C-795-09
Sentencia C-795/09
Sentencia C-795/09
PROCESO DE RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Límite temporal para la supresión de cargos y
terminación de relaciones laborales no vulnera la Constitución/LIQUIDACION
DE ENTIDADES DE LA RAMA EJECUTIVA DEL ORDEN NACIONAL-Supresión de cargos y
terminación de relaciones laborales con sujeción al régimen legal aplicable
El  inciso 2° del artículo
8° de la Ley 1105 de 2006, que forma parte de una regulación cuyo propósito es
el de establecer procedimientos para la liquidación de entidades públicas del
orden nacional, establece como límite temporal para la supresión de los cargos
existentes y la terminación de las relaciones laborales el vencimiento del
término previsto para la liquidación, el cual se establecerá, de conformidad
con el parágrafo 1° del artículo 2°, en el acto que ordena la supresión o
disolución de la respectiva entidad, y esa terminación de las relaciones
laborales se surtirá de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable, lo
que para la Corte no constituye ninguna vulneración por cuanto la ley fue
expedida en ejercicio de facultades constitucionales por el Congreso de la
República; desarrolla los principios que orientan la función pública; establece
una salvaguarda para los derechos de los trabajadores en el sentido que el
retiro se debe sujetar al régimen jurídico propio de su vinculación y su
estatus; y esta protección cobija a las personas beneficiarias del denominado
retén social por lo que su retiro se debe efectuar con sujeción al estatuto
jurídico especial que les es aplicable, de conformidad con la jurisprudencia de
esta Corporación. Además, la previsión contenida en la norma en el sentido que
la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales se
producirán, de manera general, al vencimiento del término de la liquidación,
resulta razonable y compatible con los propósitos de la Ley, orientada a
establecer un procedimiento para la liquidación de entidades públicas de la
rama ejecutiva del orden nacional.
DETERMINACION
DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Alcance de la competencia atribuida
al Congreso
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Atribución en materia de creación, fusión y supresión de
cargos sujeta a parámetros establecidos en la ley
PROCESO
DE REESTRUCTURACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Validez sujeta a
principios y a estrategias de protección de los derechos de los trabajadores
Si
bien la Constitución autoriza los procesos de reestructuración de la
administración central, los cuales deben obedecer al cumplimiento de los fines
que inspiran el Estado Social de Derecho, siendo admisible la supresión, fusión
o creación de empleos, su validez depende de que se haya producido dentro  de
los principios que rigen la administración pública, contemplando estrategias
para la protección de los derechos de los trabajadores, y cuidando que las
actuaciones a través de las cuales se materializa no exceda los límites
legalmente establecidos para realizarlo, de manera tal que el retiro
proveniente de la fusión o supresión de empleos debe ir acompañado de las
garantías necesarias para que el trabajador no quede desprotegido en sus
derechos y el proceso en sí no se convierta en un elemento generador de
injusticia social.
ACCIONES AFIRMATIVAS-Concepto
RETEN
SOCIAL-Mecanismo de garantía de la estabilidad laboral reforzada/RETEN
SOCIAL-Sustento jurídico/RETEN SOCIAL-Destinatarios/RETEN SOCIAL-Impone
obligaciones al liquidador que debe proyectar en los planes de retiro
El retén social  constituye
un mecanismo de garantía de la estabilidad laboral reforzada, previsto por el
legislador para proveer protección a los derechos de los trabajadores en el
marco de los procesos de reestructuración del Estado, aplicable a individuos
considerados sujetos de especial protección constitucional, que hace que la
protección a las personas que son destinatarias de la garantía de la
estabilidad laboral reforzada se proyecte en los planes de retiro, a fin  de extender
al máximo posible la estabilidad laboral de estos sujetos dignos de la salvaguarda
constitucional. El retén social buscó que en los procesos de reforma
institucional, se otorgara una protección más intensa que a los demás
servidores públicos, en materia permanencia y estabilidad en el empleo a las
madres cabeza de familia sin alternativa económica, a las personas con
limitación física, mental, visual o auditiva, y a los servidores que al momento
de la liquidación estuviesen próximos a obtener su pensión de jubilación o de
vejez.
RETEN
SOCIAL-Protección de origen supralegal/RETEN SOCIAL-Límite temporal
Aunque
la protección laboral reforzada que el legislador otorgó a aquellas personas
que se encontraban en las condiciones descritas por el artículo 12 de la ley
790 de 2002, se circunscribió en su momento, a aquellos trabajadores que
eventualmente pudieran verse afectados en desarrollo del programa de renovación
de la administración pública, la Corte Constitucional ha sentenciado que dicha
protección, es de origen supralegal, que se desprende no solamente de lo
dispuesto en el artículo 13 de la Constitución que establece la obligación
estatal de velar por la igualdad real y efectiva de los grupos tradicionalmente
discriminados y de proteger a las personas en circunstancias de debilidad
manifiesta, sino de los artículos 42, 43, 44 y 48 superiores; se trata en
consecuencia de una aplicación concreta de las aludidas garantías
constitucionales que están llamadas a producir sus efectos cuando quiera que el
ejercicio de los derecho fundamentales de estos sujetos de especial protección
pueda llegar a verse conculcado. Así, la Corte ha precisado en reiterada
jurisprudencia que el límite temporal establecido para la protección
constitucional derivada del retén social era la terminación definitiva de la
existencia jurídica de la empresa, o el momento en que quede en firme el acta
final de la liquidación.
PREPENSIONADO-Definición/PREPENSIONADO-Sujeto
de especial protección/PREPENSIONADO-Alcance de la protección
Tiene la condición de prepensionado, para efectos de la
protección reforzada reconocida por el legislador a sujetos de especial
vulnerabilidad, en el contexto de procesos de renovación de la administración
pública, el servidor público próximo a pensionarse al cual le falten tres (3) o
menos años para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de
cotización para obtener el disfrute de la pensión de jubilación o vejez, término que debe contabilizarse a partir de la fecha
en que se declara la reestructuración de la entidad de la administración
pública, extendiéndose la protección hasta cuando se reconozca la pensión de
jubilación o vejez o se dé el último acto de
liquidación de la entidad, lo que ocurra primero, habiéndose señalado que
cuando no es posible el reintegro, el ente en liquidación, por intermedio de la
empresa liquidadora, y a cargo de quien asuma el pasivo pensional de la empresa
o institución extinta, deberá garantizar la realización de los aportes en
pensión hasta tanto la persona próxima  a pensionarse cumpla con el requisito
para acceder a dicho derecho.
GESTION
PUBLICA-Principios
PROCESO
DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA NACIONAL-Supresión de cargos y
terminación de relaciones laborales no pueden implicar desprotección de
derechos de los trabajadores
La
supresión de cargos y la consiguiente terminación de las relaciones laborales
en el marco de un proceso de renovación de la administración pública si bien
encuentran respaldo en los  principios que rigen la gestión  pública, en
procura de la satisfacción del interés general y el bien común, tales procesos
deben ir acompañados de estrategias para que los derechos de los trabajadores
no queden desprotegidos, en procura de que se cumplan los fines que inspiran el
Estado Social de Derecho y se establezca un equilibrio entre las necesidades de
adecuación de la estructura orgánica y funcional de la  administración y los
derechos de los trabajadores. Resulta evidente que no se estipula un retiro
genérico, sino que el mismo tendrá en cuenta el estatuto aplicable de acuerdo con
la naturaleza de la vinculación, lo que permite un trato diferenciado según se
trate de funcionario de carrera, de servidores públicos amparados por el fuero
sindical, de trabajadores cobijados por una convención colectiva de trabajo, o
de  personas respecto de las cuales se ha establecido un régimen protección
consistente en la estabilidad laboral reforzada, en virtud de su condición de
sujetos de especial protección constitucional.
PROCESO
DE LIQUIDACION DE ENTIDAD PUBLICA NACIONAL-Planes de retiro a cargo del liquidador
deben prever la protección laboral reforzada para los destinatarios de esta
garantía
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud parcial de la demanda
Referencia: expediente  D-7725
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8°
(parcial) de la Ley 1105 de 2006[1].
Demandante: María Fernanda Orozco Tous.
Magistrado Ponente:
Dr. LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C., cuatro (4) de   noviembre de dos mil nueve  (2009).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,
numeral 4° de la Constitución Política, una vez cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991,  ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, la ciudadana María Fernanda Orozco Tous solicitó ante
esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso 2° del
artículo 8° de  la Ley 1105 de 2006, y del inciso 2° del artículo 8° del
Decreto Ley 254 de 2000.
Mediante
providencia de once (11) de mayo de dos mil nueve (2009), el magistrado
sustanciador dispuso rechazar la demanda dirigida contra el artículo 8°
(parcial) del Decreto Ley 254 de 2000, al advertir que dicho precepto se
encontraba derogado, y admitirla en relación con el artículo 8° (parcial)  de la
Ley 1105 de 2006, por considerar que respecto de este cumplía con los
requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
Agotados los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda
de la referencia.
II.
LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada,
de conformidad con su publicación en el Diario oficial No. 46.481 de 13 de
diciembre de 2006, subrayando el segmento demandado.
LEY 1105 DE 2006
(Diciembre 13)
“Por medio de la cual se modifica el Decreto- Ley 254
de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional”.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
D E C R E T A
“(…)
ARTÍCULO 8°. El artículo 8°
del Decreto-ley 254 de 2000, quedará así:
Artículo
8°. Plazo. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma
sus funciones, el liquidador elaborará un programa de supresión de cargos,
determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas
debe acompañar el proceso de liquidación.
No
obstante, al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente
suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de
acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable”.
III.
LA DEMANDA
La ciudadana María Fernanda Orozco Tous considera que el
precepto acusado vulnera los artículos 25 y 29 de la Constitución. El primero,
porque al supeditar la duración y permanencia de las relaciones laborales al
término previsto para la liquidación de la entidad, y no al tiempo que real y
efectivamente dure el proceso liquidatorio, ocasiona un menoscabo al derecho al
trabajo. A juicio de la actora, quienes están laborando para la entidad pública
sometida a este procedimiento, tienen derecho a permanecer vinculados a ella
hasta tanto finalice en forma efectiva la liquidación y no  hasta el
cumplimiento del término formal estipulado en el decreto correspondiente para
la liquidación.
En cuanto al
artículo 29 superior, estima la actora que su vulneración se produce  en razón
a que “los trabajadores tienen derecho a que su permanencia en la entidad en
liquidación obedezca de forma directa y real al agotamiento de las etapas
propias del proceso de liquidación, y no al agotamiento del simple término (…)[2]”
La
terminación automática y definitiva de las relaciones laborales con el solo
cumplimiento del término estipulado para el proceso de liquidación de la
entidad pública, significa un desconocimiento del derecho al debido proceso de
las personas que laboran en la entidad, quienes tienen derecho al “agotamiento
de todas las etapas del proceso liquidatorio”.
IV.
INTERVENCIONES
1.
De entidades públicas
1.1.
