T-069-01
Sentencia T-069/01
Sentencia
T-069/01
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad/MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Inexistencia
por pago de indemnización
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Reintegro al
cargo
PROCESO DE
REESTRUCTURACION DE ENTIDADES PUBLICAS-Eficiencia y racionalización del gasto público
Referencia:
expediente T-330.572
Acción de tutela instaurada por  Gloria Inés Hernández Gómez
y otros contra el Hospital de Caldas E.S.E.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D.C.,
veintiséis  (26) de enero de dos mil uno (2001).
La Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán
Sierra, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de sus
facultades constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA:
En el proceso de
revisión de los fallos adoptados por la Sala de Decisión Penal del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Manizales y la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela instaurada por los
señores Gloria Inés Hernández Gómez, Fabiola Sánchez Mesa, María Beatriz Trujillo
Toro, Yolanda Arango Arias, Isabel Cristina de los Ríos Otálora, Luz Mery
Murillo G., María Aidé Toro Quintero, Luz Marina Galvis Avila, Aura Lilia
Bustamante Acevedo, Julieta Loaiza Patiño, María Lucero Vargas Herrera, Luz
Dary Rivera Betancur, Gabriela Castaño Arias, María Amparo Corrales de la
Calle, María Esneda Hurtado González, Ana Lucía Sánchez Salgado, Doris Vallejo
Morales, Luz Dary Buitrago Sánchez, María Giselle Ramírez de Castaño, Bibiana
González Pachón, Libia Elvia Silva Quintero, María Edilma Torres Mazo, Gilma
Ramírez Galvez, Rubén Darío García Agudelo.  Así mismo, por las ciudadanas
María Lyda Sánchez Gaviria, Luz Mery Rincón Trujillo y María Amparo Quintero
Escalante, quienes, en escrito posterior a la demanda de tutela y antes de la
admisión de ésta, manifestaron su deseo de hacer parte de la acción por ser
objeto de las mismas vulneraciones denunciadas, contra el Hospital de Caldas
E.S.E..
I.       ANTECEDENTES
La parte actora
instauró acción de tutela en contra del Hospital de Caldas E.S.E., por
considerar que la entidad vulneró sus derechos a la igualdad, al trabajo, a la
salud y a la familia, con la decisión de suprimir los cargos que ocupaban en
dicho centro hospitalario, en el marco de un proceso de reestructuración en el
que,  en su concepto, fueron discriminadas por su calidad de empleados
cobijados por el régimen de retroactividad de cesantías anterior a la Ley 50 de
1.990, y por el cual habían optado voluntariamente como se lo garantizaba la
ley.
1.      La
demanda de tutela
Los demandantes
indican que laboran para el Hospital accionado desde hace más de 20 años en
promedio, en el cargo de auxiliar de enfermería, y que no accedieron a la
propuesta hecha por el mismo, en enero de 1995, para cambiarse al régimen de
cesantías que contempla la Ley 50 de 1.990, por no haberla encontrado favorable
a sus intereses económicos.
Señalan también que
la entidad hospitalaria demandada, en desarrollo de un  plan de ajuste
institucional, suprimió los cargos de todos aquellos auxiliares de enfermería
que no aceptaron acogerse al nuevo régimen de cesantías, lo que, en criterio de
los tutelantes, denota un trato injusto y desigual que descarta la utilización
de criterios técnicos y empresariales para determinar la planta de personal
óptima  y, la selección del personal de enfermería que debía ser retirado de la
institución, de acuerdo con los argumentos financieros alegados por la entidad.
Los accionantes
estiman que los anteriores hechos constituyen actos discriminatorios en su
contra, así como de retaliación y persecución laboral, que atenta contra sus
derechos a la igualdad, al trabajo, a la salud y a la familia.  Por ello,
pretenden que, como medida preventiva,  se ordene la suspensión de su despido,
hasta que se verifique el régimen de cesantías al que ellos pertenecen, así
como el de los auxiliares de enfermería a quienes no les fue suprimido su
cargo.
2.      Argumentos
de  la entidad demandada.
El gerente del
Hospital de Caldas E.S.E. allegó al expediente el oficio HGC-226-2000, en el
cual manifiesta que la reestructuración y ajuste en la planta de personal
obedece a criterios técnico- misionales, financieros, así como a algunos
estudios debidamente soportados por el Comité Interdisciplinario creado para el
efecto.  Igualmente, aclara que dicho proceso se realiza en cumplimiento del
Plan Nacional de Desarrollo para los años 1.999 a 2.002 (Ley 508 de 1.999), que
preceptúa la obligación de las Empresas Sociales del Estado de ajustar su
estructura organizacional y planta de personal para mejorar su capacidad de
gestión, de tal forma que se garantice su sostenibilidad a largo plazo.  Así
mismo, indica que para el efecto se contó con la colaboración de varias
autoridades, que permitieron la firma del Convenio de Desempeño No. 000429 del
20 de diciembre de 1.999.  Anexó con su escrito los documentos, que a su
juicio, soportan el proceso que la entidad ha venido adelantando y que se
enumerarán en acápite posterior.
A su vez, el
Presidente Delegado de la Junta Directiva de la entidad demandada, a quien el
juez de primera instancia ordenó notificar la demanda de tutela por haber
tomado parte en la decisión que los accionantes impugnan, contestó el libelo
señalando que los argumentos expuestos no son verdaderos.
Manifiesta que la
decisión de suprimir los cargos de los actores se tomó dentro del marco del
ajuste funcional y organizacional de la entidad, ajustándose a la nueva
legislación en materia de seguridad social, con base en estudios técnicos realizados
para tal fin, con el objetivo de hacerla viable financiera y socialmente, de
manera que, pueda prestar con calidad, eficiencia y oportunidad el servicio de
salud.  Agrega que dicho ajuste se  realizó  a través de la incorporación de
empleados públicos, supresión de algunos cargos, creación de otros y
mejoramiento del servicio y eficiencia en el uso de recursos y en el desarrollo
de procesos.
Adicionalmente,
realiza una breve explicación del régimen de cesantías de los servidores
públicos del sector salud, según la cual, se prohibe a las entidades asumir
prestaciones económicas que estén a cargo de fondos de cesantías, entidades de
previsión o de seguridad social (Ley 10 de 1.990) e igualmente se les prohibe
pactar, con sus servidores, retroactividad en las cesantías y se ofrece un
incentivo económico, consistente en el aumento del 15% sobre la asignación
básica mensual, para quienes manifiesten renunciar al régimen de retroactividad
de las cesantías (Decreto 439 de 1994).  En el caso de los servidores del
Hospital, expone que a aquellos que no expresaron su deseo de afiliarse a los
fondos privados de cesantías, la entidad los afilió a uno escogido por su
gerente, conservando el régimen de retroactividad.
Respecto de la
vulneración acusada, expresa que no es cierto que solamente  los cargos de las
personas que continuaron en el régimen de retroactividad de las cesantías hayan
entrado en el ajuste de la planta de personal, sino que la selección de los
mismos se hizo teniendo en cuenta criterios técnico- misionales, financieros,
de mayor eficiencia en el manejo del recurso y de los procesos, tendientes al
mejoramiento del servicio público de salud a cargo del Hospital, en
cumplimiento de las Leyes 508, 530 y 531 de 1999 y de la Constitución
Política.  Ilustra lo anterior diciendo que de las 90 auxiliares de enfermería
a quienes se les ajustó el cargo, 3 se encuentran en el régimen de rentabilidad
de las cesantías.  Así mismo, frente al número de auxiliares que permanecerán
en el cargo, señaló que 19 se encuentran en el régimen de retroactividad.
