C-280-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-280/13
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Cosa juzgada constitucional respecto de la expresión “ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno”, contenida en el artículo 3 de la ley
1448 de 2011
LEY DE VICTIMAS-Contenido y alcance/MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION
INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Alcance/LEY DE
VICTIMAS-Instrumento de justicia transicional/MEDIDAS PARA ALIVIAR EL
DESPLAZAMIENTO FORZADO Y POSIBILIDAD DE RETORNO A LAS TIERRAS DESPOJADAS-Instrumentos
internacionales/PRINCIPIOS DENG Y PRINCIPIOS PINHEIRO-Instrumentos
internacionales contenidos en documentos de las Naciones Unidas
La referida ley contiene un trascendental estatuto a
través del cual se procura articular un conjunto de disposiciones especiales,
adicionales a las previamente contenidas en los principales códigos y en
otras leyes de carácter ordinario, relativas a los derechos de las víctimas de
unos determinados hechos punibles y de otras situaciones consecuenciales,
reglas que en razón a este carácter especial se superponen y se aplicarán de
manera preferente, o según el caso adicional, al contenido de esas normas ordinarias
durante su vigencia, que de manera expresa se previó temporal, por el plazo de
diez (años) hasta junio de 2021. Según lo plantea su artículo 1°, su principal
propósito es asegurar a las personas afectadas la efectividad de los derechos a
la verdad, la justicia y la reparación, así como la garantía de no repetición
de los hechos victimizantes, beneficios que la misma ley entiende como
manifestación y reconocimiento de la dignidad humana que es inherente a
aquéllas. Por otra parte, debe resaltarse que la expedición de una norma con
estos objetivos y contenidos sería además expresión del cumplimiento por parte
del Estado colombiano del mandato general contenido en varios importantes
tratados internacionales que imponen a los países suscriptores la obligación de
adoptar las medidas de carácter legislativo o de otro tipo que resulten
necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno goce y protección de los
derechos reconocidos por esos mismos instrumentos. Ello por cuanto, sin lugar a
dudas, la crítica situación que hace décadas viven en Colombia las llamadas
víctimas del conflicto armado interno configura un escenario de masiva
violación de tales derechos a grandes sectores de la población, muy distante de
su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y reclama intervención por
parte del Estado. Sin embargo, es claro que el contenido específico de las
normas con las que el legislador pretenda afrontar este problema y garantizar
los referidos derechos puede en principio ser decidido autónomamente por éste,
salvo en caso de existir razones o parámetros específicos de carácter
constitucional. Según ya se mencionó, es necesario recordar que a partir de sus
objetivos y sus contenidos la Ley de Víctimas ha de ser considerada una ley especial,
aplicable solo a determinadas situaciones, las definidas en sus artículos 1° a
3°, las cuales no se regirán por las normas generales que de otra manera
gobernarían los respectivos temas, entre ellos la prestación por parte del
Estado de servicios de salud, educación o vivienda, las reglas sobre
recuperación de la propiedad indebidamente ocupada por terceros y sobre las
restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad, la justicia y la
reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos punibles,
entre otras, normas que por tal razón no podrán entenderse derogadas ni
afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia de
esta nueva ley, pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los
casos no cubiertos por estas reglas especiales. Esta última reflexión resulta
válida incluso al considerar la regla contenida en el artículo 208 de la Ley de
Víctimas, según la cual aquella “deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias”, así como la prevista en el artículo 71 del Código Civil sobre la
llamada derogatoria tácita, la que según esa norma explica ocurre “cuando la
nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley
anterior”. Para la Sala es claro que estas reglas no impiden la vigencia
continuada de las normas preexistentes sobre las materias de que ahora trata la
Ley de Víctimas, pues a más de no haberse señalado como derogada ninguna en
particular, tampoco podría afirmarse que ellas resultan contrarias o
inconciliables con los nuevos preceptos, que como se ha explicado, aplican solo
dentro de un específico y limitado contexto, y sólo dentro de éste podrían
generar efecto derogatorio, respecto de normas que con anterioridad hubieran
regulado las mismas situaciones fácticas así delimitadas. Finalmente, debe
tenerse en cuenta que en varias ocasiones a lo largo de su texto la Ley 1448 de
2011 alude y/o remite a lo que denomina la normatividad vigente, lo que a
juicio de la Corte constituye refrendación, tanto del carácter especial y
adicional de sus disposiciones, como de la no derogación de las normas
generales anteriormente aplicables. Así las cosas, la plena vigencia de la
preceptiva previamente existente será premisa clara e insustituible del
presente análisis de constitucionalidad. Ahora bien, conforme a expresa
previsión legislativa, una de las facetas de especialidad que caracteriza las
disposiciones de esta ley es el hecho de ser concebida como un instrumento de
justicia transicional, concepto que este tribunal ha entendido como una
institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos
esfuerzos que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de
violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de
derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de
paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de excepción
frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones penales
corrientes. Según lo ha reconocido la jurisprudencia, la presencia de este
elemento implica una consideración adicional que se ve reflejada en el
contenido concreto de las instituciones diseñadas para resguardar y proteger en
forma adecuada los derechos de las víctimas previstos en la Constitución y en
los instrumentos internacionales sobre la materia que hacen parte del bloque de
constitucionalidad. A partir de lo anterior, y en lo atinente a las reglas que
conforman el parámetro de constitucionalidad de la presente decisión, la Corte
destaca que aquel está conformado, además del texto superior, por los tratados
internacionales sobre derechos humanos y sobre derechos sociales, económicos y
culturales, definidos por esta Corte como parte integrante del bloque de
constitucionalidad, cuyo contenido se pretende contribuir a cumplir mediante la
expedición de esta ley. Entre ellos cabe destacar el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos
también conocida como Pacto de San José, el Pacto Internacional de Derechos
Sociales, Económicos y Culturales PIDESC, el Protocolo Adicional a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre Derechos Sociales, Económicos
y Culturales – Protocolo de San Salvador, todos ellos ratificados y vinculantes
para Colombia. En esa misma línea,
y en razón de los temas sobre los cuales versan las disposiciones acusadas,
entre ellos las medidas para aliviar el desplazamiento forzado y la posibilidad
de retorno a las tierras que hubieren sido despojadas, son también pertinentes
otros documentos de carácter internacional, que aún no teniendo el carácter de
tratados, han sido reconocidos por este tribunal como criterios relevantes en
torno al tratamiento de tales temas por el Estado colombiano, e incluso como
parte integrante del bloque de constitucionalidad en sentido lato. En este
carácter deberán tenerse en cuenta varios documentos de las Naciones Unidas,
entre otros los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, también
conocidos como Principios Deng (por el apellido del relator que los compiló),
los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los
Refugiados y las Personas Desplazadas, que por igual razón son conocidos como
Principios Pinheiro, y los Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de
las Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de
Derechos Humanos y de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario
a interponer recursos y obtener reparaciones.
MANDATO DE PROGRESIVIDAD EN LOS DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Aplicación derivada del carácter prestacional
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas en materia de educación/MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y
REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Acceso y
exención de costos académicos a la carencia de recursos/DERECHO A LA
EDUCACION-Gratuidad
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL
A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Normatividad aplicable/DECRETOS REGLAMENTARIOS-Alcance/POTESTAD
REGLAMENTARIA-Alcance
LEY DE VICTIMAS-Carácter especial
La Sala destacó que la Ley 1448 de 2011 de la cual
hacen parte todas las disposiciones acusadas es una ley de carácter especial,
pues regula respecto de los sujetos y personas determinados en su artículo 3°
un conjunto de temas que en la mayoría de los casos se encuentran también
previstos, aunque de distinta forma, en leyes preexistentes, las cuales no son
derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por la expedición de esta norma.
En consecuencia, sus disposiciones se aplicarán durante su vigencia respecto de
los sujetos antes señalados. En esta perspectiva, la Corte puntualizó que los
contenidos específicos de su preceptiva no pueden ser cuestionados por la
presunta infracción del principio de progresividad, pues el grado de protección
antes alcanzado conforme a las leyes que regulan cada materia permanece vigente
y no resulta menoscabado por efecto de esta norma.
LEY DE VICTIMAS-No deroga ni afecta normas que contienen el desarrollo principal del
derecho a la educación
LEY DE VICTIMAS-Alcance de la derogatoria
contenida  en inciso segundo del artículo 60 de la ley 1448 de 2011/POTESTAD
DEROGATORIA DEL CONGRESO-Jurisprudencia constitucional/LEY DE VICTIMAS-No
se trata de una norma que respecto de toda la población trace políticas
públicas para el cumplimiento de uno o más de los derechos sociales, económicos
y culturales/LEY DE VICTIMAS-Se trata de reglas directamente
enfocadas a la plena recuperación de las llamadas víctimas/PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Alcance
LEY DE VICTIMAS-Inexequibilidad de la
expresión “que no contraríen la presente ley”, contenida en inciso segundo del
artículo 60 de la ley 1448 de 2011
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio de distinción/PRINCIPIO DE
DISTINCION-Criterio relevante para el análisis de constitucionalidad
de normas que brindan atención y protección de víctimas en escenarios como el
regulado en la ley 1448 de 2011
SERVICIOS SOCIALES DEL GOBIERNO Y REPARACION DE LAS
VICTIMAS-Constituyen deberes y
acciones diferenciables/SERVICIOS SOCIALES DEL GOBIERNO Y REPARACION DE LAS
VICTIMAS-Distinción/OFERTA INSTITUCIONAL EN MATERIA DE ATENCION A
VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Definición/REPARACION DE LAS VICTIMAS-Noción
amplia y comprehensiva
VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Alcance del
concepto contenido en el artículo parcial de la Ley 1448 de 2011
MEDIDAS DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Declaración
sobre los hechos que configuran la situación de desplazamiento
ATENCION
INTEGRAL A PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Retornos y
reubicaciones
Acerca de algunas expresiones y reglas contenidas en
los artículos 66 y 67 de la Ley 1448 de 2011 relativas al retorno de las
víctimas de desplazamiento interno, la Corte encontró que tales reglas no
resultan desproporcionadas, ni trasladan a las personas desplazadas la carga de
aliviar o solucionar su propia situación, responsabilidad que corresponde al
Estado. En consecuencia, se declara la exequibilidad de estos apartes, con un
condicionamiento en el caso de la norma que impone a los víctimas desplazadas
la obligación de informar al Ministerio Público cuando no existan condiciones
de seguridad para permanecer en el lugar elegido para el retorno, que sí se
estima parcialmente desproporcionada, advirtiendo que el no lleno de esta carga
no podrá privar a tales personas del derecho a ser nuevamente reubicados en un
lugar seguro.
MEDIDAS DE
ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO
INTERNO-Medidas
de restitución en materia de vivienda
SUBSIDIO
FAMILIAR DE VIVIENDA A PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Cuantía máxima
Referencia: expediente D-9321
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
3°, 51, 60, 61, 66, 67, 123 y 132 (todos parcialmente) y 125 de la Ley 1448 de
2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Álvaro Huertas Molina y otros
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  quince (15) de mayo de dos mil trece
(2013).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución,
Política, el señor Álvaro Huertas Molina y otros 396 ciudadanos cuyos nombres,
números de identificación, firmas y huellas fueron adjuntados, presentaron ante
este tribunal demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 125, así como
contra distintas expresiones contenidas en los artículos 3°, 51, 60, 61, 66,
67, 123 y 132 de la Ley 1448 de 2011, “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones”.
Mediante auto de octubre 11 de 2012 el Magistrado
sustanciador admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto y
correr traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor.
En esa misma decisión se ordenó comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente
del Congreso y a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de
Hacienda y Crédito Público y de Agricultura y Desarrollo Rural. Además se
extendió invitación al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a
la Fiscalía General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, a la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación CNRR, a la Comisión Colombiana
de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad DEJUSTICIA,
al Centro de Investigación y Educación Popular CINEP, a la Fundación Nuevo Arco
Iris y a la Corporación Viva La Ciudadanía, así como a las facultades de
Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes,
Pontificia Javeriana, de Antioquia, Industrial de Santander, del Norte y
Nacional de Colombia, para que si lo estimaban pertinente, se pronunciaran
sobre la exequibilidad de los segmentos normativos acusados.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de las normas contra las
cuales se dirige la demanda, de conformidad con su publicación en el Diario
Oficial N° 48.096 del 11 de junio de 2011, destacándose en negrilla los
fragmentos acusados:
“LEY
1448 DE 2011
(junio 10)
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia
y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 3°.VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para los
efectos de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan
sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como
consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de
violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera
permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta (sic) se le hubiere dado muerte o estuviere
desaparecida. A falta de estas (sic), lo serán los que se encuentren en
el segundo grado de consanguinidad ascendente.
De la misma forma, se consideran víctimas las personas
que hayan sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o
para prevenir la victimización.
La condición de víctima se adquiere con independencia
de que se individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta
punible y de la relación familiar que pueda existir entre el autor y la
víctima.
(…)                 (…)             (…)
ARTÍCULO 51. MEDIDAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN. Las distintas autoridades educativas adoptarán, en el
ejercicio de sus competencias respectivas, las medidas necesarias para asegurar
el acceso y la exención de todo tipo de costos académicos en los
establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar, básica y
media a las víctimas señaladas en la presente ley, siempre y cuando estas no
cuenten con los recursos para su pago. De no ser posible el acceso al
sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo con instituciones
privadas.
En educación superior, las instituciones técnicas
profesionales, instituciones tecnológicas, instituciones universitarias o
escuelas tecnológicas y universidades de naturaleza pública, en el marco de su
autonomía, establecerán los procesos de selección, admisión y matrícula que
posibiliten que las víctimas en los términos de la presente ley, puedan acceder
a sus programas académicos ofrecidos por estas instituciones, especialmente
mujeres cabeza de familia y adolescentes y población en condición de
discapacidad.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional
incluirá a las víctimas de que trata la presente ley, dentro de las estrategias
de atención a la población diversa y adelantará las gestiones para que sean
incluidas dentro de las líneas especiales de crédito y subsidios del ICETEX.
Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren
para la formación que imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se
priorizará, facilitará y garantizará el acceso a las víctimas de que trata la
presente ley.
(…)                 (…)             (…)
ARTÍCULO 60. NORMATIVIDAD APLICABLE Y DEFINICIÓN. La atención a las víctimas del desplazamiento
forzado, se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con
la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población
desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten.
Las disposiciones existentes orientadas a lograr el
goce efectivo de los derechos de la población en situación de desplazamiento,
que no contraríen la presente ley, continuarán vigentes.
PARÁGRAFO 1o. El costo en el que incurra el Estado en
la prestación de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso
será descontado del monto de la indemnización administrativa o judicial a que
tiene derecho esta población.
Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y
que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador,
exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición.
PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley, se
entenderá que es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha
visto forzada a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad
de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su
integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se
refiere el artículo 3o de la presente Ley.
ARTÍCULO 61. LA DECLARACIÓN SOBRE LOS HECHOS QUE
CONFIGURAN LA SITUACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO. La persona víctima de
desplazamiento forzado deberá rendir declaración ante cualquiera de las
instituciones que integran el Ministerio Público, dentro de los dos (2) años
siguientes a la ocurrencia del hecho que dio origen al desplazamiento, siempre
y cuando estos hechos hubiesen ocurrido a partir del 1o de enero de 1985, y no
se encuentre registrada en el Registro Único de Población Desplazada.
La declaración hará parte del Registro Único de
Víctimas, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 155 de la presente Ley. La valoración que realice el
funcionario encargado de recibir la solicitud de registro debe respetar los
principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza legítima y
prevalencia del derecho sustancial.
PARÁGRAFO 1o. Se establece un plazo de dos (2) años
para la reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas del
desplazamiento de años anteriores podrán declarar los hechos con el fin de que
se decida su inclusión o no en el Registro.
Para este efecto, el Gobierno Nacional adelantará una
campaña de divulgación a nivel nacional a fin de que las víctimas de
desplazamiento forzado que no han declarado se acerquen al Ministerio Público
para rendir su declaración.
PARÁGRAFO 2o. En las declaraciones presentadas dos
años después de la ocurrencia del hecho que dio lugar al desplazamiento
forzado, el funcionario del Ministerio Público deberá indagar sobre las
razones por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha declaración,
con el fin de determinar si existen barreras que dificulten o impidan la
accesibilidad de las víctimas a la protección del Estado.
En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las
circunstancias de tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento para
contar con información precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del
declarante al Registro.
PARÁGRAFO 3o. En evento de fuerza mayor que haya
impedido a la víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración en el
término establecido en el presente artículo, se empezará a contar el mismo
desde el momento en que cesen las circunstancias motivo de tal impedimento.
La víctima de desplazamiento forzado deberá informar
al funcionario del Ministerio Público, quien indagará por dichas circunstancias
y enviará la diligencia a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas para que realice las acciones pertinentes de
acuerdo a los eventos aquí mencionados.
(…)                 (…)             (…)
ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el
propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de
desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo
condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio
que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos,
a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.
Cuando no existan las condiciones de seguridad para
permanecer en el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio
Público y declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.
PARÁGRAFO 1o. La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adelantar las acciones
pertinentes ante las distintas entidades que conforman el Sistema Nacional de
Atención y Reparación a las Víctimas para garantizar la efectiva atención
integral a la población retornada o reubicada, especialmente en lo relacionado
con los derechos mínimos de identificación a cargo de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, salud a cargo del Ministerio de la Protección Social,
educación a cargo del Ministerio de Educación Nacional, alimentación y
reunificación familiar a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
vivienda digna a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial cuando se trate de vivienda urbana, y a cargo del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de vivienda rural y orientación
ocupacional a cargo del Servicio Nacional de Aprendizaje.
PARÁGRAFO 2o. La Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, reglamentará el procedimiento
para garantizar que las personas víctimas de desplazamiento forzado que se
encuentren fuera del territorio nacional con ocasión de las violaciones a las
que se refiere el artículo 3o de la presente Ley, sean incluidas en los programas
de retorno y reubicación de que trata el presente artículo.
ARTÍCULO 67. CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE
VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA. Cesará la condición de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando
la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios
o de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce
efectivo de sus derechos. Para ello accederá a los componentes de atención
integral al que hace referencia la política pública de prevención, protección y
atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al
artículo 60 de la presente Ley.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional establecerá los
criterios para determinar la cesación de la situación de vulnerabilidad y debilidad
manifiesta a causa del hecho mismo del desplazamiento, de acuerdo con los
indicadores de goce efectivo de derechos de la atención integral definidos
jurisprudencialmente.
PARÁGRAFO 2o. Una vez cese la condición de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del
desplazamiento, se modificará el Registro Único de Víctimas, para dejar
constancia de la cesación a la que se ha hecho referencia en este artículo.
En todo caso, la persona cesada mantendrá su condición
de víctima, y por ende, conservará los derechos adicionales que se desprenden
de tal situación.
PARÁGRAFO 3o. Hasta tanto el Registro Único de
Víctimas entre en operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único
de Población Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.
(…)                 (…)             (…)
ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA
DE VIVIENDA. Las víctimas cuyas
viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo,
tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en
las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de
vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio de que el
victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o indemnización.
Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de
Vivienda de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a
los mecanismos especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan, modifican o
adicionan.
El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, o la entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, o la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá
las funciones que le otorga la normatividad vigente que regula la materia con
relación al subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo
en cuenta el deber constitucional de proteger a las personas que se encuentren
en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a
las solicitudes que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los
términos de la presente ley.
El Gobierno Nacional realizará las gestiones
necesarias para generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que
se asignen, en virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en
soluciones habitacionales.
PARÁGRAFO 1o. La población víctima del desplazamiento
forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno,
privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos
mayores desplazados y la población discapacitada desplazada.
PARÁGRAFO 2o. Se priorizará el acceso a programas de
subsidio familiar de vivienda a aquellos hogares que decidan retornar a los
predios afectados, previa verificación de condiciones de seguridad por parte de
la autoridad competente.
(…)                 (…)             (…)
ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del
subsidio familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue
en el momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés
social.
(…)                 (…)             (…)
ARTÍCULO 132. REGLAMENTACIÓN. El Gobierno Nacional, reglamentará dentro de los
seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley, el trámite,
procedimiento, mecanismos, montos y demás lineamientos para otorgar la
indemnización individual por la vía administrativa a las víctimas. Este
reglamento deberá determinar, mediante el establecimiento de criterios y
objetivos y tablas de valoración, los rangos de montos que serán entregados a
las víctimas como indemnización administrativa dependiendo del hecho
victimizante, así como el procedimiento y los lineamientos necesarios para
garantizar que la indemnización contribuya a superar el estado de
vulnerabilidad en que se encuentra la víctima y su núcleo familiar. De igual
forma, deberá determinar la manera en que se deben articular las
indemnizaciones otorgadas a las víctimas antes de la expedición de la presente
ley.
La víctima podrá aceptar, de forma expresa y
voluntaria, que la entrega y recepción de la indemnización administrativa se
entiende realizada en el marco de un contrato de transacción en el cual la víctima
acepta y manifiesta que el pago realizado incluye todas las sumas que este debe
reconocerle por concepto de su victimización, con el objeto de precaver futuros
procesos judiciales o terminar un litigio pendiente. Lo anterior, sin perjuicio
del reconocimiento de las demás medidas de reparación consagradas en la
presente ley, de los derechos no patrimoniales de las víctimas, y en el
entendido de que ello no releva al victimario de su obligación de reparar a la
víctima según sea establecido en el marco de un proceso judicial de cualquier
naturaleza.
En el evento que la víctima acepte que la entrega y
recepción de la indemnización administrativa se entiende realizada en el marco
de un contrato de transacción, el monto de esta indemnización será superior al
valor que le entregaría a la víctima por este mismo concepto, según el
reglamento que para el efecto expida el Gobierno nacional. Los funcionarios o
personal encargado de asesorar a las víctimas deberán manifestarle, de forma
clara, sencilla y explicativa, las implicaciones y diferencias de aceptar o no
que la indemnización sea realizada en el marco de un contrato de transacción.
PARÁGRAFO 1o. El presente artículo surtirá efectos
para las indemnizaciones administrativas que sean entregadas a partir de la
fecha de expedición de la presente ley, así la solicitud fuese hecha con
anterioridad. Así mismo, las víctimas que al momento de la expedición de la
presente ley hubiesen recibido indemnización administrativa por parte del
Estado, contarán con un (1) año contado a partir de la expedición de la
presente ley para manifestarle por escrito, a la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional o a la Unidad Administrativa
Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas si ya estuviese en
funcionamiento, si desean aceptar de forma expresa y voluntaria que la
indemnización administrativa fue entregada en el marco de un contrato de
transacción en los términos del presente artículo. En este evento, la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional o a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las Víctimas según sea
el caso, deberá volver a examinar el monto de la indemnización entregado a la
víctima y comunicarle el procedimiento que debe surtirse, de conformidad con el
reglamento que el Gobierno Nacional establezca para el efecto, para entregar
las sumas adicionales a que haya lugar.
PARÁGRAFO 2o. El Comité Ejecutivo de que trata los
artículos 164 y 165 de la presente ley será el encargado de revisar, por
solicitud debidamente sustentada del Ministro de Defensa, el Procurador General
de la Nación o el Defensor del Pueblo, las decisiones que conceden la
indemnización por vía administrativa. Esta solicitud de revisión procederá por
las causales y en el marco del procedimiento que determine el Gobierno
Nacional.
En este sentido, el Comité Ejecutivo cumplirá las
funciones de una instancia de revisión de las indemnizaciones administrativas
que se otorguen y establecerá criterios y lineamientos que deberán seguir las
demás autoridades administrativas a la hora de decidir acerca de una solicitud
de indemnización. La decisión que adopte el Comité Ejecutivo será definitiva y
mientras ejerce la función de revisión no se suspenderá el acceso por parte de
la víctima a las medidas de asistencia, atención y reparación de que trata la
presente ley.
PARÁGRAFO 3o. La indemnización administrativa para la
población en situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar,
en dinero y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que
para el efecto defina el Gobierno Nacional:
I. Subsidio integral de tierras;
II. Permuta de predios;
III. Adquisición y adjudicación de tierras;
IV. Adjudicación y titulación de baldíos para
población desplazada;
V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la
modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento
básico, o
VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en
las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva.
La suma que sea adicional al monto que para la
población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para los
mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma
de indemnización administrativa.
PARÁGRAFO 4o. El monto de los 40 salarios mínimos
legales vigentes del año de ocurrencia del hecho, que hayan sido otorgados en
virtud del artículo 15 de la Ley 418 de 1997 por la Agencia Presidencial
para la Acción Social y la Cooperación Internacional con motivo de hechos
victimizantes que causan muerte o desaparición forzada, o el monto de hasta 40
salarios mínimos legales vigentes otorgados por la incapacidad permanente al
afectado por la violencia, constituyen indemnización por vía administrativa.”
III.    LA DEMANDA
Los actores formularon ocho distintos cargos de
inconstitucionalidad dirigidos contra diferentes apartes normativos de la Ley
1448 de 2011, algunos de los cuales involucran simultáneamente fragmentos de
varios artículos, en los casos en que se considera que infringen el texto
superior por razones similares. Previamente, efectuaron otras extensas
consideraciones de carácter global, encaminadas a contextualizar el alcance de
tales cargos a partir del contenido de la jurisprudencia constitucional que
consideran relevante en relación con los temas que son objeto de esta ley.
