estima el fallador de instancia que
"con relación al trabajo no basta simplemente con permitir al trabajador
el desempeño de una actividad determinada, si de otra parte, es realizada en
condiciones injustas o que afecten la dignidad humana, por lo tanto no es
lícito en ningún caso al patrono, llámese particular o la misma Administración,
el desconocimiento de los principios mínimos fundamentales establecidos por el
Artículo 53 complementario del Artículo 25 de la Constitución Política".
III.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
A.
LA COMPETENCIA
En
atención a lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral
noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,
35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer de la
sentencia que resolvió acerca de la acción de tutela de la referencia. Se
procede a la revisión en virtud de la selección practicada por la Sala
correspondiente y del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento
de esta Corporación.
B.
LA MATERIA
La
docente DORA NELCY HERNANDEZ ACOSTA, acudió al mecanismo de protección previsto
en el Artículo 86 de la Carta, invocando los derechos contemplados en los Artículos
11, 13, 25, 48 y 53 del ordenamiento superior, en su sentir vulnerados por la
falta de pago de salarios y prestaciones sociales durante ocho (8) meses del
año próximo pasado, pese a haber desempeñado sus tareas como "EDUCADORA
nombrada en propiedad".  El Juzgado Penal del Circuito de Acacías (Meta)
resolvió favorablemente la acción de tutela impetrada luego de establecer que
la actitud del Ministerio de Educación Nacional conculcaba el derecho del
trabajo que según el fallador de instancia, comprende el desarrollo de la
actividad de que se trate "en condiciones dignas y justas",
condiciones "enunciadas como principios fundamentales en el Artículo
53".
Corresponde
a esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional efectuar el análisis del
caso sub-lite y para ello considera indispensable aproximarse al señalamiento
del contenido mínimo del derecho al trabajo como pauta para apreciar las
circunstancias propias y específicas de la situación planteada en la presente
causa.
La
Constitución Política de 1991 otorga a la temática laboral un destacado
tratamiento, aspecto que revela la importancia que el constituyente quiso
otorgarle al trabajo dentro del marco de un estado social y democrático de
derecho.  El preámbulo de la Carta enuncia el trabajo como uno de los bienes
que la organización política pretende asegurar a sus integrantes, al paso que
el Artículo primero lo erige en valor fundante de la República.  Estos
postulados se encuentran en perfecta armonía con el reconocimiento que el
Artículo 25 superior hace del trabajo en tanto derecho y obligación social que
"goza en todas sus modalidades, de la especial protección del
Estado", predicados que se complementan con las "condiciones dignas y
justas", integradas al derecho mismo y que, según lo tiene establecido la
jurisprudencia de esta corporación, son las enunciadas como principios mínimos
fundamentales en el Artículo 53 constitucional, a saber:
"igualdad de oportunidades para los
trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y
calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los
beneficios mínimos establecidos en las normas laborales; facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de
las fuentes formales del derecho; primacía de la realidad sobre formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la
seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario;
protección especial a la mujer a la maternidad y al trabajador menor de
edad".  (Sentencia No. T.457/92.  Magistrado Ponente Dr. Ciro Angarita
Barón)
Así
pues, el contenido del derecho al trabajo, tenido por fundamental, desde una
perspectiva individual involucra la posibilidad de desempeñar libremente una
actividad lícita determinada, pero no se agota en esa faceta tan importante,
sino que expande un poco más su ámbito para cobijar elementos adicionales, así
por ejemplo, las condiciones en que esa labor se desarrolla, condiciones que,
por ende no son constitucionalmente irrelevantes.
Ahora
bien, dentro del conjunto de los principios mínimos fundamentales el Artículo
53 de la Carta incorpora la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional
a la cantidad y calidad del trabajo".  Es obvio que quien desempeña un
trabajo al servicio de un empleador, por ese medio busca satisfacer necesidades
de diversa índole, propósito en razón del cual espera como contraprestación a
su labor la obtención de los recursos o emolumentos necesarios a la finalidad
de lograr conservación, subsistencia, desarrollo material y cultural.  El
derecho al trabajo comporta, entonces, una oportunidad para ganarse la vida y
desde este punto de vista repercute en el bienestar del trabajador, de los
miembros de su familia o de las personas a su cargo.  Esta previsión
constitucional consulta no sólo principios de teoría económica sino también
imperativos de naturaleza humana y familiar, en un esfuerzo por asegurar la
primacía de la dignidad cuyo respeto, que al igual que el trabajo, constituye
valor fundante de la República.  (Artículo 1, Constitución Nacional).
