C-111-00
Sentencia C-111/00
Sentencia
C-111/00
JUEZ
NATURAL-Función
AUTORIDAD
JUDICIAL-Competencia
COMPETENCIA
DE AUTORIDAD JUDICIAL-Atribución del legislador
La radicación de
una competencia en una determinada autoridad judicial, no configura una
decisión de índole, exclusivamente, constitucional sino que pertenece al
resorte ordinario del legislador, siempre y cuando el constituyente no se haya
ocupado de asignarla de manera explícita entre los distintos entes u órganos
del Estado.
COMPETENCIA DE
AUTORIDAD JUDICIAL-Asignación
legal
COMPETENCIA DE
AUTORIDAD JUDICIAL-Distribución/PRINCIPIO
DEL JUEZ NATURAL-Distribución constitucional de materias/JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Manifestación de asignación de competencia suya
a otra jurisdicción
JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Desarrollo
legal del objeto
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Distribución
de competencias judiciales
El legislador en
ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en
armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores tiene un amplio margen de
decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas
jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la
jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos
contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso.
JURISDICCION DEL
TRABAJO-Diferencias entre
entidades públicas del régimen de seguridad social integral y afiliados
AUTORIDAD
JUDICIAL-Reparto de
competencias
LEGISLADOR-Facultad de establecer régimen jurídico de
prestación de servicio público/SEGURIDAD SOCIAL-Prestación en forma de
servicio público obligatorio
SISTEMA INTEGRAL
DE SEGURIDAD SOCIAL-Materias
que comprende
REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Controversias
entre entidades públicas y privadas con afiliados/JURISDICCION DEL TRABAJO-Diferencias
entre entidades públicas y privadas del régimen de seguridad social integral y
afiliados/COMPETENCIA DE AUTORIDAD JUDICIAL-Necesidad de especializar a
una jurisdicción con la asignación
La
atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades
públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde
a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de
dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre
el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social.
En consecuencia, la competencia atribuida a la jurisdicción del trabajo,
aparece como respuesta a la necesidad de particularizar e integrar un sistema
mediante el cual debe prestarse el servicio público obligatorio de la seguridad
social bajo el principio de unidad que rige el régimen jurídico que la
gobierna.
REGIMEN JURIDICO
ESPECIALIZADO EN REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Inexistencia de trato desigual
injustificado entre servidores públicos
IGUALDAD-Significados
IGUALDAD-Evaluación sustancial/TEST DE IGUALDAD-Alcance
REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Afiliación
de servidores públicos
REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Afiliado
a través de entidad pública y servidor público vinculado por relación laboral
SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES-Afiliación
SISTEMA GENERAL
DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-Afiliación
REGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Clase
de vinculación no es criterio válido para desigualdad de trato entre servidores
públicos/REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Naturaleza pública de
entidad no determina alcance de la competencia/JURISDICCION DEL TRABAJO-Pertenencia
al sistema de seguridad social integral determina alcance de la competencia
La clase de
vinculación al Estado no puede configurar un criterio válido para alegar una
desigualdad de trato entre servidores públicos, pues es en razón de la
condición de afiliado a dicho sistema que se estructura la competencia
judicial, en la forma de un factor subjetivo tenido en cuenta para la
respectiva configuración. La misma motivación lleva a estimar errónea la
consideración de la naturaleza jurídica pública de una entidad, con el fin de
que sea la jurisdicción contencioso administrativa la que conozca de las
controversias que le surjan con sus afiliados, pues es su pertenencia al
sistema de seguridad social integral lo que determina el alcance de la
competencia mencionada; además, no se puede perder de vista que la
especialización de la jurisdicción del trabajo radica en un factor objetivo que
se obtiene de la naturaleza misma de las materias cuyos litigios deberá
dilucidar la jurisdicción del trabajo.
REGIMEN
DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Jurisdicción competente sobre controversias entre entidades
afiliadas y litigios entre entidades empleadoras–empleados
Las controversias
que surjan entre las entidades del régimen de la seguridad social integral y
sus afiliados, pertenecen a la competencia de la jurisdicción del trabajo por
orden de la norma acusada y los litigios que se produzcan entre esas entidades
en su calidad de empleadoras con sus empleados, sean aquellas de naturaleza
pública o privada, deberán seguir las normas de competencia previamente
establecidas en el ordenamiento jurídico, es decir las ordinarias o las
especiales a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Es por esto
que el Procurador manifestó acertadamente que la regulación cuestionada
contempla a todos los afiliados al sistema de seguridad social integral quienes
se encuentran en una misma situación de hecho y para quienes, por las razones
de unidad del sistema, se podía establecer un régimen jurídico especial en
materia de jurisdicción y competencia para el trámite de sus asuntos
litigiosos.
Referencia: expediente D-2465
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 1o. (parcial) de la Ley 362 de 1997
Actor:
Francisco
Ignacio López Mora
Magistrado
Ponente:
Dr.
ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé
de Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil (2000).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano
Francisco Ignacio Gómez Mora demandó parcialmente el artículo 1o. de la Ley 362
de 1997“por la cual se modifica el artículo 2o. del Código Procesal del
Trabajo y se dictan normas sobre competencia en materia laboral.".