3.1. Consideraciones generales previas
En este primer aparte, los demandantes incorporaron
algunas reflexiones de carácter general en relación con los principales
aspectos constitucionales que en su opinión resultan relevantes para dilucidar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Estas observaciones aluden, en
su orden: i) al principio de progresividad y la prohibición de regresividad en
relación con las materias sobre las cuales versa la ley parcialmente demandada;
ii) al hecho de haberse declarado por esta corporación un estado de cosas
inconstitucional en relación con el fenómeno del desplazamiento interno, así
como a la forma en que esta circunstancia limitaría la autonomía del órgano
legislativo; iii) a la necesidad de aplicar de manera específica un test de
proporcionalidad al momento de juzgar la constitucionalidad de las medidas
contenidas en una norma de esta temática.
En relación con lo primero, los actores comienzan
realizando un recuento de algunas decisiones de esta corporación, en las que se
habría destacado la importancia del principio de progresividad en relación con
el disfrute efectivo de los derechos sociales, económicos y culturales. De igual
manera, citan varios documentos internacionales integrantes del bloque de
constitucionalidad, entre ellos el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales PIDESC, los Principios de Limburgo de 1987 y las
Directrices de Maastricht de 1997, así como decisiones del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos, todos los cuales destacarían esa misma
necesidad.
Destacan que, en desarrollo de este principio, los
Estados deben trabajar por brindar a sus asociados los máximos niveles de cobertura
posibles en relación con estos derechos, y por incrementar tales niveles a
través del tiempo, sin que puedan excusar su inacción con el pretexto de la
progresividad[1]. De otro lado, señalan
también que la aplicación de esta perspectiva al desarrollo de tales derechos
implica restricciones a la autonomía del legislador, órgano que estaría
obligado a participar y contribuir al cabal desarrollo de los mismos, además de
lo cual debe abstenerse de aprobar normas que de cualquier manera restrinjan el
grado de disfrute ya alcanzado en relación con cada uno de ellos, medidas que
por esta razón se presumirían inconstitucionales, pese a lo cual podrían,
excepcionalmente, resultar válidas en razón a las limitaciones presupuestales
que constantemente afronta el Estado.
En esta línea, recuerdan que para efectos de
determinar la validez constitucional de disposiciones legales con este
contenido, esta Corte ha implementado el llamado test de regresividad,
en desarrollo del cual debe verificarse que la medida cuestionada i) no tenga
un carácter discriminatorio; ii) sea claramente necesaria; iii) exista un
compromiso de avance futuro, y iv) no desconozca ni implique restricción de los
mínimos, que en relación con el disfrute de tales derechos haya establecido la
jurisprudencia constitucional.
Sobre el hecho de haberse declarado un estado de cosas
inconstitucional, los actores comienzan por rememorar las razones que
condujeron a esa declaración, entre ellas el hecho de que las vulneraciones
advertidas se originan en graves problemas de carácter estructural, no
atribuibles a una sola entidad pública, y cuya solución necesariamente demanda
cambios en la formulación y ejecución de políticas públicas. Señalan que dentro
de un contexto de este tipo, el ejercicio de la función legislativa debe
enfocarse al logro de soluciones que permitan superar la situación identificada
como irregular y contraria al texto fundamental, mientras que la labor de este
tribunal como guardián y defensor de la integridad de la Constitución, debe
apuntar a verificar que las medidas adoptadas por el Congreso efectivamente
contribuyan a la superación de tales problemas.
A partir de lo anterior, insisten en que la
constitucionalidad de las disposiciones de una norma como la Ley 1448 de 2011,
que pretende implementar medidas de atención, asistencia y reparación integral
para personas que son víctimas de las situaciones entonces identificadas, debe
auscultarse desde esta perspectiva. Así las cosas, anuncian que buena parte de
los cargos que a continuación desarrollan comparten este enfoque, por lo que
este tribunal deberá tenerlo en cuenta al resolver sobre ellos.
3.2. Primer cargo: Se dirige contra la expresión “… y cuando éstas no cuenten con
recursos para su pago”, que hace parte del primer inciso del artículo 51 de
la ley parcialmente acusada, norma que incorpora medidas para hacer efectivo el
derecho de las víctimas a la educación. Esta frase se encuentra en la parte
final de la primera regla contenida en ese precepto, según la cual las
autoridades educativas deben asegurar a las víctimas el acceso a este servicio
y la exención de costos académicos en los niveles preescolar, básica y media.
De esta manera, la expresión demandada tiene por efecto condicionar la referida
exención de costos a la falta de capacidad económica. Los demandantes
consideran que esta restricción resulta violatoria de los artículos 13, 44, 67
y 93 de la Constitución, según los cuales la educación pública es gratuita.
Frente a esta regla, señalan los actores que el
artículo 44 del texto superior considera la educación un derecho fundamental de
los niños, que por ende no podría ser limitado en la forma en que lo hace la
norma acusada. De otro lado, resaltan que si bien el artículo 67 ibídem deja
abierta la posibilidad de que en la educación pública se cobren derechos
académicos a quienes puedan pagarlos, esta corporación mediante sentencia C-376
de 2010 sostuvo que a la luz de los tratados y preceptos aplicables que
integran el bloque de constitucionalidad, esa posibilidad resulta inaceptable
en lo que respecta a la educación básica. Así las cosas, la regla instituida en
este segmento normativo resulta desproporcionada, al comparar el ya referido
principio sobre gratuidad de la educación con la grave y apremiante situación
que aqueja a las personas y familias a quienes la Ley 1448 de 2011 define como
destinatarias de sus preceptos.
Como razones adicionales de la inconstitucionalidad
pretendida, afirman que esta norma no contiene una salvaguarda específica
respecto de los deberes que el Estado debe asumir para hacer efectivo el
derecho a la educación de las personas y/o comunidades que son objeto de esta
ley, y que por la ubicación que dentro de ella tiene el artículo 51, esta regla
viene a ser una medida de asistencia y atención a las víctimas, lo que implica
negar su carácter de derecho de todas las personas, según lo establecen los ya
citados artículos 44 y 67.
3.3. Segundo cargo: se refiere a la regla contenida en el segundo inciso del artículo 60
de esta ley, sobre normatividad aplicable a las víctimas de desplazamiento
forzado, según la cual las disposiciones preexistentes cuyo objeto sea el logro
del goce efectivo de los derechos de la población en situación de
desplazamiento que no contraríen lo dispuesto en esta nueva ley, continuarán
vigentes. Esta regla sería violatoria de los mandatos contenidos en los
artículos 1° y 2° del texto superior.
En este caso la razón que conduciría a la
inexequibilidad de este precepto tiene que ver con el hecho de que esa cláusula
podrá implicar la desaparición de normas preexistentes que al contener un
estándar de protección superior al garantizado por la nueva ley, resulten
contrarias a ésta. Esa circunstancia hace posibles situaciones en las que,
lejos de aplicarse el principio de progresividad, que según se explicó,
resulta obligatorio frente a los derechos económicos, sociales y culturales
sobre los cuales trata esta ley, habría regresividad, al derogarse
normas de mayor cobertura protectora y entrar en vigencia mandatos menos
favorables en relación con los mismos temas. Según alegan, dado que esta regla
pone en riesgo los logros alcanzados antes de la expedición de esta ley, tanto
por vía normativa como jurisprudencial en relación con la protección de las
víctimas de desplazamiento forzado, debe presumirse inconstitucional.
De otra parte, señalan que esta norma entraría en
conflicto con otro precepto de la misma Ley 1448 de 2011, concretamente su
artículo 27, según el cual las disposiciones de ésta deben ser interpretadas de
conformidad con los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos
ratificados por Colombia. Insisten en que la presencia de esta regla resulta
contradictoria y problemática para la aplicación e interpretación armónica de
esta importante ley, lo que también contribuiría a demostrar su
inconstitucionalidad.
3.4. Tercer cargo: Recae sobre la frase “Esta oferta, siempre que sea prioritaria,
prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas tiene efecto
reparador…”, contenida en el segundo inciso del parágrafo 1° del mismo
artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, en la que el sujeto “Esta oferta” se
refiere al conjunto de servicios de atención a las víctimas de desplazamiento
forzado, a los que alude el enunciado inicial del mismo precepto.
Para los actores, una regla de este contenido resulta
contraria al principio de distinción de las medidas de reparación, que son
esencialmente diferentes a las de ayuda y asistencia humanitaria y a las de
prestación de servicios sociales, principio que según explican, ha sido acogido
de manera coincidente por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y de este tribunal[2].
En la misma línea, incorporan a continuación sendas
definiciones sobre los conceptos de servicios sociales, ayuda humanitaria y
medidas de reparación, a partir de las cuales buscan resaltar las diferencias
existentes entre ellos, especialmente las relacionadas con la fuente de la cual
deriva en cada caso el deber del Estado de prestar tales servicios y con los
sujetos que deben ser beneficiarios de ellos. Más adelante, transcriben
fragmentos de algunas de las decisiones judiciales que sustentarían esta
postura jurisprudencial, a las cuales se hizo antes referencia.
Teniendo en cuenta que la regla contenida en el
segmento normativo atacado ignora esta diferenciación, consideran que debe ser
declarada inconstitucional.
3.5. Cuarto cargo: Se refiere a la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno” que hace parte del primer inciso del artículo 3° de la Ley
1448 de 2011, así como a la regla contenida en el parágrafo 2° del artículo 60
de la misma norma, relativa a quiénes se entiende como víctimas del
desplazamiento forzado para efectos de esta ley, definición que a su turno
alude a los sujetos delimitados en aquel artículo 3°. Según alegan, estas
disposiciones resultan contrarias al mandato del artículo 13 superior sobre el
derecho a la igualdad así como al contenido de los artículos 1°, 2°, 6°, 12,
29, 93, 94 y 229 del texto constitucional, en lo atinente al derecho de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación integral, como consecuencia
de los hechos victimizantes.
En relación con lo primero, resaltan que la
restricción resultante de esta regla implica que quedarían excluidas de los
beneficios previstos por esta ley aquellas personas que hubieren sufrido daños
dentro del contexto del conflicto armado interno, pero no como directa
consecuencia de éste, lo que constituye un acto de discriminación al dejar al
margen de esos beneficios a un importante número de personas afectadas por
graves acciones violatorias de los derechos humanos y/o por crímenes de lesa
humanidad, respecto de los cuales no pueda establecerse relación de causalidad
con el conflicto armado interno.
Al avanzar en la sustentación de este cargo, los demandantes
afirman que el conflicto armado no internacional constituye el ámbito de
aplicación material del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra,
según se determina en su artículo 1°, norma que transcriben a continuación.
Señalan que esta corporación ha reconocido la aplicabilidad de este instrumento
internacional a la situación que actualmente vive el país, pues ésta se
encuadra de manera razonable dentro de los criterios generales previstos en la
citada norma[3].
Añaden que esos mismos referentes han sido utilizados
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con igual propósito de
determinar la posible aplicabilidad del Derecho Internacional Humanitario,
reflexiones de las cuales incluyen también una transcripción parcial. Sin
embargo, aclaran que el encuadramiento de una situación específica dentro de
los criterios previstos en la norma antes referida no depende del
reconocimiento o no del conflicto interno por parte del Gobierno o de las otras
partes en conflicto, pues esto implicaría poner en manos de aquellos la
decisión de aplicar o no el Derecho Internacional Humanitario, lo que no
resulta lógico ni razonable.
Posteriormente, indican que la jurisprudencia de esta
Corte ha entendido que la identificación de quiénes pueden ser consideradas
víctimas dentro del contexto de un conflicto armado interno no requiere una
relación de causalidad directa entre los hechos victimizantes y el referido
conflicto, siendo suficiente que el hecho dañoso se haya producido dentro de
dicho contexto. Este aserto es respaldado también con fragmentos de los
pronunciamientos del Tribunal Penal para la antigua Yugoslavia, a partir de traducciones
informales de los mismos.
Señalan también que el carácter de víctima de graves
violaciones de los derechos humanos y de los delitos de lesa humanidad se
establece a partir de una interpretación amplia del concepto de conflicto
armado interno, que no requiere una directa relación de causalidad. Resaltan
incluso que la comisión de los llamados crímenes de lesa humanidad podría tener
lugar en tiempos de paz, completamente al margen de la existencia de un
conflicto armado[4]. De otro lado plantean
varios ejemplos de situaciones que enmarcan la comisión de acciones
victimizantes dentro de un contexto de conflicto armado, aun cuando no exista
una directa relación de causalidad entre el delito cometido y el desarrollo de
aquél, por ejemplo la defensa activa de los derechos humanos. En opinión de los
actores, estas observaciones demuestran que la exigencia de ser víctimas del
conflicto armado como condición para el reconocimiento de los beneficios
establecidos en esta ley es contraria a la actual jurisprudencia
constitucional.
Después de estas reflexiones, precisan que el
fragmento acusado del artículo 3° sería inconstitucional en cuanto se entienda
que la alusión a “… con ocasión del conflicto armado interno” implica la
necesaria exigencia de una relación de causalidad entre el hecho victimizante y
aquel conflicto, pues ello dejaría por fuera de la cobertura de esta ley un
importante conjunto de situaciones que deberían quedar incluidas, de las cuales
plantea varios ejemplos.
De otra parte, señalan que el concepto de víctimas del
desplazamiento forzado incluido en el parágrafo 2° del artículo 60 (que también
es objeto de este cargo), en cuanto alude a las previsiones del artículo 3°, y
entre ellas la relación de causalidad con el conflicto armado, es
injustificadamente restrictivo frente a definiciones previamente aceptadas en
el país tanto a nivel normativo como jurisprudencial, entre ellas la prevista
en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997, la contenida en los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos (Principios Deng)[5]
o las empleadas en las sentencias T-025 de 2004 y C-372 de 2009 y en el auto
A-011 del mismo año.
Después de transcribir y comentar ampliamente varias
de estas definiciones, resaltan que todas ellas tienen en común el hecho de la
coacción que hace necesario el traslado ante la perspectiva de sufrir daño, y
la circunstancia de no haber traspasado las fronteras nacionales, pero no
exigen un determinado tipo de conflicto como fuente de esa coacción. Señalan
también que, según lo ha indicado esta Corte, al definir el concepto de
víctimas o personas en situación de desplazamiento, el legislador debe observar
esas pautas y criterios.
Sobre este particular, concluyen los actores
insistiendo en que la definición de víctima del desplazamiento prevista en el
parágrafo 2° del artículo 60 contiene elementos que restringen indebidamente su
cobertura, y en tal medida implican incumplimiento del deber del Estado de
promover condiciones para hacer realidad la igualdad real y efectiva que
pregona el artículo 13 superior.
3.6. Quinto cargo: Se dirige contra distintas expresiones contenidas en los parágrafos
1°, 2° y 3° del artículo 61, y en el enunciado inicial de los artículos 66 y 67
de la Ley 1448 de 2011, disposiciones que en concepto de los actores resultan
contrarias a los artículos 2°, 13 y 93 de la Constitución Política, en cuanto
imponen cargas excesivas y desproporcionadas para que las víctimas puedan
reivindicar sus derechos. Los aspectos cuestionados son los siguientes:
La primera de estas normas (art. 61) trata sobre los
requisitos que debe llenar la declaración que las personas desplazadas deben
rendir ante el Ministerio Público con el fin de hacerse acreedoras a los
beneficios previstos en esta ley, si previamente no se encontraren inscritas en
el Registro Único de Población Desplazada RUPD. Frente a esta extensa norma se
objetan estos aspectos: i) la regla según la cual existirá un plazo
aparentemente preclusivo de dos (2) años para que las personas afectadas por
estos hechos durante años anteriores puedan hacer su declaración y ser
incluidas en ese registro (inciso 1° del parágrafo 1°); ii) la orden para que
el Gobierno Nacional adelante una campaña de divulgación con el fin de informar
sobre esta regla y propiciar el oportuno registro de las víctimas que no
hubieren cumplido esta diligencia (inciso 2° del parágrafo 1°); iii) la
obligación de que el funcionario que en estos casos recibe la declaración
indague sobre las razones de la demora, con el ánimo de determinar la posible
existencia de barreras de acceso en relación con estos procesos (inciso 1° del
parágrafo 2°); iv) el deber de preguntar al declarante por las circunstancias
de tiempo, modo y lugar que hubieren ocasionado el desplazamiento, a fin de
contar con mayores elementos de juicio para decidir sobre su eventual inclusión
en este registro (inciso 2° del parágrafo 2°); v) la obligación para el
desplazado declarante de enterar de manera detallada al funcionario del
Ministerio Público sobre la posible existencia de situaciones de fuerza mayor
que previamente hubieren impedido su registro (parágrafo 3°) y vi) el deber que
en este último caso tendrá el funcionario de enviar las diligencias a la Unidad
Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas “para
que realice las acciones pertinentes de acuerdo a los eventos aquí mencionados”.
Por su parte, el artículo 66 se refiere a los retornos
y reubicaciones de las víctimas del desplazamiento. En este caso se demandan:
i) la regla conforme a la cual las personas que hubieren decidido retornar o
reubicarse procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido, para que el
Estado pueda garantizar el goce efectivo de sus derechos, y ii) el mandato
según el cual cuando no existan condiciones de seguridad para permanecer en
determinado lugar las víctimas deberán informar a este respecto al Ministerio
Público. Mientras tanto, el artículo 67 trata sobre las circunstancias en que
cesa la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, una de las cuales,
la que es objeto de demanda, consistiría en que la víctima de desplazamiento
forzado recupere por sus propios medios, el goce efectivo de sus derechos.
Respecto de lo primero, consideran los actores que las
reglas sobre declaración ante el Ministerio Público contenidas en los
parágrafos del artículo 61 son contrarias a los artículos 13, 2° y 93 del texto
constitucional, pues crean diversas dificultades para acceder a los servicios
que la ley estableció en favor de las víctimas del desplazamiento forzado. Una
de ellas sería el señalamiento de un plazo perentorio para la realización de
los registros tardíos, que si bien puede entenderse como un estímulo para
luchar contra el subregistro existente en esta materia, y como una medida para
racionalizar la oferta de servicios y las obligaciones del Estado en relación
con el tema, podría limitar en forma desproporcionada la posibilidad efectiva
de ser inscrito, y por esa vía, la de recibir los beneficios previstos en esta ley,
entre ellos la ayuda humanitaria[6].
Como alternativa, los demandantes proponen a la Corte
que se interprete la norma en el sentido de que quienes no hubieren efectuado
esta declaración respecto de hechos acaecidos más de dos años antes de la
vigencia de esta ley debe entenderse que han afrontado un caso fortuito, vista
la falta de garantías existente en esa época[7] para tales efectos,
interpretación que a la luz de lo previsto en el parágrafo 3°, permitiría la
declaración tardía de tales hechos.
De igual manera, aun cuando esa restricción no consta
en los apartes acusados, se cuestiona el hecho de que la declaración solo pueda
versar sobre hechos acaecidos a partir del 1° de enero de 1985, ya que según
explican, no podría asumirse que las personas desplazadas antes de esa fecha no
tienen derecho a la verdad, la justicia y la reparación en relación con los
hechos que causaron su victimización, pues estos derechos no desaparecen por el
mero paso del tiempo. En consecuencia, los actores piden a la Corte remover
este límite temporal, en caso de que no lo hubiere hecho ya al fallar
anteriores demandas al respecto.
En torno a las reglas plasmadas en las parágrafos 2° y
3° del mismo artículo 61, los actores piden a la Corte evaluar si las precauciones
y deberes especiales que deberán cumplirse dentro del curso de estas
declaraciones, no afectan de manera excesiva y desproporcionada el derecho de
las personas desplazadas a acceder a los beneficios desarrollados por esta ley,
aspecto frente al cual citan e incluyen transcripciones parciales de decisiones
de este tribunal en las que se habrían incorporado reflexiones de este tipo con
respecto a las cargas probatorias y de otro tipo que las normas imponen a tales
víctimas[8].
En relación con los apartes acusados de los artículos
66 y 67, consideran también los demandantes que generan cargas
desproporcionadas sobre las víctimas que esta ley busca apoyar y favorecer.
Ejemplos de ello son el deber de procurar permanecer en el lugar inicialmente
escogido para el reasentamiento, pese a los nuevos peligros y dificultades que
allí pudieran presentarse, o la opción de que sea por el propio esfuerzo de la
víctima desplazada que se logre el pleno restablecimiento de sus derechos, de
tal modo que cese la identificada situación de vulnerabilidad. Con base en el
precedente de la sentencia C-278 de 2007 sobre las implicaciones del deber de
cooperación en torno a la superación de las propias dificultades, solicitan
declarar la inexequibilidad de estas reglas.
3.7. Sexto cargo: En línea semejante a lo planteado en el cargo tercero, se cuestiona
en este caso una parte del título o denominación de la norma contenida en el
artículo 123 de la Ley 1448 de 2011, referido a “Medidas de restitución en
materia de vivienda”. Afirman los actores que el beneficio previsto en esta
norma no puede ser entendido como una medida de restitución, pues ello implica
desconocer el principio de distinción, al considerarse como beneficios sociales
que el Estado graciosamente otorga, prestaciones que deben hacer parte de la
plena reparación debida a las víctimas de un determinado daño.
Haciendo implícita alusión al contenido del precepto
legal cuyo título se cuestiona, señalan los demandantes que una de las razones
que demuestran la trascendencia de esa distinta denominación es el hecho de que
las medidas de reparación deben cumplirse de manera completa, sin que la
eventual falta de recursos pueda ser razón válida para excusar su
incumplimiento, situación diversa a la que ocurre cuando se trata de acciones
dirigidas a la materialización de los derechos sociales, económicos y culturales,
respecto de los cuales tales limitaciones podrían considerarse admisibles.
Tomando como referente normas de las Leyes 387 y 418, ambas de 1997, insisten
entonces en que si, por ejemplo, los hechos victimizantes causaron daño a la
vivienda de las personas afectadas, ese daño debe ser plenamente reparado, sin
que resulte suficiente ofrecer prioridad y acceso preferente a programas
sociales sobre la materia.
3.8. Séptimo cargo: Recae sobre la totalidad del texto del artículo 125 de la Ley 1448 de
2011, que establece un límite sobre la cuantía del subsidio de vivienda que
podrá ser otorgado como parte de las medidas de restitución en materia de
vivienda. El reproche de constitucionalidad radica, semejante a lo planteado en
los dos primeros cargos de la demanda, en la eventual vulneración de los
artículos 13 y 51 superiores, sobre principio de igualdad y derecho a la
vivienda respectivamente, en cuanto este límite puede implicar una situación de
regresividad frente al disfrute previamente alcanzado de los derechos sociales,
económicos y culturales, en este caso del derecho a la vivienda digna.
Sobre este aspecto los actores invocaron el principio
de progresividad de los derechos sociales y al principio pro homine et
libertatis, conforme al cual las normas deben ser interpretadas y aplicadas
en la forma en que resulte más favorable a la vigencia y protección de los
derechos humanos, principios que según comentan, hacen parte integrante del
bloque de constitucionalidad.
Frente al contenido de este precepto, los actores
explican que la fijación de un límite, equivalente al vigente para las
viviendas de interés social al momento de ser presentada la respectiva
solicitud, implica una reducción efectiva del monto disponible para cada subsidio
de conformidad con las normas vigentes antes de la expedición de la Ley 1448 de
2011, específicamente en algunos decretos reglamentarios, que por efecto de lo
dispuesto en el artículo 60 de esta ley deberán considerarse derogados.
Consideran que en razón a ese retroceso cuantitativo
consecuencial, la norma acusada debe ser declarada inconstitucional.
3.9. Octavo cargo: En este caso el cuestionamiento se dirige contra apartes del parágrafo
3° del artículo 132 de la Ley 1448, relacionado con las formas a través de las
cuales puede cumplirse el pago de las indemnizaciones por vía administrativa.
Se atacan en esta norma: i) la expresión “por núcleo familiar”, que hace
parte del enunciado principal de este parágrafo, y que en tal medida determina
la forma de pago de las indemnizaciones; ii) las seis distintas alternativas
que la norma contempla para el cumplimiento de esta obligación, y iii) la regla
con la que termina el parágrafo 3°, relativa al tratamiento que se dará a las
sumas que resulten adicionales frente a las que se entreguen por los mismos
conceptos a personas no víctimas de desplazamiento.
Sobre lo primero, afirman los actores que la frase “por
núcleo familiar” desconoce el principio de reparación integral, que según
la misma Corte habría reconocido[9], es parte del bloque de
constitucionalidad. La razón para ello sería que al establecer este referente,
se excluye la posibilidad de que una persona no integrante de un núcleo
familiar logre el reconocimiento y pago de la reparación debida, al no
corresponder a tales criterios. Agregan que esta restricción podría causar
adicionales vulneraciones, por ejemplo al ignorar que podría tratarse de una
persona cuyo grado de afectación sea aún mayor al no contar con el apoyo de
lazos familiares, o que el daño inflingido podría consistir precisamente en la
destrucción de su núcleo familiar, lo que a la postre le privaría de la
posibilidad de ser indemnizado conforme a este artículo. Alegan también que
este criterio afecta indebidamente el derecho de acceso a la administración de
justicia, en cuanto la irracionalidad de esta regla demuestra un exceso en el
ejercicio de la autonomía de configuración normativa que en relación con la
regulación de los aspectos típicamente procesales se reconoce usualmente al legislador.
En lo que respecta a los distintos mecanismos
disponibles para el pago de la indemnización y a la regla final sobre el
tratamiento de los eventuales excedentes (frente al monto de la indemnización
que se reconocería a personas no desplazadas), afirman que se vulnera el
principio de distinción entre las medidas de reparación y las otras medidas de
carácter asistencial o humanitario o la simple prestación de servicios
sociales. Sostienen que por esta razón, las disposiciones acusadas son contrarias
a la jurisprudencia que en relación con estos temas han sentado tanto el
Consejo de Estado, como este tribunal.