Además, que a las personas a quienes se les suprimieron sus cargos, se les
indemnizará conforme a lo establecido en las leyes.
Por lo anterior,
concluye que con la reestructuración de la entidad, de la cual hace parte la
supresión de los cargos de los accionantes, no se han vulnerado los derechos
que invocan, pues aquella se ha ejecutado bajo claros parámetros legales y con
sustento en serios estudios técnicos y científicos.
Finalmente,
considera que si los actores pretenden controvertir la legalidad del acto
administrativo que suprimió sus cargos, deben acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción  de lo contencioso
administrativo, pues la acción de tutela únicamente es procedente cuando no
existan otros recursos o medios de defensa judicial.
3.  Sentencias
que se revisan
3.1.  Primera
instancia
La Sala de Decisión
Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, mediante
sentencia del 29 de marzo de 2000, concedió el amparo del derecho a la
igualdad, al comprobar la discriminación de que fueron objeto los accionantes
por parte de la entidad hospitalaria demandada, y lo denegó en relación con los
demás derechos invocados, por no encontrarlos vulnerados.
En efecto, el a-quo
indicó que la acción de tutela sí era procedente, pues no se trataba de decidir
la permanencia de los accionantes en su trabajo, para lo cual existían vías
judiciales propias, sino de debatir el trato desigual del cual fueron objeto en
el momento de suprimir sus cargos, con respecto de aquellos que continuaron
vinculados a la entidad, en razón del régimen de cesantías que los cobijaba.
El fallador de
primera instancia, luego de examinar el abundante acervo probatorio, consideró
que si bien la reestructuración de la entidad siguió las pautas señaladas en la
ley, dentro de criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del
interés general, en el caso de los auxiliares de enfermería únicamente se
siguieron criterios económicos y empresariales, ignorando el beneficio
concedido a éstos de escoger el régimen de cesantías, el cual no puede ser
desconocido por leyes posteriores (C.P., arts. 53 y 58) y sancionándolos con la
supresión de sus cargos, pues no se observa precisamente otro motivo diferente
a l régimen de cesantías de los actores, para haber tomado la decisión que se
ataca.
Así las cosas, con
el fin de superar la que calificó como ostensible vulneración del derecho a la
igualdad e impedir que la injustificada discriminación en contra de los
demandantes continuara, la Sala ordenó la suspensión del Acuerdo por medio del
cual la Junta Directiva de la entidad accionada suprimió algunos cargos de
auxiliares de enfermería y ordenó su reintegro inmediato, en caso de que su
desvinculación ya se hubiera efectuado.
El magistrado
Eduardo Castaño González aclaró su voto, señalando que si bien el trato
discriminatorio del cual fueron objeto los actores constituye una violación de
su derecho a la igualdad, ello no deviene necesariamente en  reconocimiento
inalienable  del derecho a permanecer en sus cargos. En su criterio “la tutela
afecta el proceso de reestructuración, para que, bajo reglas claras, precisas,
concretas y sobre todo transparentes, se rehaga ese procedimiento, viciado por
la afectación de un derecho fundamental como es el de la igualdad, y
propiamente por que no se guarda proporción frente a la situación de otros
servidores de ese Ente administrativo”.
-        Impugnación
La entidad
accionada, por intermedio de su gerente y del presidente delegado de su junta
directiva, impugnó la sentencia de primera instancia, insistiendo sobre los
argumentos expuestos con anterioridad y aduciendo una falta de apreciación del
caudal probatorio, en su conjunto, por no haberse realizado un análisis de
fondo de las consecuencias de la decisión, en razón de la premura del tiempo
con que se falló.
Así pues, niega que
el único criterio para la supresión de los cargos haya sido el régimen de
cesantías al que pertenecen los accionantes, que la misma no constituye una
sanción o “retaliación” laboral en contra de aquellos por ese hecho, pues la
elección del régimen de cesantías de los actores se dio dentro de un contexto
temporal y legislativo distinto al de la decisión tomada, y que la supresión de
los cargos por los altos costos laborales que implican, entre otros criterios
técnicos tenidos en cuenta con tal efecto, no constituye una discriminación.
Ilustran lo anterior analizando las pruebas que, consideran, no fueron
examinadas juiciosamente por la Sala de decisión en primera instancia.
Señalan, en
consecuencia, que los criterios usados para la supresión de los cargos de
auxiliares de enfermería están contenidos en los estudios técnicos realizados para
la modificación de la estructura orgánica y la planta de empleados públicos,
los cuales se refieren al exceso de esos funcionarios con respecto del número
de camas promedio que debían atender. Dichos estudios, contratados con la
Universidad de Antioquia,  fueron resultado de la aplicación de la Ley 508 de
2.000 y elemento central de  la Propuesta de Reorganización Hospitalaria
aprobada por el Ministerio de Salud.
Sostienen también
que la política de reducción de costos laborales, desde el punto de vista del
régimen de cesantías, se aplicó a todo el personal de la entidad, pues de los
275 cargos suprimidos, únicamente el 33% correspondía al régimen de
retroactividad. Igualmente argumenta que, de los 773 servidores que continúan
laborando en el Hospital, 37,  es decir el 5%, están cobijados por dicho
régimen. Razones técnicas y de gasto eficiente del recurso, explican de otro
lado el que no se haya suprimido los cargos  de aquellas personas  próximas a
alcanzar su edad de jubilación, pues la supresión de su cargo resultaría  más
costosa prestacionalmente para la entidad.
Por último,
consideran que no existe congruencia entre las motivaciones del fallo que
impugnan y su parte resolutiva, pues en aquella se avala el proceso de ajuste
institucional, mientras que la decisión  se opone a ella, así como a los
pronunciamientos emitidos por la Corte Constitucional con relación a la
modernización del Estado.  Además, que la Sentencia que se impugna vulnera el
principio de prevalencia del interés general con el fin de garantizar la
prestación del derecho fundamental a la salud, máxime cuando la institución
atraviesa una grave crisis económica.
3.2.   Segunda
instancia
La Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 16 de mayo de
2000, revocó el fallo del a-quo y en su lugar negó el amparo del derecho
a la igualdad, por considerar que en el caso concreto la decisión sobre la
legalidad o no del acuerdo expedido por la Junta Directiva del Hospital de
Caldas, que suprimió los cargos de los demandantes y afectó sus derechos
particulares, debe ser tomada como consecuencia de un proceso ante la
jurisdicción de lo contencioso- administrativo, dentro del cual puede
solicitarse la suspensión de dicho acto.
Así las cosas,
manifiesta que, un pronunciamiento al respecto por parte del juez
constitucional invade la órbita del juez “competente”, con mayor razón, cuando,
en este caso, las pruebas no otorgan el absoluto convencimiento de que los
únicos auxiliares de enfermería afectados con la reestructuración de la entidad
son únicamente los que están cobijados por un régimen retroactivo de
cesantías.  En virtud de lo anterior, ordenó dejar sin efecto las
determinaciones tomadas en cumplimiento de la sentencia de primera instancia.