Del Ministerio de la
Protección Social
Ángela
Cecilia Prieto Salcedo interviene en representación del Ministerio de la
Protección Social para solicitar, en primer lugar, un pronunciamiento
inhibitorio al estimar que la demanda “carece de las razones precisas y
concretas” sobre las cuales se estructura la acusación. En su criterio, los
argumentos expuestos por la actora son más “apreciaciones jurídicas
personales”, que no constituyen razones o motivos orientados a demostrar la
vulneración de los artículos 25 y 29 de la Constitución.
En segundo lugar, luego de citar ampliamente apartes
de las sentencias C-702 de 1999, C-350 de 2004 y SU- 389 de 2005, sostiene que
la ley ha establecido los mecanismos orientados a proteger a los trabajadores
de entidades públicas en liquidación, por lo cual no se vulneran los derechos
al trabajo y al debido proceso de los mismos. Destaca al respecto, que por
organización operativa del proceso de liquidación de las entidades públicas se
dispone la terminación de las relaciones laborales de los funcionarios, dado
que “la misma jurisprudencia ha desarrollado de manera extensa el llamado
“retén social”, el cual, además de amparar el derecho al trabajo, desarrolla el
derecho al debido proceso de los trabajadores con especiales características de
vulnerabilidad”.
1.2. Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
Hernán Neira Salguero, interviene en representación
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para solicitar la exequibilidad de
la norma acusada.
Para fundamentar esta solicitud sostiene que la norma
cae en el ámbito de la libertad de configuración de que goza el legislador para
desarrollar lo concerniente al vínculo laboral de los servidores públicos de
una entidad en tránsito de liquidación; en ejercicio de esa potestad el
Congreso optó por finiquitar las vinculaciones laborales al vencimiento del
término de liquidación, lo cual resulta razonable.
Indica que de conformidad con la jurisprudencia, no
existe un derecho subjetivo a “la estabilidad laboral” que eventualmente
pudiera verse afectado por el discurrir de una liquidación. Es razonable que el
legislador haya optado por la alternativa de la supresión automática de los
cargos al llegar al vencimiento de los términos de la liquidación. Y es “apenas
natural y obvio que si el legislador le dio la opción al liquidador de
seleccionar, dentro de márgenes razonables, los servidores que deben acompañar
la liquidación, puede también el legislador optar por que se supriman los
cargos de dichos servidores al vencimiento del término de liquidación”.
La liquidación no es más que el forzoso tránsito que
hace una entidad hacia su extinción, para la defensa del interés general,
mediante el ejercicio consistente en cubrir el pasivo que agobia a la entidad
con los activos que posee. No es posible, a partir de esta opción, erigir un
derecho laboral a favor de quienes acompañaron esa etapa final, puesto que los
servidores que asumen esa labor lo hacen bajo el convencimiento de que cumplen
un papel relevante en el proceso de extinción de la entidad.
La demandante no acierta en el cargo por presunta
violación del artículo 25 puesto que “omite considerar que la liquidación de
una entidad hace parte de una serie de actividades que comienzan con la
decisión de renovar y modernizar la estructura de la administración pública
bajo el apoyo de las consideraciones de sostenibilidad financiera y
cumplimiento de los fines del Estado que (…) tienen en el interés público su
último fin”.
Quiso el legislador que las obligaciones laborales
para con los servidores que estuvieren presentes en el trámite de la
liquidación, tuviesen la mayor duración posible de prever en un ejercicio de
liquidación de una entidad, como es el vencimiento del término de la
liquidación.
Desacierta también la demandante cuando deduce del
artículo 25 de la Carta una especie de inmunidad que cobijaría a los servidores
públicos por un término final que coincida con la liquidación definitiva de la
entidad, debido a que el monto de la deuda por los derechos laborales de esos
servidores deben pagarse con cargo a la liquidación, antes de que esta
finiquite, pues de otra forma se crearía el riesgo de deudas laborales frente a
entidades extinguidas, lo cual es claramente incompatible con los alcances y
las finalidades propios de la liquidación de una entidad.
En cuanto al cargo por presunta violación del debido
proceso, aduce que no hay en el ordenamiento legal norma jurídica alguna que
imponga como actuación en el curso liquidatorio de una entidad la preservación
de los vínculos laborales hasta el último día de la liquidación de la entidad.
El debido proceso en las relaciones laborales supondrá que en el evento en que
deba llevarse a cabo una actuación respecto de un servidor, la misma se ajuste
con precisión al procedimiento que le corresponde.
La razonabilidad de la decisión legislativa deja a
salvo cualquier eventual infracción de la Constitución, y es desacertado
afirmar que con dicha opción legislativa se está vulnerando el debido proceso.
1.3. Del Departamento Administrativo de la Función
Pública
Camilo Escovar Plata interviene en representación de
esta entidad para indicar, en primer término, que los cargos formulados en la
demanda no reúnen los requisitos mínimos de claridad y certeza exigidos
por la jurisprudencia constitucional, en cuanto los mismos están fundados en apreciaciones
subjetivas y equivocadas de la parte actora que le dan un alcance que no
corresponde al contenido normativo acusado. Solicita en consecuencia una
decisión inhibitoria.
De manera subsidiaria, sugiere desestimar los cargos
presentados por la actora. Al respecto sostiene que de acuerdo con la
jurisprudencia de esta Corporación[3], los procesos de
reorganización administrativa comportan la supresión de empleos públicos,
situación que no es ajena al trámite de liquidación de entidades públicas
nacionales, en las cuales el legislador asignó al liquidador de la respectiva
entidad la competencia para establecer el programa de supresión de cargos,
determinando el personal que por la naturaleza de las funciones, resulta
estrictamente necesario para acompañar el proceso de liquidación. Es con base
en este programa, que el Gobierno Nacional dicta el Decreto de supresión de
cargos.
El planteamiento de la ciudadana demandante, en el
sentido que los empleados de una entidad que atraviesa por un proceso de
liquidación tienen derecho a ocupar sus puestos de trabajo hasta su
finalización, resulta inconstitucional puesto que ello privilegiaría el interés
particular sobre el general, con desconocimiento del artículo 1° de la
Constitución.  Esta opción conllevaría a que la administración estuviera
obligada, so pretexto de garantizar el derecho al trabajo, a mantener empleos
que no se requieren para el cumplimiento de los fines estatales, haciendo
injustificadamente más gravosa la situación financiera y presupuestal de la
respectiva entidad.
1.4.  Del Departamento Nacional de Planeación
Alfonso M. Rodríguez Guevara, obrando en
representación del Departamento Nacional de Planeación, solicita la
exequibilidad del precepto acusado.
Sostiene que la supresión de cargos en las liquidaciones
de entidades públicas, es una consecuencia lógica y natural de este tipo de
procesos, en especial si se tiene en cuenta que en los señalados eventos,  la
entidad cesa completamente en el ejercicio de su objeto y de las funciones y
actividades que ejecutaba en desarrollo del mismo.
La supresión y liquidación de entidades públicas se da
en el ejercicio de facultades legales y constitucionales de las cuales goza el
Presidente, y la supresión de cargos que se produce en desarrollo de ese
proceso, constituye una causal legal, pero no justa de despido, ajena a la
voluntad de los trabajadores, que por lo tanto da lugar al reconocimiento de la
correspondiente indemnización por despido sin justa causa, en los términos de
la ley.
Finalmente señala que la norma acusada no quebranta
los artículos 25 y 29 de la Constitución, por cuanto la supresión de los cargos
en desarrollo de los procesos liquidatorios tiene una causa legal, y la misma
va acompañada del respeto de la totalidad de los derechos adquiridos por los
funcionarios de las entidades liquidadas.
2.
De instituciones educativas
2.1
De la Escuela Superior de
Administración Pública ESAP.
El
ciudadano Obdulio Muñoz Ramos intervino en representación de la mencionada
institución educativa para solicitar la exequibilidad del precepto acusado.
Estima
que la protección que la Constitución brinda al derecho al trabajo no autoriza a
que los empleados permanezcan en sus puestos cuando la entidad a la cual fueron
vinculados se encuentre en estado de liquidación.
La
tesis de la accionante va en detrimento de los recursos del Estado y de los
propios asociados, quienes con sus tributos lo sostienen,  debido a que si la
entidad no desarrolla su objeto, la necesidad de personal disminuye
significativamente resultando, por ende, inadmisible sostener un personal que
no labore pero sí reciba un salario. Esta opción atenta además contra el
interés general representado en la protección del erario público.
El
artículo 8° parcialmente acusado, lejos de vulnerar los derechos laborales de
los servidores públicos propende por su protección puesto que en su caso, a
diferencia de lo que ocurre con las entidades privadas (Ley 1116/06), la
terminación de los contratos no opera de inmediato, sino que se contempla un
término para ello.
2.2.
De la Universidad del Rosario
Iván
Daniel Jaramillo Jassir, coordinador del Área de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, de esta Universidad solicita declarar exequible la norma
demandada.
Sostiene
que el Estado debe proteger el derecho al acceso al trabajo pero que “dentro
de nuestro estado social de derecho prevalece el interés general sobre el
particular en la medida en que en virtud de la protección del gasto público,
mantener cargos públicos hasta finalizada la liquidación de una entidad resulta
oneroso si se tiene en cuenta que dicha entidad resultará liquidada y […]
sostener una nómina de trabajadores hasta cumplida la liquidación no tiene
caso” .
2.3.
De la Universidad Externado
de Colombia
Jaime
Orlando Santofimio y Pedro Alfonso Hernández, Director del Departamento de
Derecho Administrativo y Catedrático de esa universidad, respectivamente,
estiman que la Corte debería declararse inhibida para emitir un pronunciamiento
de fondo sobre la demanda, en razón a que la actora no cumple con la carga
argumentativa mínima que exige el ejercicio de esta acción que, si bien es
pública, no exime de la obligación de estructurar o al menos de bosquejar un
verdadero cargo de inconstitucionalidad.
Señalan
que “a esta conclusión se llega al estimar que no es dable fundar un cargo
de inconstitucionalidad de una determinación del legislador en eventuales o
imaginados incumplimientos prácticos de plazos y términos señalados para que la
Administración adelante un trámite o una actuación administrativa”.
Destaca
que las apreciaciones valorativas en que la accionante sustenta su petición
tienen respuesta concreta en la propia norma demandada. “Precisamente, con
el fin de salvaguardar los derechos y de proteger las garantías de los
empleados y trabajadores vinculados con la entidad pública en liquidación, la
misma norma demandada exige que el retiro del servicio se produzca ¨de acuerdo
con el respectivo régimen legal aplicable¨. De esta manera el legislador tiene
previsto que el retiro del servicio no ocurre de manera automática y de manera
común para todos los servidores públicos sino de conformidad con el régimen
legal que rige para cada situación”.
Precisa
que las percepciones o apreciaciones subjetivas frente a hipotéticos
incumplimientos de un plazo o de un trámite administrativo, carentes de
fundamentos objetivos, no pueden constituir un cargo de inconstitucionalidad de
la ley que disponga, en desarrollo del artículo 125 de la Carta, una causal
legítima de retiro del servicio.
Ante
la ausencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad, lo procedente sería
la inhibición.