Esa
medida de raígambre profundamente humana se halla tan arraigada en la sociedad
de nuestro tiempo que, con fórmulas diversas, pero conducentes todas ellas a
reconocer el derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, ha sido
recogida por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Artículo 23),
por el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales
(Artículo 7) y además por las constituciones de Brasil (Artículo 7), España
(Artículo 35), Italia (Artículo 36), México (Artículo 123), Portugal (Artículo
54) y Venezuela (Artículo 87), entre otras.
Ahora
bien, los criterios que se dejan expuestos tienen cabal operancia en el campo
de la función pública que se ocupa de las relaciones establecidas entre la
adminsitración y sus servidores, pues "la administración como una de las
mayores fuentes de empleo no puede desconocer el valor del trabajo, así como la
prevalencia de los principios enunciados en el Artículo 53 de la Constitución
Nacional".  Así la entendió la Corte Constitucional cuando en la
antecitada Sentencia No. 457 de 1992 expuso:
Si bien la Administración al momento de escoger sus
funcionarios lo hace sobre presupuestos de necesidad del servicio y utilidad
pública para que determinado empleo sea desempeñado, no indica ello que la
administración imponga su voluntad sobre la persona designada, pues el funcionario
también posee intereses y derechos que, si en determinado momento ceden por la
necesidad del servicio, superviven en lo que hace a la igualdad -en las
condiciones de acceso al servicio-, la libertad y la protección jurisdiccional
de su patrimonio.
La Administración no puede unilateralmente entrar a
variar los derechos de sus servidores.  Se encuentra limitada por factores
tales como la autoregulación sobre forma de vinculación al servicio, los
derechos que a partir de ella se generan y la forma en que ha de efectuarse el
retiro.  Es la misma Ley la que ha establecido los derechos y deberes de que
gozan las distintas clases de servidores; ella permite a la Administración
variar alguna condiciones dentro de ciertos límites en lo que hace a la función
pública.
Dentro de este contexto el funcionario tiene el
derecho de conocer desde el inicio las condiciones en las que ha de desarrollar
su actividad decidiendo libremente si desea o no aceptar el cargo para el cual
ha sido designado; por supuesto, no le es dado discutir las condiciones de su
ejercicio, pues ellas están establecidas en la Ley.
Aquí no prima la voluntad de la administración
porque no estamos frente a una carga pública sino ante una función pública.
A
la luz de los postulados transcritos resulta claro que el simple nombramiento
de una persona para desempeñar un cargo, genera derechos, situación que se
torna más nítida cuando esa persona se posesiona y empieza a cumplir la tarea
para la cual fue designada.  Dentro de esos derechos se cuenta la respectiva
contraprestación consistente en el salario y ciertas prestaciones sociales.
EL
CASO CONCRETO
El
Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Cubarral (Meta) suscribieron
el "Convenio No. 171-PD-92 para la creación y financiación de plazas
docentes municipales - Plan Universalización de la Educación Básica Primaria-
Crédito Birf 3010-Co-", en virtud del cual el Municipio se comprometió
para con el Fondo "a adelantar las acciones tendientes a la creación de
diez plazas docentes municipales correspondientes a la categoría del grado
primero (1o.)...".  Se acordó que "la financiación durante los meses
de septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año de 1992, el año de 1993 y
el año de 1994 estará a cargo del Ministerio de Educación Nacional, a través
del Fondo MEN..." que se obligó a "ubicar en forma sucesiva los
dineros previstos en la cláusula primera de este contrato, en la Tesorería del
Fondo Educativo Regional del Departamento respectivo" y a "cumplir
con la anterior obligación durante los años 1992, 1993 y 1994...".
Con
base en el anterior convenio, mediante Decreto No. 012 de enero treinta (30) de
1993, el Alcalde Municipal de Cubarral nombró en "en propiedad y como
educadora en el nivel de BASICA PRIMARIA, a la señorita DORA NELCY HERNANDEZ
ACOSTA ..." quien se posesionó el día primero de febrero de 1993,
"del cargo de profesora de la Escuela San Cayetano, de la Vereda Brisas
del Tonoa, de este municipio...".  Según información aportada por la
Tesorería Municipal de Cubarral y corroborada por la representante del
Ministerio de Educación ante el FER del Meta, a la docente HERNANDEZ ACOSTA no
se le canceló "ningún salario correspondiente a los meses de febrero hasta
septiembre de 1993, en razón a que el FONDO DEL MINISTERIO DE EDUCACION
NACIONAL no ha cumplido lo pactado en el Convenio No. 171 PD-92- PLAN DE
UNIVERSALIZACION DE LA EDUCACION BASICA PRIMARIA-, como es el giro de los
recursos para cubrir los respectivos pagos de los trece profesores nombrados
por el Municipio, a raíz de una orden emanada por el Ministerio de Educación
Nacional...".