4.      Pruebas obrantes
dentro del expediente
4.1.   Copia de una circular informativa del
programa de ajuste institucional, por medio de la cual el Hospital de Caldas
informa a sus servidores los cargos que fueron suprimidos en desarrollo del
mencionado plan, clasificados según el área en la que se desenvolvían y
detallando su nombre, identificación, fecha de nacimiento, fecha de ingreso,
edad, tiempo de servicios, cargo, centro de costos, clase de vinculación y
régimen de cesantías al que pertenecen (fl. 8 a 22).
4.2.   Declaración rendida por una de las
accionantes, la señora Gloria Inés Hernández Gómez, según la cual: i)
informa que quienes interpusieron la acción solicitaron a la entidad el cambio
de régimen de cesantías para continuar vinculados a la institución, tal y como
ocurrió con algunos médicos del hospital; sin embargo la petición les fue
negada, ii) expresa que si el ajuste de personal estuviere sustentado en
un estudio técnico serio, no sería explicable que de la planta de médicos,
quienes gozan de altos salarios y primas técnicas, sólo se hubiera prescindido
de 9 de ellos, iii) Luz Gladys Salazar, una auxiliar de enfermería, fue
incluida en la lista de cargos suprimidos porque figuraba como empleada bajo el
régimen de retroactividad de cesantías, y luego reintegrada, pues realmente se
encuentra cobijada por el régimen de la Ley 50 de 1.990.  Anexó copia de un
comunicado de prensa en el que las auxiliares de enfermería manifiestan a la
opinión pública la situación de que son víctimas, copia de una petición proponiendo
fórmulas de concertación y copia de la correspondiente respuesta por parte de
la entidad accionada.
4.3.   El representante legal de la entidad
accionada, junto con su respuesta a la demanda de tutela, allegó copia de todos
los documentos que soportan el proceso de ajuste institucional que se lleva a
cabo en el Hospital, a saber:
·
Copias de las Leyes 530
y 531 de 1999.
·
Copias de los Acuerdos
156 y 157 de 1999 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
·
Copia del Estudio para
el Ajuste Institucional del Hospital de Caldas E.S.E. de julio de 1999.
·
Copia de las
Recomendaciones al Hospital de Caldas E.S.E. Proyecto A.R.P.A. (Análisis y
rediseño de Proyectos Administrativos) de septiembre de 1.996.
·
Copia del Diagnóstico
de la Situación Actual de la E.S.E. Hospital de Caldas, de agosto de 1.996,
elaborado por la Universidad de Antioquia.
·
Copia del Estudio
Técnico para la Modificación de la Estructura Orgánica y la Planta de Personal
de Trabajadores del Hospital de Caldas E.S.E., de diciembre de 1.999, realizado
por el Comité Interdisciplinario para el Ajuste Institucional de la entidad.
·
Copia del Convenio de
Desempeño Suscrito entre el Ministerio de Salud, el Departamento de Caldas, la
Dirección Seccional de Salud de Caldas, el Municipio de Manizales, la
Secretaría de Salud de Manizales y el Hospital de Caldas E.S.E.
·
Copia del Plan de
Evaluación y Seguimiento, dentro del Proyecto de Mejoramiento, Fortalecimiento
y Ajuste en la Gestión de las Instituciones Públicas de Servicios de Salud del
II y III Nivel de Complejidad del País, del Hospital de Caldas E.S.E., de
diciembre de 1.999.
·
Copia de la Resolución
No. HCG-010-2000 del 7 de febrero de 2.000, por medio de la cual se adopta el
Acuerdo H-003-2000.
·
Copia del Acuerdo
H-003-2000 emitido por la Junta Directiva de la entidad accionada por medio del
cual se suprimen dependencias, se suprimen y se crean cargos y se adiciona el
Acuerdo H-0006-99.
·
Copia de la Resolución
No. HCG-014-2000 del 17 de marzo de 2.000, por medio de la cual se adopta el
Acuerdo H-004-2000.
·
Copia del Acuerdo
H-004-2000, emitido por la Junta Directiva de la entidad accionada, por medio
de la cual se suprimen unos cargos de la planta de personal, incluyendo los de
los accionantes.
4.4.   Declaración del representante legal de
la entidad, señor José Dionisio Vargas Giraldo, en la que reafirma que el
criterio de selección para la supresión de cargos fue la búsqueda de la
racionalidad y eficiencia de los recursos de la entidad y que luego de un
estudio se determinó que las labores asignadas a los auxiliares de enfermería
podrían cumplirse con solo 366 de los 456 de la antigua planta de personal y a
un menor costo.  Igualmente, señaló que en la entidad, luego del ajuste, no
permanecen médicos cobijados por el régimen de retroactividad, pues los que
existían se cambiaron al régimen de la Ley 50 de 1990 a partir del 1o. de enero
de 2.000. El gerente del Hospital arrimó copia de la Acta No. 018-99 de la
Junta Directiva y copia del concepto jurídico emitido por la asesora jurídica
de la entidad, en la que se explican las razones por las que deben desecharse
las propuestas hechas por las auxiliares de enfermería.
4.5.   Oficio HCG-231-2000, mediante el cual el
señor gerente de la entidad explica, con respecto de la auxiliar de enfermería,
Luz Gladys Salazar, se le incluyó erróneamente en la lista de ajuste
institucional y actualmente desempeña su cargo, pues el registro de su edad
estaba equivocado en su hoja de vida y hubo “...errores en el cálculo de las
cuantías de algunas variables de asignación salarial y régimen de cesantías,
que al ajustarlas a la realidad y en concordancia con los criterios técnicos
del Ministerio de Salud, hizo que...la señora LUZ GLADYS, no llenara todos los
requisitos para ser incluidos en el ajuste.”
4.6. Relación de los auxiliares de enfermería
cuyos cargos no fueron suprimidos, especificando edad, tiempo de servicios y la
sección en que se desempeñan, indicando los que tienen retroactividad en las
cesantías (folios 109 a 121).
4.7. La Sala,
mediante auto del 19 de octubre del presente año, solicitó a la entidad
accionada un informe sobre el pago de la indemnización a favor de los
accionantes con motivo de la supresión de sus cargos, el cual fue objeto del
oficio HCAS 788-2000 del 27 de Octubre  de 2000 y en el que se certifica el
pago  de dicha indemnización  a la totalidad de los actores en este proceso.
4.8.Obra igualmente
en el expediente  comunicación de las accionantes Gloria  Inés Hernández Gómez
y María Beatriz Trujillo, recibida en  secretaría octubre 23  de 2000, en la
que se confirma el pago de dicha indemnización  y en la que se acompaña  copia
de la carta de los Actores en este proceso  a la Coordinadora general de
mejoramiento hospitalario  del Ministerio de Salud  con mención de algunas
propuestas alternativas, no aceptadas por la entidad  demandada, así como de la
sentencia  de segunda instancia emitida por  el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Manizales, Sala Penal,  del 1 de junio de 2000  en la que se
confirmó la decisión  del Juzgado Séptimo Penal  del Distrito judicial de
Manizales de tutelar  el derecho a la igualdad  de 8 auxiliares de enfermería
cobijadas por el mismo proceso de reestructuración, las cuales, según lo
afirman las actoras, se encuentran nuevamente vinculadas a la entidad en
cumplimiento del fallo de tutela señalado.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
Esta Sala es
competente para revisar las providencias de tutela antes reseñadas, con base en
la Constitución Política (arts. 86 y 241-9), en concordancia con el Decreto
2591 de 1991 (arts. 33 al 36) y, en cumplimiento del auto de fecha 25 de abril
de 2000, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro de esta
Corporación.
