C-712-09
Sentencia C-712/09
Sentencia C-712/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE
LA DEMANDA-Falta de certeza en los cargos
Referencia: expediente D- 7658
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
153 de la Ley 769 de 2002.
Demandante: Ricardo Perilla Uribe
Magistrado Ponente:
Dr. JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Bogotá, D. C.,
siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Ricardo Perilla Uribe solicita ante esta Corporación
la declaratoria de inexequibilidad del artículo 153 de la
Ley 769 de 2002.
Por
auto de treinta (30) de marzo de dos mil nueve (2009), el Magistrado
sustanciador admitió la demanda presentada por cumplir las exigencias
dispuestas por el Decreto 2067 de 1991, y se corrió traslado del expediente al
Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto correspondiente.
Una
vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICION  DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, acorde con su publicación
en el Diario Oficial No. 44.932 de 13 de
septiembre de 2002.
LEY 769 DE 2002
(6 de agosto)
Diario Oficial No. 44.932 de 13 de septiembre de 2002
Por la cual se expide el Código Nacional
de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones.
(… )
ARTÍCULO 153. RESOLUCIÓN JUDICIAL. Para efectos legales se entenderá como
resolución judicial la providencia que impone una pena de suspensión de
licencia de conducción.
III.
DEMANDA
El demandante
considera que la disposición acusada vulnera el
artículo 29 de la
Constitución Política.
Inicia su
exposición sobre el concepto de la violación, señalando que corresponde al
Congreso determinar las conductas punibles. Sin embargo, esta prerrogativa del
poder legislativo no es absoluta como lo ha expresado reiteradamente la
Corte Constitucional, para lo cual cita las sentencias C-537 de 1993, C-373
de 1995 y C-135 de 1999.
Bajo este
contexto plantea cómo el Congreso al expedir el Código de Tránsito Terrestre,
incluyó dentro de sus disposiciones el precepto acusado, el cual representa una
sanción de carácter administrativo proferida por cualesquiera de las
autoridades de tránsito correspondientes, que pertenecen a la
Rama Ejecutiva del Poder Público.
Señala que desde
la creación del Estado y en particular en sus tipos ideológicos liberal y
social de derecho, se ha respetado el principio de división tripartita del
Poder Público. Todas las ramas que lo constituyen, dice el actor, trabajan con
independencia y con autonomía, al mismo tiempo que armónicamente, pero “sin
confundir las funciones atribuidas, precisamente por el papel que desempeñan
dentro de la estructura del Estado” (folio 3).
A los efectos
de ejecutar las órdenes impartidas por la
Ley, la Rama Ejecutiva produce actos administrativos como ocurre con las
resoluciones que imponen la pena de suspensión de las licencias de conducción.
Mas estas decisiones no se pueden confundir con las adoptadas por funcionarios
judiciales.
Agrega a este
respecto que confundir las tareas estatales “ha llevado en varias oportunidades
a trastocar el Estado de derecho”, por lo cual la
Corte en varias oportunidades ha declarado inconstitucionales las normas que
así lo establecen.
Cita sobre el
particular la sentencia C-1159 de 2008 por medio de la cual se declararon
inconstitucionales disposiciones de la ley mediante la cual se otorgaba
competencia judicial a los notarios para declarar la prescripción adquisitiva
(Ley 1183 de 2008), así como la sentencia C-189 de 1998 que le sirvió de
fundamento a aquella y en la que se estableció la distinción entre acto
administrativo y acto jurisdiccional.
Y a ese respecto
agrega que, “Si se aceptara la tesis que un ACTO ADMINISTRATIVO resultara
igual, similar, semejante o parecido a una RESOLUCIÓN JUDICIAL llegaríamos al
absurdo de aceptar que el legislador expidiera una ley ordenando, por ejemplo,
que otra de las ramas del Poder Público administrara justicia, y por
consiguiente el caos en las funciones estatales atribuidas concretamente a una
determinada autoridad” (folios 4-5) (mayúsculas en el texto original).
Afirma
enseguida que también la disposición acusada resulta contraria al criterio de
interpretación de que trata el art. 28
C.C. que impone otorgar a las palabras su sentido natural y obvio, al asimilar
el acto de suspensión de la licencia de conducción a una resolución judicial.
Una
adscripción hecha por el legislador que, además, no sólo supone la suspensión
de la licencia hasta por 10 años (art. 152 de la misma ley), multas y
prestación de servicios comunitarios, sino que “ha llevado a los infractores de
la norma de tránsito a enfrentar, además, denuncios penales impetrados por las
autoridades de tránsito, por fraude a resolución judicial (…)”. (folio 5). De
tal suerte, se está imponiendo sobre los mismos hechos, doble sanción y doble
enjuiciamiento, contrario a lo preceptuado en el art. 29 constitucional.