No
obstante, estiman que en el supuesto de que la Corte, en aplicación del
criterio pro actione, encuentre que la demanda cumple con los requisitos
de aptitud mínimos, la norma debe ser declarada exequible puesto que no
desconoce los contenidos de los artículos 25 y 29 superiores.
En
efecto, el Constituyente (Art. 125) faculta al legislador para establecer
causales del retiro del servicio de los empleados y funcionarios del Estado.
Por consiguiente la norma acusada constituye un desarrollo de los postulados
constitucionales previstos en el mencionado precepto constitucional.
De
otra parte, señalan, el legislador dispone en estas materias de un amplio
margen de configuración, sin que se advierta un ejercicio irrazonable o
desproporcionado de esa potestad en el precepto acusado. En este orden, resulta
razonable establecer que el vencimiento del plazo de liquidación de la entidad
oficial ocasione la supresión de los empleos que aún queden en la entidad y que
corresponda a aquellos necesarios para llevar a cabo el proceso de liquidación.
Al suprimirse los cargos resulta también razonable disponer, que ello implica
el inmediato retiro del servicio de sus titulares.
Tampoco
se trata de una medida desproporcionada, puesto que responde a los  límites que
imponen los principios de  economía, igualdad y eficacia de la función
administrativa que contempla el artículo 209 de la Constitución.
La
Constitución no prevé una norma de la cual se pueda inferir una relación de
causalidad necesaria entre la existencia jurídica de una entidad pública en
liquidación y la permanencia o conservación de su planta de empleos, que impida
la supresión de todo cargo público dentro del respectivo proceso de
liquidación.
Finalmente,
precisan, la norma demandada no establece un modelo genérico de retiro del
servicio, sino que este se llevará a cabo de conformidad con el régimen legal
previsto para cada caso. Por consiguiente, serán distintos los derechos y
trámites para el retiro de servidores públicos con fuero sindical o con derecho
a la pensión, de los trabajadores del Estado amparados por una convención
colectiva de trabajo.
3.   Intervención del ciudadano Nixon Torres Cárcamo
Con argumentos similares a los de la demanda, estima
que la norma debe ser declarada inexequible. En este sentido señala que los
servidores públicos que se encuentren laborando en una entidad en proceso de
liquidación, tienen derecho en continuar vinculados, hasta tanto se finalice de
forma real y efectiva la liquidación.
Afirma que de acuerdo con las sentencias SU- 388 y SU-
389 de 2005, los cargos que se deben mantener hasta la finalización real del
proceso liquidatorio son los que ocupan personas que tengan la condición de
madres y padres cabezas de familia, pre pensionados y discapacitados. Estas
personas tienen como rasgo común su situación de indefensión, por lo que el Estado
debería garantizarles su subsistencia, luego de extinguida la entidad, hasta
que desaparezca su situación de indefensión de la cual se deriva su condición
de sujeto de especial protección.
Cuestiona también el hecho de que a los trabajadores
cobijados por fuero sindical únicamente se les proteja la estabilidad laboral
derivada de esa calidad jurídica, hasta la finalización del término de vigencia
del plazo establecido para la liquidación. En estos casos, opina, se debería
contar con la respectiva “autorización judicial de despido”.
En suma, a  juicio del interviniente, la protección
laboral debería mantenerse, en relación con  las personas cobijadas por
el denominado “retén social”, mientras estos mantuvieren su condición de
indefensión, y en relación con las personas amparadas por el fuero sindical
hasta tanto el empleador obtenga la correspondiente autorización judicial de
despido.
Sobre la presunta vulneración al debido proceso
reproduce el argumento de la demandante en el sentido que los trabajadores
afectados por el proceso liquidatorio tienen derecho a su permanencia en la entidad
hasta tanto se agoten todas las etapas propias de la liquidación, y no hasta el
vencimiento formal del término previsto para la liquidación.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En ejercicio de las competencias que le adscriben los
artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el Procurador General de la
Nación presentó el concepto No. 4802 de julio 6 de 2009, en el que solicita a
esta Corporación la declaratoria de exequibilidad del aparte acusado del
artículo 8° de la Ley 1105 de 2006.
Sustenta el Procurador su solicitud en las siguientes
consideraciones:
1.
Es razonable
que la norma demandada señale entre los efectos del vencimiento del término de
liquidación de una entidad, la supresión de los cargos existentes y la
terminación de las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen
legal aplicable. Esto para la Procuraduría resulta “natural y obvio si se
tiene en cuenta que se trata de un organismo que está llamado a desparecer, por
una o varias de las razones mencionadas en el artículo 52 de la Ley 489 de
1998, y que por tanto las funciones de las personas que están vinculadas a
ellas se dirigen exclusivamente a ejecutar la liquidación correspondiente,
terminada la cual se extingue el objeto de las mismas”.
2.
El plazo para
realizar la liquidación de una entidad debe señalarse en el acto que ordena la
supresión, y debe ser fijado teniendo en cuenta las características de la
misma. De no ser posible culminar la liquidación en el plazo fijado, el
legislador (Ley 1152/1997, Art. 2°) autorizó al Gobierno para prorrogarlo
mediante acto administrativo. Durante la prórroga, el personal necesario para
culminar el proceso de liquidación debe continuar en sus cargos, pero no ocurre
lo mismo con aquellas personas cuyos servicios ya no son indispensables dentro
del proceso de liquidación, pues ello implicaría el pago de salarios con
recursos públicos, sin justificación alguna, hipótesis que atentaría contra el
interés general.
Ello no obsta, dice la Procuraduría, para que se
garanticen los derechos de los trabajadores que deben ser desvinculados, y para
que la terminación de las relaciones laborales se haga de acuerdo con el
respectivo régimen legal aplicable.
3. Destaca  la Procuraduría que “el derecho al
trabajo, como todo derecho, no es absoluto, y en el caso en estudio no hay duda
que debe ser limitado en aras de hacer prevalecer el interés general, el cual
constituye el fundamento de la liquidación de entidades públicas”.
VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
de la Corte
1.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, pues las disposiciones acusadas forman parte de una ley de la
República, en este caso de la Ley 1105 de 2006.
Asunto
bajo revisión, y problema jurídico planteado.
2. Para la demandante, el contenido del inciso 2° del
artículo 8° de la Ley 1105 de 2006, comporta un menoscabo a las garantías
contempladas en  los artículos 25 y 29 de la Constitución, debido a que
condiciona la duración y permanencia de las relaciones laborales de las
personas que acompañan el proceso de extinción de la entidad, al término
formalmente previsto para la liquidación, y no a aquel en el que materialmente
se desarrolle dicho proceso. Para la demandante la terminación de las
relaciones laborales debe estar condicionada a la culminación de la existencia
jurídica de la entidad pública.
3. En concepto de la Procuraduría General de la Nación
resulta razonable que en el acto que ordena la supresión de una entidad, por
cualquiera de las causales previstas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998,
simultáneamente se fije el plazo para realizar la liquidación correspondiente
teniendo en cuenta las características de la entidad, y que éste sea
prorrogable mediante acto administrativo tal como lo autoriza el artículo 2° de
la Ley 1152 de 1997. Durante estas prórrogas se mantendrá la vinculación del
personal necesario para asistir el proceso liquidatorio, y se desvincularan
aquellos que no resulten necesarios para es fin, con plena garantía de sus
derechos de conformidad con el régimen aplicable.
4. Con argumentos que coinciden en lo fundamental, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la
Función Pública, el Departamento de Planeación Nacional, la Escuela Superior de
Administración Pública, la Universidad del Rosario y la Universidad Externado
de Colombia, consideran que la norma es exequible en razón a que: (i) no existe
un derecho subjetivo “a la estabilidad laboral”, que pudiera verse
afectado por el discurrir de una liquidación; (ii) estos procesos se producen
en el marco de un programa de renovación y modernización de la estructura de la
administración pública y están basados en consideraciones de sostenibilidad
financiera, en el cumplimiento de los fines del Estado y en la satisfacción del
interés general; (iii) la supresión de cargos que se produce en el marco de un
proceso de extinción de una entidad constituye una causal legal pero justa de
despido, que da lugar a la correspondiente indemnización; (iv) la norma
cuestionada constituye un desarrollo del artículo 125 de la Constitución que
faculta al legislador para establecer causales de retiro de empleados y
funcionarios del Estado; (v) el precepto acusado no propone un modelo genérico
de retiro del servicio, sino que este se llevará a cabo de acuerdo con el
régimen legal previsto para cada caso; (vi) la Constitución no prevé una norma
de la cual pueda inferirse una relación de causalidad necesaria entre la
existencia jurídica de una entidad pública en liquidación y la permanencia o
conservación de su planta de empleos.
5. Por su parte el Ministerio de la Protección Social y
el ciudadano Nixon Torres Cárcamo hacen referencia a los mecanismos de
protección de los trabajadores en el marco de los procesos de renovación y reestructuración
de  la administración, en particular al denominado “reten social”. El primero
para justificar la exequibilidad de la norma acusada, al señalar que el
legislador y la jurisprudencia han ideado esta salvaguarda a favor de los
trabajadores con especiales condiciones de vulnerabilidad, y el segundo para
reclamar la extensión de este mecanismo de discriminación positiva “hasta
que desaparezca la condición de indefensión”  de la cual se deriva la
protección.
Delimitación del ámbito del pronunciamiento. Ineptitud
sustantiva, parcial, de la demanda.
6. Previamente al planteamiento del problema, debe la
Corte delimitar el ámbito de su pronunciamiento, debido a que el Ministerio de la Protección Social, el Departamento
Administrativo de la Función Pública y la  Universidad Externado de Colombia
coinciden en señalar en sus intervenciones que los cargos contenidos en la
demanda no reúnen los requisitos mínimos exigidos por la jurisprudencia para
provocar un pronunciamiento de mérito. En consecuencia procede la Sala a
estudiar, previamente, si las razones en que se sustenta la demanda  cumplen
con tales presupuestos.
7. Atendiendo al contenido de las disposiciones
constitucionales y legales que regulan la materia, la Corte[4]
ha consolidado un criterio según el cual, aun cuando la acción de
inconstitucionalidad es de naturaleza pública y como tal no está sujeta a una
técnica especial, quien la ejerce sí debe asumir una carga procesal mínima que
permita al órgano de control adelantar con diligencia la función que en ese
campo le ha sido asignada, consistente en decidir definitivamente y con alcance
de cosa juzgada, las controversias sobre la validez de las leyes y los decretos
con fuerza de ley que hayan llegado a su conocimiento a través de demanda
ciudadana.
En
desarrollo del artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación ha
sostenido que la demanda de inconstitucionalidad se entiende presentada en
debida forma, cuando el demandante: (i) señala las disposiciones que se
acusan como inconstitucionales, (ii) describe  los preceptos superiores
que se estiman violadas y, particularmente, (iii) expone las razones o
motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido
infringidos.
8. Con relación a esta última exigencia ha expresado
esta Corporación que la misma “no se satisface con la exposición de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que es necesario que éstas sean ‘claras[5],
ciertas[6], específicas[7],
pertinentes[8] y suficientes[9]”[10].
Sólo de esta manera el juez constitucional puede hacer la confrontación entre
el texto demandado y la norma superior y deducir si existe o no contradicción.
