C-808-01
Sentencia C-833/01
Sentencia C-808/01
COSA JUZGADA RELATIVA-Facultades de regulación del servicio
exterior y la carrera diplomática y consular
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Regulación del servicio exterior y la
carrera diplomática y consular
CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios para determinar
constitucionalidad de excepciones
LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Dirección y
conducción institucional/LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION-Directores técnico, operativo y
administrativo y financiero
CARRERA ADMINISTRATIVA-Exclusión de cargos de dirección y
conducción institucional
LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION EN SERVICIO EXTERIOR DE LA REPUBLICA-Directores técnico, operativo y administrativo y
financiero
CARRERA ADMINISTRATIVA-Exclusión de cargos de dirección y
conducción institucional
LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION EN SERVICIO EXTERIOR DE LA REPUBLICA-Directores técnico, operativo y administrativo y
financiero
LIBRE NOMBRAMIENTO Y
REMOCION-Personal de apoyo/LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION EN SERVICIO EXTERIOR DE LA REPUBLICA-Personal de apoyo
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Designación de
funcionarios en empleos de categoría inferior en desarrollo de la alternación
PRINCIPIO DE ALTERNACION
EN CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Alcance
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Designación
excepcional en categoría inmediatamente inferior por alternación
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Difusión de
convocatoria para ingreso
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES-Selección de
establecimientos educativos para divulgación de convocatoria a carrera
diplomática
TEST DE RAZONABILIDAD-Pasos y grados de intensidad
TEST DE RAZONABILIDAD EN
ACCESO A LA ADMINISTRACION PUBLICA-Intensidad leve
La
intensidad del test de razonabilidad cuando el legislador regula las
condiciones del acceso a la administración pública es la ordinaria, que
equivale al test leve, salvo que se utilicen categorías expresamente
prohibidas. La razón de ello radica en que la facultad para determinar los
requisitos de ingreso y retiro de la carrera administrativa, así como los
méritos y calidades de los aspirantes, de manera expresa y específica
corresponde al Congreso de la República
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Juicio leve de igualdad
TEST DE RAZONABILIDAD EN
ACCESO A LA CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Selección por Ministerio de establecimientos
educativos para divulgación de convocatoria
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Divulgación de
convocatoria en establecimientos de educación superior
UNIDAD NORMATIVA-Integración
CARRERA ADMINISTRATIVA-Facultad de ejecución de norma legal
sobre pruebas/CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Definición de número de pruebas por
Ministerio para ingreso a la Academia
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Ministerios son
órganos ejecutivos
LEY-Reglamentación
Reglamentar
una ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su
cumplida aplicación, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del
procedimiento previsto en la ley. Las normas reglamentarias pueden alcanzar el
grado de generalidad o especificidad que determine el Presidente, según el
contenido de la ley reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que
le reconoce la Constitución. No obstante, ello no incluye la posibilidad
de llenar
los vacíos de la ley, ni ampliar su alcance o establecer nuevos requisitos,
pues tales atribuciones rebasan la órbita del Ejecutivo.
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Pruebas de los
concursos/CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Lineamientos para determinación de
mínimo de pruebas de ingreso a la Academia
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Ingreso/CARRERA DIPLOMATICA
Y CONSULAR DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramientos en periodo de prueba
CARRERA ADMINISTRATIVA Y
CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR-Régimen
separado
CARRERA ADMINISTRATIVA-Prohibición de pertenecer
simultáneamente a dos sistemas
CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramiento en periodo de prueba
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramiento en periodo de prueba no implica
pérdida de derechos
CARRERA ADMINISTRATIVA-No pérdida de derechos por nombramiento
en periodo de prueba para cargo de carrera
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Principios
CARRERA DIPLOMATICA Y
CONSULAR-Régimen
disciplinario
CODIGO-Modificación no debe realizarse siempre
por ley
Referencia:
expediente D-3349
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7, 12 (parcial), 18
(parcial), 21 (parcial), 24 (parcial), 27 (parcial), 28 (parcial), 35, 53
(parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 79, 80, 81, 82 y 88 del Decreto Ley 274
de 2000, “por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la
Carrera Diplomática y Consular”.
Actor: Pedro
Alfonso Hernández Martinez
Magistrado ponente:
DR. MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., agosto primero (1) de dos mil uno (
2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de
trámite establecidos en el  Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Pedro Alfonso Hernández Martínez demandó
algunos artículos del Decreto Ley 274 de 2000, “por medio del cual se regula el
Servicio Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcriben los artículos del
Decreto Ley 274 de 2000 demandados, subrayando los apartes cuestionados por el
actor en el presente proceso de inconstitucionalidad:
DECRETO NUMERO 274 DE 2000
(febrero 22)
Por el cual se regula el Servicio Exterior de la
República y la Carrera Diplomática y Consular.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le
confiere el art. 1o numeral 6º , de la ley 573 de 2000
DECRETA:
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
(...)
ARTICULO 2º.- Ámbito de Aplicación.- Las
disposiciones contenidas en este Decreto son aplicables, en lo que de manera
pertinente se señala en este decreto, a los empleados públicos del Ministerio
de Relaciones Exteriores que ejerzan funciones para el servicio exterior,
dentro o fuera de la República de Colombia y pertenezcan o no a la Carrera
Diplomática y Consular.
(...)
ARTICULO 6º.- Cargos de Libre
Nombramiento y Remoción.- Son cargos de libre nombramiento y remoción los
siguientes:
a. Viceministro.
b Secretario General.
c. Directores: Técnico,
Operativo y Administrativo y Financiero.
d. Director de la Academia
Diplomática.
e. Director del Protocolo.
f. Subsecretarios.
g. Jefes de Oficina Asesora.
h. Empleos de cualquier nivel
jerárquico adscritos al Despacho del Ministro o de los Viceministros, cuyo
ejercicio implique confianza, y que tengan asignadas funciones de asesoría
institucional, asistenciales o de apoyo.
i. Agregado Comercial.
j. Empleos de Apoyo en el
exterior adscritos a los despachos de los jefes de misión, de conformidad con
la definición contenida en el artículo 7º de este Decreto.
k. Aquellos empleos que
posteriormente sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación
distinta a las antes mencionadas, pero que pertenezcan al ámbito de Dirección o
Conducción Institucional, o Manejo y Confianza.
PARAGRAFO PRIMERO.- El cargo de
Embajador será, así mismo, de libre nombramiento y remoción del Presidente de
la República.
En consecuencia, para ser Embajador
ante un Gobierno o Representante Permanente ante un Organismo Internacional, no
será requisito pertenecer a la Carrera Diplomática y Consular.
El cargo de Cónsul General
Central, que también es de libre nombramiento y remoción, se asimila para los
efectos de este Decreto al cargo de Embajador.
Sin embargo, se mantendrá en la
Planta Externa un 20% del total de cargos de Embajador con el fin de designar
en dichos cargos a funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular, a medida
que se presenten las vacantes.
PARAGRAFO SEGUNDO.- Exceptúase de lo
previsto en este artículo el cargo de Director de Asuntos Consulares y
Comunidades Colombianas en el Exterior, o el cargo que hiciere sus veces, el
cual se proveerá con funcionarios que pertenecieren a la Carrera Diplomática y
Consular y que cumplieren los requisitos para el efecto.
PARAGRAFO TERCERO.- Los funcionarios
inscritos en el escalafón de la Carrera Diplomática y Consular podrán ser
designados en los cargos señalados en este artículo, por virtud de la
equivalencia de que trata el artículo 12 de este estatuto, en los casos en que
a ella hubiere lugar, o por comisión, cuando se configuraren las circunstancias
consagradas en el artículo 51, relacionado con las comisiones para desempeñar
cargos de libre nombramiento y remoción.
En los casos previstos en este
parágrafo, los cargos no pierden su carácter de libre nombramiento y remoción
ni el funcionario sus derechos de Carrera.
ARTICULO 7o.- Personal de
Apoyo en el Exterior.- Para los efectos de lo establecido en el literal j) del
artículo 6 del presente decreto, se entienden como tales, aquellos cargos cuyo
ejercicio comporta un grado considerable de confianza y confidencialidad.
(...)
ARTICULO 12.- Equivalencias entre las
categorías en el escalafón de Carrera Diplomática y Cargos en Planta Interna.-
Para los efectos relacionados con la alternación a que se refieren los
artículos 35 a 40 de este estatuto, los cargos equivalentes en planta interna
que sean de libre nombramiento y remoción, no perderán tal naturaleza cuando,
por virtud de dicha alternación, estén ocupados por funcionarios pertenecientes
a la Carrera Diplomática y Consular.
En concordancia con lo anterior, se
establecen las siguientes equivalencias entre las categorías en el escalafón de
la Carrera Diplomática y Consular, de una parte, y los cargos de la planta
interna del Ministerio de Relaciones Exteriores.
CATEGORIAS EN EL
ESCALAFON DE LA CARRERA DIPLOMÁTICAY CONSULAR
CARGOS EQUIVALENTES EN
LA PLANTA INTERNA
Embajador
Viceministro
Secretario General
Directores
Jefe de Oficina Asesora
Asesor Grado 13 o
superiores
Subsecretarios
Ministro
Plenipotenciario
Ministro
Plenipotenciario
Jefe de Oficina Asesora
Asesor Grados 10,11 y 12
Subsecretarios
Ministro Consejero y Cónsul
General
Ministro Consejero
Asesor Grados 7, 8 y 9
Consejero
Consejero
Asesor Grado 6
Primer Secretario y
Cónsul de Primera
Primer Secretario en
Planta Interna
Asesor Grados 4 y 5
Segundo Secretario y
Cónsul de Segunda
Segundo Secretario en
Planta Interna
Asesor Grados 2 y 3
Tercer Secretario y
Vicecónsul
Tercer Secretario en
Planta Interna
Asesor Grado 1
PARAGRAFO.- Por virtud de los
principios de eficiencia y especialidad y en desarrollo de la alternación
prevista en los artículos 35 a 40 de este Decreto, es deber de los funcionarios
de la Carrera Diplomática y Consular desempeñar los cargos en Planta Interna, para
los cuales fueren designados.
Los funcionarios escalafonados en la
Categoría de Embajador únicamente podrán ser designados en Planta Interna en el
cargo equivalente a su categoría o en los equivalentes a la categoría del
escalafón inmediatamente inferior.
Para los efectos de la remuneración
del funcionario se mantendrá el nivel de asignación que le correspondiere en la
categoría del escalafón, con excepción de la categoría de Embajador, en cuyo
caso se tomará la asignación básica correspondiente al cargo de Secretario
General.
CAPITULO II
CARRERA DIPLOMATICA Y CONSULAR
(...)
INGRESO A LA CARRERA
(...)
ARTICULO 18.- Divulgación de la
Convocatoria.- La convocatoria y la ampliación de los términos para
inscripción, si a ella hubiere lugar, se harán mediante Resolución expedida por
el Ministro de Relaciones Exteriores, la cual indicará entre otros puntos el
relacionado con el número de cupos disponibles a que hace mención el artículo
21 de este Decreto. Esta resolución será divulgada utilizando como mínimo dos
de los siguientes medios:
a. Prensa de amplia circulación
nacional: A través de dos (2) avisos en días diferentes.
b. Radio o Televisión: A través de
emisoras o canales de difusión nacional, al menos dos (2) veces en días
distintos y en horarios de alta sintonía.
c. Divulgación en las Universidades:
Mediante la adecuada difusión y el envío de la convocatoria a aquellos
establecimientos educativos de educación superior, seleccionados por el
Ministerio.
PARAGRAFO.- En todo caso, el aviso de
convocatoria de los concursos se fijará en lugar visible de la sede de la
Academia Diplomática, por lo menos con sesenta (60) días de anticipación a la
fecha de iniciación de inscripción de los aspirantes.
(...)
ARTICULO 21.- Pruebas de los
concursos.- Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad
apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante a ingresar a la
Academia Diplomática. La valoración de estos factores se realizará a través de
medios técnicos, que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con
parámetros previamente determinados.
El mínimo de pruebas que deberá aplicarse
en desarrollo de los concursos de ingreso, se establecerá mediante Resolución
Ministerial, con base en la propuesta que hiciere el Consejo Académico de la
Academia Diplomática. Estas pruebas buscarán que los aspirantes tengan un perfil
profesional acorde con los principios y objetivos de la Carrera Diplomática y
Consular.
Los aspirantes serán seleccionados en
estricto orden, según el puntaje total que obtengan y de acuerdo con los cupos
establecidos en la convocatoria. Los admitidos ingresarán a la Academia
Diplomática para adelantar el curso de Capacitación que ésta programe.
PARAGRAFO.- La Academia Diplomática
programará el curso de capacitación a que se refiere este Artículo, anualmente,
por Resolución Ministerial.
(...)
ARTICULO 24.- Ingreso a la Carrera
Diplomática y Consular de Empleados de Carrera Administrativa.- Cuando un
funcionario de Carrera Administrativa optare por ingresar a la Carrera
Diplomática y Consular, deberá cumplir los requisitos y condiciones señalados
en este Decreto. El nombramiento en período de prueba implica la pérdida de
los derechos de carrera administrativa.
ASCENSOS
(...)
ARTICULO 27.- Tiempo de Servicio.-
Para ascender de categoría, el funcionario de Carrera deberá reunir en cada
categoría el siguiente tiempo:
Tercer Secretario: Tres años, después
de aprobado el período de prueba.
Segundo Secretario: Cuatro años.
Primer Secretario: Cuatro años.
Consejero: Cuatro años.
Ministro Consejero: Cuatro años.
Ministro Plenipotenciario: Cinco
años.
PARAGRAFO.- El tiempo de servicio
en permanencia, cuando a ella hubiere lugar, no es computable como tiempo de
servicio para el ascenso a la categoría inmediatamente superior en el escalafón.
En los casos en que el ascenso se retrase por causas imputables a la
administración, el tiempo excedente se computará como parte del tiempo de
servicio en la categoría inmediatamente superior.
El reconocimiento de tiempo excedente
se dispondrá mediante decreto ejecutivo y no confiere derecho para solicitar la
nueva remuneración, la cual solo tendrá lugar a partir de la fecha de
expedición del decreto que disponga el ascenso.
ARTICULO 28.- Cursos de
Capacitación.- El Consejo Académico de la Academia Diplomática programará y
desarrollará anualmente, en jornada no hábil, durante el primer semestre
del año, para cada categoría o grupo de categorías, cursos previos al examen de
idoneidad, sobre las materias seleccionadas y sobre aquellos temas que el
Ministerio estime de importancia para complementar la formación del
funcionario, en la modalidad presencial, semipresencial o a distancia, a las
que hubiere lugar según las circunstancias.
Estos programas podrán ser ofrecidos
por una institución de educación superior oficialmente reconocida.
PARAGRAFO.- Para los efectos
relacionados con el examen de idoneidad mencionado en el artículo 29 de este
Decreto, el Consejo Académico de la Academia Diplomática podrá autorizar al
funcionario para que, a su costo, en la sede donde se encuentre, adelante
cursos de similar naturaleza en una Academia Diplomática o en una institución
de Educación Superior con sede en el exterior.
En este caso, el funcionario
interesado deberá presentar al Consejo Académico la solicitud respectiva con
una antelación no inferior a dos meses respecto de la iniciación del curso,
anexando el programa y la información que el Consejo Académico considerare
pertinente de acuerdo con circular instructiva que expidiere para el efecto. El
Consejo Académico deberá dar respuesta al solicitante dentro de los 15 días
hábiles siguientes a la fecha en que se hubiere presentado dicha solicitud.
Igualmente, en la circular el Consejo
Académico de la Academia Diplomática deberá indicar las condiciones de
escolaridad necesarias a fin de que el resultado del curso así realizado, sirva
para la determinación del puntaje a que se refiere el artículo 30 de este
Decreto. En este caso, el funcionario deberá realizar las pruebas, que además
de las de conocimiento, el Ministerio hubiere determinado como parte de la
práctica del examen de idoneidad.
(...)
ALTERNACION
ARTICULO 35.- Naturaleza.- En
desarrollo de los principios rectores de Eficiencia y Especialidad, los
funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular deberán cumplir actividades
propias de la misión y de las atribuciones del Ministerio de Relaciones
Exteriores, con lapsos de alternación entre su servicio en Planta Externa y su
servicio en Planta Interna.