Y a esto
adiciona la vulneración del principio de legalidad, ya que “cuando la norma
superior hace referencia al acto, se está refiriéndose (sic) también a
la conducta o comportamiento humano previamente previsto en la ley, pero no a
cualquier ley, sino a la penal para poder ser imputado (…)” (folio 6). Es decir
que la conducta prevista en la ley, debe responder al criterio de tipicidad
(art. 10 del Código Penal), de modo que resulte inequívoca, expresa y clara.
Por
consiguiente, cuando el art. 454 del Código Penal se refiere a la conducta de
sustraer el cumplimiento de una obligación impuesta en resolución judicial, se
refiere sin duda a las órdenes impartidas por las autoridades judiciales. Y
como quiera que en materia penal, conforme lo ha reiterado la jurisprudencia
constitucional que cita (sentencias C-1490 de 2000 y C-335 de 2008), está
proscrita la analogía, y la oscuridad de las normas penales favorece, siguiendo
a Beccaria la “´elocuencia de las pasiones`”, el legislador ha quebrantado de
manera flagrante el art. 29 constitucional, “al aplicar la
ANALOGÍA a actividades estatales totalmente diferentes (…) y colocarla en
manos de las autoridades judiciales (sic), para que judicialicen
comportamientos sociales que aunque no están permitidos, tampoco deben
penalizarse, máxime cuando el derecho penal es la última ratio” (folio 8).
Concluye con
base en lo anterior, que el art. 153 de la
Ley 769 de 2002 vulnera el art. 29 de la
Constitución Política, en particular en lo que tiene que ver con el principio
de legalidad y el principio del non bis in idem, razones por las cuales
debe ser declarada inexequible por la Corte constitucional.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Universidad ICESI.
Mediante escrito
de 28 de abril de 2009, la Universidad ICESI solicita declarar inexequible el
artículo demandado, por suponer un atentado contra las características del
Estado democrático y social de derecho, el principio de división de poderes y
el equilibrio que debe existir entre todos ellos. “Equilibrio que empieza a
romperse en la medida en que las funciones de una rama son usurpadas por la
otra, usurpación que deviene, en este caso, del ejercicio del legislador quien,
desconociendo los alcances de su potestad, otorga mediante ley facultades a la
rama administrativa con alcance judicial, cual es el caso del artículo 153 de
la ley 769 de 2002, donde el legislador le concede el carácter de resolución
judicial a un acto puramente administrativo (…)” (folio 55).
Esta se califica
como “odiosa práctica” por cuanto con ella se afectan derechos fundamentales
como el derecho al trabajo, al libre desarrollo de la personalidad, a la
libertad de profesión u oficio y a la libertad de locomoción. De tal suerte,
cuando el legislador establezca que una autoridad administrativa pueda tomar
decisiones con carácter judicial, lo debe hacer no pensando en si aquella está
capacitada o no para cumplir tal función, sino en otros criterios que deben
partir del hecho mismo de que se impone una sanción.  En tal sentido se debe
preocupar entonces por quién debe imponerla, qué tipo de sanción representa,
los derechos fundamentales que compromete y el fin perseguido por la norma
(folios 55-56).
Y después de
citar a Montesquieu y la necesidad de controlar y limitar el poder, aunque disiente
del demandante en lo relacionado con la doble incriminación que dice él se
deriva de la disposición acusada, lo acompaña en que el Derecho penal es la
última razón, “el último recurso a imponer”, de modo que “la forma de educar o
hacer comprender las normas de tránsito no es la imposición de penas
punitivas”, como la que supondría el incumplimiento de la sanción del precepto
acusado, por “fraude a resolución judicial” (folio 56).
2. Intervención del Ministerio de Transporte
Mediante
apoderada, el Ministerio de Transporte presenta escrito con el cual defiende la
constitucionalidad del art. 153 de la ley 769 de 2002.
Al
respecto señala primero los “fundamentos de legalidad de la norma acusada”, en
donde presenta las causales de suspensión de la licencia de conducción
previstas en el art. 26 del Código de Tránsito Terrestre y el carácter
ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos de que trata el art. 65 del
C.C.A. Sobre este último asunto ahonda con fundamento en la doctrina, para
luego señalar que la ejecutoriedad de los actos administrativos va en contra de
la idea de que éstos no puedan “contener (…) declaraciones de voluntad con
efectos jurídicos” (folio 43).