Para concluir, señalan que según lo ha explicado la
jurisprudencia de esta corporación[10], esa distinción resulta
necesaria por cuanto la consideración de los servicios sociales que debe
prestar el Gobierno a quienes los requieran en tiempo y condiciones de
normalidad, como una parte de la reparación debida a las víctimas, se traduce
en una reducción neta del monto que esta última debe tener, lo que además de
infringir el principio de distinción, implica también el recorte de los
derechos a la verdad, justicia y reparación, que conforme a la Constitución
deben ser cumplidos y garantizados a las víctimas.
IV. INTERVENCIONES
4.1. Del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Este Ministerio participó por conducto del Jefe de su
Oficina Asesora Jurídica, quien se pronunció únicamente en relación con los
apartes acusados de los artículos 123 y 125, los cuales solicitó declarar
exequibles.
Respecto de lo primero, este interviniente incorpora
una extensa transcripción de la reciente sentencia C-715 de 2012 de esta
corporación, en la que se analizó el concepto de restitución en cuanto elemento
componente de la reparación integral, se trazaron algunas reflexiones sobre la
naturaleza que tendrían en este ámbito las prestaciones del Estado en materia
de derecho a la vivienda y se efectuó un análisis de las novedades que en
relación con estos temas plantea la Ley 1448 de 2011. Con tal sustento, el
interviniente afirma que este tribunal ha reconocido que la implementación de
medidas encaminadas a garantizar el derecho a la vivienda, como ocurre con los
subsidios desarrollados por el artículo 123, pueden ser consideradas medidas de
restitución.
Seguidamente, invoca varios otros pronunciamientos de
esta Corte en relación con el derecho a la igualdad y el principio de buena fe,
a partir de lo cual señala que cuando se denuncia la infracción de estos
principios le incumbe al actor satisfacer una carga argumentativa especialmente
intensa, lo que no se habría cumplido en el presente caso, razón por la cual el
cargo estudiado no podría prosperar.
Frente al séptimo cargo de
inconstitucionalidad, relacionado con el texto del artículo 125 de la ley
parcialmente acusada, este representante incorpora inicialmente un conjunto de
consideraciones en torno al concepto de justicia transicional, a partir de lo
cual resalta que, dentro de un contexto de este tipo, el carácter integral de
las reparaciones no depende ni del monto de la compensación económica ni de los
bienes materia de restitución, sino de que se cumpla con cinco elementos que
componen el concepto de reparación, esto es, indemnización, restitución,
medidas de satisfacción, rehabilitación y garantías de no repetición. Más
adelante, explora algunos criterios sobre el significado del principio de
progresividad y no regresividad, y sobre los elementos del test que en
ocasiones ha aplicado esta Corte para determinar si una medida prima facie
regresiva podría o no ser acorde a la Constitución.
Frente al contenido específico de la norma que en este
caso se demanda, señala el interviniente que no puede entenderse que la Ley
1448 de 2011 derogó otras normas expresa ni tácitamente, por lo cual no sería
cierto que a partir de su vigencia no pueda solicitarse el subsidio de vivienda
familiar establecido en la Ley 418 de 1997. De otra parte, señala que la medida
contenida en el artículo 125 aquí demandado, ha de asumirse como expresión de
la libertad de configuración normativa que es propia del órgano legislativo,
dentro del contexto de justicia transicional que caracteriza de manera
transversal el contenido de esta nueva ley[11]. A partir de estas
razones, al considerar que la medida cuestionada satisface los criterios antes
indicados en relación con los mecanismos de justicia transicional, pide a la
Corte declarar su exequibilidad.
4.2. De la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, la Unidad para la Reparación Integral a Víctimas, el Ministerio de
Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social
Estas dependencias oficiales, obrando por conducto de
sus respectivos representantes, que en el caso del Ministerio fue el
Viceministro de Promoción de la Justicia y en el del Departamento
Administrativo de la Prosperidad Social la Jefe de la Oficina de Asesoría
Jurídica, presentaron en forma conjunta un escrito encaminado a defender la
exequibilidad de las disposiciones acusadas. Estos intervinientes se
pronunciaron de manera separada acerca de cada uno de los cuestionamientos
planteados por los demandantes, en la siguiente forma:
i) Sobre el cargo primero dirigido contra la
expresión “… y cuando éstas no cuenten con los recursos para su pago”,
relativa a la gratuidad de la educación, contenida en el artículo 51 de la ley
demandada: Manifiestan que en caso de considerarse que esta exigencia resulta
regresiva a la luz de lo señalado en la sentencia C-376 de 2010, esa
circunstancia afectaría apenas a la educación básica primaria, que es el nivel
respecto del cual la Corte determinó que debería existir gratuidad sin
excepciones. De otra parte, anotan que con posterioridad a la promulgación de la
Ley 1448 de 2011 acusada, se expidió el Decreto 4807 del mismo año, mediante el
cual se establecieron las condiciones para la aplicación del principio de
gratuidad en los distintos niveles del sistema educativo. Así, afirman que en
cuanto las normas de ese Decreto complementan y amplían el sentido de la
expresión acusada, ésta debe ser declarada exequible.
ii) Sobre el cargo segundo dirigido contra el
inciso 2° del artículo 60, relativo a la vigencia de las disposiciones sobre
derechos de la población en situación de desplazamiento que no contraríen la
Ley 1448: Señalan que si bien una interpretación puramente literal de esta
norma podría tener como consecuencia una situación de regresividad como la que
plantean los actores, ello resultaría contrario a la intención de esta nueva
Ley, cual es instituir un conjunto comprehensivo y sistemático de protección y
beneficios en favor de las víctimas determinadas en su artículo 3°, y también
iría en contravía del principio de progresividad de que trata el artículo 17
ibídem.
En esta perspectiva, estiman que no podría asumirse
que el precepto acusado tiene el efecto que le atribuyen los demandantes, pues
en caso de que la legislación preexistente contenga beneficios eventualmente
superiores a los desarrollados por la Ley 1448 de 2011, ellos no podrían
entenderse derogados por efecto de ese precepto. Por estas razones, solicitan
que esta disposición sea declarada exequible.
iii) Respecto del cargo tercero, formulado
contra el inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 60, en torno al efecto
reparador de la oferta de servicios dirigida a las víctimas en situación de
desplazamiento: Reconocen la importancia del principio de distinción invocado
por los demandantes y resaltan cómo la regla contenida en el inciso 1° del
mismo parágrafo garantiza que el costo asociado a esta oferta de servicios no
será descontado del monto de la indemnización a que las víctimas tienen derecho.
Sin embargo, señalan que bajo determinadas condiciones, resulta válido que a
esa oferta se le reconozca efecto reparador, lo que en su entender no
necesariamente implica infracción de ese principio.
En relación con este cargo, analizan las circunstancias
en que podría producirse el retorno y la reubicación de la población víctima de
desplazamiento forzado, como medida de restitución. Señalan que esta situación
solo podría tener lugar previo el lleno de importantes condiciones que permitan
lograr la estabilización socioeconómica de las víctimas, entre las cuales se
encuentra la disponibilidad de la llamada oferta social del Estado,
adaptada a las necesidades específicas de las personas y familias que pretenden
retornar, de tal modo que durante ese proceso pueda superarse su situación de
vulnerabilidad. Estiman que dentro de un contexto de este tipo, la relación
entre las medidas de asistencia humanitaria y las de reparación se torna
compleja, y que si bien conceptualmente es posible diferenciarlas, en el
terreno práctico esa distinción no siempre resulta factible. Añaden que en esa
específica circunstancia, la oferta de servicios que hace posible el retorno,
en cuanto además se ofrezca como prioritaria y prevalente, puede tener carácter
reparador, frente a la situación dañosa previamente vivida por tales personas,
sin que por ello se lesione el principio de distinción.
De otra parte, señalan que a diferencia que lo que
ocurría con la norma declarada inexequible mediante la sentencia C-1199 de
2008, citada por los actores[12], la que ahora se
cuestiona contiene unos condicionamientos muy precisos, pues la oferta social
debe ser prioritaria, prevalente y atender las vulnerabilidades específicas de
las víctimas, de tal modo que en realidad tenga el efecto de hacer posible el
retorno, medida que en su opinión no podría dejar de considerarse reparatoria.
Así mismo, destacan que aunque la norma acusada le atribuye a estos servicios
un efecto de reparación, no ha señalado en cambio que ellos agoten ese
concepto, por lo que también podrán concurrir las demás acciones que haya lugar
a realizar con ese mismo propósito, entre ellas las dirigidas a restablecer la
salud, la autoestima y la tranquilidad de las víctimas y de las comunidades a
las que ellas pertenecen[13]. A partir de estas
reflexiones, los intervinientes piden a la Corte declarar exequible esta disposición.
iv) Frente al cargo cuarto dirigido contra la
expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno” que forma
parte del artículo 3° y el parágrafo 2° del artículo 60, relacionados con la
definición de quiénes son víctimas de desplazamiento forzado: A este respecto
señalan que mediante sentencia C-781 de 2012 se declaró la exequibilidad de la
misma frase del artículo 3° que en esta demanda se cuestiona, frente a cargos
esencialmente idénticos a los que ahora se plantean, razón por la cual habrá de
reconocerse el efecto de cosa juzgada constitucional derivado de este fallo.
Acerca de la regla contenida en el artículo 60, indican que en cuanto las
críticas a esta norma se basan directamente en la remisión que allí se hace a
la definición plasmada en el artículo 3°, que este tribunal encontró exequible,
deberá así mismo declararse acorde a la Constitución el parágrafo 2° del
artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.
v) Frente al cargo quinto, en lo relativo a las
glosas formuladas contra distintas expresiones contenidas en los parágrafos 1°,
2° y 3° del artículo 61, que establecen las reglas aplicables a la declaración
que las personas desplazadas deberán rendir ante el Ministerio Público: Piden a
la Corte declararse inhibida en relación con este punto, al considerar que la
demanda es inepta al no explicar de manera satisfactoria la forma cómo, en
concepto de los actores, se vulneran los textos constitucionales invocados.
En todo caso, frente a la posibilidad de que la Sala
resuelva decidir de fondo sobre este aspecto, los intervinientes ofrecen
razones por las que consideran que esas disposiciones deben ser declaradas
exequibles. Así, de una parte, frente al implícito cuestionamiento de la fecha
establecida en el 1° de enero de 1985, aspecto que no hace parte del texto de
los parágrafos parcialmente acusados, explican que esta regla fue declarada
exequible por esta corporación mediante sentencia C-250 de 2012. En cuanto a lo
demás, destacan que las pautas incorporadas en estos parágrafos no resultan en
modo alguno irrazonables, y que además son fruto de la autonomía normativa que
la jurisprudencia constitucional ha reconocido al legislador. Por esta razón
piden, de manera subsidiaria, que se declare la exequibilidad de todas estas
normas.
vi) También con respecto al cargo quinto, pero
en lo atinente a las acusaciones dirigidas contra apartes de los artículos 66 y
67, que regulan aspectos relativos al retorno de las personas desplazadas y la
cesación de las condiciones de vulnerabilidad: Consideran también que la
demanda es inepta, en este caso debido a la falta de certeza y suficiencia del
cargo[14], entre otras razones por
cuanto los actores asumen como deberes de las víctimas desplazadas situaciones
que no tendrían ese alcance, por lo cual la Corte debería inhibirse para fallar
sobre estos temas. Sin embargo, al igual que en el caso anterior, ofrece
razones que conducirían a la exequibilidad de estas disposiciones.
Respecto del aparte en el artículo 66, después de
realizar un amplio recuento de la jurisprudencia de esta Corte sobre la
especial atención debida a las víctimas de desplazamiento forzado, comienzan
por resaltar el significado del verbo procurar, que define la conducta
que se espera de las personas que han logrado retornar al lugar de donde fueron
desplazados. Seguidamente, explican que esa expectativa resulta razonable y no
es desproporcionada, por cuanto una vez que se ha producido el retorno, es
porque el Estado ha desplegado un conjunto de servicios y prestaciones en beneficio
de los interesados para hacerlo seguro y posible, lo que hace conveniente la
permanencia de éstos en el mismo lugar, además para que no tengan que afrontar
otra vez las dificultades de un nuevo traslado y la consiguiente readaptación.
Por ello, consideran que no existe en este caso la alegada carga
desproporcionada en cabeza de las personas y/o comunidades retornadas, por lo
cual esta disposición sería también exequible.
En cuanto a la frase demandada en el artículo 67,
destacan que esta norma no descarga en las personas desplazadas la
responsabilidad de lograr la superación de la condición de vulnerabilidad, sino
que apenas contempla la posibilidad de que el propio esfuerzo conduzca o
contribuya a ese resultado. De otro lado, precisan que ese cambio de
circunstancias no supone perder el estatus de víctima ni los derechos y
garantías inherentes a éste, pese a lo cual la existencia de esta posibilidad
es congruente con el carácter eminentemente temporal de este tipo de
situaciones. Finalmente, señalan que el desarrollo reglamentario de estas
normas hecho a través del Decreto 4800 de 2011 clarifica aún más algunas de las
situaciones que sustentan este cargo de inconstitucionalidad, a partir de lo
cual este segmento normativo debe ser declarado exequible.
vii) Con respecto al cargo sexto de la demanda,
relacionado con la expresión “de restitución” contenida en el artículo
123 de la misma Ley 1448 de 2011: Los intervinientes se refieren no solo al
título de esta norma (que es la parte parcialmente demandada) sino a la
totalidad de su contenido, el cual consideran plenamente exequible. Ello por
cuanto resulta a su juicio evidente que la entrega de subsidios de vivienda (en
sus distintas modalidades) es un mecanismo válido de restitución, cuando el
desplazamiento sufrido ha implicado el abandono, la pérdida y/o el daño de la
propia morada. Señalan además que esta concepción se encuentra presente también
en los denominados Principios Pinheiro[15], así como en el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDESC), que son las principales
normas internacionales relevantes en relación con esta materia.
viii) Acerca del cargo séptimo, referente al
artículo 125, que establece un límite o cuantía máxima del subsidio familiar de
vivienda que puede otorgarse como medida de restitución dentro del marco de
esta ley: Consideran infundado el reproche constitucional pues parte de un
supuesto que no tendría soporte en el texto superior, cual es que los subsidios
de vivienda para personas desplazadas deben necesariamente ser mayores a los de
personas que se encuentran en situación de pobreza. Señalan que, por el
contrario, el monto específico de este beneficio sería un asunto del exclusivo
resorte del legislador, órgano que por la misma razón bien podría haber
establecido o establecer en el futuro un monto diferente, mayor o menor sin
limitación alguna.
De otra parte, señalan también que el cargo se
sustenta en un supuesto fáctico así mismo discutible, como sería el hecho de
que existieran subsidios de vivienda más favorables al determinado por esta
norma. A ese respecto, realizan otras anotaciones sobre las distintas
modalidades de este subsidio actualmente disponibles, de las cuales resultaría
falso ese supuesto, lo que así mismo conduciría a declarar la exequibilidad del
artículo 125 en cuestión.
ix) Sobre el octavo cargo, en lo relativo a la
expresión “por núcleo familiar”, que hace parte del artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011, sobre indemnizaciones por vía administrativa: Los
intervinientes refutan la hipótesis planteada por los actores, conforme a la
cual este criterio dejaría sin derecho a las referidas indemnizaciones a las
personas solteras, sin ascendientes ni descendientes con quienes conformar un
núcleo familiar, y señalan que dentro de este criterio cabe incluso la unidad
conformada por una sola persona, sin más parientes.
De otro lado, destacan que este mismo ha sido el
entendimiento que le ha dado a ese concepto la jurisprudencia de esta
corporación, razones a partir de las cuales esta norma debe ser declarada
exequible.
x) Finalmente, respecto al mismo cargo octavo,
pero en lo atinente a las distintas modalidades de indemnización administrativa
previstas en el parágrafo 3° del artículo 132: También en este caso plantean su
desacuerdo con este cargo, para lo cual reiteran la consideración conforme a la
cual si bien existe una clara diferencia conceptual entre las acciones de
reparación, los servicios sociales del Gobierno y las medidas de asistencia
humanitaria, es factible que en algunos casos la distinción resulte difícil, o
que una sola acción tenga al mismo tiempo características de más de una de
estas especies. Indica que varias de las medidas listadas en esta norma constituyen
buenos ejemplos de las medidas que pueden tener ese carácter mixto.
De otra parte, recuerdan que tampoco en este caso se
ha señalado por la ley que estas acciones agoten el concepto de reparación, por
lo que estaría a salvo la posibilidad de buscar por la vía judicial el
reconocimiento de todos aquellos aspectos que no hubieren sido cubiertos. Se
trata de formas determinadas de reparación en especie[16]
que apuntan a restablecer algunos de los derechos más frecuentemente vulnerados
en el caso de las personas desplazadas, que no impiden la completa satisfacción
de esos derechos por otras vías. Por consiguiente, solicitan a la Corte
declarar exequible este aspecto.
4.3. Del Ministerio del Interior
Este Ministerio intervino por conducto de apoderado
especial, quien expuso algunos breves comentarios de carácter global sobre las
distintas disposiciones acusadas, con base en los cuales solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad de todas ellas.
Este interviniente destaca que la Ley 1448 de 2011, de
la cual hacen parte todas las disposiciones acusadas, pretende la
sistematización de una amplia y ambiciosa política pública de atención y
reparación a las víctimas del conflicto armado, tema sobre el cual, si bien
existían previamente varios importantes desarrollos normativos y
jurisprudenciales relevantes, nunca se había realizado un esfuerzo de
unificación semejante[17]. Explica que en esa
medida, la entrada en efecto de este nuevo estatuto supone cambios y
alteraciones en las normas antes vigentes, que precisamente se busca reemplazar
por la nueva regulación, en el entendido de que, al ser comprehensiva e
integral, ella permite un mejor y más adecuado desarrollo del tema, dentro del
marco constitucional aplicable.
Señala que por esta razón, la aplicación del principio
de progresividad y la prohibición de regresividad no pueden ser entendidas ni
aplicadas punto por punto, sino de manera global, razón por la cual la eventual
derogatoria o alteración de normas específicas, enfocadas a la atención de las
víctimas del conflicto armado, no puede ser entendida como un inconstitucional
retroceso. De otra parte, llama la atención sobre la existencia de varias
normas y principios contenidos a lo largo del articulado de esta ley, entre
ellas el artículo 17 sobre el principio de progresividad, el 13 sobre enfoque
diferencial o el 8° y 9° que la definen como un instrumento de justicia
transicional, todos los cuales deben ser tomados en cuenta en la interpretación
y recto entendimiento de sus demás disposiciones.
Se refiere también a la dificultad que existe para
implementar políticas que como la contenida en esta ley están dirigidas a
sectores determinados de la población en forma simultánea con las políticas
sociales ordinarias, así como para distinguir adecuadamente quiénes deben ser
los beneficiarios de unas y otras. A este respecto, señala que un entendimiento
incorrecto del principio de igualdad podría conducir a la imposibilidad de
aplicar políticas e instituciones específicamente diseñadas para casos así
mismo especiales, frustrando el esfuerzo del legislador e impidiendo al
Gobierno cumplir sus responsabilidades propias, que es lo que considera que
ocurriría si, como en este caso se pretende, se declara la inconstitucionalidad
de los segmentos normativos acusados.
Además de estas consideraciones, a lo largo de su
escrito, este interviniente señala que en relación con la mayoría de los cargos
planteados existen posturas subjetivas, así como falta de explicación o de
sustentación suficiente en relación con la forma en la que los segmentos
normativos cuestionados infringen las normas constitucionales, razón que en su
entender debe conducir a que se declare la exequibilidad de tales preceptos.
Finalmente, en relación con el aparte acusado del
artículo 3° de la Ley 1448, recuerda que el mismo fue declarado exequible
mediante sentencia C-781 de 2012, por lo cual solicita decidir estarse a lo
resuelto en esa oportunidad.
4.4. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Este Ministerio intervino también mediante apoderado
especial, quien después de analizar los distintos cargos de la demanda, señaló
que todos ellos presentan falencias frente a los criterios de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, definidos por la Corte como
indispensables para poder adoptar una decisión de fondo frente a un cargo de
inconstitucionalidad.
Este interviniente indicó, por ejemplo, que en algunos
casos la sustentación del cargo formulado se referiría a enunciados normativos
que no fueron acusados en el libelo (caso de los cargos primero y quinto), como
también que no se cumple la especial carga argumentativa que según la
jurisprudencia de la Corte es requerida frente a cargos basados en la presunta
infracción del principio de igualdad (cargo cuarto) o a través de los cuales se
pretende demostrar el carácter regresivo de medidas relacionadas con el
disfrute de los derechos sociales, económicos y culturales. Pese a ello,
ofreció en todos los casos razones encaminadas a justificar la exequibilidad de
los apartes demandados.
En relación con el primer cargo contra el
artículo 51 (parcial), señaló que la regla acusada se limita a realizar el
supuesto previsto en el 4° inciso del artículo 67 de la Constitución, que
contempla el cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. También
indicó que esta regla cumple sin dificultad con los criterios de
disponibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad, identificados por
la jurisprudencia de esta corporación como condiciones necesarias del servicio
público de educación[18] y que no se ubica en
ninguno de los supuestos a partir de los cuales podría afirmarse que una regla
de este tipo tiene carácter regresivo[19]. Finalmente, a propósito
de la supuesta mezcla indebida entre servicios sociales y acciones de
reparación, citó el artículo 25 de la misma Ley 1448 de 2011, en el cual se
establecen las condiciones para que ciertas medidas de asistencia puedan
considerarse complementarias a las medidas de reparación, pero se advierte que
aquellas no reemplazan a éstas, por lo que su costo no podrá ser descontado de
la indemnización administrativa o judicial a que tengan derecho las víctimas.
Sobre el cargo segundo contra el 2° inciso del
artículo 60, acerca de la vigencia de normas anteriores sobre el mismo tema que
es objeto de esta ley, resalta que la Ley 1448 de 2011 es un instrumento de
justicia transicional, por lo que se trata de una normatividad especial, que
pretende afrontar una problemática concreta y específica, que se aplica solo
para los casos definidos en su artículo 3° y que tiene vigencia transitoria. El
interviniente afirma que tampoco esta regla tiene las características para ser
considerada regresiva, y que atribuirle ese efecto implica desconocer las
anteriores circunstancias.
Frente al cargo tercero, contra una frase del
parágrafo 1° del artículo 60 relacionada con el efecto reparador que bajo
ciertas circunstancias tienen los servicios de la oferta social del Estado,
cita también las ya referidas reglas del artículo 25 de esta norma, que en su
concepto demuestran la aplicación y acatamiento del principio de distinción,
cuya supuesta infracción daría lugar a este reproche constitucional.
En torno al cargo cuarto, sobre el alcance de
la definición de víctimas del desplazamiento (inciso 1° del artículo 3° y
parágrafo 2° del artículo 60), señaló que los actores no demostraron una
efectiva vulneración del principio de igualdad. Agregó que estas normas son
fruto de la autonomía del legislador, tanto como en otra decisión sobre la
misma norma lo consideró la Corte[20]. Indicó también que ni
siquiera existen condiciones que hagan necesario un condicionamiento, como de
manera subsidiaria lo solicitaron los actores, pues esta solución solo es
posible cuando la norma acusada pudiera tener varias posibles lecturas o
entendimientos y es necesario señalar cuál(es) se aviene(n) al texto
constitucional, situación que en este caso no se presenta.
Sobre el quinto cargo, dirigido contra apartes
de los parágrafos 1°, 2° y 3° del artículo 61 y algunas expresiones contenidas
en los artículos 66 y 67, explicó que esta Corte examinó ya lo relativo al
límite temporal establecido en enero 1° de 1985, encontrándolo exequible[21].
Por otra parte, frente a las condiciones que han de rodear la declaración que
las víctimas de desplazamiento deberán rendir ante el Ministerio Público,
sostuvo que no resultan desproporcionadas, sino por el contrario razonables, en
cuanto solo buscan establecer con la mayor precisión posible las circunstancias
en que ocurrieron los hechos, con el ánimo de brindar una más adecuada
protección a quienes han sufrido esa situación.
Respecto de la frase acusada en el artículo 67, en la
que se prevé la posibilidad de que la condición de vulnerabilidad cese por los
propios medios de las personas afectadas, considera que ello no implica la
imposición de una carga desproporcionada a las víctimas, pues se trata de un
hecho que ciertamente podría ocurrir, de manera voluntaria, y pese a las
circunstancias de debilidad que afronta la víctima. De otra parte, sostiene que
no haber contemplado esta posibilidad podría haber creado un incentivo perverso
que impulsara a las víctimas a permanecer en esa condición de manera
indefinida, al paso que haberla considerado favorece la sostenibilidad fiscal
de que trata el actual artículo 334 superior y crea condiciones para el
tratamiento equitativo de las víctimas y de los ciudadanos en general, pues
todos ellos tienen derecho a ser apoyados por el Estado en caso de necesidad.
Acerca del cargo sexto, relacionado con el
carácter restitutorio del derecho a la vivienda (artículo 123), nuevamente
recuerda el interviniente que esta ley es un instrumento de justicia
transicional, contexto dentro del cual se destacan los derechos a la verdad y a
la justicia, mientras el de la reparación adquiere una connotación más amplia,
más allá de lo puramente pecuniario[22]. Por estas razones
considera incorrecto entender que cuando se habla de que el subsidio de
vivienda y las demás prestaciones previstas en este artículo son medidas de
restitución, ello implique el recorte de la reparación debida a las víctimas.
