C-043-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-043/02
PERENCION EN DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Definición/PERENCION
EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Identidad jurídica propia
La perención del proceso contencioso administrativo en la
forma actualmente vigente, consiste en la extinción del proceso causada su
paralización, durante un término preestablecido en la ley, por inactividad del
demandante transgrediendo el deber de efectuar su impulso.  La terminación
anticipada del proceso que se produce por tal razón, permite señalar la
perención entre las formas anormales de finalización de los procesos, pero con
identidad jurídica propia, ya que presenta clara diferencia frente a otras
formas que trae el ordenamiento jurídico, como son el desistimiento, la
transacción y la conciliación, en cuanto éstas involucran la voluntad de las
partes procesales en un acto jurídico con relevancia procesal, mientras que
aquella resulta de un hecho ocasionado por el transcurso del tiempo, al cual se
le reconocen efectos jurídicos procesales.
PERENCION EN LA DOCTRINA ADMINISTRATIVA INTERNACIONAL-Posiciones
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Naturaleza jurídica
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Efecto
El efecto de la perención es uno solo; esto es, la
extinción del proceso por su paralización durante un determinado tiempo, por la
inactividad objetiva de la parte encargada de impulsarlo para obtener su marcha
a fin de adelantar la litis y que esta inactividad supone el incumplimiento de
una obligación procesal.
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Presupuestos legales de procedibilidad
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Impulso oficioso
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Objetivos
La amenaza latente de la posibilidad de decretar la
perención, sucede en muy pocas situaciones (especialmente para efectos de
notificación de determinadas actuaciones), pero permite alcanzar dos objetivos
importantes dentro del proceso; i.) evita que el demandante incumpla las
cargas procesales asignadas para dar impulso al proceso, bajo el entendido de
que se trata del mayor interesado en promover y mantener el curso normal del
proceso, por cuanto fue su voluntad la que le dio inicio siendo responsable de
la activación dada al aparato judicial y al sistema de justicia para que le
atiendan sus pretensiones y ii.) permite descongestionar los despachos
judiciales, argumento que ha tenido pleno respaldo en la Corte Constitucional,
quien frente a la finalidad de la perención en materia civil, en criterio perfectamente aplicable en el ámbito de la perención
contencioso administrativa, manifestó que consiste en (...) evitar la duración indefinida de esos juicios y sancionar al
sujeto procesal negligente, que no ha cumplido con sus cargas procesales”.
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Efectos involucran derechos y
principios constitucionales
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Efectividad
PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Alcance
JUICIO DE IGUALDAD EN PERENCION DE PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Trato
diferente para entidades públicas
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Carácter relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Componentes/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Problemas
fácticos y valorativos
TEST DE IGUALDAD-Trato normativo diferenciado entre situaciones
fácticas y/o jurídicas idénticas
TEST DE IGUALDAD-Condiciones para trato diferenciado legítimo
El trato diferenciado para que se pueda considerar
constitucionalmente legítimo, debe reunir las siguientes condiciones: i.) supuestos
de hecho diversos, ii.) finalidad en la diferencia de trato, iii.) legitimidad
o validez constitucional en la finalidad propuesta, iv.) que los
supuestos de hecho diversos, la finalidad perseguida y el trato desigual
otorgado guarden una coherencia o eficacia interna, es decir una racionalidad
entre ellos y v.) que el trato desigual sea proporcionado (evidencie una
relación de adecuación) con los supuestos de hecho diversos y la finalidad
pretendida.
JUICIO DE IGUALDAD-Respeto
de facultades legislativas
JUICIO DE IGUALDAD-Alcance
dependiendo de la materia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN FORMAS PROPIAS DE CADA JUICIO
PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL-Excepciones
PRIVILEGIO PUBLICO POR PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL
ESTADO-Mantenimiento en su
beneficio de prerrogativas indispensables
PRIVILEGIO PUBLICO-Validez/PREVALENCIA
DEL INTERES GENERAL-No es absoluto
La validez constitucional de un privilegio o
prerrogativa públicos dependerá de la finalidad que con ellos se pretenda
cumplir, debiendo ser constitucionalmente legítima, y la medida adoptada útil,
necesaria y proporcionada a dicho fin. Esto se explica en que la cláusula de
prevalencia del interés general no es absoluta ni puede constituir una razón de
Estado; así mismo, se encuentra subordinada a “la obtención de los objetivos
constitucionales y, a la vez, mediatizada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, en aras de conciliarla con los intereses particulares,
principalmente, con los derechos fundamentales”.
PRIVILEGIO PUBLICO-Armonización
con derechos que colisiona
PRIVILEGIO PUBLICO-Protección
del patrimonio público/PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Interés
real que subyace al prohibirla para entidades públicas
El interés real que subyace en la medida adoptada por
el legislador al prohibir la perención para las entidades públicas, es la
defensa del patrimonio de las entidades estatales que actúan como demandantes,
aspecto sobre el cual la Corte ha establecido que cuando el establecimiento de
un privilegio público se funda en la defensa del bien colectivo concretado en
la protección del patrimonio público, la finalidad de dicho privilegio es
considerada constitucionalmente legítima.
JUICIO DE IGUALDAD EN PRIVILEGIO PUBLICO
PERENCION EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Improcedencia cuando demandantes son la Nación,
entidad territorial o una descentralizada
Referencia:
expediente D-3649
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
148 (parcial) del Decreto 01 de 1984 “Por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo.”
Actor: Leonardo Rodríguez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil dos
(2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.         ANTECEDENTES
En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Leonardo Rodríguez
Arango demandó el artículo 148 (parcial) del Decreto 01 de 1984 “Por el cual
se reforma el Código Contencioso Administrativo.”
Mediante
auto del 13 de agosto del presente año, el Magistrado Ponente admitió la
referida demanda una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos
en el artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991 “Por el cual se dicta el régimen
procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte
Constitucional”. Al proveer sobre esa admisión, se ordenó fijar el negocio
en lista en la Secretaría General de la Corte, para asegurar la intervención
ciudadana, enviar copia de la demanda al señor Procurador General de la Nación,
a fin de que rindiera el concepto de su competencia, y así mismo realizar las
comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma acusada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 36439 del 2 de enero de 1.984.  Se subraya lo demandado.
"DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(enero 2)
Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982
y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
(...)
LIBRO CUARTO
procedimiento ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
(...)
TITULO XV
Reglas generales
(...)
Artículo
148 .Cuando por causa distinta al decreto de
suspensión del proceso y por falta de impulso cuando éste corresponda al
demandante, permanezca el proceso en la secretaria durante la primera o única
instancia, por seis meses, se decretará la perención del proceso.  El término
se contará desde la notificación del último auto o desde el día de la práctica
de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la
demanda al Ministerio Público, en su caso.
En el mismo
auto se decretará el levantamiento de las medidas cautelares, si las hubiere.
Dicho auto se notificará como las sentencias, y una vez ejecutoriado se
archivará el expediente.
La perención
pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la acción.  Si ésta no ha
caducado podrá intentarse una vez más.
En los
procesos de simple nulidad no habrá lugar a la perención.  Tampoco en los
que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una descentralizada.
El auto que
decrete la perención en la primera instancia, será apelable en el efecto
suspensivo.
III.      LA
DEMANDA
En criterio del demandante, la improcedencia de la
perención procesal cuando sean demandantes la Nación, una entidad territorial o
una descentralizada, establecida en el artículo 148 del Código Contencioso
Administrativo vigente, vulnera el preámbulo de la Constitución, así como sus
artículos 13 y 209, por las razones que a continuación se sintetizan:
1.      A su
juicio dicha disposición constituye “una injusta discriminación a favor de
las entidades públicas”, sin distingo alguno, con la cual se desconoce el
orden político pregonado por el preámbulo de la Constitución Política.
2.      Así mismo, argumenta que la
vulneración del artículo 13 superior tiene lugar en razón a la ventaja procesal
que la norma enjuiciada prevé en favor de las entidades públicas frente a los
particulares, la cual estima que no sirve de sustento para la supuesta
protección del interés general, pues lo que en realidad resulta favorecido “es la pasividad de las entidades públicas cuando actúan como
demandantes en un proceso contencioso administrativo.” Adicionalmente, agrega que dicho tratamiento
procesal no se encuentra justificado en un criterio válido y suficiente,
demostrable mediante la aplicación de un test de razonabilidad respecto de la
norma, según lo expresado por la jurisprudencia de esta Corporación sobre la
materia.[1]
3.      De otra parte, el accionante indica
que la norma acusada quebranta los principios de eficacia y celeridad de la
función administrativa (CP, art. 209), toda vez que “los
funcionarios que se desempeñan como apoderados de las mencionadas entidades, no
encontrarán en el ordenamiento procesal sanción a su eventual negligencia en
los procesos de conocimiento de los jueces contencioso administrativos.”