Indica
además que “el acto administrativo que impone la pena de suspensión de la
licencia de conducción (…) ‘se entenderá como’, es decir tan solo está
asemejando dicho acto administrativo a una resolución judicial, y esto es por
el carácter de obligatoriedad que dicho acto tiene frente a los administrados
que se encuentran implícitos en la suspensión o cancelación que señala el
artículo 26 de la Ley 769 de 2002 (…)” (folio 44).
Destaca
igualmente que el poder sancionador emana de todas las ramas del poder público,
no sólo de la judicial; entonces el “eje del asunto, no se ubica en el poder de
represión inherente al concepto de Estado Unitario, se centra en la importante
diferencia de los niveles de restricción a los derechos ciudadanos, los
propósitos de ésas represión (sic) y el grado de ofensividad jurídica y social
de las conductas y de su tipificación” (folio 44). Por tanto, no encuentra
predicable el vicio de inconstitucionalidad con que la resolución tenga efectos
judiciales.
Además
repasa las autoridades de tránsito dentro de las que destaca a los inspectores
de tránsito (art. 3º de la ley 769 de 2002) y también los diferentes tipos de
sanción por violación de las normas de tránsito, uno de los cuáles es la
suspensión de la licencia, sin olvidar, en todo caso, que su imposición siempre
preserva los derechos de contradicción y defensa (arts. 122, art. 137, par. 1º
de la misma ley) (folio 45).
3. Intervención de la
Academia colombiana de jurisprudencia
Por
medio de comisionado la Academia colombiana de jurisprudencia presenta el
escrito en el cual solicita declarar constitucional la disposición demandada,
por cuanto según la jurisprudencia  y los tipos de sentencias, la expresión de
la norma demandada “resolución judicial” se debe entender como un sinónimo de
aquellas, a lo que añade que no vulnera el art. 29 constitucional (folio 82).
Para
llegar a esta conclusión, desarrolla un extenso análisis sobre el concepto de
“jurisprudencia”, las nociones de “sentencia constitucional”, de “reiterada
jurisprudencia”, el valor de la jurisprudencia constitucional, del precedente y
de la tipología de las sentencias de constitucionalidad (folios 59-82).
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION
Mediante el concepto No. 4779, presentado a la
Corte Constitucional el veintiocho de mayo de 2009, el Procurador General de la
Nación solicita a la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo,
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Sobre el particular señala que dentro de los requisitos que la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido como indispensables a
una demanda de inconstitucionalidad, está el relacionado con que la misma
recaiga sobre “un texto real y no simplemente deducido por el actor o
implícito”, así como que se verifique la existencia de un verdadera oposición
entre la norma acusada y la
Constitución (sentencias C-504 de 1995, C-509/96 y C-371/94, entre otras).
En tal contexto, observa que la demanda
formulada en el presente asunto se fundamenta en “proposiciones inexistentes
que no surgen de la normativa legal ni coinciden con la intención legislativa,
pues el argumento para atacar el contenido del artículo 153 de la
Ley 769 de 2002, referido a que el legislador consideró que la suspensión de
la licencia de conducción implica una sanción penal, no se desprende de la
disposición demandada”.
Contrario a lo que afirma el actor, el
sentido de la disposición no se dirige a que las sanciones administrativas de
suspensión de las licencias de conducción se conviertan “por disposición de la
ley en conductas penales”, sino que “el alcance del precepto impugnado es que
para todos los efectos legales en los procesos penales, en donde se establezca
como pena la suspensión de la licencia de conducción, y que tenga incidencia en
situaciones administrativas se entenderá por resolución judicial aquella
providencia emitida por un juez de la república que así lo determine” (folio
91).
Es por tanto al artículo 43 del Código
Penal, relativo a las penas privativas de otros derechos, en particular su
numeral 5º, de “privación del derecho a conducir vehículos automotores y motocicletas.”,
el tipo de penas a las que alude la disposición demandada. De este modo afirma
que lo que quiso el legislador fue “realzar la importancia de las sanciones
penales que imponen la privación del derecho a conducir automotores, señalando
en qué eventos se entenderá que existe una resolución judicial para los efectos
de la suspensión de la licencia de conducción” (folio 92).
Es decir, conforme la interpretación del
Ministerio público, la disposición acusada determina que “cuando se adopta una
decisión judicial que tenga por objeto suspender la licencia de conducción,
dicha decisión tiene consecuencias administrativas, pues obligatoriamente la
autoridad de tránsito correspondiente con base en la resolución judicial, debe
proceder a emitir un acto administrativo en el que le da cumplimiento al fallo
respectivo” (folio 92).