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.    NORMA DEMANDADA
A
continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 42.986 del 21 de febrero de 1997 y se
subraya lo demandado:
"LEY 362 DE 1997
(febrero 18)
por  la cual se modifica el artículo 2o.
del Código Procesal del Trabajo y se dictan normas sobre competencia en materia
laboral.
Artículo 1o. El
artículo 2o. del Código Procesal del Trabajo quedará así:
Artículo 2o. Asuntos de que conoce esta jurisdicción.
La jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos
jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo.
También conocerá
de la ejecución de las obligaciones emanadas de la relación de trabajo; de los
asuntos sobre fuero sindical de los trabajadores particulares y oficiales y del
que corresponde a los empleados públicos; de las sanciones de suspensión temporal
y de las cancelaciones de personerías, disolución y liquidación de las
asociaciones sindicales; de los recursos de homologación en contra de los
laudos arbitrales; de las controversias, ejecuciones y recursos que le atribuya
la legislación sobre el Instituto de Seguro Social; y de las diferencias que
surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de Seguridad
Social Integral y sus afiliados.
(...)”
III.  LA
DEMANDA
A juicio del
demandante, la expresión "públicas" contenida en la disposición
demandada viola los artículos 13, 29 y 53 de la Constitución Política.
Para fundamentar esa
afirmación, expone preliminarmente algunas consideraciones acerca de la
evolución del sistema de seguridad social colombiano, con el fin de destacar el
origen de las entidades “públicas” en el régimen de la seguridad social
integral.
Para ello, el actor
señala que una vez expedida la Ley 33 de 1985[1]
(art. 13), las entidades del sector público que no hubiesen afiliado a sus
servidores a una caja o fondo de seguridad social (Ley 90 de 1946), debían
reconocer y pagar las pensiones de jubilación a sus pensionados, razón por la cual
serían consideradas entidades de previsión social para todos los efectos en
materia de seguridad social. Además, que con la entrada en vigencia de la Ley
100 de 1993[2],
el actor agrega que tales entidades, fuesen públicas o privadas, quedaron
vinculadas al sistema de seguridad social integral como entidades
administradoras del régimen solidario con prestación definida debiendo sus
afiliados y pensionados continuar con ellas, siempre que estuviera demostrada
la solvencia económica de las mismas; de lo contrario, procederían a liquidarse
con el respectivo traslado de los afiliados a los fondos especiales de los
distintos órdenes territoriales y con el fin de respetar sus derechos, por el
término de la relación laboral o durante el período de jubilación (Ley 100/93,
art. 52, Decreto 692/94, arts. 6o. y 40 y Decreto 691 de 1994, art. 1o.).
La mencionada
precisión sirve de sustento al accionante para indicar como violación
constitucional por el aparte demandado del artículo 1o. de la Ley 362 de 1997,
la configuración de un tratamiento desigual e injustificado entre los
servidores públicos vinculados mediante acto legal o reglamentario, una vez que
requieran resolver sus conflictos laborales con la respectiva entidad pública a
la cual se encuentren vinculados laboralmente, en la medida en que dependiendo
de su naturaleza los mismos obtendrán un trámite por distintas jurisdicciones.
En efecto, el actor
desaprueba que como resultado de la regulación legal cuestionada, tratándose de
servidores públicos estatales vinculados mediante acto legal o reglamentario,
aún cuando presentan una misma situación jurídica, deban someter o dirimir los
conflictos laborales ante dos jurisdicciones diversas: la jurisdicción del
trabajo para los conflictos derivados de la afiliación al sistema de seguridad
social integral y los demás, por carecer de esa afiliación, ante la
jurisdicción contencioso administrativa, impidiéndose así "que los
trabajadores gocen de condicione (sic) igualitarias.", con violación
adicional del artículo 53 superior.
Coetáneamente a ese
presunto trato desigual entre servidores públicos que para el actor resulta
injustificado, en la demanda se menciona que la norma acusada, en lo censurado,
desconoce el reparto constitucional de funciones dentro de las jurisdicciones
especiales, con violación del principio del juez natural, toda vez que
considera que todos los conflictos laborales que presenten los servidores
públicos con una entidad pública deben ser resueltos por la jurisdicción
contencioso administrativa, ya que es a ella a la que corresponde conocer de “los
conflictos con el Estado, sea entre entidades públicas, ora entre entidades
públicas y los particulares”.
La eliminación de la
expresión “públicas” de la disposición cuestionada para el demandante
resolvería la situación inconstitucional denunciada, en defensa de la vigencia
de los mandatos de los artículos 13, 29 y 53 de la Carta Política, por lo cual
solicita la declaratoria de inexequibilidad de la misma.
IV.  INTERVENCIONES
Intervención del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
El ciudadano Pedro
Nel Londoño Cortés, actuando como apoderado del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, intervino para defender la constitucionalidad de la expresión
demandada del artículo 1o. de la Ley 362 de 1997.
