T-907-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-907/02
DERECHO DE PETICION EN VIA
GUBERNATIVA-No
resolución oportuna de recursos/DERECHO DE PETICION EN VIA GUBERNATIVA-Protección
ante silencio administrativo
Referencia:     expedientes
Acumulados T-615797 y T-616588. Acciones de tutela promovidas individualmente
por Zoraida Castro y Mariela Hurtado de Fatat, contra el Instituto de Seguro
Social, Seccional Valle del Cauca.
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,  D. C., veinticuatro (24) de
octubre de dos mil dos (2002).
La
Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO RENTERÍA y ALFREDO
BELTRÁN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
En
virtud de la revisión de los fallos de tutela adoptados dentro de los
expedientes de la referencia, dispuesta mediante auto de 22 de julio de julio
de 2002 por la Sala de Selección Número Siete de la Corte Constitucional, la
cual decidió acumularlos entre si para que fueran decididos en una misma
sentencia, si así lo consideraba la Sala de Revisión.
Observa
esta Sala de Revisión que efectivamente las dos demandas de tutela guardan
identidad de materia y son dirigidas contra la misma entidad, de manera que es
procedente la acumulación y resulta jurídicamente viable decidir en una sola
sentencia la revisión dispuesta.
I.
INFORMACIÓN PRELIMINAR
1. Expediente T-615797.
1.1. El 29 de abril de 2002, la señora
ZORAIDA CASTRO, a través de apoderada, en demanda que interpuso ante la Oficina
Judicial de Santiago de Cali y dirigida al Juez Civil del Circuito de dicha
ciudad, solicitó la protección del derecho fundamental de petición (artículo 23
C. P.), por cuanto el Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, no
había resuelto el recurso de apelación que presentó el 8 de octubre de 1999
contra la Resolución No. 0004809 del mismo año, mediante la cual le negó la
pensión de sobreviviente. Solicitó, en consecuencia, que se ordenara al
accionado decidir el recurso interpuesto.
1.2. La demanda correspondió al Juzgado
Once Civil del Circuito de Santiago de Cali, cuyo titular, mediante auto de 2
de mayo de 2002, decidió que no era competente para conocer de la misma, porque
la accionante residía en la ciudad de Palmira y el ISS era una entidad del
orden nacional. Apoyó tal determinación en lo expuesto por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-574 de 1994[1].
Por consiguiente envió el expediente al reparto de los Juzgados de Civiles del
Circuito de Palmira.
1.3. El Juzgado Quinto Civil del Circuito de Palmira, Valle, el 10 de
mayo de 2002 admitió la demanda y ordenó oficiar al Gerente de Pensiones para
que rindiera el informe del caso. El oficio fue remitido vía fax y por correo
el día 14 de mayo, sin que se obtuviera respuesta alguna.
1.4. Mediante sentencia de 24 de mayo de 2002, el Juzgado Quinto Civil
del Circuito de Palmira no tuteló el derecho de petición invocado por
considerar que éste no había sido objeto de vulneración, en la medida en que
como el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo prescribe que
transcurrido un plazo de dos meses a partir de la interposición de los recursos
de reposición y apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre
ellos, se entenderá que la decisión es negativa, y como en el caso de la
petente habían transcurrido treinta meses, no podía estimarse como violado el
derecho de petición pues se trataba de un recurso de la vía gubernativa , y no
el evento  contemplado en el artículo 40 ibídem, pues en este sí era factible
tutelar el derecho de petición. Notificado el fallo, no fue impugnado.
2. Expediente
T-616588.
2.1. En escrito presentado ante la Oficina de  Apoyo Judicial el 15 de
mayo de 2002 y dirigida al Juez Civil del Circuito (Reparto) de Guadalajara de
Buga, Valle, la señora MARIELA HURTADO DE FATAT demandó la protección del
derecho fundamental al debido proceso, el cual estimó quebrantado por el Jefe
del Departamento de Atención al Pensionado del Instituto de Seguro Social de
Santiago de Cali, puesto que el día 11 de octubre de 2001 interpuso recurso de
reposición contra la Resolución No. 008224 de 28 de agosto del mismo año, entre
otras determinaciones, la entidad le negó la “indemnización sustitutiva” a la
que tenía derecho.
