C-893-01
Sentencia C-833/01
Sentencia
C-893/01
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido de
norma sustancialmente diferente
ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Términos que determine la ley/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR
PARTICULARES-Reserva de ley
CENTROS DE CONCILIACION EN MATERIA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Incompetencia del Gobierno para reglamentar requisitos
PRINCIPIO DEMOCRATICO-Reserva de ley
GOBIERNO-Incompetencia de reglamentación
por reserva de ley
POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites por
reserva de ley
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Competencia
general
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Competencia
permanente y ordinaria/ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Función pública
estatal de naturaleza esencial
DERECHO DE LIBRE ACCESO A LA JURISDICCION-Alcance
En
virtud del derecho constitucional del libre acceso a la jurisdicción, las
personas tienen derecho a ser parte en un proceso promoviendo la actividad
jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones
que se le formulen. El artículo 229 Superior reconoce a todas las personas el
derecho a obtener  tutela judicial efectiva por parte de los jueces y
tribunales que integran la administración de justicia, garantía que entraña la
posibilidad de acudir libremente a la jurisdicción siendo parte en un proceso
promoviendo la actividad jurisdiccional que concluya con una decisión final
motivada, razonable  y fundada en el sistema de fuentes. También implica
obviamente la existencia de pretensiones legítimas en cabeza de quienes
accionan el aparato de la justicia.
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Función excepcional
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Función
transitoria habilitada por las partes
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Transitoriedad y alternatividad
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Participación de la sociedad civil en asuntos que
los afectan
Los mecanismos alternativos de solución de
conflictos no deben ser interpretados solamente como una manera de
descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una
forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan. En
este sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que
generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función
jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por
ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en
la medida en que éste puede  dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de
verdadera trascendencia social. Desde esta perspectiva, se ha considerado que
el presupuesto básico para la efectividad de la justicia consensual es la
existencia de una sociedad civil organizada, integrada cultural, valorativa y
normativamente, pues al decir Auerbach  “sólo cuando existe congruencia entre
los individuos y su comunidad, con valores  y  deberes  compartidos, existe la
posibilidad de justicia sin derecho”.
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Problemas que presenta/JUSTICIA INFORMAL-Problemas
que presenta
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Complementarios de la justicia formal/JUSTICIA
INFORMAL-Complementaria de la formal
La
justicia informal proveniente de la aplicación de los mecanismos alternativos
de solución de conflictos no es sustitutiva sino complementaria de la justicia
estatal formal. De ahí la necesidad de que sea desarrollada gradualmente por el
legislador, como expresión de una política de Estado tendiente a propiciar la
vinculación de la sociedad civil en la construcción de su propio destino.
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS-No imposición unilateral por el Estado/ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Problemas estructurales
Estas alternativas privadas para la solución de conflictos no deban
ser impuestas unilateralmente por el Estado con el fin de solucionar los
problemas estructurales que aquejan a la administración de justicia, porque en
vez de propender por la eficacia de ésta función pública se estarían generando
serios problemas prácticos producto del resquebrajamiento de la autonomía
privada y la consecuente desconfianza de las partes en los árbitros y
conciliadores. En verdad, esta clase de soluciones parciales pueden ser dañinas
y contraproducentes cuando se las concibe como remedios absolutos y
unilaterales.
SISTEMA JUDICIAL-Eficiencia/JUSTICIA-Alcance
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Regulación legal de conformidad con la Constitución
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Libertad de regulación legislativa
CONCILIACION-Opción alterna para resolución de
conflictos jurídicos
CONCILIACION-Objeto
Busca
involucrar a la comunidad en la resolución de sus propios conflictos, mediante
la utilización de instrumentos flexibles, ágiles, efectivos  y económicos que
conduzcan al saneamiento de las controversias sociales y contribuyan a la
realización de valores que inspiran un Estado social de derecho, como son la
paz, la tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales;
además de que persigue la descongestión de los despachos judiciales, reservando
la actividad judicial para los casos en que sea necesaria una verdadera
intervención del Estado. La conciliación es un procedimiento por el cual un
número determinado de individuos, trabados entre sí por causa de una controversia
jurídica, se reúnen para componerla con la intervención de un tercero neutral
-conciliador- quién, además de proponer fórmulas de acuerdo, da fe de la
decisión de arreglo y el imparte su aprobación. El convenio al que se llega
como resultado del acuerdo  es obligatorio y definitivo para las partes que
concilian.
CONCILIACION-Origen
CONCILIACION EN
MATERIA LABORAL-Voluntariedad
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Función
transitoria/ADMINISTRACION DE JUSTICIA POR PARTICULARES-Inconstitucionalidad
por delegación permanente
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Inconstitucionalidad por delegación
permanente/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL-Inconstitucionalidad
por delegación permanente
CONCILIACION-Voluntariedad
Por
mandato del artículo 116 Superior  la conciliación tiene un carácter
esencialmente voluntario, porque son las partes las que, en cada caso en
concreto, seleccionan en forma espontánea al particular que habrá de hacer las
veces de conciliador, lo cual impide que, desde este punto de vista, se
establezca una suerte de permanencia en el ejercicio de dicha función.
NOTARIO-Función conciliadora transitoria
CONCILIACION-Inconstitucionalidad por permanencia y
onerosidad
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES EN ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por onerosidad/ADMINISTRACIÓN
DE JUSTICIA-Gratuidad
CONCILIACION EN
MATERIA LABORAL-Inconstitucionalidad
por onerosidad
CONCILIACION-Carácter potestativo y voluntario/FACULTADES
PARA TRANSIGIR Y CONCILIAR SOBRE DERECHOS INCIERTOS Y DISCUTIBLES-Libertad
CONCERTACION
LABORAL-Promoción y no
obligación
CONCILIACION EN
CONVENCION COLECTIVA O LAUDO ARBITRAL-Inconstitucionalidad de deber de incorporación/CONCILIACION
PARA CONTROVERSIAS LABORALES-Inconstitucionalidad de deber de incorporación
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS-Reserva de ley
CONCILIADOR Y
ARBITRO-Reserva de ley
CONCILIADOR Y
ARBITRO-Libertad de
habilitación es de rango constitucional
Debe
reiterarse que el amparo concedido por la Constitución al derecho de las partes
de habilitar a los conciliadores y a los árbitros, es de rango constitucional
y, en consecuencia, tal potestad debe ser respetada, incluso por la Ley que
defina los lineamientos generales para su ejercicio. De este modo, no obstante
la regulación legal que se expida para definir la forma y el modo de la
habilitación no puede disminuir, en manera alguna, la libertad de habilitación
o escogencia de los individuos, frente al conciliador que consideran más apto
para adelantar la audiencia.
CONCILIACION EN
CONVENCION COLECTIVA O LAUDO ARBITRAL-Inconstitucionalidad de obligatoriedad por
potenciales beneficiarios
La Corte
no encuentra válida la razón por la que el legislador quiso hacer obligatoria
la incorporación de una cláusula para escoger conciliadores únicamente en  los
casos en que la convención colectiva o el laudo arbitral beneficie a más de
trescientos trabajadores, toda vez que la cantidad de potenciales beneficiarios
no es un motivo que justifique objetivamente la exclusión para otros
trabajadores de la posibilidad de acceder a un acuerdo conciliatorio a bajo
costo y ante personas que pueden inspirar confianza a la partes.
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Voluntariedad
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL-Inconstitucionalidad de requisito obligatorio de procedibilidad
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN DERECHO-Inconstitucionalidad
del requisito obligatorio de procedibilidad
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No
puede ser diferido ni obstaculizado por condición de procedibilidad
Referencia:
expediente D-3399
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39 (parciales)
de la Ley 640 de 2001 “Por la cual se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones”
Actor: Andrés De
Zubiría Samper
Magistrada Ponente:
Dra.
CLARA  INÉS  VARGAS  HERNÁNDEZ
Bogotá D.C.,
veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución y previo el cumplimiento de los trámites señalados
en la Carta Política y en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
sentencia con fundamento en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés
de Zubiría Samper, actuando en nombre propio y en ejercicio del derecho
consagrado en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la Carta Política, demandó
ante esta Corporación la inconstitucionalidad de algunas expresiones contenidas
en los artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39 de la Ley 640 de 2001.
Mediante auto del 15 de febrero de 2001, se admitió
la demanda, se ordenó su fijación en lista y se dispuso correr traslado de la misma
al Presidente de la República, al Congreso de la república, al Ministerio de
Justicia y del derecho, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ala Cámara
de Comercio de Bogotá, a los Centros de Conciliación de la Universidad Nacional
y de la Universidad de los Andes, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Debe precisarse que
según determinación adoptada por la Sala Plena de esta Corporación, la presente
sentencia se aprobó con fundamento en un nuevo proyecto redactado por la
suscrita Magistrada Sustanciadora, debido a que en el proceso de la referencia
se configuró la situación descrita en el artículo 34 del Reglamento Interno de
la Corte Constitucional. No obstante, se conservan algunos de los apartes de la
ponencia original presentada por el Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y  oído el concepto del Procurador General de
la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda de la referencia.
II. LAS NORMAS
DEMANDADAS
Se transcribe a
continuación el  texto de las disposiciones acusadas, con la advertencia de que
se subraya lo demandado:
“LEY
640 DE 2001
(enero 5)
“por la cual se modifican normas relativas a la conciliación
y se dictan otras disposiciones.
“Artículo 12. Centros de conciliación
autorizados para conciliar en materia de lo contencioso administrativo. El Gobierno Nacional expedirá el reglamento mediante el
cual se determinen los requisitos que deberán cumplir los centros para que
puedan conciliar en materia de lo contencioso administrativo.
“(…)
“Artículo 23. Conciliación extrajudicial en materia de lo
contencioso administrativo. Las conciliaciones
extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo sólo podrán ser
adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta
jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación
autorizados para conciliar en esta materia.
“(…)
“CAPITULO VII
“De la conciliación extrajudicial en materia laboral
“Artículo 28. Conciliación extrajudicial en materia laboral. La conciliación extrajudicial en derecho en materia laboral
podrá ser adelantada ante conciliadores de los centros de conciliación,
ante los inspectores de trabajo, los delegados regionales y seccionales de la
Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio Público en materia laboral y
ante los notarios. A falta de todos los anteriores en el respectivo
municipio, esta conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los
jueces civiles o promiscuos municipales.
“Artículo 30. Del mecanismo
conciliatorio especial para resolver controversias laborales. Cuando una convención colectiva de trabajo o un laudo
arbitral beneficie a más de trescientos (300) trabajadores, deberá incorporarse
en ellos un mecanismo para escoger uno o varios conciliadores a los cuales se
podrá acudir para resolver los conflictos de los trabajadores beneficiarios, de
acuerdo con las normas legales que rigen la conciliación. Los costos del
servicio serán compartidos entre la empresa, el sindicato y el trabajador. A
cada uno de estos dos últimos no se le podrá asignar en caso alguno porcentaje
superior al diez por ciento (10%) de ese valor.
“De no insertarse este mecanismo, se entiende incorporado en
ellos el modelo oficial que expida el Gobierno Nacional, siguiendo los mismos
criterios.
“CAPITULO X
“Requisito de procedibilidad
“Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la
conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad
para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral
y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una
de estas áreas.
“Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo
conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el
artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de
conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el
trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.
“El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando
se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando
vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la
audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se
podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la
solicitud de conciliación.
“Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción
cuando bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la
presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar
de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra
ausente y no se conoce su paradero.
“Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar
el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a
la jurisdicción. De lo contrario, tendrá que intentarse la conciliación
extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, de conformidad con
lo previsto en la presente ley.
“Parágrafo. Cuando la conciliación extrajudicial en derecho
sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin
perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá
multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta
multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales
vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura.
“Artículo 39. Requisito de
procedibilidad en asuntos laborales.
Si la materia de que se trate es conciliable, la conciliación extrajudicial en
derecho deberá intentarse antes de acudir a la jurisdicción laboral en los
asuntos que se tramiten por el procedimiento ordinario.
“La conciliación extrajudicial en derecho como requisito de
procedibilidad suplirá la vía gubernativa cuando la ley la exija.”
III.  LA
DEMANDA
El primer cargo de la demanda se refiere
a la supuesta violación de la función pública transitoria de los conciliadores.
El actor sostiene que siendo  transitoria la atribución de administrar justicia
por los particulares, por expresa disposición del canon 116 constitucional,
resultan inconstitucionales las disposiciones acusadas que la conceden dicha
facultad de manera permanente a los conciliadores, a los centros de
conciliación y a los notarios.
El segundo reproche consiste en la
presunta infracción del artículo 53 constitucional. Según el impugnador,
mientras la norma superior le atribuye carácter facultativo a la conciliación
en materia laboral, los artículos 35 y 39 de la Ley 640 de 2001 la convierten
en obligatoria al establecerla como requisito general de procedibilidad de las
acciones laborales. Tal defecto, en su sentir,  se predica también del artículo
30 de la ley demandada, en la medida en que hace imperativa la conciliación en
las convenciones colectivas o laudos arbitrales que involucren más de 300
trabajadores.
Finalmente en parecer del demandante las
normas censuradas de la  Ley 640 de 2001 quebrantan el principio de la cosa
juzgada constitucional, por cuanto reproducen el contenido material de dos
normas de la Ley 446 de 1998, que fueron declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional y según las cuales, la conciliación se imponía como requisito de
procedibilidad para acudir ante la jurisdicción laboral.
IV. INTERVENCIONES
·   Intervención
de Luz Angélica Cáceres Fernández
La ciudadana de la
referencia intervino dentro de la oportunidad prevista para coadyuvar a la
demanda en cuanto a la inexequibilidad de los artículos 35 y 39 de la Ley 640
de 2001.
Según la
interviniente, con la expedición de las normas demandadas el legislador
desconoció los criterios sentados por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-160 de 1999, por virtud de la cual se declaró la inexequibilidad de otras
normas que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en
materia laboral, pues dicha providencia afirma que no podrá acudirse a la
conciliación como etapa previa obligatoria mientras no estén dadas las
condiciones materiales y personales para garantizar un acceso efectivo a la
administración de justicia, y la interviniente señala que la infraestructura
real de la conciliación en Colombia no es aún la adecuada para asumir esta
responsabilidad.
·   Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
El ciudadano José
Camilo Guzmán Santos, en representación del Ministerio de la referencia,
solicitó a la Corte Constitucional declarar exequibles las normas demandadas de
la Ley 640 de 2001, con fundamento en los siguientes argumentos.
El representante
del Ministerio manifiesta que, por un lado, el aparte demandado del artículo 12
de la Ley 640/01 no tiene conexión con el primer cargo de la demanda, relativo
a la transitoriedad de la atribución constitucional de administrar justicia. En
efecto, el interviniente sostiene que la orden impartida al Gobierno por el
artículo 12 para que reglamente los centros de conciliación de lo contencioso
administrativo, no concede per se una atribución permanente para administrar
justicia, pues los que concilian son los conciliadores, no los centros de
conciliación, unidades dispuestos apenas para servir de apoyo logístico a las
audiencias. Adicionalmente -sostiene-, la norma constituye en ejemplo del
ejercicio legítimo de la facultad configurativa del legislador y en nada
quebranta los cánones constitucionales invocados.
De otra parte
-dice-, los artículos 23 y 28 conceden a los particulares funciones
jurisdiccionales transitorias, no permanentes como lo sostiene la demanda, pues
la actividad del conciliador se inicia cuando las partes en conflicto formulan
la solicitud de conciliación y termina cuando se llega a un acuerdo o este
fracasa. Sobre el particular, considera aplicables los argumentos expuestos por
la Corte Constitucional respecto de la exequibilidad de la atribución de la
función jurisdiccional a los árbitros en la sentencia C-431 de 1995 pues a los
árbitros, como a los conciliadores, se les predica competencia únicamente del
negocio puesto a su consideración.
Frente al cargo que
descalifica la conciliación como requisito obligatorio de procedibilidad de la
acción laboral, el interviniente sostiene que las normas acusadas no imponen a
los trabajadores la obligación de transigir o conciliar los conflictos surgidos
sobre derechos inciertos y discutibles. Lo que la norma exige es el agotamiento
de una etapa pre-procesal que busca el acercamiento de las partes en conflicto,
mas no exige que el acuerdo se realice.
El principio
constitucional de la cosa juzgada no se altera por virtud de las normas
demandadas, dice finalmente el Ministerio, pues aunque es cierto que la Corte
Constitucional se pronunció sobre la inexequibilidad de algunas disposiciones
que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad en materia
laboral, dicha inexequibilidad no devino de una contradicción directa entre
dicha institución y la Constitución Política, sino de una incompatibilidad
entre la obligatoriedad del recurso y una realidad material que hacía imposible
su aplicación efectiva, pues el Estado no contaba con la infraestructura ni con
la normatividad necesarias para asumir ese compromiso.
El Ministerio sostiene
que, conforme a lo dicho por la Corte Constitucional en la Sentencia C-160 de
1999, la conciliación laboral prejudicial puede ser regulada por el legislador
siempre y cuando se den las condiciones materiales, personales y jurídicas para
garantizar el efectivo acceso a la administración de justicia en materia
laboral. Como la Corte impuso al Estado la carga de probar que tales
condiciones estuvieran dadas con el fin de instalar nuevamente el sistema de
conciliación prejudicial, el representante del Ministerio se encarga de
demostrar cómo en el término de un año, lapso en el cual empezarán a regir las
disposiciones de la Ley 640 de 2001, las condiciones materiales y personales de
los centros de conciliación serán óptimas para atender las peticiones de quienes
están interesados en poner fin a un conflicto laboral.
Así mismo, en
cumplimiento de las exigencias contenidas en la Sentencia C-160/99, la Ley 640
definió los conflictos susceptibles de ser conciliados y los que están por
fuera de dicho procedimiento; se esclareció que la conciliación suple la vía
gubernativa cuando la ley lo exige, se determinó que la petición de
conciliación interrumpe la prescripción y se instituyó el lapso después del
cual, si los intentos por conciliar resultan fallidos, las partes quedan en
libertad de acudir a la jurisdicción laboral. Así las cosas, el interviniente
reconoce que el nuevo panorama de la conciliación cumple con los requisitos
establecidos por la Corte Constitucional para que dicha institución se avenga a
los preceptos superiores.
·   Intervención
de Alexander Marín Ruiz
El ciudadano de la
referencia intervino en el proceso para solicitar la declaración de
exequibilidad de las normas acusadas. A su juicio, la conciliación no es un
escenario en el que se administre justicia en sentido estricto: las partes se
reúnen en presencia del conciliador, quien vela por el cumplimiento de la ley,
y deciden el conflicto conforme a su voluntad. Así, gracias a este sistema, se
efectivizan los principios de la administración de justicia consagrados en la
Constitución Política.
En el mismo
sentido, las normas acusadas no consagran la conciliación como una obligación,
traducida en términos de requisito de procedibilidad de la acción judicial: no
deben confundirse -a su juicio- la conciliación como mecanismo y la
conciliación como facultad de disposición de los derechos subjetivos.
Finalmente, para el
ciudadano de la referencia no existe violación de la cosa juzgada
constitucional pues la razón que llevó a la Corte a declarar inexequible el
artículo 68 de la Ley 446 de 1998 en la Sentencia C-160/99, tuvo que ver con la
incapacidad del Ministerio de Trabajo de asumir efectivamente el volumen de
solicitudes de conciliación previstas para la época. Desde esa fecha -dice- el
Estado ha implantado las instituciones y la normatividad necesarias para
robustecer el sistema de solución alternativa de conflictos. Para ilustrar
dicha evolución, trae como ejemplo los Decretos 1818 de 1998, 1890 de 1999,
1908 de 2000, 1214 de 2000.
·   Intervención
de la ciudadana Patricia Miranda Gómez
En ejercicio de su
derecho constitucional, la citada ciudadana presentó ante la Corte solicitud
para que se declare la inexequibilidad de las normas acusadas porque, a su
juicio, reproducen el contenido material de los artículos 68 y 82 de la Ley 446
de 1998, que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional
mediante la Sentencia C-160 de 1999.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Dentro de la
oportunidad procesal prevista en la ley, el señor Procurador General de la
Nación, Eduardo Maya Villazón, solicitó la declaración de exequibilidad de las
normas demandadas.
Luego de un estudio
preliminar sobre los mecanismos alternos de solución de conflictos, el señor
Procurador aduce que la transitoriedad de la atribución de administrar justicia
por parte de los conciliadores se reduce únicamente a los casos sub judice y,
dentro de éstos, a la tarea de proponer fórmulas de acuerdo durante la
respectiva audiencia para el levantamiento posterior de las actas. Las normas
que el legislador expida para regular los mecanismos alternos de solución de
conflictos no cobijan, por tanto, la atribución transitoria de que está
investido el conciliador. De allí que no pueda deducirse una concesión
permanente de administrar justicia por parte de los artículos 12, 23 y 28 de la
Ley 640 de 2001.
Por otra parte, no
encuentra la Vista Fiscal que se haya quebrantado el principio de la cosa
juzgada constitucional visto que la declaración de inexequibilidad hecha en la
Sentencia C-160 de 1999, se adoptó con base en las dificultades operativas y
normativas con que se enfrentaban las autoridades del Estado para aplicar las
normas que establecieron la conciliación como requisito de procedibilidad de la
acción laboral. Como el contenido normativo de los preceptos que regulan la
conciliación en la Ley 640/01, son diferentes a los que fueron retirados del
ordenamiento jurídico mediante la Sentencia C-160/99, no puede decirse que,
respecto de ellos, hayan operado los efectos de la cosa juzgada. Más aún, dice,
la Corte reconoció al final de la providencia que la conciliación laboral
prejudicial no era por sí misma contraria a la Carta Política.
Finalmente, el
Ministerio Público se adentra en el tema de si la nueva legislación, adoptó las
medidas operativas y normativas que fueron echadas de menos por la Corte cuando
en la pluricitada Sentencia C-160/99, se decidió declarar inexequibles los
artículos de la Ley 446 de 1998 que regulaban la materia. La conclusión de la
Procuraduría, luego de analizar el cuerpo normativo en cuestión, es que la
nueva legislación sí acogió las previsiones de la sentencia de la Corte y, por
tanto, debe considerarse superada la inexequibilidad que declaró esta
Corporación en aquella oportunidad.
Para el Procurador,
“la obligatoriedad del uso del mecanismo alternativo de la conciliación en
asuntos laborales como lo disponen las normas acusadas no entraba este derecho
fundamental; por el contrario, lo privilegia, en la medida que descongestiona
el aparato judicial del Estado en procura de una pronta y cumplida justicia
como lo exige la Carta Política, para aquellos asuntos en los que la
conciliación fracasó o no es procedente.”
Además -dice-, el
artículo 53 de la Carta Política no debe ser interpretado de manera
restringida, entendiendo que la facultad de transigir o conciliar se ve
menguada por las normas demandadas. Como estos mecanismos de autocomposición,
son voluntarios -continúa- porque son las partes las que “habilitan al
particular para resolver la controversia y como su objetivo es llegar a un
acuerdo pronto y oportuno sobre el conflicto, qué mejor para las partes en
conflicto que sea requisito agotar esta vía antes de acudir al aparato judicial
estatal en donde indefectiblemente tendrán que asumir unos costos económicos y
prolongar en el tiempo la definición de su conflicto”.