Comisión para situaciones
especiales.
ARTICULO 53.- Procedencia y Fines.-
Los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular podrán ser
autorizados o designados para desempeñar Comisión para situaciones especiales,
en los siguientes casos:
a. Para desempeñar en Planta externa
o en Planta interna cargos de la Carrera Diplomática y Consular,
correspondientes a categorías superiores o inferiores a aquella a la
cual perteneciere el funcionario dentro del escalafón de la Carrera contenido
en el artículo 10º de este Decreto.
b. Para desempeñar en el exterior el
cargo dentro de la categoría del escalafón de la Carrera Diplomática y Consular
a la cual perteneciere, sin cumplir la frecuencia del lapso de alternación
dentro del Territorio de la República de Colombia a la que se refiere el art.
37, literal b., de este Estatuto, previo concepto favorable de la Comisión de
Personal de la Carrera Diplomática y Consular.
c. Para desempeñar cargos en
organismos internacionales.
d. Para atender llamados a consulta,
cuando se tratare de Jefes de Misión Diplomática.
e. Para desempeñar funciones en
calidad de Encargado de Negocios a. i. o Encargado de las Funciones de una
Oficina Consular, siempre y cuando el funcionario esté desempeñándose en planta
interna.
f. Para facilitar el desplazamiento
con el fin de presentar los exámenes de idoneidad de que trata el artículo 29
de este Decreto, caso en el cual no habrá lugar al pago de viáticos ni de
pasajes.
PARAGRAFO PRIMERO.- En el caso
mencionado en el literal a. de este artículo, si el funcionario es comisionado
para desempeñar un cargo de superior categoría a la que le corresponde en el
escalafón de la Carrera Diplomática y Consular, tendrá derecho a que se le
reconozca la diferencia que haya entre la asignación propia de su categoría y
la del cargo que desempeñe en comisión, solamente durante el tiempo que
desempeñe la comisión.
Si fuere comisionado a un cargo de
inferior categoría en el escalafón o en su equivalente en planta interna,
tendrá derecho a conservar el nivel de asignación básica correspondiente a la
categoría a la cual perteneciere.
PARAGRAFO SEGUNDO.- La Comisión
Especial de que trata el literal e. de este artículo, deberá autorizarse
mediante decreto que indique su término, el cual será prorrogable; cuando
proceda por vacancia absoluta, el salario del funcionario que la desempeñe será
el correspondiente al del cargo objeto de la comisión.
(...)
PROVISIONALIDAD
(....)
ARTICULO 61.- Condiciones Básicas.-
La provisionalidad se regulará por las siguientes reglas:
a. Para ser designado en
provisionalidad, se deberán cumplir los siguientes requisitos:
1.) Ser nacional Colombiano
2.) Poseer título universitario
oficialmente reconocido, expedido por establecimiento de Educación Superior, o
acreditar experiencia según exija el reglamento.
a. Hablar y escribir, además del
español, el idioma inglés o cualquier otro de los idiomas oficiales de Naciones
Unidas. No obstante el requisito de estos idiomas, podrá ser reemplazado por
el conocimiento del idioma oficial del país de destino.
b. El servicio en el exterior de un
funcionario nombrado en provisionalidad no excederá de cuatro años, salvo
circunstancia de especial naturaleza calificada en cada caso por la Comisión de
Personal de la Carrera Diplomática y Consular.
c. En lo pertinente aplicarán a los
funcionarios en provisionalidad los beneficios laborales por traslado
contenidos en el artículo 62 y las condiciones de seguridad social y de
liquidación de pagos laborales a las que aluden los artículos 63 a 68 de este
Estatuto.
d. Cuando el funcionario en
provisionalidad sea desvinculado del servicio por insubsistencia, tendrá
derecho a dos meses de plazo para hacer dejación del cargo y regresar al país.
PARAGRAFO.- Las condiciones básicas
contenidas en este artículo se sustentan en la Especialidad del servicio
exterior. Por lo tanto, no confieren derechos de Carrera.
(...)
RETIRO DEL SERVICIO
ARTICULO 70.- Causales de Retiro.-
Los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular serán retirados de la
Carrera y, por lo tanto, del servicio, en los siguientes casos:
a. Por renuncia; bien sea que ésta se
exprese simplemente como renuncia, bien sea que se indique como renuncia al
cargo, o al servicio, o a la carrera.
b. Por reconocimiento de la pensión
de vejez o invalidez, en los términos del Sistema Integral de Seguridad Social.
c. Por llegar el funcionario a la
edad de retiro forzoso prevista en la ley.
d. Por destitución o desvinculación
como consecuencia de un proceso disciplinario.
e. Por declaratoria de vacancia del
cargo en el caso de abandono del mismo.
f. Por orden de autoridad judicial
competente, previo cumplimiento de los requisitos legales.
g. Por incurrir en las causales de
retiro de que tratan los Artículos 30, 32 lit .f), 33, 34, 38 y 43 de este
Decreto.
h. Las demás que señale este Decreto
o las que determine la Ley en cualquier tiempo.
PARAGRAFO.- Todo retiro de la Carrera
Diplomática y Consular se dispondrá por Decreto Ejecutivo motivado, contra el
cual proceden los recursos que señala la Ley.
(...)
CAPITULO IV
DISPOSICIONES FINALES
REGIMEN DISCIPLINARIO
ARTICULO 79.- Remisión.- De
conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 177 del Código Disciplinario
Único, contenido en la Ley 200 de 1995 o en las normas que la reglamenten,
modifiquen, adicionen o deroguen, los Funcionarios de la Carrera Diplomática y
Consular y, en general, todos los servidores públicos del Ministerio de
Relaciones Exteriores, se encuentran sometidos al régimen disciplinario general
establecido en el mencionado Código.
ARTICULO 80.- Actuaciones con Permiso
Previo.- Los funcionarios pertenecientes a la Carrera Diplomática y Consular y,
en general, los funcionarios del servicio exterior están obligados a obtener
permiso escrito previo del Ministro de Relaciones Exteriores o del funcionario
que éste delegare, para ejecutar en el exterior los siguientes actos:
a. Ser miembro de instituciones,
sociedades, y centros de carácter comercial o político y, en general, de
cualquier índole, distinta de la meramente social, científica, literaria o
docente.
b. Renunciar a los privilegios,
fueros e inmunidades inherentes al Diplomático, ya sea para comparecer en
juicio o por otra causa.
c. Prestar colaboración en periódicos
y otros medios de comunicación sobre temas que puedan comprometer al país.
d. Recibir condecoraciones,
menciones, diplomas, reconocimientos u otras distinciones, provenientes de
Gobiernos o entidades oficiales del exterior.
e. Ausentarse por más de tres días
laborables de la ciudad sede de la representación; requerimiento éste aplicable
para el caso de los Jefes de las Misiones Diplomáticas. Cuando la ausencia fuere
inferior a este período, el funcionario que ocupe el cargo de Jefe de una
Misión Diplomática deberá informar de este hecho a la Cancillería. Los
subalternos, por su parte, deberán obtener el previo permiso del Jefe de la
Misión para ausentarse de la Sede; esta autorización no podrá exceder de tres
días laborables.
ARTICULO 81.- Prohibiciones
Especiales.- Además de las prohibiciones establecidas para los empleados
públicos del orden nacional, a los funcionarios pertenecientes a la Carrera
Diplomática y Consular y, en general, a los funcionarios del servicio exterior,
les está prohibido expresamente:
a. Elevar protestas o presentar
reclamaciones de carácter formal por su propia cuenta, en nombre del Gobierno o
del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin haber recibido las
correspondientes instrucciones.
b. Residir en ciudad distinta de la
sede de Gobierno extranjero, o de la que haya sido fijada expresamente en el
Decreto de nombramiento.
c. Ejercer profesión, empleo u oficio
diferente al de las funciones que legalmente le correspondan, salvo las de
carácter docente cuando no interfieran con el ejercicio de sus funciones y en
cuyo caso se requerirá el previo permiso de la Dirección del Talento Humano o
de la dependencia que haga sus veces.
d. Usar de las franquicias aduaneras
o de cualquiera de los demás privilegios del rango o del cargo en forma
inmoderada, o a favor de terceros o para cualquier fin u objeto que no sea el
de atender decorosamente las necesidades de la representación oficial.
e. Permitir el uso de las oficinas o
elementos al servicio de la Misión, aunque no sean de propiedad del Estado, a
personas extrañas a ellas; permitir a personas ajenas a la misión el acceso a
los documentos, archivos y correspondencia oficial, o confiar el manejo o custodia
de las claves a funcionarios no colombianos.
f. Hacer uso particular de
informaciones o documentos no públicos que se hayan producido, recibido o
conocido por razón del servicio, o tomar copia de ellos sin previa autorización
del Ministerio.
g. Adelantar estudios regulares o de
perfeccionamiento en el país donde estuvieren destinados, salvo que las clases
no coincidan con la jornada normal de trabajo.
h. Encargarse de la gestión o
representación de negocios o intereses de gobiernos, entidades o personas
particulares, a menos que se trate de un encargo oficial.
i. Hacer declaraciones, revelar
asuntos tramitados o de los que hubiere tenido conocimiento por razón de sus
funciones, sin la autorización del superior respectivo.
j. Entregar documentos del archivo
general sin previo permiso escrito del Ministro, los Viceministros o el
Secretario General, teniendo en cuenta que tal archivo se considera para todos
los efectos como reservado. Exceptúanse de esta prohibición los documentos que,
por su naturaleza, debe publicar el Ministerio.
ARTICULO 82.- Especial
Responsabilidad.- La violación de las obligaciones y prohibiciones establecidas
en este Decreto, por parte de los funcionarios pertenecientes a la Carrera
Diplomática y Consular y, en general, por parte de los servidores públicos del
Ministerio de Relaciones Exteriores, cuando cause serio perjuicio a los
propósitos que orientan el servicio exterior, será considerada como falta
gravísima para todos los efectos.
(...)
PERSONAL DE APOYO EN EL EXTERIOR
ARTICULO 88.- Condiciones
Especiales.- En desarrollo de lo dispuesto en el Artículo 2º de este estatuto,
al personal de apoyo en el exterior, se le aplicará en lo pertinente lo
previsto en este decreto sobre condiciones de seguridad social y liquidación de
pagos laborales a que aluden los artículos 62 a 68 de este estatuto y el
Régimen Disciplinario consagrado en los artículos 79 a 82. Igualmente, cuando
este personal sea desvinculado del servicio por insubsistencia, tendrá derecho
a dos meses de plazo para hacer dejación del cargo y regresar al país.
Se exceptúa de lo antes expresado el
personal de apoyo en el exterior cuando fuere nacional del país sede de la
misión diplomática o residente en él, en razón a que en este caso la relación
laboral se regulará por las leyes de dicho país receptor. Este tratamiento se
aplicará a situaciones en curso o jurídicamente no definidas.
PARAGRAFO PRIMERO.- Por virtud del
principio de especialidad, el personal a que se refiere este artículo deberá
adelantar el programa de inducción de que trata el artículo 89 de este decreto.
PARAGRAFO SEGUNDO.- No aplicará para
el personal de apoyo en el exterior, la alternación consagrada en los artículos
35 a 40 de este estatuto.
(...)
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.
Dado en Santa Fe de Bogotá D. C., a los
22 de febrero de 2000.
ANDRES PASTRANA ARANGO
EL VICEMINISTRO PARA EUROPA, ASIA,
AFRICA Y OCEANIA, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE
RELACIONES EXTERIORES,
José Nicolás Rivas Zubiría
EL DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA,
Mauricio Zuluaga Ruiz.
III. LA DEMANDA
Según el demandante, el Decreto Ley 274
de 2000 contiene elementos contrarios a varios principios constitucionales, en
especial por la creación de plantas paralelas en el Ministerio de Relaciones
Exteriores, así como por algunas restricciones a derechos de los empleados de
la carrera diplomática y consular. Para el actor, los apartes subrayados del
Decreto 274 de 2000 violan los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 25, 29, 113, 123,
125 y 209 de la Constitución Política, por las siguientes razones:
Los literales c y f del Artículo 6, vulneran el
principio general según el cual los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera, consagrado en los artículos 125 y 150-10 de la
Constitución Política.  Estas normas al establecer como cargos de libre
nombramiento y remoción a los directores técnicos, operativos, administrativos
y financieros, a los subsecretarios y a los empleos de apoyo en el exterior
adscritos a los despachos de los jefes de misión, de conformidad con la
definición contenida en el artículo 7 del Decreto ley 274 de 2000, convierten
en regla general lo que la Constitución ha calificado de excepcional. Para el
demandante, no existen razones técnicas, administrativas ni políticas que
justifiquen la clasificación de tales cargos como de libre nombramiento y
remoción, ni autorización del legislador ordinario para que el Gobierno le
cambiara la naturaleza jurídica a tales empleos, con lo cual, según el actor,
el Gobierno excedió las facultades que le fueran otorgadas por el Congreso de
la República mediante la Ley 573 de 2000. Afirma, además, que si bien la
Constitución autoriza al legislador a determinar excepciones a los empleos de
carrera, el ejercicio de tal “potestad debe estar circunscrita por parámetros y
principios de carácter constitucional.”
Los artículos 2, 6, literal j), 7 y 88, violan los
principios constitucionales consagrados en los artículos 1, 2, 13 y 125 de la
Carta. Tales normas establecen como empleados públicos de libre nombramiento y
remoción al personal de apoyo en el exterior, con lo cual, según el actor,
trasgreden los límites constitucionales de la potestad legislativa para crear
excepciones al régimen de carrera de conformidad con lo previsto en el artículo
125 de la Carta. Igualmente señala el actor, que al establecer el artículo 7
demandado que el desempeño de los cargos del personal de apoyo en el exterior
comporta un grado considerable de confianza y confidencialidad, todos los
cargos del servicio diplomático y consular se convirtieron en cargos de libre
nombramiento y remoción, pues por su naturaleza el trabajo diplomático y
consular implica necesariamente confidencialidad y confianza.
En cuanto al artículo 88 demandado, afirma el actor
que vulnera el principio esencial de alternación en la carrera diplomática y
consular y viola el derecho fundamental a la igualdad, al permitir que sean
criterios eminentemente subjetivos los que determinen su vinculación, remuneración,
permanencia o retiro del servicio, con lo cual, según el demandante, “se violan
los principios constitucionales de la igualdad y el mérito como principios
rectores del ingreso al servicio público.”
La expresión “para los cuales fueren designados”
contenida en el parágrafo de artículo 12 y la expresión “o inferiores” del
literal a) del artículo 53, vulneran los artículos 1, 2, 4, 13, 125 y 209 de la
Constitución, en cuanto permiten que la Administración designe a los
funcionarios de carrera diplomática y consular en empleos de inferior categoría
a aquella en la cual se encuentran escalafonados, con lo cual se desmejora
efectivamente el servicio al afectar las condiciones especiales que deben
revestir el cumplimiento de las funciones de un empleo, se vulnera la dignidad
humana y la igualdad mediante el ejercicio arbitrario de la facultad de
ubicación de funcionarios por parte de la Administración.
La expresión “seleccionados por el Ministerio”
contenida en el literal c) del artículo 18, vulnera los principios de igualdad
e ingreso por mérito al servicio público, al permitir la restricción subjetiva
de los medios de difusión de la convocatoria que hace el Ministro de Relaciones
Exteriores para proveer los cargos de carrera diplomática y consular. Según el
actor, como la norma permite que el Ministro seleccione de manera subjetiva las
universidades para hacer la divulgación de la convocatoria, afecta
indebidamente los principios del Estado social de derecho, la garantía de los
derechos, la supremacía de la Constitución, la primacía de los derechos
inalienables de la persona, la igualdad y el mérito.
El inciso segundo (parcial) del artículo 21 viola los
principios de igualdad y mérito que rigen el ingreso a la carrera y vulnera los
artículos 1, 2, 4 y 189-11 de la Carta, pues según el demandante la norma
cuestionada le asigna al Ministro de Relaciones Exteriores una competencia para
determinar el número mínimo de pruebas que deben aplicarse en los concursos y
el valor porcentual de las mismas que solo puede ser regulada por el Congreso
en ejercicio de la potestad legislativa, o por el Presidente de la República
como producto de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189-11.