Señala que no es difícil advertir, en la práctica, la
paralización de procesos en las secretarías de los Tribunales Contencioso
Administrativos, a causa de la conducta omisiva de los abogados de las
entidades territoriales o descentralizadas y, por su parte, la imposibilidad de
aquellos de decretar de manera oficiosa la perención.
Finalmente, precisa que de poder declararse la
perención cuando la parte demandante es alguna de las entidades públicas
referidas en la norma, queda a salvo la acción de repetición contra el
apoderado negligente que permite que el proceso acabe, por lo cual estima que
se salvaguardan los intereses de las entidades públicas y, en consecuencia,
carece de validez predicar la protección de aquellos por medio de la norma
demandada.
IV.             INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Justicia y el
Derecho
El director encargado de la Dirección del Derecho y
Ordenamiento Jurídico del Ministerio referido, interviene para defender la
constitucionalidad de la norma acusada con base en los argumentos que se
resumen a continuación:
Luego de hacer algunas consideraciones en torno al
alcance del derecho fundamental a la igualdad en la Constitución Política de
1991 con base en la cita de jurisprudencia de esta Corte[2],
el representante del ministerio afirma que la disposición acusada desarrolla el
principio de prevalencia del interés general como una característica esencial
de la organización política y no puede preferirse, como a su juicio lo pretende
el actor, que al enfrentar los intereses particulares y públicos se favorezcan
los primeros.
Respecto de la supuesta vulneración del artículo 209
superior, señala que cuando la Nación o las entidades territoriales deciden
acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, no llevan a cabo
funciones administrativas y, en consecuencia, “no se pueden aplicar los
principios establecidos en la norma constitucional aludida, respetando de esta
manera la autonomía de la Rama Jurisdiccional en el desarrollo de sus
actividades.”
2.      Ministerio del Interior
El Ministerio referido, por medio de apoderado, refuta
los cargos del actor en los siguientes términos:
Advierte que el accionante no precisa de manera clara
cómo la norma demandada vulnera el orden político al que refiere el preámbulo
de la Constitución Política.  No obstante, en cuanto al tema, explica la
importancia de la administración justicia dentro de la organización político
administrativa, haciendo énfasis en que su finalidad primordial es la de hacer
efectivo el derecho a la igualdad.
Precisamente en relación con el contenido del
mencionado derecho, transcribe apartes de jurisprudencia constitucional[3],
para luego afirmar que su vulneración sólo tiene lugar cuando los criterios de
diferenciación no se encuentren justificados objetiva y razonablemente.
De ésta manera, afirma que la excepción a la operancia
del fenómeno de la perención que, en efecto, establece la norma demandada, se
justifica en la preeminencia de los intereses litigiosos de carácter público
sobre los intereses de carácter particular o privado, conforme al artículo 58
superior.
Por último, aclara que, tratándose de actuaciones
judiciales, la administración participa como un sujeto procesal más y no en
ejercicio de una función administrativa a la cual se refiere el artículo 209 de
la Constitución.
3.      Academia Colombiana de Jurisprudencia
Atendiendo la invitación formulada por el Magistrado
Sustanciador mediante auto del trece (13) de agosto de 2001, la entidad
referida, con ponencia del académico Carlos Arturo Orjuela Góngora, presenta a
consideración de la Corte los planteamientos que a continuación se resumen:
Inicia la exposición afirmando que la norma
enjuiciada, al excluir de los efectos de la perención a los entes oficiales, se
aparta de los principios de justicia e igualdad a los que refiere el preámbulo
de la Constitución Política.
De otra parte, menciona el alcance del término perención[4]
para destacar que tradicionalmente ha sido considerado como una figura propia
del derecho privado que, según algunos doctrinantes, no debería tener cabida en
el campo del derecho público.
Sin embargo, sostiene que no parece razonable la
desigualdad establecida por la norma enjuiciada, en tanto que el Estado moderno
tiene a su disposición, generalmente, los mismos o mejores elementos técnicos,
humanos y científicos para la defensa de sus intereses litigiosos, por lo cual
manifiesta compartir el planteamiento del demandante, en el sentido de que la
disposición acusada favorece la desidia, negligencia e incuria de los
representantes judiciales del Estado.
Agrega que tal posición sólo tiene lugar en relación
con las acciones diferentes de las de nulidad –frente a las cuales la primera
parte del inciso cuarto establece una estipulación exceptiva general -, como
quiera que en éstas se justifica la excepción, ya que cuando “se ventila la
nulidad de un acto administrativo si está en juego, casi exclusivamente, el
interés general y de la sociedad en que se defina la legalidad del mismo”;
no así cuando se discuten “pretensiones que implican el restablecimiento del
derecho o indemnizaciones” a favor de los organismos a los que refiere el
precepto demandado.
Empero, aclara que el artículo 209 superior no se
vulnera porque “tiene que ver más con la manera como la administración
pública debe cumplir con sus cometidos, que con el ejercicio de acciones
judiciales por parte de los entes oficiales.”
Por consiguiente, con base en los argumentos
expuestos, relacionados con la vulneración del preámbulo y el artículo 13 de la
Constitución Política, solicita a la Corte declarar la inconstitucionalidad de
la norma acusada.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación, mediante concepto
No. 2673, recibido en la Secretaría de la Corte Constitucional el 27 de
septiembre del año 2001, para dar cumplimiento a los artículos 242 y 278
numeral 5o. de la Constitución, conceptúa lo siguiente:
Expone, en primer término, las características de la
perención desde el punto de vista procesal, como forma de terminación anormal
de los procesos y sanción para el demandante por haber puesto en marcha el
aparato judicial, desatendiendo su deber procesal de adelantar las gestiones
necesarias para que el proceso termine prontamente y sus deberes respecto del artículo
95 num. 7o. de la Constitución Política.
Precisa, también, que se trata de un hecho jurídico
procesal que tiene lugar por el simple transcurso del tiempo y que ha sido
denominado por algunos doctrinantes como “la caducidad de instancia”
Señala, así mismo, que con anterioridad al Decreto 01
de 1984 - Código Contencioso Administrativo- la perención en materia
administrativa se aplicaba por remisión al artículo 346 del Código de
Procedimiento Civil.
Ahora bien, sobre los cargos, en concreto, afirma que
la norma acusada no vulnera los principios constitucionales de igualdad y de
eficiencia administrativa.  Para demostrarlo, enuncia las hipótesis en las que
el Estado actúa como demandante en la jurisdicción contencioso administrativa y
advierte que lo hace por excepción y en defensa del ordenamiento jurídico, así
como de los derechos de los administrados.
Así mismo, con base en la doctrina constitucional
decantada por ésta Corte[5],
expone el alcance del principio a la igualdad y concluye que la norma acusada
no lo contraría en la medida que persigue la protección del interés general y
el cumplimiento de los fines esenciales para los cuales fue instituido el
Estado.
Por otra parte, estima que no se puede justificar la
inconstitucionalidad de la norma, en aras de contrarrestar la eventual
ineptitud de los apoderados de las entidades estatales, por cuanto estima que
con dicha conducta irregular puede y debe ser corregida mediante otros
mecanismo diversos a la perención.
Para finalizar, señala que con la norma acusada
tampoco se vulnera el artículo 209 de la Constitución, pues no considera válido
argüir que al no preverse la perención para las entidades del Estado se
produce, como consecuencia inmediata, el abandono de los procesos por los
apoderados de éstas, como tampoco, la ineficiencia de la administración.  Lo
anterior, por tanto, “el ejercicio de la función pública que está en cabeza
de sus servidores y de las personas privadas que cumplen funciones públicas,
implica no solamente el acatamiento de la Constitución y la ley, sino que
conforme al artículo 6 de la Constitución Política, éstos son responsables
además por la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones.”
VI.    CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para conocer y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia, de conformidad con el numeral 5o. del artículo 241 de la
Constitución Nacional.