Finalmente, en
relación con el artículo 30 de la Ley 640/01, la vista fiscal pide la
inhibición por parte de la Corte Constitucional por falta de nexo entre el
contenido normativo de la norma y el cargo formulado en su contra, visto que la
disposición en comento no impone la conciliación como mecanismo obligatorio
para resolver los conflictos laborales que involucren a más de 300
trabajadores, cual es el reproche del demandante, sino que ordena, en las
convenciones colectivas o laudos arbitrales que beneficien a dicha cantidad, se
incluya un mecanismo para escoger uno o varios conciliadores a los cuales se puede
acudir en caso de controversia.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De acuerdo con el numeral del artículo
241-4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para resolver
la demanda de la referencia, toda vez que las normas acusadas hacen parte de
una Ley de la República
2. Lo que se debate
La demanda que suscita la presente causa
plantea los siguientes problemas jurídicos que deben ser resueltos por esta
Corporación a efecto de establecer la validez constitucional de las
disposiciones censuradas:
·   Si es
inconstitucional la norma que habilita al Gobierno para expedir el reglamento
de los centros de conciliación en materia de lo contencioso administrativo.
·   Si es
inconstitucional la norma que autoriza a los conciliadores de los centros de
conciliación para adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de lo
contencioso administrativo.
·   Si es
inconstitucional la norma que habilita a los centros de conciliación y a los
notarios para adelantar la conciliación extrajudicial en materia laboral.
·   Si es
inconstitucional la norma que establece la inclusión obligatoria del mecanismo
de la conciliación en las convenciones colectivas o laudos arbitrales que
beneficien a más de 300 trabajadores.
·   Si es
inconstitucional la norma que consagra la conciliación extrajudicial como
requisito de procedibilidad en asuntos laborales.
3. Asunto previo: inexistencia de cosa
juzgada constitucional
Antes de abordar el fondo del asunto es
indispensable establecer si con relación a las normas que en esta oportunidad
se revisan ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional previsto en
el artículo 243 de la Carta, toda vez que para el actor tales disposiciones
reproducen el texto normativo de  los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446
de 1998, que fueron declarados inexequibles en  la sentencia C-160 de 1999.
Contrariamente a lo que piensa el
demandante, para la Corte no se cumplen los presupuestos para que en este caso
se configure la cosa juzgada constitucional, por cuanto el contenido de las
normas acusadas de la Ley 640 de 2000 es sustancialmente diferente del texto de
las disposiciones de la Ley 446 de 1998, que fueron retiradas del ordenamiento
legal por medio de la citada providencia.
En particular, la  norma de la Ley 446 de
1998 que establecía la conciliación como requisito de procedibilidad fue
declarada inexequible, porque en criterio de la Corporación al momento del
pronunciamiento no existían las condiciones materiales que aseguraran la
efectividad de esta determinación legal.
Por lo tanto,  la Corte considera que no
existe obstáculo que le impida proceder a examinar de fondo la
constitucionalidad de los artículos impugnados de la Ley 640 de 2000.
4. Incompetencia del Gobierno Nacional para
reglamentar los requisitos de los centros de conciliación en materia de lo
contencioso administrativo
De conformidad
con el artículo 12 de la Ley 640 de 2001, demandado en su totalidad, al
Gobierno Nacional le compete expedir el reglamento mediante el cual se
determinen los requisitos que deberán cumplir los centros para que puedan
conciliar en materia de lo contencioso administrativo.
La norma transcrita contiene dos elementos
fundamentales: el primero refrenda la institucionalización de la conciliación
en materia contencioso administrativa; y el segundo autoriza al Ejecutivo para
que dicte el reglamento que establezca los requisitos que deben cumplir los
centros de conciliación en este campo.
En efecto, la norma reafirma la
conciliación en materia contencioso administrativa, la cual fue prevista en el
capítulo V de la Ley 23 de 1991, reglamentado en el Decreto 173 de 1993 y fue
hallada conforme a los cánones constitucionales de 1991 mediante Sentencia N°
143 del 12 de diciembre de 1991 de la Corte Suprema de Justicia.[1]
Ahora bien, en lo que hace referencia a la
orden impartida al Ejecutivo para que proceda a reglamentar los requisitos de
los centros de conciliación en materia contencioso administrativa, esta Corte
considera que el artículo 12 bajo análisis es inconstitucional por las razones
que pasan a explicarse.
Conforme a lo dispuesto en el tercer
inciso del artículo 116 de la Constitución Política, los particulares pueden
ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, “en los términos que determine la
ley”, lo cual significa que para la regulación de estas materias el
Constituyente instituyó una reserva legal dada la trascendencia social que
implica el traslado a los particulares de la función pública de impartir
justicia.
En consecuencia,
mal hace el legislador en autorizar al Gobierno a través del artículo 12, bajo
examen, con el objeto de reglamentar los requisitos que deberán cumplir los
centros de conciliación para que puedan conciliar en materia de lo contencioso
administrativo, toda vez que con esta medida está desconociendo de manera
flagrante la competencia constitucional del Congreso de la República para determinar
estos asuntos.
Conviene reiterar que en virtud de la
denominada reserva legal el órgano legislativo -en su condición de  garante del
principio democrático- ha recibido del Constituyente el encargo de desarrollar
determinados mandatos superiores, tal como lo ha expresado la jurisprudencia
constitucional:
“La reserva de
ley es una institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el
principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que
el constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una
institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo.
A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano, y a éste,
evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo, deben ser materia
de ley”.[2]
Por lo tanto, es claro que al Gobierno
está vedado reglamentar las materias respecto de las cuales opera  la reserva
de ley. Así lo ha precisado la jurisprudencia:
“La potestad
reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio
constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad
administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias
para la correcta ejecución de la ley.  Por consiguiente, esta atribución no
necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o
restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus
poderes jurídicos.
“(..)
“Ahora bien, la
potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional
inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse
en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo
indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de
la ley.  Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y
radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede
alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar
leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar
materias cuyo contenido está reservado al legislador.  Por lo tanto, si un
Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de
existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad
judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de
la Constitución)”.[3]  Se subraya
Por lo anterior, la norma acusada
desconoce abiertamente el principio consagrado en el artículo 113 de la
Constitución Política que prescribe que “los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas…”, así como el establecido en el canon 121 Superior
en virtud del cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la Ley”.
Basten estas razones para que la Corte
declare inexequible el artículo 12 de la Ley 640 de 2001.
5. Perfil constitucional de los mecanismos alternativos
de resolución  de conflictos
Con el objeto de dilucidar los restantes
cuestionamientos de la demanda, la Corte considera indispensable fijar un marco
teórico en el cual se precise cuál es el perfil constitucional de los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos, de los cuales forma parte
el de la conciliación.
El artículo
116 de la Carta  preceptúa:
La Corte Constitucional, la Corte
Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces,
administran justicia. También lo hace la justicia penal militar.
El Congreso ejercerá determinadas
funciones judiciales.
Excepcionalmente la ley podrá
atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades
administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de
sumarios ni juzgar delitos.
Los particulares pueden ser
investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la
condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley.
De la norma superior se desprende que por
regla general la función de administrar justicia está confiada a la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales,
los Jueces y la justicia penal militar. El Congreso también ejerce determinadas
funciones judiciales (arts. 174 y 175 de la C.P.).[4]
Corresponde a estas instituciones
satisfacer en forma permanente y ordinaria la demanda social de tutela judicial
efectiva. En este sentido, es claro que la administración de justicia es una
función pública estatal de naturaleza esencial[5],
porque aparte de ser una actividad estatal continua e ininterrumpida “...configura
unos de los pilares fundamentales del Estado democrático social de derecho, al
garantizar que una persona investida de autoridad pública y con el poder del
Estado para hacer cumplir sus decisiones, resuelva, de manera responsable,
imparcial, independiente, autónoma, ágil, eficiente y eficaz, los conflictos
que surjan entre las personas en general, en virtud de los cuales se discute la
titularidad y la manera de ejercer un específico derecho, consagrado por el
ordenamiento jurídico vigente”. [6]
La función pública de administrar justicia
puede ser concebida desde este enfoque como la contrapartida del derecho
constitucional del libre acceso a la jurisdicción, en virtud del cual las personas
tienen derecho a ser parte en un proceso promoviendo la actividad
jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones
que se le formulen.
Ciertamente, el artículo 229 Superior
reconoce a todas las personas el derecho a obtener  tutela judicial efectiva
por parte de los jueces y tribunales que integran la administración de
justicia, garantía que entraña la posibilidad de acudir libremente a la
jurisdicción siendo parte en un proceso promoviendo la actividad jurisdiccional
que concluya con una decisión final motivada, razonable  y fundada en el
sistema de fuentes (art. 230 de la C.P). También implica obviamente la
existencia de pretensiones legítimas en cabeza de quienes accionan el aparato
de la justicia. [7]
Retomando el texto del artículo 116 de la
Ley Fundamental, se tiene que excepcionalmente las autoridades administrativas
pueden ser investidas legalmente de la función de administrar justicia en las
materias específicamente previstas en la Ley, siempre y cuando ésta
habilitación no implique la  instrucción de sumarios y el juzgamiento de delitos.
Así mismo, la Carta Política permite
extender transitoriamente la potestad de administrar justicia a los
particulares en calidad de conciliadores o árbitros[8] habilitados por las
partes para proferir fallos en derecho o en equidad.
En este mandato está el origen de los
denominados mecanismos alternos de resolución de conflictos, en virtud de los
cuales los ciudadanos son investidos ocasionalmente por la ley de la función de
impartir justicia, en condición de árbitros o conciliadores.
Tal como lo ha
reconocido la jurisprudencia, esta facultad es esencialmente ocasional o
transitoria y es además de carácter voluntario  o espontáneo, por cuanto al
tenor de la norma superior en comento son las partes quienes habilitan al
particular para resolver su controversia.[9]
La transitoriedad
y alternatividad de estos instrumentos deriva del hecho de que  constituyen una
forma de colaboración de los particulares para el buen suceso de la
administración de justicia (art. 95-7 de la C.P.). De ahí que por razones de
orden público no sea concebible el traslado permanente de la función
jurisdiccional a los particulares.
En torno a este
aspecto, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática:
“La coercibilidad,
elemento que acompaña al derecho, requiere de la existencia permanente de un
aparato institucionalizado que administre la coacción de conformidad con la
Constitución y la ley, las que a su turno le imprimen a su ejercicio, en razón
del contenido y valores que defienden, el sello indeleble de la legitimidad
democrática. Sólo así, el empleo de las medidas de coacción por las
instituciones permanentes del Estado, no se identifica con la violencia o el
terror organizado.
“El ordenamiento
jurídico no se limita a diseñar y establecer el aparato de fuerza y las
condiciones para su ejercicio, sino que, adicionalmente, indica el método de su
actuación y las formas procesales que deben observarse cuando se viola una
norma jurídica y se hace entonces necesario poner en marcha sus dispositivos de
constreñimiento o de reparación. En este orden de ideas, el uso de la coacción
resulta inseparable de sus condiciones de ejercicio y de las formas procesales
que deben agotarse para su correcto empleo, fijadas en el derecho objetivo.
(...)
“Según el
artículo 116 de la CP., la ley puede transitoriamente atribuir la función
jurisdiccional a particulares que obren como árbitros o conciliadores. En el
Estado social de derecho, los particulares colaboran de variadas maneras en el
desarrollo de las funciones y fines estatales. Dicha colaboración, en el ámbito
jurisdiccional, no obstante, tiene carácter transitorio y excepcional. En
primer término, la conciliación y el arbitraje sólo pueden  tener por objeto
asuntos que por su naturaleza sean susceptibles de dicho trámite, y es evidente
que no todos lo son.  En segundo término,  la paz y el orden público, se ponen
en peligro si a los particulares, así obren como conciliadores o árbitros, se
les atribuye directamente la facultad de disponer del poder coactivo.  No es
concebible que  el ejercicio de la jurisdicción, como función estatal,  se
desplace de manera permanente y general a los árbitros y conciliadores ( CP art 113). [10]   Se resalta
Sin embargo, los mecanismos alternativos de
solución de conflictos a que se hace mención no deben ser interpretados
solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino
también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil
en los asuntos que los afectan (Preámbulo y arts. 1 y 2 de la C.P.). En  este
sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que generan
espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional
evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el
fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida
en que éste puede  dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera
trascendencia social. [11]
Desde esta perspectiva, se ha considerado
que el presupuesto básico para la efectividad de la justicia consensual es la
existencia de una sociedad civil organizada, integrada cultural, valorativa y
normativamente, pues al decir Auerbach  “sólo cuando existe congruencia entre
los individuos y su comunidad, con valores  y  deberes  compartidos, existe la
posibilidad de justicia sin derecho”. [12]
Con todo se han identificado algunos de
los peligros que encierra la puesta en práctica de la justicia informal: las
profundas desigualdades materiales entre las partes, que inclinaría la balanza
a favor del más poderoso; la existencia de una justicia comunitaria de tipo
sancionador; la trivialización de las demandas ciudadanas de cambio social; la
desactivación de los movimientos de organización comunitaria mediante la
judialización de la participación social y  la legitimación de una descarga  de
trabajo para la administración de justicia.
En este contexto resulta, pues, claro que
la justicia informal proveniente de la aplicación de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos no es sustitutiva sino complementaria de
la justicia estatal formal. De ahí la necesidad de que sea desarrollada
gradualmente por el legislador, como expresión de una política de Estado
tendiente a propiciar la vinculación de la sociedad civil en la construcción de
su propio destino.
Por las mismas razones, estas alternativas
privadas para la solución de conflictos no deban ser impuestas unilateralmente
por el Estado con el fin de solucionar los problemas estructurales que aquejan
a la administración de justicia, porque en vez de propender por la eficacia de
ésta función pública se estarían generando serios problemas prácticos producto
del resquebrajamiento de la autonomía privada y la consecuente desconfianza de
las partes en los árbitros y conciliadores. [13]
En verdad, esta clase de soluciones parciales pueden ser dañinas y
contraproducentes cuando se las concibe como remedios absolutos y unilaterales.
Por ello, en este campo se impone la
necesidad de que el Estado y la sociedad civil aúnen esfuerzos para construir
un sistema judicial eficiente, porque “la necesidad de justicia no es
independiente de otras necesidades sociales. La justicia no es un agregado
social autónomo, ni una fórmula milagrosa capaz de resolver todos los
conflictos sociales. En este sentido, los esfuerzos, no solo estatales sino
también comunitarios, destinados a crear mecanismos judiciales o
extrajudiciales para la solución de conflictos, deben ir de la mano con
esfuerzos destinados al fortalecimiento de la integración social. La justicia
es una tarea que no se logra, de manera concomitante, sin la realización de
otras tareas, tan complejas o aún más complejas que ella, que a falta de
términos más específicos denominamos aquí como construcción social e
institucional”.[14]
Aparte de ser reconocidos por la
Constitución Política, los mecanismos alternativos fueron recogidos por la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ) del siguiente modo:
“ARTICULO 8º.
ALTERNATIVIDAD. La ley podrá establecer mecanismos diferentes al proceso
judicial para solucionar los conflictos que se presenten entre los asociados y
señalará los casos en los cuales habrá lugar al cobro de honorarios por estos
servicios”
Sobre este
particular, la Corte dijo:
“Para
esta Corporación, las formas alternativas de solución de conflictos no sólo
responden a los postulados constitucionales anteriormente descritos, sino que
adicionalmente se constituyen en instrumentos de trascendental significado para
la descongestión de los despachos judiciales, problema éste que
desafortunadamente aqueja en forma grave y preocupante a la administración de
justicia en el país. Adicionalmente, debe insistirse en que con los mecanismos
descritos se logra cumplir con los deberes fundamentales de que trata el
artículo 95 superior, como es el caso de colaborar con el funcionamiento de la
justicia (Num 5o.) y propender al logro y el mantenimiento de la paz (Num. 6o).
Con todo, conviene puntualizar que el término “asociados” que hace parte de la
norma bajo examen, incluye, además de los particulares, también a las entidades
públicas" (Sentencia C-037 de 1996)
En este sentido,
tal como lo sentó la Sentencia C-037 de 1996, por la cual se efectuó la
revisión de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia, la Ley está facultada para regular los aspectos sustanciales y procedimentales
de estos instrumentos jurídicos, sin perjuicio de que los particulares, en
aquellos casos “no previstos por el legislador, puedan fijar sus propias reglas
para el ejercicio de su labor de impartir justicia, siempre y cuando se ajusten
a los parámetros establecidos en la Constitución y en la ley”. En relación con
este punto conviene citar el siguiente aparte del fallo en cuestión:
“En
conclusión, las formas alternativas de resolver conflictos pueden ser
reguladas por la ley, de acuerdo con los lineamientos constitucionales. A
través de ellas, no sólo no se desconoce el artículo 116 superior sino que se
interpretan y se desarrollan los principios y valores que regulan a toda la
Constitución, como es la búsqueda de la paz, la convivencia y el orden
justo.”(Sentencia C-037 de 1996, subrayas fuera del original) Se subraya
Debe decirse, finalmente, que cuando la
Carta Política facultó al Congreso para regular los aspectos atinentes a los
mecanismos alternativos de solución de conflictos, también le confirió una
libertad de regulación que aquella potestad implica, de modo que el legislador
es libre de establecer, dentro de los parámetros que le impone el Ordenamiento
Superior, los requisitos, las exigencias y, en general, las características
sustanciales a este tipo de mecanismos de administración de justicia.
6. La conciliación. Génesis y características
La conciliación es una de las herramientas
ofrecidas por el aparato jurisdiccional del Estado como opción alternativa para
la resolución de los conflictos jurídicos. La filosofía que soporta este tipo
de alternativas pretende que los particulares resuelvan las contiendas que
comprometen sus derechos disponibles, por fuera de los estrados judiciales,
apelando a la búsqueda del acuerdo antes que al proceso formalmente entablado[15].
Con ello se busca involucrar a la
comunidad en la resolución de sus propios conflictos, mediante la utilización
de instrumentos flexibles, ágiles, efectivos  y económicos que conduzcan al
saneamiento de las controversias sociales y contribuyan a la realización de
valores que inspiran un Estado social de derecho, como son la paz, la
tranquilidad, el orden justo y la armonía de las relaciones sociales (Cfr.
Preámbulo, arts. 1° y 2° C.P.); además de que persigue la descongestión de los
despachos judiciales, reservando la actividad judicial para los casos en que
sea necesaria una verdadera intervención del Estado[16].
La conciliación es
un procedimiento por el cual un número determinado de individuos, trabados
entre sí por causa de una controversia jurídica, se reúnen para componerla con
la intervención de un tercero neutral -conciliador- quién, además de proponer
fórmulas de acuerdo, da fe de la decisión de arreglo y el imparte su
aprobación. El convenio al que se llega como resultado del acuerdo  es
obligatorio y definitivo para las partes que concilian[17].
El origen de la
conciliación se remonta a los sistemas jurídicos de las primeras sociedades, al
tiempo que fue desarrollado por los regímenes legales más evolucionados, como
el romano. Su importancia como herramienta de control social y pacificación de
la comunidad ha sido reconocida por casi todas las culturas en todos los
tiempos. La Ley de las XII tablas, por ejemplo, otorgaba fuerza obligatoria a
lo que convinieran las partes al ir a juicio. En el régimen judicial de la
antigua China, la mediación era considerada como el principal recurso para
resolver las desavenencias, tal como lo planteaba Confucio al sostener que la
resolución óptima de las discrepancias se lograba mediante la persuasión moral
y el acuerdo, pero no bajo coacción[18].
En algunas regiones
del África, la asamblea de vecinos constituye el órgano de mediación
cooperativo para solucionar contiendas comunitarias, al igual que en la
religión judía el Beth Din actúa como consejo de rabinos para mediar en la
solución de los conflictos. La iglesia católica también ha facilitado la
solución concertada de las disputas al disponer a los párrocos como mediadores.
Rastros de instituciones semejantes se hallan en el medioevo, para conciliar
los asuntos que enfrentaban intereses de gremios, mercaderes y gitanos[19]; a la vez que en la
legislación portuguesa, en el Código Manuelino de 1521, se ordena acudir a la
conciliación como requisito previo antes de presentar la demanda. En la
Constitución Política de la Monarquía Española, que rigió en Guatemala antes de
la independencia, se dispuso por expresa voluntad del artículo 282 que el
alcalde municipal debía ejercer funciones de conciliador entre quienes
pretendiesen demandar por negocios civiles o por injurias, mientras que en el
artículo 284 se impedía entablar pleito alguno si no se demostraba haber
intentado el arreglo previamente[20].
En épocas más
recientes, estatutos legales de gran incidencia para el desarrollo jurídico
moderno han reconocido la importancia de incluir la conciliación en su sistema
judicial. Tal es el caso del Código de Procedimiento Civil francés de 1806, en
el que se conservó la institucionalización de la conciliación como
procedimiento obligatorio que había sido adoptada a la legislación francesa
mediante la Ley del 24 de agosto de 1790. Por su parte, el derecho canónico la
adopta en el Codex Iuris Canonici de 1917, como la reproduce en la versión de
1983, al señalar que:
“Al comenzar el
litigio, y en cualquier otro momento siempre que se abrigue alguna esperanza de
éxito, el juez no dejará de exhortar y ayudar a las partes para que procuren de
común acuerdo buscar una solución equitativa de su controversia, y les indicará
los medios oportunos para lograr este fin, recurriendo incluso a personas
serias como mediadoras.” (Cánon 1446)
En los Estados
Unidos, diferentes comunidades han integrado sistemas de resolución de
conflictos a partir de la decisión de autoridades locales. Tal es el caso de
la Chinese Benevolent Association, establecida por los inmigrantes chinos; el
Jewish Conciliation Board, fundado en Nueva York en 1920 como foro de mediación
y arbitraje para la comunidad judía; el Community Relations Service del
Departamento de Justicia, fundado en 1964 para ayudar en la conciliación de
desavenencias raciales, y el Federal Mediation and Conciliation Service (FMCS),
creado en 1947 para resolver controversias laborales e industriales, entre
otros. A este respecto debe anotarse que en Estados Unidos la conciliación no
sólo es un sistema privado de solución de conflictos, sino un proceso
fundamentalmente voluntario.
En la legislación
colombiana, la conciliación se remonta al Decreto 2158 de 1948, adoptado como
legislación permanente por el Decreto 4133 de 1948, por el cual se dicta el
Código Procesal del Trabajo. El artículo 19 del estatuto (que corresponde al
artículo 41 del Decreto compilatorio 1818 de 1998), establece que “la
conciliación podrá intentarse en cualquier tiempo, antes o después de
presentarse la demanda”. La institución se encuentra regulada además en los
artículos 20 al 24 del mismo estatuto. El artículo 15 del Código Sustantivo del
Trabajo también incluyó la transacción, advirtiendo que no es válida cuando se
trate de derechos ciertos e indiscutibles.
Con posterioridad,
fue la Ley 23 de 1991 en su capítulo tercero dictó el régimen atinente a la
conciliación laboral, pero la misma no entró a regir debido a que nunca se
expidió el decreto que pretendía modificar la estructura del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social para garantizar el adecuado funcionamiento del
sistema de conciliación obligatoria, cual era la condición de vigencia impuesta
por el artículo 46 de la propia Ley 23.[21]
La Ley 446 de 1998, expedida con el fin de
regular íntegramente la materia, define la conciliación como “un mecanismo de
resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí
mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y
calificado, denominado conciliador.” (Art. 64 Ley 446 de 1998, correspondiente
al artículo 1º del Decreto 1818 de 1998, por medio del cual se expide el
Estatuto de los mecanismos alternativos  de solución de conflictos).
La conciliación se ha extendido a otros
campos del derecho. Así en la jurisdicción de familia existe dos clases: la
procesal, que se verifica en el curso del proceso  y la extraprocesal que se
puede surtir ante el defensor de familia, ante el juez de familia o ante un
centro de conciliación (art. 101 de la Ley 446 de 1998).
En materia agraria el Decreto 2303 de
1989, en su artículo 31 dispone que en los procesos ordinarios y en el especial
de deslinde y amojonamiento, habrá lugar a una audiencia preliminar de
conciliación. En todos los procesos declarativos de índole agraria habrá,
igualmente una audiencia de conciliación (art. 35).