En su criterio, el
demandante confundió el concepto de afiliado con el de servidor vinculado a una
entidad pública, pues la norma trata las diferencias que surjan entre las
entidades públicas y sus afiliados, sin hacer referencia a sus servidores o
trabajadores, pues sostiene que "una cosa es ventilar las diferencias
que se presenten entre entidades del régimen de seguridad social y sus
afiliados, que es a lo que se refiere la parte enjuiciada y cuya competencia se
asignó a los jueces laborales y otra, bien diferente son las controversias que
puedan surgir entre esas entidades como empleadoras, sean de naturaleza
pública o privada, a los (sic) cuales no se refiere la disposición y cuyo
conocimiento sigue en las normas ordinarias de jurisdicción ordinarias o
contencioso administrativas." (subraya original).
Para responder a los
cuestionamientos del actor sobre la violación al principio de igualdad, con
base en citas jurisprudenciales de la Corte Constitucional, el interviniente en
este aspecto concluye que en el presente caso el mismo no se ha menoscabado,
teniendo en cuenta que existen medidas de orden constitucional que justifican
razonablemente las diferencias establecidas en el tratamiento de las diferentes
jurisdicciones, en lo cual, según su entender, no todo puede ser conocido
exclusivamente por una determinada jurisdicción.
Así mismo, en cuanto
a la violación del debido proceso, considera que la propia Constitución
autoriza que los particulares cumplan funciones jurisdiccionales en
determinados casos (art. 116), por lo que si se aceptara el argumento del
demandante en cuanto a que se desconfigura la noción del juez natural por un
reparto distinto de funciones, se deberían declarar inexequibles, por unidad
normativa, normas “en que la teoría del juez natural, por causas
justificadas, no es el mismo en las diferentes jurisdicciones.”.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación en concepto No. 1885, recibido el 20 de septiembre de
1999, solicita a la Corte declarar la constitucionalidad, en lo acusado, del
artículo 1o. de la Ley 362 de 1997, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
En primer término,
observa que el actor formula los cargos de inconstitucionalidad sobre el
supuesto erróneo de que un grupo de servidores públicos puede sustraerse del
sistema de seguridad social integral, con lo cual desconoce los principios que
lo rigen en virtud de la Ley 100 de 1993.
Posteriormente, el
Procurador General describe algunos de los elementos característicos del
sistema general de riesgos profesionales y de seguridad social, así como de los
diferentes sistemas que lo conforman, entre ellos el sistema general de
pensiones, del cual precisa las clases de afiliación -voluntaria y
obligatoria-, resaltando que los servidores públicos vinculados mediante
contrato de trabajo pertenecen a esa última, para concluir que, de acuerdo con
el artículo 8o. de la Ley 100 de 1993, el sistema de seguridad social integral
no es sólo un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, sino de
normas y procedimientos.
Por lo tanto, afirma
que de la norma demandada no es posible deducir que con "ella se cambia
la jurisdicción en la cual deben ventilarse las controversias que se susciten
entre algunos servidores públicos y las entidades públicas, como consecuencia
de una relación legal y reglamentaria", por el contrario estima que
por tratarse de servidores públicos afiliados al sistema de seguridad social
que junto a los particulares afiliados se encuentran en una particular
situación de hecho, es posible el otorgamiento de un trato diferente.
Para finalizar, el
jefe del Ministerio Público sostiene que el legislador, en desarrollo de los
artículos 2o. y 150-2 superiores, puede asignarle a la jurisdicción del trabajo
la competencia para dirimir los conflictos que se presenten entre las entidades
públicas o privadas del régimen de la seguridad social integral y sus afiliados
por virtud de esta materia, como indica fue señalado recientemente por la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.[3]
VI.  CONSIDERACIONES  Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.     La
materia a examinar
El artículo 1o. de
la Ley 362 de 1997 “por la cual se modifica el artículo 2o. del Código
Procesal del Trabajo y se dictan normas sobre competencia en materia laboral”
establece dentro de los asuntos materia de la competencia de la jurisdicción
del trabajo, el relacionado con la resolución de las diferencias que surjan
entre las entidades del régimen de seguridad social integral y sus afiliados.
La demanda que ocupa
la atención de la Corte cuestiona, en esa preceptiva legal, la inclusión que se
hace de los litigios que se puedan suscitar entre las entidades públicas y sus
afiliados en relación con la seguridad social, pues considera que esto vulnera
el derecho a la igualdad de los servidores públicos vinculados mediante una
relación legal y reglamentaria, con desconocimiento de los artículos 13 y 53
constitucionales, en el entendido de que los servidores afiliados deberán
tramitar sus discrepancias por la jurisdicción ordinaria; en cambio, los que no
presenten esa condición tendrán que acudir a la jurisdicción contencioso
administrativa para tramitar cualquier clase de conflicto laboral.
En concepto del
actor, una regulación en el sentido que trae la norma acusada también viola el
principio del juez natural (C.P., art. 29), pues se reforma indebidamente la
repartición de funciones de la jurisdicción contencioso administrativa que por
su carácter especial presenta una determinación con rango constitucional y que
en su criterio siempre debe ser la encargada de conocer cualquier clase de
controversia en la cual participe una entidad estatal o un servidor público.