2.      La materia sujeta a examen
El artículo 148 del Decreto 01 de 1984 “por el cual se
reforma el Código Contencioso Administrativo”, disposición controvertida en la
demanda de la referencia, forma parte de las reglas generales de orden
procedimental establecidas para tramitar los procesos que se adelantan ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
Dicha norma prevé la perención de los procesos
contencioso administrativos cuando han permanecido inactivos en la secretaría,
durante seis meses, estando en curso la primera o única instancia, por causa
distinta al decreto de suspensión del proceso y por la falta de impulso cuando
el mismo corresponde al demandante.
Integran dicha disposición distintos aspectos
normativos que se refieren, entre otros temas, a la definición de los eventos
que dan inicio al conteo del término para decretar la perención, a las medidas
que deben adoptarse conjuntamente al momento de ese decreto, a los efectos que
produce la perención y los casos que se exceptúan de ésta, entre los cuales se
encuentran los procesos cuyo demandante sea la Nación, una entidad territorial
o una descentralizada (inciso 4o.). Este último aspecto es cuestionado por el
actor y se concreta en la demanda cuando se censura la expresión del artículo
148 del C.C.A. que señala que: “Tampoco en los que sean demandantes la
Nación, una entidad territorial o una descentralizada”.
En efecto, según el criterio del accionante, la
referida expresión constituye “una injusta discriminación a favor de las
entidades públicas”, que desconoce el orden político pregonado por el
preámbulo de la Carta Política y el principio de igualdad (CP, art. 13). A su
juicio, esta norma significa para todas las entidades públicas una ventaja
procesal frente a los particulares que no puede estar justificada en el interés
general, pues lo que realmente se favorece es la desidia con que sus agentes
actúan dentro de los procesos contencioso administrativos.
Además, agrega que la norma acusada ignora la vigencia
de los principios de eficacia y celeridad que inspiran la función
administrativa (CP, art. 209), ya que auspicia la conducta negligente de los
apoderados de esas entidades, sin sancionarla, pudiendo utilizarse otros medios
para hacer exigible la responsabilidad de dichos apoderados, en aras de
garantizar el interés general.
Sobre el particular, los representantes de los
Ministerios de Justicia y del Derecho y del Interior coinciden en afirmar que
el texto legal censurado no contraría las normas superiores invocadas por el
actor, pues consideran que el mismo desarrolla el principio de prevalencia de
los intereses litigiosos de carácter público sobre los intereses de carácter
particular o privado, de conformidad con el artículo 58 superior. Además, a la
intervención de las entidades públicas en las actuaciones judiciales no son
aplicables los principios de la función administrativa, pues aquella se produce
como si se tratase de cualquier sujeto procesal.
Por su parte, el interviniente por la Academia
Colombiana de Jurisprudencia estima que la norma enjuiciada efectivamente se
aparta de los principios de justicia e igualdad a los que se refiere el
preámbulo de la Constitución Política, pues no estima razonable la desigualdad
planteada en la norma acusada, ya que el Estado moderno cuenta con elementos
técnicos, humanos y científicos necesarios para la defensa de sus intereses
litigiosos, por lo que resulta innecesario favorecer la incuria de los
representantes judiciales del Estado. Igualmente, opina que el artículo 209
superior no resulta vulnerado, en tanto que se refiere al ejercicio de la
administración pública y no al ejercicio de las acciones judiciales por parte
de entes oficiales.
En la Vista Fiscal, el Procurador General de la Nación
indica que la norma acusada no vulnera los principios constitucionales de
igualdad y eficiencia administrativa, en la medida en que busca perseguir la
protección del interés general y el cumplimiento de los fines esenciales para
los cuales fue instituido el Estado. De manera que, no es posible promover la
inconstitucionalidad de la norma acusada, para efectos de contrarrestar la eventual
ineptitud de los apoderados de las entidades estatales, no considera válido
sostener que por la inexistencia de la perención para las Entidades del Estado
el abandono de los procesos por los apoderados de éstas, se produce en forma
inmediata.
Expuesta la controversia constitucional en los
anteriores términos, la Corte deberá definir si la exclusión de la perención en
los procesos contencioso administrativos, en los cuales actúa como demandante
una entidad pública, vulnera el principio de igualdad y genera una situación de
discriminación para las personas particulares que actúan como demandantes en
esos mismos procesos,  y para quienes dicha figura de la perención sí es
procedente. Así mismo, si se produce un desconocimiento de los principios de
eficacia y celeridad que inspiran la función administrativa (CP, art. 209).
3.        Consideraciones previas al
estudio de fondo
3.1.     Algunas nociones acerca de la
naturaleza, finalidad y efectos de la perención en el ámbito del proceso
contencioso administrativo
3.1.1. El
instituto de la perención[6]
del proceso, también denominado en otros ordenamientos jurídicos caducidad de
la instancia o del proceso o perención de instancia, obtiene reconocimiento
legal en el ámbito del derecho procesal administrativo colombiano, a partir de
la expedición del Decreto 01 de 1984 “Por el cual se reforma el Código
Contencioso Administrativo”.
Con anterioridad a la vigencia del mencionado Estatuto
y bajo el régimen de la Ley 167 de 1941, la cual establecía las normas sobre
organización de la jurisdicción contencioso administrativa, existía un vacío en
la normatividad específica para la aplicación de dicha figura procesal que se
salvaba mediante remisión al régimen de la perención en los procesos civiles,
específicamente al artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, resultado de
una tendencia unificadora entre los procesos civiles y contencioso
administrativos, pero que de todas formas presentaba una vigencia restrictiva,
en razón a la especificidad en la naturaleza y en la finalidad de éstos últimos
procesos.
3.1.2. La
perención del proceso contencioso administrativo en la forma actualmente
vigente, es decir, la prevista en el artículo 148 del C.C.A., consiste en la
extinción del proceso causada su paralización, durante un término
preestablecido en la ley, por inactividad del demandante transgrediendo el
deber de efectuar su impulso.
La terminación anticipada
del proceso que se produce por tal razón, permite señalar la perención entre
las formas anormales de finalización de los procesos, pero con identidad
jurídica propia, ya que presenta clara diferencia frente a otras formas que
trae el ordenamiento jurídico, como son el desistimiento, la transacción y la
conciliación, en cuanto éstas involucran la voluntad de las partes procesales
en un acto jurídico con relevancia procesal, mientras que aquella resulta de un
hecho ocasionado por el transcurso del tiempo, al cual se le reconocen efectos
jurídicos procesales.
Vista la perención de esta manera, como una
terminación anticipada y anormal del proceso, es evidente el rompimiento que
produce con el propósito ordinario que se propone  alcanzar aquel, como es que
el juez competente, una vez agotadas las etapas previamente determinadas en el
ordenamiento jurídico y según las ritualidades establecidas para ello, adelante
la litis, entre al fondo de la misma y mediante una providencia resuelva
definitivamente jurídicamente sobre la causa petendi.
3.1.3. En
cuanto a la naturaleza jurídica de la perención, es oportuno recordar que ésta ha
sido objeto de varias posiciones en la doctrina administrativista en el ámbito
internacional, entre las cuales se identifican claramente dos tendencias: una
subjetiva y otra objetiva[7].
La primera, sustentada en la presunción de abandono del proceso, como también
en la renuncia tácita a continuar con el juicio y, la segunda, en la necesidad
de impedir una prolongación indefinida del proceso, así como en la
configuración de una sanción al responsable de la inactividad procesal. A su
vez, la jurisprudencia administrativa nacional[8],
ha atribuido a la perención la naturaleza de mecanismo sancionatorio; sin
embargo, existen algunos ejemplos en los cuales la misma ha sido considerada
como “un desistimiento implícito de la acción”[9].
Cualquiera sea la
posición que se adopte al respecto, lo cierto es que el efecto de la perención
es uno solo; esto es, la extinción del proceso por su paralización durante un
determinado tiempo, por la inactividad objetiva de la parte encargada de
impulsarlo para obtener su marcha a fin de adelantar la litis y que esta
inactividad supone el incumplimiento de una obligación procesal.
3.1.4. El
artículo 148 del C.C.A. establece la figura de la perención en los procesos
contencioso administrativos[10].
De dicho texto legal se pueden extraer los presupuestos legales de
procedibilidad para decretar la perención, los cuales se resumen así[11]:
i.) la inactividad del proceso en la secretaría por el término de seis
meses, ii.)  inactividad por causa distinta al decreto de suspensión del
proceso emitido por el juez, iii.) que el proceso se encuentre cursando
la primera o única instancia, iv.) que el demandante incumpla, en dicho
término, con las actuaciones procesales de impulso del proceso a su cargo y v.)
que exista solicitud de la parte demandada o decreto del juez declarando la
perención de oficio[12].