La actora anexó a
la demanda fotocopias de la resolución recurrida y del escrito de reposición,
documentos éstos que permiten verificar que a la accionante sí se le reconoció
la indemnización sustitutiva, pero como el ISS ordenó girar la suma respectiva
a la “empresa MUNICIPIO DE BUGA”, mediante el recurso interpuesto la interesada
solicitó que la suma le fuese pagada directamente a ella.
2.2. El Juzgado Tercero Civil del Circuito de Guadalajara de Buga admitió
la demanda mediante auto de 16 de mayo de 2002, en el que oficiosamente decidió
vincular al trámite como accionada a la Dirección del Seguro Social, Regional
Valle del Cauca. Ordenó, entonces, que se oficiara tanto a ésta como a la
Jefatura del Departamento de Atención al Pensionado, para que rindieran informe
detallado sobre los hechos materia del amparo dentro del término de 3 días.
2.3. Sin haberse recibido respuesta alguna de los funcionarios del ISS a
los que efectivamente se les ofició, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de
Guadalajara de Buga, en fallo de 24 de mayo de 2002 resolvió denegar por
improcedente la tutela del derecho fundamental al debido proceso solicitada
por la accionante MARIELA HURTADO DE FATAT.
El Juez Tercero
Civil del Circuito consideró que habiendo operado el silencio administrativo
negativo, ya que desde la interposición del recurso habían transcurrido siete
meses, la actora debía entender que la decisión fue negativa y habiéndose
agotado ese trámite, no se le había vulnerado el derecho al debido proceso
invocado, pues en virtud de dicha figura, prevista en la ley, la accionante
tenía la alternativa de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa
para procurar la satisfacción de sus particulares intereses prestacionales, sin
que resultara procedente, por vía de tutela, instar la decisión tardía de un
recurso, cuyas expectativas fueron satisfechas por el mecanismo alternativo y
supletorio establecido en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo.
Notificado el
fallo personalmente a la accionante, no lo impugnó.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para
revisar las decisiones judiciales ya reseñadas, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. La materia. Reiteración de
jurisprudencia.
El motivo de la revisión dispuesta es el de
reiterar en la presente sentencia la consolidada jurisprudencia de la Corte
Constitucional en relación con la procedencia de la acción de tutela para
proteger el derecho fundamental de petición, que resulta quebrantado cuando una
autoridad pública no resuelve oportunamente los recursos interpuestos contra
actos administrativos.
En sentencia de 12 de febrero de 2002, la
Sala Quinta de Revisión de la Corte[2]
recordó el pensamiento de la Corporación al respecto, de la siguiente manera:
“2.
Reiteración de jurisprudencia. El derecho de petición se vulnera cuando el
recurso interpuesto contra un acto administrativo no se resuelve oportunamente.
El silencio administrativo negativo no protege el mencionado derecho, por lo
cual verá vulnerado hasta tanto la administración no decida de fondo sobre lo
recurrido.
“Esta Corte ha
reiterado en su jurisprudencia que el derecho de petición no solamente se ve
vulnerado cuando la autoridad obligada a dar una respuesta pronta y de fondo[3] no la profiere; sino
también en el evento de que el particular, en procura de agotar la vía
gubernativa, recurre un acto administrativo con la finalidad de que se aclare,
se modifique o se revoque el mismo[4]
y la respectiva entidad no contesta. En este último caso, es menester del
Estado tomar las medidas respectivas para conjurar la situación anómala y
restablecer el derecho conculcado.
“Esta Corte en su
jurisprudencia ha señalado al respecto:
‘... si la administración no tramita o no resuelve
los recursos, dentro de los términos legalmente señalados, vulnera el derecho
de petición del administrado y, por lo tanto, legitima al solicitante para
presentar la acción de tutela. Ahora bien, la acción contencioso administrativa
no es el medio judicial idóneo para obtener la resolución de los recursos de
reposición y apelación, como quiera que, tal y como lo ha dicho esta
Corporación en múltiples sentencias[5], “el silencio administrativo
no protege el derecho de petición, pues tiene un objeto distinto y, por otra
parte, es precisamente prueba clara e incontrovertible de que el mismo ha sido
violado”[6]. Además, el administrado
“conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quien
resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar
respuesta’ (Sentencia T-1175 de 2000 M. P.: Alejandro Martínez Caballero).