Así las cosas, la
discusión constitucional expuesta en los anteriores términos concretada al
señalamiento de si existe una eventual vulneración del derecho a la igualdad
entre servidores públicos a partir de la atribución de una competencia judicial
a la jurisdicción del trabajo en materia de seguridad social, deberá resolverse
con base en las siguientes precisiones conceptuales: i.) la facultad
legislativa para determinar el ámbito de competencia de una jurisdicción, ii.)
la especialización de una jurisdicción como resultado del objetivo unificador
del régimen jurídico específico otorgado a la seguridad social y iii.)
la inexistencia de situaciones jurídicas asimilables para efectos de adelantar
un juicio de igualdad, cuando alguna de ellas está sujeta a un régimen jurídico
especial.
3.      Examen de constitucionalidad del
aparte demandado del artículo 1o. De la Ley 362 de 1997, por una presunta
violación de los principios del juez natural e igualdad
3.1.   Competencia del legislador para
definir sobre los asuntos materia del conocimiento de las distintas
jurisdicciones
Como se ha expresado
por la jurisprudencia de esta Corporación, el “juez natural” es aquél a quien
la Constitución o la ley le ha asignado el conocimiento de ciertos asuntos para
su resolución[4].
Este principio
constituye, en consecuencia, elemento medular del debido proceso, en la medida
en que desarrolla y estructura el postulado constitucional establecido en el
artículo 29 superior que señala que "Nadie podrá ser juzgado sino
conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o
tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias
de cada juicio”.(Subraya la Sala).
Para una mayor
comprensión del tema, debe señalarse que la competencia de una autoridad
judicial ha sido entendida como “la porción, la cantidad, la medida o el
grado de la jurisdicción que corresponde a cada juez o tribunal, mediante la
determinación de los asuntos que le corresponde conocer, atendidos determinados
factores (materia, cuantía, lugar, etc)”[5].
Los factores y las condiciones especiales que debe reunir la asignación de una
competencia en particular, según lo anotado en la sentencia C-655 de 1997[6], presentan las
siguientes características:
“La competencia se fija de acuerdo con
distintos factores, a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía
(factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso
(factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario
que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse
el proceso (factor territorial), el factor de  conexidad.
La competencia debe tener las siguientes
calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad,
lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes;
inmodificabilidad por que no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio
jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada
por quien la detenta; y es de orden público puesto que se funda en
principios de interés general.”.
Ahora bien, frente a este asunto, el
accionante expresa en su escrito que la norma acusada al regular sobre la
competencia de la jurisdicción del trabajo para conocer de las controversias
suscitadas entre las entidades públicas del régimen de la seguridad social
integral y sus afiliados, desconoció el principio del juez natural de los
asuntos litigiosos de los servidores públicos, generando una alteración del
reparto de competencias constitucionalmente establecidas a la jurisdicción
especial contencioso administrativa.
Sea lo primero
señalar para responder dicho cargo que, como se puede deducir de lo antes
indicado, la radicación de una competencia en una determinada autoridad
judicial, no configura una decisión de índole, exclusivamente, constitucional
sino que pertenece al resorte ordinario del legislador[7], siempre y cuando el
constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita entre los
distintos entes u órganos del Estado.
Efectivamente, la
asignación legal de una competencia a una autoridad judicial supone la
determinación acerca del ejercicio de una función pública, en desarrollo del
mandato establecido en el artículo 150-23, en virtud del cual corresponde al
Congreso de la República “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas”, siendo en este caso la administración de justicia la
función pública regulada, la cual de conformidad con lo señalado en el artículo
228 de la Ley Fundamental, constituye materia de ley para su organización y
realización, de manera pronta y eficiente.
Por lo tanto la Corte
no observa un exceso del legislador cuando asignó una nueva competencia a la
jurisdicción del trabajo en la norma acusada, pues el mismo actuó en ejercicio
de atribuciones constitucionales.
Adicionalmente, el
cuestionamiento esbozado por el demandante para demostrar la violación del
principio del juez natural por la disposición enjuiciada, plantea otro aspecto,
fundado en la no observancia de la distribución constitucional de las materias
del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, con la
asignación de una competencia suya a la jurisdicción del trabajo, por cuanto,
considera que en todas las controversias en las cuales participe el Estado o un
servidor público, deben ser tramitadas, únicamente, por la jurisdicción
contencioso administrativa.
Esta afirmación,
para la Corte, resulta a todas luces errónea por la siguientes razones:
La Carta Política de
1991, en el Título VIII, al referirse a la organización y funcionamiento de la
Rama Judicial, distribuye la potestad estatal para “dictar el derecho” (jurisdictio),
en las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa, constitucional y
las especiales. Los artículos 236, 237 y 238 de dicho título se encargan de
fijar las pautas sobre las cuales se estructura la jurisdicción contencioso
administrativa, observándose que allí la materia regulada hace referencia a la
forma de integración del Consejo de Estado como la más alta Corporación de
dicha jurisdicción, su organización interna, atribuciones, así como lo relativo
a la posibilidad de obtener una suspensión provisional de los actos
administrativos por la mencionada jurisdicción.