Así mismo, en materia civil, la regla
general respecto de la audiencia prevista por el artículo 101 del Código de
Procedimiento Civil consiste en que se limita a los procesos ordinarios y abreviados,
salvo disposición en contrario, lo cual significa que se excluyen los que ella
expresamente mencione. No se incluyen los verbales, porque en ellos tiene
aplicación sin excepción alguna (artículos 432 y 439 del C.P.C.). Entre los
ordinarios de mayor cuantía donde no procede la audiencia preliminar está
únicamente el de pertenencia (art.407-12 del C.P.C.). En los abreviados se
excluye en la entrega de la cosa por el tradente al adquirente (art. 417
inc.4°); rendición provocada de cuentas (art.418 num.6°); pago por consignación
(art.420. num 2° inc. 4°); declaración de bienes vacantes y mostrencos (art.422
inc.6°); patronatos y capellanías laicos (art.423 inc.3°) y restitución del
inmueble arrendado (art. 424 par.6°).
Finalmente, esta institución jurídica fue
elevada a rango estatutario por el artículo 13 de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, que la consagró como mecanismo de ejercicio de la
función judicial en los siguientes términos:
“ARTICULO 13º.
DEL EJERCICIO DE LA FUNCION JURISDICCIONAL POR OTRAS AUTORIDADES Y POR
PARTICULARES. Ejercen
función jurisdiccional de acuerdo con lo establecido en la Constitución
Política:
“(…)
“3. Los
particulares actuando como conciliadores o árbitros habilitados por las partes,
en asuntos susceptibles de transacción, de conformidad con los procedimientos
señalados en la ley…”
La Ley 640 de 2001 introdujo nuevas modificaciones a
la figura de la conciliación cuya validez constitucional será analizada más
adelante.
Las características
fundamentales de la conciliación son los siguientes:
1)  La
conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. Y lo es
porque, como se desprende de sus características propias, el acuerdo al que se
llega entre las partes resuelve de manera definitiva el conflicto que las
enfrenta, evitando que las mismas acudan ante el juez para que éste decida la
controversia. Independiente del fracaso o del éxito de la audiencia, la
conciliación permite el acercamiento de las partes en un encuentro que tiende
hacia la realización de la justicia, no como imposición judicial, sino como
búsqueda autónoma de los asociados.
2)  La
conciliación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos que puede
realizarse por fuera del proceso judicial o en el curso del mismo. Puede ser
voluntaria, u obligatoria como requisito para iniciar un proceso. Puede
llevarse a cabo por un tercero independiente o por una institución como un
centro de conciliación. Además, puede ser conciliación nacional o internacional
para la solución de conflictos privados entre personas de distinta nacionalidad
o entre Estados e inversionistas de otros Estados, o entre agentes económicos
de distintos Estados. Conciliación hay en las distintas ramas del derecho como
civil, comercial, laboral, contencioso administrativo y en ciertos aspectos del
proceso penal.
3)  Es
una forma de resolver los conflictos con la intervención de un tercero que al
obrar como incitador permite que ambas partes ganen mediante la solución del
mismo, evitado los costos de un proceso judicial.
4)  La función del conciliador es la de
administrar justicia de manera transitoria, mediante habilitación de las
partes, en los términos que determine la Ley. A propósito de esta disposición,
que es la contenida en el artículo 116 constitucional, debe decirse que la
habilitación que las partes hacen de los conciliadores no ofrecidos por un
centro de conciliación, es una habilitación expresa, en la medida en que el
particular es conocido por las partes, quienes le confieren inequívocamente la
facultad de administrar justicia en el caso concreto.
Existe también la habilitación que procede cuando las
partes deciden solicitar el nombramiento de un conciliador, de la lista
ofrecida por un determinado centro de conciliación. En principio, esta
habilitación supone la aquiescencia de las partes respecto del conciliador
nominado por el centro, pero también implica la voluntad que conservan las
mismas para recusar al conciliador, si consideran que no les ofrece la garantía
de imparcialidad o independencia para intervenir en la audiencia.
En este sentido, puede decirse que las figuras del
impedimento y la recusación  son esenciales a la conciliación, y son parte de
su carácter eminentemente voluntario. Además, en esta materia se siguen las
normas del Código de Procedimiento Civil.
7)  Es un acto jurisdiccional, porque la
decisión final, que el conciliador avala mediante un acta de conciliación,
tiene la fuerza vinculante de una sentencia judicial  (rei iudicata) y presta
mérito ejecutivo (art. 66, Ley 446 de 1998).
8)  La
conciliación es un mecanismo  excepcional,  porque dependiendo de la naturaleza
jurídica del interés afectado, sólo algunos de los asuntos que podrían ser
sometidos a una decisión jurisdiccional, pueden llevarse ante una audiencia de
conciliación. En general, son susceptible de conciliación los conflictos
jurídicos que surgen en relación con derechos disponibles y por parte de
sujetos capaces de disponer.
A la conciliación
le caben los mismos argumentos expuestos por la Corte en relación con el
arbitramento, en lo que tiene que ver con las materias susceptibles de
transacción. Así debe decirse que están excluidos de ser conciliables asuntos
relativos al estado civil o a los derechos de incapaces, o derechos sobre los
cuales la ley prohíba a su titular disponer.[22]
Del mismo modo, puede decirse que a conciliación no pueden ser sometidos
asuntos que involucren el orden público, la soberanía nacional o el orden
constitucional[23],
o materias relacionadas con la legalidad de los actos administrativos.[24]
7)  Finalmente,
por definición la conciliación es un sistema voluntario, privado y bilateral de
resolución de conflictos, mediante el cual las partes acuerdan espontáneamente
la designación de un conciliador que las invita a que expongan sus puntos de
vista  y diriman su controversia. La intervención incitante del tercero
conciliador  no altera la naturaleza consensual de la composición que las
partes voluntariamente concluyen, sino que la facilita y la estimula. [25]
Debe advertirse que en materia laboral, la
voluntariedad de la conciliación está expresamente reconocida en el  artículo 53
de la Carta Política, que al consagrar los principios mínimos fundamentales del
trabajo consagra las “facultades para transigir y
conciliar sobre derechos inciertos y discutibles”.
7.  Examen
material de las normas acusadas
v Artículos
23 y 28 de la Ley 640 de 2001
Estas disposiciones son del siguiente
tenor:
“Artículo
23. Conciliación extrajudicial en materia de lo contencioso administrativo.
Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo
sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a
esta jurisdicción y ante los conciliadores de los centros de conciliación
autorizados para conciliar en esta materia.
“(…)
“Artículo
28. Conciliación extrajudicial en materia laboral. La conciliación extrajudicial en
derecho en materia laboral podrá ser adelantada ante conciliadores de los
centros de conciliación, ante los inspectores de trabajo, los delegados
regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo, los agentes del Ministerio
Público en materia laboral y ante los notarios. A falta de todos los
anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación podrá ser adelantada
por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos municipales.
Según el demandante las expresiones
acusadas de esta normas son inconstitucionales, porque en contravención a lo
dispuesto en el canon 116 Fundamental, le concede a los conciliadores de los
centros de conciliación  y a los notarios una función permanente para la
resolución de asuntos de naturaleza judicial.
Para la Corte el cargo está llamado a
prosperar, pues en efecto las normas acusadas establecen una delegación
permanente de la función de administrar justicia en los particulares,
desconociendo flagrantemente el texto del artículo 116 de la Carta que
expresamente autoriza al legislador para atribuirles dicha función pero en
forma transitoria.
Ciertamente, cuando el artículo 23 acusado
alude a “los conciliadores de los centros de conciliación”, indudablemente se
está refiriendo a un grupo determinado de individuos que tienen como función
habitual actuar como conciliadores, toda vez que se trata de personas que por
regla general deben ser abogados en ejercicio que habiendo acreditado la
capacitación en mecanismos alternativos de solución de conflictos avalada por
el Ministerio de Justicia y del Derecho, se inscriben ante un centro de
conciliación y se encuentran, por ende, en continua disponibilidad de servir
como conciliador (art. 6° de la Ley 640 de 2000)
Aparte de lo anterior, debe recordarse que
por mandato del artículo 116 Superior  la conciliación tiene un carácter
esencialmente voluntario, porque son las partes las que, en cada caso en
concreto, seleccionan en forma espontánea al particular que habrá de hacer las
veces de conciliador, lo cual impide que, desde este punto de vista, se
establezca una suerte de permanencia en el ejercicio de dicha función.
En el caso de los notarios ocurre algo
similar. Aún cuando los notarios son particulares que ejercen una función
pública[26]
y, por ende, podrían ser en principio autorizados legalmente para que oficien
como conciliadores,  la norma acusada no establece un límite en el tiempo para
el ejercicio de su función conciliadora contraviniendo de esta manera el
artículo 116 Fundamental que le asigna carácter transitorio a la conciliación.
Aparte de estas razones, no deja de preocupar a la Corte que la
función asignada a los conciliadores de los centros de conciliación y a los
notarios además de tener vocación de permanencia en el tiempo -hecho que por sí
solo la hace inconstitucional-, sea onerosa en términos económicos para quienes
deseen hacer uso de ella[27],
pues en este sentido se estaría desconociendo la igualdad de oportunidades para
acceder libremente a la administración de justicia.
Sobre el particular valga tener presente que por disposición del
artículo 6° de la Ley Estatutaria de la Justicia “la administración de justicia
será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de
las expensas, agencias en derecho y costos judiciales”. Al analizar esta
norma,  la Corte sentó la siguiente doctrina constitucional cuyos fundamentos
se prohíjan  en esta oportunidad:
“A
pesar de que la Carta Política no hace referencia expresa al principio de
gratuidad en el acceso a la administración de justicia, para la Corte éste se
infiere de los objetivos mismos que persigue la labor de impartir justicia y de
la realización plena del derecho a la igualdad contenido en el artículo 13
superior.
“En
efecto, como se estableció, uno de los pilares esenciales del Estado social de
derecho es la prestación seria, responsable y eficiente de la justicia, a
través de la cual es posible la materialización de un orden justo,
caracterizado por la convivencia, la armonía y la paz. Sin embargo, como lo ha
señalado la Corte, la aplicación y operatividad de la justicia “se hace
efectiva cuando las instituciones procesales creadas como instrumentos para
asegurar su vigencia, arbitran los mecanismos idóneos para que puedan acceder a
ellas todas las personas en condiciones de igualdad”[28]. Pero, valga
anotarlo, esas condiciones de igualdad no se predican únicamente de las
oportunidades para acceder a la administración de justicia, sino también de las
condiciones mismas en que se accede. Y en este punto juega un papel
preponderante la capacidad económica de las partes, la cual, como señala la
sentencia citada, “no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio
frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación”.
“El
principio de gratuidad apunta, pues, a hacer efectivo el derecho constitucional
fundamental a la igualdad. Con ello no quiere la Corte significar que aquellos
gastos que originó el funcionamiento o la puesta en marcha del aparato
judicial, debido a la reclamación de una de las partes, tengan igualmente que
someterse al principio de gratuidad. Por el contrario, si bien toda persona
tiene el derecho de acceder sin costo alguno ante la administración de
justicia, no sucede lo mismo con los gastos necesarios para obtener la
declaración de un derecho. Por tal razón, la mayoría de las legislaciones del
mundo contemplan la condena en costas -usualmente a quien ha sido vencido en el
juicio-, así como las agencias en derecho, esto es, los gastos en que incurrió
la parte favorecida o su apoderado (a través de escritos, diligencias,
vigilancia, revisión de expedientes) durante todo el trámite judicial. Se
trata, pues, de restituir los desembolsos realizados por quienes presentaron una
demanda o fueron llamados a juicio y salieron favorecidos del debate procesal.
“No
obstante lo expuesto, encuentra la Corte que al señalar la norma en comento que
“en todos los procesos” habrán de liquidarse las agencias en derecho y las
costas judiciales, se está desconociendo la posibilidad de que la Carta
Política o la ley contemplen procesos o mecanismos para acceder a la
administración de justicia que no requieran erogación alguna por parte de los
interesados. La acción de tutela de que trata el artículo 86 superior,
reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, y la acción pública de
constitucionalidad prevista en los artículos 241 y 242 del Estatuto Fundamental
y reglamentada por el Decreto 2067 de 1991, son algunos de los ejemplos que
confirman los argumentos expuestos. Así las cosas, esta Corte advierte que será
responsabilidad del legislador definir, en cada proceso, si se amerita o no el
cobro de las expensas judiciales, así como el determinar, según las formas
propias de cada juicio, si se incluye o no a las entidades públicas dentro de
la liquidación de agencias en derecho, costas y otras expensas judiciales.
“En
ese orden de ideas, la Corte considera que el artículo bajo revisión, al
consagrar el principio de gratuidad y permitir que los interesados, incluyendo
las entidades públicas, sufraguen los costos judiciales, respeta el derecho a
la igualdad contenido en la Constitución, así como la libertad para acceder a
la administración de justicia. Por ello, habrá de declararse su exequibilidad,
salvo la expresión “que habrán de liquidarse en todos los procesos sin excluir
a las entidades públicas”, la cual, por las razones anotadas, se declarará
inexequible”.[29]
Pero la onerosidad del servicio que ofrecen
los centros de conciliación y los notarios es más inquietante tratándose de los
asuntos de índole laboral, donde el trabajador, por lo general, carece de los
medios económicos para acudir a este mecanismo alternativo de solución de
conflictos con el objeto de dirimir amigablemente una controversia con su
empleador.
Por los motivos expuestos, la Corte
declarará la inexequibilidad de las expresiones acusadas de los artículos 23 y
28 de la Ley 640 de 2000.
v Artículo
30 de la Ley 640 de 2000
Dispone esta norma:
“Artículo 30. Del mecanismo conciliatorio especial para
resolver controversias laborales. Cuando una
convención colectiva de trabajo o un laudo arbitral beneficie a más de
trescientos (300) trabajadores, deberá incorporarse en ellos un mecanismo para
escoger uno o varios conciliadores a los cuales se podrá acudir para resolver
los conflictos de los trabajadores beneficiarios, de acuerdo con las normas
legales que rigen la conciliación. Los costos del servicio serán compartidos
entre la empresa, el sindicato y el trabajador. A cada uno de estos dos últimos
no se le podrá asignar en caso alguno porcentaje superior al diez por ciento
(10%) de ese valor.
“De no insertarse este mecanismo, se entiende incorporado en
ellos el modelo oficial que expida el Gobierno Nacional, siguiendo los mismos
criterios.
El artículo 30 impugnado señala en su
primer inciso que en caso de que una convención colectiva o un laudo arbitral
beneficie a más de 300 trabajadores, existe el deber de incorporar mecanismos
para escoger uno o varios conciliadores. Este deber, como se deduce de las
consideraciones precedentes no sólo constituye una clara violación del carácter
potestativo y voluntario de la conciliación (art. 116 de la C.P.) sino también
del principio constitucional que obliga al Estado a tener en cuenta la libre
facultad de disposición de los derechos inciertos y discutibles de los
trabajadores (art. 53 de la C.P.).
Pero además, el hecho de que en las
convenciones y en los laudos arbitrales, que son actos jurídicos de
reconocimiento de derechos, se obligue la inserción de mecanismos que permiten
la resolución ágil y económica de los conflictos jurídicos derivados de
aquellos, vulnera  el artículo 55 de la Carta que establece el deber de
promover -no de obligar-  la concertación laboral. La norma en cita dispone:
“ARTICULO
55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las
relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.
“Es
deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la
solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo”. Se subraya
Además la Corte encuentra que  cuando el
último inciso del artículo 30 de la Ley 640 de 2001, prescribe que “De no
insertarse este mecanismo, se entiende incorporado en ellos el modelo oficial
que expida el Gobierno Nacional, siguiendo los mismos criterios”, está
vulnerando la reserva legal que establece el artículo 116 para la regulación de
los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
La inconstitucionalidad de esta
disposición reside en que según el artículo 116 de la Constitución Política la
habilitación de los conciliadores y de los árbitros es una potestad exclusiva
de las partes que se ejerce de acuerdo con los lineamientos legales. Es decir
que por mandato del artículo superior, el constituyente instauró una reserva de
ley en materia de habilitación de conciliadores y árbitros.
Según se analizó anteriormente, conforme a
este principio las materias o asuntos sobre los cuales recae dicha reserva sólo
pueden ser regulados mediante una norma de rango legal. Así las cosas, el
legislador está obligado a dictar la normatividad pertinente a través de una
ley. No obstante, la restricción impuesta por dicho principio impide al Congreso
desprenderse definitivamente de dicha potestad, transfiriéndola al Gobierno
para que éste la desarrolle en ejercicio de su potestad reglamentaria[30].
A juicio de la Corporación, la intención
del artículo 116 de la Carta Política es amparar, bajo el imperio de la ley, el
derecho que tienen las partes de habilitar autónomamente a los conciliadores.
Ello, con el fin de garantizar la efectividad de las normas que regulan este
aspecto de la conciliación y a la vez dotar de legitimidad -debido al carácter
eminentemente democrático de la ley-, las medidas que se adopten en relación
con la forma, el modo y las condiciones en que debe hacerse la habilitación a
los conciliadores para aplicar justicia.
A propósito de este punto, debe reiterarse
que el amparo concedido por la Constitución al derecho de las partes de
habilitar a los conciliadores y a los árbitros, es de rango constitucional y,
en consecuencia, tal potestad debe ser respetada, incluso por la Ley que defina
los lineamientos generales para su ejercicio. De este modo, no obstante la
regulación legal que se expida para definir la forma y el modo de la
habilitación no puede disminuir, en manera alguna, la libertad de habilitación
o escogencia de los individuos, frente al conciliador que consideran más apto
para adelantar la audiencia.
El inciso final del artículo 30 de la Ley
640, contraviniendo la Carta dispone entonces que el Gobierno Nacional expedirá
el mecanismo al cual deberán acogerse las empresas y los trabajadores para nombrar
conciliadores, si dicho dispositivo no se inserta en la convención colectiva.
Esta autorización es, de acuerdo con lo dicho, inconstitucional, porque
significa llanamente que la voluntad del Ejecutivo estaría llamado a suplir la
voluntad de las partes, en caso de que éstas guarden silencio en relación con
el tema de la conciliación; pero también supliría la voluntad de la Ley, siendo
ésta la única autorizada para regular la habilitación en la materia, según
quedó dicho.
Ahora bien, admitiendo en gracia de
discusión la bondad del mecanismo previsto en el artículo bajo análisis, la
Corte no encuentra válida la razón por la que el legislador quiso hacer
obligatoria la incorporación de una cláusula para escoger conciliadores
únicamente en  los casos en que la convención colectiva o el laudo arbitral
beneficie a más de trescientos trabajadores, toda vez que la cantidad de
potenciales beneficiarios no es un motivo que justifique objetivamente la
exclusión para otros trabajadores de la posibilidad de acceder a un acuerdo
conciliatorio a bajo costo y ante personas que pueden inspirar confianza a la
partes.
v Artículos
35 y 39 de la Ley 640 de 2000
“Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la
conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad
para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral
y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una
de estas áreas.
“Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo
conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el
artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de
conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite
del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.
“El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando
se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando
vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la
audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se
podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la
solicitud de conciliación.
“Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción
cuando bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la
presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar
de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra
ausente y no se conoce su paradero.
“Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar
el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a
la jurisdicción. De lo contrario, tendrá que intentarse la conciliación
extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, de conformidad con
lo previsto en la presente ley.
“Parágrafo. Cuando la conciliación extrajudicial en
derecho sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin
perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá
multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta
multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales
vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura.
“Artículo 39. Requisito de
procedibilidad en asuntos laborales.
Si la materia de que se trate es conciliable, la conciliación extrajudicial en
derecho deberá intentarse antes de acudir a la jurisdicción laboral en los
asuntos que se tramiten por el procedimiento ordinario.
“La conciliación extrajudicial en derecho como requisito de
procedibilidad suplirá la vía gubernativa cuando la ley la exija.”
Para la Corte las normas trascritas son
inconstitucionales en los apartes que se acusan, puesto que dada la naturaleza
voluntaria de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en general,
y de la conciliación laboral, en particular, el legislador no podía
establecerla como un requisito obligatorio de procedibilidad para acudir ante
la jurisdicción laboral, además porque al hacerlo desconoce el derecho de los
particulares de acceder libremente a la administración de justicia para
solicitar la tutela judicial efectiva de sus derechos.
En efecto, el artículo 35 de la Ley 640 de
2001 al disponer  que en los asuntos susceptibles de ser conciliados, entre
otros en materia laboral,  debe haberse intentado el arreglo conciliatorio para
que la demanda judicial sea admisible, somete la posibilidad de acudir a la
jurisdicción a una condición que no resulta válida a la luz de la Carta en la
medida en que la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de
acceder a la administración de justicia (art. 229 C.P.).
En lo que se refiere a la conciliación
como requisito de procedibilidad de la acción laboral, la norma quebranta
abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la
Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los
trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles,
la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación
como requisito previo a la presentación de la demanda.
Por las mismas razones, resulta
inconstitucional el inciso segundo de la disposición que se comenta según el
cual la “conciliación
extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad suplirá la vía
gubernativa cuando la ley la exija.”. Esta decisión legislativa tampoco es
acorde con el espíritu general de la conciliación, porque si bien busca
prescindir del procedimiento contencioso administrativo laboral en asuntos que
recaen sobre materia conciliable, agilizando la resolución del conflicto
mediante la omisión una de las etapas del litigio contencioso administrativo
que es la vía gubernativa, de todas formas parte del supuesto de la
obligatoriedad de la conciliación que, tal como se advirtió, es a todas luces
contraria al Ordenamiento Superior.
Desde otro ángulo de análisis puede
afirmarse que  la inconstitucionalidad del requisito de procedibilidad en
asuntos laborales es contrario al conjunto de disposiciones superiores que le
atribuyen al trabajo la condición de derecho fundamental y le imponen al Estado
el deber de brindarle especial protección.
Efectivamente, la Constitución Política de
1991, además de enmarcar a Colombia como Estado Social de Derecho (art. 2°),
prodiga al trabajo una especial protección de parte del Estado. De ahí que
cuando se desconocen los derechos consagrados a favor de un trabajador, éste
debe gozar de los mecanismos expeditos de acción para defenderlos ante las
autoridades competentes, sin condicionamientos que enerven la efectividad de
los mismos.
Corolario de lo anterior es el precepto 53
de la Carta Fundamental, que  le señala al Estatuto del Trabajo la obligación
de instituir unos principios mínimos fundamentales, entre otros, los de
igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima, vital y
móvil; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos
contenidos en normas laborales; situación más favorable al trabajador en caso
de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho;
garantía a la seguridad social; y facultades para transigir y conciliar sobre
derechos inciertos y discutibles.
Todo este elenco de normas protectoras,
que arranca del presupuesto indubitable de la diferencia en la relación
individual de trabajo donde existe una parte, el trabajador, en condición de
inferioridad, podría quedar enervado, o al menos seriamente amenazado, si  el
titular de los derechos que le han sido vulnerados, tuviese limitantes o
cortapisas impuestas por el legislador como condición para poderlos ejercer de
modo expedito.
El carácter social de estos derechos -que
muchas veces tienen incluso un contenido vital-, y la especial tutela estatal
que se brinda constitucionalmente a los mismos, exige que el acceso a la
justicia no pueda estar diferido  ni obstaculizado por una condición de
procedibilidad impuesta aún contra la voluntad del beneficiario, con mayor
razón si para ese trámite obligatorio previo al proceso se contempla la
posibilidad de que el titular del derecho tenga en ocasiones que sufragar de su
propio peculio, muchas veces escaso,  expensas significativas para poder
accionar ante los jueces.
No es que la conciliación en materia
laboral vaya a desaparecer. Por el contrario, conserva su especial relevancia
histórica siempre y cuando no se la instituya como un requisito de
procedibilidad en contra  de los principios y valores constitucionales del
trabajo y ante autoridades que en algunos casos por no ser versados en esta
especialidad la tornan ineficaz y ocasionalmente onerosa.