9. Bajo los anteriores lineamientos, encuentra la
Corte que la demanda es parcialmente inepta, por cuanto la acusación por
presunta vulneración del artículo 29 de la Constitución se fundamenta en
afirmaciones que no son ciertas, específicas,  ni suficientes.
En efecto, sostiene la demandante que el artículo 8°
acusado es violatorio del precepto superior mencionado (29 C.P.), en cuanto
prevé que al momento del vencimiento del término estipulado para la
liquidación, se suprimirán de manera automática los cargos subsistentes y
terminarán las relaciones laborales del personal que acompaña el proceso
liquidatorio. A su juicio, estas personas tendrían  derecho a permanecer
vinculadas “hasta el agotamiento de todas las etapas del proceso liquidatorio”.
El planteamiento de la demanda omite hacer referencia
al último segmento del precepto acusado, conforme al cual las situaciones
jurídicas a las que  este alude se resolverán “de acuerdo con  el respectivo
régimen legal aplicable”. Mediante esta expresión, el legislador estableció
el marco dentro del cual deben desarrollarse, en los eventos previstos, las
particulares relaciones jurídicas entre la administración y los empleados que
acompañan el proceso liquidatorio, cauce normativo que dependerá de la
naturaleza del cargo o del carácter de la vinculación. Una censura por presunta
violación del debido proceso, debe hacer referencia a ese cauce previsto por el
legislador, y explicar de qué manera el mismo impide la efectividad del derecho
material, o desconoce las garantías que involucra el principio constitucional
del debido proceso.
La demanda no asume estás exigencias básicas, limitándose
a cuestionar lacónicamente el hecho de que el legislador hubiese previsto una
determinada condición para la terminación de los contratos, y no aquella que a
juicio de la actora resultaría más conveniente para los trabajadores.
Un cargo así planteado carece de certeza, debido
a que está cimentado en una visión fragmentaria del contenido normativo acusado
al prescindir de referencia alguna al cauce previsto en los regímenes
particulares, a los que remite el legislador. Como consecuencia de ello, la censura
carece a su vez de especificidad puesto que omite la necesaria
confrontación entre la norma resultante luego de su complementación con el
contenido de los preceptos de remisión -“el respectivo régimen legal
aplicable”-, con alguna de las garantías que integran el debido proceso
administrativo. Las anteriores falencias conducen a su vez a declarar la insuficiencia
de las razones expuestas por la demandante para sustentar un cargo por
violación al debido proceso administrativo, dado que colocan a la Corte en la
imposibilidad de establecer un contencioso de constitucionalidad entre el
precepto legal  acusado y la norma presuntamente vulnerada.
10. En lo que atañe al cargo por presunta violación
del artículo 25 de la Carta, estima la actora que supeditar la duración y
permanencia de las relaciones laborales dentro de un proceso liquidatorio, al
término formalmente previsto para la liquidación, y no a aquel en el que
materialmente se lleve a cabo dicho proceso, conlleva la desprotección del
derecho al trabajo de las personas que acompañan ese proceso. De este breve
planteamiento se logra establecer que el reparo de la actora radica en que,
desde su punto de vista, las vinculaciones laborales a las que se refiere el
contenido normativo acusado, deben permanecer mientras subsista jurídicamente
la entidad en liquidación, y no por el término formalmente previsto para el
proceso  de liquidación.  Dado que esta sencilla formulación bosqueja una
posible contradicción entre el alcance del artículo 25 de la Carta en el marco
de los procesos de supresión o disolución de entidades públicas perteneciente a
la rama ejecutiva del orden nacional, y el límite temporal previsto en el
contenido normativo acusado, procede la Corte a efectuar el estudio de fondo
correspondiente.
11. En conclusión, la Sala estima que el cargo por
presunta violación del artículo 29 de la Constitución, no se fundamentan en
razones claras, específicas, ciertas, pertinentes y suficientes, que
conduzcan a la estructuración de un verdadero cargo de inconstitucionalidad,
por lo que se inhibirá para pronunciarse sobre este aspecto de la demanda,
limitando la decisión al examen de la censura consistente en la presunta vulneración
del artículo 25 de la Constitución.
El problema jurídico.
12. Delimitado el ámbito sobre el cual recaerá este
pronunciamiento, precisa la Sala que el problema jurídico que debe resolver
radica en  establecer si la decisión legislativa de condicionar la supresión de
cargos y la terminación de las relaciones laborales en el curso de un proceso
de liquidación de una entidad pública de la rama ejecutiva del orden nacional,
al vencimiento del término previsto para la liquidación y no a la terminación
definitiva de la existencia jurídica de la entidad, representa un menoscabo del
derecho al trabajo de los empleados o funcionarios que acompañan ese proceso
liquidatorio.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala
considera pertinente reiterar la jurisprudencia constitucional en relación con:
(i) Los límites a la facultad de la administración para adelantar
programas de reforma institucional que implique supresión de empleos; (ii) la
protección constitucional y legal a sujetos de especial protección dentro de
los procesos de modernización del Estado; (iii) establecerá el alcance
del precepto acusado; y (iv) con fundamento en las premisas mencionadas
se analizarán el cargo que resultó admisible.
Límites
a la facultad de la administración para adelantar reformas institucionales que
impliquen supresión de empleos
13.
La jurisprudencia de esta Corporación ha admitido que el cumplimiento pleno de
los fines esenciales del Estado exige la adecuación de la estructura orgánica
y  funcional de la administración a los cambios que imponen las dinámicas
contemporáneas en que se mueven las relaciones económicas, los avances
tecnológicos, las necesidades del servicio, la disponibilidad fiscal y las
transformaciones sociales y culturales[11]. Sin  embargo, ha
precisado que dichos procesos deben desarrollarse con plena observancia de los
postulados que inspiran el Estado Social de Derecho,  y bajo la orientación de
los principios y directrices que rigen la gestión pública (Art. 209 C. P.).
En
cuanto al primer aspecto, la administración no puede perder de vista que la
Constitución concibe el trabajo como un principio fundacional del Estado (Art.
1° C.P.), como un derecho individual y  como una obligación social que goza de
especial protección constitucional (Art. 25 y 53 C.P). Y en cuanto al segundo,
el pleno desarrollo del Estado Social de Derecho requiere que la actuación de
los poderes públicos esté ceñida a los principios de igualdad,  moralidad,
eficacia,  economía y celeridad, en procura de la satisfacción del interés
colectivo[12].
Para
el cumplimiento de tales propósitos, la Constitución contempla la posibilidad
de que, en todos los niveles, las autoridades públicas implementen programas de
reforma institucional para atender las nuevas exigencias y necesidades que el
cambio social genera. En este sentido ha previsto que en el nivel nacional, corresponde
al Congreso de la República la función de determinar la estructura de la
administración, crear, fusionar o suprimir ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos, así como crear o autorizar la
creación de empresas industriales del Estado y sociedades de economía mixta, e
igualmente reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones
autónomas regionales (CP. art.150-7). Por su parte, el Presidente de la
República goza de facultades de reordenamiento de la administración central
para lo cual le compete crear, fusionar o suprimir los empleos que esta demande
(CP. art.150-14), suprimir o fusionar organismos administrativos (CP.
art.189-15) y modificar la estructura de esas entidades (CP. art.189-16),
siempre de acuerdo a los principios constitucionales aplicables y a los
parámetros señalados en  la ley correspondiente.
14.
El impacto que estos procesos de reestructuración generan tanto en la
comunidad, en calidad de destinataria final del cumplimiento de la función
administrativa o del servicio público,  como en el sector de los trabajadores
de la entidad que es objeto de reestructuración, exige de las autoridades que obren
con suma cautela y diligencia, con miras a salvaguardar al máximo los derechos
e intereses legítimos de unos y otros. Así, frente a la comunidad en general, la
Administración debe respetar los principios que de conformidad con el artículo
209 de la Constitución gobiernan la función administrativa, tales como la igualdad,
la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la
publicidad. Y frente a los trabajadores surge una clara obligación de respeto a
sus derechos fundamentales en el marco de las relaciones laborales[13].
Al
pronunciarse sobre disposiciones que contemplan procesos de renovación o
reestructuración administrativa, la Corte ha subrayado que las plantas de
personal no pueden ser consideradas estructuras pétreas; por el contrario, son
susceptibles de sufrir cambios más o menos profundos según la dimensión de la
reforma que se plantee. No obstante, ha reconocido también la necesidad de
observar ciertos cánones con miras a reducir los traumatismos en aquellos
eventos en los cuales sea necesario prescindir de trabajadores. Sobre el
particular, esta Corporación explicó:
“(…) La Corte ha señalado, en reiteradas ocasiones,
que la estructura de la administración pública no es intangible sino que puede
reformarse incluyendo una readecuación de la planta física y de personal de la
misma. La reforma de las entidades y organismos sólo será procedente si,
conforme a los mandatos constitucionales, se ajusta a las funciones asignadas a
los poderes públicos y no vulnera los derechos fundamentales de los ciudadanos,
en especial, los derechos laborales de los servidores públicos (C.P., A rts. 53
y 58)”[14].
Con
fundamento en lo anterior puede sostenerse que la validez de un proceso de reestructuración
que adopte el legislador depende de que se haya producido dentro  de los
principios que rigen la administración pública, contemplando estrategias para
la protección de los derechos de los trabajadores, y cuidando que las actuaciones
a través de las cuales se materializa no exceda los límites legalmente
establecidos para realizarlo. De tal manera que el retiro proveniente de la
fusión o supresión de empleos “debe ir acompañado de las garantías
necesarias para que el trabajador no quede desprotegido en sus derechos y el
proceso en sí no se convierta en un elemento generador de injusticia social”[15].
En
posteriores oportunidades[16] la Corte ha reafirmado
la posibilidad de alterar las plantas de personal, pero dejó en claro que esas
atribuciones de la administración están enmarcadas en el respeto de algunos
criterios, en concreto, la observancia de los derechos fundamentales, teniendo
presente que “como regla general, los procesos de reestructuración deben
procurar garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores”, y sólo
cuando ello no es posible hay lugar al pago de la correspondiente
indemnización.
15.
En suma, la Constitución autoriza los procesos de reestructuración de la
administración central (Arts. 150.7 y 189.14), los cuales deben obedecer al
cumplimiento de los fines que inspiran el Estado Social de Derecho (Art. 1°);
en el curso de los mismos, resulta admisible la supresión, fusión o creación de
empleos, pero las actuaciones de la administración deben ceñirse a los
principios que orientan la función pública (Art. 209), y contemplar e
implementar mecanismos que preserven los derechos de los trabajadores.
16.
Dentro de los instrumentos que ha previsto el legislador para proveer
protección a los derechos de los trabajadores, en el marco de los procesos de
reestructuración del Estado, se encuentra el denominado retén social, al que
aluden algunos de los intervinientes para justificar la constitucionalidad del
precepto. Procede la Sala a hacer una breve referencia al alcance material y
temporal de este mecanismo de garantía de la estabilidad laboral reforzada,
aplicable a individuos considerados sujetos de especial protección
constitucional.