La expresión “El nombramiento en período de prueba
implica la pérdida de los derechos de carrera administrativa” del artículo 24,
vulnera los artículos 13, 25 y 125 de la Carta. Según el demandante, esta norma
quebranta los principios de igualdad y mérito para el acceso y el ascenso en el
servicio público y el derecho al trabajo, pues el nombramiento en período de
prueba constituye un obstáculo para quienes estando en la carrera
administrativa aspiren a ingresar a la carrera diplomática y consular, pues
desistirán de su intento por temor a perder los derechos que les garantiza la
carrera administrativa. Igualmente, según el actor, la norma establece una
“condición exorbitante e injustificada frente a los demás sistemas de carrera
en los cuales un funcionario puede participar para otros cargos de carrera y en
caso de no superar el respectivo período de prueba, regresa a su empleo
anterior.”
La frase “El tiempo de servicio en permanencia,
cuando a ella hubiere lugar, no es computable como tiempo de servicio para el
ascenso a la categoría inmediatamente superior en el escalafón”, contenida en
el parágrafo del artículo 27 viola los artículos 5 y 13 de la Carta. Para el
demandante, “el texto consagra una sanción injustificada para los funcionarios
de la carrera diplomática y consular que hayan tenido cierto tiempo de servicio
en permanencia, al no computársela como tiempo de servicio para el ascenso a la
categoría inmediatamente superior en el escalafón”, pues la norma confunde
tiempo de servicio con la naturaleza de la actividad y viola así el derecho a
la igualdad y la primacía de los derechos inalienables de la persona.
La expresión “en jornada no hábil” del artículo 28,
vulnera los principios consagrados en los artículos 2, 4, 13, 25, 40 y 125 de
la Carta, al exigir que la capacitación institucional de los empleados se haga
por fuera de la jornada normal de trabajo, incumple la obligación
constitucional de la entidad de capacitar a sus funcionarios para servir a la
comunidad y cumplir los fines del Estado, pues siendo la capacitación
institucional parte de las funciones de los servidores públicos su realización
debe hacerse por dentro de la jornada normal de trabajo.
El artículo 35, sobre cumplimiento de las funciones
del Ministerio, vulnera los artículos 1, 2, 4, 13 y 209 de la Constitución, al
incluir y privilegiar sólo dos de los principios fundamentales que deben
orientar la función pública y excluir otros igualmente importantes. De esta
forma la norma cuestionada establece una clasificación injustificada entre los
principios a los cuales está sujeta la actividad administrativa.
La expresión “o acreditar experiencia según exija el
reglamento” contenida en numeral 2 de la letra a del artículo 61y la expresión
“No obstante el requisito de estos idiomas, podrá ser reemplazado por el
conocimiento del idioma oficial del país de destino”, contenida en literal a,
numeral 2, letra a, artículo 61, vulnera los artículos 1, 2, 4, 13 y 125 de la
Constitución. Según el demandante, la norma establece un trato desigual que
viola la Carta al exigir requisitos menos gravosos para los nombramientos
provisionales que para los nombramientos en propiedad. Así, “como quiera que el
nombramiento provisional no exime del cumplimiento de los requisitos mínimos
exigidos para el cargo”, si se exime del  requisito “del idioma distinto al
español para los nombramientos provisionales, tampoco podrá serlo para los
funcionarios de carrera diplomática y consular, cuando demuestren el
conocimiento del idioma oficial del país de destino (todos los países
hispanoparlantes, por ejemplo)”.
Además considera el demandante que el establecimiento
de los requisitos mínimos a través de normas reglamentarias, viola una potestad
exclusiva del legislador de conformidad con el artículo 125 de la Carta.
El literal h) del artículo 70, viola los artículos 1,
4, 113 y 125 de la Constitución, porque el Gobierno carecía de competencia para
tomar decisiones en materia de causales de retiro del servicio de los
funcionarios de la carrera diplomática y consular, puesto que se trata de una
facultad propia de la ley, por naturaleza indelegable.
Finalmente, los artículos 79 a 82, que regulan el
régimen disciplinario, violan el artículo 150-10 de la Carta, pues tales
materias son propias del Código Disciplinario y el legislador no podía
delegarle al gobierno funciones para proferir códigos.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio de Relaciones Exteriores
Mediante escrito presentado el día 2 de febrero de 2001, el abogado
Hernando Herrera Vergara, obrando como apoderado del Ministro de Relaciones
Exteriores (e), impugna la demanda presentada por el ciudadano Pedro Alfonso
Hernández Martínez y solicita a la Corte que declare la exequibilidad total de
los preceptos invocados en la demanda, por las razones que se exponen a
continuación.
En relación con los cargos de inconstitucionalidad de los artículos
6(parcial) y 7(parcial) del Decreto Ley 274 de 2000, el interviniente señala
que tales normas son el desarrollo de las facultades expresas otorgadas por el
Congreso al Presidente de la República mediante la Ley 573 de 2000. Tales
facultades fueron otorgadas no sólo para regular la carrera diplomática y
consular, sino también el servicio exterior de la República y su personal de
apoyo y por lo tanto, el Gobierno Nacional no excedió las atribuciones
conferidas. Afirma así mismo que según la jurisprudencia constitucional tanto
el legislador ordinario como el extraordinario están habilitados, bajo los
criterios señalados en la ley de facultades y por vía de excepción, a
determinar cuáles cargos pueden tener la categoría de empleos de libre
nombramiento y remoción, sin que pueda convertir dicha excepción en la regla
general.
Citando jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre las materias
objeto de cuestionamiento en la demanda[1],
el interviniente señala que al estudiar si un cargo debe ser de los de libre
nombramiento y remoción o no, debe analizarse si tal condición tiene un
fundamento legal, si existe una razón suficiente que justifique un tratamiento
excepcional y si la naturaleza del cargo implica funciones de dirección
institucional o guarda una relación específica de confianza con el funcionario
que desempeña tareas de ejecución institucional.
Para el apoderado del Ministro de Relaciones Exteriores estas
circunstancias se cumplen en los artículos 6 y 7 cuestionados por el actor,
como quiera que son el desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas
al ejecutivo mediante la Ley 573 de 2000, satisfacen “la necesidad de ajustar
el servicio exterior a los cambios que impone el nuevo orden internacional para
lograr la realización de la política exterior de la Nación”, garantizan el
fortalecimiento y profesional del personal diplomático y consular al servicio
del país y se justifican por la especial relación de confianza que debe existir
entre dicho personal y el funcionario que desempeña tareas de conducción
institucional.
Afirma el interviniente que dado el carácter especial y diferenciado
de la carrera diplomática y consular en relación con otros sistemas de carrera,
era indispensable que el legislador, ya fuera el ordinario o el extraordinario,
replanteara los criterios y estructura que rigen actualmente la carrera
diplomática y por lo mismo pudiera establecer excepciones al régimen general de
carrera, tal como se hace en los artículos 6 y 7 demandados. Así, existe plena
justificación para que los cargos de Cónsul General Central, Director Técnico,
Operativo, Administrativo y Financiero, así como los de subsecretarios, sean
considerados como cargos de libre nombramiento y remoción, dado que comportan
funciones de dirección, desempeñan funciones de conducción institucional y son
ejecutores de la política internacional del Gobierno Nacional.
En cuanto a los cargos de apoyo en el exterior adscritos a los
despachos de jefe de misión señala que el demandante los confunde con los
empleados de carrera diplomática y consular que prestan sus servicios fuera del
territorio, definidos en los artículos 3 y 5 del Decreto Ley 274 de 2000. Los
empleos previstos en el artículo 6 no se encuentran dentro de la categoría de
nivel profesional, ejecutivo o directivo, sino que “son empleos cuyas funciones
son de asistencia, a fin de permitir al jefe de misión el cabal desempeño de su
labor dentro de la prestación del servicio exterior” y están destinados
especialmente a labores domésticas, mantenimiento de la oficina y residencia,
manejo de correspondencia, razón por la cual existe una relación especial de
confianza, seguridad e intimidad familiar que justifica su incorporación dentro
de la categoría de libre nombramiento y remoción.
Por ello, según el impugnante, resulta errónea la conclusión del
actor en el sentido de afirmar que el Decreto Ley convierte todos los empleados
de la carrera diplomática y consultar en funcionarios de libre nombramiento y
remoción, pues salvo los cargos taxativamente señalados en el artículo 6, todos
los demás empleos del servicio exterior, cuya actividad es administrada por el
Ministerio de Relaciones Exteriores, son de Carrera Diplomática y Consular o de
Carrera Administrativa. Por lo anterior, para el interviniente el grado
considerable de confianza y confidencialidad puede y debe ser el factor
determinante para fijar el carácter de libre nombramiento y remoción del
personal de apoyo en el exterior. Por tanto, la definición consagrada en el
artículo 7 demandado no se opone a la estructura de la carrera diplomática y
consular ni a la carrera administrativa, sino que es el desarrollo legítimo de
la facultad del legislador ordinario o extraordinario de fijar por razones
especiales para otorgar la categoría de empleos de libre nombramiento y remoción
a cargos que así lo requieran.
Igualmente, afirma el interviniente, aclaradas las razones por las
cuales se justifica que los cargos del personal de apoyo en el exterior sean de
libre nombramiento y remoción, tampoco resulta adecuado aplicarles la alternación
consagrada en los artículos 35 a 40 del Decreto Ley 274 de 2000 y por lo tanto
los artículos 6 y7 cuestionados deberán declararse ajustados a la Constitución.
En cuanto a la demanda contra los artículos 12 y 53, el
interviniente afirma que son desarrollo del principio de alternación previsto
en los artículos 35 a 40 del decreto citado. Según el representante del
Ministerio estas normas no vulneran ningún precepto constitucional. Sostiene
que puede presentarse la situación en la que no haya suficientes cargos en la
planta interna para poder proveer en un lapso predeterminado a todos los
funcionarios de carrera diplomática y consular y garantizar al mismo tiempo el
mantenimiento de la eficiencia del servicio. Existe, por lo tanto, una
situación especial que hace razonable y necesaria la autorización legal de la
comisión para situaciones especiales y justifica la posibilidad de designar
funcionarios en cargos diferentes a los que corresponden a su categoría. Por
ello, no hay una desmejora que viole algún precepto constitucional.
En relación con los cargos de inconstitucionalidad del artículo 18,
el interviniente señala que lejos de establecer restricción alguna, consagra
para la convocatoria para proveer cargos de carrera diplomática y consular una
divulgación amplia, que permite la participación en condiciones de igualdad a
quienes demuestren poseer los requisitos para intervenir en el proceso de
selección.
Al examinar el artículo 21 del decreto que regula el sistema de
pruebas para el concurso de ingreso a la Academia Diplomática, señala el
apoderado del Ministerio que no existe ninguna norma constitucional que impida
al Ministerio de Relaciones Exteriores establecer, mediante resolución
ministerial, el mínimo de pruebas que deberá aplicarse en desarrollo de los
concursos de ingreso, como quiera que no se trata de una potestad legislativa
inconstitucionalmente atribuida al Ministerio.
Sobre la demanda contra el artículo 24, afirma el interviniente que
al tratarse de dos regímenes de carrera diferentes y excluyentes, resulta obvio
que el nombramiento en período de prueba para ingresar a la carrera diplomática
implique la pérdida de sus derechos de carrera administrativa, sin que ello
viole alguna norma constitucional.
En cuanto a los cargos contra el artículo 27, señala que la
posibilidad de ascender o permanecer en la categoría del escalafón en la que se
encuentre es una opción libre del funcionario, “razón por la cual la norma
acusada, al señalar que el tiempo de servicio en permanencia no es computable
para el ascenso, no infringe ninguna norma de orden constitucional, por cuanto
quien está adoptando la decisión de no ascender y permanecer en la categoría
del escalafón es el mismo funcionario en forma voluntaria”.
En relación con los cargos contra el artículo 28, señala el
interviniente que éste guarda relación con las finalidades perseguidas por la
ley de facultades extraordinarias, ya que la tecnificación, eficacia y
eficiencia de la Cancillería se garantizan en la medida en que los servidores
de una carrera especial como la diplomática y consular, no interrumpan
el servicio para adquirir la capacitación requerida para realizar cursos
previos al examen de idoneidad y, por lo mismo, no viola la Carta.
Al examinar los cargos contra el artículo 35, señala
que el actor olvidó analizar lo previsto en el artículo 4 del Decreto Ley 274
de 2000, que consagra los demás principios constitucionales que orientan la
función pública, por lo cual la norma demandada debe ser declarada
constitucional.
En cuanto a la demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 61(parcial), afirma el apoderado que el nombramiento provisional
bajo condiciones menos gravosas que las exigidas para la designación en
propiedad, se justifica por la facultad legal que tiene el nominador para
designar en cargos de carrera diplomática y consular a personas que no
pertenezcan a ella. Ello ocurre  cuando, por ejemplo, por aplicación de la ley
vigente en la materia no sea posible designar funcionarios de carrera
diplomática y consular para proveer dichos cargos. Adicionalmente, al tener el
legislador ordinario o extraordinario la facultad para señalar los requisitos
para el ingreso a los cargos de carrera, bien puede consignar excepciones a
dichos requisitos para la designación en provisionalidad sin que ello viole
algún precepto constitucional.
Al referirse a los cargos contra el
artículo 70 del decreto demandado, que regula las causales de retiro de la
carrera, afirma el interviniente que no viola ninguna norma constitucional. El
legislador puede en desarrollo de lo establecido en el artículo 125 de la
Carta, establecer causales de retiro de empleados de la Carrera Diplomática y
Consular y como quiera que no existe ninguna prohibición para delegar dicha
facultad en el Gobierno Nacional, también puede hacerlo el gobierno cuando
actúe como legislador extraordinario.
En cuanto a la demanda contra el régimen
disciplinario consagrado en el artículo 79, afirma que el actor basó su
cuestionamiento en un texto que no corresponde a lo consagrado en el decreto,
pues lo único que hace la norma demandada es remitirse al régimen disciplinario
establecido en el Código Disciplinario Único contenido en la Ley 200 de 1995 y
en las normas que lo reglamentan, con lo cual no se violó la Constitución.
En lo que respecta a los artículos 80 a
82 y 88, señala el interviniente que están acordes con las facultades otorgadas
por la Ley 573 de 2000 y por lo tanto no violan la Carta.
2. Intervención ciudadana
Mediante escrito recibido el 30 de abril de 2001, el ciudadano
Franck José Ávila Sierra interviene en defensa de los artículos demandados,
pero por tratarse de una intervención ciudadana extemporánea no será tenida en
cuenta.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante oficio
del 13 de marzo de 2001, solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad
de las normas demandadas.
Para el representante del Ministerio Público, el
Congreso de la República, mediante la Ley 573 de 2000, revistió al Presidente
de la República de precisas facultades para “dictar normas que regulen el
servicio exterior de la República, su personal de apoyo, la carrera diplomática
y consular, así como establecer todas las características  y disposiciones que
sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal”. En desarrollo
de tales facultades, y dentro de los límites establecidos en la ley, el
gobierno dictó el Decreto Ley 274 de 2000, con el fin de lograr la
modernización y tecnificación del Ministerio de Relaciones Exteriores, la
profesionalización de sus servidores y la utilización eficiente del recurso
humano y definió como de libre nombramiento y remoción varios cargos, entre
ellos los señalados en los literales c, f y j.
Para el Procurador, dichos cargos por razón de la
naturaleza de las funciones que deben desarrollar como servidores a cargo del
Ministerio de Relaciones Exteriores, las cuales exigen la mayor confianza del
Jefe del Estado, podían razonablemente estar sujetos al régimen de libre
nombramiento y remoción y no al de carrera. Estas mismas facultades autorizaban
al Ejecutivo a fijar el régimen de personal, las causales de retiro de la
Carrera Diplomática y Consular, establecer regímenes especiales para el
personal de apoyo no vinculado al sistema de carrera, definir excepciones al
régimen de alternación y determinar mediante resolución ministerial el número y
tipo de pruebas que deben aplicarse en los concursos. Por estas razones, la
Vista Fiscal considera que son constitucionales los artículos 6, 7, 12 y 88
demandados.