2.      Materia
sujeta a examen
Dentro del proceso
de reajuste institucional que las directivas del Hospital de Caldas, E.S.E.
adelantan con el fin de dar cumplimiento al plan de reorganización hospitalaria
aprobado por el Ministerio de Salud, a los accionantes en la presente tutela
les fueron suprimidos los cargos que ocupaban como auxiliares de enfermería, en
calidad de empleados públicos. Ellos  consideran que la salida de la
institución es producto del alto costo laboral que su permanencia representa,
por pertenecer al régimen de cesantías de retroactividad, anterior a la Ley 50
de 1.990, y no como lo pretende hacer ver dicho hospital, consecuencia de la
aplicación de criterios objetivos y razonables, pues los auxiliares de enfermería
que sí se acogieron al régimen de cesantías que contempla la citada Ley,
continuarán en sus cargos.  Así pues, estiman que dicha actuación constituye un
trato discriminatorio en su contra y atentatorio de sus derechos fundamentales
a la igualdad, trabajo, salud y a la familia, por lo que pretenden la
suspensión de la decisión de suprimir sus cargos.
Al respecto los
jueces de tutela se pronunciaron en forma distinta. El a quo concedió el
amparo sólo frente a la violación del derecho a la igualdad, por encontrar
demostrada la discriminación denunciada por los tutelantes, ordenando la
suspensión del acto mediante el cual se suprimieron los cargos y su reintegro
inmediato, en el evento de que la desvinculación ya se hubiere efectuado. El ad
quem revocó el fallo y negó el amparo, señalando que para dicha
controversia existía otro medio de defensa judicial, pues la presunta violación
podía ser debatida a través de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, mediante la acción de nulidad, dentro del cual puede
solicitarse la suspensión del acto. Máxime cuando, en su criterio, del material
probatorio no podía concluirse que la reestructuración hubiera afectado
solamente aquellos funcionarios cobijados por el régimen de cesantías
retroactivas.
Por consiguiente, en
el presente caso, la Sala debe determinar en primer término si asiste o no
razón  al Juez de segunda instancia  sobre la  existencia  de otro mecanismo
de defensa judicial que excluye la tutela, previamente a cualquier análisis
sobre si  la decisión tomada por la entidad demandada de suprimir los cargos de
los accionantes, dentro del proceso de reajuste institucional señalado, vulneró
los derechos fundamentales invocados en la demanda.
La Corte deberá
examinar así mismo previamente, si la indemnización  decretada y recibida por
los accionantes,  excluye  en este caso la posibilidad  de conceder  la tutela
por ausencia de perjuicio irremediable, o si, por el contrario, esta
circunstancia no es óbice para que la Corte proteja sus derechos en el caso de
que estos hubieran sido violados por la entidad demandada.
Finalmente deberá
examinarse si el criterio preponderante para la  supresión  de los cargos de
los demandantes fue el que  estuvieran cobijados por el régimen de cesantías
anterior a la Ley 50 de 1990  y en caso de ser así, si este criterio sería
legítimo en el marco  de un proceso de reestructuración  o si por el contrario
dicha acción constituiría una discriminación en contra de los afectados  que el
juez de tutela debería entrar a corregir.
4.
La existencia de
otro  medio  de defensa judicial  idóneo.
Como dispone  el
artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela  “solo procederá
cuando el afectado no disponga de  otro medio de defensa judicial, salvo que
aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”
Al respecto, la
Corte  ha sido  enfática en que la procedencia de la tutela está sujeta a la
ineficacia  del medio de defensa judicial  ordinario,  ya que  este puede ser
suficiente para restablecer  el derecho  atacado, situación que solo podrá
determinarse por el juez de tutela, en el caso concreto y frente  a los hechos
y material probatorio correspondiente.
Sobre el particular
la jurisprudencia ha distinguido entre los asuntos  que “son objeto  de la
definición judicial ordinaria  y aquellas que caen bajo la competencia  del
juez constitucional, en relación con la efectividad e idoneidad del medio
judicial indicado para proteger a cabalidad los derechos fundamentales”[1].
No debe olvidarse
sin embargo que  “en el Estado Social de Derecho, el funcionario judicial no
puede dejar de aplicar el derecho legislado a partir de las normas principios y
valores contenidos en el texto constitucional”[2].
En otras palabras,
en el proceso ordinario  en el cual se cuestione la legalidad de un despido,
como en este caso,  “el juez está en la obligación de estudiar la dimensión
constitucional  de la desvinculación”[3].
“Los trabajadores no
pueden estar sometidos al azaroso destino de que la Corte Constitucional
seleccione su caso para poder ejercer los derechos que la Constitución les
confiere. Por el contrario, tienen pleno derecho a exigir que en el juicio
laboral, con aplicación de todas las garantías procesales, el juez natural
proteja sus derechos constitucionales e interprete el orden legal a la luz de
la Constitución”. (...) “Debiendo la Corte  limitarse a corregir sus excesos o
deficiencias cuando quiera que incurran en una vía de hecho que lesione los
derechos fundamentales de las partes del proceso”[4].
El respeto de la
supremacía de la Constitución y, por lo mismo, su fuerza normativa,
necesariamente lleva,  en consecuencia, a que el juez ordinario estudie,
aplicando la Constitución y las leyes, la legalidad del despido.  Solo si dicha
decisión judicial desconoce los derechos constitucionales de los trabajadores,
la tutela se convertiría en mecanismo indispensable de protección.
Así las cosas  la
Corte ha de insistir en que “el primer llamado a proteger los derechos
constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario.  La tutela está
reservada para enfrentar la absoluta inoperancia de los distintos mecanismos
dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos.
De otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, la acción de
tutela perdería completamente su eficacia”[5].
Es necesario en efecto evitar  así darle  a la acción de tutela “un enfoque y
alcance equivocados, particularmente en lo que tiene que ver con los criterios
jurídicos de procedibilidad, los cuales atendiendo a lo establecido  en los
artículos 86 de la Constitución Política  y 6º del Decreto 2591 de 1991,
determinan el carácter eminentemente subsidiario de este mecanismo de defensa
judicial”[6]
En armonía con los
argumentos anteriores la Corte concluye que  el juez ordinario  está en
posibilidad de garantizar el respeto de los derechos constitucionales
invocados, a saber, el derecho a la igualdad,  el trabajo, la salud y la
familia. Por lo que asistió razón al juez de segunda instancia  al rechazar la
procedencia de la acción de tutela por existencia de otro mecanismo de defensa
judicial, en este caso, ante la Jurisdicción en lo Contencioso administrativo,
el cual es idóneo  para proteger a plenitud los derechos invocados.