En esta perspectiva, pide desestimar este cargo y declarar exequible esta
norma.
Frente al séptimo cargo, relativo al límite en
la cuantía del subsidio de vivienda establecido en el artículo 125, plantea que
la Corte no podría emitir sobre él un fallo de fondo, pues no cumple los
requisitos mínimos para ello. Explica, entre otras razones, que el cargo no
recae de manera precisa sobre el texto del artículo acusado, sino sobre la
comparación que podría establecerse entre el monto máximo establecido en esta
norma y los previstos en decretos reglamentarios previamente vigentes. Añade
que los cargos son vagos e indeterminados, lo que impide tener por cumplido el criterio
de certeza.
Sobre el octavo cargo, dirigido contra varias
expresiones del artículo 132, que establece las principales reglas sobre la
indemnización por vía administrativa, afirma que en lo relacionado con la
expresión “por núcleo familiar” los actores cometen un error de
interpretación, al entender que se excluye de la posibilidad de ser
indemnizadas a las personas que no tienen familia. Estima que esta
circunstancia descarta totalmente la posible prosperidad del cargo planteado.
Por último, frente a los cuestionamientos de los
actores en torno a las posibles formas de indemnización administrativa, resalta
que el mismo artículo 132 aclara que este reconocimiento no excluye las otras
medidas de reparación desarrollados por esta ley, y específicamente las de
contenido no patrimonial. Por esta razón considera que este cargo debe
desestimarse y la  norma ser declarada exequible.
4.5. Del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Este Ministerio intervino, también mediante apoderado
especial, quien efectuó algunas consideraciones sobre los alcances del derecho
constitucional a la vivienda digna, y a partir de ello se refirió brevemente a
los cargos formulados contra apartes de los artículos 123, 125 y 132 de la Ley
1448 de 2011.
Este interviniente llamó además la atención sobre
varias otras disposiciones (no acusadas) de la Ley 1448 de 2011, que servirían
como criterio de interpretación de los preceptos demandados, entre ellas el
artículo 17 sobre el principio de progresividad, el 18 sobre gradualidad, el 19
sobre sostenibilidad económica, el 26 sobre colaboración armónica entre las
entidades del Estado y el 27 sobre aplicación de los tratados y estándares
internacionales sobre derechos humanos.
Entre otros aspectos destacó que el citado artículo 19
prevé la necesidad de que el Gobierno Nacional presente y apruebe un documento
CONPES en el que se fijen las pautas sobre la sostenibilidad financiera de lo
ordenado por esta ley[23]. Explicó además los
principales desarrollos que ese documento contiene respecto del derecho a la
vivienda digna, los que a su entender guardan concordancia con varias de las
disposiciones demandadas, entre ellos los artículos 123, 125 y 132.
Acerca del contenido acusado del artículo 123,
relacionado con el hecho de considerar medidas de restitución las acciones
previstas en esta ley en relación con el derecho a la vivienda digna, destaca
el interviniente que el rol de ese Ministerio dentro del marco de la Ley 1448
no es el de un reparador, sino el de un ejecutor de políticas y acciones
definidas por la ley, lo que explicaría esa denominación. Por otra parte,
destaca que en relación con este mismo tema se expidió más recientemente la Ley
1537 de 2012, por lo que las normas acusadas deben leerse conjuntamente con las
de esta nueva ley. Destaca también que las medidas previstas en las
disposiciones demandadas hacen parte del conjunto de acciones de reparación
desarrolladas a lo largo de la Ley 1448 de 2011.
En cuanto al límite cuantitativo a los subsidios de
vivienda de que trata el artículo 125, sostiene que existen varias
normas[24] que determinan el monto
máximo de los subsidios de vivienda según distintas circunstancias. Rechaza la
acusación según la cual esta norma resulta regresiva, pues sostiene que los
beneficios que esta ley ha establecido a favor de las víctimas deben ser
mirados desde una perspectiva integral.
Sobre el último cargo, dirigido contra apartes del artículo
132, que contiene las principales reglas sobre indemnización
administrativa, refuta el entendimiento de los demandantes en torno a las
implicaciones del término “por núcleo familiar”, a partir de lo cual
pide desechar el cargo en este punto, al tiempo que se abstiene de pronunciarse
sobre los restantes segmentos acusados.
4.6 Intervenciones extemporáneas
Después de vencido el término de fijación en lista, se
recibieron cuatros escritos más, presentados por los siguientes ciudadanos: i)
por un apoderado especial del Senado de la República; ii) por el Decano de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional
de Colombia; iii) por el Director de la Comisión Colombiana de Juristas, quien
remite un escrito preparado en forma conjunta por distintas organizaciones
sociales, y iv) por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de
Educación. Mientras que el primero, segundo y cuarto de estos escritos
solicitaron declarar exequibles algunas o todas las disposiciones acusadas, el
tercero de ellos formuló pretensiones semejantes a las de los actores[25].
Sin embargo, en razón a su extemporaneidad, esos escritos no serán tenidos en
cuenta en la presente providencia.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5487 de fecha diciembre 5 de 2012, el
Procurador General de la Nación presentó a la Corte Constitucional su concepto
de rigor sobre la presente demanda, al término del cual formuló diversas
solicitudes en relación con los distintos cargos estudiados.
La primera de ellas tiene que ver con el segmento
normativo acusado del artículo 3° “ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno” (cargo cuarto) sobre el cual recuerda que fue declarado
exequible mediante sentencia C-781 de 2012. Alude también al fallo C-052 del
mismo año, que tendría incidencia sobre la misma norma, y pide a la Corte
estarse a lo resuelto en esas dos decisiones.
En segundo lugar, destaca que la ley de la cual hacen
parte las disposiciones acusadas ha sido definida como un instrumento de
justicia transicional, concepto respecto del cual transcribe un fragmento de un
concepto anterior de esa oficina[26] y de una sentencia de
este tribunal[27]. Señala que para
desarrollar un modelo de este tipo el órgano legislativo cuenta con un amplio
margen de autonomía, como ya ha sido destacado por la jurisprudencia
constitucional.
En lo relativo a la expresión demandada dentro del
texto del artículo 51 (cargo primero) el Procurador respalda el argumento de
los actores, pues considera discriminatorio que a las víctimas del conflicto se
les exijan mayores requisitos que a otras personas para hacer efectivo el
derecho a la educación, ya que para la generalidad de la población es gratuito
en los niveles de preescolar, básica y media. Por consiguiente pide declarar
inexequible este aparte normativo.
Posteriormente se refiere a las glosas dirigidas
contra el inciso 2° del artículo 60 y el inciso 2° del parágrafo 1° de la misma
norma (cargos segundo y tercero), las cuales considera provienen de una lectura
parcial y descontextualizada de las referidas normas, lo que conduce a concluir
que tales cargos no cumplen con el criterio de certeza, definido por
esta corporación. Lo mismo ocurre, según sostiene, con la expresión “por
núcleo familiar” que hace parte del artículo 132 (cargo octavo). En
consecuencia, solicita a la Corte declararse inhibida para decidir sobre la
exequibilidad de esas normas.
En otros casos, los relacionados con las expresiones
demandadas de los artículos 61 y 67 (cargo quinto), respecto de las cuales
consideran los actores que se impone a las víctimas cargas desproporcionadas
para reivindicar sus derechos, sostiene el Procurador que no existe tal
desproporción, y que los requisitos allí desarrollados son fruto de la ya
comentada autonomía del legislador al crear y regular instrumentos de justicia
transicional. En el caso del artículo 123 (cargo sexto), en el que se tratan
como medidas de restitución las acciones previstas en materia de vivienda,
considera que esa denominación no resulta incorrecta, pues no podría
desconocerse el efecto que esas acciones pueden tener para aliviar la situación
de las víctimas a que esta ley se refiere. Tampoco encuentra reparo en que, dentro
del marco de un sistema de justicia transicional, la ley establezca un límite
cuantitativo a alguna de las prestaciones establecidas, como ocurre en el
artículo 125 con respecto al subsidio de vivienda (séptimo cargo). Por estas
razones el concepto fiscal pide declarar la exequibilidad de todas estas
disposiciones.
Finalmente, el Procurador analiza las distintas
modalidades de indemnización administrativa, de que trata el artículo 132 de la
Ley 1448 de 2011, que son cuestionadas en el cargo octavo. Frente a ellos
afirma no encontrar razón que conduzca a la inexequibilidad, pues se trata de
medidas que indudablemente alivian, al menos parcialmente, la situación de
vulnerabilidad de las víctimas. En consecuencia, pide a la Corte declarar la
exequibilidad de estos apartes.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una
Ley de la República.
2. Aclaración previa: existencia de cosa juzgada
constitucional
Tal como lo señalaron la mayoría de los intervinientes
y el Procurador General, debe señalarse que esta corporación se pronunció ya
sobre la constitucionalidad de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”, que hace parte de las normas glosadas en el cargo
cuarto de la demanda, la cual fue declarada exequible mediante fallo C-781 de
octubre 10 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa) en los términos
previstos en esa providencia.
En el presente caso, esa expresión ha sido cuestionada
en cuanto la remisión al artículo 3° contenida en el parágrafo 2° del artículo
60, que define quiénes se consideran víctimas de desplazamiento forzado para
efectos de esta ley, implica que este último concepto depende entonces del
alcance de aquél. En esa medida, la supuesta indebida limitación del concepto
de víctima que se derivaría de la expresión acusada, ocasionaría también una
inconstitucional restricción de la noción de víctima de desplazamiento forzado,
desarrollada en el parágrafo 2° del artículo 60, también demandado en esta
ocasión.
En la referida sentencia C-781 de 2012 la Corte
analizó de manera exhaustiva el mismo argumento que en este caso se propone
para sustentar la supuesta inexequibilidad de este elemento de la definición de
víctimas, esto es, la posible indebida restricción del concepto, y la injusta
exclusión, contraria al principio de igualdad, de quienes no encuadraren en él.
A este respecto la Corte llegó a conclusiones distintas a lo sostenido por los
entonces actores, al encontrar que ese concepto no resulta restrictivo, sino en
cambio, suficientemente amplio, además de ser legítimo producto de la autonomía
normativa del legislador.
Dos razones principales llevaron a esta decisión: De
una parte, la interpretación amplia e incluyente que la jurisprudencia de este
tribunal ha sostenido respecto del concepto de conflicto armado, lo que
sensiblemente reduce la posibilidad de que resulten indebidamente excluidas
personas que debieran ser admitidas bajo esa noción. De otra, el hecho de que
la imposibilidad de ser reconocido como beneficiarios de la Ley 1448 de 2011 no
trae consigo la absoluta desprotección visualizada por los demandantes, en
cuanto el sistema jurídico colombiano ofrece otras herramientas y mecanismos de
defensa para la atención y la protección de los derechos de las demás víctimas,
más allá de este importante instrumento recientemente aprobado.
Por consiguiente, encuentra ahora la Sala que esa
decisión resolvió sobre los mismos aspectos que en este caso se han planteado,
en lo que concierne al concepto desarrollado en el artículo 3°, tema sobre el
cual existe entonces cosa juzgada constitucional. Sin embargo, no ocurre lo
mismo frente a la regla contenida en el parágrafo 2° del artículo 60 de la
referida Ley 1448, sobre el cual no existe aún decisión de esta corporación.
Así las cosas, en la presente sentencia la Corte resolverá sobre los
cuestionamientos atinentes a esta última norma, para lo cual partirá del
supuesto de que la definición del artículo 3°, a la cual remite la norma
glosada en este caso, es conforme a la Constitución.
Finalmente, debe aclararse que no resulta relevante
para lo aquí planteado el efecto de cosa juzgada constitucional derivado de la
sentencia C-052 de 2012, citada por uno de los intervinientes, por cuanto la
norma sobre la cual allí se decidió no es acusada en esta oportunidad.
3. Consideraciones previas sobre el contexto
conceptual dentro del cual se inscribe la Ley 1448 de 2011 de la que hacen
parte las normas acusadas y sobre el parámetro de constitucionalidad aplicable
La Corte estima oportuno plantear, antes de adentrarse
en el estudio específico de los cargos de la demanda, algunas consideraciones
generales pertinentes a todos o varios de ellos, relativas a las principales
características de la ley de la cual hacen parte los preceptos acusados, y a
los referentes de tipo constitucional que deberán aplicarse y ser tenidos en
cuenta para decidir sobre aquéllos. En esa medida, estas reflexiones forman
parte de las consideraciones con base en las cuales la Sala resolverá sobre
cada uno de tales cargos, para lo cual dará alcance de ellas en la oportunidad
correspondiente.
Así, debe en primer lugar recordarse que todas las
disposiciones que en este caso han sido censuradas hacen parte de la Ley 1448
de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”, que en tal medida, es usualmente denominada y conocida como
la Ley de Víctimas.
La referida ley contiene un trascendental estatuto a
través del cual se procura articular un conjunto de disposiciones especiales,
adicionales a las previamente contenidas en los principales códigos y en
otras leyes de carácter ordinario[28], relativas a los
derechos de las víctimas de unos determinados hechos punibles y de otras
situaciones consecuenciales, reglas que en razón a este carácter especial se
superponen y se aplicarán de manera preferente, o según el caso adicional, al
contenido de esas normas ordinarias durante su vigencia, que de manera expresa
se previó temporal[29], por el plazo de diez
(años) hasta junio de 2021. Según lo plantea su artículo 1°, su principal
propósito es asegurar a las personas afectadas la efectividad de los derechos a
la verdad, la justicia y la reparación, así como la garantía de no repetición
de los hechos victimizantes, beneficios que la misma ley entiende como
manifestación y reconocimiento de la dignidad humana que es inherente a
aquéllas.
Por otra parte, debe resaltarse que la expedición de
una norma con estos objetivos y contenidos sería además expresión del
cumplimiento por parte del Estado colombiano del mandato general contenido en
varios importantes tratados internacionales que imponen a los países
suscriptores la obligación de adoptar las medidas de carácter legislativo o de
otro tipo que resulten necesarias para garantizar a sus ciudadanos el pleno
goce y protección de los derechos reconocidos por esos mismos instrumentos[30].
Ello por cuanto, sin lugar a dudas, la crítica situación que hace décadas viven
en Colombia las llamadas víctimas del conflicto armado interno configura un
escenario de masiva violación de tales derechos a grandes sectores de la
población, muy distante de su pleno cumplimiento, que por lo tanto amerita y
reclama intervención por parte del Estado. Sin embargo, es claro que el
contenido específico de las normas con las que el legislador pretenda afrontar
este problema y garantizar los referidos derechos puede en principio ser
decidido autónomamente por éste, salvo en caso de existir razones o parámetros
específicos de carácter constitucional.
Según ya se mencionó, es necesario recordar que a
partir de sus objetivos y sus contenidos la Ley de Víctimas ha de ser
considerada una ley especial, aplicable solo a determinadas situaciones, las
definidas en sus artículos 1° a 3°, las cuales no se regirán por las normas
generales que de otra manera gobernarían los respectivos temas, entre ellos la
prestación por parte del Estado de servicios de salud, educación o vivienda,
las reglas sobre recuperación de la propiedad indebidamente ocupada por
terceros y sobre las restituciones consecuenciales, el derecho a la verdad, la
justicia y la reparación y las indemnizaciones debidas a las víctimas de hechos
punibles, entre otras, normas que por tal razón no podrán entenderse derogadas
ni afectadas de ninguna otra manera por el solo hecho de la entrada en vigencia
de esta nueva ley, pues continúan plenamente vigentes para ser aplicadas a los
casos no cubiertos por estas reglas especiales[31].
Esta última reflexión resulta válida incluso al
considerar la regla contenida en el artículo 208 de la Ley de Víctimas,
según la cual aquella “deroga todas las disposiciones que le sean
contrarias”, así como la prevista en el artículo 71 del Código Civil sobre
la llamada derogatoria tácita, la que según esa norma explica ocurre “cuando
la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley
anterior”. Para la Sala es claro que estas reglas no impiden la vigencia
continuada de las normas preexistentes sobre las materias de que ahora trata la
Ley de Víctimas, pues a más de no haberse señalado como derogada ninguna
en particular, tampoco podría afirmarse que ellas resultan contrarias o
inconciliables con los nuevos preceptos, que como se ha explicado, aplican solo
dentro de un específico y limitado contexto, y sólo dentro de éste podrían
generar efecto derogatorio, respecto de normas que con anterioridad hubieran
regulado las mismas situaciones fácticas así delimitadas.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que en varias
ocasiones a lo largo de su texto la Ley 1448 de 2011 alude y/o remite a lo que
denomina la normatividad vigente[32], lo que a juicio de la Corte constituye refrendación,
tanto del carácter especial y adicional de sus disposiciones, como de la no
derogación de las normas generales anteriormente aplicables. Así las cosas, la
plena vigencia de la preceptiva previamente existente será premisa clara e
insustituible del presente análisis de constitucionalidad.
Ahora bien, conforme a expresa previsión legislativa,
una de las facetas de especialidad que caracteriza las disposiciones de esta
ley es el hecho de ser concebida como un instrumento de justicia transicional[33],
concepto que este tribunal ha entendido como una institución jurídica a través
de la cual se pretende integrar diversos esfuerzos que aplican las sociedades
para enfrentar las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados
o sistemáticos en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia
una etapa constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la
democracia, situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la
aplicación de las instituciones penales corrientes[34].
Según lo ha reconocido la jurisprudencia, la presencia de este elemento implica
una consideración adicional que se ve reflejada en el contenido concreto de las
instituciones diseñadas para resguardar y proteger en forma adecuada los
derechos de las víctimas previstos en la Constitución y en los instrumentos
internacionales sobre la materia que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
A partir de lo anterior, y en lo atinente a las reglas
que conforman el parámetro de constitucionalidad de la presente decisión, la
Corte destaca que aquel está conformado, además del texto superior, por los
tratados internacionales sobre derechos humanos y sobre derechos sociales,
económicos y culturales, definidos por esta Corte como parte integrante del
bloque de constitucionalidad, cuyo contenido se pretende contribuir a cumplir
mediante la expedición de esta ley. Entre ellos cabe destacar el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos también conocida como Pacto de San José, el Pacto
Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales PIDESC, el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre
Derechos Sociales, Económicos y Culturales – Protocolo de San Salvador,
todos ellos ratificados y vinculantes para Colombia.
En esa misma línea, y en razón de los temas sobre los
cuales versan las disposiciones acusadas, entre ellos las medidas para aliviar
el desplazamiento forzado y la posibilidad de retorno a las tierras que
hubieren sido despojadas, son también pertinentes otros documentos de carácter
internacional, que aún no teniendo el carácter de tratados, han sido
reconocidos por este tribunal como criterios relevantes en torno al tratamiento
de tales temas por el Estado colombiano, e incluso como parte integrante del
bloque de constitucionalidad en sentido lato[35]. En este carácter
deberán tenerse en cuenta varios documentos de las Naciones Unidas, entre otros
los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos[36],
también conocidos como Principios Deng (por el apellido del relator que
los compiló), los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas[37],
que por igual razón son conocidos como Principios Pinheiro, y los
Principios y Directrices Básicos sobre el derecho de las Víctimas de
violaciones manifiestas de las normas internacionales de Derechos Humanos y de
violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos
y obtener reparaciones[38]
En otro contexto, en lo específicamente atinente a la
situación de las personas víctimas de desplazamiento forzado, deberá tenerse en
cuenta, la existencia desde hace varios años de una grave situación de masiva
vulneración de derechos, catalogada por esta Corte como un estado de cosas
inconstitucional[39], que aún perdura[40].
A ese respecto debe tenerse en cuenta que un escenario de este tipo, aunque de
suyo temporal, puede prolongarse por un lapso relativamente considerable,
durante el cual el Estado tiene el deber, aun cuando no fuere el causante
directo de esa situación, de intentar avanzar a través de las distintas
instituciones competentes hacia la solución de tales problemas, y cuando menos,
de no contribuir a su agravamiento. En esta medida, la libertad de
configuración normativa que es propia del legislador sufre algún grado de
restricción, pues los preceptos que en tales condiciones se establezcan deberán
tener en cuenta la referida situación y procurar contribuir a su superación.
Ahora bien, a partir de la perspectiva de especialidad
que según se ha explicado caracteriza la Ley de Víctimas, debe anotarse
que resulta impertinente como parámetro de constitucionalidad la invocación que
en varios de los cargos de la demanda se hace del principio de progresividad y
la correlativa objeción que se plantea en torno a la presunta regresividad de
varias de las cláusulas contenidas en las disposiciones atacadas.
Tres consideraciones esenciales respaldan este
planteamiento, a saber: i) que el principio de progresividad es un parámetro de
interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales, a partir de
la circunstancia de que en razón a su carácter prestacional, tanto el Estado
como la ciudadanía aceptan que su goce efectivo no sea completo en un momento
determinado, siempre que exista el firme compromiso de continuar ensanchando su
cobertura a través del tiempo, criterio que no es de recibo en el presente
caso, pues no todos los derechos sobre los cuales versa esta ley tienen ese
carácter; ii) que tratándose de una regulación de carácter especial, su
contenido concreto debe ser definido por el legislador en atención a los
objetivos que se busca alcanzar, las condiciones específicas de los sujetos
destinatarios y las particulares circunstancias en las que se expida dicha
nueva regulación; iii) que según quedó dicho, la expedición de normas
especiales no implica la derogación ni ningún otro tipo de afectación para las
normas generales que en los demás casos regulan los mismos temas tratados por
la restrictiva ley especial, situación necesaria para que pueda hablarse de una
reducción en el disfrute efectivo de un derecho.
Con base en estos criterios generales, además de los
específicos que en cada caso se requieran, la Corte aborda a continuación el
análisis y resolución de cada uno de los reproches formulados contra la ley en
cuestión.
4. Análisis de los cargos de la demanda
4.1. Primer cargo: Se dirige contra la expresión “… y cuando éstas no cuenten con
recursos para su pago”, contenida en el primer inciso del artículo 51 de la
Ley 1448 de 2011. En todo caso cabe advertir, tal como lo señaló uno de los
intervinientes, que el contenido y extensión de los cargos propuestos no
coincide exactamente con el del aparte que los actores atacan como
supuestamente inexequible, aspecto que más adelante será precisado.
La disposición acusada forma parte del Capítulo II
sobre Medidas de asistencia y atención a las víctimas del Título III
sobre Ayuda Humanitaria, Atención y Asistencia. Dentro de ese contexto,
el artículo 51 impone a las distintas autoridades educativas la obligación de
adoptar las medidas necesarias para asegurar a las víctimas de que trata esta
ley el acceso y la exención de costos académicos en los establecimientos
oficiales en los niveles de educación preescolar, básica y media. Frente a esta
regla, el aparte acusado tiene por efecto condicionar la exención de costos
académicos a la carencia de recursos, según lo cual no todas las víctimas
podrán gozar del beneficio previsto en esta norma.
Los actores consideran que esta distinción infringe
los artículos 13 (igualdad), 44 (derechos de los niños), 67 (derecho a la
educación) y 93 (sobre el deber de interpretar los derechos conforme a los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia) Según
aducen, la norma glosada impone a las víctimas una carga desproporcionada que
afecta el efectivo acceso a este derecho, resulta regresiva frente al alcance
previamente reconocido al mismo, e iría en contravía de lo sostenido por la
jurisprudencia de esta Corte, conforme a la cual la educación pública ha de ser
gratuita al menos hasta el nivel de enseñanza básica.
En relación con este asunto, desde sus inicios, la
jurisprudencia de este tribunal ha delineado las características generales que
el texto superior le atribuyó a este derecho. En esa línea, la Corte ha
sintetizado los contornos de la educación, en su doble condición de servicio
público y derecho de todas las personas[41]. En esa última
perspectiva, y vistas sus importantes implicaciones, en cuanto al
aprovechamiento del conocimiento, el adecuado desenvolvimiento en la vida en
sociedad y la productividad laboral, entre otros factores, la Corte ha
reconocido que se trata de un derecho fundamental, si bien tiene una
inescindible faceta de carácter prestacional.
Frente al tema de los costos educativos, la
exequibilidad o no del aparte acusado depende entonces de manera directa del
nivel hasta el cual la gratuidad del servicio educativo deba ser garantizada
por exigencia constitucional. A este respecto, un primer y esencial parámetro
relevante se encuentra en el artículo 67 inciso 4° del texto superior, que si
bien plantea como regla el carácter gratuito de este servicio en las
instituciones del Estado, reconoce de manera expresa la viabilidad de exigir
derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. A partir de este supuesto, el
artículo 187 de la Ley General de Educación[42] estableció en cabeza del
Gobierno Nacional la competencia para regular el cobro de tales derechos, y
encargó a las Secretarías de Educación la responsabilidad de ejercer la
inspección y vigilancia sobre el correcto ejercicio de esta posibilidad.
Sin embargo, en años más recientes, y precisamente a
raíz de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la norma legal que
viene de referirse[43], la Corte aclaró que
esta posibilidad y la consiguiente facultad gubernamental solo puede entenderse
referida a la educación secundaria, media y superior, por cuanto la educación
básica primaria debe ser gratuita en todos los casos.