Aunque lo dicho anteriormente pone en
evidencia la inconstitucionalidad de las disposiciones que se examinan, existe
otra razón que corrobora su contradicción con los dictados superiores: al
prever la Ley 640 de 2000 la conciliación obligatoria judicial en todos los
procesos ordinarios del trabajo como requisito de procedibilidad, esto es,
antes de la presentación de la demanda, no se consulta la norma superior que
distingue entre derechos inciertos o discutibles para efectos de acudir a este
medio de solución de controversias.
En efecto, la previsión contenida en las
disposiciones que se revisan implica que aún cuando el trabajador tenga la
certeza de que le asiste un derecho indiscutible y cierto, y realmente ese
derecho  tenga tal carácter, no lo puede ejercitar directamente sin antes
haberse sometido al procedimiento conciliatorio previo y obligatorio, lo cual,
sin duda, constituye no sólo una dilación inexplicable sino también un
contrasentido constitucionalmente inadmisible.
Para finalizar, la Corte cree conveniente
precisar que no obstante la plausible intención con la cual fueron adoptadas
las disposiciones cuya inexequibilidad  se declara en esta providencia, los
notorios defectos estructurales que se advierten en la Ley 640 de 2000 en el
diseño de la conciliación para asuntos laborales hacen pensar que aún subsisten
las causas que llevaron a la Corte en la Sentencia C-160 de 1999 a retirar del
ordenamiento legal las normas de la Ley 446 de 1998, que establecían la conciliación
como requisito de procedibilidad.
Al respecto es pertinente señalar que en
la mencionada providencia C-160 de 1999  la Corte en ningún momento avaló la
constitucionalidad de la conciliación obligatoria como requisito de
procedibilidad para acudir ante la justicia del ramo. Allí simplemente afirmó
que “no habría ningún problema en admitir la posibilidad de establecer la
conciliación prejudicial en materia laboral, como requisito de procedibilidad”
si además de las exigencias constitucionales se daban las condiciones
materiales establecidas en esta jurisprudencia, que para el caso de las normas
examinadas en aquella ocasión no se cumplían acarreando su declaratoria de
inexequibilidad.
En este pronunciamiento la Corte no
pretende desconocer la necesidad planteada en la sentencia de marras en el
sentido de que  existan unas condiciones materiales mínimas para la
implementación de la conciliación como mecanismo alternativo de solución de
conflictos,  siempre y cuando en el diseño de esta herramienta el legislador
además tenga presente las características constitucionales que le atribuye el
artículo 116 de la Carta Política, cuyo sentido y alcance han sido analizados
extensamente en esta providencia.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos 12, 30 y
39 de la Ley 640 de 2001.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES las siguientes expresiones:
v “…y ante los conciliadores de los centros
de conciliación autorizados para conciliar en esta materia”, contenida en el
artículo 23 de la Ley 640 de 2001.
v “…ante conciliadores de los centros de
conciliación…” y “...ante los notarios...”, contenidas en el artículo 28 de la
Ley 640 de 2001.
v
“...requisito de
procedibilidad”...“laboral...”, contenidas en el artículo 35 de la Ley 640 de
2001, en los términos de esta sentencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-893/01
MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Denominación/MECANISMOS ALTERNATIVOS DE
RESOLUCION DE CONFLICTOS-Procedimiento mínimo (Salvamento de voto)
JUEZ-Imparcialidad (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Requisito
de procedibilidad constituye un procedimiento de fácil acceso a la
administración de justicia/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-No es justicia
comunitaria de tipo sancionador/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Disponibilidad
(Salvamento de voto)
ADMINISTRACION
DE JUSTICIA-Modificación
de cultura litigiosa (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Origen y aceptación (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-No
depende de grado de cultura o civilización (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Mecanismo alterno de solución de
conflictos (Salvamento de voto)
CONCILIACION-No requiere de grado superior de
civilización y cultura para funcionamiento (Salvamento de voto)
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fundamental
(Salvamento de voto)
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fundamento último (Salvamento de voto)
El
fundamento último del derecho al acceso de la administración de justicia reside
en el derecho de toda persona a obtener una solución justa de su conflicto ya
sea en forma adversarial, o mediante el reconocimiento de la autocomposición
mediante la negociación o transacción, o ante un tercero neutral e imparcial
como sucede con la conciliación y el arbitraje.
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-No
vulneración por distintos procedimientos de realización (Salvamento de voto)
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Alcance (Salvamento de voto)
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Regulación legal/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL-Regulación
legal (Salvamento de voto)
ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Presupuestos
(Salvamento de voto)
El
acceso a la administración de justicia exige estos presupuestos: a) Que exista
la persona particular en su calidad de conciliador o árbitro, o entidad pública
cuando ejerza funciones jurisdiccionales, o ante una de las autoridades
judiciales previstas en la Constitución, ante quien se pueda impetrar la
solución del conflicto; b) Una normatividad que regule el derecho sustancial
invocado; c) Un procedimiento que no requiere ser necesariamente judicial; y,
d) Un autoridad que haga cumplir la decisión.
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Cumplimiento
de presupuestos (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Transitoriedad para el caso (Salvamento
de voto)
La
conciliación no es una institución permanente sino que respecto de cada caso es
transitoria porque la función de los conciliadores y la actuación de las partes
en conflicto es relativa a cada conflicto. La función de los conciliadores es
esencialmente transitoria para el caso que tramitan y cada conflicto es
especial y en el mismo intervienen partes determinadas para la solución de un
conflicto específico.
CENTROS DE CONCILIACION-Parte operativa
(Salvamento de voto)
CENTROS DE CONCILIACION-Administración
de justicia transitoria en cada caso/CENTROS DE CONCILIACION-Función
(Salvamento de voto)
A la luz
del artículo 116 de la Constitución Política, no son los centros de
conciliación sino los conciliadores los que reciben la potestad de administrar
justicia de manera transitoria en cada caso determinado. La función de los
centros se limita, exclusivamente, a servir de base logística para el
desarrollo de las audiencias que habrán de celebrarse en materia de conciliación.
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Conciliador
es un particular distinto en cada caso (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-No
concesión permanente de función (Salvamento de voto)
CONCILIADOR-Disposición permanente a ser convocados
en audiencia (Salvamento de voto)
CONCILIADOR-Selección por las partes en cada caso
(Salvamento de voto)
Las
partes son, en cada caso concreto, quienes seleccionan al particular que
desempeñará el papel de conciliador, lo cual evita considerar que su función se
realiza de manera permanente.
CONCILIADOR-Función transitoria (Salvamento de voto)
NOTARIO-Falta de establecimiento de término para
ejercicio de función (Salvamento de voto)
La falta
de establecimiento de un término no constituye per se, vicio de
inconstitucionalidad de la norma, toda vez que de la naturaleza de la
conciliación se tiene que la función de administrar justicia, conferida por el
artículo 116 constitucional a los notarios que actúan como conciliadores, finaliza
cuando las partes firman el acuerdo o cuando convienen en que no es posible
llegar a él. La transitoriedad de la función judicial, exigida por la
constitución, no tiene nada que ver con el establecimiento de un término dentro
del cual puedan ejercerse funciones de conciliador, sino con la naturaleza
misma de la conciliación.
UNIDAD NORMATIVA-Integración (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA LABORAL-Constitucionalidad del requisito de procedibilidad/CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN MATERIA LABORAL-Obligatoriedad de intentar llegar al
acuerdo (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Acepciones (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Procedimiento y convenio (Salvamento de
voto)
CONCILIACION-Acuerdo no obligatorio/CONCILIACION-Procedimiento
es obligatorio (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Observancia
de trámite como requisito de procedibilidad (Salvamento de voto)
Cuando la
ley hablaba de la conciliación extrajudicial obligatoria como requisito de
procedibilidad de la acción laboral, debió entenderse el término en su sentido
instrumental, procedimental y mediático, como un trámite obligatorio que es
necesario agotar antes de acudir a la jurisdicción, más no en su acepción
sustantiva, vinculada al arreglo, según la cual, es obligatorio llegar al
acuerdo para acudir a la vía jurisdiccional, lo cual sería verdaderamente
contradictorio. A lo anterior se suma lo relacionado con el hecho de que la
conciliación, como requisito de procedibilidad, constituye en sí misma un
mecanismo de acceso a la administración de justicia.
CONFLICTOS
COLECTIVOS DE TRABAJO-Concertación
y solución pacífica (Salvamento de voto)
CONCILIACION EN
CONVENCION COLECTIVA O LAUDO ARBITRAL-Obligación de presentación de fórmula de arreglo
(Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA LABORAL-Precedente jurisprudencial en materia de requisito
de procedibilidad (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Materias/CONCILIACION EXTRAJUDICIAL
LABORAL-Materias (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Sustitución
de vía gubernativa como requisito de procedibilidad (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL-Suspensión
de la prescripción o la caducidad (Salvamento de voto)
CONCILIACION-Tiempo para intentarse (Salvamento de
voto)
CONCILIACION-Medios materiales y personales
suficientes (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA-Infraestructura
(Salvamento de voto)
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA DE FORMAS PROCESALES-Diseño de estructura jurídica (Salvamento de voto)
CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL OBLIGATORIA EN MATERIA LABORAL-Descongestión judicial (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-3399.
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39
(parciales) de la Ley 640 de 2001
Actor: Andrés de Zubiría Samper.
Magistrado Ponente:
Dra. CLARA INÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Con nuestro acostumbrado respeto, nos
permitimos salvar el voto en el proceso D-3399, Sentencia C-893 del 22 de
agosto de 2001, que decidió la demanda de inconstitucionalidad presentada por
el ciudadano de la referencia contra los artículos 12, 23, 28, 30, 35 y 39
(parciales) de la Ley 640 de 2001 “Por la cual se dictan normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones”.
Los magistrados que salvamos el voto disentimos de la
sentencia respecto de la declaratoria de inexequibilidad de las expresiones“…y ante los conciliadores de los centros de conciliación
autorizados para conciliar en esta materia”, contenida en el artículo 23;“…ante conciliadores de los centros de conciliación…” y “...ante los
notarios...”, contenidas en
el artículo 28; “...requisito de procedibilidad...” y “...laboral...”, contenidas en el artículo 35; el primer
inciso del artículo 30 y el artículo 39 de la Ley 640 de 2001, mas no de la que
derivó en la inconstitucionalidad de los artículos 12 y 30, en su inciso final,
con la cual estuvimos de acuerdo. Así entonces, este salvamento se restringirá
a cuestionar los argumentos que fundamentaron las decisiones antes mencionadas.
1. Constitucionalidad de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos.
Los suscritos magistrados que salvamos el voto en la
sentencia de la referencia, coincidimos con la posición mayoritaria en algunos
de los argumentos que sustentan la constitucionalidad de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos.
En efecto, muchos de los apartes de la providencia en
cuestión fueron tomados directamente de la ponencia original, que fue derrotada
en Sala Plena, en vista de que aquellos constituían la base discursiva que
justificaba, desde el punto de vista constitucional, la existencia de los
mecanismos alternativos para la solución de los conflictos jurídicos.
Por ejemplo, estamos de acuerdo con la mayoría en que
se hubiera reconocido que por virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la
Constitución Política, la función de administrar justicia está a cargo de la
Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado,
del Consejo Superior de la Judicatura, de la Fiscalía General de la Nación, de
los Tribunales, los Jueces y la justicia penal militar, que la ejercerán de
manera permanente. Efectivamente, el carácter esencial de la función de
administración de justicia exige la institucionalización de organismos
jurisdiccionales encargados de impartirla continuamente, sin interrupción ni
obstáculo.
También coincidimos en que este derecho de acudir
ante los órganos de administración de justicia del Estado se deriva
directamente del artículo 229 de la Carta y que aquél incluye la garantía de
asistir libremente a la jurisdicción, como parte en un proceso, con el fin de
obtener una decisión justa que ponga fin al conflicto.
Admitimos también la excepcionalidad de la función de
administrar justicia por parte de ciertas autoridades administrativas, según lo
autoriza el propio artículo 116 de la Carta, así como la transitoriedad de la
misma potestad, en cabeza de particulares, cuando éstos actúan como
conciliadores o árbitros habilitado por las partes para proferir fallos en
derecho o en equidad.
Reconocemos que sería en todo contrario a la voluntad
del constituyente, afirmar que dicha potestad puede ser conferida de otra
manera que no sea transitoria u ocasional (aunque éste último vocablo no sea el
empleado por la Constitución), y admitidos el carácter netamente voluntario que
define los instrumentos alternativos de solución de conflictos en la medida en
que son las partes las que habilitan al particular para resolver la
controversia  y que está en la voluntad de las mismas, decidir o rechazar la
solución propuesta para la contienda.
A nuestro juicio, la función de administrar justicia
a cargo de los particulares se entiende circunscrita, además y por obvias
razones, al deber que le asiste a los particulares de colaborar con el buen
funcionamiento de la administración de justicia (95-7 C.P.), y constituye no
sólo una forma de favorecer el descongestionamiento del aparato de justicia
sino una vía para la realización del principio de participación de la sociedad
civil en los asuntos que la afectan.
No obstante que, como se dijo, reconocemos la validez
jurídica de las afirmaciones precedentes, los magistrados que salvamos el voto
disentimos de las argumentaciones que prosiguen.
La Corte sostiene, sobre la base de que los
instrumentos alternativos de solución de conflictos son instituciones de
funcionamiento transitorio y voluntario, que su implantación encierra “algunos peligros”,
derivados de “las profundas desigualdades materiales
entre las partes, que inclinaría la balanza a favor del más poderoso; la
existencia de una justicia comunitaria de tipo sancionador; la trivialización
de las demandas ciudadanas de cambio social; la desactivación de los
movimientos de organización comunitaria mediante la judialización de la
participación social y  la legitimación de una descarga  de trabajo para la
administración de justicia.”
Como consecuencia de lo dicho, la Corte consideró en la sentencia que la “justicia informal”,
con la cual se identificó a la conciliación, debía ser instaurada como elemento
complementario de la justicia estatal formal, y que su regulación debía ser
materia de “desarrollo gradual” por parte del legislador, de tal forma que
constituyera un tema de política de Estado tendente a propiciar la vinculación
de la sociedad civil en la construcción de su propio destino.
Los reparos que nos surgen respecto de las anteriores
consideraciones son múltiples.
En primer lugar, los medios alternativos
de solución de conflictos no pueden denominarse “justicia informal” o “justicia
consensual”.  Además de estar previstos en la Constitución (art. 116), existe
un procedimiento mínimo, se capacita a los conciliadores en técnicas apropiadas,
se levanta un acta, y el acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y
presta mérito ejecutivo.
De otro lado, las “profundas
desigualdades materiales entre las partes, que inclinaría la balanza a favor
del más poderoso” es una circunstancia que se presenta también en todos los
procesos judiciales que son decididos por jueces que, como los mediadores,
actúan en forma imparcial sin que por esta situación de desequilibrio económico
se pueda  enjuiciar a la administración de justicia.
El requisito de procedibilidad de la
conciliación para acudir a un proceso judicial no es “justicia comunitaria de
tipo sancionador” sino es un procedimiento de fácil acceso a la administración
de justicia dado que los conciliadores administran justicia por mandato de la
Constitución. No se entiende tampoco cómo pueda estar involucrado el elemento
sancionador en los proceso de conciliación cuando la esencia de los mismos es
la resolución de conflictos surgidos en torno a derechos disponibles, materia
ajena a la de la potestad punitiva.
No se presenta la “trivialización de las
demandas  ciudadanas de cambio social” porque de lo que se trata es de
modificar la cultura litigiosa del país, introduciendo un procedimiento ágil,
breve, eficaz y que permite la solución del conflicto en forma pronta lo que
cumple una función social. En efecto, a los trabajadores se les permite
solucionar los conflictos que tienen con sus empleadores en forma oportuna y
con el abono del pago de honorarios a los abogados por la atención de los procesos
judiciales respectivos.
Las demandas ciudadanas de cambio social no se
ejercitan ante los conciliadores ni ante los jueces, sino que tienen previstos
otros procedimientos constitucionales.
Tampoco la conciliación extrajudicial tiene como
objetivo “la desactivación de los movimientos de organización comunitaria
mediante la judicialización  de la participación social y de la legitimación de
una descarga de trabajo para la administración de justicia”.  En efecto, la
conciliación extraprocesal obligatoria tiene como un fin legítimo la
descongestión del sistema judicial al borde del colapso por el gran número de
procesos que impide su pronta resolución a pesar de la actividad de los
jueces.  Los conflictos que se deciden por conciliación y ante la justicia son
conflictos jurídicos y no políticos y por ende las mencionadas afirmaciones son
ajenas al control constitucional y a la validez de la conciliación
extrajudicial obligatoria.
Los métodos alternativos de solución de conflictos y
entre ellos la conciliación extraprocesal no son sustitutivos de la
administración de justicia, sino que constituyen alternativas previstas en la
Constitución para lograr la paz y la convivencia sociales a fin de lograr
pronta y cumplida justicia.  No se puede asimilar la solución del conflicto con
el proceso judicial porque la Constitución le otorgó a los particulares la
función de administrar justicia en su condición de conciliadores.
Ahora bien, en cuanto a la gradualidad a que se
refieren las consideraciones de la Sentencia C-893/01, puede decirse que ésta
se encuentra prevista en la ley que fue demandada y que existen mecanismos,
para implementarla a fin de que logre los objetivos previstos en la norma. La
política de Estado al poner en marcha la conciliación extraprocesal cumple la
función de participación ciudadana en el logro de la paz social y el orden
justo que son valores constitucionales.
Es indudable que la conciliación extraprocesal
obligatoria cumple la democratización de la función pública referida a la
administración de justicia porque los particulares investidos transitoriamente
de la facultad de administrar justicia, contribuyen a la convivencia y no
obstaculizan del acceso a la administración de justicia, pues la conciliación
extraprocesal es un mecanismo de acceso a la misma.
No puede asimilarse la conciliación extrajudicial
obligatoria como requisito de procedibilidad a los jueces de paz porque estos
tienen regulación especial y obedecen a criterios diferentes.  Tampoco se trata
de justicia comunitaria no prevista en la legislación colombiana.
Finalmente, debe decirse que la justicia se logra
tanto en los procedimientos judiciales como en los medios alternativos con la
observación de que en estos se resuelve  el conflicto en menor tiempo, en forma
mas expedita y con iguales efectos jurídicos.
La Sentencia C-893 de 2001, sostiene además “que el
presupuesto básico para la efectividad de la justicia consensual es la existencia
de una sociedad civil organizada, integrada cultural, valorativa y
normativamente, pues al decir Auerbach  ‘sólo cuando existe congruencia entre
los individuos y su comunidad, con valores  y  deberes  compartidos, existe la
posibilidad de justicia sin derecho’. [31].
Sobre este particular, debe decirse que la
constitucionalidad de la conciliación no puede depender de que el pueblo
colombiano no haya alcanzado un grado de madurez o cultura que le permita
utilizar adecuadamente esta institución como se declara en la sentencia.
Como la misma providencia lo refiere al
adoptar la reseña histórica que traía la ponencia original, la conciliación no
es nueva y, además, ha sido aceptada por todas las culturas y civilizaciones
desde la antigüedad hasta hoy.
En efecto, la conciliación como
alternativa a los trámites legales formales es institución de vieja data. Como
lo expresan Jay Folberg y Alison Taylor[32]
“Las formas de resolución de conflictos en las que una tercera parte ayuda a
los contendientes a resolver sus conflictos y a llegar a sus propias decisiones
probablemente han existido desde que había tres o más personas sobre la tierra.
La mediación, como la mayoría de los conceptos, no es una innovación novedosa,
sino una adaptación de la que ya existía en otras culturas o en otras épocas.”
Como lo expresan estos autores a quienes seguimos en la referencia histórica,
la conciliación ha existido en todas las culturas y civilizaciones.
No puede decirse que la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad depende del grado de cultura o
de civilización del pueblo colombiano que se le considera incapaz de conciliar.
El éxito de la conciliación en los Consultorios Jurídicos de las Facultades de
Derecho, y de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento
Civil demuestran que el pueblo colombiano ha aceptado la conciliación como
mecanismo alterno de solución de conflictos.
Aunque esta referencia ya existe en la
sentencia, la mediación ha sido uno de los mecanismos de resolución de
conflictos más importantes en culturas como la China, ( Brown, 1982, Taylor,
1992), donde todavía se practica; en el Japón, (Henderson, 1965), donde fueron
aprobadas antes de la segunda guerra mundial; en el África, donde es
potestativo de cualquier persona convocar una asamblea para que actúe como
conciliadora cooperativa de conflictos (Taylor, 1992); que ha sido aplicada por
las iglesias en las diferentes religiones ( Yaffe, 1972), etc.
El modelo más conocido de utilización de
los métodos alternativos de solución de conflictos es el de los Estados Unidos
y desde luego sirve para la solución de desavenencias en las relaciones obrero
patronales ( Merry, 1982). El modelo de solución alternativa de conflictos
(ADR) surgió en 1960 con la Conferencia del Chief Justice Warren Burger sobre
las causas de la insatisfacción popular con la administración de justicia
(Pound Conference in Saint Paul, Minnesota). Los estudios se realizaron y el
movimiento de ADR fue aceptado en 1976 cuando la American Bar Association
estableció un Comité Especial para resolver las disputas menores. Muchos
Estados y asociaciones federales establecieron estos Comités y las escuelas de
derecho establecieron en su curriculum cursos sobre métodos alternativos de
solución de conflictos. La Administrative Dispute Resolution Act de 1990, 5
U.S.C.A, 581, requiere a todas las agencias federales desarrollar políticas
sobre el uso de los métodos alternativos de solución de conflictos ( Saner,
1976).  Estos métodos incluyen la negociación, la mediación, el arbitraje, el
“summary jury trial”, el denominado “early neutral evaluation”, “The mini
–trial”, etc.
Como se deduce de las anteriores
consideraciones, pero además de las que ya fueron tenidas en cuenta en la
Sentencia de la cual nos apartamos, la conciliación ha existido y existe en
diversas culturas y no depende su aceptación del nivel de desarrollo porque los
conflictos siempre han existido y la solución neutral por un tercero es un
método prácticamente universal. De hecho, resulta extraño que la providencia en
cuestión haya adoptado el recurso de la referencia histórica, que incluye el
desarrollo de la conciliación desde tiempos remotos, para proceder luego a
reservar su aplicabilidad a sociedades de avanzada estructura cívica.
Muchos profesores de derecho han
contribuido a un enfoque interdisciplinario y teórico de la resolución de
conflictos, pero ningún autor ha puesto de presente, como sí  lo hace la
decisión mayoritaria de la Corte, que se requiera de un grado superior de civilización
y cultura para que funcione la conciliación. Sobre este particular opinan los
profesores Folberg y Taylor:
“Todas
las actividades actuales encaminadas a la resolución no coercitiva de
desavenencias tuvieron el impulso y enriquecimiento, directo o indirecto de los
escritos de numerosos eruditos, teóricos y profesionales que estudiaron
mecanismos alternativos de resolución de desavenencias. Los antropólogos
culturales como Laura Nader (1969, 1978, 1979, 1980) y P.H. Gulliver (1979),
estudiaron los mecanismos de conciliación de desavenencias en distintos
ambientes, y los interpretaron para que otros pudieran aplicar los principios
entre culturas.  El profesor de derecho Richard Abel (1973, 1982), prolífico
autor y editor, contribuyó con su enfoque interdisciplinario y teórico a la
resolución de conflictos.  Algunos estudiosos en derecho, en especial Lon
Fuller (1963, 1971), Frank Sander (1976, 1977, 1982), y Roger Fisher (1978,
1983), todos ellos de la Harvard Law School, han contribuido en la formación
del pensamiento profesional y público respecto a los procedimientos, la
aplicación y las técnicas para la resolución de conflictos fuera de los
tribunales.  Robert Mnookin y Lewis Kornhauser (1979), analizaron el papel de
las normas legales en la conciliación de las desavenencias domésticas.  David
Trubek, Marc Galanter, y Stewart Macaulay, del University of Wisconsin Dispute
Processing Research Program (1983), dieron un carácter empírico al estudio de
la conciliación legal de desavenencias.  Tres destacados mediadores con
estudios interdisciplinarios: O.J. Coogler (1978), Howard Irving (1980), y John
Haynes (1981), han publicado durante los últimos años, libros que han
contribuido a guiar y  promover un rápido desarrollo en la aplicación de
técnicas de mediación para desavenencias familiares y de  divorcio.