Establecida la existencia de  otro mecanismo de defensa
judicial, que convierte en improcedente la tutela,  deberá la Corte  examinar
si en este caso se está entonces frente a un perjuicio irremediable  que
permitiera concederla eventualmente como mecanismo  de protección transitoria,
al tenor del artículo 86 de la Constitución.
Tal alternativa, sin embargo, no resulta posible, como a
continuación se verá.
5.
La ausencia de
un perjuicio irremediable  que permita conceder la tutela  como mecanismo
transitorio.
En efecto, como
quiera que al momento de suprimir los cargos de los accionantes, se ordenó por
parte del Hospital el pago de una indemnización, y que se encuentra probado en
el expediente que  esta se hizo efectiva, en el presente caso  se  confirma por
este hecho  la improcedencia  actual de la acción de tutela, máxime cuando,
según lo dicho por ésta Corporación,  el pago de una indemnización  la excluye
como mecanismo transitorio de protección de los derechos vulnerados por la
supresión de los cargos en las reestructuraciones de las entidades públicas.
Concretamente  en
la sentencia  SU-879/2000 con ponencia del Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa,
relativa al caso de la Caja Agraria,  la Corte dijo que:
“(...)el pago de
la anterior indemnización en principio excluye la posibilidad de conceder la
presente acción como mecanismo transitorio, por cuanto el posible perjuicio
irremediable que hubiera podido irrogar el despido masivo de los trabajadores
de la Caja Agraria, a la fecha ha sido remediado mediante el pago de una
indemnización cancelada en los términos de la convención colectiva y de las
disposiciones legales vigentes en el momento de su reconocimiento. La
indemnización por la terminación unilateral del contrato de trabajo, consagrada
en el Decreto referido bajo el nombre de bonificación, constituye una
reparación anticipada del daño que recibe el trabajador a causa de su despido,
y por lo mismo excluye lógicamente la presencia del perjuicio irremediable”.
(...)
“A
juicio de la Corte el pago de la indemnización mencionada repara efectivamente
todos los perjuicios o daños que los accionantes alegan haber recibido - los
anteriormente reseñados - pues les permite proveer a la satisfacción de sus
necesidades vitales durante el período en que estén cesantes, descartando la
situación de miseria económica que mencionan. Así, no existe un perjuicio
irremediable e inminente, que exija del juez constitucional la adopción de
medidas urgentes tendientes a evitar un daño grave. En lo que concierne a daño
que se deriva del despido, este ha sido indemnizado en los términos legales,
incluso respecto de aquellas personas que se encontraban en situaciones particulares
que merecían una especial protección, como pudiera serlo el caso de las mujeres
en estado de embarazo o lactancia, o los trabajadores afectados de
enfermedades, o en situación de incapacidad médica.
Acogiendo la
doctrina según la cual la reparación de un daño puede darse en forma “restitutoria
(devolución del mismo bien o restablecimiento de la situación afectada por la
acción dañosa), reparadora (entrega de una suma equivalente al daño
causado comprensiva del daño emergente y del lucro cesante) o compensatoria
(entrega de una suma o de un bien que no repara el daño en su integridad pero
mitiga sus efectos negativos)”[7],
tenemos que la bonificación pagada a los ex trabajadores de la Caja Agraria, se
ubica dentro de una de estas dos últimas categorías jurídicas de reparación del
daño o perjuicio. Por ello, la Corte insiste en que la “reparación del daño”
efectuada mediante la indemnización, “remedia” el perjuicio irrogado, por lo
cual, aunque resulte obvio y parezca un juego de palabras, el mismo perjuicio
ya no puede considerarse “irremediable”[8]
Así mismo, y en
relación con la supresión de cargos a nivel departamental y la improcedencia de
la petición de reintegro,  una vez concedida la respectiva indemnización, por
ausencia de perjuicio irremediable,  en la Sentencia T-1020 de 1.999,
refiriéndose a lo dicho en la T-729 de 1.998, con ponencia del Dr. Hernando
Herrera Vergara, se dijo:
“En dicha
ocasión, la Corte Constitucional también destacó que el pago de la
indemnización, impide que la supresión del cargo  produzca un perjuicio
irremediable.
Al respecto,
expresó:
(...)
No debe olvidarse
que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria y no es
procedente cuando quiera que existan otros medios de defensa judicial, a menos
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, lo que a juicio de la Corte no se encuentra fehacientemente
acreditado en este proceso, sino que por el contrario consta en autos que a los
demandantes se les reconocieron, como consecuencia de la supresión de sus
cargos, unas indemnizaciones.(..:)
En el presente
asunto, no se encuentra acreditado el perjuicio irremediable, pues no obstante
que los accionantes fueron desvinculados de sus cargos, la administración
departamental les reconoció y pagó la correspondiente indemnización. Y será la
jurisdicción del trabajo la que decida si en dichos casos, si resulta
procedente esta última o el reintegro y pago de los salarios dejados de
percibir”[9].
En el caso que ocupa
la Corte, por haberse recibido la indemnización, se esta  entonces ante la
vulneración consumada de un derecho y los  demandantes deberán acudir a las
vías judiciales ordinarias para obtener el eventual reintegro a su cargo.
En consecuencia la
Corte no encuentra configurados los elementos  señalados en el artículo 86 de
la Constitución Política  y deberá por este aspecto  confirmar la sentencia de
segunda instancia  que rechazó por improcedente la tutela instaurada.
Resta sin embargo,
dilucidar  cuales fueron los reales  criterios utilizados por la entidad
demandada para desvincular de sus cargos a los accionantes de la tutela y si
estos resultan ajustados,  o no, a  los principios  y valores constitucionales
aplicables en este tipo de procesos de reestructuración de entidades públicas.
6.      Los
criterios utilizados por la entidad en el proceso de reestructuración
En el caso bajo
examen, los accionantes aducen que sus derechos fueron vulnerados en su
condición de empleados del Hospital de Caldas E.S.E., ya que las directivas de
la entidad, al momento de elegir los cargos de auxiliares de enfermería que
debían suprimir en cumplimiento del proceso de reajuste de la planta de
personal que adelantaban, decidieron prescindir de los auxiliares, que como
ellos, no accedieron a cambiarse al régimen de cesantías de la Ley 50 de 1.990,
sino que por su propia voluntad optaron por continuar con su régimen anterior
de retroactividad.
Corresponde a la
Corte en consecuencia determinar si este aspecto fue realmente determinante y
en caso de ser así, establecer la legitimidad o ilegitimidad de tal criterio a
la luz de los valores y principios constitucionales.
En efecto, del
análisis de los documentos aportados se puede señalar  que el Hospital de
Caldas E.S.E. se viene sometiendo a un programa de ajuste institucional, que
conforme a lo dicho por sus representantes “pretende adecuar su estructura
organizacional y planta de personal para mejorar su capacidad de gestión y
diseñar un portafolio de servicios ajustado a las necesidades de la población
así como a la oferta y demanda, pública y privada, de servicios de la región y
a sus recursos físicos, humanos y financieros, de tal forma que se garantice su
sostenibilidad a largo plazo.” (folios 96 y 97) y es dentro de este proceso
que ocurrieron los hechos denunciados por los demandantes.