3.1.5. Adicionalmente cabe precisar que los procesos
contenciosos administrativos se caracterizan por un fuerte impulso oficioso, es
decir que la mayor parte de las actuaciones procesales que lo ponen en marcha
están a cargo del juez del conocimiento y no de las partes.
Por lo tanto, la amenaza
latente de la posibilidad de decretar la perención, sucede en muy pocas
situaciones (especialmente para efectos de notificación de determinadas
actuaciones), pero permite alcanzar dos objetivos importantes dentro del
proceso; i.) evita que el demandante incumpla las cargas procesales
asignadas para dar impulso al proceso, bajo el entendido de que se trata del
mayor interesado en promover y mantener el curso normal del proceso, por cuanto
fue su voluntad la que le dio inicio siendo responsable de la activación dada
al aparato judicial y al sistema de justicia para que le atiendan sus
pretensiones y ii.) permite descongestionar los despachos judiciales,
argumento que ha tenido pleno respaldo en la Corte Constitucional, quien frente
a la finalidad de la perención en materia civil, en criterio perfectamente aplicable en el ámbito de la
perención contencioso administrativa, manifestó
que consiste en (...) evitar la duración indefinida
de esos juicios y sancionar al sujeto procesal negligente, que no ha cumplido
con sus cargas procesales”[13].
3.1.6. Los efectos que produce la perención en
los procesos contenciosos administrativos trascienden la órbita estrictamente
procesal-legal, involucrando varios derechos y principios constitucionales,
como se analiza a continuación.
3.1.6.1. Constituye fin esencial del Estado
social de derecho colombiano el de garantizar la efectividad de los derechos
constitucionalmente reconocidos (CP, art. 2o.), y para ello el artículo 229
constitucional establece como derecho fundamental de toda persona, el de
acceder a la administración de justicia. Adicionalmente, el artículo 228 constitucional señala que la administración de
justicia es una función pública y que los jueces son independientes y autónomos
para resolver las controversias y situaciones jurídicas ante ellos expuestas
para su definición. Sin embargo, el ejercicio de esa función pública debe ser
eficaz, es decir que debe garantizarse una administración de justicia pronta y
cumplida[14],
lo que se concreta en el principio de la celeridad, deducido del mismo
artículo 228 superior, al establecer que “[l]os términos procesales se
observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado”.
Por lo anterior la Corte ha reconocido
como derecho fundamental de las personas “tener un proceso ágil y sin retrasos
indebidos”[15],
que se instituye en premisa básica de la efectividad del derecho a la
administración de justicia, señalando que
la perención -en el ámbito
civil pero igualmente extensible al ámbito contencioso administrativo- es considerada como “un adecuado desarrollo legal del
principio constitucional, según el cual, la administración de justicia debe ser
diligente, los términos procesales
deben ser respetados y su incumplimiento será sancionado (CP art. 228)”[16]. Además, la perención constituye una medida que realiza “los principios
de celeridad, economía, efectividad y eficacia que informan nuestro
ordenamiento procesal, con fundamento en los cuales se debe propender por la
agilidad de los procedimientos, por que toda actuación, instancia o proceso
llegue a su fin, evitando que queden inconclusas, indefinidas o sin agotarse
por la incuria de la parte que tiene la carga procesal de actuar y en perjuicio
de la otra”.[17]
3.1.6.2. De
otra parte, el ámbito procesal se encuentra regido por el principio a la
igualdad procesal, según el cual “tanto el diseño como la aplicación de
las normas procesales, deben garantizar la paridad de armas de los sujetos
trabados en la litis. De no respetarse este principio, el Estado encontraría
expedito el camino para favorecer, a priori, alguna de las posiciones
enfrentadas en la contienda judicial, lo que implicaría una vulneración, no
sólo del principio general de igualdad (C.P. art. 13), sino de los derechos
fundamentales de todas las personas a una tutela judicial efectiva y al debido
proceso (C.P. art. 229 y 29)”[18].
La no perención de un proceso en favor de alguna de
las partes que concurren, afecta el derecho de las mismas a ser tratadas como iguales y a contar con
los mismos instrumentos jurídicos para atender adecuadamente la defensa de sus
derechos e intereses, pues la efectividad del principio de igualdad ante la ley
en los procesos judiciales, supone que "
todas las personas sean iguales ante la administración de justicia, tengan ante
ella los mismos derechos e idénticas oportunidades, en orden a lograr el
reconocimiento de sus derechos".[19]
De esta manera, se estaría
estableciendo un privilegio procesal que, a primera vista, atentaría contra el
principio de igualdad. Como quiera que el cargo principal de
inconstitucionalidad que el actor formula contra el aparte acusado del artículo
148 del C.C.A., es por el trato diferente que las entidades públicas reciben en
los procesos contencioso administrativos, por la improcedencia de la perención
que las favorece, es necesario proceder a retomar los criterios que en la
jurisprudencia constitucional se han establecido para determinar sobre una
eventual violación del principio de igualdad.
3.2. Criterios para
adelantar el juicio de igualdad cuando se trata del señalamiento de un
instituto jurídico procesal como la perención
3.2.1. En desarrollo del
principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política y del
derecho subjetivo que del mismo se desprende,  corresponde al legislador
otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones fácticas que
pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes
diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles[20].
Con base en esto, la proyección de dicho principio en
su aspecto atinente a la no discriminación,  no aboga por la existencia de
igualitarismos jurídicos de orden  formal; por lo tanto, es posible establecer
tratos diversos para situaciones fácticas y jurídicas equiparables, siempre que
exista un fundamento objetivo y razonable que lo sustente, de conformidad con
el propósito que se pretende alcanzar con el trato diferenciado. De tal modo
que, habría lugar a un trato discriminatorio, inaceptado constitucionalmente,
cuando la diferenciación de las situaciones fácticas análogas resulta infundada[21].
3.2.2. La
Corte, sobre este tema, ha señalado que la igualdad es un principio relacional “que
involucra usualmente, cargas, bienes o derechos constitucionales o legales” [22],
en el cual se avizoran dos componentes: de un lado, las situaciones de hecho
que se comparan y, de otro, el criterio de comparación o patrón de igualdad. En
ese orden de ideas, la Corte ha sostenido que cuando el problema se sucede en
el ámbito del aspecto fáctico, éste “debe ser resuelto con base en elementos
probatorios empíricos”[23],
pero que cuando se trata de un problema valorativo “el problema es de tipo
normativo y debe ser solucionado a partir de algún método de interpretación que
le proporcione sentido a los enunciados, de manera que la comparación de las
situaciones concretas sea posible”[24].
3.2.3. La determinación sobre una eventual
vulneración del principio de igualdad por un trato normativo diferenciado entre
situaciones fácticas y o jurídicas idénticas es un asunto complejo, que
requiere de la aplicación de unos específicos criterios hermenéuticos
contenidos en el denominado test de igualdad.
Con base en él, el trato diferenciado para que se
pueda considerar constitucionalmente legítimo, debe reunir las siguientes
condiciones[25]:
i.) supuestos de hecho diversos, ii.) finalidad en la diferencia
de trato, iii.) legitimidad o validez constitucional en la finalidad
propuesta, iv.) que los supuestos de hecho diversos, la finalidad
perseguida y el trato desigual otorgado guarden una coherencia o eficacia
interna, es decir una racionalidad entre ellos y v.) que el trato
desigual sea proporcionado (evidencie una relación de adecuación) con los
supuestos de hecho diversos y la finalidad pretendida.
La constatación de la mencionada razonabilidad de la
medida diferenciadora tiene también su propia metodología valorativa, que
permite verificar la existencia de un objetivo en el trato diferenciado, la
validez constitucional del mismo y la proporcionalidad entre el trato y el fin
perseguido[26].
A su vez, esta proporcionalidad resulta de la adecuación de los medios
escogidos para alcanzar el fin propuesto, de la necesariedad de los mismos para
la consecución de ese fin y de que “el principio satisfecho por el logro de
este fin no sacrifique principios constitucionales más importantes”[27].
Esto último se explica aún más cuando la Corte puntualiza que “el principio
de proporcionalidad busca que la medida no sólo tenga fundamento legal, sino
que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o
grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado mínimo.”[28]
3.2.4. El
resultado que se obtenga de la evaluación de la proporcionalidad del trato
desigual, antes señalada, no puede  subordinar e imponerse por encima de la
potestad del legislador para determinar cuál opción considera la más oportuna,
ya que “si los medios utilizados son adecuados y proporcionados, el
legislador podrá escoger el que estime más conveniente, sin necesidad de probar
que la medida elegida es la única disponible para alcanzar su objetivo”[29].