De
las medidas afirmativas y la protección laboral reforzada, en los procesos de
reestructuración del Estado. Retén social: ámbito material y temporal.
17. El artículo 13 de la Constitución Política estableció
para el Estado los imperativos de procurar que la igualdad sea real y efectiva,
de adoptar medidas en favor de los grupos discriminados y marginados, y de
proteger a aquellas personas en circunstancias de debilidad manifiesta.[17]
Uno de los instrumentos tendientes a lograr el cumplimiento de este mandato
constitucional en el Estado Social de Derecho son las acciones afirmativas[18],
cuya implementación, en primer lugar, corresponde al legislador.
En
este contexto constitucional se enmarca la protección laboral reforzada
denominada “reten social”, por medio de la cual se buscó que en los procesos de
reforma institucional, se otorgara una protección más intensa que a los demás
servidores públicos, en materia permanencia y estabilidad en el empleo a las
madres cabeza de familia sin alternativa económica, a las personas con
limitación física, mental, visual o auditiva, y a los servidores que al momento
de la liquidación estuviesen próximos a obtener su pensión de jubilación o de
vejez. De no contarse con tal protección, en virtud de la fusión,
reestructuración o liquidación de las entidades públicas objeto del programa de
renovación referido, esas personas quedarían desprotegidas y cesantes
laboralmente, al igual que sus hijos menores o aquellas personas que
dependieren económica o afectivamente de ellas[19]. Es dentro de esta
finalidad en donde se inscribe la protección laboral reforzada prevista la ley
790 de 2002.
18.
En este sentido conviene recordar que con el propósito de preservar los límites
que la Constitución impone a la reforma de la estructura laboral de la
administración pública, dentro del  “Programa de Renovación” institucional, el
Gobierno Nacional fijó inicialmente unos los lineamientos generales contenidos la
Directiva Presidencial No. 10 del 20 de agosto de 2002, en la cual se señaló
dentro de las acciones a corto plazo tendientes a la reestructuración y
liquidación de las entidades que forman parte del sector central del Estado colombiano,
la austeridad en el gasto público como medio para aliviar de inmediato la
situación del fisco y la economía nacional y poder realizar mayores gastos de
inversión con los recursos que resultaren de ese ahorro.
No
obstante en la misma directiva se previó que  (…) “Para que la dimensión de
la fuerza laboral de la administración sea la adecuada, estas medidas
inmediatas deberán complementarse con la fijación de una meta de reducción de
los costos de funcionamiento con la que deberá comprometerse el Gobierno en su
totalidad. No obstante, la política del ¨retén social¨ deberá aplicarse en los
procesos de reforma: se garantizará la estabilidad laboral de las madres
solteras cabeza de familia, los discapacitados y los servidores próximos a ser
pensionados. Igualmente se establecerá y reglamentará un sistema de
bonificación para la rehabilitación de los servidores públicos del Estado cuyo
cargo sea suprimido como consecuencia del proceso de reforma de la
administración pública”[20].
19.
Los anteriores lineamientos fueron desarrollados por la Ley 790 de 2002, la Ley
812 de 2003 y los decretos 190 y 396 de 2003, en los que se previó la creación
del denominado retén social. Esta figura se circunscribe específicamente a los
programas de renovación o reestructuración de la administración pública del
orden nacional y tiene por finalidad  garantizar la estabilidad laboral y el
respeto a la dignidad humana para las personas que de hecho se encuentren en la
situación de cabezas de familia[21], los discapacitados y
los servidores públicos próximos a pensionarse.[22]
Al
respecto el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, dispuso lo siguiente:
“ARTÍCULO 12. PROTECCIÓN ESPECIAL. De
conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no
podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación
de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa
económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los
servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de
servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término
de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.”[23]
Por
su parte el artículo 13 de la Ley 790 de 2002, reguló lo relativo a la
aplicación en el tiempo de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 13. APLICACIÓN EN EL TIEMPO.
Las disposiciones de este Capítulo se aplicarán a los servidores públicos
retirados del servicio a partir del 1o. de septiembre del año 2002, dentro del
Programa de Renovación de la Administración Pública del orden nacional, y hasta
el vencimiento de las facultades extraordinarias que se confieren en la
presente ley.”
En la sentencia C-991 de 2004, esta Corporación se declaró inhibida de
fallar sobre el aparte “y hasta el vencimiento de las facultades
extraordinarias que se confieren en la presente ley” por carencia actual de
objeto. La Corte expuso como fundamento de su decisión que la misma fue
derogada tácitamente por el artículo 8º, literal D, último y penúltimo incisos
de la Ley 812 de 2003.
20.
El Gobierno Nacional, expidió el Decreto 190 de 2003, mediante el cual se
reglamentó parcialmente la Ley 790 de 2002, y en su artículo 16 estableció que
las disposiciones allí contenidas se aplicarían a partir del 1° de septiembre
de 2002, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública del
orden nacional, y hasta su culminación, la cual no podría exceder, en todo caso,
el 31 de enero de 2004. Esta disposición fue considerada por la Corte  violatoria
de la Constitución, y así lo determinó la Sala Primera de Revisión  en la
sentencia T-792 de 2004, al considerar que introducía una limitación que no
estaba autorizada por la Ley que le daba validez (790/02). Por esta razón, la
Corte hizo prevalecer la Constitución e inaplicó el artículo 16 del Decreto 190
de 2003.
21.
De otro lado, el Congreso de la República expidió la Ley 812 de 2003, que
contiene el Plan Nacional de Desarrollo para los años 2003 – 2006[24],
regulación que en su artículo 8, literal d, estableció que los beneficios contemplados
en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, se extenderían en el tiempo únicamente
hasta el 31 de enero de 2004, salvo en lo referente a las personas que
estuviesen próximas a pensionarse, las cuales permanecerían en ejercicio de sus
cargos.
22.
La Corte Constitucional mediante sentencia C-991 de 2004, declaró inexequible
la expresión “aplicarán hasta el 31 de enero de 2004”, contenida en  la
mencionada disposición al considerar que la norma establecía un trato
diferenciado para las madres cabeza de familia y los discapacitados respecto de
los prepensionados, a pesar que los tres grupos se encontraban
constitucionalmente en la misma posición, es decir, eran todos sujetos de
especial protección constitucional en virtud del artículo 13 de la
Constitución. Tras realizar un juicio de razonabilidad de la medida, la Corte
concluyó que la limitación temporal para las madres o padres cabeza de familia
y los discapacitados era desproporcionada y declaró la inconstitucionalidad de
la limitación temporal.[25]
23.
Aunque la protección laboral reforzada que el legislador otorgó a aquellas
personas que se encontraban en las condiciones descritas por el artículo 12 de
la ley 790 de 2002, se circunscribió en su momento, a aquellos trabajadores que
eventualmente pudieran verse afectados en desarrollo del programa de renovación
de la administración pública, la Corte Constitucional ha sentenciado[26]
que dicha protección, es de origen supralegal, la cual se desprende no
solamente de lo dispuesto en el artículo 13 de la Constitución que establece la
obligación estatal de velar por la igualdad real y efectiva de los grupos
tradicionalmente discriminados y de proteger a las personas en circunstancias
de debilidad manifiesta, sino de los artículos 42, 43, 44 y 48 superiores; se
trata en consecuencia de una aplicación concreta de las aludidas garantías
constitucionales que están llamadas a producir sus efectos cuando quiera que el
ejercicio de los derecho fundamentales de estos sujetos de especial protección
pueda llegar a verse conculcado.
En
suma, la implementación de este tipo de medidas responde a imperativos
constitucionales que se desprenden de los artículos 13, 42, 43 y 44 superiores,
entre otros, y que constituyen en sí mismos fines esenciales en el Estado
Social de Derecho[27].
24.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, tal como se indicó en anterior aparte, el
límite temporal previsto en el literal D del artículo 8 de la Ley 812 de 2003 y
en el artículo 16 del Decreto 190 de 2003, fue declarado inexequible por vulnerar
mandatos constitucionales de superior jerarquía (C-991/04), la Corte precisó en
sentencia de unificación (SU-388 y SU- 389 de 2005), posteriormente reiterada
por las Salas de Revisión que el límite temporal establecido para la protección
constitucional derivada del retén social era la terminación definitiva de la
existencia jurídica de la empresa, o el momento en que quede en firme el acta
final de la liquidación. En tal sentido, tomando en consideración la
declaratoria de inexequibilidad del límite temporal establecido para la
protección,  ordenó en el caso de la liquidación de Telecom el reintegro de las
actoras a sus cargos o a otros de igual o superior jerarquía “(...) sin solución
de continuidad desde la fecha en la cual fueron desvinculados de la entidad y
hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa.”[28],
o en otras palabras  “hasta tanto no quede en firme el acta final de la
liquidación (...)”[29].  (Se destaca).
En
relación con este mismo particular, luego de efectuar un detenido análisis
acerca de la evolución normativa y jurisprudencial del término para la
aplicación de la protección derivada del retén social, la Corte subrayó en
providencia T-1239 de 2008, que luego de la sentencia C-991 del 12 de octubre
de 2004, “(…) el retén social no tenía limite temporal alguno, es decir, que
las normas que lo integraban se prolongaban hasta la liquidación definitiva de
la entidad, es decir, hasta la culminación jurídica de la misma”.
25.
En conclusión, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, si bien el amparo
otorgado en el retén social no puede tener límites temporales arbitrarios (como
el impuesto por el Decreto 190 de 2003 y por la Ley 812 de 2003), la protección
de las personas beneficiarias del retén social y la estabilidad laboral reforzada
de la que son titulares solo puede ser extendida mientras se encuentre vigente
el proceso liquidatorio de la entidad correspondiente. Una vez culminado éste y
extinguida jurídicamente la entidad o la empresa, la protección conferida no
encuentra fundamento en derecho para ser aplicada, dado que la persona jurídica
que debe otorgarla dejó de existir.[30]
26. Una precisión adicional se hace necesaria en relación
con el alcance de la protección de las personas próximas a pensionarse en el
contexto de los procesos de renovación de la administración pública. Un examen
minucioso de la jurisprudencia de la Corte sobre la materia, permite sostener
que existen concepciones de diferentes Salas de Revisión acerca del concepto de
prepensionado o persona próxima a pensionarse, y el límite temporal en que es
factible mantener la protección de permanencia y estabilidad reforzada de estos
destinatarios, que en apariencia podrían considerarse contradictorias.
Así, en algunas decisiones se ha
considerado que “la
noción de persona próxima a pensionarse, en el nuevo contexto jurídico[31],
debe formularse en relación con el término de liquidación de las empresas
objeto del programa de renovación de la administración pública. Por tanto, se
considerarán prepensionados aquellas personas próximas a pensionarse que
cumplan con los requisitos para tal efecto dentro del término de liquidación de
la empresa, fijado por el acto que la suprime y hasta tanto se liquide y se
extinga su personalidad jurídica”[32].