Los demandantes
aportaron copia de la circular informativa del programa de ajuste institucional
publicada por el gerente (folio 8 y ss), a la cual se anexa la relación de los
cargos que habrán de suprimirse, donde se encuentra la lista de 91 cargos de auxiliares
de enfermería, junto con el tiempo de servicios y el régimen de cesantías al
cual pertenecen, en la que se incluyen los accionantes y de la cual se destaca
que: i.) todos los accionantes están incluidos en la lista y pertenecen
al régimen de cesantías de retroactividad y ii.) todos los auxiliares de
enfermería, a excepción de uno (Martha Cecilia Gutierrez G.-folio 10-),
pertenecen al régimen de cesantías de retroactividad anterior a la Ley 50 de
1.990.
Ahora bien, la
entidad hospitalaria accionada aportó la relación de los auxiliares de
enfermería a quienes no se les suprimió el cargo con ocasión del Plan de Ajuste
Institucional que viene realizando, de la cual la Sala observa que de los 361
cargos de auxiliares de enfermería que permanecen, 21 corresponden a empleados
cobijados por el régimen de cesantías de retroactividad y sus edades están en
un promedio de los 49.6 años, lo que corresponde a lo manifestado por la
entidad accionada en su escrito de impugnación, respecto de éstos, así:
“...En el evento de
haberse suprimido sus cargos, y teniendo en cuenta éste criterio
(retroactividad de las cesantías) se estaría en una evidente contradicción con
lo anteriormente expuesto, es decir, de haberse dado la citada supresión, la
Entidad asumiría no solamente los costos de la indemnización sino los costos de
la pensión de jubilación en el término de dos años, lo cual significaría, una
inadecuada utilización de los recursos económicos de la Nación...”e igualmente
que, “...dentro del personal con régimen de retroactividad de las cesantías, se
encuentran funcionarios amparados por fuero sindical, cuya desvinculación,
previamente debe tramitarse ante la jurisdicción competente, previo proceso de
levantamiento de fuero, lo que hace improcedente, por ahora, la supresión de
los cargos por ellos desempeñados...”.
Sobre el particular,
resulta ilustrativo  el caso de la señora Luz Gladys Salazar, quien
inicialmente fue incluida en la lista de los cargos de auxiliares de enfermería
que se suprimieron, figurando erróneamente como empleada cobijada por el
régimen anterior de cesantías de retroactividad, tal y como lo informara la
señora Gladys Hernández en su declaración ante el fallador de primera
instancia, lo cual fue confirmado por el gerente de la entidad accionada en el
oficio HGC-231-2000, el que al respecto manifiesta:
”...esta funcionaria
se desempeña como Auxiliar de Enfermería en el Hospital de Caldas E.S.E., es
uno de los casos en los cuáles erróneamente se incluyeron en la lista del
ajuste institucional.  Como a esta funcionaria y en otros dos (2) casos por
errores en la edad consignada en la hoja de vida, errores en el cálculo de la
cuantía de algunas variables de asignación salarial y régimen de cesantías, que
al ajustarlas a la realidad y en concordancia con los criterios técnicos del
Ministerio de Salud, hizo que esas tres (3) funcionarias incluida la señora LUZ
GLADYS, no llenaran todos los requisitos para ser incluidos en el ajuste.”.
Es claro pues, que
el costo del régimen de cesantías al cual pertenecían los auxiliares de
enfermería, se erigió en  elemento determinante a la hora de escoger quienes
debían permanecer en el cargo y quienes debían ser retirados. La edad y
cercanía a la jubilación, así como la protección del fuero sindical, fueron  sin
embargo otros elementos tomados en cuenta, en el caso de aquellos empleados que
no obstante estar cobijados por un régimen  de cesantías considerado
excesivamente costoso para la entidad, se encontraban en situaciones especiales
que hacían aún más onerosa la decisión de suprimir sus cargos.
Precisamente, sobre
los criterios tenidos en cuenta para la reestructuración de la entidad, los
representantes del Hospital fueron reiterativos en afirmar que obedecían a
parámetros técnicos, misionales, financieros, de mayor eficiencia en el manejo
del recurso y de eficiencia en los procesos tendientes al mejoramiento del
servicio a cargo de la entidad, soportados en los correspondientes estudios
técnicos realizados para aquel fin.
Del análisis de los
documentos aportados y que son la base sobre la cual se sustenta la
reestructuración, en lo que tiene que ver con la reducción de los cargos de
auxiliares de enfermería, por la Sala se concluye  lo siguiente:
i.)
Ciertamente, el
régimen de cesantías, y en general el régimen prestacional de los empleados
públicos, de la planta de personal fue un factor estudiado para el reajuste
institucional. (folio 48 del cuaderno anexo).
ii.)
Los costos de
personal, igualmente, fueron objeto de estudio, por parte de la Universidad de
Antioquia, en el diagnóstico realizado al Hospital de Caldas en agosto de
1.996, que igualmente sustenta la reestructuración y sobre los cuales se
propone reducirlos drásticamente (folio 94 del cuaderno anexo)
iii.)
Debía adecuarse la
planta de personal de auxiliares de enfermería a la demanda del servicio, pues
376 camas se atendían por 461 empleados, siendo lo ideal, por su demanda
promedio, la utilización de 276 camas, las cuales podrían ser atendidas, de
manera eficiente y generando rentabilidad para la institución, por 360
auxiliares de enfermería para la cobertura total de los servicios durante el
día y la noche como también dominicales y festivos y reemplazo de vacancias
temporales.
Lo anterior quiere
decir que para el cumplimiento de los fines que la reestructuración se
proponía, era necesario reducir la planta de personal de auxiliares de
enfermería, suprimiendo un gran número de esos cargos.
En relación con los
criterios aplicados en la selección de los cargos a suprimir, cuestión que es
la que se debate y de la cual surge la supuesta vulneración de los derechos
fundamentales de los accionantes, los representantes de la entidad accionada
manifestaron, en el escrito de impugnación del fallo de primera instancia, que
además de los criterios genéricos en los que se cimentó la reestructuración de
la entidad, que “...lo anterior, conllevó, entonces, la realización de un
estudio de costos laborales, que implicaría su reducción, para determinar qué
cargos de Auxiliares de Enfermería se encontraban en el régimen tradicional de
retroactividad en cesantías y cuáles eran las más costosas para la entidad.”.
Así las cosas, la
afirmación de los demandantes, según la cual, la razón preponderante para
suprimir sus cargos fue el costo para la entidad demandada del régimen de
retroactividad de sus cesantías, se encuentra respaldada por las pruebas
obrantes en el expediente.
Corresponde a la
Corte  examinar en consecuencia  si este criterio resultaba  legítimo en el
marco  de un proceso de reestructuración  de entidades públicas o si por el
contrario  dicha acción constituiría una discriminación en contra de los
afectados  que el juez de tutela debería entrar a corregir.
4.
El carácter
legítimo  de los criterios ligados a la eficiencia y  economía  en los procesos
de reestructuración de entidades públicas.
Como se acaba de
anotar, el costo para la entidad  del régimen de cesantías  al cual pertenecían
los accionantes   determinó que sus cargos fueran objeto de supresión
preferentemente  a aquellos que  aceptaron  el régimen establecido  en la ley
50 de 1990.