De manera que, las conclusiones a las cuales se
lleguen a través del juicio de igualdad, deben respetar el alcance de
las facultades del legislador para regular normativamente la materia en la cual
surge el trato diferenciado, así como la naturaleza de los valores, principios
o derechos que podrían resultar afectados por la misma[30].
En esta medida ha sido una tendencia constante en la
jurisprudencia de la Corte prohijar el criterio según el cual el examen de
constitucionalidad de la igualdad presenta distintos alcances, dependiendo de
la materia analizada. Así, “un juicio constitucional de igualdad estricto,
en todos los campos, corre el riesgo de limitar excesivamente la capacidad de
acción de las autoridades y la libertad política del Legislador, pues resulta
poco probable que las numerosas clasificaciones efectuadas por las diversas
leyes sean siempre estrictamente necesarias”. Igualmente, “un análisis
constitucional de la igualdad demasiado flexible y amplio puede hacer perder
toda eficacia jurídica al principio de igualdad, que es una norma y un derecho
fundamental de aplicación inmediata (CP art. 13), cuya integridad y supremacía
debe ser, entonces, garantizada por el juez constitucional”[31]
.
3.2.5. En la
órbita del diseño y regulación de los procedimientos judiciales, el cual
comprende la definición de las reglas procesales y de los institutos jurídicos
procesales (como la perención) y de las prerrogativas procesales (la
improcedencia de la perención con respecto de una parte procesal determinada),
entre otros muchos asuntos, la jurisprudencia constitucional ha establecido que
el legislador ostenta un amplio poder de configuración normativa, a fin de
establecer las formas propias de cada juicio[32].
Dicha potestad se ejerce de conformidad con los
asuntos materia de litigio, los derechos e intereses sobre los cuales se
pretende un pronunciamiento de la respectiva jurisdicción, por lo tanto, el
juicio de igualdad no debe ser estricto, sino que consistirá en establecer la
finalidad que se pretende alcanzar con el trato diferenciado contenido en la
disposición acusada de violar el principio de igualdad y si dicha finalidad es
constitucionalmente válida. Esto se logra una vez se resuelvan los siguientes
interrogantes: “(1) si la diferenciación es útil - siquiera parcialmente -
para alcanzar la finalidad perseguida; (2) si la diferenciación es necesaria,
en el sentido de establecer que no existen medidas que incuestionablemente
alcancen idéntico resultado a un menor costo; y (3) si la diferenciación es
estrictamente proporcionada, es decir, si los costos que produce son inferiores
al beneficio que alcanza”.[33]
Con base en las anteriores consideraciones, pasa la
Corte a establecer si el legislador podía establecer el trato diferenciado que
el actor dice viola la Carta Política.
4.                El análisis de la disposición
acusada
4.1.     Examen de la expresión demandada
del artículo 148 del C.C.A. desde la perspectiva de una posible violación del
principio de igualdad
Previamente al estudio que se propone realizar la
Corte, es preciso aclarar que el actor considera que la norma demandada en lo
censurado, desconoce tanto el Preámbulo constitucional como el artículo 13
superior, en ambos casos porque considera que dicha disposición establece un
trato discriminatorio.
Al respecto cabe recordar que el Preámbulo de la
actual Constitución Política de 1991, tiene fuerza normativa vinculante y como
lo ha dicho la Corte “incorpora, mucho más allá de un simple mandato
específico, los fines hacia los cuales tiende el ordenamiento jurídico; los
principios que inspiraron al Constituyente para diseñar de una determinada
manera la estructura fundamental del Estado; la motivación política de toda
la normatividad; los valores que esa Constitución aspira a realizar y que
trasciende la pura literalidad de sus artículos”. (Subraya la Corte).
De manera que, el principio de igualdad, previsto en
el artículo 13 superior, forma parte de ese contenido teleológico; de ahí que,
el resultado que se obtenga de analizar su vigencia en la norma acusada,
comprenderá igualmente la eficacia jurídica del Preámbulo, como normas
jurídicas integralmente observadas. A continuación, se estudiará la eficacia
jurídica del mandato constitucional que rechaza los tratos discriminatorios en
la norma acusada.
4.1.1. Supuestos fácticos
El primer punto por
resolver en este análisis consiste en establecer si los supuestos de hecho que
dieron lugar al trato jurídico desigual que trae la expresión acusada del
artículo 148 del C.C.A., pueden ser objeto de comparación. En el caso que se
examina, la norma enjuiciada establece un trato diferenciado dentro de los
procesos contencioso administrativos, entre las partes procesales. El referido
tratamiento prevé un beneficio en favor  de la parte demandante cuando la misma
está constituida por la Nación, las entidades territoriales o las
descentralizadas, consistente en la improcedencia de la perención del proceso
contencioso administrativo.
Como se puede observar el trato diferenciado se
establece en función de un criterio subjetivo, la naturaleza jurídica de las
personas que acuden al proceso contencioso administrativo e integran la
respectiva parte procesal –demandante y demandada -. Se trata de supuestos
diversos pero que en materia de trato procesal debe ser objeto de un trato
idéntico, por virtud de la vigencia del “derecho a la igualdad procesal”, al
cual la Corte ya hizo referencia en el numeral 3.1.8. del apartado 3.1. de este
fallo, señalando que por el mismo las personas que acuden a los juicios deben
ser tratadas como iguales y contar con los mismos instrumentos jurídicos para
la defensa de sus derechos e intereses.
No obstante, es de resaltar que la vigencia del
referido derecho admite salvedades que pueden asumir la forma de prerrogativas
procesales, en virtud de su utilidad para garantizar el derecho de defensa y de
la proporcionalidad para realizar un fin constitucionalmente protegido.
Dicho argumento fue establecido por la Corte en los siguientes términos [34]:
“(...) el principio de
igualdad procesal no establece una regla única respecto de la cual resulte
imposible formular excepciones. En algunos casos la Constitución admite una
cierta disparidad formal que tiende a la promoción de la igualdad real (como el
beneficio del amparo de pobreza) o la adopción de prerrogativas procesales que
son necesarias, útiles y estrictamente proporcionadas, para alcanzar fines
constitucionalmente imperiosos. En este sentido, el profesor Montero Aroca
afirma:
El principio de igualdad de las partes, el que estas
dispongan de los mismos medios procesales para sostener sus posiciones, sin
privilegios en  uno u otro sentido, ha de ponerse en relación tanto con el
principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley, como con el carácter
bilateral del derecho de acción, y en una y otra relación cabe la admisión de
desigualdades, siempre que obedezcan a justificadas razones objetivas no
discriminadoras, y siempre que no supongan infracción del principio de
contradicción.[35]”.
Establecido lo anterior, debe la Corte ocuparse del
estudio de la finalidad que guía la diferencia de trato censurada por el actor
en la disposición enjuiciada, en términos de su validez y legitimidad
constitucional y de la coherencia interna entre los supuestos de hecho,  así
como del fin que se persigue y el trato desigual que se otorga en la negativa
al decreto de perención del proceso, en los términos previstos en el artículo
148 del C.C.A.
4.1.2.
Fin perseguido con la
prerrogativa sub examine
La improcedencia de la perención en los
procesos contenciosos administrativos, cuando la parte actora está conformada
por la Nación, una entidad territorial o una descentralizada configura una
prerrogativa para dichas entidades públicas. La doctrina administrativista
nacional[36]
ha señalado que dicha prerrogativa estatal en materia procesal  pretende
proteger el interés general frente a la posible negligencia con que, en
oportunidades, los representantes judiciales estatales actúan procesalmente. Lo anterior, habida cuenta  que se trata de asuntos
que interesan a la comunidad entera y por lo tanto deben ser debidamente
atendidos.
Este argumento ha tenido también acogida en el ámbito
de la jurisprudencia constitucional. En efecto, la Corte Suprema de Justicia[37],
al declarar la exequibilidad del artículo 346 del Código de Procedimiento
Civil, en el inciso atinente a la inaplicación de la perención en los procesos
en los cuales fuesen demandantes “la nación, un departamento, una
intendencia, una comisaría o un municipio”, consideró lo siguiente:
“3.  De las excepciones al régimen de la perención
En esta disposición se establecen excepciones al
régimen de la perención por su (sic) aspectos subjetivo y objetivo. Se consagra
que no se reconocerá esta cuando el demandante sea la nación o los entes
territoriales; la excepción se relaciona con los asuntos a los cuales no se
aplica el sistema descrito y el sistema propio para los juicios ejecutivos.