Por otra parte, en
otras decisiones se ha  sostenido que “[L]a protección de las personas próximas a pensionarse
debe extenderse durante todo el proceso de renovación de la administración
pública, del mismo modo que ha ocurrido con las madres y padres cabeza de
familia sin alternativa económica y las personas discapacitadas, siempre y
cuando la reestructuración o liquidación de la entidad se haya realizado dentro
del programa de renovación de la administración nacional.  (…) Adicionalmente,
las personas próximas a pensionarse son, a partir de la sentencia de la Corte
[C-991 de 2004], las que adquirían el derecho a pensionarse dentro de los 3
años siguientes a la reestructuración de la entidad[33]”.
En decisiones más recientes, con
propósito de garantía y unificación, la Corte ha señalado sobre el particular:
“[L]a
vigencia de la garantía de los beneficios del retén social a los denominados
“prepensionados”, no puede ser interpretada en términos restrictivos respecto
del acceso del derecho a la pensión. Esto es, que dicha vigencia está
determinada por el aparte final del artículo 12 de la Ley 790 de 2002, al
establecerse que se protege únicamente a personas a quienes les falte, en edad
y tiempo para pensionarse, 3 años o menos, contados a partir de la promulgación
de la mencionada Ley (27 de diciembre de 2002). Pues, con ello se desconoce que
la Ley 812 de 2002 (art 8°), posterior a la Ley 790 citada, modificó la
vigencia del reconocimiento de la aplicación de los beneficios del retén
social. Y, en materia de los sujetos protegidos llamados “prepensionados”,
determinó que la garantía de su derecho contenido en la protección laboral
especial del retén social, debería respetarse hasta el reconocimiento efectivo
de la pensión.
Si
bien, la Ley 812 en mención no derogó expresamente el término de vigencia del
artículo 12 de la Ley 790 de 2002, en relación con los “prepensionados”, sí
dejó la duda consistente en cómo debía entenderse dicha vigencia. Y, la Corte
Constitucional ha encontrado que la interpretación que solventa la duda descrita,
no puede ser aquella más gravosa para los derechos de seguridad social de los
trabajadores de las entidades estatales en proceso de liquidación. Por ello,
estableció que la contabilización de los 3 años a partir de los cuales una
persona adquiere la calidad de “prepensionado” no parte de la vigencia de la
Ley 790 de 2002,  sino que se contabilizan a partir de la reestructuración
efectiva de la correspondiente entidad de la administración pública, en virtud
de la Ley 812 de 2003. La cual como se explicó más arriba, se ha calculado
indistintamente desde la fecha de expedición de las normas que inician el
proceso de liquidación o, como es el caso de la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento
en liquidación[34], desde la fecha del acto
que suprime el cargo (desvinculación efectiva) o la terminación del contrato
laboral[35].
27. Dado que la garantía de la protección reforzada que se
ha configurado en favor de las personas consideradas de especial protección
constitucional, depende de la determinación de una reglas claras que faciliten
su inequívoca aplicación en los casos concretos,  y que de otra parte, esta
Corporación ha considerado que no se trata de un derecho absoluto[36],
o que pueda mantenerse de manera indefinida[37],  se
hace necesario precisar los alcances de la protección y las  condiciones que
permiten generar una expectativa jurídica de esta naturaleza. Procede la Sala a
armonizar los planteamientos que han desarrollado las diferentes Salas de
Revisión sobre el tema, a fin de establecer un criterio unificado.
Las posturas previamente reseñadas, antes que
contradictorias resultan complementarias en tanto que se refieren, a tres
aspectos distintos que tienen relevancia para la determinación del alcance de
la garantía. De un lado, (i) la determinación de quien puede
considerarse persona próxima a pensionarse (definición de prepensionado); (ii)
el momento a partir del cual se contabilizaría el parámetro temporal
establecido para definir la condición de prepensionado; y (iii) el
tiempo o la condición dentro de los  cuales resulta  material y jurídicamente
factible mantener la protección.
28. En cuanto al primer aspecto, tiene la condición de
prepensionado para efectos de la protección reforzada reconocida por el
legislador a sujetos de especial vulnerabilidad, en el contexto de procesos de
renovación de la administración pública, el servidor público próximo a
pensionarse al cual le falten tres (3) o menos años para reunir los requisitos
de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el disfrute
de la pensión de jubilación o vejez. Esta conclusión se encuentra
suficientemente sustentada en el siguiente análisis de la Corte:
“La Sala considera que la incorporación
del retén social al plan de renovación de la Ley 812 hace inaplicable el
término de vigencia conferido por la Ley 790 de 2002, por lo menos en lo que
hace referencia a la fecha a partir de la cual debe empezar a contarse el
periodo de protección de 3 años. No obstante, ese lapso abstracto dentro del
cual la persona debe adquirir el derecho a pensionarse, como condición para
recibir los beneficios del retén social -los 3 años- debe conservarse, pues
constituye el término que a ojos del legislador define a quien está próximo a
pensionarse.
“En conclusión, el legislador estableció
en 3 años como el lapso dentro del cual una persona puede considerarse próxima
a pensionarse. Con ello consagró un plan de transición por dicho lapso. Este
término debe ser respetado por la Corte. Lo que fue modificado, gracias a la
vigencia de la Ley 812, es la fecha, el momento histórico, a partir del cual
deben contabilizarse esos 3 años[38]”.
29. En relación con el segundo aspecto,
es decir el momento histórico a partir del cual se contabilizarían esos tres
(3) años, este debe adecuarse al nuevo contexto normativo generado por la
expedición de la Ley 812 de 2003 y el pronunciamiento de la Corte efectuado en
la sentencia C-991 de 2004 sobre esta norma.  En ese nuevo marco, la
jurisprudencia ha estimado que el término de tres (3) años o menos, debe
contabilizarse a partir de la fecha en que se declara la reestructuración de la
entidad de la administración pública[39], así se deriva de la siguiente
consideración:
“En otras palabras, el hecho de que el
retén social propulsado por la Ley 812 se hubiera desarticulado del programa
provisional de la Ley 790, hace que también se desligue de la fecha de
vencimiento fijada por la Ley 790. Este desprendimiento de las restricciones
del régimen transitorio de la Ley 790 obliga a reconocer que la definición de “persona
próxima a pensionarse” debe ajustarse esta nueva realidad jurídica, a esta
incorporación jurídica de la figura en un régimen de mayor duración, y que, por
tanto, el momento en que deben empezar a contarse los 3 años de protección para
las personas próximas a pensionarse no pueda ser el de la fecha de promulgación
de la Ley 790 de 2002 –por ser éste el régimen anterior, que tenía vigencia
transitoria- sino el de reestructuración efectiva de la entidad de la
administración pública objeto de renovación, en virtud de la Ley 812 de 2003”[40].
Y agregó que:
(…) [L]as personas próximas a
pensionarse son, a partir de la sentencia de la Corte [C-991/04], las que
adquirían (sic) el derecho a pensionarse dentro de los 3 años siguientes a la
reestructuración de la entidad.[41]”
Ahora bien, el momento en que se produce
la “reestructuración efectiva de la administración pública” objeto de
renovación ha sido entendida por la Corte de dos maneras: (i) desde la fecha de
expedición de las normas que inician el proceso de liquidación; o (ii) desde la
fecha del acto que suprime el cargo o se produce la desvinculación efectiva, o la
terminación del contrato laboral.
Encuentra la Sala que la interpretación
que garantiza de manera más acorde a los fines de la protección los derechos de
los prepensionados es aquellas que entiende que la protección surge desde el
momento mismo en que empiezan a regir las normas que inician el proceso de
liquidación. Esta interpretación se ajusta así mismo al propósito primigenio de
la Ley 790 de 2002 que estableció la protección a partir de la promulgación de
esa ley; es a partir de la decisión legal de reestructuración de la entidad que
se genera  el riesgo para los derechos de los destinatarios de la protección, y
debe surgir la protección reforzada.
30. Finalmente, en relación con el
tercer aspecto, es decir el lapso durante el cual es posible mantener la
protección de estabilidad  reforzada para las personas próximas a pensionarse,
la jurisprudencia ha desarrollado un criterio uniforme aplicable a todos los
grupos protegidos por la Ley 790 de 2002 (madres y padres cabeza de familia,
discapacitados y prepensionados), consistente en que dicha protección solamente
puede ser sostenida durante el tiempo por el cual se prolongue el proceso de
liquidación, y hasta la extinción material y jurídica de la entidad sometida a
dicho proceso.
En la sentencia de unificación SU- 389 de 2005, la Corte
precisó que “(…) La protección de que goza y es acreedora la demandante, en
el presente caso, “retén social”, deberá extenderse en el tiempo hasta tanto no
se efectúe el último acto que ponga fin a la vida jurídica de la empresa
accionada”.
En relación con la situación específica de los
prepensionados ha precisado en su más reciente jurisprudencia que la protección
durará “hasta cuando se reconozca la pensión de jubilación o vejez o se de
el último acto de liquidación de la entidad, lo que ocurra primero”[42].
Adicionalmente, ha señalado que cuando no es posible el
reintegro, el ente en liquidación, por intermedio de la empresa liquidadora, y
a cargo de quien asuma el pasivo pensional de la empresa o institución extinta,
deberá garantizar la realización de los aportes en pensión hasta tanto la
persona próxima  a pensionarse cumpla con el requisito para acceder a dicho
derecho[43].
31. En suma, tiene
la condición de prepensionado, y por ende, sujeto de protección a la
estabilidad laboral reforzada, en el contexto de un programa de renovación de
la administración pública del orden nacional, el servidor público próximo a
pensionarse que al momento en que se dicten las normas que ordenen la supresión
o disolución de la entidad en la que labora, le falten tres (3) años o menos
para cumplir los requisitos requeridos para que efectivamente se consolide su
derecho pensional. Esta protección se mantendrá hasta cuando se reconozca la
pensión de jubilación o vejez, o se de el último acto de liquidación de la
entidad, lo que ocurra primero.
Bajo las anteriores premisas
procede la Corte a pronunciarse sobre el cargo que halló apto para una decisión
de mérito, consistente en la presunta vulneración del artículo 25 de la
Constitución en que habría incurrido el legislador al prever en el inciso 2°
del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006 que al vencimiento del término de
liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y
terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen
laboral aplicable.
Análisis de
constitucionalidad del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006.
Algunas precisiones sobre
el alcance normativo del precepto acusado
32. La primera consideración
que debe hacer la Sala, a efecto de establecer el contexto normativo en que fue
expedido el precepto acusado, consiste en subrayar que la norma forma parte de
una regulación cuyo propósito es el de establecer el  procedimientos para la “liquidación
de la entidades públicas del orden nacional[44]”. En este
sentido el artículo 1° de la ley cobija dentro del ámbito de su aplicación a “las
entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las
cuales se haya ordenado su supresión o disolución, (…) las Sociedades Públicas,
las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por
ciento (90%) y las Empresas Sociales del Estado”.