Así lo determinó este tribunal a partir de un análisis
sistemático de los distintos criterios constitucionales relevantes, incluyendo:
i) los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por la
República de Colombia, varios de los cuales prevén que la gratuidad de este
servicio deberá cubrir todos los años correspondientes al nivel básico primario[44];
ii) el texto del artículo 41 de la Constitución vigente hasta 1991 (incorporado
por Acto Legislativo 01 de 1936), que de igual manera disponía que “La
enseñanza primaria será gratuita en las escuelas del Estado”; iii) la
evidencia histórica disponible sobre el proceso de aprobación del actual
artículo 67 en la Asamblea Constituyente de 1991, del que bien puede concluirse
que la intención del constituyente fue mantener el parámetro plasmado en la
norma superior entonces vigente, lo que sin embargo no quedó explícitamente
reflejado en el texto finalmente aprobado, cuya falta de claridad ha dado lugar
a la especulación sobre el alcance de este principio; iv) el artículo 44
superior, que establece que la educación es un derecho fundamental de los
niños, pues la gratuidad de este servicio es uno de los mecanismos que ayuda a
asegurar su accesibilidad, y con ella la plena efectividad de ese derecho.
Con base en estos elementos, como también en la
reflexión sobre los graves efectos que la ausencia de gratuidad de la educación
pública puede generar en el acceso efectivo a este derecho fundamental de los
niños, la Sala concluyó que la norma superior en comento ha de entenderse e
interpretarse de conformidad con lo previsto en los tratados internacionales
sobre derechos humanos vigentes para Colombia, a partir de lo cual se asume que
la gratuidad de la educación pública abarca como mínimo los años de enseñanza
básica primaria, existiendo frente a los restantes niveles un deber de
ampliación progresiva a cargo del Estado. Con apoyo en esa premisa, este
tribunal declaró condicionalmente exequible la norma que había sido acusada,
precisando que la facultad atribuida al Gobierno Nacional no aplica en lo
relacionado con la educación básica primaria, pues ésta es gratuita en todos
los casos. Pero además de ello, precisó que el alcance de la garantía
constitucional es en realidad superior al que resulta de la sola literalidad
del texto que se viene comentando (inciso 4° del artículo 67).
De otra parte, y según se explicó en el numeral
anterior, debe recordarse que la norma parcialmente acusada es de carácter
especial, pues a partir del objeto y alcance delimitados en sus artículos 1° y
2°, la Ley 1448 de 2011 establece ciertos servicios y beneficios especiales en
favor de las personas definidas como víctimas por su artículo 3°, cuya
extensión concreta depende entonces de la autónoma decisión del legislador.
Bajo esta premisa, la cobertura de tales beneficios podría ser diferente, mayor
o menor, a la determinada por las leyes de carácter general, en cuanto
usualmente las reglas especiales representan un plus de carácter
voluntario, que acrece la protección ofrecida a la generalidad de las personas
y ciudadanos. Al mismo tiempo, la perspectiva podría ser otra, si como ocurre
en este caso, la prestación de que se trata ha sido reconocida como un derecho
fundamental, cuyo contenido mínimo es garantizado por el estatuto superior y/o
por otras normas integrantes del bloque de constitucionalidad.
Con todo, encuentra la Sala que la regla acusada no
necesariamente resulta contraria al texto constitucional, pues según puede
advertirse, en lugar de restringir la posibilidad de que “las víctimas
señaladas en la presente ley” accedan a la educación en los
establecimientos oficiales, lo que esa norma prevé es, precisamente, la
posibilidad de que no haya lugar a cobro alguno, en caso de que los educandos
y/o sus familias carezcan de recursos para atender el pago de los respectivos
costos académicos. En esta medida, no se excluye a los niños del derecho a la
educación, el que en términos del artículo 67 superior comprende como mínimo un
año de educación preescolar y nueve de educación básica.
De otra parte, debe también recordarse que por el
hecho de encuadrarse en alguna de las distintas hipótesis que conforme a lo
previsto en su artículo 3° permiten ser considerado víctima para los
efectos de esta ley, se presume que tales personas se encuentran en situación
de vulnerabilidad, razón por la cual sería el Estado quien tendría la carga de
probar que los interesados en acceder al beneficio previsto en esta norma sí
tienen la posibilidad de cubrir los costos respectivos. De esta manera, salvo
que medie la referida prueba, caso en el cual debería aplicarse la excepción
que se viene comentando, las víctimas tienen derecho a la prestación del
servicio educativo de que trata esta norma.
Las anteriores reflexiones son suficientes para
concluir que no se abre paso el primer cargo de la demanda, relativo al aparte
demandado del artículo 51 de la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, la Corte
encuentra necesario efectuar dos breves precisiones adicionales en torno a las
razones con que los demandantes y los intervinientes debatieron sobre este
tema.
La primera de ellas tiene relación con el hecho de que
se cuestione el contenido de esta regla bajo el supuesto de que ella resulta
regresiva. Como ya se indicó, la Sala estima desacertada esta perspectiva, pues
el principio de progresividad y la prohibición de regresividad se predican del
nivel global de cobertura y disfrute de un determinado derecho, del tipo de los
económicos, sociales y culturales, a partir de su reconocimiento por normas de
carácter general. Empero, como en varias ocasiones se ha señalado a lo largo de
esta providencia, la Ley de Víctimas es una ley de carácter especial, a
través de la cual se otorgan ciertos beneficios a personas en situaciones así
mismo precisas, lo que en nada afecta el nivel de disfrute de un derecho como
la educación, previamente alcanzado y reconocido por las leyes ordinarias que
regulan la materia[45]. Bajo esta consideración
resulta errado cuestionar el alcance de un determinado beneficio desarrollado
por esta ley por su supuesto carácter regresivo.
La segunda atiende a un aspecto de la defensa
contenida en la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República y otras entidades oficiales, quienes procuraron sustentar la
exequibilidad de esta regla a partir de los desarrollos contenidos en un
posterior decreto reglamentario[46].
Sobre este aspecto, debe la Sala reiterar que los
actos administrativos que con ese objetivo expida el Presidente de la República
en ningún caso pueden aducirse como prueba ni indicio sobre el real contenido
de la norma legal acusada, conclusión que se sustenta en varias razones de
fondo, relacionadas con la naturaleza jurídica de los decretos reglamentarios,
entre ellas: i) que siendo la ley y el decreto normas cuya expedición
corresponde a distintas autoridades, mal podría sostenerse que el contenido de
este último sirva para inferir los alcances y la real intención del órgano
legislativo que expidió aquélla; ii) que en su auténtico sentido, la potestad
reglamentaria (art. 189, num. 11° Const.) no es una herramienta válida de
interpretación de las leyes, sino apenas un mecanismo de instrucción de la
suprema autoridad administrativa a los restantes miembros de la Rama Ejecutiva,
sobre la mejor forma de ejecutar aquéllas; iii) en directa consonancia con el
punto anterior, que el mecanismo de interpretación de las leyes a través de
otras normas previsto por la Constitución es fundamentalmente la expedición de
una nueva ley por parte del Congreso de la República (art. 150, num. 2°
Const.); iv) que al provenir de una autoridad diferente al órgano legislativo,
el decreto reglamentario bien podría en realidad exceder o alterar el auténtico
contenido de la ley reglamentada, caso en el cual es posible solicitar su
nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[47].
Así las cosas, la referida explicación resulta totalmente improcedente como
argumento demostrativo de la exequibilidad de esta norma.
De otra parte, debe recordarse que los actores también
cuestionaron esta norma por razones diferentes a la ya analizada gratuidad de
la educación, que de resultar aceptables podrían también ocasionar su
inexequibilidad. Sin embargo, es necesario señalar que estas otras alegaciones
son genéricas y confusas, y no alcanzan a demostrar ninguna otra forma de
vulneración a la norma superior que pudiera generar la inconstitucionalidad de
este precepto.
Así por ejemplo, los incipientes planteamientos de los
demandantes en el sentido de que la inclusión de esta norma dentro del capítulo
de Medidas de Asistencia y Atención a las Víctimas desconoce el carácter
de derecho que es inherente a la educación, o de que esta ley no contiene una
real salvaguarda de ese derecho, pueden ser fácilmente desvirtuados con solo
recordar que el artículo 51, tanto como todos los demás preceptos que integran
esta ley es una norma de carácter especial, que incorpora beneficios dirigidos
a sujetos específicos, y que por lo tanto no deroga ni afecta de ninguna otra
manera las normas que contienen el desarrollo principal del derecho a la
educación.
Así las cosas, una vez agotado el estudio de las
razones de posible oposición a la Constitución planteadas por los actores, se
concluye que ninguna de ellas alcanza a afectar la constitucionalidad de este
precepto. En consecuencia, se declarará exequible el aparte demandado, por los
cargos analizados.
4.2.
Segundo cargo: En este caso se
cuestiona el segundo inciso del artículo 60 de la Ley 1448 según el cual “Las
disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo de los derechos
de la población en situación de desplazamiento, que no contraríen la presente
ley, continuarán vigentes.” Los actores alegaron que esta regla resulta
contraria a la Constitución, en cuanto supone la derogación de aquellas normas
legales existentes con anterioridad a esta ley, dictadas con el fin de proteger
a las personas víctimas del desplazamiento forzado, que tengan un mayor alcance
protector que la nueva norma. Señalaron que la aprobación de esta nueva ley no
debe conducir a la desaparición de las normas anteriores, pues ello crea una
situación de regresividad que va en contravía del texto superior.
En
sustento de este planteamiento, los actores aluden a la existencia de un estado
de cosas inconstitucional declarado por esta Corte con respecto al tema del
desplazamiento forzado, así como a la existencia, en otras varias decisiones de
este tribunal[48], de referencias
relacionadas con el carácter progresivo de la atención que el Estado debe
brindar a la población víctima de esta situación.
A
partir de estas reflexiones, debe la Corte determinar si resulta contrario a la
Constitución que el legislador decida privilegiar la vigencia de esta nueva ley
en cuanto regula la situación de las víctimas de desplazamiento forzado, por
encima de las demás normas legales que previamente hubieren desarrollado la
materia, como sería principalmente la Ley 387 de 1997 y las demás que
posteriormente la hayan modificado.
Antes
de avanzar hacia la solución de ese interrogante, debe la Corte precisar que
pese a su aparente coincidencia, el efecto práctico de esta norma es distinto
al de la ya comentada regla incluida en el artículo 208 de la misma ley, según
la cual ésta “deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”.
Ello por cuanto, según se explicó, la regla sobre derogatoria tácita contenida
en el citado artículo 208 solo alcanza a aquellas normas que tengan el mismo
grado de especialidad que las que integran la nueva ley, pero deja incólumes
los preceptos de carácter general que regulan los mismos temas frente a
escenarios diferentes a los previstos en su artículo 3°. En cambio, el inciso
cuya exequibilidad ahora se estudia, podría traer como resultado la derogación
de todas las normas que con anterioridad a la Ley de Víctimas hubieren
regulado los derechos de la población en situación de desplazamiento forzado en
forma distinta a como ésta lo hace, hipótesis que incluiría, entre otras
normas, la Ley 387 de 1997 y las que posteriormente la hubieren modificado y/o
reglamentado
Ese
resultado sería entonces contrario a la línea predominante a lo largo del
articulado de la Ley 1448 de 2011, que como se explicó, evita derogar cualquier
normatividad específica, con lo cual deja a salvo la regulación de carácter
general aplicable en los demás casos a los mismos temas por ella tratados, lo
que es congruente además con el carácter temporal que es propio de esta
preceptiva. Por otra parte, esta regla parecería entrar en contradicción con la
contenida en el inciso inmediatamente precedente, según la cual la política
pública para la prevención y estabilización socioeconómica de la población
desplazada plasmada en la Ley 387 de 1997 hace parte de la normatividad que
durante la vigencia de esta ley se aplicará en la atención de tales víctimas.
Sin embargo, a partir de la redacción empleada, su efecto parece ser suficientemente
claro, y supondría la desaparición de aquellas normas sobre el mismo tema que
por ser de distinto contenido deberían asumirse contrarias a la nueva ley[49].
Ello afectaría negativamente sobre todo a las víctimas de desplazamiento
forzado que al no encuadrar en las definiciones de los artículos 3° y 60 de la
nueva ley, no podrían recibir los beneficios en ella previstos.
Al
margen de esa circunstancia, pero a partir de ese presunto efecto derogatorio,
la censura de esta regla envuelve un cuestionamiento a la facultad derogatoria
que de ordinario tiene el Congreso frente a las leyes previamente expedidas,
por expresa disposición del numeral 1° del artículo 150 superior.
Recientemente, la Corte tuvo oportunidad de discurrir sobre este aspecto en el
fallo C-630 de 2011 (M. P. María Victoria Calle Correa)[50],
ocasión en la cual este tribunal reiteró pronunciamientos anteriores en los
cuales precisó que esa posibilidad es libre y puede ejercerse en cualquier
momento, según lo decida el órgano legislativo, en desarrollo del principio
democrático.
Con
todo, en esas mismas decisiones la Corte advirtió que ello no puede hacerse de
manera arbitraria, pues excepcionalmente existen razones constitucionales que
imponen límites a la configuración del legislador sobre asuntos específicos.
Empero, sin perjuicio de esta circunstancia, es claro que la decisión
legislativa que deroga una ley preexistente es, por regla general, un acto
soberano del Congreso, que en cuanto tal no puede ser cuestionado en sí mismo,
salvo en cuanto ello genere infracción de un precepto superior específico, o en
su caso, de una norma aceptada como parte integrante del bloque de
constitucionalidad.
Sobre
la posibilidad de derogar las leyes mediante la aprobación de nuevas leyes y su
carácter autónomo, expresó esta Corte en la sentencia C-529 de 1994:
“Si el
legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes
preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal
tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de
la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la
ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que
quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero
que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.
Estamos, pues,
frente a una facultad que no es posible desligar de la función legislativa por
cuanto es connatural a ella, toda vez que el legislador está llamado a plasmar,
en el Derecho que crea, las fórmulas integrales de aquello que, según su
apreciación, mejor conviene a los intereses de la comunidad. Por ello no es
extraño que estime indispensable sustituir, total o parcialmente, el régimen
jurídico por él mismo establecido, con el objeto de adecuar los nuevos
preceptos a los postulados que inspiran su actividad.”
En la misma línea, señaló también este tribunal, algunos
años después:
“La derogación de las leyes encuentra entonces
sustento en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden
modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de
adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político
de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa,
debe entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo,
manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las
voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[51]
Ahora
bien, según se advirtió, la Corte ha reconocido que no obstante el carácter
amplio y autónomo de la facultad derogatoria de las leyes, existen algunos
límites a esa posibilidad, derivados de la misma norma superior. Entre ellos
puede destacarse el contenido en el artículo 53 de la carta política, conforme
al cual el legislador no podría desconocer los contenidos mínimos del derecho
laboral que en ese precepto fueron desarrollados, o la prohibición de la
llamada derogación retroactiva, mediante la cual se pretendiera desconocer la
vigencia de derechos adquiridos consolidados durante la vigencia de una
determinada normatividad, situación que iría contra lo establecido en el
artículo 58 de la Constitución. Un tercer caso sería la ya comentada posible
infracción al principio de progresividad de los derechos sociales, económicos y
culturales y a la prohibición de regresividad, que es el argumento con el que
en este caso se cuestiona la regla contenida en el 2° inciso del artículo 60
parcialmente acusado.
En
todo caso, según se explicó en páginas precedentes, el contenido de la Ley
de Víctimas no puede ser analizado desde esta óptica, pues no se trata de
una norma que respecto de toda la población trace políticas públicas para el
cumplimiento de uno o más de los derechos sociales, económicos y culturales,
organice la prestación de los servicios para ello requeridos o desarrolle sus
alcances específicos, que es el principal ámbito de incidencia de este
principio. Se trata, en cambio, de un conjunto sistemático de reglas directamente
enfocadas a la plena recuperación de las llamadas víctimas[52],
denominación que en este caso alude a un conjunto de personas afectadas por
unos acontecimientos específicos y claramente delimitados, incluso
cronológicamente, mediante el desarrollo de acciones de ayuda humanitaria,
atención, asistencia y reparación de todas ellas. Es este un escenario
particular que por su misma naturaleza carece incluso de un parámetro normativo
anterior con el cual ser comparado, lo que sin duda resulta necesario para,
eventualmente, predicar que ha habido una alteración de carácter progresivo o
regresivo en el disfrute de determinado(s) derecho(s).
En
la misma línea, la Sala debe precisar también que el adjetivo progresivo(a)
y el concepto de progresividad, de uso frecuente tanto en diversas
normas como en distintas decisiones de este tribunal, no siempre tiene un
alcance unívoco identificable con la prohibición de regresividad que debe
caracterizar el disfrute de los derechos sociales, económicos y culturales[53].
En ese sentido, por ejemplo, el concepto de progresividad plasmado en el
artículo 17 de la misma Ley 1448 de 2011 es uno de los principios generales que
iluminan la interpretación y aplicación de esta norma, y en tal medida alude al
propósito de procurar que las prestaciones y beneficios por ella desarrollados
alcancen, dentro del universo de sus destinatarios, a un número creciente de
personas a través del tiempo, pero no como lo entienden los actores, a un
límite a la facultad legislativa de rediseñar el contenido de las normas
mediante las cuales se persiguen estos cometidos.
Sin
embargo, pese a la inaplicabilidad de este criterio frente a la Ley de
Víctimas, no es menos cierto que si debiera entenderse derogada o de otra
forma modificado el contenido de la Ley 387 de 1997 como consecuencia de las
diferencias existentes entre ella y la nueva Ley 1448 de 2011, que pese a
regular una situación de doble victimización[54] contiene un tratamiento
más incipiente y mucho menos amplio de este grave fenómeno[55],
ello supondría un menor grado de protección y cobertura al previamente
disponible en beneficio de las personas víctimas del desplazamiento forzado.
Este escenario, además de implicar visible contrasentido, así como infracción
al deber que el legislador tiene de no agravar con sus acciones las situaciones
que han sido definidas como estados de cosas inconstitucionales, traería
consigo la parcial desatención por parte del Estado colombiano de importantes
compromisos a su cargo, atinentes a la protección de los derechos de estas
personas, la mayoría de los cuales han sido además reconocidos por la Corte
como parte integrante del bloque de constitucionalidad.
Concretamente,
en criterio de la Sala, una reducción en el grado de protección reconocido por
la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado implicaría para el
Estado colombiano, incumplimiento del deber plasmado en los principales
tratados de derechos humanos y de derechos sociales económicos y culturales, de
adoptar disposiciones de derecho interno apropiadas para garantizar la plena
efectividad de los derechos reconocidos por esos tratados[56].
De igual manera supondría ignorar el mandato contenido en los ya referidos Principios
Deng sobre el tema del desplazamiento forzado, en particular los
desarrollados en los puntos 1 y 3 sobre goce de todos los derechos en
condiciones de igualdad y sobre el deber particular que tienen los Estados de
proteger y brindar asistencia humanitaria a las víctimas de desplazamiento que
se encuentren en su territorio.
Al
mismo tiempo, ello acarrearía también desatención de los fines esenciales del
Estado contenidos en el artículo 2° de la Constitución Política, pues
implicaría un menor grado de cumplimiento efectivo del deber de proteger a las
personas víctimas de esta situación en cuanto a su vida, honra, bienes y demás
derechos y libertades, así como un más precario desarrollo de los deberes
sociales a cargo del Estado. Finalmente, también traería consigo infracción al
deber previsto en el 2° inciso del artículo 13 superior, conforme al cual el
Estado debe promover las condiciones para garantizar la real y efectiva
vivencia de la igualdad reconocida por el texto constitucional y adoptar
medidas adecuadas en beneficio de grupos discriminados o marginados.
A
partir de estas consideraciones, y visto que en efecto la regla contenida en el
segundo inciso del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011 podría ser interpretada,
como lo entienden los actores, como derogatoria de la Ley 387 de 1997 y de
otras normas previamente existentes en beneficio de la población desplazada, la
Sala declarará inexequible la expresión “que no contraríen la presente ley”
y exequible por los cargos analizados el resto del referido segmento normativo,
lo que excluye entonces la posibilidad de que se considere derogada esa
preceptiva que, conforme se ha explicado, continúa plenamente vigente, y debe
ser aplicada al caso de todas aquellas personas víctimas de desplazamiento
forzado que no puedan acceder a los beneficios desarrollados por la Ley de
Víctimas.
4.3.
Tercer cargo: Tiene por objeto la
regla contenida en el segundo inciso del parágrafo 1° del mismo artículo 60 de
la ley parcialmente demandada, en cuanto establece que la oferta de servicios
de atención a las víctimas del desplazamiento forzado tiene efecto reparador,
con excepción de la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de
transición. En este caso los actores sustentan su glosa en la presunta
infracción del principio de distinción, conforme al cual no pueden
confundirse las medidas de reparación ni las de ayuda o asistencia humanitaria
con la prestación de servicios sociales a cargo del Gobierno, principio que
según aducen, ha sido ampliamente referido por la jurisprudencia de esta Corte,
de otros tribunales nacionales y de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. Más allá de esta reflexión, la demanda no señala normas superiores
específicas que se consideren infringidas por el segmento acusado.
A
partir de esta última circunstancia, varios de los intervinientes solicitaron a
la Corte declararse inhibida para decidir sobre este cargo, al encontrarse
ausentes varios de los elementos que la jurisprudencia[57]
ha considerado indispensables para una decisión de este tipo, particularmente
los criterios de pertinencia y especificidad. Pese a que esa
reflexión resulta acertada, al menos parcialmente, en aplicación del principio
pro actione, esta Corte considera viable resolver acerca de este
cuestionamiento, teniendo en cuenta que existe una aceptable claridad sobre las
razones del mismo, así como el hecho de que, efectivamente, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido el referido principio de distinción, como
un criterio relevante para el análisis de constitucionalidad de las normas a
través de las cuales se brinde atención y protección a las víctimas, en
escenarios como el regulado por la Ley 1448 de 2011.
Así
por ejemplo, es necesario recordar que esa diferenciación fue acogida por esta
Corte en la sentencia C-1199 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), como
fundamento para declarar inexequible una regla contenida en la Ley de Justicia
y Paz, que dentro de ese contexto establecía que “Los servicios sociales
brindados por el gobierno a las víctimas, de conformidad con las normas y leyes
vigentes, hacen parte de la reparación y de la rehabilitación” [58].
En
esa oportunidad, previa la plena diferenciación de los distintos conceptos que
según los actores habían sido indebidamente confundidos, esto es la asistencia
humanitaria a las víctimas, los servicios sociales del Gobierno y la
reparación, la Corte determinó que la equiparación prevista en esa norma
resultaba contraria al ordenamiento superior. Como sustento de esa decisión la
Sala tuvo en cuenta, entre otros aspectos, el hecho de que esas distintas
tareas corresponden también a diversos sujetos, pues por ejemplo la reparación
se encuentra a cargo de los victimarios, y solo subsidiariamente debe ser
cubierta por el Gobierno, razón por la cual esos dos conceptos no podrían
superponerse. De igual manera, destacó que la norma jurídica acusada empleaba una
forma verbal imperativa, que no dejaba espacio a ningún entendimiento diferente
al de que, en todos los casos, debería aceptarse esta particular forma de
reparación.
Al
dilucidar el alcance de la norma entonces impugnada en relación con el de las
demás disposiciones que conforman la ley de la cual ella hace parte, la Corte
reconoció la dificultad derivada del hecho de no existir a nivel normativo una
definición de servicios sociales. A partir de ello, indicó que pueden
entenderse bajo esta denominación las actividades permanentes y habituales del
Gobierno, desarrolladas por él mismo o bajo su coordinación y/o supervisión,
destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en
particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la carta política
les atribuye un carácter social, o cuya prestación origina gasto público
social. A continuación este tribunal volvió sobre el concepto de reparación,
ese sí ampliamente decantado, tanto por la jurisprudencia constitucional como
por el legislador y por los organismos internacionales de derechos humanos,
resaltando que aquélla no se agota en lo puramente patrimonial, puesto que
abarca otras facetas tales como la restitución, la rehabilitación y la
satisfacción[59]. Al comparar esos
elementos, este tribunal concluyó que el desarrollo de las actividades
reconocidas como servicios sociales del Gobierno no podría ser considerado
parte de la reparación, como el legislador en su momento lo dispuso.
De
otra parte, también en sede de revisión de tutela, en el reciente fallo SU-254
de 2013 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), este tribunal reiteró la importancia
del principio de diferenciación entre las auténticas medidas de reparación y
los servicios sociales del Gobierno y su fundamento constitucional. Destacó
además que este criterio fue expresamente recogido y ampliamente desarrollado
por el artículo 25 de la Ley de Víctimas, a partir de lo cual aquel tuvo
determinante incidencia en las decisiones individuales que en ese caso se
adaptaron.
En
el presente caso el juicio de constitucionalidad del precepto demandado depende
también del alcance de los conceptos que conforman esa regla. En esa medida,
deberá dilucidarse a qué se refiere el vocablo esta oferta con el que se
inicia este enunciado normativo, además de lo cual se deberá volver sobre el
concepto de reparación, al que alude el efecto que la norma atribuye a
la oferta.
El
término oferta, y en algunos casos oferta institucional, aparece
en varias ocasiones a lo largo del texto de la Ley 1448 de 2011, por ejemplo en
el capítulo de Principios Generales[60], en algunas de las
normas sobre Atención a las Víctimas del Desplazamiento Forzado[61]
y especialmente a lo largo del Título V sobre la llamada Institucionalidad
para la Atención y Reparación a las Víctimas[62].
Aunque ninguna de estas normas incorpora una definición de este término, del
contexto que resulta de tales referencias, podría asumirse que el término oferta
institucional o simplemente oferta, se refiere a todo el sistema de
prestaciones y beneficios creados y desarrollados por esta ley en favor de las
víctimas determinadas por su artículo 3°, es decir, lo mismo que el artículo 1°
ibídem sobre el objeto de esta ley describió como “un conjunto de medidas
judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas,
en beneficio de las víctimas (…) que posibiliten hacer efectivo el goce de sus
derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no
repetición”.