Se puede concluir,
entonces, que el constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de
la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales
administrativos y juzgados administrativos); por lo tanto, es necesario aceptar
que esa actividad fue atribuida al legislador para que otorgue el respectivo
desarrollo legal, como en efecto ocurre en el Código Contencioso Administrativo,
artículo 82.
Si bien es cierto
que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento
de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios
administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las
personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del
Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de
configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228
superiores, ya aludidos en su contenido, tiene un amplio margen de decisión
para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones
estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción
del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de
protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P., art. 29).
En consecuencia, el
hecho de que el legislador en la disposición acusada haya establecido que la
jurisdicción del trabajo sea la competente para conocer las controversias que
se susciten entre las entidades públicas del régimen de la seguridad social
integral y sus afiliados, no contraviene el ordenamiento superior, por el
contrario, armoniza con el mismo, si se tiene en cuenta que en dicho
señalamiento se reúnen las condiciones que se exponen a continuación:
i.) se cumple con una atribución
constitucional del legislador para regular sobre el ejercicio de una función
pública, como es la de administrar justicia, en virtud de lo cual puede introducirse
en el campo de la organización de las jurisdicciones estatales para llevar a
cabo un reparto de competencias entre las autoridades judiciales que las
integran, con arreglo a los factores que la determinan y bajo el entendido de
que el constituyente no se ocupó de dicha materia (C.P., arts. 150-23 y 228); ii.)
supone el desarrollo legal de un derecho fundamental como el debido proceso,
precisamente, en su elemento esencial de la definición del juez o tribunal
competente para el respectivo juzgamiento, es decir con prevalencia del
principio del juez natural (C.P., art. 29); y iii.) no desconoce la
voluntad del constituyente al organizar la jurisdicción contencioso
administrativa pues la definición del objeto de la jurisdicción no obtuvo
regulación constitucional sino que dicha labor constituye materia legislativa.
3.2.   La
especificación funcional efectuada por el legislador en la norma acusada
obedece al propósito de expedición de un régimen jurídico al cual se somete la
prestación de un servicio público
De conformidad con
el ordenamiento superior, en sus artículos 48 y 365, la distribución de la
competencia que trae la norma demandada, en el sentido de que la jurisdicción
del trabajo conocerá de las controversias producidas entre entidades públicas y
privadas del régimen de la seguridad social integral y sus afiliados proviene,
adicionalmente a lo señalado en el acápite anterior, de la facultad del
legislador de establecer el régimen jurídico al cual se verá sometida la
prestación de un servicio público.
El ámbito de
aplicación de la regulación que ocupa la atención de la Corte es el de la
seguridad social, la que por mandato del artículo 48 de la Carta Política,
forma parte de los derechos sociales y económicos, como derecho irrenunciable
de todos los habitantes del territorio nacional, debiendo prestarse en la forma
de un servicio público de carácter obligatorio, bajo la dirección, coordinación
y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad.
En claro desarrollo
de ese mandato superior, el legislador creó el sistema de seguridad social
integral mediante la Ley 100 de 1993, con el objeto de proteger globalmente a
todas las personas frente a las contingencias económicas y de salud que les
impidan mantener una calidad de vida en condiciones dignas. Así, cuando la
citada ley se refiere al sistema de seguridad social integral, debe entenderse
que comprende todas aquellas “obligaciones del Estado y la sociedad, las
instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las
prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios,
materia de esta ley, que se incorporen normativamente en el futuro” (art.
1o.).
La anterior
concepción del sistema permite asegurar una mayor cobertura en la población
colombiana en materia de salud y pensiones, con especial atención de las
personas que carecen de capacidad económica, para brindarle suficiente
protección ante eventuales contingencias. De este modo, la implantación de un
sistema en estos términos se evidencia como un conjunto armónico de “entidades
públicas y privadas, normas y procedimientos” para la prestación de los
regímenes generales establecidos para las pensiones, salud, riesgos profesionales
y los servicios sociales complementarios definidos en esa Ley 100 (art. 8o.).
Ahora bien, debe
destacarse que constitucionalmente se establece a cargo del Estado la
prestación de dicho servicio público, así como la ampliación progresiva de su
cobertura, debiendo participar tanto las entidades públicas y privadas. En el
tratamiento legal otorgado por la Ley 100 de 1993, con el propósito de fijar
los parámetros de participación de esas entidades para efectos de atender las
necesidades de la población en materia de pensiones y de salud, sobresalen
distintas situaciones, dependiendo de si se trata, para el campo de las
pensiones, del régimen solidario de prima media con prestación definida o de
ahorro individual con solidaridad (arts. 52 y 91) o en el de la salud, a través
de las entidades promotoras de salud, con el fin de crear las condiciones de
acceso al mismo de la población en todos sus niveles de atención y según un
preciso régimen de beneficios (E.P.S., arts. 180, 181, 218 y 236).
La creación de un
sistema integral de seguridad social, con el cual se pudiese establecer una
organización institucional y normativa especial para brindar una mejor
prestación de ese servicio público, era requerida dada la multiplicidad de
situaciones que existían antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993,
por lo que ésta normatividad debió diseñar un sistema único que abarcase
progresivamente la totalidad de la población colombiana, bajo la vigencia de
unos principios rectores, como son los de eficiencia, universalidad,
solidaridad, integralidad, unidad y participación (art. 2o.).