Dentro de la facultad legislativa del expedir el
Código de Procedimiento Civil, el Presidente podía establecer tanto el régimen
procesal general de las instituciones necesarias a dicha actividad estatal,
como el régimen excepcional. Esta salvedad parte de la premisa de que el
Estado y los entes territoriales cuando son demandantes representan los
intereses de la comunidad, los cuales no pueden ni deben quedar expósitos.
Si las personas encargadas de impulsar las acciones no
lo hacen, esta omisión no puede beneficiar a un particular en contra de la
colectividad.
(...)”. (Subraya la Corte).
Es claro que la improcedencia de la perención en la
forma que se viene examinando constituye una prerrogativa de la cual se deriva
una posición predominante frente a los particulares con la cual se busca
proteger el interés general, en la medida en que éste prevalece sobre los
intereses de los particulares (CP, art. 1o.), a fin de que no resulten
lesionados por causa de una mala e indebida actuación de sus representantes
judiciales. En seguida se pasará a examinar el alcance de esa prerrogativa
pública procesal.
4.1.3.  El real alcance de la
cláusula de prevalencia del interés general al establecer una prerrogativa
pública
La tendencia al reconocimiento de privilegios y
prerrogativas públicos ha disminuido en el mundo jurídico contemporáneo. En la
actualidad las actividades estatales difieren, en muy poco, de las que realizan
los particulares, siendo de esta manera susceptibles de las regulaciones
provenientes del derecho común o de normas compatibles con el mismo.
Por tanto, se ha optado por mantener en beneficio del
Estado, solamente, las prerrogativas que resultan indispensables a la actividad
que se propone adelantar, siempre y cuando la prerrogativa se sujete al marco
constitucional que en el contexto colombiano, propugna, a través de un Estado
social de derecho, democrático, participativo y pluralista por el cumplimiento
de ciertos fines, especialmente, de aquellos que garanticen la protección y
ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos (CP,
arts.  1o. y 2o.) [38].
De manera que, para la Corte la existencia de
privilegios públicos fundada en la “personalidad pública” de las autoridades
que la ejercen o en la satisfacción de un “interés general”, no es justificable[39].
La validez constitucional de un privilegio o prerrogativa públicos dependerá de
la finalidad que con ellos se pretenda cumplir, debiendo ser
constitucionalmente legítima, y la medida adoptada útil, necesaria y
proporcionada a dicho fin. Esto se explica en que la cláusula de prevalencia
del interés general no es absoluta ni puede constituir una razón de Estado; así
mismo, se encuentra subordinada a “la obtención de los objetivos
constitucionales y, a la vez, mediatizada por los principios de razonabilidad y
proporcionalidad, en aras de conciliarla con los intereses particulares,
principalmente, con los derechos fundamentales”[40].
Sobre este particular la Corte manifestó lo siguiente:
“24. Las prerrogativas públicas han sido justificadas
en la necesidad de que las autoridades estatales cuenten con instrumentos
exorbitantes tendentes a la satisfacción del interés general. La Corte
estima que, aunque esta justificación - a diferencia de la estudiada en el
párrafo anterior - se inscribe dentro del ámbito de la Carta Política, no
constituye, por sí misma, razón suficiente que justifique la existencia de una
prerrogativa pública. Varias razones avalan el anterior aserto.
En efecto, la prevalencia del interés general, - en
aquellos casos en los cuales se demuestre que en efecto existe un verdadero
interés general – no es un principio constitucional de carácter absoluto.
Ciertamente, dicho principio puede resultar enfrentado a derechos e intereses
de carácter eminentemente individual, igualmente protegidos por la Constitución[41]
e, incluso, a derechos que, como los derechos inalienables de la persona humana
o los derechos de los niños tienen primacía en el orden jurídico, por expreso
mandato constitucional.
Según la jurisprudencia, en caso de presentarse un
conflicto de esta índole, el interés general en cuestión debe ser armonizado
con el derecho o interés individual con el que choca, a fin de encontrar una
solución que, a la luz de las particularidades del caso concreto, maximice
ambos extremos de la tensión. Sobre esta cuestión, la Corporación ha señalado:
"La norma que establece la prioridad del interés
general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la
violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio del interés
de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes
avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del
absolutismo y del utilitarismo. La persona es un fin en sí mismo; el progreso
social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual así se trate
de una minoría o incluso de una persona. La protección de los derechos
fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma
que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado".[42]”.
A manera de conclusión, la Corte señala en esa
providencia que la vinculación de una prerrogativa pública con un eventual
interés general no logra justificarla y que todo tipo de privilegios públicos
deben ser armonizados con los derechos o intereses constitucionales con los que
colisionan, para que no aparezcan desproporcionadamente limitados.
4.1.4. Legitimidad de la prerrogativa sub
examine
Para establecer si con la
medida cuestionada en el artículo 148 del C.C.A., se pretende obtener una
finalidad constitucionalmente legítima, útil y necesaria que no comprometa
bienes constitucionalmente más importantes que los que busca proteger, es
necesario retomar los argumentos ya esbozados en el sentido de que dicha
finalidad es la de proteger el interés general, pero bajo el presupuesto ya
conocido de que su invocación en abstracto no es constitucionalmente aceptada a
fin de establecer una diferenciación de trato cuando por el contrario se está
obligado a otorgar una igualdad procesal.
Esta precisión permite a la Corte señalar que la
finalidad de la norma acusada, en cuanto propende por una buena defensa del
interés general ante la jurisdicción contencioso administrativa, muestra una
visión limitada de su contenido, pues el interés real que subyace en la medida
adoptada por el legislador al expedir el artículo 148 del C.C.A., prohibiendo
la perención para las entidades públicas, es la defensa del patrimonio de
las entidades estatales que actúan como demandantes, aspecto sobre
el cual la Corte ya ha establecido que cuando el establecimiento de un
privilegio público se funda en la defensa del bien colectivo concretado en la
protección del patrimonio público, la finalidad de dicho privilegio es
considerada constitucionalmente legítima[43].
No obstante, según la jurisprudencia constitucional,
para que el trato diferenciado contenido en un privilegio público que persigue
un fin constitucionalmente válido sea justificado, permitiendo una afectación
del principio de igualdad, es necesario que la medida adoptada sea
verdaderamente útil, necesaria y proporcionada respecto del fin perseguido,
como se verá enseguida.
4.1.5. Utilidad y necesidad de la prerrogativa sub
examine
La Corte estima que la prerrogativa procesal
establecida en el artículo 140 del C.C.A. a favor de las entidades públicas es
útil y necesaria, lo cual se explica en el hecho de que con ella se impide que
las entidades públicas mencionadas sufran un deterioro en sus recursos por
causa ajena a su voluntad. La utilidad y necesariedad de la prerrogativa que se
viene analizando se constata a través de dos circunstancias principales:
i.) Como
quedó ya establecido en este fallo, la improcedencia de la perención para las
entidades públicas demandantes opera como regla general para todos los procesos
contencioso administrativos tanto ordinarios (C.C.A., art. 206 y s.s.) como
especiales (C.C.A., art. 215 y s.s.), mediante los cuales se logra controlar
jurisdiccionalmente la actividad de la Administración. La figura jurídica de la
perención no procede frente a aquellos procesos de simple nulidad (C.C.A., art.
148), como tampoco, según la doctrina[44],
en los procesos electorales, por estar originados en una acción pública.
Pues bien, uno de los efectos de la perención, según
el artículo 148 del C.C.A., es la no interrupción de la caducidad de la acción,
con lo cual ésta puede intentarse una vez más, de no haber caducado. Los
términos que rigen a este instituto, en el ámbito de los litigios contencioso
administrativos, determinan que sólo en algunos casos las entidades públicas
podrían intentar de nuevo la acción.