Probablemente, el análisis de mayor influencia y profundidad sobre la
resolución de conflictos en general es el que realizó Morton Deutsch (1973).
En su libro The Resolution of Conflict, examina proceso constructivos y
destructivos de conciliación de desavenencias y, según parece, han tenido una
influencia profunda en el movimiento hacia la mediación y otros procesos
cooperativos de conflicto.”[33]
En consideración a lo dicho el argumento
expuesto por la Corte en este sentido carece, a nuestro juicio, de validez
histórica, sociológica, antropológica y jurídica.
2. Objeciones a las declaratorias de inexequibilidad
consignadas en la Sentencia C-893 de 2001.
Consideraciones generales
Lo que fundamentalmente declara inconstitucional la
Sentencia C-893 de 2001 es la consagración de la conciliación extrajudicial
obligatoria como requisito de procedibilidad para la acción judicial. En
términos generales y sin perjuicio de lo que adelante se expresará en relación
con cada una de las consideraciones de la sentencia, los suscritos magistrados
consideramos que ese tipo específico de conciliación es una institución ajustada
a los artículos 116 y 229 de la Constitución Política.
La razón principal es que el artículo 116
de la Constitución les otorga a los particulares la función de administrar
justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por
partes, por lo cual los conciliadores efectivamente administran justicia.
El acceso a la administración de justicia
es un derecho fundamental previsto en los artículos 2º, 228 y 229 de la
Constitución[34].
Este derecho lo tienen todas las personas en condiciones de igualdad, tiende a
la realización de la justicia y a la solución de los conflictos jurídicos
surgidos entre los asociados.
Esta solución debe realizarse por una
autoridad imparcial que puede ser un juez, o ante un conciliador, o mediante un
tribunal arbitral previo el procedimiento arbitral acordado por las partes o
previsto en la ley.
El fundamento último del derecho al acceso
de la administración de justicia reside en el derecho de toda persona a obtener
una solución justa de su conflicto ya sea en forma adversarial, o mediante el
reconocimiento de la autocomposición mediante la negociación o transacción, o
ante un tercero neutral e imparcial como sucede con la conciliación y el arbitraje.
La posibilidad de que la ley pueda
establecer mecanismos de solución alternativa de conflictos está prevista,
además, en los artículos 8º y 13 de la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia (LEAJ) que autoriza al legislador ordinario para establecerlos, por lo
que las normas atinentes de la Ley 640 de 2001 eran un desarrollo de la ley
estatutaria.
Adicionalmente, la Corte Constitucional
en la Sentencia C-037 de 1996 dijo que “...las formas alternativas de resolver
conflictos pueden ser reguladas por la Ley, de acuerdo con los lineamientos
constitucionales.”
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha reconocido que el acceso a la administración de justicia debe
realizarse mediante un procedimiento pero no hay obligación de que el
procedimiento sea único o judicial, y por ende bien puede ser la conciliación
extrajudicial. Al respecto, la Corporación ha dicho que “[e]l derecho de acceso
a la justicia no se vulnera por existir distintos procedimientos, sino- más
bien- por exigir a personas cuyo patrimonio es mínimo que para hacer efectivo
su derecho tengan que acudir a procesos complejos y dilatados, lo que
atentaría, precisamente, contra el propio derecho cuya efectividad se pretende”[35]
La conciliación extrajudicial obligatoria no impide
el acceso a la administración de justicia  previsto en el artículo 229
precisamente porque las personas cuando acuden a intentar resolver sus
controversias ante los conciliadores están accediendo a la administración de
justicia. Cosa distinta es que en la conciliación no se configure la llamada
relación jurídica procesal, que es la que se deriva propiamente del litigio
formalmente entablado a través de una demanda.
La conciliación no vulnera el acceso a la
administración de justicia porque los particulares acceden a la misma ante el
conciliador cuando intentan la conciliación extrajudicial. El agotamiento de la
vía gubernativa se ha considerado requisito de procedibilidad y no se ha
considerado ni inconstitucional ni que limita el acceso a la administración de
justicia.
El acceso a la administración de justicia,
conlleva el que la decisión debe ser pronta y oportuna y esto se cumple con la
conciliación extrajudicial obligatoria cuando se logra el acuerdo de las partes
que así evitan acudir a un proceso que usualmente tiene una duración excesiva.
El derecho fundamental de acceso a la
justicia, siendo derecho fundamental, admite ser regulado por la ley para su
eficaz ejercicio[36]
Ahora bien, siendo la conciliación extrajudicial obligatoria una institución
procesal que permite el acceso a la justicia, podía ser regulada por la Ley 640
de 2001.
El acceso a la administración de justicia
exige estos presupuestos: a) Que exista la persona particular en su calidad de
conciliador o árbitro, o entidad pública cuando ejerza funciones
jurisdiccionales, o ante una de las autoridades judiciales previstas en la
Constitución, ante quien se pueda impetrar la solución del conflicto; b) Una
normatividad que regule el derecho sustancial invocado; c) Un procedimiento que
no requiere ser necesariamente judicial; y, d) Un autoridad que haga cumplir la
decisión.
En la conciliación extrajudicial
obligatoria la ley establece los conciliadores, los centros de conciliación, la
normatividad es la Ley 640 de 2001, el procedimiento está previsto en dicha
Ley, el acta de conciliación tiene valor de cosa juzgada y presta mérito
ejecutivo  para la ejecución de lo acordado. Por tanto, se cumplen los
presupuestos para el reconocimiento del derecho fundamental del acceso a la
administración de justicia que no es exclusivamente judicial.
La  administración de justicia, que es
función pública y cuyas decisiones son independientes ( art 228), corresponde a
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los
tribunales y los jueces, y en cuanto a los miembros de la fuerza pública en
servicio activo ( art 221), a la justicia penal militar. Pero, esta
administración permanente de justicia no se opone a que previamente al proceso
y como requisito de procedibilidad se consagre la conciliación extrajudicial
obligatoria en derecho por cuanto cuando los particulares acuden a la
conciliación ya están accediendo a la administración de justicia en forma
transitoria.
La conciliación no es una institución
permanente sino que respecto de cada caso es transitoria porque la función de
los conciliadores y la actuación de las partes en conflicto es relativa a cada
conflicto. La función de los conciliadores es esencialmente transitoria para el
caso que tramitan y cada conflicto es especial y en el mismo intervienen partes
determinadas para la solución de un conflicto específico.
Quienes concilian son las partes ante un
tercero neutral e imparcial que es el conciliador. Los Centros de Conciliación
constituyen la parte operativa para que se desarrolle la conciliación. Estos
Centros no administran  en forma permanente justicia sino quienes administran
justicia son los conciliadores que dejan constancia en un acta del acuerdo a
que llegaron las partes si concilian todo o parte de la controversia.
Tan cierto es que los conciliadores
administran transitoriamente justicia que el acta de conciliación hace tránsito
a cosa juzgada y presta mérito ejecutivo al tenor del artículo 91 del Decreto
1818 de 1998 que compila el artículo 109 de la Ley 446 de 1998 que modifica el
artículo 87 de la Ley 23 de 1991.
La conciliación extrajudicial obligatoria
es una institución procesal y el legislador en virtud del principio de la libre
configuración legislativa podía establecerla  mediante ley.
La Corte Constitucional en sentencia
C-160 de 1999 no dijo que la conciliación extrajudicial obligatoria en materia
laboral fuera inconstitucional sino que se limitó a poner condiciones para la
operancia de la misma que se han cumplido en forma cabal como adelante se verá.
Pasan entonces a desarrollarse de manera concreta,
cada uno de los reproches formulados a la Sentencia C-893 de 2001
Argumentos específicos que sustentan la
constitucionalidad de las normas declaradas inexequibles
Como primera medida, la decisión mayoritaria resolvió
declarar inexequibles las expresiones subrayadas de las siguientes normas,
contenidas ambas en la Ley 640 de 2001.
“Artículo 23. Conciliación extrajudicial en materia de lo
contencioso administrativo. Las conciliaciones extrajudiciales en materia
de lo contencioso administrativo sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes
del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción y ante los
conciliadores de los centros de conciliación autorizados para conciliar en esta
materia.
“(…)
“Artículo 28. Conciliación extrajudicial en materia
laboral. La conciliación
extrajudicial en derecho en materia laboral podrá ser adelantada ante
conciliadores de los centros de conciliación, ante los inspectores de
trabajo, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo,
los agentes del Ministerio Público en materia laboral y ante los notarios.
A falta de todos los anteriores en el respectivo municipio, esta conciliación
podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o promiscuos
municipales.
La razón fundamental para declararlas
inexequibles consistió en que, según la Sentencia, los artículos acusados le
conceden a los conciliadores de los centros de conciliación y a los notarios
una función permanente para la resolución de asuntos de naturaleza judicial.
La providencia en cita agrega:
“Ciertamente, cuando
el artículo 23 acusado alude a “los conciliadores de los centros de conciliación”, indudablemente se está refiriendo a un
grupo determinado de individuos que tienen como función habitual actuar como
conciliadores, toda vez que se trata de personas que por regla general deben
ser abogados en ejercicio que habiendo acreditado la capacitación en mecanismos
alternativos de solución de conflictos avalada por el Ministerio de Justicia y
del Derecho, se inscriben ante un centro de conciliación y se encuentran, por
ende, en continua disponibilidad de servir como conciliador (art. 6° de la Ley
640 de 2000)”
El fallo de la Corte acogió el argumento
de la demanda y sostuvo - equivocadamente a nuestro juicio- que las normas
acusadas consagraban en efecto una delegación permanente de la función de
administrar justicia a cargo de los particulares, sin reparar en las siguientes
circunstancias que fueron puestas de manifiesto en su oportunidad.
La referencia hecha por las normas
demandadas a los centros de conciliación, a los conciliadores o a lo notarios,
no confiere por sí misma, potestad de conciliar en casos determinados, como
tampoco concede potestad de administrar justicia de manera permanente.
En primer lugar, porque a la luz del
artículo 116 de la Constitución Política, no son los centros de conciliación
sino los conciliadores los que reciben la potestad de administrar justicia de
manera transitoria en cada caso determinado. La función de los centros se
limita, exclusivamente, a servir de base logística para el desarrollo de las
audiencias que habrán de celebrarse en materia de conciliación.
Ahora bien, el término “conciliador”, que
se encuentra incluido en las normas acusadas, se usa en ambos artículos como un
referente genérico de quien ha adquirido, para un caso particular, la potestad
de conciliar. Este es –incluso- el término utilizado por el constituyente en el
artículo 116 cuando afirma que “los particulares pueden ser investidos transitoriamente
de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores…”
La referencia hecha por la ley es, como
resulta lógico, abstracta, en la medida en que el conciliador o el notario
designado para ese menester, puede ser cualquier particular que haga las veces
de tal. Así las cosas, sólo asume el rol de conciliador el particular que
interviene en calidad de conciliador en una audiencia de conciliación. De allí
que en cada caso, el conciliador sea un particular distinto.
Contrario a lo sostenido por el fallo del
cual nos apartamos, las expresiones atacadas no concedían, en absoluto, la
función permanente de administrar justicia, pues sólo se limitaban a señalar
que las conciliaciones solicitadas por los particulares podían ser tramitadas
ante los conciliadores de los centros de conciliación, los cuales, para cada
caso particular, eran individuos escogidos de la lista manejada por los
centros.
El fallo en cuestión confunde el ejercicio
permanente de la actividad jurisdiccional con la circunstancia de que los
particulares se encontraren constantemente dispuestos a servir como
conciliadores, en los casos para los cuales fuesen seleccionados. Es entendible
que, según los mandatos de la Constitución, no pueda haber particulares que de
manera permanente administren justicia como conciliadores, pero nada impide que
los particulares, merced al entrenamiento y a la capacitación recibida en la
materia, puedan denominarse genéricamente “conciliadores” y estén dispuestos,
permanentemente, a ser convocados para las audiencias de conciliación. Es
elemento mínimo de operatividad del sistema, que la administración de justicia
cuente con un equipo de personas calificadas y permanentemente preparadas –no
necesariamente en permanente ejercicio - para atender las audiencias que sea
necesario dirigir.
Además de lo anterior, y para responder a
la argumentación de la Sentencia, es de fundamental importancia resaltar que la
condición impuesta por el artículo 116 constitucional para admitir el ejercicio
de la función jurisdiccional por parte de los particulares, es que en los casos
de conciliación se respete el derecho de las partes a habilitar al conciliador.
Las partes son, en cada caso concreto, quienes
seleccionan al particular que desempeñará el papel de conciliador, lo cual
evita considerar que su función se realiza de manera permanente. Es más, dentro
de la hipótesis de que un centro de conciliación asignara la celebración de una
audiencia a un particular que se encontrare inscrito en la lista de conciliadores,
es claro que los interesados, en ejercicio del derecho constitucional que les
asiste, podrían perfectamente rechazar dicha designación si consideran que ese
particular no es apto para conducir la audiencia.
Adicionalmente, y para recabar en la idea de que la
función ejercida por los conciliadores no es permanente sino transitoria, debe
recordarse que el ejercicio de la función del conciliador se restringe
exclusivamente al escenario de la audiencia y culmina con la concreción del
acuerdo o con el fracaso de la misma, pero jamás se extiende a hipótesis o
diligencias posteriores o anteriores.
Además de lo anterior, la Sentencia
sostiene que la asignación de funciones conciliatorias a los notarios es
inexequible porque, en primer lugar, no se establece un término para el
ejercicio de esa función.
Al respecto valga decir que la falta de
establecimiento de un término no constituye per se, vicio de
inconstitucionalidad de la norma, toda vez que de la naturaleza de la
conciliación se tiene que la función de administrar justicia, conferida por el
artículo 116 constitucional a los notarios que actúan como conciliadores,
finaliza, tal cual se dijo, cuando las partes firman el acuerdo o cuando
convienen en que no es posible llegar a él. La transitoriedad de la función
judicial, exigida por la constitución, no tiene nada que ver con el
establecimiento de un término dentro del cual puedan ejercerse funciones de
conciliador, sino con la naturaleza misma de la conciliación.
En segundo lugar, la posición mayoritaria
sostiene que el carácter oneroso de la conciliación celebrada ante notarios,
previsto expresamente en el artículo 4º de la Ley 640 de 2001, es contrario al
principio de gratuidad que caracteriza el sistema de administración de justicia
y hace que la disposición acusada sea inexequible.
Sin perjuicio de la discusión de fondo en
torno a si las conciliaciones celebradas ante notarios deben o no ser onerosas,
pues a pesar de existir un principio de gratuidad en el acceso a la
administración de justicia, es lo cierto que la ley también reconoce la
necesidad del pago de expensas, agencias en derecho y costas judiciales, la
verdad es que en este caso la sentencia procedió de manera ilegítima al derivar
la inconstitucionalidad de una norma demandada sobre la base de la supuesta
inexequibilidad de otra que no lo fue y con la cual primera no tiene relación
inescindible de conexidad.
En efecto, el artículo 4º de la Ley 640 de
2001, que sirvió de fundamento “constitucional” a la sentencia para declarar la
inexequibilidad del artículo 28, no fue objeto de reproche en la demanda, pero
tampoco lo había sido antes de la sentencia. Sin embargo, como dicho artículo
4º aceptaba la posibilidad de que los notarios cobraran por sus servicios como
conciliadores, y esta onerosidad -a juicio de la mayoría- era contraria a la
Carta, se dispuso ilegítimamente la inexequibilidad de una norma diferente, la
expresión del artículo 28, que se limitaba conceder a los notario, potestad
conciliadora.
Sin proceder a la integración de la unidad normativa,
o por lo menos sin justificarla, la providencia dedujo la inexequibilidad de
una disposición legal, de la aparente inexequibilidad de otra con la que la
primera no guarda conexidad inescindible que implicase su irremediable inexequibilidad:
una cosa es que los notarios puedan celebrar audiencias de conciliación y otra,
muy distinta, es que puedan cobrar por hacerlo.
Es evidente que el estudio realizado en la
providencia de la cual nos apartamos, vinculado con la gratuidad del acceso a
la administración de justicia, tuvo que ver principalmente con la
inexequibilidad del artículo 4º de la Ley 640 (que además no fue declarada),
mas no con la del artículo 28, que sí fue objeto de reproche por vía de acción
de inconstitucionalidad.
a. Inconstitucionalidad de los
artículos 35 y 39 de la Ley 640 de 2001.
La Sentencia C-893/01 también declaró
inexequibles los apartes subrayados de las siguientes normas:
“CAPITULO X
“Requisito de procedibilidad
“Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la
conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad
para acudir ante las jurisdicciones civil, contencioso administrativa, laboral
y de familia, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una
de estas áreas.
“Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo
conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el
artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de
conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el
trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.
“El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando
se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando
vencido el término previsto en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la
audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se
podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la
solicitud de conciliación.
“Con todo, podrá acudirse directamente a la jurisdicción
cuando bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la
presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar
de habitación y el lugar de trabajo del demandado, o que este se encuentra
ausente y no se conoce su paradero.
“Cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar
el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a
la jurisdicción. De lo contrario, tendrá que intentarse la conciliación
extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad, de conformidad con
lo previsto en la presente ley.
“Parágrafo. Cuando la conciliación extrajudicial en derecho
sea requisito de procedibilidad y se instaure la demanda judicial, sin
perjuicio de lo previsto en los artículos 22 y 29 de esta ley el juez impondrá
multa a la parte que no haya justificado su inasistencia a la audiencia. Esta
multa se impondrá hasta por valor de dos (2) salarios mínimos legales mensuales
vigentes en favor del Consejo Superior de la Judicatura.
“Artículo 39. Requisito de
procedibilidad en asuntos laborales.
Si la materia de que se trate es conciliable, la conciliación extrajudicial en
derecho deberá intentarse antes de acudir a la jurisdicción laboral en los
asuntos que se tramiten por el procedimiento ordinario.
“La conciliación extrajudicial en derecho como requisito de
procedibilidad suplirá la vía gubernativa cuando la ley la exija.”
El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 establecía, en
lo demandado, que en asuntos susceptibles de ser conciliados, en materia civil,
contencioso administrativa, laboral y de familia, debía haberse intentado el
arreglo conciliatorio para que la demanda judicial fuera admisible.
El artículo 39 demandado repetía, con énfasis en lo
laboral, lo previsto en el 35, por lo que respecto de esa norma, eran
aplicables los argumentos defendidos por la minoría.
La razón principal que llevó a la Corte a declarar
inexequibles las normas señaladas fue que, “dada la naturaleza voluntaria de
los mecanismos alternativos de solución de conflictos en general, y de la
conciliación laboral, en particular, el legislador no podía establecerla como
un requisito obligatorio de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción
laboral, además porque al hacerlo desconoce el derecho de los particulares de
acceder libremente a la administración de justicia para solicitar la tutela
judicial efectiva de sus derechos.”
La Sentencia en cuestión advierte además
que “la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de acceder
a la administración de justicia” y que la misma disposición “quebranta
abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la
Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los
trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles,
la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación
como requisito previo a la presentación de la demanda”.
Los suscritos magistrados consideramos,
contrario a lo sostenido por la mayoría, que la posibilidad de acudir a la
jurisdicción se sometía a una condición plenamente válida, a la luz de la
Carta, que consistía en haber intentado la opción de un arreglo conciliatorio.
Las disposiciones demandadas en manera alguna obstruían el principio de acceso
a la administración de justicia (art. 229 C.P.), sino que buscaban su
racionalización, evitando que por congestionarse, se pusiera en entredicho el buen
funcionamiento de los despachos judiciales.
En lo que se refiere a la conciliación
como requisito de procedibilidad de la acción laboral, la norma tampoco
quebrantaba el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la
Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta las facultades de
los trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y
discutibles.  Creemos que la facultad de disposición sobre éste tipo de
derechos permanecía incólume a la luz de la disposición declarada inexequible,
no obstante se exigiera al particular acudir a la conciliación como requisito
previo a la presentación de la demanda, pues como  reiteradamente se ha dicho,
lo que resultaba obligatorio, al tenor de las disposiciones acusadas, no era llegar
a un acuerdo efectivo entre trabajadores y empleadores, sino intentar llegar al
acuerdo. Adicionalmente, según se desprende del texto del artículo 8º de la Ley
640 de 2001, una de las obligaciones de los conciliadores es la de “velar por
que no se menoscaben los derechos ciertos e indiscutibles, así como los
derechos mínimos e intransigibles". De la misma manera, es claro que,
según el artículo 19 de la Ley 640 de 2001, “sólo son conciliables las materias
susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación, lo cual excluye, por
supuesto, los derechos ciertos e indiscutibles.”.
Concretamente, los magistrados que
suscribimos el presente salvamento de voto consideramos que los argumentos
citados en la Sentencia confunden dos fenómenos jurídicos que deben ser
claramente diferenciados.
Tal como se ha dicho, la conciliación es
“un mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas
gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un
tercero neutral y calificado, denominado conciliador.” (Art. 64 Ley 446 de
1998). De acuerdo con esta definición legal, la conciliación es un mecanismo,
un procedimiento constituido por una serie ordenada de pasos que persigue
solucionar una diferencia jurídica.
No obstante, según las voces del
Diccionario Real de la Lengua Española, la conciliación no sólo es la acción de
conciliar sino también el efecto. Es, en tal sentido, “componer y ajustar los
ánimos de los que estaban opuestos entre sí.”.
Por manera que el término admite dos
acepciones: una jurídico procesal, que lo clasifica como un mecanismo
extrajudicial o trámite procedimental judicial que persigue un fin específico;
y otra jurídico sustancial que se refiere al acuerdo en sí, a la resolución del
conflicto que pretendía componerse.
De allí que en el argot jurídico se hable
indistintamente, cuando la distinción no se exige, de conciliación como trámite
y de conciliación como acuerdo. Es decir, que se confundan el procedimiento y
el convenio.
La Sentencia C-893/01 incurre claramente
en este equívoco al analizar los cargos formulados contra los artículo 35 y 39,
porque supone que la obligatoriedad del trámite es sinónimo de obligatoriedad
del acuerdo.
En efecto, si a la base de la conciliación
se encuentra la libertad de disposición de los derechos debatidos, sería
ilegítimo –o cuando menos incongruente- que el Estado procediera en contra de
dicha libertad, obligando al particular a ceder derechos que éste no está
dispuesto a entregar. Por ello, el acuerdo no es -y no podría ser- obligatorio.
Cosa distinta ocurre con la conciliación
como procedimiento, pues ésta sí puede serlo. En efecto, por el sólo hecho de
acudir a ella, el particular no cede ninguno de sus derechos disponibles.
Conforme al ejercicio de su libertad dispositiva, aún sometiéndose al trámite
conciliatorio, el individuo conserva el derecho de oponerse al acuerdo
propuesto y, consecuentemente, mantiene la opción de recurrir al órgano
jurisdiccional del Estado para que un juez desate el conflicto. Inclusive, las
partes pueden asistir a la audiencia de conciliación para manifestar que no
tienen ánimo conciliatorio, y con ello estarían cumpliendo con el deber que les
imponían las normas declaradas inexequibles. Lo que perseguía el legislador al
imponer dicho trámite, era agotar todas las posibilidades de arreglo temprano
del conflicto reduciendo al máximo la intervención judicial, cuando ésta no
fuera indispensable.