Ahora
bien, la oferta a que se refiere la norma acusada es, según lo aclara el primer
inciso de este mismo parágrafo, la que va dirigida a la población desplazada.
Para conocer cuál es su contenido específico, es necesario referirse también al
primer inciso del mismo artículo 60, según el cual “La atención a las
víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido en este
capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización
socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y
demás normas que lo reglamenten”. Así, esta oferta estaría constituida
principalmente por los servicios y beneficios determinados en las disposiciones
del Capítulo III del Título III de esta ley, que comienza precisamente con el
artículo 60 del que hace parte la norma acusada, los cuales se suman a las
garantías y derechos establecidos hace ya varios años en la referida Ley 387 de
1997.
Sin
embargo, examinado con atención el contenido de este capítulo (artículos 60 a 68), se observa que el mismo no desarrolla los beneficios específicos que compondrían esa
oferta, sino que apenas plantea las reglas que determinarán quiénes se
entienden como víctimas de desplazamiento forzado para los efectos de esta ley,
entre ellas: i) las que regulan la declaración que tales personas deberán
rendir para informar a las autoridades sobre su calidad de víctimas de
desplazamiento; ii) las que establecen las etapas de la atención humanitaria a
que ellas tendrán derecho; iii) las que determinan la forma como se cumplirán
los retornos y reubicaciones; iv) las que regulan la forma como podrá evaluarse
más adelante si han cesado las condiciones de vulnerabilidad de las personas
que habían sido desplazadas, y las consecuencias de esa cesación.
Al
mismo tiempo, se observa también que las normas de la Ley 1448 sobre atención a
las víctimas de desplazamiento forzado no se limitan en realidad a las
contenidas en ese capítulo, pues en otros apartes de esta ley son mencionadas
las víctimas de desplazamiento o se establecen reglas que los benefician. Entre
ellas se destacan las atinentes al tema de restitución de tierras, desarrolladas
a lo largo del Capítulo III del Título IV, las relativas a la restitución de
vivienda (art. 123), las normas sobre indemnización por vía administrativa
(art. 132) y garantías de no repetición (art. 148), así como muchas de las
normas del Título V de esta ley sobre Institucionalidad para la Atención y
Reparación a las Víctimas, en cuanto establecen funciones en cabeza de
distintas autoridades del Estado relacionadas con la atención a las víctimas de
este grave fenómeno social. Esta circunstancia permite concluir que la oferta a
que se refiere la norma acusada no se reduce a lo establecido en el solo
Capítulo III del Título III del cual ella hace parte, sino que abarca también
otras disposiciones de la misma ley, además de las contenidas en la pluricitada
Ley 387 de 1997.
Por
su parte, la reparación es un concepto altamente protagónico, posiblemente el
más importante de la Ley de Víctimas, y en tal medida aparece mencionado
en la mayor parte de sus artículos. Así, en primer lugar, el artículo 25,
ubicado en el Capítulo de Principios Generales señala los distintos
aspectos que componen el derecho a la reparación integral, e incorpora sin
mencionarlo expresamente el ya referido principio de distinción. Más
adelante, el extenso Título IV de esta ley[63] tiene por objeto
precisamente las acciones de Reparación de las Víctimas, a partir de lo
cual su artículo 69, si bien no define directamente el concepto, señala como
medidas que tienen este carácter las que “propendan por la restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus
dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica”.
La
Sala observa que esta última descripción corresponde a una noción amplia y
comprehensiva de lo que significa la reparación de las víctimas, a partir de lo
cual puede concluirse que la Ley 1448 emplea este trascendental concepto al
menos bajo dos distintas perspectivas complementarias: una genérica, que en
cuanto tal alude a la totalidad de las acciones en beneficio de las víctimas
desarrolladas a todo lo largo de su preceptiva, y otra más estricta, que
corresponde al concepto de reparación propio del derecho penal, como garantía
esencial de las víctimas del hecho punible junto con la verdad y la justicia,
el cual ha sido profusamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional,
con mayor frecuencia durante la última década[64]. Una razón adicional
para así entenderlo tiene que ver con el hecho de que si bien la mayoría de las
situaciones previstas en el artículo 3° de esta ley tienen el carácter de
hechos punibles, muchos de los beneficios en ella desarrollados, especialmente
dentro de su Título IV, pueden ser alcanzados sin depender de la previa
demostración de un delito ni del establecimiento de la correlativa
responsabilidad penal.
A
partir de la anterior distinción, y a efectos de resolver sobre la
exequibilidad del aparte normativo acusado, la Sala entiende que cuando aquélla
habla de efecto reparador, lo hace bajo una perspectiva amplia de dicho concepto,
que consiste entonces en el efecto positivo, garantizador de derechos y
restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el
legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas, conforme
a los objetivos que él mismo dejó planteados en su artículo 1°. En este sentido
el efecto reparador que la norma le atribuye a lo que denomina la oferta
dirigida a la población desplazada, no resulta contrario a la Constitución.
De
otra parte, es importante reparar también en otros elementos del segmento
normativo atacado, que resultan trascendentes para su recto entendimiento, y
que de igual manera apuntan a su exequibilidad. En primer lugar, debe tenerse
en cuenta que la referida oferta tiene que ser prioritaria, prevalente y
atender las vulnerabilidades específicas que afectan a la población desplazada.
De esta manera, el efecto reparador no se extiende sin más a todas las acciones
que se desarrollen en cumplimiento de esta ley, sino que deberá tratarse de
acciones cualificadas, que de manera oportuna, específica y adecuada atiendan
las necesidades particulares que afronta la población desplazada.
El
texto acusado contiene también otras advertencias que evidencian el debido
acatamiento del principio de distinción, que como se recordará, es el principal
sustento del cargo de inconstitucionalidad que ahora se analiza. Así por
ejemplo, es necesario recordar que la norma excluye de la posibilidad de ser
considerada como reparación la denominada atención humanitaria inmediata, de
emergencia y de transición, cuyos respectivos alcances se precisan en los
subsiguientes artículos 62 a 65, de lo cual resulta que solo se entenderán
reparadoras las acciones que se realicen una vez superada la situación de
extrema vulnerabilidad que afecta a las personas y familias desplazadas
inmediatamente después de ocurridos los hechos victimizantes, pues ciertamente
la protección y apoyo brindados durante este primera fase no podrán entenderse
como reparación.
Tampoco
resulta posible confundir la oferta dirigida a la población desplazada,
bajo el entendimiento que páginas atrás se dejo planteado, con los servicios
sociales del Gobierno, según el concepto asumido por esta Corte en la sentencia
C-1199 de 2008, pues es claro que no se trata de tareas habituales o
permanentes dirigidas a toda la población, sino de otro tipo de acciones,
específicamente diseñadas para aliviar la situación de las víctimas de
desplazamiento forzado.
Finalmente,
aunque no hace parte de la norma acusada, ni involucra el concepto de
reparación, es pertinente considerar la regla contenida del primer inciso del
parágrafo 1° del artículo 60, en la cual se advierte que el costo de la oferta
a desplazados “en ningún caso será descontado del monto de la indemnización
administrativa o judicial a que tiene derecho esta población”. Así, queda
claro que la consideración como parte de la reparación de buena parte de las
acciones que dentro del marco de esta ley se cumplan en beneficio de la
población desplazada no tiene un impacto negativo en la cuantía de las
indemnizaciones puramente pecuniarias, que aquellos tienen derecho a recibir.
Las
anteriores reflexiones llevan a la Corte a concluir que el tercer cargo de la
demanda, dirigido contra el segundo inciso del parágrafo 1° del artículo 60 de la
Ley 1448 de 2011, no está llamado a prosperar.
Cuarto
cargo: Como se explicó, esta censura
se dirige conjuntamente contra expresiones de dos distintos segmentos
normativos, uno de ellos el parágrafo 2° del ya referido artículo 60, que
determina quiénes se considerarán víctimas del desplazamiento forzado para
efectos de esa ley, y el otro la frase “ocurridos con ocasión del conflicto
armado interno” que hace parte del artículo 3°. Así, se precisó que más
allá de la referencia que la primera de estas normas hace a la segunda, el
cuestionamiento de constitucionalidad se dirige contra ambas.
Sin
embargo, como también se aclaró en el punto 2 de estas consideraciones, la
Corte decidió ya la exequibilidad del aparte demandado del artículo 3°, frente
a cuestionamientos muy semejantes a los que ahora se plantean. Por esta razón, la
Sala limitará el análisis de este cargo a lo concerniente al parágrafo 2° del
artículo 60, tomando como punto de partida la exequibilidad de la otra norma.
Al
abordar el estudio de este cuestionamiento, debe destacarse que la regla
prevista en el citado parágrafo 2° contiene una definición, la de las personas
a quienes se considera víctimas del desplazamiento forzado “para los efectos
de la presente ley”. Esta definición determina entonces quiénes podrán
gozar de los beneficios previstos y desarrollados en el Capítulo III del Título
III de la referida Ley 1448 de 2011, denominado precisamente “De la atención
a las víctimas del desplazamiento forzado”. Los actores censuran el sentido
y contenido de este concepto, por considerarlo demasiado restrictivo frente a
anteriores definiciones del mismo término contenidas en otras normas o
documentos relevantes.
Frente
a este cuestionamiento debe recordarse, en primer lugar, la amplia facultad que
el legislador tiene para establecer definiciones que determinen el sentido de
las palabras y expresiones que los mismos textos legales empleen, o como ocurre
en este caso, que delimiten el conjunto de quienes serán sus destinatarios.
Ello resulta posible, incluso si el concepto que la ley regula y que para ello
busca definir ha sido empleado en la Constitución Política, en este caso,
siempre que “no desvirtúe la esencia
de tales instituciones, ni las razones por las cuales ellas han sido relievadas
por el texto superior”. Así lo
recordó recientemente este tribunal al resolver sobre un reproche semejante,
relacionado precisamente con el concepto o definición de víctima contenido en
el artículo 3° de la misma Ley de Víctimas, que en este caso ha sido
acusada[65].
Ahora
bien, en lo que atañe específicamente a la posibilidad de definir el concepto
de desplazado, es necesario considerar también el antecedente contenido
en la sentencia C-372 de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), en la que la
Corte declaró exequible por el cargo analizado, el parágrafo del artículo 1° de
la Ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del
desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de
Colombia”, norma que prevé la posibilidad de que el Gobierno Nacional
reglamente lo que se entiende por condición de desplazado.
En
esa ocasión, la Corte tuvo en cuenta los referentes relevantes del bloque de
constitucionalidad que ayudan a establecer el sentido de este concepto, entre
ellos los ya citados Principios Deng, documento cuyo artículo 1° incorpora
una definición de desplazados internos, semejante más no plenamente
coincidente con el contenido en esa importante ley.
Este
tribunal explicó entonces que si bien este concepto puede tener incidencia en
el reconocimiento o no de determinados derechos desarrollados por esa misma
norma, la condición de desplazado no podría considerarse petrificada por una
definición legal, puesto que obedece a una circunstancia fáctica, cuya
acreditación permite, en todo caso, el acceso a los correspondientes beneficios,
aún en los casos extremos en los que existiere alguna disconformidad frente a
los elementos que componen la definición prevista por la ley. Así, resaltando
el carácter indicativo de esa noción contenida en la misma Ley 387 de 1997, la
Sala declaró exequible la posibilidad de que el Gobierno contribuya a precisar
este concepto a través del tiempo, mediante el ejercicio de la potestad
reglamentaria. La conclusión alcanzada en ese caso permite reafirmar que el
concepto de víctimas de desplazamiento o simplemente desplazados
puede ser definido y acotado por el legislador, como en este caso se ha hecho.
De
otra parte, recordando el ya explicado carácter de norma especial que frente a
varios de los códigos y leyes preexistentes tiene la Ley de Víctimas,
así como el contexto de doble y agravada victimización al que responden las
normas del Capítulo III del Título III de esta ley, debe reiterarse también que
estas disposiciones se aplican únicamente a aquellas personas que
simultáneamente reúnan las dos calidades, la de víctima en los términos
del artículo 3° ibídem, y la de desplazado, según la definición incorporada en
el parágrafo 2° cuya exequibilidad ahora se analiza. Por esa razón, para la
Corte es claro que en ninguna forma puede entenderse que esta nueva ley deroga
o altera de algún otro modo la normatividad ordinaria o de carácter general, de
la cual hace parte la Ley 387 de 1997 sobre prevención del desplazamiento
forzado, norma que en consecuencia continuará regulando plenamente y
protegiendo los derechos de todas las personas que afronten esta situación,
pero que no cumplan los demás criterios previstos en la llamada Ley de
Víctimas.
Sin
embargo, como se indicó previamente al resolver sobre el cargo segundo de esta
demanda, relativo a la regla contenida en el 2° inciso del artículo 60 de esta
ley sobre la vigencia de la normatividad preexistente, principalmente a partir
de referencias contenidas en el Título V acerca de la Institucionalidad para
la Reparación y Atención de las Víctimas, en algunos casos se ha entendido
que la Ley 1448 de 2011 reemplazaría totalmente la normatividad antes existente
sobre la atención debida a las víctimas de desplazamiento forzado,
principalmente la contenida en la Ley 387 de 1997, lo que de ser cierto y
aplicarse de tal manera implicaría que un importante número de personas que
conforme a la preceptiva últimamente citada eran consideradas víctimas de este
grave fenómeno social, quedarían al margen de tal calificación y sin acceso a
los beneficios previstos en la preceptiva cuya derogación se discute y
desarrollados por la jurisprudencia de esta corporación. Así las cosas, en caso
de ser este el entendimiento y alcance atribuido al segmento normativo cuya
exequibilidad ahora se analiza, claramente se producirían situaciones
contrarias a la Constitución.
A
este respecto, esta corporación constata que la definición de víctimas del
desplazamiento forzado incluida en el artículo 60 parcialmente acusado tiene
menor cobertura que la contenida en la citada Ley 387 de 1997, como también
menos alcance que la noción que sirve como referente en los Principios Deng.
Según se observa, estas tres definiciones coinciden en gran parte de sus
elementos esenciales, entre ellos: i) el traslado o migración dentro del
territorio nacional; ii) la dejación del lugar que habitualmente sirve de
residencia o donde se desarrollan actividades económicas; iii) el carácter
forzado y no voluntario de esa decisión; iv) la amenaza directa contra la vida,
la integridad física y/o la seguridad o libertad personales como razones de
esta decisión; v) el conflicto armado interno como fuente o causa generadora de
los hechos que originan la amenaza. En el caso de la norma acusada, este último
elemento resulta de la remisión que ella hace en su parte final a las “violaciones
a las que se refiere el artículo 3° de la presente ley”, norma que a su
turno emplea el concepto de conflicto armado interno como referente y común
denominador de los hechos que originan la calidad de víctimas[66].
No
obstante, estos tres conceptos difieren parcialmente por cuanto, a diferencia
del más reciente, los dos anteriores contemplan también como posible causa del
riesgo o amenaza otras situaciones, entre ellas la violencia generalizada, las
violaciones a los derechos humanos, las infracciones al derecho internacional
humanitario, e incluso desastres naturales. En el caso de la norma acusada solo
algunas de estas situaciones aparecen indirectamente consideradas como posible
origen de las amenazas, siempre y cuando ocurran con ocasión del conflicto
armado interno.
Frente
a este paralelo la Sala encuentra explicable, e incluso constitucionalmente
aceptable, la existencia de un concepto de víctimas del desplazamiento forzado
de menor espectro que el previsto en la Ley 387 de 1997, siempre bajo el
supuesto de que la nueva legislación de carácter especial no supone ni ocasiona
el desmonte de la anterior preceptiva, la cual seguiría regulando el caso de
aquellos desplazados que no encuadren en la nueva definición, de reconocida
menor amplitud. Sin embargo, contrario sensu, ese mismo hecho resulta
inaceptable y violatorio del orden superior si a partir de ello se generare la
desaparición de la antigua institucionalidad y en cuanto ello implique
exclusión de los consiguientes beneficios de personas que hasta la expedición
de la Ley de Víctimas eran objeto de protección por parte del Estado
dentro de esta categoría.
Entre
tales sujetos protegidos se encuentran las personas afectadas por acciones
constitutivas de infracción a los derechos humanos ocurridas al margen del conflicto
armado interno, como pueden ser las que actualmente perpetran las denominadas
bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en lugar de
reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar delictivo, e
incluso, como quedó dicho, quienes se han visto afectados por desastres de la
naturaleza generados por los actores del conflicto. Frente a este escenario
debe recordarse que en muchas de estas ocasiones el desplazamiento, con toda su
carga de penurias y dificultades, viene a ser una forma de protección, en
cuanto es la única opción que permite resguardarse de peligros aún peores como
los resultantes de las situaciones descritas, a partir de lo cual resulta
injustificado que las víctimas de tales situaciones se vieran privados de las
compensaciones y beneficios que la ley y la jurisprudencia han desarrollado de
tiempo atrás, como forma alternativa para garantizar que el Estado cumpla
respecto de ellos los deberes previstos en el artículo 2° del texto
constitucional.
De
otra parte, y más allá de la anterior consideración, teniendo en cuenta que
buena parte del cuestionamiento de los actores contra la regla delimitativa
contenida en el parágrafo 2° del artículo 60 que ahora se decide radica en el
carácter presuntamente restrictivo que tendría la noción de conflicto armado
interno a la que alude el inciso 1° del artículo 3° de la misma ley, la
Sala estima pertinente volver sobre las reflexiones vertidas en la sentencia
C-781 de 2012, que declaró exequible ese segmento normativo por no ser
contrario a varias de las mismas normas superiores que en este caso se invocan
como infringidas, como son los artículos 1°,
2°, 13, 29, 93 y 94 de la Constitución Política.
Como
se recordará, esta corporación adelantó un exhaustivo análisis sobre el alcance
de la expresión “con ocasión del conflicto armado interno”, para lo cual
tuvo en cuenta los referentes disponibles tanto en la legislación nacional de
los años recientes como en la jurisprudencia constitucional de la misma época,
así como en los debates que precedieron la expedición de la Ley 1448 de 2011.
Como
resultado de esta reflexión, y haciendo énfasis en el amplio espectro que
resulta de la preposición con ocasión, la Corte señaló que la noción de conflicto
armado interno ha de entenderse en un sentido extenso y no limitativo, que
en consecuencia incluye todos los distintos escenarios en los que las víctimas
deben ser reconocidas en la forma en que lo hace esta ley, entre ellos los
hechos que impliquen violaciones a los derechos humanos y/o a las normas del
derecho internacional humanitario. Por esta razón, se concluyó en esa
oportunidad que el hecho de tomar este concepto como criterio delimitador del
campo de acción de la Ley de Víctimas no resultaba contrario a la carta
política ni a las normas pertinentes del bloque de constitucionalidad.
La
Corte estima entonces que las mismas razones expuestas en esa decisión frente
al uso de la expresión con ocasión del conflicto armado interno como
criterio definidor de quiénes se consideran víctimas para los efectos de esta
ley, abonan también a la adecuación constitucional de la norma contenida en el
parágrafo 2° del artículo 60 que ahora se analiza, a partir de la cual se
determina quiénes son víctimas de desplazamiento forzado, para los efectos de
esta ley.
Con
todo, visto el ya explicado posible entendimiento de la Ley 1448 de 2011  como
derogatoria de la anterior preceptiva, especialmente la Ley 387 de 1997 y sus
normas complementarias, y la posible consecuencial exclusión del concepto de
víctimas del desplazamiento forzado de las personas afectadas por hechos de
violencia generalizada o desastres naturales, este tribunal considera necesario
condicionar la exequibilidad del parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de
2011 objeto de este cargo, en el sentido de que esta definición no podrá ser
razón para negar la protección prevista por la Ley 387 de 1997 y en esta misma
ley a las personas que hubieren sido víctimas de tales situaciones.
Por
consiguiente, se abre paso parcialmente el cargo cuarto de la demanda, y así se
declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
Quinto
cargo: Aun cuando los demandantes
presentan este aparte como un único cargo de constitucionalidad, en realidad éste
incluye cuestionamientos a segmentos de tres distintos artículos de la Ley 1448
de 2011, cuya conexión temática radica en el hecho de ser todas normas
relativas a la atención de las víctimas de desplazamiento forzado. Sin embargo,
principalmente en razón a su extensión, la Corte los estudiará separadamente,
dentro de este mismo cargo.
Así,
en primer lugar, se cuestionan varios fragmentos de los parágrafos 1°, 2° y 3°
del artículo 61 de esta ley, que contienen reglas relativas a la declaración
que las víctimas de desplazamiento forzado deberán rendir ante el Ministerio
Público para oficializar su carácter de tales y ser inscritas en el Registro
Nacional de Víctimas, siempre que no se encuentren ya registradas en el
Registro Único de Población Desplazada. Esta declaración es necesaria para
poder acceder a los beneficios contenidos en el Capítulo III del Título III y
supliría, para el caso de quienes sean víctimas de este fenómeno, la
declaración que en sentido semejante prevé el artículo 155 de la misma ley.
Los
actores cuestionan estas reglas bajo el supuesto de que imponen a las víctimas
de desplazamiento cargas desproporcionadas para hacer valer sus derechos, en
infracción de los artículos 2°, 13 y 93 del texto superior. Por otra parte debe
precisarse que esta censura no se dirige contra la regla que ordena realizar
esta declaración, contenida en los dos primeros incisos del artículo 61, sino
específicamente contra algunas de las reglas particulares que rodean esta
obligación, las cuales son desarrolladas en los subsiguientes parágrafos[67].
Ahora
bien, examinada nuevamente la demanda en este momento procesal, se observa que
parte muy importante de la argumentación con la que se pretende sustentar la
inconstitucionalidad de las reglas que integran el primer parágrafo de esta
norma[68] cuestiona
aspectos que solo están previstos en el enunciado inicial del referido artículo
61, entre ellos la existencia de un plazo de dos años contado a partir de los
hechos que originan el desplazamiento para que pueda realizarse la respectiva
declaración, o el hecho de que ésta solo pueda versar sobre hechos acaecidos a
partir del 1° de enero de 1985 y no antes[69]. Al mismo tiempo, debe
anotarse que no se presenta ninguna sustentación de las razones por las cuales
sería inconstitucional el texto de ese parágrafo primero (en ambos incisos),
que según puede comprobarse, sí fueron acusados en este libelo.
De
manera semejante, en lo atinente a las reglas contenidas en los incisos 2° y 3°
de este parágrafo, también parcialmente acusados, se leen algunas reflexiones
sobre las condiciones que puede o no tener la declaración que las personas
desplazadas deben rendir ante las autoridades para hacerse acreedores a las
garantías y beneficios previstos en la ley. Sin embargo, tampoco en este caso
se explica de manera satisfactoria en qué consistiría la vulneración
constitucional generada por estas reglas, que desarrollan obligaciones tanto de
la víctima declarante como del funcionario ante quien presenta tal información.
De otra parte, se incluyen varias citas de jurisprudencia de este tribunal, las
que eventualmente podrían sugerir la existencia de una o más omisiones
legislativas relativas, las que de ninguna manera son sustentadas por los
actores.
En
tales condiciones, pese a haber sido admitida la demanda respecto de todos los
cargos en ella planteados, la Corte considera que el ahora analizado, en lo
atinente a algunos apartes de los parágrafos del artículo 61 de la Ley 1448, no
observa varias de las condiciones reiteradamente exigidas por la jurisprudencia
de este tribunal para que acerca de ellos pueda emitirse una decisión de fondo[70].
En
efecto, y a guisa de ejemplo, en vista de la disconformidad existente entre las
normas acusadas y las reflexiones que se efectúan en prueba de su supuesta
inconstitucionalidad, así como de la total ausencia de sustentación en relación
con otras de ellas, considera la Sala que no existe claridad en los
argumentos ofrecidos, pues no resulta posible identificar cuál es el hilo
conductor de esa argumentación. De igual manera, tampoco se aprecia la suficiencia
de esos razonamientos, ya que ellos no incluyen la totalidad de los elementos
de juicio necesarios para resolver sobre lo propuesto. Por lo mismo, menos aún
podría afirmarse que las consideraciones planteadas alcanzan a producir en el
juzgador una duda sobre la exequibilidad de las reglas censuradas.
Como
resultado del anterior análisis, en la parte resolutiva de esta sentencia la
Corte se declarará inhibida para decidir sobre el cargo dirigido contra algunos
segmentos de los parágrafos 1°, 2° y 3° del artículo 61 de la Ley 1448 de 2011.
No
ocurre lo mismo con las glosas dirigidas contra fragmentos de los artículos 66
y 67 de la misma norma, pues pese a la brevedad de las reflexiones que al
respecto se plantearon en la demanda, éstas sí resultan adecuadas y suficientes
frente a los ya indicados requisitos, pues permiten entender el sentido de lo
que se cuestiona y cumplen con suficiencia los requisitos antes indicados, de
tal modo que resulta posible decidir sobre ello.
Del
contenido de estas normas se censuran tres reglas, a saber: i) la que prevé que
las víctimas de desplazamiento forzado que voluntariamente hayan decidido
retornar o reubicarse procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para
que el Estado garantice el goce efectivo de sus derechos (artículo 66, inciso
1°); ii) la que requiere a estas mismas personas para que en caso de que no
hubiere condiciones de seguridad para permanecer en el lugar escogido, informen
al Ministerio Público sobre esa circunstancia y las que pudieren generar un
nuevo desplazamiento (artículo 66, inciso 2°); iii) la mención de que las condiciones
de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las personas que previamente
hubieren sido víctimas de desplazamiento forzado pudieren cesar a través de sus
propios medios, contenida en el primer inciso del artículo 67.