La articulación de
las políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones de la
seguridad social en un régimen jurídico unificado y específico, proviene
precisamente del cumplimiento de ese principio de unidad (art. 2o. literal e);
con ello, el legislador integró tanto los asuntos de orden sustantivo, en la
medida en que permite desarrollar el derecho a la seguridad social, como los de
orden procedimental, los cuales facilitan su prestación efectiva; a éstos
últimos, pertenecen las reglas de jurisdicción y competencia de las respectivas
autoridades judiciales destinadas a tramitar las materias que se deriven de
esos asuntos.
De esta manera, la
atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades
públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde
a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de
dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre
el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social.
Sobre el particular
y como cuestión final del análisis hasta aquí expuesto, es oportuno traer a
colación algunos criterios expresados por la Corte Suprema de Justicia, en
pronunciamiento de la Sala de Casación Laboral[8],
citada en la Vista Fiscal, en el cual, luego de establecer la conveniencia de
la atribución de la competencia a la jurisdicción del trabajo, tantas veces
aludida, precisó los alcances que debe presentar la misma, los cuales comparte
esta Corte en su totalidad:
“1.
Cuando la Ley atribuye tal competencia a la jurisdicción ordinaria, no puede
ampliarse la acepción "seguridad social integral" más allá  de su
órbita y llegar al extremo de abarcar aspectos que se mantienen en otras
jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, por
definirlo en forma explícita el legislador, tales como los juicios derivados de
responsabilidad estatal de conocimiento de la jurisdicción contencioso
administrativo o los procesos de naturaleza civil o comercial.
2.
Las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta
materia, son en esencia las atinentes al reconocimiento y pago de las
prestaciones sociales económicas y de salud establecidas en favor de los
afiliados y beneficiarios en la ley 100 de 1993 y en el decreto 1295 de 1994 a
cargo de entidades que conforman el Sistema Integral de Seguridad Social,  así
como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios
contemplados en la misma Ley 100.
3.
Corolario de lo anterior es que dentro de tal denominación no están incluidas
las que hacen parte de un sistema de prestaciones a cargo directo de los
empleadores públicos y privados, cuya competencia se mantiene en los términos
previstos en las leyes anteriores, por cuanto en estricto sentido no hacen
parte del dicho Sistema Integral de Seguridad Social.”.
En
consecuencia, la competencia en los anteriores términos atribuida a la
jurisdicción del trabajo, aparece como respuesta a la necesidad de
particularizar e integrar un sistema mediante el cual debe prestarse el
servicio público obligatorio de la seguridad social bajo el principio de unidad
que rige el régimen jurídico que la gobierna.
3.3.   Inexistencia
de un trato desigual injustificado entre servidores públicos por la norma
acusada, dada la vigencia de un régimen jurídico especializado al cual se
someten los sujetos y las materias que integran el sistema de seguridad social.
Como lo ha señalado
esta Corporación, la igualdad presenta varios significados dentro de los
parámetros constitucionales vigentes; de esta manera, como “(...) valor
(preámbulo) implica la imposición de un componente fundamental del
ordenamiento; la igualdad en la ley y ante la ley (artículo 13 inciso 1°,
desarrollado en varias normas específicas) fija un límite para la
actuación promocional de los poderes públicos; y la igualdad promocional
(artículo 13 incisos 2° y 3°) señala un horizonte para la actuación de los
poderes públicos.”.[9]
De la misma forma,
la igualdad constituye un derecho subjetivo, por ende reclamable, de orden
relacional y genérico, es decir que su vulneración va acompañada del
desconocimiento de otro derecho y se proyecta sobre todas las relaciones
jurídicas, condicionando la actuación de las autoridades públicas como límite
al ejercicio del poder público[10].
Por consiguiente,
erigida la igualdad como principio constitucional, valor fundante y derecho
fundamental dentro del Estado social de derecho colombiano, su evaluación debe
darse desde un aspecto sustancial, de manera que, la evidencia de un trato
desigual constitucionalmente reprochable deberá provenir de la demostración de
la existencia de un criterio diferenciador carente de objetividad y
razonabilidad, a través de la aplicación de una guía metodológica denominada
“test de igualdad”[11],
según la cual puede indicarse que no se evidencia un trato discriminatorio
cuando se compruebe que “ (...) primero, que los hechos sean distintos;
segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un
fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por
los medios propuestos sea posible y además adecuada. Como se ve, cada una de
estas condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos - fáctico,
legal o administrativo y constitucional - en la relación que se interpreta. Por
eso, la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda
hace parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo
valorativo (constitución).”
Reiterados los
anteriores criterios jurisprudenciales, de la lectura de la demanda se deduce
que el actor, para fundamentar el cargo de violación del principio de igualdad
constitucionalmente reconocido en el artículo 13 y del deber estatal de
promover condiciones igualitarias entre los trabajadores, establecido en el
artículo 53, por la parte acusada del artículo 1o. de la Ley 362 de 1997, estima
que se produce una discriminación entre los servidores públicos con vinculación
legal y reglamentaria al Estado, al tener que tramitar la resolución de sus
conflictos laborales por jurisdicciones distintas, esto es, por la contencioso
administrativa cuando dichos servidores no presentan la calidad de afiliados al
sistema y, por la ordinaria, en los litigios que resulten en virtud de la
afiliación al mismo.