“Igualmente se dijo:
‘... el hecho de
que haya transcurrido el tiempo suficiente para que en el trámite del asunto se
pueda válidamente alegar el silencio administrativo, en nada remedia el hecho
de que no se resolvió de manera oportuna la petición y, por tanto, es
ineludible concluir que la entidad accionada sí violó el derecho de petición de
la actora. Al respecto, la jurisprudencia constitucional es reiterada; véase
por ejemplo la siguiente transcripción, extraída de la sentencia T-552/00[7]:
"En esta
oportunidad, la Corte reiterará la doctrina constitucional vertida en su
doctrina jurisprudencial[8],
según la cual, el derecho de petición también es tutelable en la vía
gubernativa, cuando los recursos que se interpongan contra un acto
administrativo no sean decididos oportunamente. En efecto, en la Sentencia
T-365 de 1998, dijo la Corte, a propósito de un caso semejante al que ocupa la
atención de la Sala en esta oportunidad, lo siguiente:
'Según tal
consolidada doctrina, desconocida por los falladores de instancia, la falta de
respuesta oportuna de los recursos previstos por el propio Código Contencioso
Administrativo, en orden a debatir frente a la propia Administración sus
decisiones, constituyen una de las múltiples facetas que muestra en el panorama
legislativo el derecho fundamental “a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución” de conformidad con lo dispuesto por el artículo 23 Superior.
'Y ello es así
puesto que el silencio administrativo opera simplemente como resultado de la
abstención de resolver una petición formulada, lo que quiere decir que su
ocurrencia es muestra palmaria e incontrovertible de la conculcación del
derecho'. (Sentencia T-365 de 1998 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz) (Sentencia T-214
de 2001 M.P.: Carlos Gaviria Díaz).
“Por último se hace referencia a la siguiente
sentencia:
‘En efecto,
cuando la administración no tramita o se abstiene de resolver dentro de los
términos legales un recurso que ante ella ha sido elevado, vulnera el derecho
de petición y, por ende, el interesado queda habilitado para acudir a la acción
de tutela y obtener la protección judicial de su derecho quebrantado’[9] Sentencia
T-788 de 2001 M.P.: Jaime Córdoba Triviño).”
3.
Los casos concretos.
La
jurisprudencia consolidada de esta Corporación no fue aplicada  por los jueces
de  instancia en los fallos materia de revisión y por ello negaron los amparos
solicitados por las señoras ZORAIDA CASTRO y MARIELA HURTADO DE FATAT, de
manera que, apareciendo probado en los expedientes que el ISS, Seccional Valle
del Cauca, para el momento de interposición de las demandas no había resuelto
los recursos que la mencionadas presentaron contra los actos administrativos
indicados en las demandas y que ello constituye omisión que vulnera el derecho
fundamental del petición, la Sala Novena de Revisión
revocará los fallos y, en su lugar, concederá la tutela, para cuyos efectos
ordenará al Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del Cauca, que dentro
de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación personal, si es
que aún no lo ha hecho, los resuelva.
Un comentario adicional que conviene hacer
en la presente providencia, consiste en que la Juez Once Civil del Circuito de
Santiago de Cali sí era competente para conocer de la demanda interpuesta por
ZORAIDA CASTRO, como que invocó una providencia de la Corte Constitucional para
declararse incompetente que justamente llevada a concluir lo contrario
(Sentencia T-574 de 1994).