En
todos estos casos se denuncia también la presunta imposición de cargas
excesivas para las víctimas que pretendan ejercer sus derechos, lo que en
concepto de los demandantes vulnera los artículos 2°, 13 y 93 de la
Constitución Política. A este respecto invocan como precedente aplicable la
sentencia C-278 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), que declaró
inexequibles dos normas de la Ley 387 de 1997 bajo un razonamiento semejante.
Para
resolver sobre lo planteado, la Corte estima oportuno recordar que uno de los
supuestos bajo los cuales se adoptó esa decisión fue la consideración de que el deber estatal de atender de manera preferente a los
desplazados tiene fundamento último “en la inhabilidad del Estado para
cumplir con su deber básico de preservar las condiciones mínimas de orden
público necesarias para prevenir el desplazamiento forzado de personas y
garantizar la seguridad personal de los asociados”, pues “si no fue
capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen,
tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que
han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de
existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas”[71].
Conforme
a esa reflexión, que en el presente caso la Corte reitera plenamente, las
víctimas de desplazamiento forzado merecen un especial esfuerzo y atención de
parte del Estado, como compensación frente a la inaceptable y peligrosa situación
de restricción de derechos a la que se ven expuestos cuando el desplazamiento
interno resulta ser la única opción de protección viable frente a la
incapacidad de las autoridades para garantizar oportunamente aquellos. En esa
perspectiva, se justifica la existencia de condiciones especialmente favorables
en beneficio de las víctimas de tan graves hechos, de tal manera que se
promueva y facilite la plena y efectiva realización de los derechos otrora
vulnerados.
Sin
embargo, esta consideración no necesariamente lleva a concluir que en tales
escenarios se torna constitucionalmente imposible esperar o requerir de las
víctimas algún comportamiento que pudiera facilitar la acción del Estado
encaminada a la protección de sus derechos, pues no puede olvidarse que
conforme al texto superior, los ciudadanos no solo son sujetos de derechos sino
también de deberes, según lo establece su artículo 95. En esa medida, estima la
Corte que ello resulta factible, siempre que no se llegue al extremo de
descargar sobre ellas responsabilidades que, como se ha dicho, corresponden al
Estado, o de exigirles la realización de esfuerzos desproporcionados o
excesivos. En tales circunstancias la admisibilidad de las medidas de que se
trate depende entonces de la ponderación que al respecto realice el juez
constitucional.
Bajo
estos supuestos, la Sala no comparte el
parecer de los actores en lo atinente a la primera y la tercera de estas
normas, pues no encuentra que esas reglas impongan a las víctimas de
desplazamiento forzado cargas intolerables, ni tampoco que contengan mandatos
inexcusables que los sometan a situaciones de sacrificio de sus derechos, como
aquéllos parecen entenderlo.
En
el primero de estos casos, el precepto acusado establece que las personas que
después de haber padecido desplazamiento forzado decidan voluntariamente
retornar o reubicarse “procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido”.
En opinión de la Corte ese parámetro resulta razonable, en cuanto pretende
rodear el proceso del retorno de mínimas condiciones de seriedad y estabilidad
que favorezcan su sostenibilidad hacia el futuro, aunque sin limitar ni impedir
de manera absoluta la posible reconsideración, e incluso el abandono de la
locación inicialmente escogida, si sobrevinieren circunstancias que así lo
ameriten.
Para
la Sala resulta significativo considerar las características del vocablo
empleado, el verbo procurar, el que bien podría entenderse en el sentido
de lo que en otros contextos jurídicos se ha denominado una obligación de
medios, más no de resultado[72]. En efecto, dado que lo
que se requiere de los reubicados es que procuren continuar habitando en
el lugar elegido, no existe en cabeza suya un mandato imperativo que al margen
de circunstancias concretas les obligue a permanecer en el mismo lugar, so pena
de perder las garantías o beneficios que la ley prevé para su particular situación.
Así, si bien es cierto que el verbo utilizado supone intención o propósito, en
este caso el de permanecer en el sitio escogido, no se trata de una obligación
ineludible en ese mismo sentido.
Por
lo demás, la Corte resalta que la actuación que se espera de las personas
reubicadas, que la ley describió con el verbo procurar, no implica que
en caso de que ellas abandonen el lugar escogido para el retorno voluntario por
no existir condiciones de seguridad para permanecer allí, el Estado quede
liberado de su obligación de garantizar a los afectados el pleno ejercicio de
sus derechos. Es claro entonces que esta regla no obliga a los reubicados a
continuar en el sitio en el que inicialmente hubieren intentado restablecerse,
menos aún so pena de perder la protección que el Estado debe brindarles durante
tan importante proceso. A partir de estas reflexiones, la Sala considera que
esta fórmula pondera adecuadamente, frente a los valores constitucionales, el
interés de los distintos sujetos involucrados, entre ellos el del Estado, al
que sin duda favorece la estabilización de los procesos de retorno o
reubicación, pero también el de las familias que intentan el regreso, quienes
podrán, en todo caso, buscar y obtener una nueva ubicación, en caso de no
concurran las condiciones necesarias para permanecer en la inicialmente
escogida.
En
esta misma línea, encuentra la Corte que el comportamiento que esta norma
requiere de las personas reubicadas, no implica para ellas indebida restricción
del derecho fundamental a la libre locomoción, de que trata el artículo 24
superior, pues el compromiso de procurar permanecer en ningún caso conlleva la
imposibilidad de circular por el territorio y/o trasladarse de un lugar a otro,
sino únicamente la intención de mantener su domicilio en un determinado lugar.
De igual manera, observa la Sala que esta regla
respeta y mantiene la esencia de lo previsto en el punto 10 de los Principios
Pinheiro[73], conforme al cual las
personas desplazadas tienen derecho a un regreso voluntario en condiciones
de seguridad y dignidad, pues como ya se dijo, la norma acusada deja a
salvo la posibilidad de trasladarse a una nueva ubicación, en caso de que la
inicialmente escogida no les garantice esas necesarias condiciones de seguridad
y dignidad. Así lo precisa el segundo inciso del artículo 66, que también es
objeto de censura, la cual se estudia más adelante.
Ahora bien, frente a la expresión acusada del artículo
67 “forzado a través de sus propios medios”, cuyo efecto normativo
radica en contemplar y admitir la posibilidad de que las condiciones de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta producto del desplazamiento forzado cesen
como resultado del esfuerzo propio de las personas interesadas, tanto como
ocurriría como resultado de las acciones restablecedoras que corresponde
cumplir al Estado, cabe efectuar reflexiones semejantes a las planteadas en el
caso inmediatamente precedente. Ello por cuanto, para la Corte es evidente que
esta norma no obliga a las personas víctimas de desplazamiento forzado a
responsabilizarse de la cesación de estas circunstancias, sino que se limita a
prever la posibilidad de que ello ocurra por su propia iniciativa, lo que sin
duda alguna podría suceder, dado el interés que las víctimas naturalmente
tienen en superar su desfavorable situación.
Con apoyo en las mismas consideraciones vertidas en
relación con la norma previamente analizada, la Sala encuentra completamente
válido que se deduzcan consecuencias del cambio de circunstancias generado por
los propios sujetos interesados, lo que, se insiste, no implica imponerles la
carga de ser ellos quienes en primera medida se responsabilicen de su propio
restablecimiento, y por lo mismo, tampoco supone relevar al Estado de las
obligaciones que a ese respecto le atañen. Por esta razón, la indicada regla no
desconoce sino por el contrario reafirma, la regla contenida en el tercero de
los Principios Deng[74], según la cual “Las
autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de
proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que
se encuentren en el ámbito de su jurisdicción”.
A partir de lo anterior, la Sala considera enteramente
atinado y conforme al texto y los principios constitucionales que se generen
tales consecuencias (la cesación de las condiciones de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta), aun si ello fuere resultado del esfuerzo individual de
las personas afectadas, pues como antes se señaló, siempre existirá para ellas
el interés o motivación que las impulse a buscar el propio mejoramiento. En
este sentido, no puede olvidarse que la asistencia en situaciones de emergencia
pretende precisamente la superación de la situación acaecida, razón por la cual
este tipo de beneficios no debe prolongarse más allá de la esperada
estabilización. Finalmente, también debe recordarse que las acciones
asistenciales cumplen una función supletoria, pues solo debe recibirlas quien
efectivamente necesita de ellas. A partir de estas razones este tribunal
entiende que resultaría notoriamente irrazonable mantener inalteradas las
cargas y obligaciones del Estado creadas por la Ley de Víctimas y por
otras precedentes frente a aquellas personas que, aunque fuere gracias a su
propio trabajo y dedicación, hayan logrado superar esta grave situación
fáctica, pues más allá del incremento indefinido de tales responsabilidades
públicas, ello iría en desmedro de la posibilidad de atender de manera adecuada
a otras víctimas que no hayan logrado mejorar su situación.
Así, concluye la Corte que los dos segmentos normativos
que vienen de analizarse deben ser declarados exequibles, pues contrario a lo
aducido por los actores, no crean cargas desproporcionadas ni irrazonables en
cabeza de las víctimas de desplazamiento forzado.
Sin embargo, cosa diferente ocurre frente a la regla
contenida en el segundo inciso del artículo 66, en cuanto establece que en caso
de fallar las condiciones de seguridad necesarias para permanecer en el lugar
elegido, las víctimas que se encuentren en esa situación deberán informar al
respecto al Ministerio Público.
En efecto, aclarado que el artículo 66 de la Ley 1448
de 2011 sí permite que las víctimas de desplazamiento que hubieren retornado o
hubiesen sido reubicadas abandonen el lugar inicialmente escogido si allí no
existen condiciones de seguridad, la Corte también encuentra atendibles las
razones que hacen deseable que las personas afectadas informen al Ministerio
Público sobre los peligros existentes. Ello resulta válido, al menos en principio,
de una parte como simple medio de información para que el Estado y los
servidores públicos responsables tengan conocimiento de los hechos acaecidos y
de sus circunstancias, lo que sin duda tiene incidencia sobre obligaciones que
a ellas les atañen en interés de las víctimas y acerca de la forma más adecuada
de cumplirlas. De otro lado, porque se observa que esa información es también
pertinente desde una perspectiva más general, pues permite a las autoridades
estar al tanto de hechos que impactan la situación de orden público de cuya
preservación son responsables, de tal manera que puedan obrar en consecuencia
en forma más oportuna.
Pese a ello, la Sala considera también que una carga
de este tipo no resulta proporcionada en tal escenario. De una parte por
cuanto, evidentemente, el cumplimiento de esta obligación puede implicar para
las víctimas en ese trance peligros adicionales a los que se busca evitar, al
abandonar el entorno que no resulta seguro como lugar de retorno o reubicación.
Y de otra, porque es claro que si el no lleno de esta obligación impide, o de
alguna otra forma obstaculiza, el pleno ejercicio de los derechos reconocidos
por esta ley a las personas que deban asumir esa nueva migración, ello sí
conllevaría infracción por parte del Estado colombiano al recién comentado
mandato, incluido en el numeral 3° de los Principios Deng, conforme al cual “Las autoridades nacionales tienen la
obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia
humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su
jurisdicción”.
Por estas razones, dado que resultan
constitucionalmente justificadas los motivos que inspirarían la carga que esta
norma impone a las víctimas de desplazamiento forzado que después del retorno o
reubicación se ven obligadas a abandonar el nuevo lugar de residencia, pero son
desproporcionadas algunas de las consecuencias a las que se expondrían para
cumplir con esa carga, o como resultado de haberla desatendido, esta
corporación considera que esta norma debe ser declarada constitucionalmente
exequible, bajo el entendido de que el incumplimiento de esa obligación no
puede afectar el goce de los derechos reconocidos por la ley a las víctimas de
desplazamiento forzado, entre ellos la posibilidad de ser nuevamente reubicado
en otro lugar que cumpla las condiciones necesarias para ello, especialmente
las de seguridad.
Sexto cargo:
En este caso se cuestiona la expresión “de restitución” que hace parte
del título o denominación que precede al contenido del artículo 123, sobre
medidas de restitución en materia de vivienda. Según puede constatarse en los
distintos apartes relevantes de la demanda[75], los actores no
cuestionan de ninguna forma el contenido normativo de esta disposición, sino
únicamente el hecho de que lo allí previsto se considere como una medida de
restitución.
En la sustentación de este cargo los actores se
remiten al análisis efectuado en relación con la norma acusada dentro del
parágrafo 1° del artículo 60 (cargo 3° de esta demanda), pues consideran que el
hecho de denominar como medidas de restitución los beneficios en materia
de vivienda que se establecen y desarrollan en el artículo 123 viola el
principio de distinción, tanto como en su momento se explicó respecto de esa
otra norma. Seguidamente esbozan un argumento según el cual, a partir de esta
incorrecta clasificación, se le asignaría un carácter presuntamente reparatorio
a prestaciones que son resultado de los llamados servicios sociales del
Gobierno, y que por ende no podrían ser consideradas como parte de la
reparación.
Antes de abordar de fondo la resolución de este
planteamiento, y con ello la del reproche de constitucionalidad formulado, la
Corte debe despejar dos aspectos preliminares. En primer lugar, habrá de
determinarse si es posible formular un cargo de inconstitucionalidad contra una
norma de carácter legal, no tanto por su contenido material y deóntico propio,
sino por razón del título o nombre que se antepone al texto que contiene ese
mandato. Posteriormente, para el caso de que se concluya que ello es factible,
habrá de estudiarse si el cargo que en este caso se ha formulado cumple los
criterios necesarios para que la Corte pueda decidir de fondo sobre él.
Sobre lo primero, no se encuentran en la
jurisprudencia de esta corporación antecedentes precisos que clarifiquen el
tema, aunque sí algunos en relación con un aspecto cercano o análogo, como es
la posible inconstitucionalidad de los títulos que anteceden a las leyes. Estas
dos situaciones tienen en común la circunstancia de que, en ambos casos, podría
afirmarse que los títulos carecen de fuerza normativa, pues ella reside
fundamentalmente en los textos legales propiamente dichos, y no en esos
títulos. La analogía es válida frente al caso que ahora ocupa a la Corte, pues
ese carácter no normativo es sin duda la primera gran dificultad que
intuitivamente aparece al momento de examinar un posible cargo de
inconstitucionalidad que cuestiona el título, más no el contenido, de una
disposición legal.
En varias oportunidades la Corte ha reconocido la
posibilidad de examinar el título de las leyes con miras a su posible
inexequibilidad, sea solo la del título así cuestionado, sea la de la totalidad
o parte de la ley que ellos anteceden, pese a reconocer el hecho de que tales
títulos no tienen en sí mismos un contenido deóntico propio, sino que tienen
por objeto contribuir a la mejor identificación de las distintas leyes[76].
La viabilidad de ese control se justifica, entre otras razones, en la
existencia de una regla constitucional específica[77]
que tácitamente reconoce la práctica legislativa de asignar un título a cada
ley aprobada por el Congreso, ordenando que ese título corresponda precisamente
con su contenido. Este tribunal ha explicado que esta regla, íntimamente ligada
al principio de unidad de materia, promueve la transparencia y lealtad en el
curso del trámite legislativo, pues busca permitir a los operadores jurídicos
informarse de manera general sobre el o los temas que en cada caso son
regulados, de tal manera que se evite la tramitación subrepticia de textos
legales que no guarden relación con el tema prevalente de la ley, declarado en
el título.
Más allá de esa expresa previsión constitucional, la
Corte ha sustentado la viabilidad de este tipo de control en la circunstancia
de que el título de la ley adquiere adicional relevancia en cuanto criterio de
interpretación de las disposiciones contenidas en el cuerpo normativo de
aquélla, a partir de lo cual puede influir sobre el sentido conforme o
contrario al texto superior que venga a tener la aplicación de sus mandatos. La
misma situación puede entonces presentarse respecto del título que se asigne a
cada uno de los artículos o preceptos que componen una ley, puesto que esos
títulos pueden complementar o de otra forma alterar el sentido de los mandatos
normativos en cuestión. Desde esta perspectiva, el control constitucional de esos
textos introductorios tendría la misma trascendencia y justificación práctica
que la Corte ha ofrecido respecto del control al título de las leyes.
Ahora bien, al no existir en el texto superior una
expresa regulación respecto del título de cada artículo o precepto legal, como
sí la hay acerca del título de las leyes, adquiere mayor relevancia la pregunta
sobre si es posible que la Corte examine un cargo de constitucionalidad
dirigido contra el contenido de uno de tales títulos, teniendo en cuenta que
ellos carecen de efecto jurídico propio. Este tribunal considera que ese
control es viable, siempre que se demuestre que el título asignado al artículo
o precepto cuya constitucionalidad se cuestiona tenga efectiva repercusión
sobre la forma en que ha de ser entendida y aplicada la disposición legal que
es objeto de esa denominación. Contrario sensu, si no pudiere observarse
ese efecto, el examen de constitucionalidad carecería de sentido, al no existir
disposición legal que pueda ser objeto de él.
Es entonces conceptualmente válido plantear un
cuestionamiento de este tipo contra una norma de carácter legal. Sin embargo,
como antes se advirtió, es claro que el cargo de constitucionalidad que al
respecto se formule debe llenar los criterios que la jurisprudencia de esta
corporación[78] ha señalado como
necesarios para que pueda proferirse una decisión de fondo.
En el presente caso la Sala, al realizar un examen más
detenido de este cargo, encuentra ausentes varios de esos elementos. Así por
ejemplo, si bien la breve sustentación planteada permite vislumbrar un
cuestionamiento a la forma como son rotuladas, no se advierte en este aparte de
la demanda un hilo conductor que arroje la necesaria claridad sobre las
razones de ese reproche, como tampoco sobre las implicaciones de esa
clasificación presuntamente incorrecta. De igual manera, observa la Corte que
el cargo elevado carece de certeza, pues no es evidente que la norma
atacada tenga el contenido que los actores posiblemente le atribuyen y que
aparentemente cuestionan. Y por último, también se echa de menos la suficiencia,
pues en tales condiciones mal podría afirmarse que se encuentren a disposición
del juez todos los elementos de juicio necesarios para decidir sobre la
constitucionalidad de la norma cuestionada, ya que como se ha dicho, ni
siquiera existe en este caso la necesaria precisión sobre las razones de la
glosa que expresan los actores.
A partir de estas reflexiones concluye la Sala que no
resulta posible tomar una decisión de fondo sobre lo planteado en el cargo
sexto de la demanda. Por esa razón, en la parte resolutiva de esta providencia la
Corte se declarará inhibida para decidir sobre ese punto.
Séptimo cargo:
Este cargo se refiere al artículo 125 de la Ley 1448 de 2011, relacionado con
la cuantía máxima a la que podrá ascender el subsidio de vivienda a que tienen
derecho las víctimas a quienes se dirige esta ley, conforme a las normas del
Capítulo IV del Título IV. Según este precepto lo establece, esa cuantía será
igual a la que para el momento de la solicitud se otorgue a los beneficiarios
de viviendas de interés social.
El cuestionamiento de los actores a este respecto
consiste en la supuesta vulneración de los artículos 13 y 51 del texto superior
sobre el principio de igualdad y el derecho a la vivienda digna. Además, en
línea semejante al cargo primero de la demanda, señalan que un límite de esta
naturaleza implica un retroceso contrario a la Constitución, que por el
contrario, propugna por la progresiva ampliación en la cobertura y disfrute de
los derechos sociales.
Tal como la Sala lo explicó en relación con otros de
los cargos de la demanda, lo primero que debe precisarse es que una norma como
la aquí cuestionada no puede ser mirada desde la perspectiva de la ampliación
progresiva en el disfrute de los derechos y la prohibición de regresividad. Las
razones para ello tienen que ver con el carácter especial y temporal de la Ley
1448 de 2011, que en tal medida no implica derogación ni modificación de las
normas generales previamente vigentes sobre materias tales como el derecho a la
vivienda, con lo cual resulta imposible especular sobre supuestos retrocesos.
Seguidamente, es pertinente recordar que la posibilidad
de acceder a una vivienda digna, que el artículo 51 de la Constitución Política
reconoce como derecho de todos los colombianos, depende del lleno de ciertas
condiciones, tal como lo previó la misma preceptiva superior. En esta medida,
existe a la fecha un extenso desarrollo normativo que fija los alcances de este
derecho, así como las políticas y programas a partir de los cuales el Estado
procurará su efectivo cumplimiento, frente a la generalidad de la población[79].
Más adelante, al margen de esa normatividad de
carácter ordinario, aparece dentro del contexto de la Ley de Víctimas el
derecho al subsidio de vivienda como un componente de restitución, dirigido
según lo establece el artículo 123, a aquellas víctimas cuyas viviendas
hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo. Se trata
entonces de un beneficio de carácter especial, que se adiciona a los demás
derechos y garantías que el Título IV de esta ley estableció en favor de las
víctimas del conflicto armado en general, que se otorga en atención a la
especial circunstancia de haber visto alteradas las condiciones en las que,
antes de los hechos victimizantes, se encontraba satisfecho este derecho.
Con el propósito de atender esta específica necesidad
se utiliza entonces una institución previamente existente y conocida como parte
de la política social del Estado, en este caso en materia de vivienda, pese a
lo cual no puede olvidarse que la regulada por esta ley es una situación
totalmente diversa a aquella para la cual ese mecanismo fue originalmente
diseñado. Es por esto que, a partir de los distintos requisitos existentes
según se tenga o no esa particular connotación de víctima, pueden generarse muy
distintos escenarios, entre ellos que tengan acceso al subsidio de vivienda
personas que conforme a la legislación ordinaria nunca lo habrían tenido, o
viceversa, que alguien que en condiciones normales podría tener derecho al
subsidio, no cumpla en cambio las requisitos que al respecto establece la Ley
de Víctimas.
Sin embargo, en razón al carácter claramente
diferenciado de tales situaciones, es evidente que ellas no podrán mezclarse ni
compararse, por lo cual tampoco podrá aducirse violación del derecho a la
igualdad como resultado de la distinta posibilidad de lograr este beneficio. De
allí que resulte totalmente desatinado pretender que el monto del subsidio de
vivienda, en cuanto mecanismo de restitución dentro del contexto de la Ley
de Víctimas, deba necesariamente ser igual o superior al que se concede
bajo otras circunstancias, en las que su otorgamiento atiende otras
finalidades, o afirmar que tales diferencias implican vulneración al principio
de progresividad de los derechos sociales.
En esta perspectiva, para la Corte resulta claro que
la definición de un monto máximo para el otorgamiento de un subsidio de
vivienda dentro de este contexto particular es resultado de la libertad de
configuración normativa con que de ordinario cuenta el legislador, que en lo
atinente al derecho a la vivienda digna puede incluso entenderse reiterada a
partir de la ya comentada previsión contenida en el artículo 51 superior, que
reconoce ese derecho, según la cual “el  Estado fijará las condiciones
necesarias para hacerlo efectivo”.
Por otra parte, entiende también la Sala que esta
misma advertencia refrenda el hecho de que, a diferencia de lo que ocurre
respecto del derecho a la educación (según se explicó al resolver sobre el
primer cargo de la demanda), no existen en el texto superior garantías
específicas de carácter cuantitativo en torno al derecho a la vivienda digna,
cuya eventual infracción pudiera ocasionar la inconstitucionalidad de un
precepto como el que en este caso se analiza. De allí que tampoco sea posible
predicar desconocimiento del referido artículo 51, como lo afirma la demanda.
A partir de las anteriores reflexiones, encuentra la
Sala que tampoco se abre paso el séptimo cargo de constitucionalidad, a través
del cual se cuestionó el texto completo del artículo 125 de la Ley 1448 de
2011.
Octavo cargo:
Según se explicó en el espacio correspondiente, este último cargo recae sobre
tres distintos apartes del parágrafo 3° del extenso artículo 132 de la Ley 1448
de 2011 parcialmente acusada, que contiene las reglas sobre indemnización por
vía administrativa. En consecuencia, la Corte abordará en lo pertinente y en
forma separada cada uno de esos cuestionamientos, en el mismo orden en que
tales segmentos aparecen dentro del texto de la norma.
El primero de esos apartes corresponde a la expresión “por
núcleo familiar”, contenida en el enunciado inicial de ese parágrafo,
relacionado con el pago de la indemnización administrativa para la población en
situación de desplazamiento. El aspecto que en este caso se cuestiona es el
hecho de que la referida indemnización se entregue según este criterio, pues
los actores entienden que en consecuencia no tendrán derecho a ese
reconocimiento las personas que no hagan parte de un núcleo familiar. Los
demandantes señalan que este aparte constituye un ejemplo de ejercicio
desproporcionado de la autonomía de configuración normativa que es propia del
Congreso, y que la norma resulta especialmente lesiva, pues las personas que no
hacen parte de un núcleo familiar se encontrarían en condiciones de mayor
vulnerabilidad que quienes sí lo tienen, precisamente en razón a la soledad que
afrontan, lo que además les hace depender exclusivamente del propio esfuerzo.
En la misma línea, señalan que la restricción que en su entender contiene esta
norma vulnera también el derecho de acceder a la administración de justicia,
que en este punto se torna nugatorio para las personas que no hacen parte de un
núcleo familiar.
Ahora bien, tal como lo advirtieron varios de los
intervinientes, para la Corte es claro que en ningún caso esta norma podría
tener el alcance que los actores le atribuyen, pues es evidente que el criterio
de “por núcleo familiar” que ella incorpora ha de aplicarse únicamente
en los casos en que ello resulte pertinente, esto es, cuando la persona
beneficiaria de la indemnización administrativa forme parte de una familia que
junto con ella hubiere sufrido los daños y consecuencias de los hechos
victimizantes, y que por lo mismo deba ser igualmente reparada. En esta
perspectiva la norma no tiene el efecto restrictivo que los demandantes han
asumido.