Según lo indicado,
la identidad de las situaciones fácticas o jurídicas que se comparan constituye
requisito indispensable para definir sobre un posible trato discriminatorio,
veamos si el mismo se cumple en el presente caso.
Compartiendo el
argumento expuesto por el Procurador General de la Nación en su intervención,
el demandante sustenta su alegato en un presupuesto equivocado, cual es que por
regla general puedan existir servidores públicos por fuera del régimen de la
seguridad social integral, toda vez que la Ley 100 de 1993 les ordenó una
afiliación al mismo en forma obligatoria, salvo las excepciones expresamente
previstas (art. 15).
Para la entrada en
vigor de esa nueva normatividad constituyó especial objeto de regulación la
situación de los servidores públicos frente a su afiliación al sistema general
de pensiones, pues si bien para todos era obligatoria, era factible que
escogieran cualquiera de los dos regímenes creados, pudiendo, en el caso de
acogerse al régimen de prestación definida, continuar afiliados a las cajas,
fondos o entidades de previsión a la cual se hallaban vinculados. En cambio,
para los que no estaban afiliados a una de esas entidades de previsión o
seguridad social, o habiéndolo estado la respectiva entidad se sometió a
liquidación, así como para los que por primera vez ingresaban a la fuerza
laboral, la afiliación debía darse ante el Instituto de Seguros Sociales (art.
128).
De manera que, es de
destacar -como lo señala el interviniente del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social- que el actor confunde en sus apreciaciones los conceptos de afiliado al
régimen de la seguridad social integral, a través de una entidad pública, con
el de servidor público vinculado aunque a la misma entidad, pero por motivo de
una relación laboral.
Esa afiliación al
sistema general de pensiones es de dos clases: obligatoria y voluntaria. Se
consideran afiliados, en forma obligatoria, todas las personas vinculadas
mediante contrato de trabajo o como servidores públicos incorporados al
sistema, salvo las excepciones legales, al igual que los beneficiarios de
subsidios del Fondo de Solidaridad Pensional y, en forma voluntaria, los
trabajadores independientes y en general todas las personas naturales
residentes en el país y los colombianos domiciliados en el exterior que no
tengan la calidad de afiliados obligatorios y que no se encuentren expresamente
excluidos en la Ley 100 de 1993 y lo extranjeros que en virtud de contrato de
trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos por ningún otro régimen
(art. 15 y D. R. 692 de 1994, art. 9o.).
A su vez, el
artículo 157 de la Ley 100 de 1993 precisó dos tipos de participantes en el
sistema general de seguridad social en salud: un grupo compuesto por los
afiliados al sistema mediante: i.) el régimen contributivo, que
comprende a las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, los
servidores públicos con vinculación contractual o legal y reglamentaria
incorporados al sistema, los pensionados por jubilación, vejez, invalidez
sobrevivientes o sustitutos del sector público como del privado, las personas
naturales que no tengan vínculo contractual, legal o reglamentario con algún
empleador y subsidiado (D.R. 1919 de 1994, art. 7o.) y ii.) el régimen
subsidiado, integrado por los trabajadores independientes, y personas sin
capacidad de pago así como las vulnerables por su situación de salud (D.R. 1919
de 1994, art. 10o.). Se consideran vinculados al sistema las personas las
personas que no tiene capacidad de pago mientras se afilian al régimen
subsidiado.
Así las cosas,
siendo el objeto de la norma acusada la atribución de una competencia a una determinada
jurisdicción con el fin de precisar la autoridad judicial que dilucide las
controversias de los sujetos que, bajo un mismo régimen jurídico, integran el
sistema de seguridad social integral, es claro que la clase de vinculación al
Estado no puede configurar un criterio válido para alegar una desigualdad de
trato entre servidores públicos, pues se reitera que es en razón de la
condición de afiliado a dicho sistema que se estructura la competencia
judicial, en la forma de un factor subjetivo tenido en cuenta para la
respectiva configuración.
La misma motivación
lleva a estimar errónea la consideración de la naturaleza jurídica pública de
una entidad, con el fin de que sea la jurisdicción contencioso administrativa
la que conozca de las controversias que le surjan con sus afiliados, pues es su
pertenencia al sistema de seguridad social integral lo que determina el alcance
de la competencia mencionada; además, no se puede perder de vista que la
especialización de la jurisdicción del trabajo en la forma que se ha venido
enunciando, radica en un factor objetivo que se obtiene de la naturaleza misma
de las materias cuyos litigios deberá dilucidar la jurisdicción del trabajo.