De este modo
resulta claro, en el sentir del Procurador General, que el accionante presenta
una interpretación subjetiva del art. 153 de la
Ley 769 de 2002 y en esa medida no expone un concepto de violación que dé
lugar a un debate jurídico constitucional, por lo cual no es posible efectuar
un estudio de fondo y debe entonces la Corte declararse inhibida.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
1.      Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241, numeral 4° de la
Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las normas
demandadas hacen parte de una Ley de la
República.
2.
Problemas jurídicos
2. Revisados
los argumentos expuestos por el demandante, la
Corte encuentra como problemas jurídicos sustanciales por resolver:
i)
¿Es contrario al artículo 29 de la
Constitución política la determinación del legislador que entiende como
resolución judicial la providencia que ordena la suspensión de la licencia de
conducción a un individuo, impuesta por las autoridades de tránsito con
competencia para ello como sanción penal a la falta de conducir en estado de
embriaguez?
ii)
Con tal atribución, ¿se vulneran además los
principios del non bis in idem y de legalidad de la pena contemplados en
el mismo art. 29 constitucional?
iii)
¿Se quebranta, en fin, el principio de
separación de poderes al concederse a autoridades administrativas de tránsito el
poder de proferir actos con carácter de resolución judicial como el que la
disposición acusada contempla?
3. Para
resolver los anteriores cuestionamientos, procederá la
Corte de la siguiente manera: Como cuestión previa, atenderá la solicitud
relacionada con la inepta demanda (2.1.); y en tanto en cuanto este asunto sea
resuelto negativamente, pasará a decidir sobre el fondo del asunto.
2.1.
Cuestión previa por resolver: la solicitud de
declaración de ineptitud de la demanda
4. Como se ha
expuesto atrás, el Procurador General de la
Nación solicita que la Corte constitucional se declare inhibida por cuanto el
demandante ofrece una interpretación subjetiva e irreal de la disposición
acusada.
Esto, en su
criterio, no solo impide la formulación de un concepto de violación
consistente, sino que también fuerza al juez constitucional a abstenerse de
entrar en el fondo, en los problemas sustanciales, porque no se ha ejercido una
acción de inconstitucionalidad como es debido, de modo que sea el ciudadano y
no la Corte quien determine el problema jurídico por resolver.
5. Y es que ciertamente, como lo ha manifestado esta
Corporación, entre otras en sentencia C-504 de 1995, reiterada posteriormente en la
C-1185 de 2008:
“Para que la
Corte Constitucional pueda establecer, con fuerza de verdad jurídica, la
inexequibilidad que ante ella se solicita, es indispensable que la demanda
recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o implícito.
Pero esa técnica de control difiere de aquella
encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido
suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad
de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden. Esta es la circunstancia
del caso en estudio, en el cual los demandantes piden que no se declare
inexequible ninguna parte de la norma vigente, sino una hipótesis
arbitrariamente inferida de ella.
No resulta posible resolver sobre cada uno de los
casos particulares hipotéticamente cobijados por un precepto legal,
introduciendo comparaciones con otros casos igualmente particulares no
previstos en él.
Para llegar a la declaración de inexequibilidad total
o parcial de una disposición de la ley es menester definir si existe una
oposición objetiva y verificable entre lo que dispone el precepto acusado y lo
que manda la Constitución.”[1]
En igual sentido y siguiendo
el mismo precedente, en sentencia C-668 de 2008 se anotó:
“el examen de constitucionalidad de una norma legal parte
de la correspondencia lógica entre el contenido real y no presunto de la
misma,  los cargos aducidos en contra de la disposición y las normas
constitucionales que se estiman violadas. Cuando el cargo se estructura a
partir de unos contenidos normativos inexistentes o que no son, se rompe la
correspondencia enunciada, y resulta imposible en consecuencia, adelantar el
examen de constitucionalidad. En tal caso, la ausencia de claridad normativa
sobre el objeto de control constitucional, imputable  en  esa situación al
demandante, puede dar lugar a la inadmisión de la acción de
inconstitucionalidad  o a la inhibición de la
Corte en la sentencia, por inepta demanda”[2].
Tal
posición ha sido recientemente ratificada en la sentencia C-578 de 2009 en
donde, a partir de la decantada jurisprudencia sobre este particular se indicó:
“En suma, la certeza implica que la norma
impugnada exista y no sea producto de lucubraciones o deducciones del actor, de
manera que la Corte Constitucional debe abstenerse de efectuar pronunciamientos
sobre contenidos normativos eventuales e hipotéticos, con el fin de evitar
declarar inexequibles disposiciones cuyo significado viviente es compatible con
la Carta, lo cual representaría un ejercicio arbitrario e inadecuado de sus
funciones[3]”.