Sobre el particular, en la
exposición de motivos del proyecto de ley que culminó  en la Ley 1105 de 2006, se
sostuvo:
“La finalidad del proyecto es introducir algunas
modificaciones al procedimiento administrativo de la liquidación de la
entidades públicas suprimidas o disueltas en ejercicio de las atribuciones
conferidas por el artículo 52 de la Ley 489 de 1998.[45]”
Esta precisión tiene
relevancia para señalar que se trata de una norma que se inserta dentro del
régimen normativo establecido para regular “Programas de renovación de la
administración pública” a los que alude la Ley 790 de 2002, norma esta que
estableció el denominado retén social, con “la finalidad de garantizar,
dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la Nación, un adecuado
cumplimiento de los fines del Estado (…)[46]”.  De manera que
al haberse proferido – la norma acusada- en el contexto de la política de
renovación de la administración pública  propuesta por el Gobierno Nacional, debe
interpretarse en concordancia con los preceptos que contemplan las protecciones
derivadas del denominado retén social, previstas en la Ley 790 de 2002 y los
desarrollos que ha efectuado la jurisprudencia de esta Corporación respecto de
aquellos grupos humanos considerados destinatarios de una especial protección
constitucional.
Así lo ha subrayado la Corte: “La protección a las
personas próximas a pensionarse debe extenderse durante todo el proceso de
renovación de la administración pública, del mismo modo que ha ocurrido con las
madres y padres cabeza de familia sin alternativa económica y las personas
discapacitadas, siempre y cuando la reestructuración o liquidación de la
entidad se haya realizado dentro del programa de renovación de la
administración nacional [47].”
(Se destaca).
33. En lo que concierne al
contenido normativo específico demandado, se observa que el artículo 8° de la
Ley 1105 de 2008[48], establece el plazo - 30
días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones - dentro del cual el
liquidador de una entidad pública sometida a proceso de reestructuración o
disolución y a la consecuente liquidación, debe elaborar un programa de
supresión de cargos, determinando el personal que, por la naturaleza de sus
funciones, debe acompañar el proceso liquidatorio.
El inciso segundo - segmento
acusado-  contempla que “al vencimiento del término de la liquidación quedarán
automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones
laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable”.  (Se
destaca).
34. El término de la
liquidación, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1° del artículo 2°
de la ley, se establecerá en el acto que ordena la supresión o disolución el
cual será fijado teniendo en cuenta las características de la entidad. La misma
norma prevé que si la liquidación no concluye en dicho plazo, el Gobierno podrá
prorrogar el plazo inicialmente fijado, mediante acto administrativo
debidamente motivado.
Al respecto se señaló en la
exposición de motivos:
“El artículo 2° busca modificar el parágrafo 1° del
artículo 2° del Decreto 254 de 2000, para que el plazo de la liquidación se
fije el acto que ordena la supresión o disolución, en consideración a la
características de la respectiva entidad, esto es, su tamaño por razón del
volumen de su patrimonio, la cantidad de servidores públicos vinculados, el
número y lugar de sedes en el territorio nacional y, en general, cualquiera
otra consideración que pueda incidir en el trámite de su liquidación. Por se
diferente el grado de complejidad de las entidades suprimida o disueltas, se
estima prudente que la evaluación del plazo requerido para su liquidación la
haga el presidente de la República frente a cada caso, al momento de ordenar la
supresión o disolución. Fijar anticipadamente un plazo máximo, prorrogable por
uno igual, ha generado un plazo común de dos años, aún para entidades que por
su tamaño pueden realizar su liquidación en menor tiempo”[49].
35. Tal
como se desprende de los antecedentes de la disposición acusada el motivo que
indujo a la modificación, mediante este precepto, del artículo 8° del Decreto
254 de 2000, fue la excesiva duración de los procesos de liquidación, originada
según la iniciativa legislativa, en los prolongados trámites orientados a
obtener autorizaciones para la desvinculación de los servidores públicos
cesantes a consecuencia de la liquidación. Sobre el particular se lee la
exposición de motivos:
“El artículo 8° busca superar los escollos derivados
del prolongado trámite de las autorizaciones judiciales para desvincular los
servidores que, por el cese de actividades de la entidad en liquidación, quedan
sin ocupación. Mantener y remunerar servidores, sin que desempeñen ninguna
función, es contrario a los principios que rigen la función pública”.
36.
En el curso de los debates parlamentarios se puso de relieve la notable
diferencia que se puede presentar, en la práctica, entre el término formalmente
establecido en el acto que ordena la liquidación y el tiempo real que pueda
transcurrir hasta la extinción definitiva de la entidad. Al respecto en el
segundo debate en la  plenaria del Senado el ponente de la iniciativa sostuvo:
"(…) ¿cuál es el inconveniente de lo que está
sucediendo en los actuales momentos honorables senadores? ¿Que están pasando 5
años, 6 años, 7 años, 10 años, y no se procede a la liquidación de las
entidades del estado; eso lo que está generando es unos costos inmensos para el
país que ya mismo les voy a dar las cifras, pero para el caso específico que
usted me ha tocado honorable Senador mire, este proyecto y específicamente en
lo atinente al fuero sindical, busca superar los escollos del prolongado
trámite de las autorizaciones judiciales para desvincular los servidores que
por el cese de actividad de la entidad en liquidación quedan sin ninguna
ocupación honorable senador? Pero además, mantener y remunerar a esos
servidores, sin que desempeñen ninguna función es absolutamente
contrario a los principios que rigen la función pública en el país"[50].
37. Cabe destacar que el inciso
3° del artículo 7°  de la ley contempla el imperativo de obtener autorización
judicial para la desvinculación de los trabajadores que se encuentren amparados
por el fuero sindical, en los términos establecidos por la ley.
38. En conclusión, el precepto
normativo acusado fue expedido en el contexto de una regulación encaminada a
facilitar la aplicación de las disposiciones que contemplan procesos de
modernización o reestructuración de las entidades y órganos pertenecientes a la
administración pública del orden nacional. En el mismo se indica que la
terminación de las relaciones laborales se producirá “de acuerdo con el
respectivo régimen legal aplicable”.  En consecuencia, debe ser
interpretado en consonancia con las demás disposiciones legales que regulan los
regímenes a que pertenecen los servidores públicos desvinculados en virtud del
proceso de supresión o disolución, incluyendo los preceptos y reglas
jurisprudenciales que contempla instrumentos de protección reforzada de la
estabilidad laboral (retén social) para los sujetos en condiciones de  especial
vulnerabilidad
39. La expresión “al
vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los
cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el
respectivo régimen aplicable”, debe ser entendida y aplicada sin perjuicio
del régimen que se ha configurado, a partir de la Ley 790 de 2002 y posteriores
desarrollos jurisprudenciales, en favor de las personas titulares de la
protección a la estabilidad laboral reforzada derivada de la política social
denominada “retén social” ,en los términos precisados en los apartes
anteriores.
Análisis del cargo  por
presunta violación del artículo 25 de la Constitución.
40. A juicio de la ciudadana
María Fernanda Orozco Tous, el contenido del  inciso 2° del artículo 8° de la
Ley 1105 de 2006, representa un menoscabo a las garantías contempladas en  los
artículos 25 la Constitución, debido a que condiciona la duración y permanencia
de las relaciones laborales de las personas que acompañan el proceso de
extinción de la entidad, al término formalmente previsto para la liquidación, y
no a aquel en el que materialmente se desarrolle dicho proceso. Para la
demandante la terminación de las relaciones laborales, de manera general, debe
estar condicionada a la culminación de la existencia jurídica de la entidad
pública.
Sobre el particular observa la
Sala que el precepto acusado en efecto establece como límite temporal para la
supresión de los cargos existentes y la terminación de las relaciones laborales
el vencimiento del término previsto para la liquidación, el cual se
establecerá, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 2°, en el acto que
ordena la supresión o disolución de la respectiva entidad. Agrega, sin embargo,
que esa terminación de las relaciones laborales se surtirá “de acuerdo con
el respectivo régimen legal aplicable”.
41.
Para la Corte es claro que la  norma fue expedida con fundamento en facultades
que la Constitución atribuye al Congreso de la República; se inserta en el
marco del ejercicio de  la función de determinar la estructura de la
administración, y en el desarrollo la cual puede crear, fusionar o suprimir entidades
y órganos del orden nacional tales como ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos; así como crear o
autorizar la creación de empresas industriales del Estado y sociedades de
economía mixta, e igualmente reglamentar la creación y funcionamiento de las
corporaciones autónomas regionales (CP. art.150-7).
42.
La supresión de cargos y la consiguiente terminación de las relaciones
laborales en el marco de un proceso de renovación de la administración pública
encuentran así mismo respaldo en los  principios que rigen la gestión  pública,
en particular los de eficacia, economía y celeridad, en procura de la
satisfacción del interés general y el bien común (Art. 209 C.P.). No obstante,
tal como quedó establecido en el fundamento jurídico No. 14, tales procesos
deben ir acompañados de estrategias para que los derechos de los trabajadores
no queden desprotegidos, en procura de que se cumplan los fines que inspiran el
Estado Social de Derecho y se establezca un equilibrio entre las necesidades de
adecuación de la estructura orgánica y funcional de la  administración y los
derechos de los trabajadores.
43. La previsión contenida en
la norma acusada en el sentido que la supresión de los cargos y la terminación
de las relaciones laborales se producirán, de manera general, al vencimiento
del término de la liquidación, resulta razonable y compatible con los
propósitos de la Ley, orientada esta a establecer un procedimiento para la liquidación
de entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional. Se trata de una
consecuencia natural y obvia, en el marco de estos procesos de
reestructuración, en cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la
readecuación de las plantas de personal; la misma norma, como es también
admisible impone  al liquidador el deber elaborar un programa de supresión de
cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones
desarrolladas debe acompañar el proceso de la liquidación. No se advierte así
en tal regulación un ejercicio irrazonable o desproporcionado de las facultades
que la Constitución adscribe al legislador para establecer causales de retiro
del servicio de los empleados y funcionarios del Estado.
44. Lo que no resultaría
admisible, desde el punto de vista constitucional, es que estos procesos
estuvieren desprovistos de mecanismos orientados a preservar los derechos de
los trabajadores. En este sentido la norma acusada prevé que la terminación de
las relaciones laborales se producirá de acuerdo con el respectivo régimen
legal aplicable, expresión que a juicio de la Sala, comporta un imperativo
para la administración consistente en establecer una estrategia de retiro que
respete los derechos de los trabajadores, de conformidad con el régimen que le
es aplicable a cada uno de ellos. La norma no estipula un retiro genérico, sino
que ordena que el mismo tendrá en cuenta el estatuto aplicable de acuerdo con
la naturaleza de la vinculación: “de acuerdo con el respectivo régimen legal
aplicable”.  Es decir que permite un trato diferenciado según se trate de
funcionario de carrera, de servidores públicos amparados por el fuero sindical,
de trabajadores cobijados por una convención colectiva de trabajo, o de
personas respecto de las cuales se ha establecido un régimen protección
consistente en la estabilidad laboral reforzada, en virtud de su condición de
sujetos de especial protección constitucional.
45. En el caso de las personas
cobijadas por la protección laboral reforzada que ofrece el retén social, estas
cuentan con un estatuto jurídico específico establecido, en un principio por la
Ley 790 de 2002, y precisado posteriormente por la jurisprudencia de esta
Corporación en desarrollo de claros mandatos constitucionales. De tal manera
que cuando el precepto señala que las relaciones laborales subsistentes
terminarán “de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable” esta
salvaguarda produce sus efectos respecto de los individuos beneficiarios del
retén social, a quienes se les debe aplicar la regla relativa  a que su
vinculación se extenderá mientras subsista jurídicamente la entidad o empresa
sometida a liquidación.
