C-094-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-094/96
PLAN DE
INVERSIONES PUBLICAS-Modificaciones
El Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversiones Públicas sólo puede ser dictado o reformado por
el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. El Congreso puede introducir
modificaciones a los proyectos que presente el Gobierno; pero para el caso
específico del Plan de Inversiones Públicas, por mandato constitucional se
requiere que se mantenga el equilibrio financiero y que tenga el visto bueno
del Gobierno, tal como lo desarrolló la norma impugnada, la cual únicamente
agregó que fuera en forma escrita. La ley no está creando pues una restricción,
sino reiterando el propio texto superior, al disponer que se conserve el
equilibrio financiero.
Ref: Expediente
D- 848
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, "por la
cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo".
Actores: Dorothy
L. Molina S. y Henry Ruíz T.
Magistrado
Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., siete (7) de marzo                                                  de
mil novecientos noventa y seis (1996)
I.      ANTECEDENTES
Los ciudadanos Dorothy
L. Molina S. y Henry Ruiz T., en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, demandaron la inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 152 de 1994,
"por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo."
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes; se
fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
procurador general de la Nación, quien mediante escrito de fecha veintiuno (21)
de junio de 1995, se declaró impedido para rendir el concepto de su
competencia, toda vez que se desempeñó como miembro del Congreso de la
República durante el período en el cual se tramitó la norma acusada. La Sala
Plena de la Corte Constitucional, mediante auto de fecha veintinueve (29) de
junio de 1995, resolvió aceptar el impedimento manifestado por el señor
procurador, y le dio traslado de la presente demanda al viceprocurador General
de la Nación, quien rindió el correspondiente concepto.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el
decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.     TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
Ley 152 de 1994
"Por la cual se establece la Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo"
".................................................................................................."
"Artículo
22. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo,
el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas,
siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones
o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá la
aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de
Hacienda y Crédito Público.
"Cuando las
modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será
necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la
aprobación de la otra cámara, En caso de que esta última no las apruebe, o le
introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por
miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterá nuevamente el
texto a aprobación de la plenaria correspondiente.
"En ningún caso
el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir." (Lo
subrayado es lo demandado).
III.    LA
DEMANDA
1.      Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estiman los actores
que el aparte señalado por ellos de la norma acusada es violatorio del numeral
tercero del artículo 150 y del inciso primero del artículo 339 de la
Constitución Política.
2.      Fundamentos
de la demanda
Afirman los
demandantes que el artículo 339 de la Carta Política señala que el Plan
Nacional de Desarrollo está conformado por una Parte General y por un Plan de
Inversiones de las entidades públicas del orden nacional. Del mismo modo,
afirman que el numeral tercero del artículo 150 superior establece el
procedimiento que se debe seguir para la aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo y de Inversión Pública.
Dicen que "de
manera concreta el Art. 339 de la C.P. señaló que en la parte general del Plan
de Desarrollo se estipularían los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las medidas y prioridades estatales a mediano plazo, las estrategias,
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
ADOPTADAS por el Gobierno. De tal manera que corresponde al Congreso de la
República la APROBACIÓN del Plan Nacional de Desarrollo que presente el
Gobierno en su oportunidad. No se somete a aprobación de aquel únicamente
la parte relacionada con el Plan de Inversiones Públicas. También se
somete a su aprobación la PARTE GENERAL de ese Plan Nacional de Desarrollo, que
es objeto de Debate, discusión, modificación, y que finalmente será ADOPTADA
por el Gobierno." Así, consideran que "no podía el constituyente
primario dejar por fuera del parecer del Congreso, nada menos que la Parte
General del Plan Nacional, que es la médula central de éste." (mayúsculas
y subrayado de los actores).
A juicio de los
demandantes la norma acusada priva al Congreso de la República de la facultad
de introducir modificaciones a la parte general del Plan de Desarrollo, lo cual
lleva a que ésta sea impuesta por el Gobierno, y por tanto se contraríen los
principios de la democracia participativa y pluralista.