En este sentido, puede decirse con certeza
que no existía en la ley demandada, norma alguna que obligara a los
particulares a disponer de sus derechos sustanciales por fuera de su propia
voluntad.
Adicionalmente, debe decirse que no hay en
la Carta Fundamental disposición que impida al legislador, convertir la
conciliación -en su procedimental acepción- en etapa obligatoria y previa, e
incorporarlo, como efectivamente intentó hacerlo la Ley 640, al proceso
judicial. Entiéndase que lo que debe protegerse es el derecho que le asiste a
los particulares de ceder sus derechos sustanciales, pero esto no incluye el
cumplimiento de los deberes relacionados con el acceso a la administración de
justicia.
En resumen, cuando la ley hablaba de la conciliación
extrajudicial obligatoria como requisito de procedibilidad de la acción
laboral, debió entenderse el término en su sentido instrumental, procedimental
y mediático, como un trámite obligatorio que es necesario agotar antes de
acudir a la jurisdicción, más no en su acepción sustantiva, vinculada al
arreglo, según la cual, es obligatorio llegar al acuerdo para acudir a la vía
jurisdiccional, lo cual sería verdaderamente contradictorio.
A lo anterior se suma lo dicho con anterioridad en
este salvamento, relacionado con el hecho de que la conciliación, como
requisito de procedibilidad, constituye en sí misma un mecanismo de acceso a la
administración de justicia. De allí que no pueda decirse –como lo hizo la
Sentencia- que su institucionalización sea un obstáculo para dicho acceso, pues
es visto que el acuerdo al que llegan las partes respecto del conflicto
planteado tiene todos los visos de una sentencia judicial, por lo que, antes
que impedir, lo que la conciliación pretendía era facilitar la solución del
conflicto.
Por esto resulta cuando menos sorprendente la
contradicción en que incurre la providencia citada, al admitir en el numeral
sexto de las consideraciones generales que la conciliación es un mecanismo de
acceso a la administración de justicia, y luego reconocer que aquél mecanismo
constituye un obstáculo para dicho acceso. Esta diferencia de criterios solo es
entendible si se repara en el hecho de que en el fallo correspondiente se
incluyeron importantes secciones argumentativas de la ponencia original que
sustentaban la posición contraria.
Finalmente, debe hacerse referencia al hecho de que en
la parte resolutiva de la Sentencia C-893 de 2001 se declararon inexequibles
tanto la expresión “requisito de procedibilidad” como la expresión “laboral”
contenidas en el artículo 35 de la Ley 640, sin vincular dichas expresiones
entre sí, lo cual podría conducir a que se interpretara que la expresión,
“requisito de procedibilidad” comprende también a la conciliación civil,
contencioso administrativa y de familia, pues es predicado común de todas
éstas.
Sin embargo, entendemos que esta parte resolutiva hay
que entenderla de acuerdo con la parte motiva, que vincula el requisito de
procedibilidad, únicamente en materia laboral.
b. Inconstitucionalidad del artículo 30 de la Ley 640
de 2001
Con similares argumentos a los expuestos
previamente, la Sentencia C-893 de 2001 declaró la inexequibilidad total del
artículo 30 de la Ley 640 de 2001.
El texto de la norma era el siguiente:
“Artículo 30. Del mecanismo
conciliatorio especial para resolver controversias laborales. Cuando una convención colectiva de trabajo o un laudo
arbitral beneficie a más de trescientos (300) trabajadores, deberá incorporarse
en ellos un mecanismo para escoger uno o varios conciliadores a los cuales se
podrá acudir para resolver los conflictos de los trabajadores beneficiarios, de
acuerdo con las normas legales que rigen la conciliación. Los costos del
servicio serán compartidos entre la empresa, el sindicato y el trabajador. A
cada uno de estos dos últimos no se le podrá asignar en caso alguno porcentaje
superior al diez por ciento (10%) de ese valor.
“De no insertarse este mecanismo, se entiende incorporado en
ellos el modelo oficial que expida el Gobierno Nacional, siguiendo los mismos
criterios.
Quienes salvamos el voto coincidimos, como antes se
dijo, en la declaración de inexequibilidad del inciso final, de acuerdo con las
razones expuestas en la Sentencia.
No obstante, manifestamos nuestra
oposición a la declaratoria de inexequibilidad del primer inciso de la norma
porque, a nuestro juicio, la disposición acusada no constituye infracción a las
normas constitucionales, particularmente al artículo 116 de la Carta
Fundamental.
Conforme lo expuso la posición mayoritaria
en la Sentencia, no le está permitido al legislador obligar al trabajador a
implementar mecanismos de concertación y solución pacífica de conflictos, sino
apenas a promoverlos, tal como se lo indica el artículo 55 Superior. La
providencia sostiene también que la norma atenta contra el principio
constitucional que obliga al Estado a tener en cuenta la libre facultad de
disposición de los derechos inciertos y discutibles de los trabajadores (art.
53 de la C.P.).
Pues bien, los suscritos magistrados estimamos que
respecto de este artículo, son aplicables los argumentos presentados en
relación con la exequibilidad de los artículos 35 y 39 de la Ley 640.
La circunstancia de obligar a la
inserción de éste tipo de cláusulas, antes que perjudicar a los trabajadores,
beneficia los intereses comprometidos, incluyendo los de los empleadores,
porque promueve la concertación y la solución pacífica de los conflictos,
derivada del artículo 55 de la Carta, que, a la letra, establece:
“ARTICULO 55. Se
garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones
laborales, con las excepciones que señale la ley.
“Es deber del
Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de
los conflictos colectivos de trabajo”.
La obligación consignada en la norma no constituía
trasgresión de las normas constitucionales y, antes bien, promocionaba la
aplicación del artículo 553 de la Carta que obliga al Estado a tener en cuenta
la facultad de disposición de los derechos inciertos y discutibles de los
trabajadores.
Esta es la razón por la cual, los magistrados que
disentimos del fallo consideramos que la norma debió haberse conservado. El
mecanismo de la conciliación como herramienta de solución de conflictos, no
veía desdibujada su naturaleza ni cedía, a favor de los particulares y de
manera permanente, la facultad de administrar justicia, visto que a pesar de
que los trabajadores y el empleador estaban obligados a incluir una cláusula de
composición en la convención colectiva, los mismos podían optar por la solución
directa del conflicto, sin intermediarios, o por convocar la conciliación según
el mecanismo de escogencia previsto en el laudo o en la convención colectiva, o
hacerlo a través de otra vía.
Y ello es así, porque el carácter facultativo de la
conciliación sólo se entiende por oposición a la potestad que tienen las partes
de resolver el conflicto por otros medios de composición como la negociación y
de la transacción, o a la facultad que asiste a las mismas para escoger un
mecanismo distinto para el nombramiento de conciliadores, si existe común
acuerdo sobre su escogencia. La norma sólo pretendía obligarlos a presentar una
fórmula de arreglo, más no a acogerse a ella. Ello comprueba aún más que la
conciliación prevista en el artículo 30 de la Ley 640 no debió ser entendida
como una imposición de arreglo, sino como una medida tendiente a precaver, por
una sola vez, la formulación del litigio con las consecuencias desfavorables
ínsitas al procedimiento jurisdiccional.
3. Precedente jurisprudencial, desconocido por la
Sentencia C-893/01
Con la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia
C-893 de 2001, se pone en entredicho además el principio de la seguridad
jurídica en materia constitucional, visto que la institución de la conciliación
laboral como requisito de procedibilidad había sido considerada como ajustada a
la Constitución Política en Sentencia C-160 de 1999, decisión a la cual se
atuvo el legislador para expedir la Ley 640 de 2001.
En aquella oportunidad, la Corte
Constitucional estableció, como punto de partida, que la conciliación laboral
como requisito de procedibilidad de la acción judicial estaba acorde con las
disposiciones constitucionales que consagran el libre acceso a la
administración de justicia. En efecto, la Corte dijo que jurídicamente “No
habría ningún problema en admitir la posibilidad de establecer la conciliación
prejudicial en materia laboral, como requisito de procedibilidad, con miras a
realizar los fines constitucionales antes mencionados,” aunque advirtió que
ello era posible si se cumplían ciertas condiciones.
No obstante reconocer la legitimidad de
dicha institución, la Corte reconoció que en las circunstancias históricas
reinantes a la fecha de expedición de la Ley 446 de 1998, el Estado no se
encontraba en condiciones de garantizar el correcto funcionamiento de este
mecanismo alterno, pues el que había sido instaurado no cumplía con los
requisitos mínimos que aseguraran el cumplimiento de sus fines, lo cual
constituía, sin más, un obstáculo importante para la presentación de la demanda
ante los jueces.
En esas condiciones, la Corporación
declaró inexequibles los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998. El
artículo 68 declarado inexequible consagraba la conciliación como requisito de
procedibilidad de la acción laboral en los siguientes términos:
“Artículo 68.
Requisito de procedibilidad. La conciliación es requisito de procedibilidad
para acudir ante la jurisdicción en asuntos laborales, de acuerdo con lo
establecido en la presente ley.”
Las demás normas retiradas del
ordenamiento jurídico desarrollaban aspectos derivados de la conciliación como
requisito de procedibilidad, por lo que, desapareciendo la norma principal,
desaparecieron las dependientes.
La Corporación consideró que para sostener
la exequibilidad de la conciliación como requisito de procedibilidad, era
necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos:
“I)
que se cuente con los medios materiales y personales suficientes para atender
las peticiones de conciliación que se presentan por quienes están interesados
en poner fin a un conflicto laboral; II) que se especifique concretamente
cuáles son los conflictos susceptibles de ser conciliados, y cuáles por
exclusión naturalmente no admiten el trámite de la conciliación; III) que se
defina, tratándose de conflictos que involucran a la Nación o a entidades
públicas descentralizadas o instituciones o entidades de derecho social sí,
además, del agotamiento de la via gubernativa se requiere agotar la
conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a dicho
agotamiento; IV) que se establezca que la petición de conciliación, interrumpe
la prescripción de la acción; V) que se determine un tiempo preciso durante el
cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las partes tienen
libertad para acceder a la jurisdicción laboral.”
La Corte profundizó en este asunto en
términos que, por ser de vital importancia para esta argumentación, deben ser
transcritos in extenso:
“Las
referidas condiciones, a juicio de la Corte, constituyen las bases mínimas que
permiten asegurar, no sólo las finalidades constitucionales que se persiguen
con la conciliación laboral prejudicial, instituida como un requisito de
procedibilidad necesario para dar paso al proceso judicial, sino el fácil y
rápido acceso a la justicia.  Dicho acceso no puede quedar supeditado a la
exigencia de requisitos exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos
en la respectiva regulación normativa, ni ser obstaculizado en razón de
omisiones del legislador, que igualmente conduzcan a que la normación se torne
irrazonable y desproporcionada.
“Estima
la Corte que la norma bajo examen no supera las exigencias antes mencionadas,
como se verá a continuación:
“En
el proceso quedó establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no
cuenta con los medios físicos y personales para atender en forma pronta,
oportuna, eficaz y eficiente las funciones que en materia de conciliación le
han sido asignadas a los inspectores del trabajo.
“Del
informe rendido por el titular de dicho Ministerio, a petición de la Corte, se
deduce que aún no se ha reestructurado su planta de personal, con el fin de
atender oportunamente las solicitudes de conciliación, pese a que la obligación
de realizar dicha reestructuración ya se había establecido en el artículo 46 de
la ley 23 de 1991.
“Es
más, los inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir  sólo pueden
dedicar una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es
un hecho fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente
atienden estas diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica
únicamente pueden despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe
gran congestión en el trámite de las solicitudes de conciliación en las
inspecciones y los interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que
esperar varias horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m.,
simplemente para poder presentarlas y para que se les expida la boleta de
citación. Como si fuera poco las citaciones para audiencia se están programando
para 2 o 3 meses después.
“Según
las pruebas que obran en el expediente, tampoco el funcionamiento de los
centros de conciliación han contribuido a la realización oportuna de las
conciliaciones, por varias razones:
“Los
que funcionan en las universidades sólo laboran durante 8 a 10 meses
aproximadamente en el año, y su actividad se reduce básicamente a las capitales
de departamento donde están concentradas las Facultades de Derecho.
“Los
demás centros, autorizados por la ley para conciliar, son escasos y no cuentan
con la cobertura, el sistema logístico y operativo para satisfacer las
peticiones de conciliación laboral en todo el territorio nacional.
“En
cuanto al señalamiento de los asuntos susceptibles de conciliación, ni la norma
acusada ni ninguna otra de la ley 446/98 han determinado claramente los
conflictos laborales susceptibles de conciliación, en la medida en que se
establece la regla general de la conciliación de todos ellos, sin determinar
los casos que deben ser excluidos. Es así como existe la duda, en el sentido de
si la conciliación opera en relación con los procesos ejecutivos y de fuero
sindical o si dichos asuntos se encuentran excluidos de la misma.
“A
juicio de la Corte, la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque
en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza
en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo
cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título
ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador
configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni
negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política.
“Tampoco
la conciliación opera para los asuntos de fuero sindical, en cuanto a la
garantía que tienen los trabajadores aforados para no ser despedidos o
desmejorados en sus condiciones de trabajo o trasladados a otro establecimiento
de la empresa, porque el derecho al fuero sindical, reconocido por la propia Constitución
(art. 39) se vincula íntimamente con el derecho fundamental de asociación
sindical, siendo por consiguiente, un aspecto nuclear de éste. De modo que, en
principio, no parece procedente que se pueda negociar o renunciar un derecho
que es esencial para la vigencia efectiva del derecho fundamental de
asociación; es mas en este evento, por aparecer involucrado este derecho el
asunto trasciende al simple interés personal del trabajador, de naturaleza
económica, para internarse en el ámbito de una cuestión vinculada a la vigencia
y realización efectiva de un derecho fundamental, el cual no es susceptible de
negociación.
“Ni
en la norma acusada ni en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el
problema consistente en saber si el agotamiento de la vía gubernativa y la
conciliación prejudicial son mecanismos de respuesta a la solución de los
conflictos laborales que operan independientemente, o si ellos se excluyen, es
decir, si el trámite de la vía gubernativa sustituye la conciliación o si ésta
configura una excepción a la necesidad de acudir a dicha vía.
“No
se prevé en la normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o
no el término para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si
interrumpe ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito
al empleador que prevé la ley sustancial (art. 489 C.S.T.) para interrumpir la
prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de que
no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una cuestión
esencial en la institución de la conciliación que corresponde al legislador.
“-
La indeterminación normativa sobre las materias antes mencionadas ha conducido
a que no exista certeza para los operadores jurídicos en cuanto a los asuntos
que están excluidos de la conciliación prejudicial, la compatibilidad o
incompatibilidad entre vía gubernativa y conciliación, la interrupción o no de
la prescripción por la presentación de la petición de conciliación, todo lo
cual da lugar a la aplicación de criterios disimiles que hacen en extremo
difícil la labor de los conciliadores y que inciden en la garantía del acceso a
la justicia.
“-
El acceso efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas
inciertas acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la
conciliación como requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio
discrecional de los conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan
justicia sujetas a la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán
efectivos como lo manda el art. 2 de la Constitución.
“Por
último, no contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial
dentro del cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la
misma, razón por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en
suspenso, en la incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores
y a las maniobras dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo
amistoso del conflicto por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el
establecimiento de dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial
no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la
justicia, que igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.
“Por
las razones anteriores, la norma del art. 68 será declarada
inexequible”(Sentencia C-160 de 199) (Subrayas por fuera del original)
Las consideraciones anteriores conducen
indefectiblemente a sostener que la conciliación extrajudicial laboral
obligatoria no es, jurídicamente considerada, una institución extraña al
ordenamiento constitucional y que por tanto, la Sentencia C-893 de 2001 se
pronunció en contravía de dicha jurisprudencia.
Adicionalmente,
la Sentencia C-893 de 2001 sostuvo que “no obstante la plausible intención con
la cual fueron adoptadas las disposiciones cuya inexequibilidad  se declara en
esta providencia, los notorios defectos estructurales que se advierten en la
Ley 640 de 2000 en el diseño de la conciliación para asuntos laborales hacen
pensar que aún subsisten las causas que llevaron a la Corte en la Sentencia
C-160 de 1999 a retirar del ordenamiento legal las normas de la Ley 446 de
1998, que establecían la conciliación como requisito de procedibilidad.”
Y además dijo: “En este pronunciamiento la Corte no
pretende desconocer la necesidad planteada en la sentencia de marras en el
sentido de que  existan unas condiciones materiales mínimas para la
implementación de la conciliación como mecanismo alternativo de solución de
conflictos,  siempre y cuando en el diseño de esta herramienta el legislador
además tenga presente las características constitucionales que le atribuye el
artículo 116 de la Carta Política, cuyo sentido y alcance han sido analizados extensamente
en esta providencia.”
Quienes salvamos el voto consideramos que,
si bien la Sentencia C-893/01 no consideró necesario abordar el estudio de las
condiciones mínimas materiales para la implementación de la conciliación
laboral como requisito de procedibilidad, este análisis se imponía como
necesario, ya que fue uno de los condicionamientos impuestos por la Corte en la
Sentencia C-160 de 1999.
En efecto, como en la sentencia pasada la
Corte consideró que la inexequibilidad de la figura conciliatoria no se
derivaba de su naturaleza jurídica sino de ciertas deficiencias conceptuales y
materiales en su estructura, bastaba con verificar el cumplimiento de las
mismas por parte de la nueva normatividad, para darle vía libre a la
institución.
La ponencia original incluía el estudio
que a continuación se relaciona.
La Sentencia C-160 de 1999 determinó que la
exequibilidad de la conciliación extrajudicial laboral dependía del
cumplimiento de ciertas exigencias. Pues bien, a juicio de quienes salvamos el
voto, la Ley 640 de 2001 llenó satisfactoriamente los vacíos alertados por la
Sentencia C-160 y, en consecuencia, la reciente normatividad cumplía con los
requisitos que la hacían acorde con la Constitución Política.
* Especificación concreta de
los conflictos susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión
naturalmente no admiten el trámite de la conciliación;
La Ley 640, en su artículo 19, establece
cuáles son las materias susceptibles de conciliación, a saber: “[s]e podrán conciliar todas las materias
que sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación...”
Del mismo modo, la Ley 640 aclara en su
artículo 39 que la conciliación extrajudicial laboral opera para los asuntos
que se tramiten mediante procedimiento ordinario, descartando con ello todos
los demás, incluidos el proceso ejecutivo y el de fuero sindical, asunto que
preocupó especialmente a la Corte en la citada Sentencia C-160/99 y que, con la
expedición de esta norma, ha quedado claro.
* Que se
defina, tratándose de conflictos que involucran a la Nación o a entidades
públicas descentralizadas o instituciones o entidades de derecho social si,
además, del agotamiento de la vía gubernativa se requiere agotar la
conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a dicho
agotamiento;
El inciso segundo del mismo artículo 39
recogía la apreciación contenida en la Sentencia C-160/99 al determinar con
claridad que “[l]a
conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad suplirá
la vía gubernativa cuando la ley la exija”, por lo que éste requisito también
se entendía cumplido.
La disposición en comento se expidió
entonces en expreso cumplimiento de las apreciaciones consignadas en la
Sentencia C-160/99, por lo que no se entiende que en la Sentencia de la cual
nos apartamos, se haya dicho que esta decisión “no se encuentra acorde con el
espíritu general de la conciliación”.
*
Establecimiento de que la petición de conciliación interrumpe la prescripción
de la acción;
En relación con este reparo, hecho en la
Sentencia C-160 de 1999, la Ley 640 de 2001 en su artículo 21 dispuso
expresamente:
“Artículo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la
solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende
el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el
acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en
los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las
constancias a que se refiere el artículo 2° de la presente ley o hasta que se
venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo
que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será
improrrogable.
De lo anterior se entiende que el
legislador cumplió con el requisito que, en esta materia, le impuso el fallo de
la Corte.
*
Determinación de un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la
conciliación expirado el cual, las partes tienen libertad para acceder a la
jurisdicción laboral.
En relación con esta exigencia, debe
anotarse que los artículos 20 y 35 de la Ley 640 de 2001 establecen en 3 meses
el tiempo máximo durante el cual podrá intentarse la conciliación, tiempo
después del cual se entenderá cumplido el requisito y se permite acudir a la
vía jurisdiccional. Con ello se cumple el citado requisito, impuesto por la
Corte en la Sentencia C-160/99. El texto pertinente de los artículos
mencionados es el siguiente:
“Artículo 20.
Audiencia de conciliación extrajudicial en derecho. Si de conformidad con la
ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en
derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá
que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la
solicitud. Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.”
“Artículo 35.
Requisito de procedibilidad….
“(…)
“El requisito de
procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de
conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto
en el inciso 1° del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado
por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir directamente a la
jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación.
“Con todo, podrá
acudirse directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad del juramento,
que se entenderá prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que
se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del
demandado, o que este se encuentra ausente y no se conoce su paradero.
“Cuando en el
proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de
medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción. De lo
contrario, tendrá que intentarse la conciliación extrajudicial en derecho como
requisito de procedibilidad, de conformidad con lo previsto en la presente ley”
* Necesidad de
los medios materiales y personales suficientes para atender las peticiones de
conciliación que se presentan por quienes están interesados en poner fin a un
conflicto laboral;
A partir de la expedición de la Ley 446
de 1998, y con fundamento en la decisión de la Corte Constitucional (Sentencia
C-160 de 1999), el Estado Colombiano ha venido dictando numerosas disposiciones
tendentes a consolidar un sistema efectivo de solución alterna de conflictos.
Las normas que a continuación se comentan, muestran un panorama renovado en la
materia, que daba pie para considerar la exequibilidad de la norma demandada,
en cumplimiento del último de los requisitos impuestos por la Corte.
1) El Decreto 1818 de 1998, “por medio
del cual se expide el Estatuto de los mecanismos alternativos  de solución de
conflictos”, constituye el primer intento de compilar las normas aplicables a
la conciliación, al arbitraje, a la amigable composición y a la conciliación en
equidad, vigentes hasta la Ley 446 de 1998.
2) Por el Decreto 1128 de 1999, el
Presidente de la República procedió a efectuar la reestructuración del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, concediéndole en el artículo 19 a las
Direcciones Territoriales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la
función de “participar en el proceso de conciliación administrativa laboral en
los conflictos individuales y colectivos de trabajo.”(num. 7). A su vez, en el
artículo 17, el Decreto le confirió a la Unidad Especial de Inspección,
Vigilancia y Control del Trabajo, dependencia con autonomía administrativa,
técnica y financiera, la función de “coordinar y vigilar la asistencia de los
trabajadores que así lo requieran, en los casos de conflictos individuales”.
3) Por medio del Decreto 1169 de 1999, el
Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas
por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998, procedió a reestructurar el
Ministerio de Justicia y del Derecho. Con fundamento en esta disposición, el
Gobierno confirió a la Dirección de Acceso a la Justicia y Fomento a los Medios
Alternativos de Solución de Conflictos la función, entre otras, de “elaborar
iniciativas para promover el desarrollo de sistemas de justicia comunitaria de
carácter autocompositivo y heterocompositivo, y en general, de mecanismos
alternativos de solución de conflictos.”.
En el mismo sentido, la Dirección tenía el encargo de “diseñar programas de fortalecimiento,
promoción, divulgación y seguimiento y control de la jurisdicción de paz, la
conciliación, el arbitraje y otros instrumentos de solución extrajudicial de
conflictos” y “organizar, promover y evaluar los programas, procedimientos y centros
de conciliación, arbitramento y amigable composición”.