A estas mismas conclusiones
llegó la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia previamente referenciada, en la cual se ilustra sobre posibles
situaciones a las que se someterían absurdamente los distintos afiliados al
sistema, de ser ciertas las acusaciones del demandante en el presente proceso
de constitucionalidad:
“
Nótese cómo no es muy coherente que tratándose de la aplicación de un estatuto
tan extenso y de tanto contenido social, como el nuevo vertido en la Ley 100,
el criterio determinante de la competencia tenga que ser el atávico de la
naturaleza del vínculo del servidor, puesto que sí así fuere habría que partir
de una presunción de legalidad del acto en lo que concierne con empleados
públicos, lo que no ocurriría  en los conflictos jurídicos promovidos por
trabajadores oficiales o particulares, en los que el juzgador no está
condicionado por tal límite en su juicio apreciativo.
Podrían
también darse casos de conflictos de empleados públicos afiliados a fondos de
pensiones privadas en los que hoy parecería inconveniente e injurídico asignar
sus controversias a una jurisdicción diferente a la más especializada en el
conocimiento de asuntos de seguridad social.
De
la misma manera, juzga la Corte inadecuado el criterio de que es la naturaleza
de la última relación lo que defiere la competencia a  la jurisdicción
ordinaria o a la contenciosa, porque   sí así fuese no habría juez con
vocación   para conocer de las diferencias de seguridad  social de los
trabajadores independientes afiliados a entidades diferentes del seguro
social.
Y
no resulta extraño ni novedoso que la jurisdicción ordinaria avoque el
conocimiento de algunos litigios en que aparezcan involucrados empleados
públicos. Desde antiguo ha venido conociendo de la "ejecución de las
obligaciones emanadas de la relación de trabajo"  y la misma ley 362, de
modo indiscutible, le asignó adicionalmente los asuntos sobre fuero sindical de
empleados públicos. En consecuencia, no sólo le competen a esta jurisdicción
los conflictos jurídicos derivados directa o indirectamente del contrato de
trabajo, sino por mandato expreso del nuevo ordenamiento de 1997 "también
conocerá... de las diferencias que surjan entre las entidades... de Régimen de
Seguridad Social Integral y sus afiliados", porque lo importante en éstas
no es el último status de su vinculación con un empleador, sino su carácter de
afiliado, al que se le aplica un estatuto integral   en las mismas condiciones
de cuando funja  como empleado particular o servidor público y, en principio,
aún como trabajador independiente.
Por
consiguiente, La verdadera uniformidad en la aplicación e interpretación de la
seguridad social en pensiones y salud impone en principio la unidad y
especialización de jurisdicción y competencia, como existe en los países que
más valoran la importancia de la seguridad social.”.
Se colige, entonces,
que las controversias que surjan entre las entidades del régimen de la
seguridad social integral y sus afiliados, pertenecen a la competencia de la
jurisdicción del trabajo por orden de la norma acusada y los litigios que se
produzcan entre esas entidades en su calidad de empleadoras con sus empleados,
sean aquellas de naturaleza pública o privada, deberán seguir las normas de
competencia previamente establecidas en el ordenamiento jurídico, es decir las
ordinarias o las especiales a cargo de la jurisdicción contencioso
administrativa.
Es por esto que el
Procurador General de la Nación manifestó acertadamente que la regulación
cuestionada contempla a todos los afiliados al sistema de seguridad social
integral quienes se encuentran en una misma situación de hecho y para quienes,
por las razones de unidad del sistema, se podía establecer un régimen jurídico
especial en materia de jurisdicción y competencia para el trámite de sus
asuntos litigiosos.
En consecuencia,
comoquiera que de lo analizado se deduce que no se trata de situaciones
fácticas ni jurídicas asimilables dentro de un sector de empleados del Estado,
a partir de las cuales el legislador expidió una regulación discriminatoria y
de cuya comparación el actor hubiese podido formular el cargo de
inconstitucionalidad, debe desecharse la acusación en el supuesto de que no se
ha verificado una violación del principio de igualdad contenido en el artículo
13 de la Carta Política ni de los mandatos del artículo 53 superior que ordena
garantizar condiciones de igualdad entre los trabajadores.
Así las cosas, por
no prosperar los cargos de transgresión constitucional denunciados en la
demanda contra los artículos 13, 53 y 29, sino por el contrario, habiendo sido
demostrado que la norma acusada, en la parte enjuiciada, armoniza con el
ordenamiento superior, en especial con los artículos 29, 48, 150-23 y 365
constitucionales, la Corte declarará su exequibilidad en la parte resolutiva de
esta providencia.
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión "públicas" del artículo 1o. de la Ley
362 de 1997 “por la cual se modifica el artículo 2o. del Código Procesal del
Trabajo y se dictan normas sobre competencia en materia laboral”.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas
de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público.”
[2] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones.”
[3] Sentencia del 6 de septiembre de 1999, dictada dentro del
Expediente No. 12289, con ponencia del magistrado  Dr. José Roberto Herrera
Vergara.
[4] Ver la Sentencia C-444/95, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Sentencia C-040/97, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[6] M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[7] Ver la Sentencia C-208/93, M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara.
[8] Expediente No. 12289, del 6 de septiembre de 1999, M.P. Dr. José
Roberto Herrera Vergara, antes aludida.
[9]
Sentencia C-530 de 1.993, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
[10]
Idem.
[11] Ver la Sentencia T-230/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.