Constan
en el expediente diferentes comunicaciones dirigidas por los maestros a la
División de Educación del Ministerio de Hacienda, al señor Alcalde Municipal, a
la Secretaria Ejecutiva de PLAN NACIONAL DE UNIVERSALIZACION, a la delegada del
Fondo Educativo Regional FER, en las que recaban una solución urgente al
problema.  Aparecen así mismo las actas de reuniones en las que los docentes
acordaron el cese de actividades.  El señor Alcalde Municipal informó que el
Municipio "cumplió a cabalidad con toda la documentación que el Fondo
-MEN- exigió..." y que "a finales del mes de septiembre del año en
curso, el Alcalde, Personero Municipal y los docentes nombrados mediante el Convenio,
nos trasladamos a las oficinas del Ministerio en Bogotá, con el fin de obtener
una respuesta y personalmente les manifestaron a los docentes que a finales del
mes de octubre les estarían cancelando sus haberes".
Sin
mayores esfuerzos se aprecia la ostensible violación del derecho al trabajo que
proyecta sus nocivas consecuencias en la afectación de otros derechos, tales
como el derecho al mínimo vital, y de la esfera propia de los familiares de la
accionante y aún de la correspondiente a los beneficiarios del servicio público
de educación.  Las condiciones dignas y justas propicias para el disfrute del
derecho al trabajo aparecen notablemente menoscabadas, de manera que la Sala
considera procedente conceder el amparo tutelar y por ello confirmará la
Sentencia revisada. Estima la Sala que no resulta conducente aducir la
existencia de otro medio de defensa judicial, pues las características del caso
concreto son de tal naturaleza que se torna imperioso proteger el derecho
vulnerado, para lo cual la acción de tutela brinda la mejor solución en
términos de eficacia, ya que no resultaría lógico ni jurídico hacer depender,
en este evento, la vigencia de los derechos constitucionales fundamentales de
eventuales respuestas procuradas mediante las vías ordinarias, que por tardías,
prácticamente terminarían anulando el derecho.  Es preferible una respuesta de
este tipo a patrocinar una demora que ya ha conducido al cese de actividades.
La
solución anterior se basa en las peculiaridades del caso bajo examen.  En otras
oportunidades la Corte ha negado la protección pedida porque los avatares
propios del manejo presupuestal conducen claramente a la constatación de la no
existencia de la apropiación destinada a satisfacer algunas demandas similares
de los asociados, y no siendo el Juez ordenador del gasto, mal podría proferir
una orden de inmediato cumplimiento encaminada a lograr de la Administración
una apresurada provisión de recursos no previstos.  Empero, se repite, la
situación aquí estudiada es diferente debido a que el Ministerio de Educación,
Fondo MEN, firmó convenio con el Municipio de Cubaral  y se comprometió a girar
unos recursos con cargo a un crédito del BIRF para que el Municipio financiara
las plazas docentes creadas con ocasión el Plan de Universalización de la
Educación Básica Primaria; así las cosas, no sería entendible la creación de
unas plazas docentes sin el debido respaldo presupuestal. Lo que se infiere es
que esa creación estuvo necesariamente precedida de las provisiones
respectivas, más aún cuando el convenio firmado el siete (7) de septiembre de
mil novecientos noventa y dos (1992) exige, de conformidad con su propio texto,
para su perfeccionamiento y legalización, el "Registro Presupuestal por
parte de la Jefatura de Presupuesto del Fondo MEN".  No es clara la demora
en que ha incurrido el Ministerio.  En ninguna parte del expediente aparece que
haya negado u objetado algo, por el contrario, según se desprende de varios
escritos ha prometido cancelar lo debido.  Nada se sabe entonces acerca de la
provisión y del destino de unos recursos que ab nitio han debido estar
apropiados y destinadas al cumplimiento del convenio.  Lo evidente es que a la
profesora HERNANDEZ ACOSTA se le nombró y se le posesionó, por medio de actos
administrativos que gozan de la presunción de legalidad, y que habiendo
cumplido con su deber no tiene por qué soportar las consecuencias de posibles
errores en que hubiere podido incurrir la administración, o de la simple
negligencia de los funcionarios.
IV.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de  la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
CONFIRMAR la Sentencia proferida por el Juzgado Penal  del Circuito de
Acacías (Meta), el día quince (15) de octubre de mil novecientos noventa y tres
(1993).
SEGUNDO.
LIBRENSE por secretaría las comunicaciones a que hace referencia el
artículo 36 del decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
Ponente
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General