6. Debe por tanto establecerse
si, en efecto, el demandante propone un problema de inconstitucionalidad sobre
un precepto legal real y existente o con un contenido verificable, o si por el
contrario, la disposición que demanda no se deduce del propio texto sino de una
errada interpretación suya o de los operadores jurídicos llamados a aplicarla,
pero en todo caso enteramente distinta del texto normativo creado por el
Legislador. Pues de constatarse tal situación, no se habrá cumplido con una de
las cargas mínimas que se le exigen al ciudadano cuando ejerce la acción de
inconstitucionalidad, reconocida por reiterada jurisprudencia, como lo es el
requisito de la certeza o conocimiento seguro y claro del precepto legal que se
argumente como contrario a la
Constitución.
7. Con el objeto de absolver esta cuestión primordial de la acción
pública de inconstitucionalidad, en primer lugar se analizará, con
detenimiento, la estructura argumental formulada por el demandante (2.1.1.) A
partir de lo anterior y con el propósito de verificar la corrección o no de la
demanda en el asunto aquí cuestionado, se establecerá cuál es el sentido que prima
facie se desprende del artículo 153 de la ley 769 de 2002 (2.1.2.). Con
base en esta consideración, se establecerá si la demanda contiene razones
ciertas de inconstitucionalidad, conforme los requisitos sentados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional (2.1.3).
2.1.1. Estructura argumental
de la demanda
8. El actor
de este proceso demanda el artículo 153 del Código Nacional de Tránsito, por
quebrantar el artículo 29 de la
Constitución.
Las razones con
que justifica su alegato de inexequibilidad son sustancialmente las siguientes:
i)
Se vulnera el artículo
29 de la Constitución Política, pues aunque es competencia del Congreso determinar
las conductas punibles, esta  no es una prerrogativa absoluta. Por esto cuando en
el Código de Tránsito Terrestre se incluye dentro de sus disposiciones, un
precepto que otorga a la sanción proferida por autoridades de tránsito, pertenecientes
a la Rama Ejecutiva del Poder Público, el carácter de pena, se está violando el
derecho fundamental del debido proceso.
ii)
Que el acto de autoridad de tránsito no se
entienda como administrativo sino como resolución judicial, y que con él se
impongan no sanciones administrativas sino penas, “trastoca” el Estado de
derecho. Esto es, que con el artículo 153 de la ley 769 de 2002 se desconoce el principio de separación de poderes y de la independencia,
autonomía y colaboración armónica con que actúan cada uno de ellos, y se
despoja al juez de una de sus funciones constitucionales principales: la
imposición de las sanciones penales.
iii)
El art. 153 de la
Ley 769 de 2002 vulnera el art. 29 de la
Constitución Política, por incumplir con el principio de legalidad y del non
bis in idem.
Lo primero porque no se respeta propiamente el principio de
tipicidad (art. 10 del Código Penal), pues al crearse en el artículo 153
acusado una pena, no se describe la conducta recriminada, de modo claro,
expreso e inequívoco.
Igualmente, el artículo 153 de la ley 769 de 2002 desconoce tanto
el criterio de interpretación de que trata el art. 28
C.C., que impone otorgar a las palabras su sentido natural y obvio, como la
proscripción del criterio analógico en materia penal. Esto cuando dispone que
la pena de suspensión de la licencia podrá ser impuesta por la autoridad de
tránsito, que al ser “resolución judicial”, determina que su incumplimiento
puede dar lugar a la incursión en otro delito distinto: el de fraude a
resolución judicial (art. 454 del Código penal).
Es decir que el precepto demandado al permitir entender su
ordenación normativa no por lo que traza el lenguaje común, sino como método
por el que su predicamento se extiende, por identidad de razón, a otro caso, a
otra conducta no comprendida en ella, rompe con el principio constitucional
fundamental del non bis in idem del art. 29 CP, facilita que se produzca
una doble sanción y un doble enjuiciamiento por los mismos hechos y por los
mismos bienes jurídicos afectados.
iv)
El atribuir carácter de pena a la suspensión
de la licencia de conducción, vulnera el principio según el cual el derecho
penal es la ultima ratio.
En definitiva, el actor entiende que el artículo 153 de la
Ley 769 de 2002, confiere una doble naturaleza jurídica a las decisiones
adoptadas por las autoridades de tránsito por medio de las cuales se impone la
pena de suspensión de licencia de conducción: En cuanto al acto, condición de
resolución judicial o sentencia; en cuanto a la sanción impuesta, carácter
penal.