IV.    INTERVENCIONES
OFICIALES
4.1.   Intervención
del apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico.
El Ministerio de
Desarrollo Económico, mediante apoderado judicial, presentó ante esta Corporación
escrito en el cual defiende la constitucionalidad de la norma acusada.
Afirma que "la
Carta Política en su artículo 341 al establecer el trámite del Plan Nacional de
Inversiones Públicas dispone que es el Gobierno el que elabora el plan nacional
de Desarrollo y el que lo presenta a consideración del Congreso de la
República, previo el lleno de los requisitos establecidos en el inciso primero.
La misma norma somete la modificación de la parte general por parte del
Gobierno al procedimiento establecido en el artículo 342; e incluso le permite
al Gobierno ejecutar las políticas propuestas en la parte general en lo que sea
de su competencia, si existen desacuerdos con el contenido de dicha
parte."
Además dice que
"el inciso siguiente del artículo 341 al hablar de la norma que tiene
prelación sobre las demás se refiere única y exclusivamente al 'Plan
Nacional de Inversiones'. Los mandatos de esta ley '...constituirán
mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de
la expedición de leyes posteriores...' Y en relación con esta misma ley, el
inciso final del mismo artículo 341 faculta al Congreso a modificar '...el
plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero...' " (negrillas del interviniente)
De lo anterior, el
apoderado del Ministerio de Desarrollo Económico llega a la conclusión de que
el artículo 22 de la ley 152 de 1994 se encuentra ajustado a los mandatos de la
Constitución Política.
4.2
Intervención del apoderado del Ministerio de Hacienda y          Crédito
Público.
Con fundamento en
los mismos argumentos expuestos por el apoderado del Ministerio de Desarrollo
Económico, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante apoderado
judicial, presento escrito defendiendo la norma acusada.
V.     CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
El procurador
general de la Nación manifestó su impedimento por haber participado en la
expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado por la Corte
Constitucional. Por esta razón, en la oportunidad legal, el señor
viceprocurador general de la Nación se pronunció sobre la demanda presentada
por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la exequibilidad de
la norma acusada de acuerdo con los argumentos que se enuncian a continuación.
Al abordar el
estudio de la norma acusada, el señor viceprocurador General de la Nación
plantea que se debe determinar la naturaleza del "Plan" como un acto
jurídico y de la ley orgánica en la materia, para luego entrar a establecer su
correspondencia con los mandatos de la Carta Política.
En desarrollo del
primer tema afirma que "la doctrina foránea y nacional, una vez las
instituciones y procesos políticos debieron informarse de las exigencias de la
planeación económica, se han preocupado por ubicar el Plan, atendiendo los
puntos de vista formal y material, en las categorías jurídicas clásicas de los
actos legislativos, administrativos, jurisdiccionales y actos condición,
proponiendo ante la imposibilidad de ubicarlo en una de ellas, que se está en
presencia de una nueva, esto es, de una acto-programa."
Así, señala que
"el instrumento jurídico donde el Plan se vierte como programa, se
caracteriza además porque su articulado a diferencia de la forma como son
concebidos la generalidad de los contenidos normativos, esto es como mandatos,
corresponde a descripciones y recomendaciones condicionantes por ministerio de
la misma Carta Política de la validez del gasto público y en consecuencia de
las leyes presupuestales.- 'Con todo, en las leyes anuales de presupuesto se
podrá aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del
plan' (Art. 341 C.P.)-. Presentación legislativa llamada a garantizar no sólo
la ordenación del proceso de desarrollo económico a través de la identificación
de metas y objetivos, sino de la fijación de los medios económicos para
alcanzarlos y la definición de las responsabilidades para su ejecución."
De otra parte el
viceprocurador llega a  la conclusión de que la norma acusada, dictada conforme
al mandato del artículo 342 superior, determina "el procedimiento de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, así como el
diseño de los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a
ello de los presupuestos oficiales."
Finalmente afirma
que "de conformidad con lo establecido por el inciso segundo del artículo
154 constitucional, el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones Públicas sólo
puede ser dictado o reformado por el Congreso Nacional a iniciativa del
Gobierno. Y en este ejercicio de conformidad con lo ordenado por el inciso
último del pluricitado artículo 342, el Congreso sólo puede modificar el Plan
de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
El ejercicio concurrente entre la actividad del Legislativo y el Ejecutivo
confirman en el escenario de coordinación reseñado el valor constitucional de
la preceptiva acusada, cuando reproduciendo en lo pertinente el mandato del
artículo 341 establece que las modificaciones al Plan de Inversiones Públicas
competen al Congreso siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero."
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.      La
competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el artículo 241-4 de la Carta Fundamental.
2.      La
materia
Del análisis
comparativo de la norma acusada con el inciso cuarto del artículo 341 superior,
se deduce que aquella desarrolla el texto constitucional, pues ambas establecen
que el Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas, pero guardando
el equilibrio financiero y con el visto bueno del Gobierno. En efecto, el artículo
341 superior, en su inciso cuarto, señala:
"El Congreso
podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos
de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno
Nacional".
Y, por su parte,
artículo 22 de la Ley 152 de 1994, dispone:
"Artículo 22.
Modificaciones por parte del Congreso: En cualquier momento durante el trámite
legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de
Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio
financiero. para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o
proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno
Nacional por conducto del Ministro de hacienda y Crédito Público". (Lo
resaltado es la parte impugnada por el actor).
Como se observa, el
punto de partida de la norma acusada es un contenido constitucional, lo cual
hace, de suyo, que sea desproporcionada la pretensión del actor. No puede
aducirse la inconstitucionalidad de un desarrollo prácticamente textual de la
Carta, sobre todo en un tema tan específico como el de la modificación del Plan
de Inversiones Públicas.
La Corte hace
énfasis en que la restricción opera sólo para el Plan de Inversiones Públicas y
no para la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, pues la modificación
de éste es una facultad propia del Congreso, y el artículo 22 bajo examen no
está excluyendo dicha potestad legislativa. Así el cargo del actor carece de
fundamento.
Conviene, pues,
recordar cómo la Carta Política señala el trámite que ha de seguir el Plan
General de Desarrollo y de Inversiones Públicas. En efecto el Gobierno presenta
el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, y de conformidad con
el artículo 150-3 superior, la aprobación del mismo corresponde al Congreso. En
lo referente al Plan de Inversiones Públicas, si transcurren tres meses sin la
aprobación del Congreso, después de haber sido presentado por el Gobierno, éste
lo pone en vigencia mediante un decreto con fuerza de ley. Ahora bien, de
acuerdo con los incisos segundo y tercero del artículo 154 de la Carta
Política, el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas sólo puede
ser dictado o reformado por el Congreso, pero a iniciativa del Gobierno. Así
las cosas, el Congreso puede introducir modificaciones a los proyectos que
presente el Gobierno; pero para el caso específico del Plan de Inversiones
Públicas, por mandato constitucional se requiere que se mantenga el equilibrio
financiero y que tenga el visto bueno del Gobierno, tal como lo desarrolló la
norma impugnada, la cual únicamente agregó que fuera en forma escrita. La ley
no está creando pues una restricción, sino reiterando el propio texto superior,
al disponer que se conserve el equilibrio financiero, el cual no es procedente
en relación con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo que, por la
esencia misma de su estructura se ocupa de temas generales como el de señalar
principios y pautas distintos de los que se ocupa el Plan de Inversiones
Públicas.