En cuanto a los cargos contra el artículo 28, afirma
el Procurador que la norma armoniza la tecnificación, eficacia y eficiencia de
la Cancillería que se logra con la capacitación de sus funcionarios y el
cumplimiento de sus funciones, al permitir que la capacitación se haga en horas
no hábiles. Esto “se encuentra en consonancia con los principios de la función
administrativa previstos en el artículo 209 superior y no vulnera el artículo
13 de la Carta Política, pues el hecho de que en otros regímenes de carrera los
concursos de capacitación se puedan adelantar durante la jornada laboral no
genera desigualdad, ya que la diferencia de trato se encuentra plenamente
justificada, debido a que la Carrera Diplomática y Consular es especial”.
Además de los principios constitucionales que regulan
la función pública, el representante del Ministerio Público encuentra que el
artículo 4 del Decreto 274 de 2000 establece otros principios rectores que
deben orientar la función pública en el servicio exterior y de carrera
diplomática y consular: moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad, publicidad, transparencia, especialidad, unidad, integralidad y
confidencialidad. Ello no implica que al referirse el artículo 35 únicamente a los
principios de eficiencia y especialidad, se haya establecido una jerarquía
entre principios, pues el propio artículo 4 enuncia los que rigen especialmente
esta carrera y, por lo tanto, no hay violación de la Constitución.
En desarrollo de los principios de especialidad y
eficiencia, los funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular deben cumplir
actividades propias de la misión y atribuciones del Ministerio de Relaciones
Exteriores, con lapsos de alternación entre su servicio de planta externa e interna.
No obstante, existen eventos, contemplados por el artículo 53 del Decreto
cuestionado, en los que para dar cumplimiento a ese principio de alternación,
se designan funcionarios en cargos inferiores o superiores al escalafón al que
pertenecen, sin que ello implique una desmejora en sus condiciones laborales,
ya que el nivel de asignación correspondiente al escalafón se mantiene, por lo
cual el cargo del actor debe ser desechado.
En cuanto a la regulación de los concursos de
méritos, encuentra el Procurador que aun cuando en el artículo 21 inciso
segundo se establece que “el mínimo de pruebas que deberá aplicarse en
desarrollo de los concursos de ingreso se fijará mediante resolución
ministerial, no por ello vulnera la Carta Política, pues tanto los requisitos
como las condiciones para ingresar y ascender en la Carrera Diplomática y
Consular fueron establecidos por el legislador extraordinario, como lo ordena
la Carta Política, y fue el mismo legislador extraordinario el que facultó al
Ministerio de Relaciones Exteriores para regular los aspectos técnicos del
examen de idoneidad y de la evaluación de desempeño”, lo cual se considera
razonable debido a que estos asuntos son muy variables y requieren de
constantes cambios, modificaciones y actualizaciones de ser regulados mediante
leyes, se dificultaría su actualización.
En relación con las condiciones de difusión de los
concursos, encuentra la Vista Fiscal que tampoco desconoce el derecho a la
igualdad ni atenta contra el sistema de mérito para el ingreso el que se
permita que el Ministerio de Relaciones Exteriores seleccione los
establecimientos de educación superior a los cuales deben enviarse las
convocatorias. El artículo 18 acusado consagra una amplia divulgación que
permite la participación y el ingreso al servicio público en condiciones de
igualdad para quienes demuestren poseer los requisitos previstos en la
convocatoria. Tal selección se justifica para que el Ministerio determine los
establecimientos educativos que formen profesionales con el perfil de ingreso a
la Carrera Diplomática y Consular.
En relación con las condiciones y
requisitos para el nombramiento provisional en la carrera diplomática y
consular, estima que éstos se justifican por el carácter excepcional de las
situaciones en las que es necesario evitar la parálisis del servicio público y
no es posible nombrar servidores escalafonados en la carrera. “La norma no
desconoce el principio de carrera, toda vez que la entidad está obligada a
convocar de forma inmediata el concurso para llenar las vacantes que se
encuentran provistas de forma provisional, sin que esta figura en sí misma
pueda considerarse contraria al ordenamiento constitucional”. Esta misma
excepcionalidad permite que el artículo 61 establezca equivalencias a los
requisitos para ser designados en provisionalidad, sin que ello desconozca el
principio de igualdad, pues “se trata de supuestos de hecho diferentes que no
hacen procedente un examen de igualdad”.
Además,  afirma la Vista Fiscal, “tampoco se
trasgreden los derechos al trabajo y a la carrera porque el funcionario que
opte por el ingreso a la carrera diplomática y consular, al ser nombrado en
período de prueba, pierda los derechos de la carrera administrativa, pues una y
otra son diversas” y excluyentes, por lo cual la persona no puede
simultáneamente estar vinculada a la carrera administrativa general y a la
diplomática y consular. Así la pérdida de derechos de carrera administrativa se
“armoniza con la necesidad de racionalizar los recursos públicos y distribuir
las limitadas oportunidades de acceso a los campos públicos”, con lo cual el
artículo 24 no contraría el ordenamiento constitucional.
En relación con el cargo formulado contra el artículo
27, señala el Procurador que “de conformidad con lo establecido en el artículo
25 del decreto, el funcionario de Carrera Diplomática y Consular libremente
puede optar por el ascenso en el escalafón o por permanecer en la misma
categoría en la que se encuentra, durante el tiempo y los términos señalados en
los artículos 27 y 34”. En consecuencia, “si el mantenerse en permanencia es el
resultado de una decisión voluntaria del funcionario, el que se llegase a
computar el tiempo de permanencia como de servicio para ascender en el
escalafón resultaría entonces contrario al derecho a la igualdad frente a aquel
servidor que decidió escalafonarse y cumplir para tales efectos con los
requisitos previstos para tal fin”. Por estas razones, solicita la Vista Fiscal
que se declare ajustado a la Constitución el artículo 27 del Decreto 274 de
2000.
Finalmente, en relación con los artículos 79 a 82,
que establecen el régimen disciplinario aplicable a todos los servidores
públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Procurador resalta el
error de trascripción del texto del artículo 79 que hace el actor y de la cual
se derivan los cargos de inconstitucionalidad por la supuesta creación de un
sistema disciplinario especial. Al no establecer el decreto acusado ningún
régimen disciplinario especial, el cargo formulado no debe prosperar.
Por las anteriores consideraciones, considera el
representante del Ministerio Público que deben ser declaradas constitucionales
todas las disposiciones demandadas.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte es competente para conocer del
proceso de la referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política.
2. Cosa juzgada constitucional
Respecto de varias de las normas acusadas por el
actor en el proceso de la referencia ha operado la cosa juzgada constitucional.
En la sentencia C-292/01[2],
esta Corporación resolvió varias de las cuestiones planteadas en el presente
proceso.
2.1. Cosa juzgada relativa
En cuanto al cargo de exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por la Ley 573 de 2000, la Corte resolvió
“PRIMERO.  Declárase EXEQUIBLE el Decreto
274 de 2000 en cuanto no excedió las facultades conferidas al Presidente de la
República por el numeral 6 del artículo 1 de la Ley 573 de 2000, con excepción
de la frase  “salvo las particularidades contempladas en este Decreto”
contenida en el artículo 63, los parágrafos 2, 3 y 4 del mismo artículo y los
artículos 64, 65, 66 y 67, los que se declaran INEXEQUIBLES.
De conformidad con esa decisión existe
cosa juzgada constitucional relativa en cuanto a si el Decreto 274 de 2000
respetó los límites expresos de las facultades extraordinarias conferidas al
gobierno por la Ley 573 de 2000. En este fallo la Corte rechazó el cargo
general de inconstitucionalidad contra el Decreto 274 de 2000 por exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias, por considerar que
“las demás normas acusadas no hicieron nada
distinto que consagrar reglas pertinentes al servicio exterior de la república
y a la carrera diplomática y consular. Por ello, estas disposiciones
constituyen un claro desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República y se enmarcan dentro de una de las autorizaciones
extraordinariamente otorgadas: "Dictar las normas que regulen el servicio
exterior de la República (...), la carrera diplomática y consular...",
entre otras materias”.[3]
Por lo tanto, respecto de los cargos de exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias que eleva el actor en contra de los
artículos 6, literal f) (sobre excepciones al régimen de carrera) y 70, literal
h) (sobre causales de retiro) del Decreto 274 de 2000 ha operado la cosa
juzgada constitucional relativa y así lo declarará la Corte en la parte
resolutiva de esta sentencia.
2.2. Cosa juzgada absoluta
Igualmente existe cosa juzgada constitucional
absoluta de las siguientes disposiciones del Decreto 274 de 2000, como quiera
que la Corte no circunscribió su sentencia de constitucionalidad a los cargos
planteados en las demandas D-3138 y D-3141:
-   El literal f del artículo 6, que
supuestamente modificaba de manera inconstitucional la regla general de carrera
administrativa y que fue declarado exequible por esta Corporación en la
sentencia C-292/01[4].
Resolvió la Corte,
“SEGUNDO.  Declárase EXEQUIBLE el literal f
del artículo 6 del Decreto 274 de 2000.”
-   La expresión “El cargo de Cónsul General
Central, que también es de libre nombramiento y remoción, se asimilará para los
efectos de este Decreto al cargo de Embajador” contenida en el parágrafo
primero del artículo 6, que fue declarada exequible por la Corte en la
sentencia C-292/01. Para esta Corporación, tal excepción al régimen de carrera
administrativa obedecía a las condiciones de dirección y confianza que
caracterizan este tipo de cargos y armonizaba las reglas de carrera con el
ejercicio de competencias discrecionales del Jefe del Estado como director de
las relaciones internacionales.[5]
Resolvió la Corte,
“CUARTO.  Declárase EXEQUIBLE el parágrafo
primero del artículo 6 del Decreto 274 de 2000, con excepción de la expresión  “a
medida que se presenten las vacantes”  que se declara INEXEQUIBLE. (subrayas fuera de texto)
“Es EXEQUIBLE
la expresión  “se mantendrá en la parte externa un  20% del total de cargos de
embajador con el fin de designar en dichos cargos a funcionarios de la Carrera
Diplomática y Consular”  en cuanto se entienda que dicho porcentaje constituye
un límite mínimo.”
-   La expresión “después de
aprobado el período de prueba” contenida en el artículo 27, así como la primera
parte del parágrafo que dice “El tiempo de servicio en permanencia, cuando a
ella hubiere lugar, no es computable como tiempo de servicio para el ascenso a
la categoría inmediatamente superior en el escalafón” que fueron declarados
exequibles por la Corte en la sentencia C-292/01. [6]
-   La expresión “o inferiores”,
contenida en el artículo 53, que supuestamente implicaba una desmejora en las
condiciones del servicio. La Corte declaró la exequibilidad de la frase
demandada en la sentencia C-292/01, pues encontró que no se producía la
desmejora demandada.[7]
En relación con
estas dos disposiciones, la Corte resolvió
“DÉCIMO.  Decláranse EXEQUIBLES el aparte
demandado del parágrafo del artículo 12, el literal e del artículo 62, el
aparte demandado del parágrafo del artículo 51, los apartes demandados de
los literales a, f y del parágrafo del artículo 53, el aparte
demandado del parágrafo segundo del artículo 22, los apartes demandados del
artículo 27, el aparte demandado del artículo 28, el literal g del
artículo 81, el aparte demandado del literal d del artículo 29, el literal b
del artículo 32, el artículo 55, el parágrafo segundo del artículo 57, el
artículo 59 y el literal d del artículo 95.” (subrayado
fuera de texto)”
-   Las expresiones “o acreditar experiencia
según exija el reglamento” y “No obstante el requisito de estos idiomas, podrá
ser reemplazado por el conocimiento del idioma oficial del país de destino”,
contenidas en el artículo 61. Esta Corporación declaró la exequibilidad del
artículo 61 en el numeral noveno de la parte resolutiva de la sentencia C-292
de 2001.[8]
La Corte resolvió
“NOVENO.  Declárase EXEQUIBLE el Artículo
61 del Decreto 274 de 2000, con excepción de la expresión  “salvo circunstancia
de especial naturaleza calificada en cada caso por la Comisión de Personal de
la Carrera Diplomática y Consular”  contenida en el literal b, la que se
declara INEXEQUIBLE.
“Es EXEQUIBLE
la expresión  “no excederá de cuatro años”  en cuanto se entienda que se trata
de un término máximo y que no exime a la administración de agotar todos los
procedimientos necesarios para proveer el cargo de acuerdo con el régimen de la
carrera diplomática y consular.”
En relación con
estas disposiciones la Corte se estará a lo resuelto en la sentencia C-292/01 y
así lo declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
3. Las excepciones al régimen general de carrera
administrativa
El primer cuestionamiento del actor lo dirige contra
los literales c y j del Artículo 6, por violar la regla general consagrada en
el artículo 125 de la Constitución Política. Para el demandante, no existen
razones técnicas, administrativas ni políticas que justifiquen la clasificación
de los cargos de directores técnicos, administrativos y financieros y del
personal de apoyo en el exterior como de libre nombramiento y remoción, pues si
bien la Constitución autoriza al legislador para determinar excepciones a los
empleos de carrera, el ejercicio de tal “potestad debe estar circunscrita por
parámetros y principios de carácter constitucional” y eso, a su juicio, no
sucede en el caso de los apartes demandados.
La Corte procede a analizar si los cargos de director
técnico, administrativo y financiero (3.2.) y de personal de apoyo en el
exterior (3.3), se ajustan a las provisiones constitucionales para el
establecimiento de excepciones al régimen de carrera. Antes recogerá brevemente
los criterios pertinentes sentados por esta Corporación para analizar el punto
(3.1).
3.1. Algunos criterios básicos para determinar la
constitucionalidad de las excepciones al régimen de carrera.
Sobre la
posibilidad de establecer excepciones legales al régimen de carrera en la rama
ejecutiva la jurisprudencia constitucional es abundante[9] y fue recogida en la
sentencia C-195/94[10]
y, recientemente, en la sentencia C-292/01[11].
De conformidad con esta doctrina,
“(...) a la luz de la Constitución se pueden
establecer unas excepciones al principio general de la carrera administrativa,
pero siempre conservando la prioridad del sistema de carrera, connatural con
los principios no sólo de eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas,
sino con la justicia misma de la función pública, que no es compatible con la
improvisación e inestabilidad de quienes laboran para el Estado, y por el
contrario establece el principio del merecimiento, como determinante del
ingreso, permanencia, promoción y  retiro del cargo.
“Por tanto, como base para determinar cuándo
un empleo puede ser de libre nombramiento y remoción, hay que señalar en primer
término que tenga fundamento legal; pero además, dicha facultad del legislador
no puede contradecir la esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley
no está legitimada para producir el efecto de que la regla general se convierta
en excepción. En segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que
justifique al legislador para establecer excepciones a la carrera
administrativa, de manera que la facultad concedida al nominador  no obedezca a
una potestad infundada. Y, por último, no hay que olvidar que por su misma
naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remoción son
aquellos que la Constitución establece y aquellos que determine la ley, (art.
125), siempre y cuando la función misma, en su desarrollo esencial, exija una
confianza plena y total, o implique una decisión política. En estos casos el
cabal desempeño de la labor asignada debe responder a las exigencias
discrecionales del nominador y estar sometida a su permanente vigilancia y
evaluación.” (subrayado fuera de texto)
En
consecuencia, para que la función del legislador tenga cabal desarrollo con
estricto apego a la normativa fundamental, es necesario que, al expedirse la
ley, se considere de manera objetiva cuál es el papel que juegan los distintos
cargos dentro de la estructura del Estado y que se evalúe el tipo de funciones
a ellos asignadas, con el fin de deducir cuáles resultan incompatibles con el
sistema de carrera y cuáles, por el contrario, interpretado el telos de los
preceptos constitucionales, encajan dentro de él.....”[12]
En otros fallos, la Corte ha indicado los
tipos de cargos en los cuales están presentes los criterios sintetizados en
esta sentencia. Dentro de tales cargos sobresalen los de dirección. Así, por
ejemplo, señaló la Corte en la sentencia C-514/94,
"Estos cargos, de libre nombramiento y
remoción, no pueden ser otros que los creados de manera específica, según el
catálogo de funciones del organismo correspondiente, para cumplir un papel
directivo, de manejo, de conducción u orientación institucional, en cuyo
ejercicio se adoptan políticas o directrices fundamentales, o los que implican
la necesaria confianza de quien tiene a su cargo dicho tipo de
responsabilidades".[13]
Con base en estos criterios, pasa la Corte a analizar
si las disposiciones demandadas se ajustan o no a la preceptiva constitucional.