9. La cuestión
que debe ahora resolver la Corte, es si la interpretación que el actor presenta
de la disposición acusada es admisible, pues se corresponde o no con el sentido
deducible del texto normativo plasmado por el legislador.
2.1.2. El sentido y alcance del art. 153 de la
Ley 769 de 2002
10. La disposición demandada, hace parte del Código de Tránsito
Terrestre, y se ubica en su “Artículo 153”,
bajo el título de “Resolución Judicial”, el cual establece: “Para efectos
legales se entenderá como resolución judicial la providencia que impone una
pena de suspensión de licencia de conducción”.
A su respecto, el actor estima que esta disposición reconoce tanto
el carácter de pena a la sanción de suspensión de licencia de conducción
impuesta por las autoridades de tránsito, así como el de resolución judicial al
acto en el cual esta se concreta. Producto de lo anterior, se derivan
acusaciones de inconstitucionalidad diversas, que giran en torno del debido
proceso.
En una posición contraria, el Ministerio público estima que lo que
allí aparece consignado es, sencillamente, la reiteración de que la pena
accesoria de suspensión de la licencia de conducción prevista en el art. 43,
num 5º del Código penal, se impone mediante la resolución judicial que ha
dispuesto la pena principal. Dicho de otro modo, que la suspensión de la
licencia por resolución judicial sólo procede cuando tal medida se adopta por
un juez penal en el marco de un proceso de tal naturaleza.
11. No puede la Corte pasar por alto la forma tan disímil con que se
interpreta el mismo precepto. Una situación que a todas luces evidencia que la
disposición ofrece problemas de interpretación en cuanto tal y naturalmente,
para la solución del problema constitucional formulado.
Por ello en este caso debe la
Corte definir el alcance dado a la norma demandada, con el cual sea posible
verificar, por lo pronto, si la acusación de inconstitucionalidad que propone
el demandante es apta como argumento jurídico para ser absuelta por el Juez
constitucional.
12. Pues bien, el art. 153 de la ley 769 de 2002 se inicia con una construcción normativa que se usa de ordinario cuando el
Legislador, de conformidad con lo previsto en el art. 28 CC, pretende
clarificar una cierta palabra o locución para diferenciarla de su sentido
natural y obvio y adscribirle un significado legal específico. De allí que el
precepto comience con la expresión “Para efectos legales se entenderá…”.
13. Pero ¿cuál es la locución sobre la que recae el sentido
particular atribuido por la Ley?  Dos pueden ser las interpretaciones: Se
podría tratar, por un lado, de la “providencia que impone una pena de
suspensión de licencia de conducción”, la cual el Legislador entiende como
“resolución judicial”. Y la otra, que la noción a la que se le asigna un
sentido distinto al que otorga el lenguaje común, es la de “resolución
judicial”, la cual, para los efectos legales, sólo se podrá entender como “la
providencia que impone una pena de suspensión de licencia de conducción”.
Es la última interpretación
que, por cierto, da el Ministerio público, la que debe privilegiarse, pues no
obstante establecerse sobre una norma de construcción lingüística enrevesada,
es la que presenta la comprensión más coherente con el estatuto al que
pertenece y con el orden jurídico en general.
14. En efecto, no se puede ocultar que el precepto es de
difícil entendimiento[4], por lo cual
la interpretación gramatical no resulta idónea para esclarecer su contenido.
Sin embargo, por aplicación del principio sedes materiae, según el cual “la
atribución de significado a un enunciado dudoso se realiza a partir del lugar
que ocupa en el contexto normativo del que forma parte”[5],
bien puede concluirse que en el artículo 153 de la ley 769 de 2002, no se está
confiriendo poder judicial a la autoridad administrativa y menos aún, poder
para imponer penas.
15. Porque, revisado el contenido del Capítulo VIII de la “Actuación
en caso de embriaguez”, del Título IV sobre “Sanciones y procedimientos”, se
observa que en el artículo 150 está previsto que las autoridades de tránsito
podrán practicar sobre todo conductor de vehículo, la prueba de embriaguez; en
el art. 151 se dispone que, a más de las sanciones previstas en el Código
Penal, se podrá imponer la sanción de suspensión de licencia por el término de
5 años, a quien cause lesiones u homicidio en accidente de tránsito en estado
de embriaguez. En el art. 152 se habilita al Instituto Nacional de Medicina
Legal para definir los límites entre los diferentes grados de embriaguez y se disponen
sanciones diferentes para cada uno de ellos, las cuales incluyen siempre multa
y un cierto número de años de suspensión de la licencia. También se indica como
criterio para fijar la sanción, la reincidencia, el haber causado o no daños a
bienes o a personas o el haber intentado darse a la fuga. Y finalmente, como
última disposición del capítulo, la norma objeto de acusación, según la cual
para efectos legales se entiende como resolución judicial, la providencia que
impone la pena de suspensión de licencia de conducción.