En el caso de los
prepensionados, tal como se indicó en el fundamento jurídico 30, la protección se mantendrá hasta cuando se reconozca
la pensión de jubilación o vejez, no obstante que la vinculación termina con el
último acto de liquidación de la entidad, es decir con su extinción fáctica y
jurídica.
En el contexto de la norma
acusada, la protección a las personas que son destinatarias de la garantía de
la estabilidad laboral reforzada se debe proyectar en los planes de retiro que
debe efectuar  el liquidador. En efecto, le corresponde a este funcionario
identificar estas situaciones especiales que caen el ámbito de protección, a
fin de extender al máximo posible la estabilidad laboral de estos sujetos
dignos de la salvaguarda constitucional. Este máximo, se reitera, de acuerdo
con las premisas previamente establecidas  está determinado por la extinción
fáctica y jurídica definitiva de la entidad suprimida o disuelta, con las
protecciones específicas previstas para el caso de los prepensionados.
46. De tal manera que no es
admisible el planteamiento de la demandante en el sentido que todos los
trabajadores que acompañen el proceso de liquidación, independientemente de su
condición, deben permanecer hasta el último acto de la empresa en liquidación.
Esta prerrogativa ha sido reconocida únicamente a favor de las personas
cobijadas por el denominado retén social, en virtud de la protección más
intensa que les es debida, derivada de la especial situación de vulnerabilidad
reconocida por la Constitución. La supresión paulatina de cargos, en atención a
las necesidades que impone la naturaleza y características del proceso de
liquidación, constituye una decisión inherente a esa situación jurídico –
administrativa, y una potestad legítima del liquidador. Así mismo, el enunciado
que dispone suprimir los cargos y dar por terminadas las relaciones laborales
al momento del vencimiento del plazo estipulado para la liquidación, o de su
prórroga resulta igualmente compatible con las finalidades constitucionales que
persiguen estos procesos  de optimización de recursos, de mejoramiento de la
gestión pública, y de  adaptación del servicio público a los retos que impone
el cambio económico, social, con miras a la satisfacción del interés general, y
a la realización del bien común.
47. En consecuencia la Corte
declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 8° de la Ley 1105 de
2006 al constatar que fue expedida en ejercicio de facultades constitucionales
(Art. 150.7 y 125.4)); desarrolla los principios que orientan la función
pública (Art. 209); establece una salvaguarda para los derechos de los
trabajadores en el sentido que el retiro se debe sujetar al régimen jurídico
propio de su vinculación y su estatus; y esta protección cobija a las personas
beneficiarias del denominado retén social por lo que su retiro se debe efectuar
con sujeción al estatuto jurídico especial que les es aplicable, de conformidad
con la jurisprudencia de esta Corporación, reseñada en los fundamentos 17 a 31
de esta decisión.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el inciso 2°
del artículo 8° de la Ley 1105 de 2006.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y
archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento aceptado.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
“Por medio de la cual se modifica el Decreto – Ley 254 de 2000, sobre
procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del
Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”.
[2] Fol. 5 de la demanda.
[3] Cita las sentencias C-527
de 1994;  C-370 de 1999; T-575 de 2002; T-426 de 2003 y T-678 de 2001.
[4]
Sobre el punto, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-131 de 1993,
C-447 de 1997, C-250 de 1999, C-402 de 1999, C- 170 de 2004, C-865 de 2004,
C-1115 de 2004,  C-181 de 2005,  y C-980 de 2005. Una síntesis comprehensiva de
este precedente se encuentra en la C-1052 de 2001.
[5]
La claridad de la demanda se relaciona con el  deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
[6]
La certeza de las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad radica en que la demanda recaiga sobre una proposición
jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por
el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo
caso, no son el objeto concreto de la demanda.
[7]
Las razones son específicas si definen con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Constitución a través de la
formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma
demandada. El juicio de constitucionalidad se fundamenta así en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan.
[8]
Las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad gozan
de pertinencia cuando el reproche formulado por el peticionario es de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.
[9]
La suficiencia que se predica de las razones de la demanda de
inconstitucionalidad guarda relación con la exposición de todos los elementos
de juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del
precepto objeto de reproche.  La suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de
que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan “una duda mínima”
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que abre
realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad
que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional.
[10]
Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.
[11] Corte Constitucional,
sentencia T-587 d3 2008.
[12] Corte Constitucional,
sentencia C-880 de 2003.
[13] Cfr. Sentencia
587 de 2008.
[14] Sentencia C-074 de 1993,
criterio reiterado en C- 209 de 1997.
[15] Sentencia T-587 de 2008.
[16] Sentencia T- 512 de 2001
y T- 587 de 2008.
[17]
Artículo 13.- “(...). El Estado promoverá las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.
El Estado protegerá
especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o
mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los
abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”
[18]
Con la expresión acciones afirmativas “se designan políticas o medidas
dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de
eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que
los afectan, bien de lograr que los miembros de un grupo subrepresentado,
usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”.
(Corte Constitucional Sentencia C- 371 de 2000).
[19] Corte Constitucional, sentencia
SU-388 de 2005.
[20] http:www.anticorrupción.gov.co/marco/normas_ci_publico/DIRECTIVA
PRESIDENCIAL No. 10 de 2002. Consultada en octubre 19 de 2009.
[21] En la sentencia C-964 de 2003, la Corte
declaró la exequibilidad condicionada de algunas disposiciones de la Ley 82 de
1993, “Por la cual se expiden normas para apoyar de manera especial a la
mujer cabeza de familia”, en el entendido, que
los beneficios establecidos en dichos artículos a favor de las personas
dependientes de la mujer cabeza de familia se harán extensivos a los hijos
menores y a los hijos impedidos dependientes del hombre que, de hecho, se
encuentre en la misma situación que una mujer cabeza de familia, en los
términos y bajo el requerimiento del artículo 2 de la misma Ley.
[22]
Corte Constitucional, sentencias C-1039 de 2003 y T-587 de 2008.
[23]
El aparte “no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa
de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin
alternativa económica” del artículo referido fue declarado exequible de
manera condicionada por esta Corporación, mediante sentencia C-044 de 2004 “…en
el entendido de que la protección debe extenderse a los padres que se
encuentren en la misma situación, en aras de proteger la prevalencia de los
derechos de los niños y el grupo familiar al que pertenecen”. La expresión
“las madres” ya había sido previamente declarada exequible de manera
condicionada por la sentencia C-1039 de 2003 “en el entendido que la protección
debe extenderse a los padres que se encuentren en la misma situación, en aras
de proteger la prevalencia de los derechos de los niños y el grupo familiar al
que pertenecen”.
[24]
El Plan de Renovación de la Administración Pública y su protección del retén
social se convirtió en régimen obligatorio del Plan Nacional de Desarrollo
2003-2005 hasta el vencimiento de su vigencia, el 24 de julio de 2007, cuando
entró a regir la Ley 1151 de 2007 que contiene el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010.
[25]
Corte Constitucional, sentencia C-991 de 2004. Dijo la Corte: “Aplicando
la regla de la ponderación según la cual para que una limitación sea exequible
el grado del beneficio del fin buscado por el legislador debe ser tanto mayor
cuanto mayor sea la afectación del principio constitucional en colisión, se
tiene que el límite del 31 de enero de 2004 establecido en el último inciso del
artículo 8, literal D, de la Ley 812 de 2003 es inexequible.”
[26]
Setencias  C-184 de 2003; C-964 de 2003, C-044 de 2004, T-768 de 2005 y T-587
de 2008.
[27] Corte Constitucional,
sentencia T-768 de 2005.
[28] Corte Constitucional, Sentencias
SU-388 de 2005 y C-389 de 2006: En este sentido fueron ordenados los reintegros
de las madres y padres cabeza de familia.
[29] Corte Constitucional, sentencia
T- 792 de 2004 antes citada.
[30] Así lo ha entendido la
Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias T-792 de 2004, T-602 de
2005, T-726 de 2005, T-538 de 2006, T-570 de 2006, T-646 de 2006 y T-971 de
2006,  T-587 de 2008 en las que ha resuelto asuntos relacionados con Telecom-
en liquidación -.
[31]
Se refiere al contexto jurídico que se generó luego de la Ley 812 de 2003, y de
la declaratoria de inxequibilidad del límite temporal  establecido en esa ley,
contenida en la sentencia C-991 de 2004.
[32]
Esta concepción ha sido aplicada en la sentencias  T-1076 de 2009 (Sala Cuarta
de Revisión); T-338 de 2008 (Sala Novena de Revisión); T- 989 de 2008 (Sala
Novena de Revisión).
[33]
Esta concepción ha sido sostenida por la Sala Sexta de Revisión en las
sentencias T-009 de 2008 y T-1239 de 2008.
[34] T-1239 de 2008
[35] T-009 y T-1239 de 2008
[36] Sentencia T-587 de 2002.
Fundamento Jurídico 14.
[37] Sentencia  T-989 de
2008. Fundamento Jurídico 5.1.
[38] Criterio aplicado en la
sentencia T-009 de 2008 y T-1239 de 2009.
[39] Este es el criterio
sostenido el la T-089 de 2009.
[40] Sentencia T-009 de 2008.
[41] Sentencia T- 1239 de
2008.
[42] Sentencia T-089 de 2009.
[43] Así lo dispuso en la
sentencia T-089 de 2009 en la que ordenó el reintegro de una persona próxima a
pensionarse de la ESE Luís Carlos Galán Sarmiento y sentenció: “De no ser
posible el reintegro de la demandada, por intermedio de la empresa liquidadora
y a cargo de quien asuma el pasivo pensional de la extinta ESE Luís Carlos
Sarmiento, se deberá garantizar la realización de los aportes en pensión hasta
tanto la actora cumpla con el requisito para acceder a la pensión”.
[44]
Así se titula el Decreto 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006. Y
esta a su vez, se rotula “Por medio de la cual se modifica el Decreto – Ley
254 de 2000, sobre procedimientos de liquidación de entidades públicas de la
Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones”.
[45] Congreso de la República. Gaceta No. 592 de 2004.
Pag. 4 . El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 contempla  facultades para el
Presidente de la Republica para suprimir, disolver y liquidar entidades y
organismos administrativos del orden nacional  del sector central y del sector
descentralizados por servicios.
[46] Artículo 1° de la Ley
790 de 2002.
[47] Sentencia T- 1239 de 2008.
[48] Modificó el artículo 8°
del Decreto 254 de 2000.
[49] Congreso de la
República. Gaceta No. 592 de 2004. Pag. 5.
[50]
Gaceta del Congreso No. 36 de 2005, Ps. 21- 26, Fls. 86-90. Cita toma da de la
sentencia C- 735 de 2007, donde la Corte se pronunció respecto del inciso 3°
del  artículo 7° de la Ley 1105/06, declarando su exequibilidad.