4) Mediante Decreto 1890 de 1999, el
Gobierno procedió a dictar nuevas disposiciones en torno a la reorganización
del Ministerio de Justicia, gracias a lo cual complementó en puntos específicos
las funciones de la Dirección de Acceso a la Justicia y Fomento a los Medios
Alternativos de Solución de Conflictos, así: se le concedió a la Dirección la
facultad de autorizar, de acuerdo con lo previsto en la ley, la creación y
constitución de los centros de conciliación y arbitraje, así como las tarifas
por los servicios que prestan los mismos (num. 9º art. 14)
Finalmente, el Gobierno Nacional
reconoció la necesidad de reestructurar la organización interna del Ministerio
de Justicia y del Derecho con el fin de crear las condiciones necesarias para
que esta institución enfrentara definitivamente la función de promover la
solución alternativa de los conflictos jurídicos. En desarrollo de esta nueva
perspectiva, el Gobierno, con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de
la Constitución, dictó el Decreto 2618 de 2000. La norma fue expedida con el
propósito de “de cumplir eficientemente con la labor de acceso a los mecanismos
alternos de solución de conflictos y la reglamentación, creación y vigilancia
de los centros de conciliación”. Para su expedición, el decreto tuvo en cuenta
que “el Ministerio de Justicia y del Derecho, requiere una mayor e inmediata
atención a las futuras demandas del servicio y por ello se identifica la
necesidad de particularizar en la atención del servicio que debe prestar el
Ministerio con relación a los Centros de Conciliación y Arbitraje”.
El Ministerio dividió sus funciones entre
las asignadas a la Dirección de Acceso a la Justicia y Fomento a los Medios
Alternativos de Solución de Conflictos y las asignadas a la Dirección de
Centros de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición.
Estas dos dependencias se repartieron las
funciones en materia de mecanismos alternos de solución de conflicto, entre las
cuales vale la pena destacar las siguientes:
”Artículo 2°. Funciones de la la
Dirección de Acceso a la Justicia y Fomento a los Medios Alternativos de
Solución de Conflictos
1. Preparar propuestas de políticas
de Justicia no Formal en coordinación con los planes y programas de Justicia
Formal y con observancia de las políticas integrales de Estado en materia de
Justicia.
2. Elaborar iniciativas para promover
el desarrollo de sistemas de justicia comunitaria de carácter autocompositivo
y heterocompositivo, y en general, de mecanismos alternativos de solución de
conflictos.
(…)
4. Diseñar estrategias para fomentar
la creación, apoyar el funcionamiento, promocionar el servicio y hacer la
evaluación y el seguimiento de la jurisdicción de paz, la conciliación en
equidad y los demás mecanismos de solución extrajudicial de conflictos.
5. Diseñar los programas de
capacitación a los encargados de la aplicación en medios alternativos de
solución de conflictos y definir estrategias para que estos tengan la cobertura
y la calidad requerida.
6. Diseñar y ejecutar, en
coordinación con las entidades y organizaciones que desarrollan actividades
afines, los programas de promoción, divulgación y capacitación a la comunidad,
preparándola para aprovechar integralmente los mecanismos alternativos de
solución de conflictos.
(…)
9. Controlar y evaluar el
cumplimiento de los objetivos, planes y programas de promoción a los mecanismos
para la solución de conflictos.
”Art. 3º Dirección de Centros de
Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición. Son funciones de la Dirección
de Centros de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición, las siguientes:
1. Preparar propuestas de políticas
de conciliación, arbitraje y amigable composición, en coordinación con los
planes y programas de los otros medios alternativos de solución de conflictos,
de la justicia formal y con observancia de las políticas integrales de Estado
en materia de justicia.
2. Establecer las normas y
metodologías para la creación, puesta en funcionamiento y sostenibilidad de los
centros de conciliación, arbitraje y amigable composición.
3. Diseñar estrategias para fomentar
la creación de centros de conciliación, arbitraje y amigable composición.
4. Expedir la autorización para la
creación y puesta en funcionamiento de los centros de conciliación, arbitraje y
amigable composición.
5. Proponer programas y estrategias
de capacitación en materia de conciliación, dar aval previo a las
organizaciones que lo soliciten y hacer seguimiento a la actualización teórica
y práctica de los conciliadores.
6. Aprobar los reglamentos que
presenten los centros de conciliación y arbitraje de conformidad con los
parámetros señalados por el Gobierno Nacional.
7. Procesar la información recibida
de los centros de conciliación y arbitraje en los meses de enero y junio, o
cuando la dirección se lo solicite, y llevar las estadísticas correspondientes.
(…)
10. Apoyar y asistir a los centros de
conciliación establecidos en el país en su organización, administración,
cumplimiento y aplicación de las normas y procedimientos adoptados.
11. Designar los centros de arbitraje
que deben conocer de las controversias contractuales previo rechazo del centro
de conciliación designado por las partes.
12. Hacer control y seguimiento al
funcionamiento y servicio de los centros de conciliación, arbitraje y amigable
composición y determinar y aplicar los incentivos y sanciones de acuerdo con el
cumplimiento de los indicadores de gestión previamente establecidos.
13. Practicar visitas de inspección a
los centros de conciliación, con el fin de adoptar oportunamente, según lo
aconsejen las circunstancias particulares del caso, medidas en defensa de los
intereses de los usuarios del servicio.
(…)
15. Las demás funciones que le sean
asignadas conforme a su naturaleza.”
5) La Ley 497 de 1999 creó la llamada
jurisdicción de paz. Esta jurisdicción, diseñada para lograr la solución
integral y pacífica de los conflictos comunitarios o particulares, concedió a
los jueces de paz la competencia para conocer “de los conflictos que las
personas o la comunidad, en forma voluntaria y de común acuerdo, sometan a su
conocimiento, que versen sobre asuntos susceptibles de transacción,
conciliación o desistimiento y que no sean sujetos a solemnidades de acuerdo
con la ley, en cuantía no superior a los cien (100) salarios mínimos legales
mensuales vigentes”. (Art. 9º). Los asuntos sometidos al conocimiento de los
jueces de paz deben agotar un procedimiento compuesto por dos etapas: una de
conciliación y otra de sentencia o resolutiva (art. 22).  La necesidad de
agotar la primera de las etapas del juicio garantiza que, a lo sumo, en los
asuntos puestos a consideración de los jueces de paz, se acudirá a este
mecanismo como solución alterna de justicia, lo cual constituye un factor de
expansión en el uso del mismo.
6) Por disposición del Decreto 1477 de
2000 se creó en Colombia el Plan Nacional de Casas de Justicia, que tiene por
objeto “facilitar a la comunidad el acceso a la justicia, prioritariamente en
las zonas marginales, en las cabeceras municipales y en centros poblados de los
corregimientos de más 2.500 habitantes” (art. 1º). Los objetivos de las Casas
de Justicia son, entre otros, el de crear espacios para ampliar la cobertura de
la administración de justicia, involucrar a la comunidad en la resolución
formal y no formal de los conflictos e implementar metodologías para el uso y
la difusión de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 4º del mencionado decreto, las casas de justicia ofrecen los
servicios de mecanismos alternativos de solución de conflictos, incluida la
conciliación, ya que los centros de conciliación tienen participación activa en
aquellas (art. 5º ibídem). El Ministerio de Justicia y del Derecho tiene además
la función especial de promover la participación de los conciliadores en
equidad y de los jueces de paz en estas casas (art. 7º-4 ibídem)
7) Finalmente, al modificar el Decreto 196
de 1971 en su artículo 30, la Ley 583 de 2000 dispuso que los consultorios
jurídicos de las facultades de derecho podrán disponer que sus estudiantes
litiguen en causa ajena, actuando como abogados de pobres “4. En los procesos laborales,
en que la cuantía de la pretensión no exceda de 20 salarios mínimos legales
mensuales vigentes y en las diligencias administrativas de conciliación en
materia laboral”. Esta posibilidad de litigio en materia laboral, con un mínimo
que determina la cuantía, incluye por supuesto la posibilidad de representar al
cliente del consultorio en las audiencias de conciliación que podrán realizarse
para solucionar su conflicto particular.
8) Lo anterior, claro está, sin contar con
las innovaciones introducidas por la propia Ley 640 de 2001, en materia de
conciliación extrajudicial. En la ponencia para primer debate ante la Cámara de
Representantes, los ponentes, h. Representante Germán Navas Talero y Hernán
Andrade Serrano hacen expresa mención de la Sentencia C-160 de 1999 en donde la
Corte declaró inexequible la conciliación como requisito de procedibilidad de
la acción laboral. Consciente de las falencias del primer intento por
institucionalizar este proyecto, contenido en la Ley 446 de 1998, el que fue sometido
a debate en la Cámara tuvo en consideración los siguientes puntos:
“Dentro de los
inconvenientes planteados, merece especial mención el tema de la oferta de
conciliadores, que el proyecto busca asegurar de la mejor manera. Así, como
primera medida se amplía el rango de funcionarios públicos habilitados para
actuar como conciliadores, de forma tal que en adelante podrá tramitarse la
conciliación ante los inspectores de trabajo, los defensores de familia, los
comisarios de familia, los delegados regionales y seccionales de la defensoría
del pueblo, los agentes del Ministerio Público, los jueces civiles o promiscuos
municipales, los jueces de familia y los personeros municipales. Pero si
ello fuera poco, este rango de conciliadores se ve ampliamente fortalecido al
permitir que los notarios también puedan actuar como conciliadores, lo cual no
sólo se presenta en pro de la cantidad sino de la calidad, legitimidad y
cobertura del servicio.
Efectivamente, por disposición del
artículo 28 de la Ley 640 de 2001, en materia laboral adquirieron potestad
conciliatoria, además de los centros de conciliación y los inspectores de
trabajo, los delegados regionales y seccionales de la Defensoría del Pueblo,
los agentes del Ministerio Público en materia laboral y los notarios. A falta
de todos los anteriores en el respectivo municipio –dice la norma-, esta
conciliación podrá ser adelantada por los personeros y por los jueces civiles o
promiscuos municipales.
Adicionalmente, la ponencia extendió a los
abogados titulados la posibilidad de actuar como conciliadores. Las
consideraciones que fueron tenidas en cuenta se expresaron del siguiente modo:
“No
obstante lo anterior, mediante una comparación juiciosa entre las cifras
estadísticas sobre el número de procesos que entran a la jurisdicción y el de
conciliadores, se ha concluido que la oferta que aportan los funcionarios
públicos puede resultar insuficiente a efecto de exigir la conciliación como
requisito de procedibilidad sin causar traumatismos en el acceso a la justicia.
“En tal virtud, además de los funcionarios conciliadores, se
promoverá un giro estructural en el manejo de los conflictos a través de la
posibilidad de que los abogados en ejercicio puedan actuar como mecanismos
alternativos de solución de conflictos, que los habilite para el ejercicio de
tan importante misión y bajo la égida de los centros de conciliación que, en
adelante, cambiarán su actual concepción para convertirse en la célula de un
sistema más amplio de solución de conflictos a través del mecanismo
conciliatorio.” (Gaceta del Congreso No 451 de 2000. Pág. 17)
La norma a que hace referencia la cita
anterior, es el artículo 7° de la Ley 640 de 2001 que dispone:
“Artículo 7°.
Conciliadores de centros de conciliación. Todos los abogados en ejercicio que
acrediten la capacitación en mecanismos alternativos de solución de conflictos
avalada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, que aprueben la evaluación
administrada por el mismo Ministerio y que se inscriban ante un centro de
conciliación, podrán actuar como conciliadores. Sin embargo, el Gobierno
Nacional expedirá el Reglamento en el que se exijan requisitos que permitan
acreditar idoneidad y experiencia de los conciliadores en el área en que vayan
a actuar.
“Los abogados en
ejercicio que se inscriban ante los centros de conciliación estarán sujetos a
su control y vigilancia y a las obligaciones que el reglamento del centro les
establezca.
“Parágrafo. La
inscripción ante los centros de conciliación se renovará cada dos años.”
Además de lo anterior y consciente de la
necesidad de otorgar un compás de espera que permitiese consolidar el
funcionamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, la ponencia
del proyecto agregó las siguientes consideraciones:
“Se
ha considerado que la entrada en vigencia de la conciliación como requisito de
procedibilidad para acudir a la jurisdicción no puede ser inmediata pues es un
hecho que se requerirá de algún tiempo para poder cumplir integralmente con las
condiciones que hagan del nuevo sistema propuesto, un éxito. Por ello, se
propondrá que la entrada en vigencia de estas normas se haga de manera gradual
atendiendo a un índice que permita contar con la cantidad de conciliadores
capacitados suficiente para atender el número de procesos en los que deberá
cumplirse con el requisito.
“Índice
para determinar la entrada en vigencia del requisito de procedibilidad
“El
índice mencionado se definió como un porcentaje del total de procesos que por
año entran a la rama jurisdiccional por cada una de las materias aludidas,
atendiendo a una determinada carga laboral que se busca mantener para los
funcionarios y demás personas que serán conciliadores, de acuerdo con lo
establecido por el Proyecto de Ley 148 de 1999.”
Esta consideración, expuesta en el seno
de la cámara legislativa, condujo a que en el texto definitivo de la Ley 640 de
2001 se incluyera un artículo referido a la aplicación gradual de esta
institución que, a la letra, prescribe:
“Artículo 42.
Artículo transitorio. Las normas previstas en el presente capítulo entrarán en
vigencia gradualmente, atendiendo al número de conciliadores existentes en cada
distrito judicial para cada área de jurisdicción.
“En consecuencia,
con base en el último reporte anualizado disponible expedido por el Consejo
Superior de la Judicatura sobre número de procesos ingresados a las
jurisdicciones civil, laboral, de familia y contencioso administrativa,
independientemente, el Ministerio de Justicia y del Derecho determinará la
entrada en vigencia del requisito de procedibilidad para cada Distrito Judicial
y para cada área de la jurisdicción una vez aquel cuente con un número de
conciliadores equivalente a por lo menos el dos por ciento (2%) del número
total de procesos anuales que por área entren a cada Distrito.
“Parágrafo. Para la
determinación del índice de que trata este artículo, no se tendrá en cuenta el
número de estudiantes que actúen como conciliadores en los centros de
conciliación de los consultorios jurídicos de facultades de derecho”.
El sentido de la norma indica que la
exigencia de la conciliación extrajudicial en materia laboral no se aplicaría
de manera automática cuando se cumpliera el término de entrada en vigencia de
la Ley 640, que según el artículo 50 de la misma es de un año contado a partir
de su publicación, sino que se haría en forma progresiva, según lo determinara
la verificación hecha el Consejo Superior de la Judicatura, relacionada con el
número de procesos que ingresan a las jurisdicciones correspondientes y el
número de conciliadores disponibles.
Con esta medida se buscaba precaver el
desequilibrio entre oferta y demanda de medios conciliatorios que fue temido
por la Corte en la Sentencia C-160/99, y que justificó en su momento la
declaratoria de inexequibilidad de ese mecanismo jurídico.
La medida garantizaba entonces que la
conciliación como requisito de procedibilidad laboral, sólo sería obligatoria
cuando se contara con una cantidad mínima de conciliadores, que había sido
calculada por la Ley como equivalente al 2% del número total de procesos que
por área ingresan a cada distrito judicial, con el fin de que, según las
proyecciones, a cada conciliador corresponda realizar, en promedio, cuatro (4)
conciliaciones por mes (cálculo previsto en la ponencia para primer debate en Cámara,
Gaceta del congreso N° 451 de 2000, pág 19)
Debe tenerse en cuenta además que esta
implantación del sistema se podía hacer de manera sectorizada, es decir, según
que cada distrito judicial hubiera alcanzado el porcentaje de conciliadores
requerido por la Ley.
Al respecto, es pertinente señalar que el
representante del Ministerio de Justicia y del Derecho en el proceso de la
referencia, el Dr. José Camilo Guzmán Santos, remitió a la Corte
Constitucional, mediante oficio 0900-DOJ, un detallado informe en el que
incluyó las estadísticas y datos de la situación de la conciliación en el país,
del cual se desprende importante información que permitió evaluar, en su
momento, la cobertura de la institución en relación con la demanda de
conciliación en materia laboral y en las demás jurisdicciones.
A dicho informe se hizo amplia referencia
en la ponencia que fue derrotada en Sala Plena, porque, a juicio del magistrado
sustanciador, las cifras en él contenidas demostraban claramente que la
infraestructura que se encontraba a la base del sistema de conciliación, podía
soportar plenamente el funcionamiento de dicha institución.
El documento ilustra, en un total de 10
tablas comentadas, las cifras que maneja el Ministerio de Justicia en relación
con los recursos que cuenta el Estado para asumir la carga de conciliaciones
demandadas por los ciudadanos.
En primer lugar, el análisis incluye el
número de los centros de conciliación existentes en el país, discriminados por
distritos judiciales. Las cifras arrojan un total de 145 centros, con sede en
las principales ciudades del distrito judicial respectivo.
A los centros se adicionan las cifras de
los funcionarios públicos facultados por la ley para actuar como conciliadores.
Las cifras finales en este aspecto señalan que en el país hay un total de 2.616
funcionarios, entre inspectores de trabajo, delegados regionales y seccionales
de la Defensoría del Pueblo, agentes del Ministerio Público, notarios y jueces
civiles, promiscuos municipales y personeros, habilitados para llevar a cabo
audiencias de conciliación en los 31 distritos judiciales en que está
distribuido el territorio nacional. Ello, sin contar con los comisarios de
familia, cuyas cifras no fueron aportadas por el Ministerio, pero que también
están investidos con potestad conciliatoria. Los totales relacionados por el
Ministerio de Justicia y del Derecho, provienen de información oficial
suministrada por el ICBF, la Procuraduría General de la nación, la Defensoría
del Pueblo, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social y el propio Consejo Superior de la Judicatura.
El oficio también registra una proyección
por distrito judicial, del número de abogados litigantes que será necesario
capacitar, con el fin de que, sumados a los funcionarios públicos con potestad
conciliadora, la cifra de conciliadores equivalente al 2% del total de los
procesos que ingresan a los distritos judiciales, pueda ser alcanzada. Así, por
ejemplo, las tablas entregadas por el Ministerio dan cuenta de que en el
Distrito Judicial de Bogotá, es necesario capacitar a por lo menos 1.300
abogados con el fin de que, sumados a los 217 funcionarios facultados para
conciliar, se alcance la cifra de 1.517 conciliadores, necesarios para absorber
la demanda ciudadana en la materia. En la ciudad de Medellín, la cifra de
abogados es de 550, que deberán sumarse al grupo de los 671 funcionarios
facultados, con el fin de llegar al 2% exigido por la Ley 640. El cálculo
entregado por el Ministerio, incluye, como se dijo, cada uno de los 31
Distritos Judiciales.
Adicionalmente, como el programa de
capacitación de conciliadores es la base sobre la cual se estructura el sistema
de conciliación diseñado por la Ley 617, el Ministerio aporta las cifras de las
facultades de derecho y de los centros de conciliación autorizados hasta la
fecha por el mismo ministerio para dictar los cursos de capacitación a las
personas que deseen fungir como conciliadores, y a los funcionarios judiciales
que deberán hacerlo por mandato legal. El total de facultades de derecho que
podrán realizar los programas de capacitación es de 105, a las cuales se suman
los 145 centros de conciliación autorizados por el Gobierno para preparar
conciliadores.
Las etapas en la estrategia de capacitación
de este gran total de conciliadores, también fueron descritas en el informe que
presentó el Ministerio de Justicia a la Corte Constitucional. El programa está
estructurado en tres fases de capacitación, cada cual correspondiente a uno los
tres grupos en que se dividieron los distritos judiciales del país, según el
volumen de procesos tramitados. Así, por ejemplo, la primera fase estará
destinada a educar en técnicas de conciliación, a los funcionarios de los
Distritos de Bogotá, Cali, Medellín, Bucaramanga, Barranquilla e Ibagué, por
ser éstos los distritos que registran el mayor ingreso de procesos judiciales,
calculado en el 52% del total nacional. Las dos etapas restantes cubrirán los
demás distritos judiciales del país.
Además de haber sido dividido en tres
fases, el procedimiento de preparación de conciliadores, incluye una estrategia
dirigida tanto a los abogados como a los funcionarios, que se realizará
mediante foros y/o seminarios y mediante la escogencia de una entidad que se
encargue de dictar los cursos correspondientes, con docentes calificados.
Finalmente, el oficio remitido por el
Ministerio recoge los resultados finales de los cálculos hechos sobre el número
total de conciliadores que será necesario capacitar en cada distrito judicial,
a fin de que se cumpla la cifra equivalente al 2% previsto por la Ley, extraída
de la proporción que debe lograrse entre conciliadores y número total de
procesos ingresados a la jurisdicción en los que se exija la conciliación como
requisito de procedibilidad.
En este sentido, y a manera de ejemplo, el
Ministerio estimó que con base en los reportes del año 1999, en Bogotá era
necesario preparar a por lo menos 1.517 conciliadores, entre abogados y
funcionarios, con el fin de absorber el volumen total de procesos que
ingresaron a la jurisdicción en ese año, el cual fue de 75.832. Ello, como
quedó dicho, va encaminado a que cada conciliador atienda en promedio un total
de 4 conciliaciones por mes.
Por otro lado, valga resaltar que la
conciliación extrajudicial obligatoria en materia laboral no era una
institución originaria del sistema jurídico colombiano. Otros países del mundo
la han aplicado con éxito considerable. Tal es el caso de Australia, donde el
sistema funciona hace más de 120 años. En dicho régimen, el Workplace
Relations Act es el estatuto que regula el procedimiento al cual deben
acogerse empleadores y empleados para resolver sus diferencias laborales previo
a la presentación de su caso ante la jurisdicción.
En nuestro continente, el ejemplo más
relevante es el argentino. Mediante la Ley 24.573 de 1995, la República de
Argentina implementó el proceso conciliatorio como etapa previa a la
presentación de la demanda laboral que se encuentra a cargo del Servicio de
Conciliación Laboral Obligatorio (SECLO), administrado por el
Ministerio de Justicia de ese país. El artículo 1º de dicha normatividad
prescribe, a la letra:
“Artículo 1º-
Institúyese con carácter obligatorio la mediación previa a todo juicio, la que
se regirá por las disposiciones de la presente ley. Este procedimiento
promoverá la comunicación directa entre las partes para la solución
extrajudicial de la controversia. (…)”
La Ley 24.573 fue reglamentada a su vez
por el Decreto 1021 de 1995, modificado por el Decreto 477 de 1996.
De las consideraciones precedentes, los
magistrados que disentimos de la posición mayoritaria concluimos que, contrario
a lo que ocurría con las disposiciones de la Ley 446 de 1998, la Ley 640 de
2001 fue cuidadosa en diseñar mecanismos adecuados para implantar la
conciliación como requisito prejudicial, evitando que tal medida restringiera u
obstaculizara el acceso de los ciudadanos al servicio de administración de
justicia, pues ésta figura es ya, en sí misma, un mecanismo de acceso a la
administración de justicia.
En este sentido, consideramos que la
infraestructura que había sido construida para poner en marcha esta
institución, hacía de la conciliación extrajudicial obligatoria una figura
jurídica razonada y justificada desde el punto de vista de la realidad social
colombiana, lo cual permitía afirmar que sus normas se ajustaban a la Carta
Política.
En efecto, la necesidad con que cuenta
todo sistema de administración de justicia de optimizar los recursos y de
garantizar una prestación efectiva, involucra la incorporación de medidas que,
como la presente, racionalicen la utilización del aparato de justicia, en aras
de mejorar la calidad de las decisiones y de aminorar la carga de trabajo de
los servidores públicos. En este sentido, la medida era necesaria, porque
perseguía un fin concreto y era el de la racionalización de los recursos de la
administración de justicia para lograr su eficaz funcionamiento. La institución
tenía un objetivo legítimo, porque tendía hacia la consecución de uno de los
fines del Estado, cual era el de lograr la convivencia pacífica y la vigencia
de un orden justo, mediante la disminución de la tendencia litigiosa de los
asociados.