16. Esta descripción del capítulo en el cual se encuentra inserta la
disposición acusada, permite establecer: i) que debe existir una prueba sobre
la condición de embriaguez, la cual se convierte en una suerte de prueba
pericial sustancial para acreditar la situación de facto que se evalúa; ii) que
además de las sanciones penales, quien haya causado daños o se haya prestado a
la fuga, recibirá pena accesoria de suspensión de licencia de conducción por un
término fijo; iii) y que, conforme lo indique el instituto con competencia para
determinar los grados de alcoholemia, cuando se incurra en una u otra situación,
podrá imponerse también la sanción administrativa de suspensión de licencia de
conducción, por períodos más o menos largos, teniendo como agravantes el haber
causado o no daños, la reincidencia y el haberse dado a la fuga.
17. Tales conclusiones ponen de presente que aunque la suspensión de
la licencia de conducción se puede decretar en la sentencia penal que condena
por el daño causado sobre bienes jurídicos especialmente protegidos por el
ordenamiento, como ocurre con la vida humana y los bienes (art. 151 de la ley
769 de 2002, en concordancia con los artículos 43 numeral 5º y 48 del Código
penal), también dicha restricción puede ser impuesta por la autoridad de
tránsito, al concluir el procedimiento sancionatorio administrativo, por un
término que oscila, según el caso, entre dos y diez años (art. 152 de la ley
769 de 2002).
Es decir, que la suspensión de la licencia de conducción
tiene dos modalidades: como sanción administrativa, cuando se impone por
causa de infracciones de tránsito, y, como sanción penal en las
hipótesis previstas en el Código Penal. Y esto significa que en aquellos casos
en los cuales se imponga la sanción de suspensión de la licencia de conducción
como pena, es decir, por conductas tipificadas como delito en el Código
Penal (vgr. artículos 265, 109), la decisión es de naturaleza judicial, para
distinguirla de las demás hipótesis en las cuales la sanción es de índole
administrativa.
18. En plena concordancia con el análisis que precede,
también resulta pertinente emplear la interpretación sistemática pero esta vez,
sobre otro precepto de la ley 769 de 2002 que contempla las reglas generales
sobre la sanción de suspensión o cancelación de la licencia de conducción. Se
habla del art. 26, a cuyo tenor se lee:
ARTÍCULO 26. CAUSALES DE SUSPENSIÓN O
CANCELACIÓN. La licencia de conducción se suspenderá:­
1. Por disposición de las autoridades de
tránsito, basada en imposibilidad transitoria física o mental para conducir,
soportado en un certificado médico.
2. Por decisión judicial.
3. Por encontrarse en flagrante estado de
embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas determinado por autoridad
competente.
4. Por reincidir en la violación de la
misma norma de tránsito en un período no superior a un año. En este caso la
suspensión de la licencia será por seis meses.
5. Por prestar el servicio público de
transporte con vehículos particulares, salvo cuando el orden público lo
justifique, previa decisión en tal sentido de la autoridad respectiva.
La licencia de conducción se cancelará:
1. Por disposición de las autoridades de
tránsito basada en la imposibilidad permanente física o mental para conducir,
soportado en un certificado médico.
2. Por decisión judicial.
3. Por muerte del titular.
4. Reincidencia al encontrarse
conduciendo en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas
determinado por autoridad competente.
5. Por reincidencia en la prestación del
servicio público de transporte con vehículos particulares sin justa causa.
PARÁGRAFO. La suspensión o cancelación de
la licencia de conducción implica la entrega obligatoria del documento a la
autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el período de la
suspensión o a partir de la cancelación de ella.
La suspensión de la licencia de
conducción operará, sin perjuicio de la interposición de recursos en la
actuación.
19. En este precepto nuevamente queda claro que son al menos dos
las fuentes del derecho de las que puede provenir dicha sanción. Una, la
decisión judicial y otra la de los actos de las autoridades de tránsito que por
ciertas causales pueden disponerla.