Dicho análisis de
costos determinó igualmente, como lo reconoce la entidad demandada,  que se
mantuvieran en sus cargos a aquellas personas cobijadas por este régimen de
retroactividad,  pero cuya edad y proximidad a la jubilación hubiera hecho
mucho mas onerosa para la entidad  su desvinculación.
Lo que muestra en
definitiva  que fueron  razones económicas  y de “gasto eficiente del recurso”
las que  guiaron a la entidad  en la selección de aquellos  cargos de
auxiliares de enfermería  que debían ser suprimidos como consecuencia  de las
conclusiones de los estudios adelantados  por la entidad, los cuales mostraban
que debía adecuarse la planta de personal   de auxiliares de enfermería a la
demanda promedio del servicio buscando una prestación eficiente  y rentable
para la institución.
Tal análisis de
costos,  encaminado a garantizar  en las mejores condiciones posibles  la
prestación del servicio público de salud  y particularmente la viabilidad
financiara  de la institución demandada, debe entonces ser objeto  de
escrutinio por la Corte  para establecer  si  este ofrece una cobertura suficiente
y legítima, a la luz de los preceptos constitucionales  para justificar  las
decisiones que en este campo tomó la entidad demandada, o si este no podía  ser
opuesto al derecho que tenían los trabajadores de  permanecer en sus cargos,
aun cuando ello resultara mas costoso para la entidad, en consideración al
régimen de cesantías por el cual estaban cobijados.
Al respecto tres
aspectos deben evaluarse  en consideración de esta Corte. En primer lugar  si
razones  de interés  general ligadas  a la propia eficiencia y eficacia de la
función pública, pueden afectar ciertos derechos de los funcionarios,  en
cuanto ello pueda ser necesario para  que el Estado cumpla sus cometidos.
En segundo lugar  si
esta afectación puede considerarse resarcida  mediante una indemnización  y por
último  si en el presente caso concretamente  la aplicación de este criterio de
eficiencia del gasto, implicó una verdadera discriminación  violatoria del
derecho a la igualdad  como lo alegan los demandantes y lo  consideró el juez de
primera instancia, o si simplemente se enmarca dentro del ejercicio legítimo de
las facultades que tiene la administración en búsqueda de la prestación
eficiente del servicio público de salud.
En relación con el primer aspecto la jurisprudencia de la Corte
ha efectivamente reconocido que por motivos de interés general, ligadas a la
propia eficacia y eficiencia de la función pública, derechos de los
trabajadores puedan verse afectados.  Así por ejemplo  en relación con los
derechos a la estabilidad y la promoción de funcionarios de carrera la Corte
dijo claramente en la sentencia C-527/94 con ponencia del Magistrado Alejandro
Martínez Caballero lo siguiente:
“En ese mismo orden de ideas, el derecho a la
estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de carrera no
impide que la administración, por razones de interés general ligadas a la
propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir determinados
cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla sus
cometidos.  Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que
justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el
Estado lo haga, sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los
funcionarios ya que éstos deben ceder ante el interés general.”
Razones de eficiencia y de racionalización del gasto
público han sido igualmente reconocidas para justificar la limitación de
ciertos derechos de los trabajadores como resultado de la supresión de sus
cargos dentro de un proceso de reestructuración  como lo recuerda  la Sentencia
T1020/99 con ponencia de los Magistrados Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio
Barrera Carbonell, en los siguientes términos:
“Ciertamente, en
Sentencia  T-729 de noviembre 26 de 1998 (M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara)
que decidió una tutela sobre una situación semejante a la que aquí se examina,
en la que a semejanza de lo que aquí sucede, se pretendía por los trabajadores
de la Secretaría de Obras Públicas de la Gobernación del Cauca el reintegro a
sus empleos, pese a que estos habían sido suprimidos, como consecuencia de la
supresión y liquidación de la misma,  la Sala Sexta[10] de
Revisión de la Corte Constitucional en términos categóricos puntualizó  que no
hay lugar al reintegro de empleados públicos -así gocen de  fuero sindical-
cuando la terminación del vínculo laboral se debe a la supresión del cargo como
consecuencia de la liquidación y supresión de una dependencia que se produce en
el marco de un proceso de reestructuración administrativa,  pues, en todo caso
prevalece el interés general, que efectivamente tiene la colectividad en que
haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta vía, se
racionalice el gasto público y se asegure eficiencia y eficacia en la gestión
pública,  lo cual es imperioso en situaciones de déficit fiscal y de crisis en
las finanzas de los entes territoriales.
Al analizar este
punto, en la providencia que se cita,  se dijo:
“... estima
pertinente la Sala recabar en que no puede impedirse el desarrollo y el
mejoramiento de la calidad de vida de la población, ni la consecución de las
finalidades sociales del Estado, y por ende la primacía de los derechos e
intereses generales, so pena de hacer prevalecer los derechos individuales;
igualmente, tampoco existen derechos absolutos, en la medida en que todos están
supeditados a la prevalencia del interés colectivo.”(...)”[11].
Son pues plenamente
válidas  y acordes con los principios constitucionales las razones de eficacia
y eficiencia invocadas  en el marco de la consecución de los fines del Estado.
No debe olvidarse de
otro lado que como lo recuerda el artículo 365 de la Constitución Política
“Los servicios públicos  son inherentes a la finalidad social del Estado” y  es
deber de este “asegurar su prestación  eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional”[12].
Y que en este caso, el servicio público de salud, no escapa  a dicho
imperativo.
En el caso que
estudia la Corte, los derechos  de los  funcionarios a los cuales les fue
suprimido su cargo,  debieron ceder  ante  los argumentos  económicos, que
obligaron a la entidad  a buscar las alternativas  mas acordes con los
imperativos de eficiencia  que orientaron  el proceso de reestructuración
emprendido.
Sin
embargo y dado que la supresión de cargos así sea con los fines anotados
implica necesariamente un daño, surgía el deber de reparación por parte del
Estado.
Al
respecto, como lo dijo la Corte  en la Sentencia T 374/2000 con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Galvis:
“(...)si
bien es cierto que el daño puede catalogarse como legítimo porque el Estado en
función de la protección del interés general puede determinar el número de sus
funcionarios esto no implica que el trabajador retirado del servicio tenga que
soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del Estado, ella
debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de igualdad de
todos ante las cargas públicas. Por ello se trata de una indemnización
reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los derechos
adquiridos en materia laboral.[13]
Las
anteriores consideraciones permiten concluir,  como lo hizo la Corte en la
misma sentencia que: “la aparente pugna entre la potestad que tiene Estado
para modificar, aumentar o disminuir su planta de personal de acuerdo con las
necesidades fiscales, la disponibilidad presupuestal, la política de gasto,
etc., y el derecho que tiene el trabajador a no ser removido de su cargo sino
por justa causa, encuentra solución final y justa en la medida prevista por la
ley para paliar los efectos de la desaparición del cargo”[14].