La medida también era útil porque gracias
al requisito de la conciliación como etapa previa a la demanda, se incrementaba
el índice de procesos que podían ser resueltos de manera prematura, sin la
intervención del juez, lo cual favorecía el trabajo de dichos funcionarios
reduciendo su carga laboral y permitiéndole dedicar más tiempo a los casos que
finalmente han sido puestos a su consideración.
A lo anterior se suma lo ya dicho en torno
a la vigencia de la medida, pues la Ley 640 de 2001 entraría a regir a partir
del año 2002, lo cual concedía al Gobierno un amplio margen de preparación para
adecuar las instituciones a dicho mecanismo y otorgaba un periodo razonable
para que quienes tenían a su cargo el desarrollo de este plan, recibieran la
capacitación necesaria con el fin de ejecutarlo con eficiencia.
Lo anterior se afirma sin perjuicio de la
aplicación gradual de la medida, tal como quedó explicado precedentemente. En
efecto, según quedó establecido y argumentado en Sala Plena, es la propia ley
la que establecía el índice del 2%, para determinar el momento en que debía
entrar a regir la medida. Ni el Ministerio de Justicia ni el Consejo Superior
de la Judicatura tenían la potestad de definir el momento de entrada en
vigencia de la figura. Al primero le correspondía ponerla en marcha cuando el
segundo hubiera certificado que el porcentaje requerido por la Ley había sido
alcanzado, pero en últimas, no era su voluntad sino la del legislador la que
establecía el momento en que el que la conciliación se convertiría en requisito
para la presentación de la demanda laboral.
Por tanto, la gradualidad en la aplicación
de la conciliación extrajudicial laboral obligatoria era razonable,
proporcional, acorde con los principios del Estado Social de Derecho -en cuanto
perseguía un orden justo mediante la pronta y cumplida administración de
justicia por medio de conciliadores- y, por ende, constitucional.
Visto lo anterior, los magistrados que
salvamos el voto estimamos que el incremento de la cobertura del sistema, su
diseño -específicamente encaminado a absorber la demanda de las audiencias de
conciliación-, el esquema jurídico que delineaba las normas básicas a las que
debían ajustarse los conciliadores y, en general, la nueva perspectiva que el
ordenamiento jurídico le había dado a esta institución, hacían de la misma una
institución que cumplía con las garantías mínimas que debían tenerse en cuenta
al erigir la conciliación como requisito de procedibilidad judicial y permitían
afirmar que dicha figura, no sólo se ajustaba a los cánones constitucionales
sino que prometía dotar de importantes herramientas a la administración de
justicia para optimizar el ejercicio de su función pública.
4.
Libertad configurativa del legislador.
En apoyo de
las consideraciones anteriores debe decirse que, en ejercicio de las funciones
constitucionales que le asignan el artículo 150 en sus numerales 1 y 2 de la
Carta, el Legislador cuenta con un amplio margen de libertad de configuración
para diseñar la estructura jurídica de las formas procesales, que sin embargo
debe respetar los lineamientos constitucionales que obligan a garantizar el
derecho sustancial. Según se ha dicho precedentemente, la conciliación
constituye un mecanismo alternativo para la solución de conflictos que, además,
se lleva a cabo mediante la intervención de un conciliador que, a la luz del
artículo 116 constitucional, administra justicia en el caso particular. Estas
consideraciones hacen de la conciliación una verdadera forma de acceso a la
administración de justicia que, como tal, puede ser regulada ampliamente por el
legislador, siempre y cuando se respeten los límites constitucionales
pertinentes. Entendida además como etapa obligatoria en el trámite de acceso a
la administración de justicia, nada impedía al legislador ubicarla como
diligencia previa a la demanda. La conciliación extrajudicial obligatoria era
un requisito de procedibilidad y, por ende, era materia del procedimiento que
es de libre configuración del legislador.
Sobre este
particular la Corte Constitucional había dicho:
“Ahora bien, ¿Qué se entiende por formas propias de
cada juicio? Pues son las reglas –señaladas en la norma legal- que, de
conformidad con la naturaleza de cada juicio, determinan cada una de las etapas
propias de un proceso y que, a su vez, se constituyen en las garantías de
defensa y seguridad jurídica para los intervinientes en el respectivo litigio.
Esas reglas, como es lógico, deben ser establecidas única y exclusivamente por
el legislador, quien, consultando la justicia y el bien común, expide las
pautas a seguir –con fundamento en la cláusula general de competencia y, generalmente,
a través de códigos (art. 150-2 C.P.)- dentro de cada proceso judicial. Es así
como los procesos laborales, por ejemplo, contienen procedimientos que difieren
de lo dispuesto para los asuntos penales, o los administrativos, o las
controversias relativas al derecho de familia”.(Sentencia C-140 de 1995)
Adicionalmente,
la Corte sostuvo en otra oportunidad:
“De manera pues, que
de conformidad con lo preceptuado por el artículo 150-2 del Ordenamiento
Constitucional, le corresponde al Congreso de la República “Expedir los códigos en
todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, es decir, goza el Legislador, por mandato
constitucional, de amplia libertad para definir el procedimiento en los
procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial.
“Por lo tanto, como lo tiene establecido la doctrina
constitucional, el órgano legislativo tiene una importante “libertad de configuración legislativa”, que le permite
desarrollar plenamente su función constitucional y, en ese orden de ideas, le
corresponde evaluar y definir las etapas, características, términos y demás
elementos que integran cada procedimiento judicial”. (Sentencia C-927 de 2000)
5. Conclusión.
Consideramos que las expresiones
demandadas de los artículos 23, 28, 30 (excepto el inciso final), 35 y 39 han
debido ser declaradas constitucionales por las razones antes expuestas.
Ello, por cuanto que la conciliación
extrajudicial laboral como requisito de procedibilidad se ajustaba a los
artículos 116 y 229 de la Constitución.
Al declararse la inconstitucionalidad de
esta conciliación se ha perdido una oportunidad no sólo para hacer mas fácil el
acceso a la administración de justicia en materia laboral, sino para resolver
mediante la conciliación gran número de controversias.
La conciliación extrajudicial obligatoria
en materia laboral hubiera logrado descongestionar en gran parte la
administración de justicia, se hubiera permitido  ir formando la cultura de la
conciliación con el rechazo del carácter adversarial y litigioso imperante en
el medio jurídico colombiano, y se hubiera contribuido al logro de la paz
social y del orden justo establecidos como valores en la Constitución de 1991.
En esta forma dejamos cumplido el deber de
sustentar las razones de nuestro disentimiento.
Fecha
ut supra
Marco Gerardo Monroy Cabra
Jaime Córdoba Triviño
Rodrigo Escobar Gil
Eduardo Montealegre Lynett
Aclaración de voto a la Sentencia C-893/01
CONCILIACION-Reducción del ámbito constitucional
legítimo (Aclaración de voto)
DERECHO LABORAL-Rasgos específicos/DERECHO LABORAL-Protección
de derechos del trabajador (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-3399
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 12, 23, 28,
30, 35 y 39 (parciales) de la Ley 640 de 2001 “Por la cual se modifican normas relativas a la
conciliación y se dictan otras disposiciones”
Actor: Andrés de
Zubiría Samper
Magistrada ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Con el debido respeto, manifiesto que
comparto la decisión de la Corte de declarar inexequible la norma según la cual
la conciliación es requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción
laboral contenida en el artículo 35 demandado. Sin embargo, estimo necesario
aclarar mi voto.
1. El artículo 35, uno de los demandados,
establece que la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de
procedibilidad para acudir ante diferentes jurisdicciones en él enunciadas.
Dentro de ellas se encuentra la jurisdicción laboral. En este proceso la Corte
tuvo que resolver si es compatible con la Constitución que se obligue a un
trabajador a agotar la etapa de conciliación extrajudicial en derecho antes de
poder acudir a la jurisdicción laboral. La Corte declaró inexequible este
sentido normativo por diversas razones, de las cuales sólo comparto algunas y
por eso aclaro mi voto.
2. Las razones en que funda su decisión
la Corte son de dos tipos. Las primeras son de tipo general puesto que
comprenden los mecanismos alternativos de resolución de conflictos y la
conciliación como uno de ellos. Mi voto en esta oportunidad no se funda en
estas razones. En ellas se exponen argumentos que reducen demasiado el ámbito
constitucional legítimo de la conciliación y de los mecanismos alternativos de
acceso a la justicia. Esto explica la nota de pie de página n° 25 en la cual se
recuerda la opinión de Bentham al respecto.
Las segundas razones son de tipo
específico en la medida en que se concretan a analizar la cuestión de si la
conciliación puede ser un requisito extrajudicial obligatorio de procedibilidad
de las acciones laborales. Comparto las razones allí expuestas, con algunos
matices que no viene al caso mencionar, puesto que estimo que el derecho
laboral tiene unos rasgos específicos que se reconocen en  la Constitución
debido a la situación de subordinación en la cual se encuentran los
trabajadores lo cual representa un contexto en el que los derechos
constitucionales mencionados en la providencia merecen especial protección del
juez constitucional para evitar que la asimetría en la relación de poder entre
el empleador y el trabajador derive en menoscabo de los derechos de este
último.
Fecha
ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] La sentencia citada
encontró acorde con la Constitución de 1991 los artículos pertinentes de la Ley
23 de 1991 que consagraban esta modalidad de conciliación, bajo el
condicionamiento de ciertos entendidos consignados en el numeral 5º de la parte
motiva de la providencia. Estos se refieren a que “para
poder entrar a conciliar sobre los puntos puramente patrimoniales, tanto
tratándose de acto ejecutoriado como de acto cuya ejecutoria se halle apenas en
ciernes, la administración siempre ha de dilucidar previamente si se encuentra
ante alguno de los supuestos que la legitiman para revocar directamente el
acto, bien por inconstitucionalidad o ilegalidad manifiestas o por
inconveniencia y sólo en caso afirmativo podrá proceder a la conciliación”. Con esta
advertencia la Corte concluye: “…la institución de la
conciliación contencioso administrativa prevista en las normas sub iudice y
contraída a los casos que en precedencia fueron examinados, no entraña
posibilidad alguna de que la legalidad del acto o su firmeza pendan del mero
querer de las partes involucradas en la litis contenciosa, lo cual sería a
todas luces inaceptable por inconstitucional. En ese entendimiento y con las
precisiones anotadas, la Corporación la juzga exequible”
[2] Sentencia C-570 de 1997. M.P. Carlos
Gaviria Díaz
[3] Sentencia C-028 de 1997. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[4]
En la
Constitución de 1991 la justicia es regulada como un valor esencial del orden
político, económico y social justo que instituye el Estado Social de Derecho,
necesario para la convivencia pacífica, garantista de los derechos de las
personas y regulador y controlador del poder estatal. Su realización operativa
se confía a la rama jurisdiccional, la cual constituye una institución orgánica
y funcional. Sentencia C-141 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[5]
Esta
Corporación al revisar y decidir lo concerniente a la exequibilidad del
proyecto de ley “Estatutaria de la Administración de Justicia”, posteriormente
convertido en la Ley 270 de 1996, señaló en la Sentencia C-037 de 1996, con
ponencia del Magistrado Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, se pronunció con respecto a
la finalidad de la función pública de administrar justicia por el Estado, en
los siguientes términos:“Uno de los presupuestos esenciales de todo Estado, y en
especial del Estado social de derecho, es el de contar con una debida
administración de justicia. A través de ella, se protegen y se hacen efectivos
los derechos, las libertades y las garantías de la población entera, y se
definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la
administración y a los asociados. Se trata, como bien lo anota la disposición
que se revisa, del compromiso general en alcanzar la convivencia social y
pacífica, de mantener la concordia nacional y de asegurar la integridad de un
orden político, económico y social justo. Para el logro de esos cometidos, no
sobra aclararlo, resulta indispensable la colaboración y la confianza de los
particulares en sus instituciones y, por lo mismo, la demostración de parte de
éstas de que pueden estar a la altura de su grave compromiso con la sociedad.
Así, en lo que atañe a la administración de justicia, cada vez se reclama con
mayor ahínco una justicia seria, eficiente y eficaz en la que el juez abandone
su papel estático, como simple observador y mediador dentro del tráfico
jurídico, y se convierta en un partícipe más de las relaciones diarias de forma
tal que sus fallos no sólo sean debidamente sustentados desde una perspectiva
jurídica, sino que, además, respondan a un conocimiento real de las situaciones
que le corresponde resolver. Las consideraciones precedentes implican, en
últimas, una tarea que requiere, como consecuencia de haber sido nuestro país
consagrado en la Carta Política como un Estado social de derecho, un mayor
dinamismo judicial, pues sin lugar a dudas es el juez el primer llamado a hacer
valer el imperio de la Constitución y de la ley en beneficio de quienes, con
razones justificadas, reclaman su protección. Así, entonces, la justicia ha
pasado de ser un servicio público más, a convertirse en una verdadera función
pública, como bien la define el artículo 228 del Estatuto Fundamental.
Significa lo anterior que tanto en cabeza de los más altos tribunales como en
la de cada uno de los juzgados de la República, en todas las instancias, radica
una responsabilidad similar, cual es la de hacer realidad los propósitos que
inspiran la Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el
Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados;
en otras palabras, que ésta no sea simple letra muerta sino una realidad
viviente para todos”.
[6] Sentencia C-242 de 1997.M.P. Hernando
Herrera Vergara
[7] La jurisprudencia ha expresado que el
derecho de acceder a la administración de justicia es un derecho fundamental,
cuyo alcance no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una
posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una
estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que
su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán
surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad
y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del
fallador acerca de los hechos materia de su decisión.Cfr. Sentencia T-004 de
1995. M.P. José Gregorio Hernández
[8] Valga anotar que la Corte
Constitucional, mediante Sentencia C-226 de 1993, declaró inexequibles los
artículos 74 y 66 (parcial) del Decreto 2700 de 1991, que establecían la figura
del “jurado de derecho” en la etapa del juicio de los procesos
adelantados ante la justicia penal ordinaria. La Corte consideró que según el
mandato de la Constitución, la Ley puede otorgar funciones jurisdiccionales
transitorias a los particulares, sí y solo si, éstas se conceden en calidad de
conciliadores o árbitros. Como los jurados de derecho, a la luz de las normas
pertinentes, ejercían funciones jurisdiccionales; y como aquellos no eran ni
conciliadores ni árbitros, el Tribunal consideró que dicha institución era
contraria al espíritu del artículo 116 Constitucional. Dijo al respecto la
Corte: “…estándole constitucionalmente vedado a los particulares ejercer
justicia en calidad diferente a la conciliador o árbitro, la norma que consagra
que los particulares podrán administrar justicia en condición de jurados de
derecho es una norma contraria a la Constitución.”
[9] En la Sentencia
C-226 de 1993, M.P., Alejandro Martínez caballero, la Corte dijo: “...conforme
a lo prescrito por el artículo 116 de la Constitución Política, ejercen función
jurisdiccional de manera excepcional y con carácter transitorio, el Congreso,
determinadas autoridades administrativas y los particulares en la condición de
árbitros o conciliadores. (...) Esta facultad otorgada a los particulares tiene
entre otras las siguientes características: es esencialmente ocasional o
transitoria; es voluntaria por cuanto son las partes quienes habilitan al
particular para resolver la controversia; y sólo puede hacerse en la calidad de
conciliador o de árbitro, manifestándose en fallos en derecho o en equidad”. Se subraya
[10] Cfr. Sentencia T-057 de 1995. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[11] En criterio de algunos sociólogos del
derecho estos procesos incrementan la democracia, al menos por cuatro razones:
(i) porque acercan la justicia a los criterios populares de equidad. Por
ejemplo, en muchos países los jueces de paz o muchos árbitros comunitarios
deben decidir en equidad. Y en este contexto, equidad no significa que los
jueces de paz deban recurrir a la concepción sobre el tema de un eminente
filósofo, como Aristóteles o John Rawls, sino que quiere decir que las
decisiones deben reflejar los criterios de justicia de las propias comunidades,
con lo cual el derecho se hace más permeable a lo popular; (ii) porque son
procesos participativos pues restituyen a las personas y a las comunidades la
capacidad de resolver sus propias controversias, ya que en general las
decisiones se fundan en el asentimiento de las partes involucradas; (iii)
porque se fundan en el consenso, en la búsqueda de acuerdos, con lo cual
incrementan la deliberación democrática, puesto que los ciudadanos deben
aprender a defender los derechos propios pero reconociendo la legitimidad de
los derechos ajenos. El espacio de la discusión pública pacífica debería
entonces verse fortalecido. Y (iv), finalmente, porque, como lo han mostrado
los llamados enfoques “transformadores” en el campo de la medicación[11],
una solución conciliada de un conflicto tiende a fortalecer dos virtudes
democráticas esenciales para un ciudadano: su autonomía, pues le enseña a
manejar sus propios problemas, pero también la búsqueda del acuerdo, obliga a
la persona a comprender al otro y expresar preocupación y consideración por sus
intereses y valores, lo cual la vuelve un individuo más compasivo, solidario y
con capacidad de reconocimiento del valor de las diferencias y del pluralismo.
Esta es la opinión de Rodrigo Uprimny  vertida en el documento  “Jueces de
Paz y Justicia Informal: una aproximación conceptual  a sus potencialidades y
limitaciones”
[12] Jerold Auerbach S. Justice Without
Law, Oxford University Press, 1983, p 16.
[13] Para Mario Jaramillo, “un sistema
donde la voluntad y la libertad de las partes se reduce a escoger el tercero
que ayudará a buscar una solución del conflicto, dista mucho de ser considerado
un sistema alterno de solución de conflictos. La imposición legal, dirigida a
someterse obligatoriamente a una audiencia de conciliación, así sea por fuera
de los tribunales, supone el desconocimiento de la voluntad de las partes para
decidir con libertad sobre sus propios asuntos, que son en esencia privados.
(...) La órbita privada de los particulares, que es justamente donde aparecen
los conflictos que pretenden ser resueltos por ellos mismos, es así invadida
por el poder público. Hay un claro constreñimiento ejercido por el Estado en
ámbitos ajenos a él”.  Opinión vertida en el libro “Justicia por consenso”.
Institución Universitaria Sergio Arboleda. 1996. Páginas 59 y 60.
[14] Conclusión extractada de la obra “El
caleidoscopio de las justicias en Colombia Análisis socio-jurídico”. Boaventura
de Sousa Santos. Mauricio García Villegas.  Ediciones Uniandes. Siglo del
Hombre Editores. 2001
[15] Cfr. Actas de la Asamblea Nacional
Constituyente, Sesión comisión 4 de abril.
[16] Cfr. Sentencia C-037 de
1996
[17] Cfr. Sentencia C-226 de 1993
[18] Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de
Justicia del 15 de diciembre de 1948, a propósito de la expedición del Decreto
2158 de 1948, Código Procesal Laboral de Colombia, adoptado como legislación
permanente por el Decreto 4133 de 1948.
[19] Marcos Alfonso BORGES, “A
conciliacao no processo civil Brasileiro”, en el libro “El arbitraje en el
derecho latinoamericano y español”, Liber amicorum en homenaje a Ludwick Kos
Rabcewis Zubkowski, Cultural Cusco, Lima Perú, 1989.
[20] Mauro Rodrigo CHACON
COLORADO,” La conciliación y el arbitraje como instrumentos para la solución de
conflictos en Guatemala”, en el libro “El arbitraje en el derecho
latinoamericano y español”, Ob. Cit.
[21] En otras materias como en la de
familia o en materia civil, la conciliación de la Ley 23 de 1991 sí se
implantó, siendo ampliado su uso en forma transitoria mediante el Decreto 2651
de 1991.
[22]  Cfr. Sentencia C-294/95
[23]  Cfr. Sentencia C-330 de 2000. M.P.
Carlos Gaviria Díaz
[24] Sentencia C-1436 de 2000. El citado
fallo señala: “Esta doctrina del Consejo de Estado aún hoy, después de la
expedición de la Constitución de 1991, y la inclusión en ella,  del artículo
116, está plenamente  vigente, pues no existe presupuesto constitucional alguno
que permita afirmar que la decisión sobre la legalidad de los actos
administrativos, y, específicamente, de aquellos que dicta la administración en
uso de sus facultades excepcionales, esté librada al arbitrio de los
particulares.”
[25] Autores clásicos del derecho
rechazaron la intervención del Estado con el fin de hacer obligatoria la
conciliación de los intereses privados, al entender que nadie debe ser más
amante de la paz, del orden y de su patrimonio que  su dueño mismo. Apoyado en
este concepto BENTHAM reprobaba al Estado el entrometimiento en buscar la
avenencia entre los particulares, porque en su parecer la conciliación envuelve
para uno de los que transigen, una renuncia de parte de su derecho a favor de
otro, y como el Estado no debe procurar transacciones en materia de justicia,
sino que esta se cumpla en toda su extensión y sin sacrificio alguno, no puede
prohijar un acto por el cual, si resulta conciliación, necesariamente ha de
haber sacrificio de justicia por parte de uno de los litigantes.
[26] “…la Corporación ha deducido las
notas distintivas de la actividad notarial, que en resumen la caracterizan como
(i) un servicio público, (ii) de carácter testimonial, iii) que apareja el
ejercicio de una función pública, (iv) a cargo normalmente de los particulares,
en desarrollo del principio de descentralización por colaboración y (v) a
los cuales les otorga, la condición de autoridades. Es por estas connotaciones
que la actividad notarial esta sujeta a un sistema normativo especial, y por
las que el notario, como gestor de dicha función, se le somete a reglas más
exigentes en materia de inhabilidades que a otros particulares que
también ejercen funciones públicas, pero que no tienen la importancia y
trascendencia que conlleva la función fedante. Es claro que la finalidad de
estas previsiones con que se rodea por la ley la actuación notarial obedece al
propósito de garantizar la seriedad, eficacia e imparcialidad de dicha
actividad.” Sentencia C-1508 de 2000
[27] El artículo 4° de la Ley 640 de 2001,
dispone: “Gratuidad. Los trámites de conciliación que se celebren
ante funcionarios públicos facultados para conciliar, ante centros de
conciliación de consultorios jurídicos de facultades de derecho y de las
entidades públicas serán gratuitos. Los notarios podrán cobrar por sus
servicios de conformidad con el marco tarifario que establezca el Gobierno
Nacional”.
[28] Corte Constitucional. Sala de
Revisión No. 2. Sentencia No. T-522 del 22 de noviembre de 1994. Magistrado
Ponente: Antonio Barrera Carbonell.
[29] Sentencia C-037 de 1996. M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa
[30] “La reserva de ley es una institución
jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio democrático,
al obligar al legislador a regular aquellas materias que el constituyente
decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una institución que impone un
límite tanto al poder legislativo como al ejecutivo. A aquél, impidiendo que
delegue sus potestades en otro órgano, y a éste, evitando que se pronuncie
sobre materias que, como se dijo, deben ser materia de ley.”. (Sentencia C-570
de 1997)
[31] Jerold Auerbach S. Justice Without
Law, Oxford University Press, 1983, p 16.
[32]
Folberg, Taylor, Mediacion, Limisa Noriega Editores, M”exico, 1992, pág 21.
[33] Mediación Resolución de Conflictos sin Litigio.  Folberg-Taylor.
Limusa Noriega Editores
[34] El derecho de acceso a la administración de justicia ha sido
desarrollado por la Corte Constitucional en varias sentencias; entre ellas,
pueden citarse las siguientes: Setencia T-006 de 1992, C-543 de 1992, C-544/92,
T-554/92, T-597/92, C-599/92, T-043/93, T-173/93, C-351/94, C-416/94, C-084/95,
C-037/96, T-268/96.
[35] Sentencia C-179 de 1995
[36] Sentencia C-544 de 1991