Efectivamente, respecto de las acciones que cuentan
con un término amplio de caducidad no se presentaría problema alguno; esto
ocurre con las de reclamación directa y las contractuales, pues el término de
caducidad  se encuentra establecido en dos años y con las de responsabilidad
contractual, en la medida en que la Ley 80 de 1993 “por la cual se expide el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública” sometió la
prescripción de esta acción al término de 20 años (art. 55). En cambio, la
dificultad se daría frente a las acciones a las cuales se les ha previsto un
término corto de caducidad, como sucede, por ejemplo, con las de
restablecimiento, el cual es de solo 4 meses.
ii.) Ahora
bien, podría también argumentarse, desde otro punto de vista, según lo plantea
el actor como segundo cargo de inconstitucionalidad, que la improcedencia de la
perención en la norma acusada hace ostensible el desconocimiento de los
principios de eficacia y celeridad que rigen el ejercicio de la función
administrativa (CP, art. 209), así como los mandatos constitucionales que
regulan la responsabilidad de los servidores públicos, ante las infracciones
cometidas en contra de los preceptos constitucionales, legales o reglamentarios
que los obligan, o por las omisiones o extralimitaciones en el ejercicio de sus
funciones (CP, art. 6o.).
En el primer caso descrito, porque de alguna forma se
exonera a los servidores públicos de la función de atender cabalmente los
asuntos estatales en los estrados judiciales, en lo atinente a las obligaciones
procesales destinadas a impulsar el proceso contencioso administrativo. Y, en
el segundo evento, pues la realización de los fines y cometidos estatales por
los servidores públicos, debe darse siguiendo los principios que rigen la
función administrativa, como son los de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad e imparcialidad y publicidad, CP, art. 209).
Al respecto, es preciso señalar que la justificación
de la existencia de la prerrogativa estatal, a la cual se viene aludiendo, no
es exclusivamente la de precaver los daños que pueda producir la usual desidia
con que se pueden llegar a representar los intereses y derechos del Estado en
los procesos contencioso administrativos, pues el interés que se pretende
proteger con la prerrogativa pública está por encima de esta situación, en
tanto que se sustenta en la obtención de un fin constitucionalmente legítimo,
como es la defensa del patrimonio público que puede resultar afectado
precisamente con la conducta descuidada de los representantes judiciales del
Estado.
Es cierto que en el ordenamiento jurídico se cuenta
con los mecanismos constitucionales y legales suficientes para exigir a los
correspondientes servidores públicos un cumplimiento eficiente de la función a
cargo, desde la perspectiva civil, penal y disciplinaria. Sin embargo, la
indemnización económica que se pueda llegar a lograr para el Estado,
proveniente del respectivo juicio de responsabilidad fiscal del servidor
público negligente, no alcanzaría a reintegrar o ni si quiera compensar el
valor real de los intereses y derechos económicos estatales que estuvieron en
juego en el respectivo proceso y cuya perención se decretó, debiendo la
comunidad entera asumir un costo mayor e innecesario a la aceptación de la
improcedencia de la misma para los asuntos del Estado.
En criterio de la Corte la
improcedencia de la perención del proceso para la Nación, entidades
territoriales o entidades descentralizadas según la clasificación que
establezca la ley, no constituye una medida desproporcionada al fin que
persigue; por el contrario, se erige en una manera de hacer efectiva la
protección del patrimonio público de esas entidades causando en grado mínimo
afectación de otros principios e intereses constitucionalmente reconocidos,
como los principios de eficacia y celeridad que deben regir las actuaciones de
los agentes del Estado en materia judiciales. Esto se explica de la manera que
se establece a continuación.
4.1.6.  Proporcionalidad de la medida que
comprende la prerrogativa sub examine
La medida analizada, a
primera vista, pareciera que impide cumplir con el propósito que sustenta la
existencia de la perención como instituto jurídico procesal, cual es el de
frenar la posibilidad de que los juicios se paralicen indefinidamente y se
sancione a la parte negligente por incumplir con las cargas procesales que le
corresponden, garantizando así que los mismos marchen en forma ágil y sin retrasos indebidos, en claro
acatamiento de los principios
de celeridad, economía, efectividad y eficacia que informan nuestro
ordenamiento procesal.
Tampoco podría pensarse que
de la exclusión de la perención para las personas jurídicas de derecho público
se pudiera realizar el derecho de todas las personas a acceder una
administración de justicia diligente, eficaz y eficiente, al ver sometidos los
procesos a paralizaciones intemporales (CP, art. 288). Esto redundaría
negativamente en la realización del derecho fundamental de las personas a una
tutela judicial efectiva CP, art. 29 y 229[45]),
en tanto que se dejaría de definir, indeterminadamente, el asunto litigioso, y
se alteraría el principio de la igualdad procesal (CP, arts. 29 y 13),
predicable de todo juicio y que, en este caso, se ha visto roto en favor de las
entidades públicas. Por último, se ignoraría la efectividad que presenta la
perención por cuanto logra descongestionar los despachos judiciales.
Sin embargo, no existen
principios constitucionales ni derechos fundamentales con carácter y vigencia
absolutos. Es así como el principio de la prevalencia del interés general (CP,
art. 1o.) no puede anteponerse en forma definitiva por encima de cualquier
interés o derecho particular. Tampoco son absolutos los derechos a una
administración de justicia eficiente y diligente, a una tutela judicial
efectiva, y mucho menos a los principios de celeridad e igualdad procesal.
Sobre ellos puede recaer algunas restricciones en la medida en que permitan
realizar un fin constitucionalmente protegido, como efectivamente ocurre en el
caso sub examine.
Como se puede deducir de lo
anterior, reclama la situación descrita una conciliación de principios y
derechos constitucionales. La jurisprudencia de la Corte, en estos casos, ha
manifestado que todo privilegio público, como el que trae la norma acusada,
debe ser armonizado con los derechos, principios o intereses constitucionales
con los cuales entra en contradicción, de manera que por virtud de dicho
privilegio éstos no resulten restringidos en forma desproporcionada. En otras
palabras, pueden afectarse pero en grado mínimo.
Así las cosas, la afectación
que sufren los derechos y principios antes mencionados dentro de un proceso
contencioso administrativo, al ser improcedente la perención a favor de las
entidades estatales, no supone una afectación del núcleo esencial ni la
eliminación de su vigencia, sino una limitación en grado mínimo, de manera
totalmente asumible, especialmente, por el demandado, una vez enfrentados a la
finalidad que con dicha medida se pretende alcanzar.
En efecto, cuando los
principios de celeridad procesal, igualdad procesal y los derechos de acceso a
una administración de justicia diligente y eficaz resultan afectados con la
improcedencia de la perención, es necesario tener en cuenta que el sacrificio
al cual se someten permite proteger el patrimonio público que puede resultar
eventualmente lesionado con el decreto de perención, a lo cual la Corte estima
y en aplicación de su jurisprudencia reitera, constituye un fin constitucionalmente
legítimo.
Además, teniendo en cuenta
que al legislador le ha sido reconocida una amplia potestad de configuración
normativa en materia de la definición de los procedimientos judiciales y de las
formas propias de cada juicio, es suficiente admitir que la prerrogativa por él
adoptada es conveniente para alcanzar el fin perseguido, pues el trato
diferenciado que la misma establece resulta adecuado para alcanzar un fin
constitucionalmente legítimo dentro de los procesos contencioso
administrativos, pudiendo de esta manera considerarse como ajustada al
ordenamiento superior.
Por último, el actor
sostiene que la norma acusada también contradice el ordenamiento superior al
incluir todas las entidades descentralizadas, pues con ello se estarían
comprendiendo aquellas definiciones sobre la materia establecidas por la
doctrina. Al respecto, la Corte se limita a señalar que dicho comentario no
alcanza a edificar un cargo de inconstitucionalidad contra la expresión
enjuiciada. Además, el alcance de la disposición sub examine está dado
en relación con todas las entidades descentralizadas que ejerzan funciones
administrativas, presten servicios públicos o realicen actividades industriales
o comerciales del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio, según la regulación fijada en la Constitución y la
legislación respectiva para las del orden nacional, así como de conformidad con
las competencias atribuidas a las autoridades del nivel territorial por la
Carta Política y la ley, para aquellas entidades del orden territorial.
En conclusión, la
improcedencia de la perención del proceso para la Nación, una entidad
territorial o una entidad descentralizada cuando actúen como demandantes, es
útil,  necesaria y adecuada para salvaguardar un bien constitucionalmente
protegido y no afecta bienes constitucionales más importantes que los que busca
proteger o promover, toda vez que los derechos y principios que resultan
afectados sufren un sacrificio en grado mínimo. Así mismo, se muestra
proporcionada frente a dicho fin, pues el principio de la prevalencia del
interés general concretado en la defensa de los recursos fiscales de la Nación,
las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas, produce un
costo menor al beneficio que logra obtener con su aplicación.