En efecto. La juez se declaró incompetente
con fundamento en lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991,
porque el Instituto de Seguro Social es una entidad del orden nacional y porque
la accionante ZORAIDA CASTRO reside en la ciudad de Palmira. En la Sentencia
T-574 de 1994, el amparo se interpuso contra el Ministerio de Comunicaciones y
lo que allí se cuestionó fue el hecho de que el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Tunja se declaró incompetente para conocer del mismo porque los
supuestos actos violatorios de los derechos invocados (expedición de unas
resoluciones) habrían ocurrido en Bogotá, sede de ese Ministerio, pero tales
actos afectaron al peticionario en Miraflores, Boyacá, luego dicho Tribunal sí
era competente para conocer de la demanda de tutela.
En el caso en estudio, la Juez Once Civil
del Circuito de Santiago de Cali, en suma, estimó que la competencia recaía en
los Juzgados Civiles del Circuito de Palmira porque la accionante reside en
dicho municipio, puesto que si las acciones u omisiones del ISS surten efectos
a nivel nacional, es claro que los Jueces de la capital del Valle del Cauca son
competentes para conocer de las demandas de tutela contra esa entidad, y con
mayor razón si el amparo se impetra contra la Seccional Valle del Cauca, cuya sede
principal funciona en dicha ciudad. Por ello, el Juez del Circuito de Palmira,
muy seguramente para no pretermitir los principios de la economía procesal y la
prevalencia del derecho sustancial, no vio dificultad alguna en aprehender el
conocimiento de la demanda, pues también era competente para conocer de la
misma.
Finalmente, la Sala ordenará la
compulsación de copias de los dos expedientes acumulados, para que se remitan a
la Procuraduría Regional del Valle del Cauca, con el fin de que se investigue
si los funcionarios del ISS, Seccional Valle del Cauca, pudieron haber
incurrido en falta disciplinaria, como quiera que no respondieron a los
requerimientos de los jueces de tutela, configurándose la situación que prevé
el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR las sentencias dictadas por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
Palmira y por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Guadalajara de Buga,
Valle del Cauca, ambas el 24 de mayo de 2002, dentro de los expedientes
radicados en la Corte Constitucional bajo los Nos. 615797 y 616588, respectivamente,
en virtud de la demandas de tutela promovidas por las señoras ZORAIDA CASTRO y
MARIELA HURTADO DE FATAT.
Segundo: CONCEDER, por las razones expuestas en la presente sentencia, la tutela del
derecho fundamental de petición a las accionantes ZORAIDA CASTRO y MARIELA
HURTADO FATAT, vulnerado por el Instituto de Seguro Social,  Seccional Valle
del Cauca.
Tercero: ORDENAR al Gerente del Instituto de Seguro Social, Seccional Valle del
Cauca, que por la instancia y/o funcionario competente, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación personal del presente fallo, se
resuelvan de fondo los recurso de Reposición y Apelación interpuestos por la
señora ZORAIDA CASTRO contra la Resolución No. 004809 de 1999, y el recurso de
Reposición presentado por la ciudadana MARIELA HURTADO FATAT contra la
Resolución No. 008224 de 2001, mediante las cuales, en su orden, se negó la
pensión de sobreviviente a la primera,  y se reconoció indemnización
sustitutiva a la segunda.
Cuarto: ORDENAR que por la Secretaría General de la Corte, se compulsen copias de
los dos expedientes, y se remitan a la Procuraduría Regional del Valle del
Cauca, para los fines indicados en la parte motiva de esta providencia.
Quinto: ORDENAR que por la Secretaría, se libren las comunicación previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Ponente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[3] Sentencias T-99 de 2000 M.P.: José
Gregorio Hernández Galindo y T-134 de 2000 M:P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Sentencia T-304 de 1994 M.P.: Dr. Jorge
Arango Mejía.
[5] Al respecto pueden consultarse, entre
muchas otras, las sentencias T-119 de 1993, T-663 de 1997, T-601 de 1998, T-637
de 1998, T-724 de 1998, T-529 de 1998 y T-281 de 1998.
[6] Sentencia T-294 de 1997 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[7] M.P. Fabio Morón Díaz.
[8] Sobre su obligatoriedad ver sentencias T
260 de 1995 y T 175 de 1997 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[9] Sobre el tema también se pueden consultar
las siguientes sentencias T-574 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño y T-785 de
2001. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra.