T-419-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-419/94
NOTIFICACION-Finalidad
La notificación
es el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento
de las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones
proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad
garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios
de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien
pueda ser condenado sin ser oido.
ACTO
ADMINISTRATIVO INEFICAZ/ACTO ADMINISTRATIVO-Inoponibilidad
El ordenamiento
jurídico sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad. La
ley condiciona los efectos de una decisión que pone término a un trámite
administrativo a su notificación, a menos que la parte interesada conociendo de
la misma, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales. Así, pues,
mientras no se surta o realice materialmente la notificación, la decisión
administrativa respectiva carece de efectos jurídicos respecto del
administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia1 y la doctrina administrativas han señalado que los
actos administrativos no notificados "ni aprovechan ni perjudican",
cabe decir, son "inoponibles al interesado".
NOTIFICACION-Inexistencia/DEBIDO PROCESO-Vulneración
por falta de notificación/ACTO ADMINISTRATIVO INEFICAZ
La decisión que
pone término a una actuación administrativa que no es notificada a las partes
vulnera el debido proceso. La notificación es una condición de posibilidad de
la ejecución del debido proceso. De ahí que el ocultamiento del acto - que es
análogo a su no notificación -, equivale a la vulneración del debido proceso,
que incorpora en su núcleo esencial la posibilidad de conocer los actos
públicos y ejercitar todos los recursos y acciones que concede la ley. La
insistencia de la administración en ejecutar un acto ineficaz que afecta la
esfera patrimonial de una persona, se inscribe dentro de la misma violación del
debido proceso. La acción de tutela procede contra las acciones de la autoridad
pública consistentes en la ejecución de un acto ineficaz.
ACTA DE
CONCERTACION-Dilación
injustificada/DEBIDO PROCESO-Violación
La omisión
administrativa señalada por el petente como causa de la vulneración del derecho
al debido proceso, involucra el silencio de la autoridad, sin explicación
alguna ni fundamento valedero, respecto de una actuación -suscripción del acta
final de concertación- que, a su juicio, legalmente estaba obligada a cumplir
para permitir el goce de un bien o derecho del administrado. La naturaleza
misma del trámite de concertación es incompatible con la imposición de plazos
perentorios para la toma de decisiones complejas que deben provenir del
consenso de las diversas personas y entidades. La dilación injustificada
indirecta o consecutiva se presenta cuando la autoridad pública, pese a adoptar
dentro de los términos legales o razonables una decisión, pretermite su
notificación. La ley sanciona esta conducta con la ineficacia. Así las cosas,
dado que la terminación del proceso es ineficaz, no oponible al actor, a partir
de este momento, independientemente de que pueda ya existir una  dilación, el
tiempo posterior al acto ineficaz constituye una dilación injustificada, pues,
en estricto sentido, el asunto sigue pendiente de decisión.
DERECHO DE
PETICION-Pronta Resolución/NOTIFICACION-Ausencia
No es posible que
la administración pretenda haber concluido una actuación administrativa, y así
haber ejercido oportunamente la función decisoria encomendada por la ley, si el
acto mediante el que adopta esta decisión nunca es comunicado a las partes de
la relación procesal. De ser así, el administrado vería burlado su derecho a
una pronta resolución de sus peticiones, en desmedro también de los principios
de publicidad, celeridad y eficacia de la administración pública. A partir de
la terminación de la actuación administrativa adelantada por la Constructora
mediante acto no notificado, el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital incurrió en una demora injustificada. En consecuencia, la orden
judicial tendiente a hacer cesar la inactividad de la administración deberá ser
confirmada en lo que respecta a exigir que se adopte una decisión definitiva
respecto de la concertación solicitada.
EXPEDIENTE
El expediente es
el conjunto de elementos de un  proceso - actuaciones, documentos, audiencias,
pruebas, decisiones -, que constituye el sustrato físico (continente) del
proceso (contenido). Vistas en abstracto, las actuaciones dirigidas a cambiar,
suprimir o adulterar documentos públicos o privados que puedan servir de prueba
y que hacen parte de un proceso judicial o trámite administrativo, constituyen
una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, independientemente
de las consecuencias penales.
DEBIDO PROCESO-Vulneración por pérdida de expediente/HECHO
PUNIBLE-Investigación penal
Pese a que
resulta indudable la existencia de graves irregularidades en el manejo, la
transmisión y el archivo de documentos en el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital no es posible afirmar con certeza - por fuera de una
investigación penal - que el respectivo expediente fue "mutilado" ni
que los documentos y planos que respaldaban las pretensiones de la sociedad
peticionaria hayan sido "desaparecidos" y reemplazados por documentos
falsos como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de los funcionarios
públicos de Planeación Distrital. La ausencia en el expediente de diversos
elementos probatorios esenciales para la exitosa terminación de la
concertación, pudo obedecer a factores diferentes de la ejecución de una
conducta punible.
DERECHOS
ADQUIRIDOS-Variación de la
legislación
Si bien la
Constitución garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes, las
variaciones o mutaciones de la normatividad general que tienen lugar antes de
que se hayan consolidado, no dejan de tener plenos efectos en las situaciones
particulares. De lo contrario, lo que son meras expectativas respecto a la
declaración o reconocimiento de un derecho bastarían para erigirse en una
barrera a las transformaciones operadas mediante la ley general, con la
paradoja de que resultaría invertido el principio de prevalencia del interés
general sobre el particular.
FALLA DE LA
ADMINISTRACION/NORMA ANTERIOR-Imposibilidad
de aplicación/VARIACIONES NORMATIVAS
Las fallas de la
administración, en principio, no son fuente de derechos subjetivos, salvo los
que puedan demostrarse por concepto de indemnización y los que la ley
expresamente conceda. Del derecho constitucional al debido proceso no se deduce
un derecho a la estabilidad frente a cambios normativos, que permita al
interesado inmunizarse jurídicamente contra las posibles fallas de la
administración. Las variaciones normativas pueden afectar el trámite
administrativo en curso para el reconocimiento o la declaración de derechos
subjetivos, salvo la existencia de derechos adquiridos conforme a la ley
preexistente que no puedan ser desconocidos por la nueva. Por otra parte, la
titularidad de derechos subjetivos en materia de régimen de concertación urbana
no depende del cumplimiento de las exigencias legales, sino del pronunciamiento
de la autoridad competente al término de la actuación administrativa
correspondiente.
PROCESO DE
CONCERTACION-Terminación/JUEZ
DE TUTELA-Límites/JUEZ DE TUTELA-Cogobierno
En cuanto al
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la terminación positiva
del proceso de concertación, es la autoridad administrativa la competente para
verificarlo, sin que al juez de tutela corresponda predeterminar el contenido
de sus decisiones. La orden del juez de instancia en el sentido de que se
resolvieran positivamente las pretensiones del actor en sede administrativa, de
acuerdo con lo expresado, excede sus propias competencias.
SEPTIEMBRE 23 DE 1994
Ref: Expediente
T-38881
Actor:
CONSTRUCTORA PALO ALTO S. en C., representada por RICARDO VANEGAS SIERRA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Temas:
-Vulneración del
derecho al debido proceso por actos administrativos ineficaces
-Dilaciones
injustificadas
-Desaparición
parcial de expediente
-Alcance de las
facultades del juez de tutela
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I
A
En el proceso de
tutela T-38881 adelantado por la sociedad CONSTRUCTORA PALO ALTO S. en C.,
representada por RICARDO VANEGAS SIERRA contra el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO
DE PLANEACION DISTRITAL DE SANTA FE DE BOGOTA D.C.
ANTECEDENTES
1. RICARDO VANEGAS
SIERRA, en representación de la sociedad CONSTRUCTORA PALO ALTO, S. en C.,
interpuso acción de tutela contra el DEPARTAMENTO DE PLANEACION DISTRITAL de
Santa Fe de Bogotá por violación del derecho fundamental al debido proceso.
2. Los hechos que
constituyeron la vulneración del derecho fundamental consagrado en el artículo
29 de la Carta se relacionan con el trámite administrativo de un proyecto de
concertación sobre los predios LAS DELICIAS y LA PUNTA, localizados en el
barrio BOSQUE CALDERON de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, de conformidad con
lo regulado en el Decreto 032 de 1990.
El Decreto Municipal
032 del 5 de febrero de 1990, reglamentario del Acuerdo 7 de 1979 del Concejo
de la ciudad capital, tenía por objeto la adopción de reglamentos para encauzar
la iniciativa pública y privada hacia formas deseables de desarrollo en las
áreas situadas fuera del perímetro de los servicios públicos de la ciudad, las
que anteriormente tenían vocación agrícola pero han adquirido con el tiempo una
clara vocación urbana, y así evitar el fortalecimiento de desarrollos
clandestinos y fomentar el crecimiento legal de tierra urbanizable y de nuevas
viviendas destinadas a satisfacer la demanda popular (considerandos D. 032 de
1990).
El régimen
concertado o proceso de concertación es un sistema normativo de definición del
desarrollo de terrenos urbanos (Acuerdo 7 de 1979). En él participan el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, las Empresas de Servicios
Públicos y las entidades públicas o privadas interesadas con el fin de
determinar conjuntamente el ordenamiento físico - densidad, volumen, alturas,
intensidad de usos, áreas de cesión para usos urbanos, sistema vial,
equipamiento comunal, sistema de parqueo público, etc. - de las áreas objeto de
concertación.
3. Sostiene el actor
que la sociedad Constructora Palo Alto, Sociedad en Comandita, con certificado
de existencia y representación vigente expedido por la Cámara de Bogotá,
solicitó por escrito al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la
iniciación de un proceso de concertación sobre los predios Las Delicias y La
Punta, localizados en esta ciudad, en marzo 16 de 1990 (Radicación 9003118). La
administración distrital adelantó gestiones para evaluar la viabilidad técnica
y jurídica del proyecto de concertación. Al proceso se adjuntaron conceptos
favorables de las empresas de servicios públicos sobre la posibilidad de
prestar los servicios públicos en la zona, los que fueron posteriormente
ratificados por dichas entidades a petición del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital. Según el peticionario, terminada la primera etapa de la
concertación, se celebraron, entre julio de 1990 y marzo de 1991, seis
audiencias de concertación entre los interesados y funcionarios de Planeación
Distrital, en las que se discutieron, corrigieron y aprobaron los planos urbanísticos,
se definieron los índices de ocupación y se presentaron actualizadas las
escrituras públicas y los registros de matrícula inmobiliaria de los
respectivos predios, dándose cumplimiento a los requisitos exigidos en el
Decreto 032 de 1990, por lo que lo único que quedaba pendiente era la firma del
Acta final de Concertación.
4. El petente aduce
la vulneración del derecho fundamental al debido proceso como consecuencia de
tres situaciones: la dilación injustificada en suscribir el acta final de concertación
por parte de funcionarios del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital (i); la "mutilación" y pérdida parcial del expediente
correspondiente al proceso adelantado por la sociedad Constructora Palo Alto
(ii); la terminación anómala e irregular del proceso de concertación por parte
de las autoridades distritales (iii).
4.1. En mayo de
1992, la Alcaldía del Distrito Especial de Bogotá, expidió el Decreto 320 de
1992 - Plan de Ordenamiento del Borde Oriental de Santa Fe de Bogotá - que vino
a subrogar el Decreto 032 de 1990, sin que se hubiera finalizado el proceso de
concertación con la sociedad debido a la demora "sospechosa e
injustificada" - anota el actor - del Departamento Administrativo de
Planeación. Afirma el petente que la administración, no obstante haberse
acogido su representada expresamente al régimen anterior (Acuerdo 7 de 1979 y
Decreto 032 de 1990) de conformidad con lo autorizado por el artículo 541
parágrafo 1º del Acuerdo 6 de 1990, desconoció por completo el proceso de concertación
existente e informó a la sociedad demandante, mediante oficio 11593 de julio 23
de 1993, que debía iniciarlo nuevamente, conforme al Decreto 320 de 1992,
vulnerando, a su juicio, el debido proceso garantizado en la Constitución. En
efecto, en el mencionado oficio la administración, informó que el predio La
Punta y aproximadamente la mitad del predio las Delicias se encuentran por
fuera del perímetro urbano y de servicios, "en zona de preservación del
sistema orográfico", calificadas como áreas de programas de habilitación,
por lo que no era procedente tramitar su incorporación por vía del proceso de
concertación.
La sociedad
interesada presentó un memorial el 20 de septiembre de 1993 con el fin de
clarificar algunos aspectos sobre la realidad fáctica y jurídica del proceso de
concertación y solicitó una audiencia para examinar cuidadosamente todo el
trámite surtido, de forma que fuera posible culminarlo según lo ordenado por la
ley.
No obstante, la
administración, mediante oficio 174011 de octubre 4 de 1993, insistió en que el
proceso de concertación, solicitado por la Constructora Palo Alto en marzo de
1990, había concluido por no haber sido posible determinar la viabilidad
técnica de los predios y por no verificarse el cumplimiento de los requisitos
establecidos en el Decreto 032 de 1990, decisión presuntamente comunicada a los
interesados mediante oficio 991 de febrero 4 de 1992. Afirma el oficio 174011
de 1993:
"Los predios
de la referencia (o urbanización Bosque Calderón) solicitaron iniciar proceso
de concertación en marzo de 1990 con la radicación Nº 9003118, de conformidad
con las normas vigentes en aquella época sobre la concertación establecidas en
el Decreto 032 de 1990.
"El proceso
se inició el 16 de julio de ese mismo año con la primera audiencia de
concertación, y fue suspendido y por lo tanto concluido, en febrero 4 de 1992,
tal como se les informó a los interesados en el Oficio Nº 991 de esa fecha,
debido a que no se pudo determinar la viabilidad técnica de los predios, y por
lo tanto no se podía cumplir con los requisitos establecidos en el Capítulo II
del Decreto 032 de 1990 para continuar con el proceso de concertación.
"La
radicación Nº 9219130 de noviembre de 1992 es por lo tanto una nueva solicitud
para iniciar el proceso de incorporación del Predio como Nueva Area Urbana, y
no un proyecto de Acta Final de Concertación, pues aún faltan por definir
aspectos técnicos que permitan la efectiva incorporación urbana de los predios
de conformidad con las normas vigentes.
"Entre la
fecha de culminación del proceso de concertación de los predios de la
referencia, y el nuevo inicio de este en noviembre de 1992, fue adoptado
mediante Decreto 320 de mayo de 1992, el Plan de Ordenamiento Físico para el Borde
Oriental de Santafé de Bogotá, el cual cobija a los predios la Punta y las
Delicias.
"Por esta
razón el Departamento Administrativo de Planeación Distrital está obligado a
hacer cumplir las exigencias determinadas en este decreto para la incorporación
de estos predios como nuevas áreas urbanas. Estas fueron informadas a los
interesados mediante Oficio Nº 11593 de julio de 1993."
4.2 Adicionalmente,
sostiene el demandante que el expediente de concertación fue desagregado y los
documentos y planos que acreditaban la viabilidad técnica del proyecto
sustraídos, actuación de la que se sindica a MARCIA W. DE VARGAS, Jefe de la
Unidad de Planeamiento Físico del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital.
"Mediante
Oficio 174011 del 4 de Octubre de 1993 la Dra. Marcia W. de Vargas - se advierte en la demanda -,
nuevamente desconociendo toda la actuación administrativa del proceso de
CONCERTACION, nos indica que debemos iniciar nuevamente el proceso de
concertación. (folios 473, al 476).
"En vista de
esa actitud y ante la sospecha de la mutilación del expediente, el día 4 de
Octubre de 1993 solicitamos copia AUTENTICA de la totalidad del expediente
DELICIAS LA PUNTA, la cual nos fue expedida. Esta copia autentica se anexa con
la presente.
"Cuál sería
nuestra sorpresa al enterarnos que la totalidad de los oficios de las empresas
públicas y de la C.A.R. que daban viabilidad técnica al proceso de
concertación, los planos donde se concertaron todas las normas urbanísticas,
las Escrituras Públicas y los Certificados de Matrícula Inmobiliaria, las
aerofotografías, en fin, todo lo tramitado durante 14 meses, había
desaparecido."
La anterior
situación, según el petente, fue puesta en conocimiento del Director de
Planeación Distrital, Andrés Escobar Uribe, el 4 de enero de 1994, quien
aseguró que se adelantaría una investigación administrativa e instruyó a los
interesados para que radicaran ante la dependencia oficial copia de los
documentos probatorios mutilados, con el fin de finalizar el proceso de concertación.
Agrega, por último,
que como agravante de las conductas delictivas de los funcionarios de
Planeación Distrital se suprimió y sustituyó el acta número 1 de concertación,
folios 95 y 96 del expediente que reposa en los archivos de dicha dependencia,
todo lo cual vulnera los derechos al debido proceso y a la defensa de su
representada.
4.3. El acto por
medio del cual la administración dio por terminado el proceso de concertación
sobre los predios La Punta y las Delicias se plasmó en el oficio 991 del 4 de
febrero de 1992, dirigido a GRACIELA I. GARCIA. Su texto es el siguiente:
"Santafé de
Bogotá D.C. 4 de febrero de 1992
Señores
GRACIELA I.
GARCIA Y OTROS
Ciudad.
REF.: 9003118
TRAMITE:
SOLICITUDES
PREDIO:
URBANIZACION BOSQUE CALDERON
ZONIFICACION:
ALCALDIA MENOR:
En atención a su
solicitud, este Departamento se permite informar que por cuanto no se ha dado
cumplimiento a los requisitos exigidos por el Decreto 032 de Febrero de 1990 no
se puede continuar con el trámite por medio del régimen concertado.
Cordialmente,
SONIA STELLA
CACERES VIVAS
Arq. Jefe
División de Proyectos Especiales
Anexo: Expediente
Radicado".
El anterior oficio,
pese a no haber sido notificado a los interesados, fue ratificado por el
Director del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, mediante
oficio 2191 de enero 28 de 1994:
"Revisada la
documentación relacionada con dicho trámite - concertación de los predios Las
Delicias y La Punta -, que reposa en los archivos de la Entidad, se encontró el
oficio 991 del 4 de febrero de 1992, mediante el cual la Dra. Sonia Stella
Cáceres Vivas, Jefe de la División de Proyectos Especiales dio respuesta a la
citada solicitud informando sobre la imposibilidad de continuar con el trámite
"por medio del régimen concertado", tal como consta en el oficio cuya
copia anexo".
El petente le resta
toda validez jurídica al oficio 991 de febrero 4 de 1992 y afirma que de
aplicarse el mencionado acto administrativo se vulneraría el debido proceso,
entre otras razones por no estar precedido de una providencia administrativa,
no haber sido notificado a las partes y estar dirigido a una persona, GRACIELA
I. GARCIA, quien nunca participó en el proceso de concertación. Sustenta la
procedencia de la acción de tutela en el artículo 9º del Decreto 2591 de 1991,
el cual no condiciona su interposición al ejercicio previo de los recursos
administrativos.
5. El peticionario
solicita se ordene la reconstrucción del proceso de concertación adelantado por
la sociedad Constructora Palo Alto y se concluya mediante la firma del Acta
Final de Concertación. Con tal fin, pide que, con fundamento en los artículos
19 y 20 del Decreto 2591 de 1991, se tengan por ciertos los hechos, las pruebas
y los documentos radicados en el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, y aportados al proceso de tutela en 476 folios. Solicita igualmente
que, ante la certeza de haber cumplido cabalmente con los requisitos exigidos
por el Decreto 032 de 1990, se disponga dar por concluido, en forma positiva,
el proceso administrativo y se ordene a Planeación Distrital la expedición de
las normas de ordenamiento físico de los predios objeto de la concertación, a
más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la firma del Acta
Final de Concertación. Exige, por último, que se advierta al director de
Planeación de abstenerse de introducir nuevas trabas, demoras o modificaciones
a las normas urbanísticas establecidas de común acuerdo por las partes, como
represalia por haber interpuesto la acción de tutela.
6. El Juzgado 52
Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá asumió el examen de la acción de tutela
y, mediante auto de abril 29 de 1994, dispuso la práctica de una inspección
judicial en las dependencias de Planeación Distrital y la recepción de
declaraciones a los señores Marcia W. de Vargas, Andrés Escobar Uribe, todo con
el fin de verificar lo dicho por el petente .
6.1 MARCIA WANDERLEY
DE VARGAS, asesora de la unidad de planeamiento físico declaró no haber tenido
injerencia alguna en el trámite del proceso de concertación adelantado por el
petente como representante de la Constructora Palo Alto, proceso que estuvo a
cargo de la oficina de concertación del Acuerdo 7 de 1979. En cuanto a la
interrupción del mismo mediante el oficio 991 de febrero 4 de 1992, afirmó que
se debió al incumplimiento por parte de los interesados de los requisitos
exigidos en relación con la titulación de los predios y la obtención de la
licencia de localización y de concesión de aguas. El despacho judicial puso en
conocimiento de la declarante la irregularidad del acta de concertación de
fecha 16 de julio de 1990 que reposa en el archivo general de la entidad, en la
que aparece repisado con tinta negra el número 1, firmada sólo por dos
funcionarias de Planeación mas no por las personas que aparecen como
propietarios de los predios y sin sello alguno. Sobre la autenticidad de dicha
acta, sostuvo que según la arquitecta encargada de la oficina en ese entonces,
MARIA EUGENIA VARGAS, la verdadera era el acta cuya copia hace parte de la documentación
en poder del peticionario, RICARDO VANEGAS SIERRA, pero que personalmente
desconocía la razón de dicha anomalía. En lo que hace al expediente de pruebas
de más de 300 folios aportado por el petente al proceso de concertación, afirmó
que fue devuelto al interesado como consta en oficio 991 de febrero 4 de 1992,
circunstancia de la cual debe existir prueba en la oficina de radicación.
Finalmente, respecto al hecho de estar dirigido el oficio que suspendió el
trámite concertatorio a una persona diferente de los verdaderos interesados,
manifestó que sólo fue un error de mecanografía, siendo lo importante el número
de la radicación.
6.2 CARMEN LUCIA
POSADA, encargada de la oficina de radicación manifestó que el oficio de
febrero 4 de 1992 debió ser recibido internamente en su oficina, por ser de
allí el número de radicación, pero que no existe prueba o comprobante alguno de
haber sido remitido a su destinatario. Agregó que anteriormente en esa
dependencia no se llevaba ningún control de los documentos, pero que ahora los
memorandos se envían por correo certificado. Explicó que por falta de
idoneidad, los funcionarios no revisan la documentación que reciben y, además,
no siempre llega completo lo remitido por las otras oficinas.
6.3  JORGE PABLO CHALELA,
asesor de la oficina jurídica del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, expuso que el oficio 991 de febrero 4 de 1992 no le fue consultado
antes de su expedición y que no comparte la utilización de fórmulas como la
contenida en aquél en el sentido de expresarle al interesado que no se puede
continuar con el trámite, debiéndose, en su criterio, proferir un acto
administrativo motivado que le otorgue la posibilidad de interponer los
recursos de la vía gubernativa, según lo prescribe el artículo 47 del Código
Contencioso Administrativo. El declarante manifestó que en el acta de la
audiencia de conciliación número seis del 22 de marzo de 1991, firmada por él y
los demás intervinientes en ella, aparece la relación de los documentos que
presentó el interesado y las observaciones que realizó luego de su estudio  -
tales como la renovación de folios de matrícula inmobiliaria con fecha de
expedición más reciente y la anotación referente a que todavía no se había
aportado la escritura aclaratoria de linderos que había exigido de tiempo atrás
-.
6.4 ANDRES DE JESUS
ESCOBAR URIBE, en su calidad de Director del Departamento Administrativo de
Planeación Distrital, manifestó no haber participado en el estudio del proceso
de concertación de los predios Las Delicias y La Punta, salvo en lo que
respecta al conocimiento de "la comunicación que correcta o
incorrectamente daba por clausurado el proceso de concertación para su
incorporación al perímetro urbano". En cuanto a la procedencia de adoptar
por esta vía una decisión de fondo como la contenida en el oficio 991 de
febrero de 1992, contestó que como funcionario había encontrado muchas
actuaciones del departamento que no compartía, pero que no por ello entraba a
revisarlas, como tampoco lo hizo en el presente asunto. Reconoció haber
recibido al petente, señor VANEGAS, en su despacho, quien elevó
"imputaciones severas contra funcionarios de mi entera confianza", no
habiendo sin embargo  procedido a verificar o cotejar los documentos presentados
por el interesado debido a que no lo consideró su deber por no haberlo
requerido este último en el escrito que presentó solicitando la designación de
un funcionario para la firma del acta final de concertación. El declarante
expuso desconocer que el oficio 991 de febrero 4 de 1992 no había sido
notificado al petente, o que se hubieran extraviado algunos documentos, aún
cuando aceptó que en la entidad que dirige "sí hay problemas de radicación
y correspondencia". Por último, dijo no estar enterado del acta número 1
de la audiencia de concertación que reposa en el archivo general de Planeación,
sin las respectivas firmas y sello de la entidad oficial, cuyo número uno
aparece repisado en tinta negra, pese a existir copia auténtica de las actas de
las seis audiencias efectivamente celebradas por los interesados y los
funcionarios de su entidad con posterioridad al 5 de julio de 1990.
7. El Juzgado 52
Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia de mayo 13 de 1994,
tuteló el derecho fundamental al debido proceso impetrado por el representante
legal de la sociedad Constructora Palo Alto S. en C.. En consecuencia, declaró
nulo el oficio 991 de febrero 4 de 1992 emitido por el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital y ordenó a esta entidad que, en el plazo
de 48 horas hábiles, "una vez estudiado el citado cuaderno de pruebas y
ante la certeza de haber cumplido a cabalidad con los requisitos exigidos por
el decreto 032 de 1990", diera por culminado positivamente el proceso de
concertación, mediante la firma de la respectiva acta. Adicionalmente, ordenó a
la administración expedir la resolución que fija las normas de ordenamiento
físico de las áreas objeto de la concertación, "como claramente lo mandan
los artículos 20 y 24 del Decreto 032 de 1990", así como remitir copias a
la Procuraduría General de la Nación y a la autoridad penal competente con
miras a que se investigaran las posibles conductas punibles en que habrían
incurrido los funcionarios administrativos involucrados en el proceso de
concertación.
El juez basó su
fallo en la verificación de múltiples hechos irregulares cometidos por los
funcionarios administrativos en el proceso de concertación y que,
independientemente de las respectivas investigaciones penal y administrativa,
vulneraban, en su concepto, el derecho fundamental al debido proceso de la
sociedad peticionaria.
Las anomalías
detectadas por el juez de tutela se relacionan con la terminación irregular del
proceso de concertación iniciado en marzo de 1990 por la Constructora Palo Alto
ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, y con la
mutilación y probable desaparición de documentos que hacían parte del
expediente respectivo.
7.1 A juicio del
fallador, de manera irregular, se tomó una decisión definitiva que daba por
finalizado el proceso de concertación, mediante el oficio 991 de febrero 4 de
1992, emanado de la Jefe de la División de Proyectos Especiales, SONIA STELLA
CACERES VIVAS, que no fue comunicado a los interesados y se basó en un acta de
concertación falsa. Lo primero por cuanto aparece demostrado que no fue
notificado ni entregado a las partes interesadas y, por el contrario, se
dirigió a un destinatario diferente, GRACIELA I. GARCIA y OTROS, sin dirección
alguna. La irregularidad de este hecho fue puesta de presente por el propio
director de Planeación Distrital y por el Jefe de la oficina jurídica. Acerca
del acta de concertación número 1 de fecha 16 de julio de 1990, fundamento de
la terminación del proceso, el juez la encontró viciada de "falsedad
manifiesta", debido a no estar firmada por los interesados que
presuntamente participaron en la audiencia, además de no poseer el sello de
Planeación, y porque la misma define el uso de los predios Las Delicias y La
Punta como Forestal I, de forma que estos terrenos no serían urbanizables, lo
que habría hecho innecesaria la celebración de las posteriores audiencias de
concertación efectivamente realizadas, como aparece en las copias auténticas de
las mismas aportadas al proceso. Por el contrario, estima el juez que la copia
del acta número 1 de concertación entregada por el peticionario es auténtica,
por estar debidamente firmada por los intervinientes en la respectiva audiencia
y sellada por la funcionaria que intervino en ella, lo que inexorablemente
lleva a pensar en la adulteración de la primera.
7.2 El desglose y la
presunta desaparición parcial del expediente respectivo, con los documentos que
demostraban el cumplimiento de los requisitos exigidos por el decreto 032 de
1990 para tramitar exitosamente el proceso de concertación, pudo ser comprobado
por el juzgado de primera instancia  al evaluar conjuntamente una serie de
indicios en este sentido, a saber:
a) La no inclusión
en el expediente del proceso de concertación por parte de la declarante MARCIA
W. DE VARGAS de 26 copias allegadas por el actor, con las que pretendía
demostrar el trámite efectuado hasta el momento de la decisión negativa que
concluyó el proceso respectivo, las cuales finalmente fueron encontradas por la
misma en el archivo privado o personal en la unidad de planeamiento físico.
b) El exiguo número
de los folios del expediente administrativo que contiene el proceso de
concertación, consistente en la solicitud de su iniciación (folios 64 y 65), un
poder otorgado al señor RICARDO VANEGAS SIERRA (folio 66) y el oficio 999 de
febrero 4 de 1992 (folio 67), donde se dice que no es posible continuar con el
trámite mediante el régimen concertado por no haberse dado cumplimiento a los
requisitos exigidos por el Decreto 032 de 1990.
c) La inobservancia
del voluminoso material probatorio aportado a la administración por los
peticionarios (más de 300 folios), en el que se reunían las exigencias legales
para adelantar la concertación sobre los predios Las Delicias y La Punta, y que
no fuera tenido en cuenta por la funcionaria que suscribió el mencionado
oficio.
d) La inexistencia
de constancia alguna que demuestre la presunta devolución o entrega del
material probatorio a los interesados, como se pretende en el oficio 991 de
febrero 4 de 1992.
8. Para el fallador
las irregularidades descritas vulneran el debido proceso y, por ende, el
derecho de defensa de la sociedad peticionaria, "debiéndose
consecuencialmente declarar nulo de pleno derecho el oficio 991 de 1992".
Ordena, por lo tanto, se continúe con el proceso de concertación bajo la
aplicación del Decreto 032 de 1990, por el hecho de que los interesados se
acogieron a éste, de conformidad con la facultad contemplada en el artículo 541
del Acuerdo 6 de 1990. En lo que atañe a los documentos presentados como prueba
por el peticionario, el juzgado les da el valor de plena prueba con fundamento
en los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991 y ordena a la administración
que, una vez estudiado el cuaderno de pruebas, "ante la certeza de haber
cumplido con todos los requisitos exigidos por el Decreto 032 de 1990, se de
por concluido en forma positiva el proceso de concertación mediante la firma de
la respectiva acta final de concertación" y, posteriormente se expida, en
un término no mayor a 48 horas, "la respectiva resolución por medio de la
cual el Director del Departamento de Planeación Distrital"  - no ya la
junta de planeación por no existir en este momento - "dará las normas
contentivas del ordenamiento físico de las áreas objeto de concertación (Arts.
20 y 24 del Decreto 032 de 1990)".
9. El Jefe de la
Oficina Jurídica de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá, mediante oficio
OJ-701 de 1994 presentado ante la secretaría de la Corte el 8 de agosto de
1994, remitió una serie de documentos relacionados con el cumplimiento de la
sentencia proferida por el juez de instancia, así como copia del memorial
dirigido por el Director del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital al Procurador Delegado para la Vigilancia Judicial, en el que
denuncia una posible irregularidad del juez al rechazar por extemporánea la
impugnación de la sentencia de primera instancia elevada por la administración
distrital, no obstante que el recurso respectivo se ejercitó dentro de los tres
días siguientes a la fecha de la notificación personal de la providencia, de
conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991.
10. En memorial
presentado el 19 de agosto de 1994, el petente hace un recuento de los hechos,
de la decisión de instancia y de su ejecución, ilustra el régimen urbano y la
situación legal que a su juicio rige la zona objeto de concertación, denuncia
una serie de irregularidades cometidas por el director del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, ANDRES ESCOBAR URIBE, y solicita a la
Corte se "evalúe con un criterio desprevenido y se consideren los
beneficios para la ciudad". Con tal fin, aporta una serie de anexos que
contienen los proyectos, planos, fotos, normas pertinentes, documentos y
pruebas que sustentan sus aseveraciones.
11. Por su parte
ANTONIO BUSTOS ESGUERRA, en su calidad de Personero de Santa Fe de Bogotá,
D.C., mediante memorial del 23 de agosto de 1994, pide a la Corte que revoque
la sentencia de primera instancia y "en su lugar manifieste que la
decisión adoptada por la Administración Distrital se encuentra amparada por las
normas que rigen el proceso de concertación". Adicionalmente, solicita la
suspensión provisional de los decretos dictados para dar cumplimiento al fallo
de tutela, por considerar que su aplicación desconoce normas distritales en
materia urbana y amenaza la preservación del medio ambiente.
12. Corresponde a la
Corte Constitucional en ejercicio de la atribución constitucional de revisar
las sentencias de tutela (CP art. 241-9), determinar si en efecto se presentó
una situación que de no subsanarse mediante la intervención judicial
desembocaría en la vulneración o amenaza del derecho fundamental al debido proceso
de la sociedad peticionaria. De igual manera, la Corte procederá a evaluar la
corrección de las medidas adoptadas por el juez de instancia, teniendo en
cuenta las circunstancias concretas del caso y los límites constitucionales y
legales de su función protectora de los derechos fundamentales.
Previo el examen
constitucional de la sentencia de tutela, la Sala estima conveniente describir
las diferentes etapas del proceso de concertación regulado mediante el Decreto
032 de 1990, con el objeto de fijar el marco de referencia normativo para
proferir la presente decisión.
a. Iniciada la
actuación administrativa, a petición de parte, el departamento de planeación
adelanta una serie de gestiones tendentes a determinar la conveniencia y la
viabilidad jurídica y técnica del régimen concertado para la zona: identifica a
las partes, las entidades públicas y los inmuebles que harán parte de la
concertación; señala en un plano topográfico las zonas de reserva vial, de
servicios públicos y de afectación general; estudia la viabilidad jurídica del
desarrollo de los usos urbanos que pretenden los interesados desarrollar en el
sector; consulta a las empresas de servicios públicos sobre las posibilidades
técnicas de instalación de los servicios correspondientes a los indicados usos
y, en fin, lleva a cabo cualquier otra diligencia, inspección o consulta para
el adecuado cumplimento de sus funciones como organismo planificador del
desarrollo urbano.
La conveniencia y la
viabilidad técnica y jurídica de realizar una concertación sobre un determinado
predio, debe constar en documento escrito que así lo exprese y que indique las
características generales y las restricciones de los proyectos posibles, el
cual debe hacer parte del expediente del proceso de concertación respectivo (D.
032 de 1990, art. 10). El referido documento no supone un compromiso entre la
administración y los interesados sino una guía inicial para el trámite del
proceso concertatorio.
b. Las audiencias de
concertación de las normas urbanísticas y de las obligaciones de los
participantes se adelantan una vez se defina la viabilidad jurídica y técnica
de los desarrollos proyectados (idem., art. 1). Estas tienen como finalidad
discutir y estudiar los diversos aspectos que pueden ser concertados para la
adopción de reglamentaciones urbanísticas y el señalamiento de obligaciones a
los propietarios, urbanizadores, constructores y demás personas que hacen parte
del proceso de concertación. Entre los aspectos a definir  mediante este
mecanismo están las normas sobre las cesiones obligatorias para el plan vial y
los planes maestros de las empresas de servicios públicos, el tratamiento
paisajístico y el amoblamiento urbano de las zonas de uso público, el plan
general de espacio público, el equipamiento y estacionamiento comunal privado,
la división y subdivisión predial, las dimensiones de los lotes resultantes, la
densidad, ocupación, altura, volumen y régimen arquitectónico de las
construcciones, los regímenes de usos y su intensidad, de restricciones, de
bonificaciones, de afectaciones y su contratación y, en general, las normas
urbanísticas para el desarrollo presente y futuro de la zona. Por otra parte,
los compromisos a que se obligan los propietarios, urbanizadores, constructores
y demás partícipes del proceso de concertación, se refieren básicamente a la
cesión de zonas para la construcción del plan vial y de la infraestructura de
servicios públicos, a la estipulación y contratación de garantías de
cumplimiento y a la entrega, dentro de los plazos estipulados en el acuerdo, de
las obras establecidas en la normatividad urbanística previamente concertada.
Como paso previo a
la suscripción del acta final, se requiere que un ejemplar del plano
topográfico elaborado según los requisitos de idoneidad técnica dispuestos por
Planeación Distrital, sea adoptado como plano oficial, suscrito por el
propietario y el profesional responsable del proyecto urbanístico (D. 032 de
1990, art. 14).
La firma del acta
final de concertación procede una vez se hayan acordado las normas urbanísticas
y las obligaciones a cargo de los participes en la concertación. Sin la firma
de todas las partes llamadas a concertar, el acta final no tiene validez como
soporte de las reglamentaciones urbanísticas resultantes (D. 032 de 1990, art.
15).
En relación con el
alcance jurídico que el Decreto le otorga a las actas de concertación previas
al acta final, el artículo 30 del Decreto 032 de 1990 dispone:
"La
aceptación expresa en el acta final de concertación a los proyectos de decreto
del Alcalde Mayor de Bogotá y de resolución de la Junta de Planeación Distrital
a los que se refiere el capítulo precedente, es la manera como los partícipes
dan su consentimiento a los términos de la concertación, de suerte que no podrá
sustentarse reclamo alguno con base en las actas de concertación anteriores,
pues éstas solo son una guía para la elaboración del Acta Final y de los
proyectos de Decreto o Resolución de la  Junta de Planeación Distrital a los
cuales se ha hecho referencia antes, según el caso."
En todo caso, la
normatividad otorga a la administración la facultad de desistir en cualquier
momento del proceso de concertación, si estima que éste no es urbanísticamente
conveniente o viable, decisión contra la que no cabe recurso alguno por
tratarse de un acto discrecional (D. 032 de 1990, art. 17).
La posibilidad de
definir el desarrollo de las áreas de que trata el Decreto 032 de 1990, a
través del régimen concertado, se contempla sin perjuicio de las
reglamentaciones urbanísticas definidas por las autoridades administrativas
mediante el régimen impositivo (D. 032 de 1990, arts. 23, 29 y 38).  Es así
cómo antes de la ejecutoria de los actos administrativos que adoptan las normas
urbanísticas objeto de concertación, la administración puede, mediante el régimen
impositivo general, entrar directamente a reglamentar la materia.
c. Con fundamento en
el acta final de concertación, previo concepto de la Junta de Planeación
Distrital, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital aprueba,
mediante acto administrativo, la adopción del régimen concertado.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Hipótesis de
vulneración del derecho al debido proceso
1. A juicio del
peticionario, la terminación de una actuación administrativa sin la debida
notificación, la dilación injustificada de la autoridad en proferir una
decisión, y la desaparición parcial del expediente del respectivo
procedimiento, constituyen vulneraciones de su derecho fundamental al debido
proceso (CP art. 29). En consecuencia, solicita al juez de tutela que ordene a
la autoridad administrativa infractora - el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital - que concluya favorablemente el proceso de concertación
dando aplicación al marco jurídico vigente en el momento de su iniciación (D
032 de 1990), realice determinadas actuaciones y expida el régimen urbanístico
de los predios objeto de la concertación, según los parámetros previamente
convenidos por las partes en las audiencias respectivas.
2. El juez de
instancia confirma la existencia de una vulneración del derecho al debido
proceso (CP art. 29), plasmada en la decisión de la autoridad pública de poner
término a una actuación administrativa sin la debida notificación del
respectivo acto a los interesados, con base en un "documento falso" y
carente de sustento en la "realidad fáctica y probatoria". Ordena,
por tanto, al Departamento Administrativo de Planeación Distrital culminar, en
forma positiva, dentro del término de 48 horas, el proceso de concertación
adelantado por la Constructora Palo Alto, mediante la firma de la respectiva
acta final y la expedición de la resolución que establece las normas de
ordenamiento físico aplicables a la zona.
3. Corresponde a la
Corte revisar la sentencia del Juez de tutela y así establecer si una autoridad
administrativa vulnera el derecho fundamental al debido proceso del
administrado, al pretender ejecutar un acto no notificado que da por terminado
el respectivo trámite administrativo de concertación, y adicionalmente, obligar
a éste a acogerse a un régimen legal posterior más restrictivo (i). De otra
parte, la Corte encuentra relevante precisar, ya que el juez de instancia no lo
hizo, si la omisión de la administración con posterioridad a la clausura - sin
notificación - de un trámite, califica como dilación injustificada (ii). Así
mismo, tendrá que resolver la Corte si la destrucción o pérdida parcial de un
expediente en el que se recoge la actuación administrativa quebranta un derecho
constitucional y compromete la responsabilidad de la autoridad pública (iii).
Por último, la Corte analizará si un juez de tutela puede ordenar a la
autoridad administrativa la culminación de un proceso de concertación en forma
favorable a la parte interesada, lo mismo que la prosecución de la actuación
conforme al régimen legal vigente con anterioridad a la fecha en que ésta se
interrumpió (iv).
Terminación
irregular de una actuación administrativa y vulneración del derecho fundamental
al debido proceso
4. Para comprender
cabalmente las consecuencias del acto que termina un trámite administrativo y
no es notificado a las partes o terceros interesados, es conveniente relacionar
la institución de la notificación con las nociones de "proceso" y de
"parte", que están en ella presupuestas.
El proceso es el
conjunto de actos necesarios para la declaración o ejecución de un derecho. Su
finalidad es obtener, mediante la intervención del poder público, la protección
jurídica de un bien o derecho de conformidad con la ley. En  materia
administrativa, la definición de derechos subjetivos se asegura mediante el
procedimiento dispuesto en la ley, el cual debe adelantarse ante las
autoridades competentes. Iniciado un trámite administrativo a petición de un
particular, le corresponde a la autoridad pública, en desarrollo de sus
funciones legales, tomar las medidas necesarias que permitan llegar a la
concreción de los derechos o a su negación en debida forma.
El concepto de parte
se deriva del proceso como componente del mismo. Esta noción denota a los
sujetos o personas de una relación procesal. En el trámite de concertación
regulado por el Decreto 032 de 1990, están llamados a intervenir los
interesados en la incorporación de terrenos ubicados fuera del perímetro de
servicios de la ciudad capital, las empresas de servicios públicos y las
autoridades administrativas de planeación distrital que tienen a su cargo la
dirección del mecanismo legal diseñado para tal efecto.
La notificación es
el acto material de comunicación por medio del cual se ponen en conocimiento de
las partes o terceros interesados los actos de particulares o las decisiones
proferidas por la autoridad pública. La notificación tiene como finalidad
garantizar el conocimiento de la existencia de un proceso o actuación
administrativa y de su desarrollo, de manera que se garanticen los principios
de publicidad, de contradicción y, en especial, de que se prevenga que alguien
pueda ser condenado sin ser oido. Las notificaciones permiten que materialmente
sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, bien sea oponiéndose
a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad,
dentro del término que la ley disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del
conocimiento por las partes o terceros de las decisiones definitivas emanadas
de la autoridad, comienza a contabilizarse el término para su ejecutoria.
Existen diversas
modalidades de notificación - personal, por estado, por edicto, por conducta
concluyente -, según la naturaleza del acto o de la preexistencia de un
proceso. En particular, las decisiones que ponen término a una actuación
administrativa deben ser notificadas personalmente al interesado, o a su
representante o apoderado (C.C.A. art. 44).
El ordenamiento jurídico
sanciona el acto no notificado con su ineficacia o inoponibilidad. La ley
condiciona los efectos de una decisión que pone término a un trámite
administrativo a su notificación, a menos que la parte interesada conociendo de
la misma, convenga o ejercite en tiempo los recursos legales (C.C.A. art. 48).
Así, pues, mientras no se surta o realice materialmente la notificación, la
decisión administrativa respectiva carece de efectos jurídicos respecto del
administrado, o sea, es ineficaz. Sobre el particular, la jurisprudencia1
y la doctrina administrativas han señalado que los actos administrativos no
notificados "ni aprovechan ni perjudican", cabe decir, son
"inoponibles al interesado".
5. De conformidad
con lo anterior es oportuno preguntarse cuándo un acto ineficaz vulnera o
amenaza el derecho al debido proceso constitucional.
La decisión que pone
término a una actuación administrativa que no es notificada a las partes
vulnera el debido proceso. La ley consagra como sanción su ineficacia (C.C.A.
art. 48). Iniciada una actuación administrativa, el acto público que le pone
fin, por contener una decisión mediante la cual la administración se inhibe,
concede o niega la petición incoada, debe comunicarse en debida forma a la
parte interesada, de modo que la conozca y adecúe su conducta a la misma o la
impugne, esto es, ejercite el debido proceso. La notificación es una condición
de posibilidad de la ejecución del debido proceso. De ahí que el ocultamiento
del acto - que es análogo a su no notificación -, equivale a la vulneración del
debido proceso, que incorpora en su núcleo esencial la posibilidad de conocer
los actos públicos y ejercitar todos los recursos y acciones que concede la
ley.
La insistencia de la
administración en ejecutar un acto ineficaz que afecta la esfera patrimonial de
una persona, se inscribe dentro de la misma violación del debido proceso. En
efecto, la insistencia de la autoridad pública en hacer efectiva la aplicación
de un acto administrativo no notificado o ineficaz, no puede reclamar en su
favor el privilegio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, pues,
cuando la notificación es exigida legalmente y ésta no se lleva a cabo, la
actuación subsiguiente de la administración pierde legitimidad y el anotado
principio es desplazado por el debido proceso.
A juicio de la
Corte, acierta el juez de instancia al estimar que la terminación irregular del
proceso de concertación - sin la debida notificación -, mediante un oficio
dirigido a una persona que no era parte, viola el derecho al debido proceso de
la sociedad peticionaria. El debido proceso es una garantía que incluye en su
núcleo esencial el derecho a que los actos propios de una actuación judicial o
administrativa se notifiquen a sus partes y no a personas por completo ajenas a
lo que es objeto de controversia o petición. Los actos posteriores de la
administración - oficios 174011 del 4 de octubre de 1993 y 2191 de enero 28 de
1994, que pretendían convalidar y ejecutar la decisión contenida en el acto
acusado ( oficio 499 del 4 de febrero de 1992) -, participan de la
irregularidad del primero que les sirvió de fundamento y, por ende, constituyen
hechos de la administración que no sanean o enmiendan la acción u omisión
violatoria de los derechos fundamentales, sino que por el contrario se nutren
de ella.
6. Verificada la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso por la terminación
irregular del proceso de concertación, es necesario evaluar la procedencia de
la acción de tutela respecto de actos ineficaces que la autoridad pública
pretende hacer efectivos.
La jurisprudencia
administrativa ha sostenido que el acto administrativo que no se ha notificado
no afecta la validez del acto sino su eficacia. La persona lesionada, por lo
tanto, no dispone de la acción de nulidad contra un acto que jurídicamente se
reputa inexistente. En el evento de que se ejecute el acto ineficaz, el
afectado sólo dispone de una acción indemnizatoria por el hecho de la
administración consistente en pretender hacer efectivo un acto ineficaz.
Ahora bien, atendido
el objeto de las diversas acciones a interponer respecto de la ejecución de
actos ineficaces, la acción contenciosa de reparación directa y cumplimiento no
tiene por finalidad la protección jurídica del debido proceso mediante una
orden de hacer algo, sino, la indemnización de los perjuicios ocasionados por
los hechos de la administración. La acción de tutela, por su parte, busca
asegurar el respecto y garantizar la aplicación del debido proceso. Para la
satisfacción de estas finalidades, el ordenamiento jurídico no ofrece un medio
de defensa judicial diferente del mecanismo consagrado en el artículo 86 de la
Constitución. En consecuencia, la Corte encuentra que la acción de tutela
procede contra las acciones de la autoridad pública consistentes en la
ejecución de un acto ineficaz.
Dilación
injustificada en el proceso de concertación
7.  El petente
deriva la vulneración del derecho al debido proceso de la demora de la
administración para suscribir el acta final de concertación. La tardanza en el
trámite de la concertación, a juicio del actor, vulneró el debido proceso, pues
gracias a ella la autoridad administrativa pretende ahora aplicarle un régimen
posterior - contenido en el Decreto 320 de 1992 -, ignorando la existencia de
las normas urbanas ya previamente concertadas por las partes. Por todo esto,
pide que se ordene a la administración restablecer el proceso de concertación y
decidir a su favor el trámite respectivo, "como si se encontrara en un
tiempo anterior a la expedición de la normatividad más restrictiva".
El juez de tutela,
no analizó en la sentencia, la hipótesis de vulneración del derecho al debido
proceso en razón de la presunta la dilación injustificada de la administración.
La omisión
administrativa señalada por el petente como causa de la vulneración del derecho
al debido proceso, involucra el silencio de la autoridad, sin explicación
alguna ni fundamento valedero, respecto de una actuación - suscripción del acta
final de concertación - que, a su juicio, legalmente estaba obligada a cumplir
para permitir el goce de un bien o derecho del administrado.
A este respecto cabe
distinguir la presunta dilación indebida directa, representada en la omisión de
la autoridad de realizar en tiempo una determinada actuación administrativa, de
la dilación indebida indirecta o consecutiva, resultante de la nulidad o de la
ineficacia de un acto emanado de la administración. Ambas formas o supuestos de
la dilación injustificada son aducidas implícitamente por el actor cuando se
refiere a la demora "sospechosa e injustificada" de Planeación
Distrital en suscribir el acta final de concertación, así como a la ineficacia
del acto en cuya virtud se dió término a la concertación.
7.1. En lo que atañe
a la dilación injustificada directa, su verificación depende de criterios
normativos como el incumplimiento de los términos procesales legalmente
establecidos y, en su ausencia, del plazo que se estima razonable para resolver
el asunto respectivo.2  Toda actuación debe tener un término
objetivo - legal o razonable - que garantice a los particulares que los asuntos
sometidos al examen de la administración, en ejercicio de sus derechos o
acciones legales, no queden indefinidamente sin resolución (CP arts. 23, 29,
229).
Cabe reiterar en
este punto los criterios acogidos por la Corte para determinar la razonabilidad
de una demora: "la duración de un proceso ha de ser razonable de acuerdo a
su naturaleza, las pretensiones involucradas, su complejidad probatoria, el
promedio de tramitación de causas semejantes, la conducta de las partes, entre
otros factores intrínsecos al mismo"3 .
El actor considera
que la dilación injustificada de la administración se inició en abril de 1991,
momento en el que aportó los últimos documentos exigidos por Planeación
Distrital durante la sexta audiencia de conciliación, pero vino a erigirse en
una amenaza de su derecho al debido proceso trece meses más tarde, con la
expedición del Decreto 320 de 1992 sin que aún se hubiera firmado el acta final
de concertación, pese a los esfuerzos realizados por parte de los interesados.
a. La naturaleza
misma del trámite de concertación es incompatible con la imposición de plazos
perentorios para la toma de decisiones complejas que deben provenir, como su
nombre lo indica, del consenso de las diversas personas y entidades. El decreto
032 de 1990, que regula el proceso de concertación seguido por la sociedad
peticionaria ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, no
establece plazos o términos precisos y expresos para las diferentes fases del
proceso concertatorio, como tampoco lo hace para la suscripción del acta final
de concertación por parte de la autoridad pública.
b. Pese a que ya
existía un principio de acuerdo entre los partícipes de la concertación para
urbanizar los predios Las Delicias y la Punta, reflejado en las actas de
concertación, el interesado no demostró que el plazo de trece meses corrido
entre la celebración de la última audiencia (marzo 22  de 1991) y la expedición
del D. 320 de mayo 29 de 1992, fuera en sí mismo desproporcionado respecto del
término promedio que emplea la administración para adoptar este tipo de
decisiones.
c. No existe tampoco
prueba de que el actor se hubiera dirigido a la administración para solicitar
un pronunciamiento oportuno sino hasta julio de 1993 - un año después de
promulgada la nueva normatividad (Decreto 320 de 1992) -, cuando tuvo
conocimiento de la irregular terminación de la actuación administrativa.
Además, llama la atención de la Corte que el representante de la sociedad
peticionaria, pese a haber presentado un memorial por el que pretendía acogerse
a la normatividad anterior (Decreto 032 de 1990), de conformidad con el
artículo 541 del acuerdo 6 de 1990, tampoco inquirió posteriormente sobre la
decisión de la administración respecto al régimen aplicable.
En estas
circunstancias, no es posible deducir que la autoridad pública, en contraste
con la actuación diligente del particular, hubiera excedido el plazo razonable
para resolver un asunto de naturaleza compleja y que tiene por objeto la
urbanización de terrenos situados en los cerros orientales de la ciudad.
7.2 No obstante, el
cargo de violación del artículo 29 de la Constitución, podría tener sustento en
las dilaciones injustificadas resultantes de dar por terminado irregularmente
un proceso o trámite administrativo.
La dilación
injustificada indirecta o consecutiva se presenta cuando la autoridad pública,
pese a adoptar dentro de los términos legales o razonables una decisión,
pretermite su notificación. La ley sanciona esta conducta con la ineficacia
(C.C.A. art. 48). Así las cosas, dado que la terminación del proceso es
ineficaz, no oponible al actor, a partir de este momento, independientemente de
que pueda ya existir una  dilación, el tiempo posterior al acto ineficaz
constituye una dilación injustificada, pues, en estricto sentido, el asunto
sigue pendiente de decisión.
En efecto, no es
posible que la administración pretenda haber concluido una actuación
administrativa, y así haber ejercido oportunamente la función decisoria
encomendada por la ley, si el acto mediante el que adopta esta decisión nunca
es comunicado a las partes de la relación procesal. De ser así, el administrado
vería burlado su derecho a una pronta resolución de sus peticiones (CP art.
23), en desmedro también de los principios de publicidad, celeridad y eficacia
de la administración pública (CP art. 209).
A partir de la
terminación de la actuación administrativa adelantada por la Constructora Palo
Alto S. en C mediante acto no notificado, el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital incurrió en una demora injustificada. En consecuencia, la
orden judicial tendiente a hacer cesar la inactividad de la administración
deberá ser confirmada en lo que respecta a exigir que se adopte una decisión
definitiva respecto de la concertación solicitada.
Pérdida parcial
del expediente administrativo y vulneración del debido proceso
8. El petente
considera que la "mutilación" y "desaparición" de parte del
expediente administrativo, contentivo de la documentación probatoria del
trámite de concertación sobre los predios Las Delicias y La Punta, viola el
derecho fundamental al debido proceso constitucional.
El juez de
instancia, con base en los hechos relatados en la demanda de tutela, en la
documentación aportada por el actor y en diversos indicios acopiados durante la
inspección judicial practicada a las dependencias de Planeación  Distrital,
afirma que, en efecto, se vulneró el derecho al debido proceso como resultado
de la "mutilación" y "desaparición" parcial del expediente
de la concertación.
El expediente es el
conjunto de elementos de un  proceso - actuaciones, documentos, audiencias,
pruebas, decisiones -, que constituye el sustrato físico (continente) del
proceso (contenido). En materia del régimen de concertación, el expediente del
proceso está confiado a la autoridad administrativa de Planeación Distrital,
quien es responsable de su conservación y manejo (D. 032 de 1990, art. 34).
Vistas en abstracto,
las actuaciones dirigidas a cambiar, suprimir o adulterar documentos públicos o
privados que puedan servir de prueba y que hacen parte de un proceso judicial o
trámite administrativo, constituyen una vulneración del derecho fundamental al
debido proceso, independientemente de las consecuencias penales.
Pese a que resulta
indudable la existencia de graves irregularidades en el manejo, la transmisión
y el archivo de documentos en el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, como pudo deducirse de la visita efectuada por el juez de instancia
a esa dependencia, no es posible afirmar con certeza - por fuera de una
investigación penal - que el respectivo expediente fue "mutilado" ni
que los documentos y planos que respaldaban las pretensiones de la sociedad
peticionaria hayan sido "desaparecidos" y reemplazados por documentos
falsos como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de los funcionarios
públicos de Planeación Distrital.
La ausencia en el
expediente de diversos elementos probatorios esenciales para la exitosa
terminación de la concertación, pudo obedecer a factores diferentes de la
ejecución de una conducta punible. De cualquier forma, la afirmación según la
cual determinados documentos fueron sustraidos del expediente y otros
falsificados, supone una verificación que corresponde hacer a la autoridad
judicial competente por tratarse de un hecho punible. Aparte de la
improcedencia de la acción de tutela para ventilar violaciones a la ley penal y
establecer las correspondientes responsabilidades, el cargo de violación del
derecho al debido proceso, no puede prosperar con base en una afirmación, no
comprobada, de mutilación o destrucción de un determinado expediente
administrativo.
Pretensiones del
petente y medidas a aplicar por el juez
9. El peticionario
pretende que el juez de tutela, luego de verificar la vulneración al debido
proceso por las acciones y omisiones de la autoridad pública, ordene la
terminación del trámite concertatorio iniciado en marzo de 1990, con base en
una específica normatividad - Decreto 032 de 1990 - y de forma favorable a sus
intereses. Sustenta su petición en la certeza de haber cumplido con las
exigencias legales vigentes al momento de la terminación irregular de la
actuación administrativa y en la dilación injustificada de Planeación Distrital
para suscribir el acta final de concertación, acciones y omisiones éstas que
vulneraron su derecho al debido proceso. Solicita, por lo tanto, se obligue a
la administración a proseguir y terminar el proceso de concertación de
conformidad con el régimen establecido en el decreto 032 de 1990, y según lo
acordado entre las partes en las audiencias de concertación relativas al
ordenamiento físico de los referidos predios.
10. El fallador, en
la sentencia que se revisa, luego de constatar la vulneración del derecho al
debido proceso, acogió íntegramente las pretensiones del actor y ordenó que,
ante la certeza de haber éste cumplido con los requisitos legales, la autoridad
administrativa debía proceder a culminar, en forma favorable al
interesado, el proceso de concertación, de acuerdo con el decreto 032 de 1990 y
los acuerdos alcanzados por las partes en las audiencias de concertación, para
lo cual tendría que expedir la respectiva resolución adoptando el régimen de
ordenamiento físico de la zona.
11. Desde una
perspectiva constitucional, las pretensiones del peticionario solamente podrían
ser acogidas en caso de que se resuelvan positivamente dos cuestiones. La
primera relacionada con la existencia de un derecho a la estabilidad
normativa ante presuntas fallas de la administración y, la segunda, con el alcance
de las facultades del juez de tutela para ordenar a las autoridades
administrativas la forma y el sentido en que han de desarrollar sus propias
competencias.
11.1 El
petitum elevado por el actor presupone una regla jurídica según la
cual, del derecho fundamental al debido proceso garantizado en la Constitución,
se deduce un derecho a la estabilidad normativa frente a eventuales cambios
legislativos. Bajo esta hipótesis, según el demandante, el particular que
inicia una actuación administrativa bajo una específica normatividad no puede
verse afectado por la variación legal ocurrida antes de que la administración
adopte la decisión final, si logra comprobarse que por parte de aquélla ha
existido negligencia o si se han presentado dilaciones injustificadas en el
trámite de los asuntos a su cargo.
Según el petente,
dado que el proceso administrativo adelantado ante las autoridades de
Planeación Distrital no terminó con el acuerdo final de concertación generador
de derechos subjetivos, por causa de las acciones y omisiones de la autoridad
pública, tiene, en consecuencia, derecho a que la situación procesal se
retrotraiga al momento anterior a las irregularidades denunciadas y,
adicionalmente, por haber cumplido los requisitos legales, se decida el proceso
con base en lo concertado con la administración y las empresas de servicios
públicos en el pasado.
El Decreto 320 de
mayo 29 de 1992, a juicio de Planeación Distrital, modificó las condiciones
materiales de concertación reguladas por el Decreto 032 de 1990. Esta variación
normativa, aduce la administración, afecta la actuación adelantada, ya que
sustrae una parte de los terrenos objeto de concertación. Por consiguiente, el
interesado debería reiniciar el trámite establecido en la nueva norma.
Si bien la
Constitución garantiza los derechos adquiridos con arreglo a las leyes (CP art.
58), las variaciones o mutaciones de la normatividad general que tienen lugar
antes de que se hayan consolidado, no dejan de tener plenos efectos en las
situaciones particulares. De lo contrario, lo que son meras expectativas
respecto a la declaración o reconocimiento de un derecho bastarían para
erigirse en una barrera a las transformaciones operadas mediante la ley
general, con la paradoja de que resultaría invertido el principio de
prevalencia del interés general sobre el particular.
El actor insiste en
la existencia de un derecho a no ser afectado, de ninguna manera, por el cambio
normativo, ya que la no decisión oportuna del proceso se debió, exclusivamente,
a la acción y a la omisión inconstitucional de la administración. Como apoyo de
la premisa del actor, podría aducirse que "la administración no puede
beneficiarse de la culpa o del dolo de sus propios funcionarios", por lo
que, desde su punto de vista, la administración debería aplicar la normatividad
anterior y respetar los acuerdos alcanzados en las audiencias de concertación.
La certeza del
peticionario de haber cumplido con todas las exigencias del Decreto 032 de 1990
para que se concretara la concertación esperada, no tiene el significado ni el
valor objetivo de una decisión definitiva de la autoridad pública - en este
caso la resolución mediante la cual se acoge el régimen concertado como régimen
de ordenamiento físico de la zona -, único acto productor de derechos
subjetivos en el proceso de concertación  y que se plasma en la resolución
administrativa respectiva (D.032 de 1990, art. 20), la que se echa de menos en
el presente caso.
La convicción
subjetiva del actor - compartida por el juez de instancia - de haber cumplido
con los requisitos de ley para la expedición del régimen urbano de la zona, no
puede obviar la necesidad de un pronunciamiento oficial sobre esta materia. El
reconocimiento constitutivo o declarativo de derechos subjetivos - como su
nombre lo indica - al término de una actuación administrativa no opera ipso
iure como consecuencia del cumplimiento de las exigencias legales, sino
que amerita el pronunciamiento expreso de la autoridad pública competente.