Ya esta Corporación
ha enunciado la naturaleza de la planeación, la cual conviene reiterar para
aclarar aún más el por qué no hay contradicción con la Carta Constitucional al
establecerse un límite razonable a la modificación del Plan de Inversiones
Públicas, en aras de la concurrencia de las partes financieras que convergen en
un equilibrio, que es de naturaleza constitucional. En su momento señaló la
Corte:
"La actuación
macroeconómica del Estado, adelántese ésta bajo la forma de intervención legal
económica (art. 334 C.P.), o bajo la forma de la acción permanente del
ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o
en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que
tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones,
departamentos y municipios, así como las exigencias sectoriales. Estas pautas
serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión
suprema de la función de planeación. Esta debe adelantarse de la base hacia
arriba, pues el plan se elaborará con la participación de las autoridades
de planeación de las entidades territoriales (art. 341 C.P.), y se someterá al
Consejo Nacional de Planeación (art. 340), donde tienen asiento las entidades
territoriales al lado de representantes de intereses económicos y de otros
compartimentos de la sociedad. Este Consejo, junto con los consejos territoriales
de planeación, conforman el sistema nacional de planeación. Se trata de una
función nacional que debe operar de manera democrática, sin imposición de
criterios centralistas, sino por el contrario, teniendo en cuenta los intereses
y necesidades de los entes territoriales". (Sentencia C-337 de 1993. M.P.
Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
Según el artículo
339 de la C.P., el plan se divide en dos partes:  la parte general y el plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general
señalará los propósitos y objetivos generales en el largo plazo.
"El mediano
plazo está representado por las metas, que precisan hasta dónde se propone
llegar el Gobierno, y las prioridades, esto es, la explicitación de aquellas
áreas de atención preferente (exportaciones, vivienda, sector agrario,
industria sustitutiva, etc.).
"Finalmente, la
parte general contendrá las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental. Estrategia es el arte de dirigir, en
este caso de encauzar, la economía hacia esas prioridades y metas del mediano
plazo, teniendo como horizonte los objetivos del largo plazo, que el
planificador considera propósitos nacionales.
"Tratándose de
la dirección de la economía, de sus orientaciones generales, de aquello que es
global y que hace relación al todo y no a los segmentos, como pueden ser las
unidades territoriales o los componentes funcionales, el plan de desarrollo a
que hace referencia el art. 339 de la Constitución  es un documento y un acto
que en lo económico es un paradigma de todo lo que hay de unitario y de
macroeconómico en el sistema social colombiano. Es un mecanismo aglutinador, o,
más exactamente, agregador.
"La
Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de
desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las
demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad
muy especial: constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes, sin neceisdad de la expedición de leyes posteirores.
"Lo anterior se
explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan
generalmente como mandatos, sino más bien como descripciones y recomendaciones.
De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada
inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido
estricto de la palabra.
"Diferente de
la ley del plan es la ley orgánica del plan general de desarrollo a que hacen
referencia los artículos 151 y352 de la Carta Política, incluyéndola dentor de
las de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del
procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos  a los planes, la
determinación de las funciones d elos Consejos Nacional y territoriales de
planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación
ciudadana en la elaboración de los planes. Con ella se ha querido establecer el
procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes
de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley orgánica controla y unifica
el procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza con el proceso
presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los
estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a través de los
consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de
Planeación". (Ibídem).
Se está, pues,  ante
un caso de colaboración armónica entre las ramas del poder público. Igualmente
se ve la armonía de las partes (entidades territoriales) con el todo (Nación),
y por ello las entidades territoriales adoptarán los respectivos planes de
desarrollo de manera coherente con el Gobierno Nacional. Y tiene que ser así,
ya que la planeación supone un ideal común objetivo, que identifica un
propósito nacional de un plan de desarrollo concertado y no disperso. De ahí
que los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras
públicas departamentales son adoptados por la Asamblea Departamental (art.
300-3 C.P.), con la iniciativa exclusiva del gobernador (Cfr. arts. 300-11 y
305-4 C.P.), y los municipales son adoptados  por los concejos municipales
(art. 313-2 C.P.), con la iniciativa del alcalde (art. 315-5 C.P.).
Con base en las
anteriores consideraciones, la Corte procederá a declarar la exequibilidad de
la expresión acusada.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
viceprocurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
PRIMERO.         Declarar EXEQUIBLE la expresión "En
cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero" contenida en el artículo 22 de la Ley 152
de 1994, "por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo".
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General