3.2. Directores
Técnico, Operativo y Administrativo y Financiero
Los cargos de directores técnico, operativo y
administrativo y financiero por su propia naturaleza corresponden a
funciones de manejo, conducción y orientación institucional, en cuyo desarrollo
se adoptan políticas o directrices fundamentales de la respectiva entidad.[14] Se trata de cargos que
se encuentran estrechamente vinculados al proceso de formulación de políticas
institucionales del Ministerio y de directrices del Secretario General. Además,
las funciones correspondientes a tales cargos tienen la naturaleza de
aquellas que excepcionalmente justifican excluir del régimen de carrera un
empleo público, pues se les han asignado funciones de dirección y conducción
institucional.
La exclusión del régimen de carrera se explica por la
naturaleza del cargo y el ámbito de las funciones correspondientes.  Por esa
razón, el literal c) del artículo 6 será declarado exequible.
3.3. Los empleos de apoyo en el exterior
El literal j del artículo 6, junto con los artículos
2, 7 y 88 establecen que es de libre nombramiento y remoción el personal de
apoyo en el exterior, con lo cual, según el actor, trasgreden los límites
constitucionales de la potestad legislativa para crear excepciones al régimen
de carrera previsto en el artículo 125 de la Carta. Para el actor el criterio
“considerable confianza y confidencialidad” con los que el legislador define a
los empleos de apoyo en el exterior, es común a todos los cargos del servicio
diplomático y consular y por esta vía se invierte la regla general de carrera
administrativa por la de libre nombramiento y remoción.
De conformidad con la definición que trae el mismo
Decreto 274 de 2000, es cierto que estos cargos no son empleos propios de los
niveles profesional, ejecutivo o directivo, no cumplen funciones de orientación
política, ni de dirección u orientación institucional. Se trata de empleos
cuyas funciones son asistir al Jefe de Misión en el desempeño de sus funciones,
generalmente en labores domésticas, de mantenimiento de la oficina y residencia
y de manejo de correspondencia. No obstante, su incorporación dentro de la
categoría de libre nombramiento y remoción se justifica por la especial
relación de confianza, cercanía, seguridad e intimidad familiar que este
personal tiene con el Jefe de misión y su familia.[15] Al igual que las
funciones que desempeña el personal de servicio administrativo en el exterior[16], el personal de apoyo
cumple tareas operativas,  pero se distinguen de aquellos por la especialísima
relación de confianza que une a estos últimos con el Jefe de Misión y su
familia, otra razón más para que puedan ser excluidos de la carrera.
Como quiera que el personal de apoyo en el exterior
no ejerce funciones propias de la carrera diplomática y consular, sino cumple
tareas de asistencia y ayuda para el Jefe de Misión y su familia, cuyo
ejercicio cabal depende de una especial relación estrecha y cotidiana de
confianza, se justifica que sea de libre nombramiento y remoción y que no les
sean aplicables los principios propios de la carrera diplomática y consular,
tales como el de alternación de que trata el artículo 88. Por estas razones, se
declarará la constitucionalidad del literal j del artículo 6 y de los artículos
2, 7 y 88 del Decreto 274 de 2000.
4. Designación de funcionarios de carrera diplomática
y consular en empleos de categoría inferior
Según el demandante, la frase “para los cuales fueren
designados” contenida en el parágrafo del artículo 12 vulnera los artículos 1,
2, 4, 13, 125 y 209 de la Constitución, pues permite que se desmejoren las
condiciones del servicio al autorizar que se designe a los funcionarios de
carrera diplomática y consular en cargos de inferior categoría a aquella en que
se encuentran escalafonados, cuando desempeñen cargos en planta interna en
desarrollo del principio de alternación.
De conformidad con la jurisprudencia de esta
Corporación, el principio de alternación
“busca
que los funcionarios vinculados a ella presten sus servicios alternadamente en
el exterior y en la planta interna del Ministerio, obedeciendo al interés de
mantener a los funcionarios en vinculación con la problemática y la identidad
cultural de la nación colombiana.
(...)
Conforme con este principio, se busca que los
funcionarios que pertenecen a la carrera no permanezcan indefinidamente en el
servicio exterior, circunstancia que les impediría mantenerse en un contacto
directo y saludable con la problemática nacional y que iría en desmedro de su
propia identidad cultural. Por ello se establece la obligación de trabajar,
durante lapsos alternativos, en el servicio exterior y en el interior.”[17]
Dadas las diferencias en número y categoría que
existen entre la planta interna y la planta exterior, así como entre los lapsos
de alternación y permanencia, es muy probable que no siempre existan cargos
dentro de la planta interna que equivalgan exactamente al escalafón en que se
encuentra el funcionario dentro de la carrera diplomática y consular. La
necesidad de dar cumplimiento a los lapsos de alternación, así como la
exigencia constitucional y legal de garantizar la eficiencia de los servicios
que presta el Ministerio de Relaciones Exteriores a través de sus distintas
dependencias, es lo que explica que se realicen designaciones de esa
naturaleza. Como la planta interna es más pequeña que la externa, puede suceder
que cuando el funcionario regrese al país exista un cargo equivalente a su
categoría. En este caso, no tendría sentido dejarlo absolutamente inactivo y
marginado del servicio. Ello no implica en ningún caso desmejora en las
condiciones del servicio ni afectación de la dignidad del funcionario, pues el
mismo Decreto 274 de 2000, en el inciso final del parágrafo del artículo
12 prevé que
Para los efectos
de la remuneración del funcionario se mantendrá el nivel de asignación que le
correspondiere en la categoría del escalafón, con excepción de la categoría de
Embajador, en cuyo caso se tomará la asignación básica correspondiente al cargo
de Secretario General.
Además, la designación en categoría inferior debe
entenderse como la inmediatamente inferior. El nombramiento en esas condiciones
debe además hacerse mientras no exista la disponibilidad del cargo que
corresponde a la categoría del escalafón en la que se encuentra el funcionario
y no de manera indefinida. Si tal disponibilidad se presenta deberán hacerse
las modificaciones pertinentes que corrijan esta situación excepcional, pero
siempre respetando el orden en que hayan sido designados otros funcionarios que
se encuentren en la misma situación.
Por las razones anteriores, y como quiera que las
necesidades del servicio así lo exigen y resulta conducente para la cabal
aplicación del principio de alternación, la Corte declarará la
constitucionalidad del aparte demandado del artículo 12.
5. La difusión de la convocatoria para el ingreso a
la carrera diplomática y consular
El artículo 18 del Decreto 274 de 2000 prevé que la
resolución de convocatoria al concurso para ingreso a la carrera y la
ampliación de los términos de inscripción, cuando a ella hubiere lugar, se hará
mínimo a través de 2 de los 3 medios propuestos: a) prensa, b) radio o
televisión y c) establecimientos de educación superior.
Dice el literal c) del articulo 18:
c)  Divulgación en las
Universidades: Mediante la adecuada difusión y el envío de la convocatoria a
aquellos establecimientos educativos de educación superior, seleccionados
por el Ministerio. (subraya el demandante)
Según el actor la expresión “seleccionados por el
Ministerio” contenida en el literal c del artículo 18, vulnera los principios
de igualdad e ingreso por mérito al servicio público, al permitir la
restricción subjetiva de los medios de difusión de la convocatoria que hace el
Ministro de Relaciones Exteriores para proveer los cargos de carrera
diplomática y consular. Para el demandante esta norma afecta indebidamente los
principios del Estado Social de Derecho, la garantía de los derechos, la supremacía
de la Constitución, la primacía de los derechos inalienables de la persona y la
igualdad.
El problema que debe resolver la Corte es si el
ejercicio de la facultad discrecional del Ministerio de Relaciones Exteriores
para seleccionar los establecimientos de educación superior a través de las
cuales hará la divulgación de la convocatoria, viola de alguna forma la
igualdad para el acceso a la carrera diplomática y consular y, por ende, los
principios invocados por el demandante.
Es cierto que la posibilidad del Ministerio de
Relaciones Exteriores de seleccionar establecimientos de educación superior
para efectos de la convocatoria, comporta el ejercicio de una facultad
discrecional de la administración que eventualmente podría derivar en una
desigualdad de trato para el ingreso a la carrera diplomática y consular, como
quiera que la selección de determinadas universidades implica una divulgación
privilegiada a la que solo tienen acceso quienes hacen parte de la institución
seleccionada por el Ministerio. El problema jurídico a la luz del principio de
igualdad es si esta selección se funda en un criterio objetivo y razonable o si
por el contrario resulta violatoria discriminatoria.
La Corte ha venido aplicando en sus fallos diversos
métodos para la determinación de vulneraciones al principio constitucional de
la igualdad (art. 13 C.P.), dentro de los cuales se encuentra el test de
razonabilidad. Este test se desarrolla en tres pasos: 1. el análisis del fin
buscado por la medida, 2. el análisis del medio empleado para alcanzar dicho
fin y 3. el análisis de la relación entre el medio y el fin. Este puede ser
aplicado en tres grados de intensidad: leve, intermedio y estricto. La
determinación de la intensidad del test depende de la existencia de razones de
peso que ameriten un control más estricto de la potestad de configuración que
tiene el legislador.
En el caso presente, la intensidad del test de
razonabilidad cuando el legislador regula las condiciones del acceso a la
administración pública es la ordinaria, que equivale al test leve, salvo que se
utilicen categorías expresamente prohibidas. La razón de ello radica en que la
facultad para determinar los requisitos de ingreso y retiro de la carrera
administrativa, así como los méritos y calidades de los aspirantes, de manera
expresa y específica corresponde al Congreso de la República (artículos 125 y
150.1).
Sobre la aplicación de un test leve en el juicio de
constitucionalidad de leyes expedidas en desarrollo de una facultad otorgada a
un órgano constitucional la Corte ha sostenido:
“(C)uando se
trata de materias cuya regulación se encuentra plenamente librada al principio
democrático (C.P., artículo 150), esta Corporación ha considerado que el juicio
de igualdad es de carácter débil, como quiera que sólo debe verificarse que el
trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una finalidad
permitida por la Constitución Política[18].
Dado que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el
legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de
intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser
de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde
desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular.” [19]
Cuando se trata del test de razonabilidad leve, es
necesario establecer la legitimidad del fin y de la medida, así como la
adecuación de ésta para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se
limitará a determinar en este caso el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos y a establecer si el medio escogido es adecuado,
esto es, si es idóneo para alcanzar el fin propuesto.
En primer lugar, el fin de identificar y atraer a los
mejores aspirantes con una política de reclutamiento del Ministerio de
Relaciones Exteriores es legítimo. Sobre esto, no es necesario abundar en
razones.
En segundo lugar, para el logro de este fin, el
legislador estableció como medio la selección de universidades, lo cual implica
hacer distinciones y posiblemente establecer clasificaciones entre las
distintas universidades y establecimientos de educación superior oficialmente
reconocidas para hacer la convocatoria en aquellos que resulten más afines a
las necesidades y requerimientos de las relaciones internacionales y de la
carrera diplomática y consular. Aún cuando este medio no está expresamente
prohibido por el artículo 13 de la Constitución, la norma establece una
facultad discrecional excesivamente amplia a través de la cual el Ministerio de
Relaciones Exteriores podría establecer distinciones arbitrarias no compatibles
con la Carta y derivar privilegios de ingreso o decisiones carentes de sustento
objetivo, lo cual va en contravía del artículo 125 de la Constitución y del fin
legítimo perseguido por la norma.
Por esta razón, la selección de establecimientos de
educación superior por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores tampoco
resulta adecuada para el logro de los fines de reclutamiento de los mejores
candidatos, ya que no asegura una convocatoria realmente amplia ni garantiza
las condiciones de neutralidad y transparencia que deben regir los concursos de
ingreso a la carrera, si de lo que se trata es de alcanzar el fin señalado.
La convocatoria deberá hacerse en todos los
establecimientos de educación superior oficialmente reconocidos por el Estado,
de tal manera que realmente se logre atraer un número amplio y variado de
candidatos idóneos y no de realizar la selección en determinados
establecimientos con exclusión de otros con base en criterios puramente
subjetivos.
Lo anterior no obsta para que el Ministerio adelante
políticas de reclutamiento que respeten los criterios señalados.
Aún cuando el actor restringió su
cuestionamiento a la expresión “seleccionados por el Ministerio”, esta
frase conforma una unidad normativa con el texto “Mediante la adecuada
difusión y el envío de la convocatoria a aquellos establecimientos educativos
de educación superior,” contenido en el literal c del artículo 18. Por
ello, y con el fin de evitar interpretaciones contrarias a la Carta que hagan
inocuo el pronunciamiento de la Corte, esta Corporación  declarará inexequible
la frase “Mediante la adecuada difusión y el envío de la convocatoria a
aquellos establecimientos educativos de educación superior, seleccionados por
el Ministerio”, y mantendrá dentro del ordenamiento jurídico colombiano el
encabezado de ese literal que dice “c. Divulgación en las Universidades”, con
el condicionamiento señalado.
6. Determinación del mínimo de pruebas requerido para
el ingreso a la carrera diplomática y consular mediante resolución ministerial
Según el demandante, la frase “El mínimo de pruebas que deberá aplicarse en desarrollo de los
concursos de ingreso, se establecerá mediante Resolución Ministerial, con base
en la propuesta que hiciere el Consejo Académico de la Academia Diplomática” contenida en el inciso segundo del
artículo 21, viola los principios de igualdad y mérito que rigen el ingreso a
la carrera y vulnera los artículos 1, 2, 4 y 189-11 de la Carta, pues le
asigna al Ministro de Relaciones Exteriores competencia para determinar las
pruebas que deben aplicarse en los concursos y el valor porcentual de las
mismas, materia que sólo puede ser regulada mediante el ejercicio de la
facultad legislativa del Congreso o de la potestad reglamentaria que
corresponde al Presidente de la República.
De conformidad con lo que establece el artículo 125
de la Carta, “el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se
harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para
determinar los méritos y calidades de los aspirantes”.
En desarrollo de este precepto constitucional y de
las expresas facultades que le otorgó al gobierno la Ley 573 de 2000, el
legislador extraordinario expidió una serie de disposiciones generales, reguló
la carrera diplomática y consular en sus diferentes etapas, estableció los
órganos de la carrera, determinó los requisitos y las condiciones para el
acceso, ascenso, permanencia y retiro dentro de ésta, entre otras materias.
El ejercicio de la
facultad que otorga el artículo 125 al legislador para establecer el régimen de
ingreso, ascenso, permanencia y retiro de la carrera administrativa, comprende fijar
las orientaciones, principios y reglas en la materia. Pero esa facultad no
implica que el legislador, ya sea el ordinario o el extraordinario, esté en la
obligación de regular minuciosamente todos y cada uno de los aspectos relativos
a la simple ejecución de la carrera administrativa. La norma demandada no es
más que la precisión de una facultad de ejecución de las normas legales sobre
pruebas. Sólo autoriza el Ministro para definir el número de pruebas para el
ingreso a la Academia en cada convocatoria. En ningún caso ello comprende la
posibilidad de llenar vacíos de la ley, establecer nuevos requisitos o fijar
condiciones distintas.
Siendo los
Ministerios órganos ejecutivos reconocidos en la Constitución (artículo 206),
que deben “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad
administrativa y ejecutar la ley” (artículo 208) y que actúan bajo la dirección
del Presidente de la República (artículo 208), pueden precisar las condiciones
de carácter técnico u operativo necesarias para el cumplimiento de sus
responsabilidades constitucionales y legales[20].
Por lo anterior, al
expedirse el Decreto 274 de 2000 el legislador extraordinario podía dejar en
manos del Ministerio de Relaciones Exteriores la determinación del número de
pruebas que deben presentar quienes quieran ingresar a la Academia Diplomática,
ya que se trata de un aspecto puramente técnico.