Sobre el significado de “decisión judicial” del art. 26, la
doctrina explica que “Se trata de las providencias de carácter judicial, es
decir, de las sentencias debidamente ejecutoriadas, proferidas por un juez de
la República”[6]. Sentencias de índole
penal, conforme lo previsto en el Código penal, artículos 43, 48, 52, 109 y 120
por lo pronto[7] y también sentencias
civiles, “como ocurriría en un proceso de interdicción por demencia”[8].
Pero junto a esta decisión judicial, también se encuentran aquellas
que adopta la autoridad de tránsito sobre un sujeto, por transitoria incapacidad
médicamente acreditada, por encontrarse en flagrante estado de embriaguez o
alucinación por drogas, por reincidir en la violación de normas de tránsito
durante el mismo año y por prestar el servicio público de transporte en
vehículo particular sin justificación. Es decir que existen actos emitidos por
las autoridades de tránsito, distintos de las providencias judiciales, que
pueden disponer, bajo el cumplimiento de los principios y mandatos del debido
proceso administrativo, la sanción de suspensión de licencia de conducción.
20. Y finalmente, también desde la interpretación armónica con el
ordenamiento jurídico en general, establecer que para efectos legales se
entienda como resolución judicial la providencia que impone una pena de
suspensión de licencia de conducción, no puede significar cosa distinta a lo
que se ha dicho, pues así se desprende de lo establecido en el orden
constitucional.  Porque nadie puede ser juzgado sino ante juez o tribunal
competente (artículo 29 constitucional y 6º del Código penal), lo cual supone
que bajo ningún concepto a las autoridades administrativas les podrán ser
atribuidas funciones jurisdiccionales relacionadas con la instrucción de
sumarios ni el juzgamiento de delitos (artículo 116, inciso 3º Constitución
Política y artículo 13 de la Ley estatutaria de administración de justicia).
Lo dicho sin descontar que tal interpretación resulta coherente
con lo previsto en el propio Código Nacional de Policía donde se precisa que
frente a la función punitiva del Estado, el servicio de policía sirve sólo como
auxiliar técnico y de prevención del delito (artículo 5º), que ninguna
autoridad de policía puede imponer medidas correctivas distintas de las
previstas en el mismo código (art. 187), que los alcaldes o quienes hagan sus
veces, podrán imponer la suspensión de licencias como sanción a la
contravención de policía, basada en el incumplimiento de las condiciones para
su ejercicio (art. 214). Competencias que representan la función de policía,
que autorizan la aplicación de medidas correctivas, pero que bajo ningún
concepto facultan a estas autoridades administrativas la aplicación de
sanciones de carácter penal.
21. Por lo anterior, se debe concluir que lo que se construye en
el art. 153 de la Ley 769 de 2002, es la reiteración de que sólo mediante
resolución judicial, entiéndase de naturaleza penal, se puede imponer como
“pena” la suspensión de licencia de conducción.
2.1.3. La demanda es inepta
22. Los argumentos expuestos en el punto precedente permiten a la
Corte concluir que la interpretación ofrecida por el demandante al art. 153 de
la ley 769 de 2002 es errónea y subjetiva, no se funda en el texto legal sino
en su forma peculiar de entender el precepto o en la manera en que lo pudieren
haber aplicado y comprendido los operadores jurídicos de las normas de tránsito
terrestre. Es decir que de conformidad con el
artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y las precisiones hechas por la
jurisprudencia de esta corporación, no se ha cumplido con el requisito de certeza
y en consecuencia, la Corte deberá declararse inhibida para emitir un fallo
de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad del mismo.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
ARTÍCULO ÚNICO: Declararse INHIBIDA para
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 153
de la Ley 769 de 2002, por ineptitud sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] C-504
de 1995, reiterada en sentencia C-1185 de 2008.
[2] En igual sentido, sentencias C- 509 de 1996 y C-599
de 2000.
[3] Vid. igualmente sentencia C-038 de 2006,
C-1052 de 2001, C-362 de 2001, C-011 de 1991.
[4] Por no aludir a su poca utilidad o carácter superfluo, que se
destaca al observar, como en este apartado se confirma, que lo que explica para
los efectos legales,  no es nada distinto que la regla general según la cual,
la suspensión de licencia es pena sólo cuando la impone una autoridad judicial.
[5] Vid. Francisco
Javier Ezquiaga Ganuzas. La argumentación en la justicia constitucional. Bogotá,
Diké, Pontificia Universidad Javeriana, 2008, p. 158.
[6] Arango Ramírez,
Natalia. Tratado jurídico sobre automotores y vías. Análisis del código
nacional de tránsito. Bogotá, Diké, 2005, p. 195.
[7] Idem, pp.
195-196.
[8] Idem, p. 197.