Por consiguiente, debe
rechazarse el cargo que por violación del artículo 13 y 209 superior el
demandante formuló en contra del artículo 148 del C.C.A., en la expresión “Tampoco
en los que sean demandantes la Nación, una entidad territorial o una
descentralizada.”, la que se declarará exequible en la parte resolutiva de
esta providencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “Tampoco en los que sean demandantes la Nación, una entidad
territorial o una descentralizada.”, contenida en el artículo 148 del
C.C.A., por los cargos analizados en esta providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que
el H. Magistrado doctor Luis Eduardo Montealegre Lynett, no firma la presente
sentencia por cuanto presentó excusa, la cual fue debidamente autorizada por la
Sala Plena.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]  En apoyo de estos argumentos se refiere a
las Sentencias C-188 de 1999, C-022 de 1996 y C-546 de 1992, así como a la
T-230 de 1994.
[2]  Entre otras, la Sentencia C-351 de 1994 y
la Sentencia C-016 de 1993.
[3]  Sentencias T-401 de 1992 y C-768 de 1998.
[4]  Conforme al “Diccionario de la Lengua
Española (edición 1992)”, “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual Guillermo
Cabanellas (tomo V, pág 206)” y “Vocabulario Jurídico de Eduardo J Coutture
[pág 451]”
[5]  Cita las sentencias C-022 de 1996 y C-445
de 1995.
[6] Proveniente del vocablo latino peremptio
que significa “Prescripción que anulaba el procedimiento, cuando
transcurría cierto número de años sin haber hecho gestiones las partes”. Real
Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Primera Edición,
Tomo II, Editorial Espasa Calpe, S.A., 1992.
[7] Vid. Gónzalez Pérez, Jesús, Derecho
Procesal Administrativo Hispanoamericano, Temis S.A., Bogotá, Colombia, 1985,
p. 361.
[8] Vid. Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto del 2 de febrero de 2001,
Rad. No. 15001-23-31-000-1998-1089-01 (17675), C.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.
[9] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de
noviembre 28 de 1986.
[10] El Código Contencioso Administrativo establece los
procesos contencioso administrativos tanto ordinarios (C.C.A., art. 206 y s.s.)
como especiales (C.C.A., art. 215 y s.s.). A través de los procesos ordinarios,
se hacen efectivas las siguientes acciones: la de simple nulidad (C.C.A., art.
84, subrogado por D.E. 2304/89, art. 14), la de nulidad y restablecimiento del
derecho (C.C.A., art. 85, subrogado por D.E. 2304/89, art. 15), la de
reparación directa (C.C.A., 86, modificado por Ley 446/98, art. 31), controversias
contractuales (C.C.A., art. 87, Ley 446/98, art. 32),  de definición de
competencias (C.C.A., art. 88 y D.E. 2304 de 1989, art. 18), de nulidad de
cartas de naturalización (C.C.A., art. 206 y D.E. 2304 de 1989, art. 45) y
nulidad de laudos arbitrales (C.C.A., art. 206[10]),
así como para los litigios para los cuales la ley no señale un trámite
especial. Mediante los procesos especiales, se adelantan las acciones sobre
conflictos de competencia (C.C.A., art. 215, subrogado por D.E. 2304/89, art.
53) y de jurisdicción (C.C.A., art. 216), electorales (C.C.A., art. 223 y s.s.)
y de jurisdicción coactiva (C.C.A., art. 252, subrogado por D.E. 2304/89, art.
63).
[11] Vid. Consejo de Estado, Sección
Segunda, Auto del 18 de abril de 1989, Exp. No.3517, C.P. Dr. Alvaro Lecompte
Luna y Sección Tercera, Auto del 29 de octubre de 1985, Exp. No.4163, C.P. Dr.
Carlos Betancur Jaramillo.
[12]A partir de la entrada en vigencia del
artículo 277-7 de la Constitución Política de 1991, el Ministerio Público
puede, igualmente, solicitar la perención del proceso. Dicho artículo reza:
“Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o
por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:
(...)
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o
administrativas, cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.
[13] Sentencia C-568 de 2000.
[14] Ley Estatutaria de Administración de
Justicia, No. 270 de 1996, artículo 4o.
“ARTICULO
4o. CELERIDAD. La administración de justicia debe ser pronta y cumplida.
Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte
de los funcionarios judiciales. Su violación constituye causal de mala
conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. (...)”.
[15] Sentencia T-006 de 1992.
[16] Sentencia C–568 de 2000, antes citada.
[17] Sentencia C-918 de 2001.
[18] Sentencia C-539 de 1999.
[19] Sentencia C-407 de 1997. Ver también la
Sentencia C-272 de 1999.
[20] Vid.
T-02 de 1992 y T-230 de 1994, entre
muchas otras.
[21] Para ahondar en estos criterios ver, entre otras, las
Sentencias C-221 y T-422 de 1992, C-430 de 1993, C-223 y T-230 de 1994, C-445
de 1995, C-022 de 1996., C-337, T-352 y C-563 de 1997, T-390 de 1998 y C-112 y
T-1075 de 2000. y C-093 de 2001.
[22] Vid. Sentencia T-352 de 1997.
[23] Sentencia T-230 de 1994.
[24] Idem. (Sentencia
T-230 de 1994)
[25] Vid. Sentencias C-530 de 1993, T-
230 de 1994, C-318 y C-445 de 1995, entre otras.
[26] Sentencia C-022 de 1996.
[27] Sentencia C-337 de 1997. Vid. Sentencias
T-230 de 1994 y C-022 de 1996.
[28] Idem. (Sentencia T-422 de 1992)
[29] Sentencia C-337 de 1997.
[30] Vid. Sentencia C-539 de 1999.
[31] Sentencia C-445 de 1995.
[32] Vid. Sentencias C-105 de 1993,
C-351, C-394 y C-418 de 1994, C-078, C-407 y C-411 de 1997, C-272 y C-539  de
1999.
[33] Sentencia C-539 de 1999.
[34] Idem. Ver también la Sentencia C-407 de 1997.
[35] Juan Montero Aroca. Evolución y Futuro del Derecho Procesal.
Editorial Temis. 1984, pág. 89.
[36] Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal
Administrativo, Señal Editora, 1994, Bogotá, p. 426, en donde se establece lo
siguiente: “La excepción por
la índole de las entidades públicas demandantes se justifica ante la incuria
que éstas presentan comúnmente en los reclamos jurisdiccionales. Y constituye
un privilegio para tales entidades que rompe el principio de igualdad de las
partes ante el proceso y muestra que el legislador es consciente de la
negligencia con que se manejan los asuntos judiciales de las mismas personas. A
contrario sensu, debe entenderse que las mismas entidades pueden alegar
la perención en los procesos en que actúen como demandadas, siguiendo en esto
las reglas generales. Se recuerda que durante el régimen anterior la
jurisprudencia predominante miraba hacia la no perención de los procesos administrativos.
En esa misma etapa los casos de excepción se regulaban con base en el art. 346
del c.p.c.”. Pardo Antonio, J., Tratado de Derecho Procesal Civil, Universidad
de Antioquia, Medellín, 1967, Tomos I y II, , p.501, señala que “La ley parte
de la base de que en los litigios que actúan las entidades de derecho público o
un establecimiento público de beneficencia se ventilan cuestiones que interesan
a toda la comunidad y por esta consideración establece que a ellos, cuando
intervienen como actores, no se les aplica la sanción de abandono”, obra citada
por López Blanco, Hernán Fabio, Derecho Procesal Civil (Parte General), Temis
S.A., Bogotá, p.p. 989.
[37] Sala Plena, Sentencia No. 87 del 9 de
octubre de 1986, Expediente No. 1486, M. P. Dr. Jaime Pinzón López.
[38] Sentencia C-539 de 1999.
[39]  Idem.
[40] Sentencia C-053 de 2001.
[41] Véanse, entre otras, las sentencias
T-406/92 (MP. Ciro Angarita Barón) y T-428/92 (MP. Ciro Angarita Barón).
[42] Sentencia T-428/92 (MP. Ciro Angarita
Barón).
[43] Sentencia C-469 de 1995.
[44] Betancur Jaramillo, Carlos, Derecho
Procesal Administrativo, Señal Editora, 1994, Bogotá, p. 426.
[45] Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, art. 14 y Convención Interamericana de Derechos Humanos, arts. 8-1 y
25-1.