Así como no invade
la órbita del legislador, la norma acusada tampoco represente una intromisión
en la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Reglamentar una
ley implica dictar las normas generales necesarias que conduzcan a su cumplida
aplicación, tal como precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento
previsto en la ley. Las normas reglamentarias pueden alcanzar el grado de
generalidad o especificidad que determine el Presidente, según el contenido de
la ley reglamentada, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le reconoce
la Constitución[21].
No obstante, ello no incluye la posibilidad de llenar los vacíos de la ley, ni
ampliar su alcance o establecer nuevos requisitos, pues tales atribuciones
rebasan la órbita del Ejecutivo. Indicar el número de pruebas requerido en cada
evento según criterios académicos no es reglamentar de manera general la ley.
Por el contrario,
establecer el número de pruebas que se deben aplicar en cada concurso para el
ingreso a la carrera, hace parte de las facultades de ejecución ministerial.
Dicha facultad busca precisar un aspecto puramente técnico que requiere un
tratamiento flexible que facilite la ejecución de la norma y tenga en cuenta
las necesidades cambiantes del ingreso a la carrera.
Preocupa al
demandante que al establecer el mínimo de pruebas, el Ministro pueda vulnerar
los principios de objetividad e imparcialidad consustanciales a un concurso de
méritos. Dicha inquietud carece de fundamento. En el articulo 21 demandado, se
señaló como finalidad de tales pruebas el “apreciar la capacidad, idoneidad y
potencialidad del aspirante a ingresar a la Academia Diplomática” y estableció
como principios orientadores de la evaluación los de “objetividad e
imparcialidad”. Igualmente señaló que tal proceso de evaluación se haría bajo
parámetros previamente determinados.
En conclusión, el
artículo 21 define los lineamientos para la determinación del mínimo de pruebas
de ingreso a la Academia Diplomática. En primer lugar, debe ser un número
plural, como quiera que se utiliza la expresión “pruebas”. En segundo lugar,
esa determinación no puede obedecer a criterios arbitrarios o subjetivos, sino
que deben seguir los principios de imparcialidad y transparencia que rigen los
concursos de méritos y su regulación debe respetar los principios
constitucionales que orientan la carrera administrativa.
Por las anteriores razones, el aparte impugnado será
declarado exequible.
7. El nombramiento en período de prueba
Según el demandante la frase “El nombramiento en
período de prueba implica la pérdida de los derechos de carrera administrativa”
contenida en el artículo 24, quebranta los principios de igualdad y mérito para
el acceso y el ascenso en el servicio público y el derecho al trabajo, pues el
nombramiento en período de prueba constituye un obstáculo para quienes estando
en la carrera administrativa aspiren a ingresar a la carrera diplomática y
consular, ya que desistirán de su intento por temor a perder los derechos que
les garantiza la carrera administrativa. Igualmente, según el actor, la norma
establece una “condición exorbitante e injustificada frente a los demás
sistemas de carrera en los cuales un funcionario puede participar para otros
cargos de carrera y en caso de no superar el respectivo período de prueba,
regresa a su empleo anterior.”
Esta norma no establece un privilegio especial para
la Carrera Diplomática y Consular, como quiera que este carácter excluyente del
sistema de carreras especializadas[22]
ha sido parte integrante de la regulación sobre la materia, el cual también fue
recientemente recogido en el régimen general de carrera de la Ley 443 de 1998[23]. De conformidad con
esa normatividad[24],
los funcionarios de carrera pueden participar en los concursos de ingreso o
ascenso que realice la administración sin que tal participación implique su
desvinculación del sistema de carrera al que pertenece y sólo pierden sus
derechos de carrera cuando renuncian a ella o quedan incursos en algunas de las
causales de retiro del sistema de carrera previsto en el artículo 37 de la Ley
443 de 1998.
Como quiera que lo que prohibe el artículo 128 de la
Carta es que un funcionario público pueda desempeñar simultáneamente más de un
empleo público, en consonancia con esa prohibición constitucional las normas de
carrera establecieron como consecuencia la imposibilidad de pertenecer
simultáneamente a dos sistemas de carrera[25].
Por ello, el nombramiento en propiedad de un funcionario de carrera
administrativa, o de un sistema específico de carrera, dentro de otro de los
sistemas especiales supone la renuncia al cargo original y por lo mismo, la
pérdida de los privilegios de carrera previamente adquiridos, tal como lo
establecen los artículos 37, literal b) y 38 de la Ley 443 de 1998.[26] Pero la prohibición
del artículo 128 de la Carta se refiere a cargos, no a la coincidencia
transitoria de dos sistemas de carrera en una misma persona, que solo ejerce un
cargo en período de prueba en la carrera a la cual aspiran a ingresar formal y
definitivamente.[27]
De conformidad con los criterios que ha desarrollado
esta Corporación existen diferencias sustanciales entre la carrera
administrativa y la carrera diplomática y consular que justifican su régimen
separado. En la sentencia C-129/94, esta Corte estableció
“La Carrera
diplomática y consular tiene un régimen especial y diferenciado respecto de la
Carrera administrativa.  Por tanto, no pueden aplicarse los mismos principios a
las dos carreras, ya que el legislador extraordinario, teniendo en cuenta la
naturaleza de las funciones atribuidas al servicio exterior, al Ministerio de
Relaciones Exteriores y a las misiones diplomáticas y consulares, dispuso un
sistema diferente, adecuado con las funciones propias dirigidas a desarrollar
"en forma sistemática y coordinada todas las actividades relativas al
estudio y ejecución de la política internacional de Colombia, la representación
de los intereses del Estado colombiano y la tutela de los intereses de sus
nacionales ante los demás estados, las organizaciones internacionales y la
comunidad internacional"[28]
Tratándose de dos carreras diferentes e incompatibles
entre sí, lo que se prohíbe, de conformidad con lo establecido en el artículo
128 de la Carta, es que un funcionario pueda simultáneamente pertenecer a las
dos carreras y ejercen cargos en una y otra, no que los funcionarios de carrera
administrativa aspiren a ingresar a un sistema de carrera especial, como lo es
la carrera diplomática.
Como quiera que el nombramiento en prueba supone una
situación no definitiva, durante la cual el aspirante deberá cumplir con las
condiciones y exigencias establecidas por el legislador, es necesario que la
Corte analice si resulta ajustado a la Constitución que el nombramiento en
período de prueba para ingresar a la Carrera Diplomática y Consular puede
conllevar la pérdida de los derechos de carrera administrativa o si por el
contrario tal requisito resulta exorbitante y violatorio de la igualdad. Para
ello la Corte analizará si el fin buscado y el medio empleado no están
constitucionalmente prohibidos y examinará la relación entre el fin buscado y
el medio escogido para apreciar si ésta es adecuada. Luego, reiterará algunos
principios sobre la regulación de la carrera.
En cuanto al fin, el establecimiento de sistemas de
carrera excluyentes busca promover y valorizar la profesionalización y
especialización en la función pública. Tal fin es desarrollo de los principios
constitucionales establecidos en el artículo 125 de la Carta.
En cuanto al medio, éste consiste en
crear un desestímulo dirigido a los demás funcionarios de carrera para el
ingreso a la carrera diplomática y consular: el establecimiento de un sistema
excluyente durante el período de prueba, es decir, antes de que un funcionario
ingrese definitivamente a la carrera diplomática y consular. El medio es una
barrera de entrada que no es absoluta, puesto que no es una prohibición
tajante, pero sí muy elevada. La barrera de entrada se hace aún más alta si se
tiene en cuenta que una norma del decreto demandado expresamente establece que
el que es nombrado en prueba en la carrera diplomática sólo será inscrito una
vez obtenga “calificación satisfactoria en el desempeño de sus funciones”
y sólo a partir de ese momento “el empleado adquiere los derechos de Carrera
y deberá ser inscrito en el registro del escalafón de la Carrera Diplomática y
Consular en la categoría de Tercer Secretario”[29]. No se ve por qué deba
entonces no sólo dejar el cargo en la carrera administrativa, lo cual es
adecuado para evitar la acumulación de empleos públicos, sino perder todos los
derechos de la carrera a la cual pertenece, lo cual le representa renunciar a
lo que ha logrado y lo expone, en caso de perder la prueba, a tener que iniciar
de nuevo todo el proceso para ingresar a la carrera a la que ya pertenecía y
ascender en ella hasta el grado que ocupaba, antes de aspirar a ingresar a la
carrera diplomática.
Dicha barrera no resulta adecuada para alcanzar el
fin propuesto. Por el contrario, desestimula que personas con vocación para el
servicio exterior y que han trabajado en cargos cercanos a la diplomacia,
corran el riesgo de cambiar de carrera. Cuando exista certeza sobre si el
aspirante logró superar o no el período de prueba y cumplió a cabalidad con las
condiciones para que proceda su nombramiento definitivo, sólo en ese momento se
presenta la incompatibilidad entre los dos sistemas de carrera y se justifica
que el que ingrese a la carrera diplomática deba retirarse de la carrera
administrativa.
Lo que plantea la norma, por lo tanto, es una barrera
de entrada que coloca en desventaja a quienes siendo servidores públicos de
carrera aspiran a avanzar profesionalmente u optan por una forma específica de
servicio público, que resulta violatoria del principio de igualdad. El medio
escogido no sólo no es adecuado al fin, sino que además pone en riesgo la
estabilidad dentro del sistema de carrera administrativa que protege la
Constitución.
Además, la Corte reitera algunos de los principios
sobre la regulación de la carrera que son desconocidos por la norma acusada. En
la sentencia C-292 de 2001 se dijo:
“El marco en el cual la Corte debe establecer
la fundamentación del cargo formulado está determinado por el artículo 125 de
la Constitución.  De éste se desprende que la carrera administrativa se
desarrolla en tres momentos diferentes: el ingreso, el ascenso y el retiro.  El
ingreso y el ascenso ocurren "previo cumplimiento de los requisitos y
condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los
aspirantes"  y  "el retiro se hará por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo; por violación al régimen disciplinario y por las demás
causales previstas en la Constitución y la ley".
“Como puede advertirse, la Carta, al regular
el retiro como una etapa de la carrera administrativa establece expresamente
dos de las causales por las que procede, por una parte la calificación
insatisfactoria en el desempeño del empleo y por otra la violación del régimen
disciplinario.  Pero por fuera de ellas le concede al legislador la facultad de
determinar en qué otros casos procede el retiro del servicio.  (...)
“(...) si bien el artículo 125 de la Constitución
confiere al legislador la facultad de diseñar causales y procedimientos
específicos de retiro, tal facultad no es absoluta pues ella se encuentra
limitada por la regulación constitucional de los empleos en los órganos y
entidades del Estado y por los principios rectores de la carrera
administrativa.
“En torno a esto, es importante recordar que
la carrera administrativa, tema que ha sido ampliamente tratado por la Corte[30],
comprende tres aspectos fundamentales interrelacionados:  En primer lugar la
eficiencia y eficacia en el servicio público, principio por el cual la
administración debe seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito
y su capacidad profesional.  En segundo lugar, la protección de la igualdad de
oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen igual derecho a acceder al
desempeño de cargos y funciones públicas (Artículo 40 de la Carta).  Y,
finalmente, la protección de los derechos subjetivos derivados de los artículos
constitucionales 53 y 125 tales como el principio de estabilidad en el empleo,
el sistema para el retiro de la carrera y los beneficios propios de la
condición de escalafonado, pues esta corporación ha señalado que las personas
vinculadas a la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos,
que deben ser protegidos y respetados por el Estado[31].
“(...)De ello se
sigue que si la Carta establece diferencias entre los conceptos de ingreso,
ascenso y retiro de la carrera administrativa, con esa distinción configura un
límite para el poder de regulación del legislador pues éste no puede desconocer
las situaciones jurídicas de los empleados estatales de tal manera que pueda
atribuir a unas de ellas los efectos que corresponden a otras y, por esa vía,
vulnerar sus derechos adquiridos”[32].
En este caso se violan tales principios. La norma
demandada desconoce el principio del mérito, pues el funcionario que decide
participar en un concurso podría perder todo lo alcanzado en la carrera en que
se encuentra escalafonado por el simple hecho de no superar las distintas
etapas del proceso de selección para el ingreso a la carrera diplomática, donde
el mérito exigido es diferente al de la carrera administrativa. La norma,
además, compromete la estabilidad de los empleos de carrera, cuya efectividad
ya no dependerá de las reglas que establece nuestro ordenamiento, sino de los
resultados obtenidos en el proceso de selección. Finalmente, la norma confunde
las etapas de ingreso y retiro de la carrera al otorgar consecuencias propias
de la etapa de retiro de la carrera al no cumplimiento de los requisitos de
ingreso a otra carrera.
Por estas razones, la Corte declarará la
inexequibilidad del aparte demandando.
8. Los principios que rigen la carrera diplomática y
consular
Según el demandante el artículo 35,  vulnera los
artículos 1, 2, 4, 13 y 209 de la Constitución al incluir y privilegiar sólo
dos de los principios fundamentales que deben orientar la función pública y
excluir otros igualmente importantes.
No obstante, el
demandante olvida que el artículo 4 del decreto 274 de 2000 establece que
además de los principios consagrados en la Constitución Política, son
principios orientadores de la función Pública en el servicio exterior y de la
Carrera Diplomática y Consular, los principios de moralidad, eficiencia y
eficacia, economía y celeridad, imparcialidad, publicidad, transparencia, especialidad,
unidad e integralidad y confidencialidad. Por lo tanto, no es cierto que el
artículo 35 establezca una prelación entre principios que desconozca otros
igualmente importantes, sino que el artículo 35 y el artículo 4 establecen
conjuntamente los principios que deben orientar la carrera diplomática y
consular. Por ello, el cargo contra el artículo 35 carece de fundamento y la
Corte procederá a declarar la constitucionalidad de la norma acusada.
9. El régimen
disciplinario aplicable a la carrera diplomática y consular
Según el actor los
artículos 79 a 82, que regulan el régimen disciplinario, violan el artículo
150-10 de la Carta, pues tales materias son propias del Código Disciplinario y
el legislador no podía delegarle al gobierno funciones para proferir códigos.
El actor no hace ningún cuestionamiento material de las normas bajo estudio,
sino que limita sus reparos tanto a la falta de competencia del legislador
extraordinario para expedir un código disciplinario para la carrera diplomática
y consular, como a su competencia para introducir modificaciones que pueda
afectar la estructura del Código único
Disciplinario. En consecuencia, la Corte restringirá su análisis a los cargos
formulados.
Lo primero que
resalta la Corte es que el actor deriva su acusación de un error de
transcripción del texto del artículo 79 demandado, que según el actor dice
ARTICULO 79.- Remisión.- De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 20 y 177 del Código Disciplinario Unico,
contenido en la Ley 200 de 1995 o en las normas que la reglamenten, modifiquen,
adicionen o deroguen, los Funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular y,
en general, todos los servidores públicos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, se encuentran sometidos al régimen disciplinario general establecido
en el mencionado decreto. (negrillas fuera de texto).
La norma cuestionada en realidad dice:
ARTICULO 79.- Remisión.- De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 20 y 177 del Código Disciplinario Unico,
contenido en la Ley 200 de 1995 o en las normas que la reglamenten, modifiquen,
adicionen o deroguen, los Funcionarios de la Carrera Diplomática y Consular y,
en general, todos los servidores públicos del Ministerio de Relaciones
Exteriores, se encuentran sometidos al régimen disciplinario general
establecido en el mencionado Código. (negrillas fuera de texto)[33]
Por lo tanto carece de razón el actor al afirmar que
con tales normas se haya expedido un código, como quiera que las normas
cuestionadas no regulan de manera completa, metódica, sistemática ni
coordinada, las instituciones constitutivas de una rama del derecho, en este
caso la disciplinaria[34].
No fue esa la intención del legislador extraordinario ni ese el resultado
plasmado en el Decreto 274 de 2000.