Para el actor, las
audiencias de concertación habrían definido la normatividad urbanística de la
zona con prescindencia de la expedición del acto administrativo que finalmente
la adoptase. Sobre esta base, pretende se ordene judicialmente la suscripción
del acta final de concertación y la expedición de la resolución administrativa
necesaria para el goce de sus derechos. No obstante, el interesado otorga una
naturaleza jurídica a los acuerdos previos, que la propia legislación no les
concede. En efecto, el artículo 30 del Decreto 032 de 1990, dispone que sólo el
acta final de concertación debidamente suscrita por todas las partes
intervinientes vincula a las mismas, no pudiendo fundarse reclamo alguno en las
actas de concertación anteriores, que son sólo una guía para la elaboración del
acta final. En consecuencia, tampoco existe una situación jurídica consolidada
que permita afirmar la existencia de derechos adquiridos en virtud de
las etapas surtidas dentro del trámite de la concertación y antes de la
vulneración del derecho fundamental al debido proceso. Las seis audiencias
previas de concertación, como expresamente lo dispone el Decreto 032 de 1990,
no generaron derecho alguno en favor de la parte interesada.
Podría plantearse
que por haber sido el desempeño deficiente de la administración la causa o el
factor determinante para que una actuación administrativa no se hubiera
decidido oportunamente bajo la vigencia de una específica normatividad, la
manera de enmendar dichas fallas es anular lo actuado y resolver la acción o
petición según las condiciones jurídicas y fácticas previas a la infracción.
Las fallas de la
administración, en principio, no son fuente de derechos subjetivos, salvo los
que puedan demostrarse por concepto de indemnización y los que la ley
expresamente conceda. De lo contrario, la torpeza o la negligencia
administrativas se convertirían en fuente próxima de derechos, sustituyendo a
la ley que, en un plano de igualdad, los establece. En este absurdo orden de
cosas, para el interesado sería conveniente la dilación injustificada o la
falla en el servicio, pues éstas, además de dar pie a una pretensión
indemnizatoria, generarían en su favor los derechos pretendidos. La terminación
irregular del proceso de concertación - mediante acto ineficaz - y la
consecuente dilación injustificada por parte de la autoridad administrativa, no
configuran un derecho a la aplicación de una normatividad anterior y, menos
aún, un derecho a la resolución positiva del trámite administrativo.
En conclusión, del
derecho constitucional al debido proceso no se deduce un derecho a la
estabilidad frente a cambios normativos, que permita al interesado inmunizarse
jurídicamente contra las posibles fallas de la administración. Las variaciones
normativas pueden afectar el trámite administrativo en curso para el
reconocimiento o la declaración de derechos subjetivos, salvo la existencia de
derechos adquiridos conforme a la ley preexistente que no puedan ser
desconocidos por la nueva. Por otra parte, la titularidad de derechos
subjetivos en materia de régimen de concertación urbana no depende del
cumplimiento de las exigencias legales, sino del pronunciamiento de la autoridad
competente al término de la actuación administrativa correspondiente.
Lo anterior bastaría
para desechar las pretensiones elevadas por el actor al Juez de tutela con
miras a obtener la protección del derecho fundamental vulnerado por la acción y
la omisión de la autoridad pública. No obstante, la Corte encuentra oportuno
referirse igualmente al alcance de las facultades del fallador de tutela para
adoptar las medidas adecuadas, necesarias y suficientes, que garanticen la
efectividad del derecho al debido proceso constitucional.
11.2 El juez de
tutela estimó que la protección del derecho al debido proceso sólo sería
efectiva mediante la orden dirigida a Planeación Distrital en el sentido de
resolver favorablemente al peticionario el proceso de concertación, según el
Decreto 032 de 1990 y las normas previamente concertadas en las audiencias
sostenidas con ese fin. Entre las razones esgrimidas por el fallador de
instancia para tomar esta determinación, aparecen la de haberse acogido el
interesado a la normatividad anterior (Decreto 032 de 1990), de conformidad a
la facultad que el Acuerdo 6 de 1990 le confiere (art. 541 parágrafo 1), y la
certeza de haber cumplido las exigencias impuestas por el mismo.
La conducencia de la
declaración elevada por la sociedad peticionaria dentro de los treinta días
posteriores a la expedición del Decreto 320 de 1992 - en el sentido de acogerse
a la legislación anterior -, y los efectos de la misma, son asuntos que
corresponde resolver a las autoridades administrativas de Planeación Distrital
y, eventualmente, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, aún en
la hipótesis más favorable a la parte interesada, el Decreto 032 de 1990 deja a
salvo la potestad del Estado de regular el régimen de ordenamiento físico en
forma impositiva - restringiendo total o parcialmente la materia objeto de
concertación -, de suerte que la posibilidad de concertar entre las partes el
régimen de ordenamiento físico de la zona, no limita la discrecionalidad de la
administración de suscribir el acta final de conciliación y de expedir los
actos administrativos por los que se adopta la respectiva normatividad,  ni
tampoco cercena la potestad del Alcalde y de Planeación Distrital, según el
caso, de definir unilateralmente las reglamentaciones urbanísticas de los
respectivos sectores (D. 032 de 1990, arts. 23, 29, 38).
En cuanto al
cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la terminación positiva
del proceso de concertación, es la autoridad administrativa la competente para
verificarlo, sin que al juez de tutela corresponda predeterminar el contenido
de sus decisiones.
La orden del juez de
instancia en el sentido de que se resolvieran positivamente las pretensiones
del actor en sede administrativa, de acuerdo con lo expresado, excede sus
propias competencias. Adicionalmente, se observa, existe contradicción en sus
mandatos. Simultáneamente, se decreta poner término a la actuación, accediendo
a las súplicas del administrado, pero, de otro lado, se exige "estudiar el
cuaderno de pruebas respectivo", todo lo cual indica la improcedencia de
haber anticipado el sentido de la eventual decisión administrativa.
Revocatoria de la
sentencia y tutela del derecho al debido proceso
12. Los anteriores
razonamientos son suficientes para llevar a la convicción de que la sentencia
revisada debe revocarse en lo relativo a las órdenes proferidas por el juez de
instancia y, en su lugar, dictar las medidas que son procedentes para la tutela
del derecho fundamental al debido proceso vulnerado por las acciones y
omisiones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
La irregular terminación
del proceso de concertación, mediante un acto ineficaz y por lo tanto no
oponible a la parte interesada, prueba que la administración a partir de este
momento - 4 de febrero de 1992 - se encuentra incursa en una dilación
injustificada, a la que debe ponerse término. En efecto, con independencia del
plazo legal para resolver sobre las solicitudes de concertación reguladas en el
Decreto 032 de 1990, la administración está en mora de decidir sobre el trámite
iniciado por la sociedad Constructora Palo Alto S. en C. respecto de los
predios Las Delicias y La Punta, como quiera que el intento de ejecutar el acto
administrativo ineficaz con el que se pretendía concluir la actuación
administrativa, vulnera el derecho al debido proceso.
El proceso administrativo
aparentemente terminado mediante un acto ineficaz que pretende ser ejecutado
por la administración, debe ser reiniciado desde el momento procesal de su
interrupción, de modo que no se repitan las actuaciones ya cumplidas. El
respectivo trámite administrativo de concertación debe, en consecuencia,
continuar sin que puedan ser desconocidas las etapas anteriormente surtidas por
el interesado. Cualquier divergencia que pudiera presentarse sobre las normas
aplicables, el alcance de los derechos y deberes de las partes y el contenido
de las decisiones, debe ser ventilada ante las autoridades administrativas
competentes, en consonancia con su naturaleza puramente legal y no
constitucional.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR
la sentencia de mayo 13 de
1994, proferida por el Juzgado 52 Penal Municipal de Santa Fe de Bogotá.
SEGUNDO.-
CONCEDER la tutela del
derecho fundamental al debido proceso a la sociedad CONSTRUCTORA PALO ALTO S.
EN C., solamente en el sentido de ordenar al Director del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital la continuación del proceso de
concertación iniciado en marzo de 1990 por aquélla sobre los predios Las
Delicias y La Punta, a partir del momento en que fuera interrumpido por las
acciones y omisiones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital
que vulneraron el indicado derecho, de modo que en un plazo no mayor de 30 días
hábiles a partir de la notificación de la presente providencia, se decida definitivamente
si hay lugar a la concertación solicitada.
TERCERO.-
ORDENAR el envío de copias
de la sentencia y del presente proceso de tutela a la Procuraduría General de
la Nación y a la Fiscalía General de la República, para lo de su cargo, en lo
que tiene que ver con el examen de la conducta administrativa de los
funcionarios del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la
presunta desaparición parcial del respectivo expediente administrativo.
CUARTO.- LIBRESE comunicación al Juzgado 52 Penal Municipal
de Santa Fe de Bogotá, con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veintitrés (23) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994)).
1 Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983;
Sección Primera, Sentencia Julio 7 de 1982
1 Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia Diciembre 12 de 1983;
Sección Primera, Sentencia Julio 7 de 1982
2 Corte Constitucional. Sentencia
C-093 de 1993
3 Corte Constitucional. Sentencia
C-591 de 1993