Así, aceptada pues
la posibilidad de invocar legítimamente razones de eficacia y eficiencia para
la afectación de los derechos de los  funcionarios  involucrados en los
procesos de reestructuración de las entidades públicas, mediando eso si la
correspondiente indemnización que  resarza el daño causado a sus intereses,
resta estudiar por la Corte si en el presente caso  la aplicación de estos
criterios de eficiencia implicó  en todo caso  la violación del principio de
igualdad  en relación con los demandantes en este proceso.
Al respecto, es
necesario señalar que dicha violación no se configura  por las siguientes
razones:
Las decisiones que
afectaron a los demandantes se inscribieron dentro de una política de
racionalización de costos, en la que de manera objetiva  debía optarse por
aquellas  alternativas que garantizaran a la entidad los mayores niveles de sostenibilidad
financiara y el acatamiento de los “criterios técnico-misionales” discutidos
con el Ministerio de Salud y objeto del  Convenio de desempeño Nº 000429 del 20
de diciembre de 1999.
Claramente  fue
entonces la  necesaria racionalización  de costos  implicada en tal convenio y
no la intención de  “castigar”  a los funcionarios cobijados por el régimen de
retroactividad de cesantías   por la opción que habían ejercido como  se lo
autorizaba la ley, la que terminó  haciendo  que los cargos implicados en el
proceso de restructuración fueran en su mayoría la de aquellos empleados
sometidos a dicho régimen.
Fue igualmente
dicha racionalización la que  llevó a la entidad a abstenerse de  suprimir los
cargos de aquellas personas próximas  a  jubilarse, cuyos costos prestacionales
hubieran sido más altos para la entidad.
En la medida en que
como ya se ha dicho resulta legítimo que el Estado tome en cuenta razones de
eficiencia  y de  racionalidad en las plantas estatales  y que fueron
precisamente estos los considerados  en  el presente proceso, respetando claro
el derecho de los empleados a recibir una indemnización como resarcimiento por
el daño que se les hubiera causado  ante la necesidad de hacer primar el
interés general, debe la Corte  descartar los argumentos de los demandantes  en
relación con la violación del derecho a la igualdad  y así lo decidirá.
Conclusión
Al tenor de los argumentos expuestos la Corte no encuentra
reunidos los elementos de procedibilidad de la acción de tutela  por existencia
de otro mecanismo de defensa judicial idóneo al cual pueden acudir los
demandantes, así como por la ausencia de un perjuicio irremidiable que
permitiera concederla  como mecanismo de protección transitoria. En todo caso,
tampoco encuentra, de otra parte, fundados los argumentos de los demandantes en
relación con la violación de su derecho a la igualdad, y en consecuencia
procederá a confirmar la sentencia  proferida en segunda instancia por la H.
Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Penal- que negó  la protección
solicitada, revocando la decisión  de primera instancia  que la había concedido
por la supuesta violación del derecho a la igualdad y negado en relación con
los demás derechos invocados en la demanda.
Finalmente la Corte
debe advertir que el presente caso puesto a su consideración y decisión, en
relación con los derechos  a la igualdad, el trabajo, la salud y la familia,
se resuelve   en perfecta armonía con las Sentencias SU-1067/2000[15], y SU-998/2000[16],  por cuanto en esas
ocasiónes los derechos invocados y tutelados, fueron  los de asociación,
libertad sindical y negociación colectiva y que los elementos de hecho  tomados
en cuenta para emitir las decisiones correspondientes eran sustancialmente
distintos a los del presente proceso.
III.    DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena
de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre de la República de Colombia y
por mandato del pueblo
R E S U E L V E :
Primero.-
CONFIRMAR, por lar razones
expuestas en la parte motiva de esta decisión, la sentencia  de segunda
instancia proferida por la Corte Suprema de Justicia -Sala de Casación Penal-,
mediante la cual decidió REVOCAR el fallo impugnado dictado por la Sala de
decisión Penal  del Tribunal de Distrito Judicial de Manizales.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ALFREDO BELTRAN
SIERRA                      EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado                                                          Magistrado
IVAN H. SCRUCERIA MAYOLO
Secretaria General
[1]
Así fue considerado en la Sentencia T-436 de 2.000 y reiterado en la sentencia
SU-1067/2000 M. P. Fabio Morón Díaz ,  en los siguientes términos:
“Empero, la Corte ya ha avanzado bastante en la distinción
entre las materias que son objeto de la definición judicial ordinaria y
aquellas que caen bajo la competencia del juez constitucional, en relación con
la efectividad e idoneidad del medio judicial indicado para proteger a cabalidad
los derechos fundamentales.
La Corte, en torno al tema, ha manifestado que el medio
judicial alternativo, capaz de hacer improcedente la tutela, "tiene que
ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho
fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una
relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del
derecho", a lo cual agregó esta Corporación que, "de no ser así, mal
puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aun lográndose por otras
vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva,
cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho (el de naturaleza
constitucional fundamental) deje de ser una utopía" (subraya la Corte.
Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992).
Asimismo, ha afirmado la Corte en el caso López Anaya que
"la existencia del medio judicial alternativo, suficiente para que no
quepa la acción de tutela, debe apreciarse en relación con el derecho
fundamental de que se trata, no respecto de otros" (negrillas del
texto original), lo que significa, según esa reiterada jurisprudencia, que
"un medio judicial únicamente excluye la acción de tutela cuando sirve en
efecto y con suficiente aptitud a la salvaguarda del derecho fundamental
invocado" (subraya la Corte).
"En consecuencia -ha añadido la Corte-, si dicho medio
protege derechos distintos, es viable la acción de tutela en lo que concierne
al derecho que el señalado medio no protege, pues para la protección de aquél
se entiende que no hay otro procedimiento de defensa que pueda intentarse ante
los jueces".
"Desde este punto de vista -prosigue- es necesario que
el juez de tutela identifique con absoluta precisión en el caso concreto cuál
es el derecho fundamental sujeto a violación o amenaza, para evitar atribuirle
equivocadamente una vía de solución legal que no se ajusta, como debería
ocurrir, al objetivo constitucional de protección cierta y efectiva (artículos
2, 5 y 86 de la Constitución)" (Sentencia T-441 del 12 de octubre de
1993).
Ello explica el mandato del artículo 6, numeral 1, del
Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor "la existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante" (subraya la Sala).
[2]
Salvamento de voto de los  Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis a la Sentencia SU 1067/2000 M.P. Fabio Morón
Díaz, en la que se  tutelaron los derechos de asociación sindical y negociación
colectiva.
[3]
Ibidem.
[4]
Ibidem.
[5]
Ibidem.
[6]
Salvamento de voto de los  Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro
Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis a la Sentencia SU 998/2000 M. P. Alejandro
Martínez Caballero,  en la que se  tutelaron los derechos de asociación y
libertad sindical.
[7]
Sentencia C- 531 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]
Sentencia  SU-879/2000 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[9]
Sentencia T-729 de 1.998.M.P. Hernando Herrera Vergara
[10]
Integrada también por los H. Magistrados Alejandro Martínez Caballero y Fabio
Morón Díaz.
[11]
Sentencia T1020/99 M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Antonio Barrera Carbonell
[12]
Subrayado fuera de texto.
[13]
Sentencia  C-613/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[14]
Sentencia  T-374/200 M.P. Alvaro Tafur Galvis
[15]
M.P. Fabio Morón Díaz
[16]
M.P. Alejandro Martínez Caballero