Lo que hace el Decreto 274 de 2000 es, en primer
lugar, aclarar que los servidores públicos del Ministerio de Relaciones
Exteriores están sometidos al régimen general regulado por el Código
Disciplinario Único y, en segundo lugar, definir las actuaciones de los
funcionarios de carrera que requieren permiso previo (artículo 80), establecer
prohibiciones especiales (artículo 81) y definir la consecuencia disciplinaria
de la violación de tales prohibiciones (artículo 82). Estas normas especiales
responden a las características particulares del servicio exterior, cuya
regulación no hace parte del Código Disciplinario único.
Pasa a estudiar la Corte si esas normas debieron
haber sido tramitadas como ley por el legislador ordinario.
De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte,
no siempre la introducción de modificaciones a los códigos debe hacerse
mediante ley. Sólo si
“los contenidos que informan el
correspondiente sistema normativo son cambiados en su esencia o las
modificaciones son de tal envergadura que comprometen su estructura normativa,
necesariamente la reforma tiene que realizarse mediante la ley y no por el mecanismo
de las facultades extraordinarias.” [35]
Las normas examinadas no introducen modificaciones
sustanciales a la estructura del Código Disciplinario Único, no modifican los
principios ni la finalidad que lo orienta, ni comprometen su unidad. Se limitan
a tener en cuenta las particulares condiciones del servicio exterior y, en
consecuencia, a establecer prohibiciones y obligaciones específicas, aplicables
sólo a los funcionarios de la carrera diplomática. Ello se justifica por la
especificidad del servicio exterior y por las necesidades que surgen de
asegurar la cabal ejecución de la política exterior del Estado.
Además, las normas cuestionadas agregan
circunstancias especiales sólo aplicables a los funcionarios de carrera
diplomática y consular que no fueron reguladas por el Código Disciplinario único, pues éste consagra el régimen
general común a todos los servidores públicos. Tampoco excluyen la aplicación
del Código en cuanto a las prohibiciones generales ni establecen excepciones al
régimen general.
Por las razones anteriores, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad de las normas demandadas en cuanto no excedieron los
límites constitucionales para la introducción de modificaciones al Código
Disciplinario Único.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-292 de 2001 que declaró que el Decreto
274 de 2000 se ajustaba a los límites expresos de las facultades extraordinarias
conferidas al gobierno mediante Ley 573 de 2000, cargo formulado contra los
artículos 6 y 70, literal h).
Segundo. Estarse a lo resuelto en la
sentencia C-292 de 2001 que declaró la constitucionalidad de las siguientes
disposiciones:
-   El literal f
del artículo 6;
-   La expresión
“El cargo de Cónsul General Central, que también es de libre nombramiento y
remoción, se asimilará para los efectos de este Decreto al cargo de Embajador”
contenida en el parágrafo primero del artículo 6;
-   La frase
“después de aprobado el período de prueba” contenida en el artículo 27, así
como la primera parte del parágrafo que dice “El tiempo de servicio en
permanencia, cuando a ella hubiere lugar, no es computable como tiempo de
servicio para el ascenso a la categoría inmediatamente superior en el
escalafón”;
-   La expresión
“o inferiores”, contenida en el artículo 53, y
-   Las locuciones  “o acreditar experiencia
según exija el reglamento” y “No obstante el requisito de estos idiomas, podrá
ser reemplazado por el conocimiento del idioma oficial del país de destino”,
contenidas en el artículo 61.
Tercero. Declarar exequible
el literal c del Artículo 6.
Cuarto. Declarar exequibles
el literal j) del artículo 6
y los artículos 2, 7 y 88.
Quinto. Declarar exequible
la expresión “para los cuales fueren designados” contenida en el parágrafo del
artículo 12.
Sexto. Declarar INexequible
el literal c) del artículo 18, salvo su encabezamiento que dice: “c.
Divulgación en las Universidades”, en el entendido de que se refiere a todas
las oficialmente reconocidas.
Séptimo. Declarar exequible
la frase “El mínimo de pruebas que deberá
aplicarse en desarrollo de los concursos de ingreso, se establecerá mediante
Resolución Ministerial, con base en la propuesta que hiciere el Consejo
Académico de la Academia Diplomática” contenida en el inciso segundo del artículo 21, en relación con los
cargos analizados en esta sentencia.
Octavo. Declarar INEXEQUIBLE la frase “El nombramiento en período de
prueba implica la pérdida de los derechos de carrera administrativa” contenida
en el artículo 24.
Noveno. Declarar exequible
el artículo 35.
Décimo. Declarar EXEQUIBLES los artículos los
artículos 79 a 82, en relación con los cargos analizados en esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Salvamento parcial de voto a la
Sentencia C-808/01
CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Nombramiento en periodo de prueba implica pérdida de derechos
(Salvamento parcial de voto)
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Doble inscripción vulnera la
igualdad (Salvamento parcial de voto)
CARRERA
ADMINISTRATIVA GENERAL-No conservación de derechos
por inscripción en carrera especial (Salvamento parcial de voto)
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Prohibición de ejercicio doble
(Salvamento parcial de voto)
Con profundo respeto por la decisión
contenida en la Sentencia C-808 de 1º de agosto de 2001, salvo parcialmente el
voto respecto de las decisiones contenidas en ella, por cuanto discrepo del
fallo aludido en relación con el numeral octavo de la parte resolutiva, por las
razones que a continuación se invocan:
1. El artículo 24 del Decreto-Ley 274 de
2000 “por el cual se regula el Servicio Exterior de la República y la Carrera
Diplomática y Consular”, dispone que “cuando un funcionario de la  Carrera Administrativa
optare por ingresar a la Carrera Diplomática y Consular, deberá cumplir los
requisitos y condiciones señalados en este Decreto.  El nombramiento en período
de prueba implica la pérdida de los derechos de carrera administrativa”.
2.  Lo acusado como inconstitucional en
este proceso fue la segunda parte del artículo citado y la Corte Constitucional
en la Sentencia de la que respetuosamente me aparto en este punto, declaró
inexequible la expresión “el nombramiento en período de prueba implica la
pérdida de los derechos de carrera administrativa”, contenida en el citado
artículo 24  del Decreto-Ley 274 de 2000.
3.  Es decir, que de manera simultánea el
funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores que ya hubiere accedido a
la carrera administrativa, también puede estar inscrito en la Carrera
Diplomática y Consular, pues, como es sabido la primera etapa de estas
carreras, todas administrativas, comienza con el “período de prueba”.  Ello
significa que si ese período de prueba forma parte de una carrera
administrativa especial –la Diplomática y Consular- y quien se encuentre
inscrito en ella no pierde “los derechos de carrera administrativa” común o no
especial como las anteriores, al propio tiempo ostenta ante el Estado una
situación administrativa según la cual forma parte del personal inscrito en dos
carreras de la rama ejecutiva del Poder Público al mismo tiempo.
4.  Esa doble situación de inscrito en
dos carreras administrativas, implica, a mi juicio, un rompimiento con el
derecho a la igualdad que establece el artículo 13 de la Constitución Política,
pues a ningún otro funcionario del Estado se le autoriza por la ley a conservar
derechos en la carrera administrativa general cuando se inscribe en otra
carrera administrativa especial, así sea en período de prueba.  Obsérvese como,
si, por ejemplo, un funcionario de la rama judicial se encuentra inscrito en la
carrera especial que lo rige, se presente a concurso para un cargo en la rama
ejecutiva del Poder Público, supera las pruebas de ingreso y se le nombra “en
período de prueba” en la carrera administrativa general de la función pública,
no se le permite la conservación de sus derechos en la carrera judicial, sino
que, por el contrario, la aceptación del nuevo cargo público le impone la
renuncia del cargo judicial.  Lo mismo sucedería en el caso contrario.  E igual
ocurre con quien estando escalafonado en la carrera militar superara el
concurso para ingresar, por ejemplo, a la carrera administrativa en el
Ministerio Público.  También sucedería lo mismo si alguien, inscrito en la
carrera docente se inscribiera luego en la carrera administrativa en un cargo
diferente.
5. Por otra parte, esa inusitada
situación de privilegio no justificado, también viola lo dispuesto en el
artículo 125 de la Constitución Política, que al consagrar que, “los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera” salvo las excepciones
establecidas por la Carta o la ley, tiene una finalidad específica  de
garantizar no sólo el ingreso y los ascensos por mérito, sino, además la
estabilidad laboral.
Siendo ello así, a mi juicio, resulta
contrario a la Carta Política que un servidor público tenga, a la vez, doble
carrera administrativa, pues, en el fondo, ello supone la vocación para
mantener dos cargos públicos, uno en receso y otro activo pero con posibilidad
de volver al primero, lo que puede resultar en desmedro de los derechos de
otros colombianos para acceder a ocupar un de los dos cargos.
6.  No lo entendió así la Corte en esta
sentencia y ello, en consecuencia, me lleva a salvar parcialmente el voto.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Salvamento Parcial de voto a la Sentencia
C-808/01
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Prohibición
de ejercicio simultáneo (Salvamento parcial de voto)
CARRERA
DIPLOMATICA Y CONSULAR DE EMPLEADOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Prohibición de ejercicio simultáneo
(Salvamento parcial de voto)
IGUALDAD ANTE LA
LEY-Vulneración por
concesión de privilegios (Salvamento parcial de voto)
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Ingreso en
periodo de prueba implica pérdida de status anterior (Salvamento parcial de
voto)
REF.: EXPEDIENTE
D-3349
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6 (parcial), 7, 12 (parcial), 18
(parcial), 21 (parcial), 24 (parcial), 27 (parcial), 28 (parcial), 35, 53
(parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 79, 80, 81, 82 y 88 del Decreto Ley 274
de 2000, "por el cual se regula el Servicio Exterior de la República de la
Carrera Diplomática y Consular".
Me permito salvar el voto en relación con
el numeral octavo de la parte resolutiva que declaro inexequible parte del
artículo 24 de la Ley 274 de 2000 y cuya consecuencia es que dentro del
Ministerio de Relaciones Exteriores, pueden existir empleados públicos que
estén en un mismo tiempo y lugar perteneciendo a dos carreras, una la carrera
administrativa y simultáneamente a la carrera diplomática.
Las razones de mi salvamento parcial de
voto son las siguientes:
1.     Se vulnera el artículo 13 de la
Constitución y el derecho a la igualdad en él contenido, ya que los
funcionarios de carrera administrativa de otros ministerios o de otras
instituciones del Estado, nacionales o locales, sólo tienen una carrera,
mientras que los del Ministerio de Relaciones Exteriores tienen dos carreras al
mismo tiempo.
2.     La igualdad formal, o ante la ley, puede
romperse hacia abajo, esto es discriminando (por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, etc.); o
puede romperse hacia arriba, cuando se otorga a unos hombres algo que no se
otorga a los demás hombres, esto es lo que se denomina privilegios y fue lo que
sucedió en este caso, pues se otorgó un privilegio a los funcionarios de
carrera administrativa del Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto de los
funcionarios de carrera de otros ministerios o de otras entidades del Estado.
Es claro entonces
que la igualdad ante la ley se rompe no sólo discriminando, sino también
concediendo privilegios.  Razón tenía el abate Sieyes cuando señalaba, en su
discurso contra los privilegios, que todo lo que se sale de la regla general,
es un privilegio y atenta contra la igualdad de las personas.  Por esta misma
causa es que la ley en el estado de derecho tiene que ser una ley genérica,
abstracta e impersonal, ya que es la única manera de garantizar la libertad y
la igualdad de las personas; por la misma razón, las leyes particulares o con
nombre propio (en este caso para los funcionarios de carrera del Ministerio de
Relaciones Exteriores) no pueden existir en el estado de derecho.
3.     Dentro del esquema lógico de toda carrera
(llámese administrativa, diplomática, etc.), se ingresa a ella, en período de
prueba y este ingreso a un nuevo estatus jurídico, implica automáticamente la
pérdida del estatus jurídico anterior, cualquiera que él sea y si este esquema
se presenta para todas las carreras, no es coherente con el orden jurídico el
que los funcionarios de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores, no
pierdan su estatus jurídico anterior.
4.     Los funcionarios de carrera administrativa
del Ministerio de Relaciones Exteriores, se colocan en una posición de
privilegio respecto de otros  ministerios; por ejemplo los del Ministerio de
Defensa, ya que éstos no pueden estar al mismo tiempo en la carrera
administrativa y en la carrera militar o en la carrera policial.
5.     Aun, en relación con funcionarios del
propio Ministerio de Relaciones Exteriores, se concede un privilegio a unos
funcionarios respecto de otros, ya que el funcionario público del ministerio
que no pertenece a la carrera y que ingresa a la carrera diplomática o consular
sólo tiene una carrera; en cambio quien pertenecía a la carrera administrativa
tiene dos carreras.  Lo anterior demuestra que dos funcionarios del mismo
ministerio, que están en una misma situación jurídica, esto es en período de
prueba, tienen sin embargo diversos estatutos jurídicos, lo que rompe con la
igualdad.  Este privilegio es un regreso al estado feudal, donde las personas
por pertenecer a una clase social diversa (en este caso a carreras diversas),
tenían derechos distintos y obligaciones distintas.  Los nobles (primer
estado), por el sólo hecho de ser nobles tenían unos derechos diversos a los
del clero (segundo estado) y a los de la burguesía (tercer estado) y tenían
también menores obligaciones que las otras clases sociales; contra estas
diferencias en derechos y obligaciones fué que reaccionaron las revoluciones
burguesas e hicieron a todos los hombres iguales ante la ley, pues era la única
manera de garantizar la libertad y la igualdad de las personas.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
Salvamento Parcial de voto a la
Sentencia C-808/01
Referencia:
expediente D-3349
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 6º (Parcial), 7º, 12 (parcial), 18
(parcial), 21 (parcial), 24 (parcial), 27 (parcial), 28 (parcial), 35, 53
(parcial), 61 (parcial), 70 (parcial), 79, 80, 81, 82 y 88 del Decreto Ley 274
de 2000, "por el cual se regula el Servicio Exterior de la República de la
Carrera Diplomática y Consular".
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSE
CEPEDA ESPINOSA.
Me permito salvar parcialmente mi voto, en
relación con el aspecto tratado en el numeral Octavo de la parte resolutiva de
la Sentencia por las mismas razones expuestas en el salvamento de voto
presentado por el Magistrado Jaime Araujo Rentería.
Fecha ut supra,
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
[1] El demandante cita las sentencias C-129/94 (sobre diferencias entre
los regímenes de carrera  administrativa y diplomática y consular); C-195/ 94
(sobre el carácter de libre nombramiento y remoción de los empleados de los
despachos de los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo y
Viceministros); C-387/96 (sobre la regla general de carrera administrativa);
C-368/99 (sobre la facultad del legislador de excluir algunos cargos del
régimen de carrera); y C-616/96 (sobre el sistema de carrera del Ministerio de
Relaciones Exteriores como sistema especial y sobre principio de alternación),
para sustentar sus argumentos.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime Córdoba Triviño
[3] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime
Córdoba Triviño. En esta demanda la Corte afirmó que existía “una clara relación de
correspondencia entre las facultades concedidas por la instancia legislativa y
aquellas ejercidas por el ejecutivo y ello es así al punto que los distintos
ámbitos que fueron regulados en ese decreto constituyen ejercicio legítimo de
las facultades otorgada.” Sin embargo,
señaló la Corte que “la
autorización conferida al ejecutivo para dictar normas que regulen el régimen
de personal de  quienes atienden el servicio exterior de la república o le
prestan apoyo o hacen parte de la carrera diplomática y consular, no contempla
la posibilidad de regular el régimen salarial y prestacional que es materia
distinta,  reservada por la Carta al Congreso de la República  (Artículo 150,
numeral 19, literal e) y propia de una ley marco” y por esa razón declaró inexequibles la frase “salvo las
particularidades contempladas en este Decreto” contenida en el artículo 63, los
parágrafos 2, 3 y 4 del mismo artículo y los artículos 64, 65, 66 y 67 del
Decreto Ley 274 de 2000.
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime
Córdoba Triviño. El literal f del artículo 6 fue declarado constitucional por
el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia. La Corte encontró
que el cargo de subsecretario era por naturaleza un cargo de dirección y
conducción institucional y por lo tanto de libre nombramiento y remoción:
“(...) se trata de
cargos que en razón de sus funciones se encuentran estrechamente ligados al
secretario general, de cuyo nivel directivo nadie duda, encontrándose por ello
vinculados a las políticas de dirección del Ministerio.”