Esta precisión lleva a la Sala a concluir que el cargo
analizado, en lo atinente a esta expresión, carece de certeza, uno de
los requisitos necesarios para un pronunciamiento de fondo, al igual que de suficiencia,
pues en tales condiciones no habría en realidad ni siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de esta regla a partir de este reproche. En vista de
estas insalvables deficiencias, la Corte deberá declararse inhibida para
decidir al respecto.
El segundo de los apartes cuestionados dentro del cargo
que se estudia son los seis ítems contenidos en el subsiguiente texto del
parágrafo 3°, que lista las prestaciones mediante los cuales puede cumplirse la
indemnización por vía administrativa de que trata esta norma, en adición al
pago en dinero efectivo. El tercero y último es el texto que sigue a este
listado, con el cual se cierra el parágrafo 3°, que establece una regla
conforme a la cual se considera parte de la indemnización administrativa la
diferencia existente entre el valor de los beneficios que una víctima de
desplazamiento forzado reciba en desarrollo de uno de los ítems antes listados
y el que hubiera recibido por el mismo concepto una víctima no desplazada.
La demanda ofrece una muy pobre sustentación de las
razones que explicarían las declaratorias de inexequibilidad que en esos casos
se pretenden. Tal como se adujo con respecto a las normas acusadas en los
cargos 3° y 6° de la demanda, el principal motivo de este reproche es la
supuesta vulneración del principio de distinción entre las medidas de
reparación y las que tienen otro contenido y objetivos, entre ellas las de
asistencia y ayuda humanitaria y las que involucran la prestación de servicios
sociales por parte del Gobierno. Por esta razón se cita también como precedente
relevante e incluso se transcribe, un fragmento de la sentencia C-1199 de 2008
(M. P. Nilson Pinilla Pinilla) en la que a partir de un razonamiento semejante,
esta Corte declaró la inexequibilidad de una norma de la Ley 975 de 2005,
también conocida como Ley de Justicia y Paz.
Los actores no explican a satisfacción las razones por
las cuales estos apartes serían contrarios al referido principio de distinción.
Especialmente, la demanda se abstiene de precisar a qué categoría deberían
corresponder las opciones listadas en la parte demandada del parágrafo 3°, y en
qué sentido se infringe el indicado principio como resultado de esa incorrecta
clasificación. Esta falencia conduce entonces a considerar que el cargo es
inepto también en este punto, por ausencia de los criterios de certeza, especificidad
y suficiencia, entre otros.
De igual manera, en lo relacionado con el inciso final
del parágrafo 3°, considera la Corte que ni aún bajo una interpretación amplia
de la demanda en desarrollo del antes referido principio pro actione,
resulta posible resolver sobre lo planteado. A esta conclusión se llega al
considerar que la escasa argumentación que según se explicó sustenta este
último punto se refiere exclusivamente al denominado principio de distinción,
pero sin explicar de manera suficiente cuáles serían en realidad las razones
que generarían la inconstitucionalidad de una norma que como esta, regula qué
parte de lo pagado que se considerará como indemnización administrativa.
En tales condiciones, falla en primer lugar el
requisito de claridad, pues no resulta factible entender cuál es en
realidad la razón del cuestionamiento constitucional que se propone. De igual
manera, se considera ausente el criterio de especificidad, puesto que no
existe, en rigor, un planteamiento sobre la oposición objetiva y verificable
entre el texto acusado y la norma superior.
Así las cosas, tampoco concurren los requisitos
necesarios para poder resolver sobre este último punto, a partir de lo cual la
Corte se declarará inhibida para decidir, también sobre este punto.
5. Conclusión
Como resultado de los análisis de constitucionalidad
suscitados por los cargos de la demanda, la Corte ha llegado a las siguientes
conclusiones, a partir de las cuales adoptará las correspondientes decisiones:
En primer término, la Sala destacó que la Ley 1448 de
2011 de la cual hacen parte todas las disposiciones acusadas es una ley de
carácter especial, pues regula respecto de los sujetos y personas determinados
en su artículo 3° un conjunto de temas que en la mayoría de los casos se
encuentran también previstos, aunque de distinta forma, en leyes preexistentes,
las cuales no son derogadas ni afectadas de ninguna otra manera por la
expedición de esta norma. En consecuencia, sus disposiciones se aplicarán
durante su vigencia respecto de los sujetos antes señalados. En esta
perspectiva, la Corte puntualizó que los contenidos específicos de su
preceptiva no pueden ser cuestionados por la presunta infracción del principio
de progresividad, pues el grado de protección antes alcanzado conforme a las
leyes que regulan cada materia permanece vigente y no resulta menoscabado por
efecto de esta norma.
En segundo lugar, este tribunal examinó varias de las
disposiciones de la Ley de Víctimas frente a la presunta infracción del
principio de distinción, conforme al cual no pueden ser confundidas las
acciones de reparación con la ejecución de otras tareas a cargo del Estado,
entre ellas las de ayuda o asistencia humanitaria en casos de emergencia y las
correspondientes a los denominados servicios sociales del Estado. La Sala
encontró que ninguna de las normas atacadas por este motivo resulta contraria a
la Constitución.
Con respecto a la expresión contenida en el artículo
51, que sujeta la exención de costos académicos en la educación oficial a la
carencia de recursos por parte de las victimas, la Sala encontró que esta regla
no viola el principio de gratuidad de la educación básica primaria, pues
conforme a ella, en todos los casos en que exista esta circunstancia habrá
lugar a ese beneficio. La Corte además observó que en razón a la situación de
vulnerabilidad que presumiblemente afecta a toda persona que conforme a esta
ley pueda ser considerada víctima, es el Estado el que tendría la carga de
demostrar la capacidad económica de aquellas a quienes pretenda excluir de esta
ventaja. En consecuencia, esa norma será declarada exequible frente a los
cargos analizados.
De otro lado, la Corte destacó que la Ley 1448 de 2011
contiene varias disposiciones específicamente dirigidas a aliviar la situación
de las personas que además de ser consideradas víctimas en los términos de su
artículo 3°, han sufrido el fenómeno del desplazamiento interno. Explicó la
Sala que se trata de un conjunto sistemático de disposiciones enfocadas a esa
particular situación de doble victimización, por lo que, al menos en principio,
no son contrarias a la Constitución las reglas previstas en el inciso 2° y el
parágrafo 2° del articulo 60.
Respecto de la expresión “ocurridas con ocasión del
conflicto armado interno” contenida en el artículo 3° de la Ley 1448 de
2011, la Corte constató la existencia de cosa juzgada constitucional a partir
de un fallo anterior, respecto de cuestionamientos esencialmente idénticos a
los ahora planteados. Por esta razón, la Sala decidirá estarse a lo resuelto en
esa decisión.
Ahora bien, frente a la posibilidad nacida
especialmente de otras disposiciones de esta misma ley que no fueron acusadas,
de que se entienda que estas normas implica la derogación de la preceptiva previamente
existente en materia de desplazamiento forzado, principalmente la Ley 387 de
1997, lo que implicaría la desprotección a futuro de un importante número de
víctimas de este grave fenómeno social, la Sala declarará la inexequibilidad de
la expresión “que no contraríen la
presente ley” contenida en el inciso
2° de esta artículo, y condicionará la exequibilidad de su parágrafo 2°, en el
sentido de que la definición allí contenida no podrá ser impedimento para que
se continúe protegiendo a todas las víctimas de desplazamiento contempladas en
la anterior normatividad, especialmente en los casos en que esta situación se
origine en hechos de violencia generalizada y/o en desastres naturales causados
por los actores del conflicto.
Acerca de algunas expresiones y reglas contenidas en
los artículos 66 y 67 de la Ley 1448 de 2011 relativas al retorno de las
víctimas de desplazamiento interno, la Corte encontró que tales reglas no
resultan desproporcionadas, ni trasladan a las personas desplazadas la carga de
aliviar o solucionar su propia situación, responsabilidad que corresponde al
Estado. En consecuencia, se declarará la exequibilidad de estos apartes, con un
condicionamiento en el caso de la norma que impone a los víctimas desplazadas
la obligación de informar al Ministerio Público cuando no existan condiciones
de seguridad para permanecer en el lugar elegido para el retorno, que sí se
estima parcialmente desproporcionada, advirtiendo que el no lleno de esta carga
no podrá privar a tales personas del derecho a ser nuevamente reubicados en un
lugar seguro.
La Corte encontró también que la regla sobre cuantía
del subsidio de vivienda para las víctimas prevista en el artículo 125 de esta
ley es exequible, pues no resulta contraria a los artículos 13 y 51 de la
Constitución, ni al principio de progresividad, que como se explicó, no resulta
aplicable frente a las normas de la Ley 1448 de 2011.
Finalmente, la Corte se declarará inhibida para
resolver respecto de algunos de los cargos, dirigidos contra los artículos 61,
123 y 132 de la Ley 1448 de 2011, por no llenarse respecto de ellos los
requisitos necesarios, definidos por la jurisprudencia de este tribunal, para
emitir una decisión de mérito.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-781 de
2012 en lo relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto
armado interno” contenida en el artículo 3° de la Ley 1448 de 2011.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados,
la expresión “y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago”
contenida en el artículo 51 de la Ley 1448 de 2011.
Tercero: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados,
el segundo inciso del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, con excepción de la
expresión “que no contraríen la presente ley” que se declara INEXEQUIBLE.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados,
el segundo inciso del parágrafo 1° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011.
Quinto: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados,
el parágrafo 2° del artículo 60 de la Ley 1448 de 2011, bajo el entendido de
que la definición allí    contenida no podrá ser razón para negar la atención y
la protección previstas por la Ley 387 de 1997 a las víctimas de desplazamiento forzado.
Sexto: Declararse INHIBIDA para decidir sobre el
cargo dirigido contra apartes de los parágrafos 1°, 2° y 3° del artículo 61 de la
Ley 1448 de 2011.
Séptimo: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados,
la expresión “estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido para
que el Estado garantice el goce efectivo de sus derechos” contenida en el
primer inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.
Octavo: Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado, el
segundo inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, en el entendido de que lo
allí establecido no afectará el goce de los derechos reconocidos por la ley a
las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre ellos, la posibilidad de
ser nuevamente reubicado.
Noveno: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados
la expresión “forzado a través de sus propios medios” contenida en el
primer inciso del artículo 67 de la Ley 1448 de 2011.
Décimo: Declararse INHIBIDA para
decidir sobre el cargo dirigido contra la expresión “de restitución”,
que forma parte del título que antecede al artículo 123 de la Ley 1448 de 2011.
Décimo Primero: Declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados
el artículo 125 de la Ley 1448 de 2011.
Décimo Segundo: Declararse
INHIBIDA para decidir sobre los cargos dirigidos contra los apartes del
parágrafo 3° del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                                  Magistrada                                                Magistrado
Con salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Magistrado                                                Magistrado
Con
aclaración de voto
NILSON PINILLA PINILLA       JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado                                                Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS               LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-280/13
RETORNO Y REUBICACION DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN LEY DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Improcedencia de la obligación de acudir al Ministerio
Público por tratarse de una carga desproporcionada e innecesaria (Salvamento
parcial de voto)
OBLIGACION IMPUESTA A VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO EN CASOS DE RETORNO Y REUBICACION-Constituye una medida innecesaria y desproporcionada (Salvamento
parcial de voto)
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE NORMA SOBRE RETORNO Y
REUBICACION DE VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO-Improcedencia (Salvamento parcial de voto)
Referencia: Expediente D-9321
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
3°, 51, 60, 61, 66, 67, 123 y 132 (todos parcialmente) y 125 de la Ley 1448 de
2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”.
Actor: Álvaro Huertas Molina y otros
Magistrado Ponente:
Nilson Pinilla Pinilla
Con
el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, formulo salvamento
parcial de voto en relación con la declaratoria de exequibilidad condicionada
del inciso 2º del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011, contenida en el numeral
8º de la parte resolutiva de la sentencia.
La
norma enjuiciada establece que, cuando no existan condiciones de seguridad para
retornar o reubicarse en el lugar elegido, las víctimas de desplazamiento
forzado deberán acercarse al Ministerio Público para declarar los hechos que
generen o puedan generar su desplazamiento. La mayoría considera que la
imposición de esta carga se ajusta a la Constitución, en el entendido que ella
no ha de afectar el goce de los derechos
reconocidos por la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre
ellos, la posibilidad de ser nuevamente reubicadas en un sitio seguro.
Sin
embargo, estimo que tal condicionamiento
no subsana la desproporción y falta de razonabilidad de la obligación que se
impone a la persona víctima de desplazamiento forzado de declarar ante el
Ministerio Público los hechos que evidencian la ausencia de las condiciones de
seguridad para permanecer en el lugar elegido para su retorno o reubicación,
que pueden generar un nuevo desplazamiento y que puede agravar la situación de
amenaza y peligro para esa persona. La carga impuesta en la norma, si bien
constituye un mecanismo idóneo para que las autoridades encargadas de atender a
la población desplazada tengan conocimiento de las condiciones de seguridad de
los posibles lugares de retorno o reubicación de los desplazados, no resulta
una medida necesaria para alcanzar dicha finalidad. Las entidades estatales
pueden valerse de otras fuentes para obtener aquella información, sin someter a
la población desplazada a que tenga que acudir a las dependencias del
Ministerio Público a suministrar información cuyo carácter, en contextos de
orden público alterado, puede incrementar el nivel de riesgo al que ya se
encuentran expuestas esas personas.
En
ese orden de ideas, la obligación impuesta a las víctimas también resulta
desproporcionada, ya que el acudir a las dependencias del Ministerio Público
para suministrar información sobre los hechos que generen o puedan generar su
desplazamiento, además de los peligros que puede implicar, resulta
especialmente gravosa para personas que se encuentran en lugares alejados de
cabeceras urbanas o que, por otras razones, no cuentan con los medios para
realizar dicha gestión.
Por
lo anterior, considero que la Corte debió declarar la inexequibilidad del
inciso 2º del artículo 66 de la Ley de Víctimas.
Fecha ut supra,
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] En sustento de estas reflexiones citan, entre otras, las
sentencias C-671 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre Lynnet), T-025 de 2004 (M.
P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-727 de 2009 (M. P. María Victoria Calle
Correa) y C-228 de 2011 (M. P. Juan Carlos Henao Pérez).
[2] Frente a este aspecto los actores incorporan una extensa nota
de pie de página que contienen la cita de distintas providencias que
demostrarían el carácter prevalente de esta postura jurisprudencial.
[3] Sobre este aspecto los demandantes citan las sentencias C-251
de 2002 (Ms. Ps. Eduardo Montealegre Lynnet y  Clara  Inés Vargas  Hernández),
C-802 de 2002 (M. P. Jaime Córdoba Triviño), T-025 de 2004 y C-291 de 2007 (en
ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[4] Además de los fallos antes referidos, citan también las
sentencias C-578 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-801 de 2009
(M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[5] Señalan que estos principios han sido acogidos por la
jurisprudencia constitucional reciente, por ejemplo en las sentencias C-278 de
2007 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla) y T-821 de 2007 (M. P. Catalina Botero
Marino).
[6] Los actores citan varias decisiones de esta corporación, en
especial la sentencia C-047 de 2001 y el Auto A-011 de 2009, en las cuales la Corte se habría pronunciado sobre la dudosa constitucionalidad de los plazos rígidos e
inflexibles en casos semejantes al aquí planteado.
[7] Se refieren concretamente al período comprendido entre los años
1985 y 2008.
[8] Sobre este aspecto se citan, entre otras, las sentencias T-506
y T-721 de 2008, T-045, T-085, T-265 y T-447 de 2010, T-189 y T-411 de 2011.
[9] Citan a este respecto la sentencia C-370 de 2006 (M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo
Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández).
[10] Sobre este aspecto citan de manera particular la sentencia C-1199
de Diciembre 4 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[11] En relación con este aspecto cita y transcribe en su integridad
el artículo 9° de la Ley 1448 de 2011.
[12] Inciso 2° del artículo 47 de la Ley 975 de 2005.
[13] Concepto tomado de la referida sentencia C-1199 de 2008.
[14] Citan el desarrollo que de estos conceptos ha hecho la Corte en los fallos C-1052 de 2001 y C-743 de 2010.
[15] Se conoce con esta denominación los Principios de las Naciones
Unidas sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados
y las Personas Desplazadas.
[16] Posibilidad que es admitida por los ya citados Principios
Pinheiro.
[17] Entre otras la Ley 387 de 1997, la sentencia T-025 de 2004 y sus autos
de seguimiento.
[18] Citó la sentencia T-428 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[19] Sobre este aspecto citó la sentencia C-630 de 2011 (M. P. María
Victoria Calle Correa).
[20] Se refiere a la sentencia C-052 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[21] Sentencia C-250 de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[22] Sobre este aspecto cita la sentencia C-228 de 2002.
[23] Informó también que este mandato se cumplió mediante la
expedición del documento CONPES 3712 de diciembre 1° de 2011, del cual adjuntó
copia.
[24] La mayoría de ellas contenidas en decretos.
[25] El autor de este escrito informó que el texto presentado fue trabajado
por un conjunto amplio de organizaciones sociales, de las cuales hacen parte
quienes en el presente proceso obran como actores, y que el escrito que
presenta es una demanda que contra las mismas normas presentaron ante esta
corporación el 18 de octubre de 2012, que fue radicada bajo el expediente
D-9362.
[26] Concepto 5207, expediente D-8593, previo a la sentencia C-052
de 2011.
[27] Sentencia C-771 de 2011 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[28] Entre ellas el Código Civil, el Penal, los respectivos estatutos
procesales y el Contencioso Administrativo.
[29] Cfr. artículo 208.
[30] Principalmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 2, numeral 2), la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José (artículo 2°), como también en lo pertinente, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2°) y el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San
Salvador (artículo 2°), entre otros.
[31] Se exceptúa únicamente lo relativo a la norma contenida en el 2°
inciso del artículo 60 de esta ley, a la cual se refiere el cargo segundo de la
demanda, según se explica en el espacio correspondiente.
[32] Ver entre otros los artículos 28, 32, 114, 123, 127, 156, 176 y
207.
[33] Ver particularmente los artículos 1°, 8° y 9° de la Ley 1448 de 2011.
[34]
La Corte ha analizado ampliamente los alcances de este concepto, por
primera vez en la sentencia C-370 de 2006 (Ms. Ps. Cepeda Espinosa, Córdoba
Triviño, Escobar Gil, Monroy Cabra, Tafur Galvis y Vargas Hernández),  y
en años más recientes en los fallos C-936 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-771 de 2011 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla). De igual manera ha
discurrido sobre el tema en las distintas decisiones proferidas respecto a
otras normas de la Ley 1448 de 2011 que ahora se analiza, entre ellas las
sentencias C-052 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), C-250 de 2012 (M. P.
Humberto Antonio Sierra Porto), C-253A de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), C-715 de 2012 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-099 de 2013 (M.
P. María Victoria Calle Correa).
[35] Cfr. especialmente las sentencias C-278 de 2007 (M. P. Nilson Pinilla
Pinilla), T-967 de 2009 (M. P. María Victoria Calle Correa) y C-715 de 2012 (M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[36] Documento contenido en el Informe del Representante Especial del Secretario
General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos Internos de
Personas, Francis M. Deng en 1998.
[37] Informe definitivo del Relator Especial, Paulo Sergio Pinheiro,
aprobado por la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos
en 2005.
[38] Documento aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas mediante resolución 60/147 en diciembre de 2005.
[39] Cfr. sentencia T-025 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y sus
posteriores autos de seguimiento.
[40] Cfr. en este sentido, entre otras, la reciente sentencia SU-254 de
2013 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[41] Ver, entre los fallos de años más recientes, las sentencias T-671 de
2006 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), C-787 de 2006 (M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) y T-428 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[42] Ley 115 de 1994.
[43] Sentencia C-376 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[44] Entre ellos la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 26), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(artículo 13.2), la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño
(artículo 28) y el Protocolo de San Salvador (artículo 13).
[45] En este caso la ya mencionada Ley 115 de 1994.
[46] Decreto 4807 de 2011. por el cual se reglamentan unos artículos de la Ley 715 de 2001 (Orgánica de la Distribución de recursos y competencias entre la Nación y las entidades territoriales) y de la Ley 1450 de 2011, contentiva del actual Plan
Nacional de Desarrollo.
[47] Según lo prevé el artículo 137 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contenido en la Ley 1437 de 2011.
[48] Los actores citan entre otros la sentencia T-068 de 2010 (M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub) y el auto A-219 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[49] Esta impresión podría verse adicionalmente reforzada por algunas de
las novedades contenidas en el Título V de esta ley sobre Institucionalidad
para la Atención y Reparación de las Víctimas, que implicarían el tácito
desmonte de  la institucionalidad previamente existente dentro del marco de la Ley 387 de 1997.
[50] En esta sentencia se examinó la constitucionalidad de la Ley 1425 de 2010, que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y con ello causó la desaparición de los incentivos que tales normas establecían a favor de las
personas que ejercieran una acción popular en defensa de los derechos
colectivos.  En esta sentencia se citaron también, en relación con los alcances
de la facultad de derogar las layes preexistentes, los fallos C-529 de 1994 (M.
P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-778 de 2001 (M. P. Jaime Araújo
Rentería).
[51] Sentencia C-443 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez Caballero),
reiterada en posteriores pronunciamientos, entre ellos las sentencias C-778 de
2001 y C-952 de 2007 (en ambas M. P. Jaime Araújo Rentería).
[52] Definidas a partir de las reglas contenidas en el ya comentado
artículo 3°.
[53] Derivado de la regla prevista en el artículo 48 superior sobre
ampliación progresiva de la cobertura en seguridad social.
[54] La de las víctimas del conflicto armado interno en los términos de su
artículo 3°, que además han sido afectadas por el desplazamiento forzado.
[55] Entre ellas la aplicación de una definición de víctimas de distinta
cobertura a la previamente empleada por la Ley 387 de 1997, aspecto que los actores plantearon en el cuarto cargo de esta demanda, y que la Corte analiza en el espacio correspondiente.
[56] Entre ellos el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(artículo 2, numeral 2), la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José (artículo 2°), como también en lo pertinente, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 2°) y el
Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o Protocolo de San
Salvador (artículo 2°).
[57] Principalmente la sentencia C-1052 de 2001, ampliamente
reiterada.
[58] Ley 975 de 2005, artículo 47, inciso 2°.
[59] Según el concepto contenido en el artículo 8° de la misma Ley 975 de
2005.
[60] Artículo 32, numeral 4°.
[61] Parágrafo 1° del artículo 60, cuyo inciso 2° es la norma que en este
caso se demanda y artículo 68.
[62] Artículos 161, 168, 172, 173 y 197.
[63] Artículos 69 a 152.
[64] Ver entre muchas otras las sentencias C-370 de 2006, C-060 y C-738 de
2008 y C-409 de 2009.
[65] Cfr. sentencia C-052 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), principio
reiterado entre otras decisiones, en la sentencia C-781 de 2012 (M. P. María
Victoria Calle Correa). Como precedentes sobre el mismo aspecto, la Corte citó, entre otras, las sentencias C-081 de 1996 (M. P. Alejandro Martínez
Caballero), C-342 de 1996 (M. P. Julio César Ortiz Gutiérrez), C-404 de 2001
(M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-871 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre
Lynnet).
[66] Concepto cuya exequibilidad declaró la Corte en el fallo C-781 de 2012 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[67] De conformidad con las normas transcritas y subrayadas como acusadas
en la demanda (página 14) y con las pretensiones de inconstitucionalidad
planteadas al concluir la sustentación de este cargo  (página 52 ibídem).
[68] Ver páginas 49 y 50 de la demanda.
[69] Sobre este aspecto debe recordarse además que mediante sentencia C-250
de 2012 (M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) esta Corte declaró exequible el
aparte del artículo 3° de la Ley 1448 de 2011 que estableció como punto de
partida la fecha del 1° de enero de 1985.
[70] Cfr. particularmente la sentencia C-1052 de 2001, ampliamente
reiterada hasta la fecha presente.
[71]
En apoyo de esta consideración la Corte citó y transcribió parcialmente, entre
otras, las sentencias SU-1150 de 2000 (M P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y T-721 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis).
[72] De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia de la Lengua, se entiende por procurar “hacer
diligencias o esfuerzos para conseguir lo que se desea”.
[73] Principios
sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las
personas desplazadas. Informe definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo
Sergio Pinheiro, aprobado por la Subcomisión de Promoción y Protección de los
Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 2005.
[74] Se da esta denominación al Informe del Representante Especial del
Secretario General de Naciones Unidas para el Tema de los Desplazamientos
Internos de Personas, señor Francis M. Deng en 1998.
[75] Ver páginas 15, 53 y 55 de la demanda.
[76] Cfr. entre los casos decididos durante los años recientes las
sentencias C-152 de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-821 de 2006 (M.
P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-817 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[77] Artículo 169 de la Constitución Política, reiterado bajo idéntico texto por el artículo 193 del Reglamento del
Congreso (Ley 5ª de 1992).
[78] Cfr. sentencia C-1052 de 2001, ampliamente reiterada.
[79] Como parte de este desarrollo normativo pueden citarse entre
otras, y frente a diversas facetas del tema, las Leyes 546 de 1999 y 633 de
2000, y más recientemente las Leyes 1415 de 2010, 1469 de 2011 y 1537 de 2012.