[5] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime
Córdoba Triviño. El parágrafo primero del articulo 6 fue declarado exequible
por el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia. La Corte sostuvo
que “la
discrecionalidad razonable y necesaria que debe tener el Presidente de la
República para dirigir las relaciones exteriores no riñe con el imperativo
constitucional de la carrera administrativa pues la previsión de acceso de
funcionarios de la carrera diplomática y consular a los cargos de Embajador y
Cónsul General Central es una clara muestra de la armonización entre el poder
discrecional y la provisión de cargos por medio de la carrera diplomática.(...)
En ese sentido, el parágrafo del artículo 6 no invierte la regla general de la
carrera, pues corresponde al principio de razón suficiente el mantener la
discrecionalidad del Jefe del Estado en la dirección de las relaciones
exteriores y el reconocer la relación de plena confianza y dirección que
desempeñan los Embajadores en representación directa del Jefe del Estado en el
servicio exterior.”
[6] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime
Córdoba Triviño. El aparte cuestionado fue declarado exequible por el numeral
décimo de la parte resolutiva de la sentencia. La Corte señaló que “si el Gobierno Nacional,
procediendo como legislador extraordinario, se encontraba habilitado para
regular el servicio exterior y la carrera diplomática y consular, también lo
estaba para introducir modificaciones a las exigencias relacionadas con la
experiencia requerida para acceder a determinados cargos.  Que haya aumentado o
disminuido los años de experiencia requeridos para ese efecto en relación con
la anterior normatividad que regulaba la materia no constituye, en manera
alguna, argumento suficiente para afirmar su inconstitucionalidad.”
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime Córdoba
Triviño. El aparte cuestionado fue declarado exequible por el numeral décimo de
la parte resolutiva de la sentencia. La Corte rechazó que el nombramiento bajo
circunstancias especiales vulnerara los derechos laborales de funcionarios que
desempeñan sus funciones en condiciones inferiores a las adquiridas con base en
sus méritos y experiencia, pues en tal circunstancia especial el funcionario
conservaba sus derechos.“La comisión en planta interna de funcionarios que
se encuentran en planta externa se explica en razón de la alternación como
institución inherente al servicio exterior y ello explica que sea posible
designar en un cargo inferior a quien en planta externa ocupa un cargo
superior.  De allí porque la facultad de designación, en esas condiciones, en
un cargo inferior no tenga por qué reputarse inconstitucional.”
[8] Corte Constitucional,
Sentencia C-292/01, MP: Jaime Córdoba Triviño. En su parte motiva la Corte
señaló “que ni con los requisitos implementados en el literal a, ni con la
fijación del plazo para hacer dejación del cargo se está desconociendo la Carta
Política pues nada más natural que el legislador extraordinario, (...)
especifique las requisitos necesarios para realizar nombramientos en esa
situación administrativa excepcional que es la provisionalidad y que regule el
plazo para que quienes han sido nombrados en esas condiciones hagan dejación
del cargo pues se trata de cargos que se ejercen en el exterior.”
[9] Esta doctrina ha sido aplicada por ejemplo en las siguientes
sentencias de la Corte Constitucional: c-405/95,
MP: Fabio Morón Díaz, en donde esta Corporación reafirmó “la prevalencia
de la regla general de la carrera administrativa y admite que sólo por
excepción es posible la exclusión legal de algunos funcionarios o servidores
públicos cuando se presente este tipo de relación de confianza o de intuitu
personae o de las responsabilidades de dirección.”. C-391/93, MP: José
Gregorio Hernández Galindo. En este fallo la Corte afirmó que “El legislador
está así facultado constitucionalmente para determinar las excepciones a la
carrera administrativa, siempre y cuando no altere  la naturaleza de las cosas,
es decir, mientras no invierta el orden constitucional que establece como regla
general la carrera administrativa, ni afecte tampoco la filosofía que inspira
este sistema.” C-506/99, MP: Fabio
Morón Díaz. En este fallo, la Corte analizó la clasificación de empleos de
libre nombramiento que trae la ley 443 de 1998 y reiteró que aquellos que
conllevan responsabilidades de dirección, conducción y orientación
institucionales mediante la adopción de políticas y directrices son por
naturaleza, empleos de libre nombramiento y remoción. En relación con los
cargos de Jefe de Misión Diplomática, Embajador y Cónsul General Central  en
las sentencias C-129/94 y C-292/01 se declaró que podían ser cargos de libre
nombramiento y remoción. C-514/94, MP: José Gregorio Hernández Galindo. En este
fallo la Corte declaró los apartes demandados de la Ley 106/93 inexequibles,
por considerar que establecían como de libre nombramiento y remoción cargos que
no obedecían a ninguno de los criterios descritos y que claramente debían estar
dentro del régimen general de carrera.
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-195/94, MP: Vladimiro Naranjo. En
esta sentencia la Corte hace un estudio sobre los antecedentes constitucionales
y legales del régimen de carrera administrativa y de los criterios para
determinar las excepciones.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime Córdoba Triviño
[12] Corte Constitucional, Sentencia C-195/94, MP: Vladimiro Naranjo
[13] Corte Constitucional,  Sentencia C-514 de 1994, MP: José Gregorio
Hernández Galindo.
[14] Las funciones de las distintas direcciones del Ministerio de
Relaciones Exteriores se encuentran definidas en el Decreto 1295 de 2000 (DIARIO OFICIAL. AÑO
CXXVIII. N. 40824. 7, ABRIL, 1993. PAG. 1), sobre
reestructuración del Ministerio de Relaciones Exteriores que derogó los
Decretos 1676 de 1997 y 2126 de 1992. Otras normas que regulan la materia son
la Ley 30 de 1990, Ley 11 de 1991 y Decreto 19 de 1990.
[15] El Decreto 1227 de 2000, DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXVI. N. 44069. 5,
JULIO, 2000. PAG. 4, modificó la planta externa de personal del Ministerio de
Relaciones Exteriores, en lo relativo al personal de apoyo adscrito a las
distintas misiones de Colombia en el exterior y en esta norma tales cargos se
encuentran adscritos al despacho o la residencia del Jefe de Misión. Su cercanía
con éste les exige una especialísima relación de confianza. Corresponden a
funciones administrativas o técnicas de nivel medio o inferior (auxiliares
administrativos de niveles 01 a 08, a veces contratados localmente).
[16] El Decreto 10 de 1992 regula los servicios administrativos en el
exterior. La Corte Constitucional en sentencia C-368/99, MP: Eduardo Cifuentes
Muñoz, señaló que tales cargos eran de libre nombramiento y remoción.
[17] Corte Constitucional, Sentencia C-616/96, MP: Vladimiro Naranjo
Mesa. En este fallo la Corte analizó varios cargos contra el Decreto 10 de
1992,  Orgánico del Servicio Exterior y de la Carrera Diplomática y Consular. En relación con el principio de alternación,
demandado porque supuestamente constituía un privilegio discriminatorio al que
no tenían acceso los funcionarios de la carrera administrativa, la Corte
encontró que no contradecía “el principio de igualdad el
establecimiento de dos tipos distintos de estatutos laborales en una misma
dependencia estatal, cuando ello obedece a la distinta especialidad de
funciones asignadas a los servidores inscritos en cada una de ellas. Es claro
que no todos los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores se dedican
a diseñar y ejecutar la política exterior de Colombia y por lo mismo no todos
requieren las mismas condiciones, ni capacidades, ni preparación. Los
requisitos de ingreso y las condiciones de ascenso dentro de la carrera
diplomática y consular, no deben ser los mismos que los exigidos para acceder a
los cargos que no pertenecen a ésta sino que se inscriben en la carrera
administrativa. Con ello no se establecen diferencias ni privilegios en favor
de nadie, toda vez que las exigencias consagradas por la ley para acceder o
ascender dentro de la carrera diplomática son de carácter general y abstracto,
de manera tal que cualquier persona que las cumpla, incluidos los funcionarios
de la carrera administrativa del Ministerio, pueden llegar a ocupar estas posiciones.
Por ello las normas demandadas no vulneran el artículo 13 de la Carta Política,
ni tampoco el 53, que se refiere a la igualdad de oportunidades para los
trabajadores”.
[18] Véanse las sentencias SC-556/93 (MP. Jorge Arango Mejía); SC-265/94
(MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95 (MP. Alejandro Martínez
Caballero).
[19] Corte Constitucional, Sentencia C-563 de 1997, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[20] El artículo 61 de la Ley 489 de 1998, establece las funciones
generales de los ministros. La Corte ya se ha pronunciado sobre las
competencias de los ministros para reglamentar aspectos técnicos, por ejemplo
en la sentencia C-066/99, MP: Fabio Morón Díaz y Alfredo Beltrán Sierra, en
este fallo la Corte examinó la competencia de los Ministerios para reglamentar
aspectos técnicos del servicio público de transporte y declaró que tal facultad
no era contraria a la Carta y dijo que no encontraba “quebranto de ninguna
norma constitucional, pues, de un lado el contenido mismo del precepto
mencionado señala que la reglamentación aludida queda circunscrita a la
determinación de “condiciones de carácter técnico u operativo” para la mejor
prestación del servicio público de transporte, asuntos estos que por su propia
naturaleza son cambiantes, lo que justifica que esas condiciones se fijen por
actos administrativos sin que el legislador tenga que ocuparse minuciosamente
de cada uno de ellos, y, por otra parte, en la norma en cuestión se le señala a
la administración que esa regulación técnico- operativa, no podrá ser
arbitraria o caprichosa, sino “con base en estudios de demanda potencial y
capacidad transportadora”, es decir se le señalan por la ley los límites con
sujeción a los cuales podrá expedir los actos administrativos
correspondientes”.
[21] Sobre la potestad reglamentaria y sus límites ver, entre otras:
Corte Constitucional, Sentencia C-028/97, MP Alejandro Martínez Caballero. En
este fallo la Corte señaló que “la potestad
reglamentaria es una facultad constitucional propia del Presidente de la
República (art. 189-11 C.P.) que lo autoriza para expedir normas de carácter
general destinadas a la correcta ejecución y cumplimiento de la ley. Potestad
que se ve restringida “en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor
grado sus poderes jurídicos, (...)pues el legislador puede llegar a ser muy
minucioso en su regulación y, por consiguiente, la tarea de la autoridad
encargada de reglamentar la ley se minimiza. O puede suceder lo contrario: que
aquél decida no ser tan prolijo en la reglamentación, dejando al Ejecutivo el
detalle.”
[22] El artículo 4 de esta ley establece la existencia de
regímenes específicos que obedecen a condiciones y necesidades particulares de
ciertas instituciones y servicios. Los incisos 1 y 2 del artículo 4 de la Ley
443 de 1998, dicen: “Sistemas específicos de carrera. Se entiende por sistemas
específicos de carrera aquellos que en razón de la naturaleza de las entidades
en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo
y aplicación de la carrera y se encuentran consagradas en leyes diferentes a
las que regulan el sistema general.
Estos son los que rigen para el personal que presta
sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-; en el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec; en la Registraduría
Nacional del Estado Civil; en la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y
Aduanas Nacionales; los que regulan la carrera diplomática y consular y la
docente. Las normas legales que contienen estos sistemas continuarán vigentes;
los demás no exceptuados en la presente ley perderán su vigencia y sus
empleados se regularán por lo dispuesto en la presente normatividad.”
[23] Esta Ley derogó las Leyes 61 de 1987, 27 de 1992, el artículo 31 de
la Ley 10 de 1990, y el Decreto-ley 1222 de 1993; modificó y derogó, en lo
pertinente, los títulos IV y V del Decreto-ley 2400 de 1968, el Decreto-ley 694
de 1975, la Ley 10 de 1990, los Decretos-leyes 1034 de 1991, el Decreto 2169 de
1992, el artículo 53 de la Ley 105 de 1994 en lo referente a los regímenes de
carrera, salarial y prestacional. (Artículo 87. Vigencia, Ley 443 de 1998)
[24] El artículo 23 de la Ley 443
de 1998  establece “Período de prueba e inscripción en la carrera
administrativa. (...) Cuando el empleado de carrera, sea seleccionado para un
nuevo empleo por concurso, sin que implique cambio de nivel, le será
actualizada su inscripción en el registro público. Cuando el ascenso ocasione
cambio de nivel jerárquico, el nombramiento se hará en período de prueba; en
este evento, si el empleado no obtiene calificación satisfactoria en la
evaluación de su desempeño, regresará al empleo que venía desempeñando antes
del concurso, y conserva su inscripción en la carrera administrativa. Mientras
se produce la calificación del período de prueba, el cargo del cual era titular
el empleado ascendido podrá ser provisto por encargo o mediante nombramiento
provisional.”(subrayado fuera de texto)
[25] De conformidad con los artículo 29 de la Ley 27 de
1992(régimen de la carrera administrativa), el artículo 10 del Decreto 1222 de
1993(procedimientos para los concursos, evaluaciones y calificaciones en la
selección de personal de la administración) y los artículos 53 y siguientes del
Decreto 2329 de 1995 (reglas y procesos de selección para personal al servicio
del Estado), cuando un funcionario de carrera administrativa participa en un
concurso para su vinculación a otra entidad y a otra carrera, no es necesario
que presente renuncia, pues es suficiente que el empleado comunique al
nominador de la carrera en la que se encuentra escalafonado el nuevo
nombramiento, indicando la fecha de su posesión, para que se den los elementos
que hacen posible la terminación de ese vínculo laboral. Este concepto ha sido
difundido a los nominadores y responsables de la administración de personal en
la Rama Ejecutiva del poder público mediante Circular No. 5000 - 27 DE 1996,
(Diciembre 24), del Departamento Administrativo de la Función Pública.
[26] Artículo 37. Causales. El retiro del servicio de los empleados de carrera se
produce en los siguientes casos:(...)
b) Por renuncia regularmente
aceptada (...).
Artículo 38. Pérdida de los derechos de carrera. El retiro del servicio por
cualquiera de las causales previstas en el artículo anterior conlleva el retiro
de la carrera administrativa y la pérdida de los derechos inherentes a ella,
salvo cuando opere la incorporación en los términos del artículo siguiente de
la presente ley. De igual manera, se producirá el retiro de la carrera y la
pérdida de los derechos de la misma, cuando el empleado tome posesión de un
cargo de carrera, de libre nombramiento y remoción o de período, sin haber
cumplido con las formalidades legales.
[27] La jurisprudencia del Consejo de Estado en la materia, ubica el
nombramiento en período de prueba dentro del proceso de selección e ingreso a
la carrera. Ver entre otras, Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso
Administrativo. - Sección Segunda. – 10 de septiembre de 1993, CP: Alvaro
Lecompte Luna, Expediente No. 4844; Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso
Administrativo.- Sección Segunda.- 12 de mayo de 1989, CP: Alvaro Lecompte
Luna. Referencia: Expediente número 1778;  Consejo de Estado. - Sala de lo
Contencioso Administrativo. - Sección Segunda Bogotá, D.C., Septiembre 22 de
1992. CP. Clara Forero de Castro Referencia: Expediente No. 4753.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-129/94, MP: Vladimiro Naranjo
Mesa
[29] Artículo 23, inciso 3 del Decreto Ley 274 de 2000.
[30] Al respecto pueden verse, entre otras las sentencias C-479 de 1992,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero, C-391 de
1993. M.P. Hernando Herrera Vergara, C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez
Caballero C-040 del 9 de febrero de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz
[31]Ver entre otras, las sentencias T-419/92 y C-479/92
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-292/01, MP: Jaime Córdoba
Triviño.
[33] DIARIO
OFICIAL. AÑO CXXXV. N. 43906. 22, FEBRERO, 2000. PAG. 13
[34] Ver entre otras la sentencia C-252/94, MP: Vladimiro
Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell, sentencia en la que se definen las
características de un código y los límites para modificarlos.
[35] Ver entre otras las sentencias C-252/94, MP: Vladimiro Naranjo Mesa
y Antonio Barrera Carbonell; C-119/96, MP: Antonio Barrera Carbonell; C-435/96,
MP: José Gregorio Hernández Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz.