C-655-07
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-655/07
RESERVA DE LEY MARCO-No aplicación en
norma que regula procedimiento de notificación de actos de autoridades tributarias,
aduaneras y cambiarias
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
LEY DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No la
constituye el solo hecho de haberse establecido un límite temporal  para el
cumplimiento de las funciones asignadas
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-Alcance
CODIGO-Concepto
CODIGO-Criterios para establecer cuando un cuerpo normativo se configura
como código
CODIGO-Título de “código” no es suficiente para que sea considerado
como tal
CODIGO Y COMPILACION DE NORMAS-Distinción
CODIGO-Competencia para el cambio de
nomenclatura
PROHIBICION
DE OTORGAR FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EXPEDIR CODIGOS-No toda modificación de un código por un decreto ley es
inconstitucional
COMPILACION DE NORMAS-Procedencia a
través de decretos con fuerza de ley/COMPILACION DE NORMAS-Improcedencia
a través de decretos administrativos
La compilación a la que hace alusión la jurisprudencia
constitucional descrita, es posible a través de decretos con fuerza de ley conforme
a las reglas indicadas en el punto 4.1.4 de esta providencia, dado el rango de
tales decretos en el ordenamiento. Sin embargo, en el caso de los decretos
administrativos, ella no puede ejercerse válidamente a través de decretos
administrativos sin rayar en la inconstitucionalidad, no sólo, (i) por los
problemas que suscitan en materia de competencia material de las normas
compiladas al generar inseguridad jurídica en su control constitucional, sino
(ii) por la posición que tales decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo
que se exige de ellos en materia de compilación, generalmente desborda las
facultades que el Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de
jerarquía inferior a las normas compiladas que no puede eliminar normas con rango
de ley, ni suplir vacíos, ni cambiar su ubicación mediante una renumeración que
las saque de su contexto original.
DECRETO
COMPILADOR-Autorización al Gobierno para eliminar
normas es inconstitucional
En el caso concreto, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 le
atribuye al Gobierno Nacional la potestad de renumerar; compilar y organizar en
un solo cuerpo jurídico, la totalidad de las normas que regulan los impuestos
administrados por la DIAN; además, de reordenar sin modificar su texto y de
eliminar, las normas que se encuentren repetidas o derogadas. Si ello se
pretende hacer mediante un “decreto compilatorio” sin fuerza material de ley,
con fundamento en la atribuciones otorgadas por el Legislador al Gobierno en el
artículo 53, salta a la vista que la disposición enunciada desconoce plenamente
los límites constitucionales anteriormente resumidos. De hecho, organizar en un
solo cuerpo “jurídico” la totalidad de las normas que regulan los impuestos
administrados por la DIAN, luego de haber eliminado algunas de ellas del
ordenamiento y de haberlas renumerado, lejos de tratarse de una facultad de
recolección normativa, se refiriere a una actividad claramente legislativa que
está sujeta a la reserva de ley. Por ende, la “eliminación normativa” resulta ser
una facultad inconstitucional, que le atribuye al Ejecutivo alcances que distan
mucho de ser simplemente “compilatorios” y que son del exclusivo resorte del
legislador.
ESTATUTO
TRIBUTARIO-Autorización al Gobierno para renumerar
y eliminar normas es inconstitucional/COMPILACION DE NORMAS-Procedencia
a través de libros o publicaciones sin pretensiones modificatorias del
ordenamiento jurídico
Encuentra la Corte que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es
inconstitucional, porque concede facultades al Gobierno que implican realmente
el ejercicio de funciones legislativas reservadas al Congreso de acuerdo con el
artículo 150 de la Carta. Así, además de permitirle al Ejecutivo la eliminación
de normas, autoriza definir a través de un decreto de inferior jerarquía de
manera sistemática y ordenada, las normas relativas a una determinada área del
derecho, calificando de “jurídico” el texto final y permitiendo la renumeración
del “articulado”, bajo el supuesto de una función meramente compiladora, lo que
resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario
claramente al artículo 150-2 de la Carta. En consecuencia, no es posible
pretender por vía de un decreto administrativo “compilaciones” semejantes. Las
compilaciones que se adopten por otros medios diversos a los decretos leyes,
sólo podrán efectuarse, para no caer en la inconstitucionalidad de las
funciones atribuidas, mediante libros o publicaciones sin pretensiones
modificatorias del ordenamiento jurídico y no mediante decretos administrativos,
por las razones previamente expuestas.
Referencia: expediente D-6684
Actor: John Alirio Pinzón Pinzón
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 (parcial),
46 (parcial) y 53 de la Ley 1111 de 2006.
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa
Bogotá, D.C.,
veintidós (22) de agosto de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano John Alirio Pinzón Pinzón, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, presenta demanda de
inexequibilidad contra los artículos 45 (parcial) y 46 (parcial) de la Ley 1111
de 2006, - por vulnerar los artículos 136 numeral 1, 150 numeral 19 literales b
y c, y el artículo 189 numeral 25 de la Carta -, y contra el artículo 53 de la
ley enunciada, por controvertir el artículo 150-10 superior.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación
se transcribe el texto de los artículos 45, 46 y 53 de la Ley 1111 de 2006,[1]
conforme al Diario Oficial No. 46.494 de 27 de
diciembre de 2006, y se subrayan los apartes demandados:
Artículo 45. Modificase el
artículo 565 del Estatuto Tributario, el cual queda así: “Artículo 565. Formas
de notificación de las actuaciones de la administración tributaria. Los
requerimientos, autos que ordenen inspecciones o verificaciones tributarias,
emplazamientos, citaciones, resoluciones en que se impongan sanciones,
liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas, deben notificarse
de manera  electrónica,  personalmente o a través de la red oficial de correos
o de cualquier servicio de mensajería especializada debidamente autorizada por
la autoridad competente.
Las providencias que decidan
recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término
de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción
al correo del aviso de citación. En este evento también procede la notificación
electrónica.
Parágrafo 1°. La notificación por
correo de las actuaciones de la administración, en materia tributaria, aduanera
o cambiaria se practicará mediante entrega de una copia del acto
correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante en el Registro Único Tributario -
RUT. En estos eventos también procederá la notificación electrónica.
Cuando el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, no hubiere informado una dirección
a la administración tributaria, la actuación administrativa
correspondiente se podrá notificar a la que establezca la administración
mediante verificación directa o mediante la utilización de guías telefónicas,
directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Cuando
no haya sido posible establecer la dirección del contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, por ninguno de los medios señalados, los actos
de la administración le serán notificados por medio de publicación en un
periódico de circulación nacional.
Cuando la notificación se efectúe
a una dirección distinta a la informada en el Registro Único Tributario, RUT,
habrá lugar a corregir el error dentro del término previsto para la
notificación del acto.
Parágrafo 2°. Cuando durante los
procesos que se adelanten ante la administración tributaria, el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, actúe a través de apoderado, la
notificación se surtirá a la última dirección que dicho apoderado tenga
registrada en el Registro Único Tributario, RUT.
Parágrafo 3°. Las actuaciones y
notificaciones que se realicen a través de los servicios informáticos
electrónicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como
certificadora digital cerrada serán gratuitos, en los términos de la Ley 527 de
1999  y sus disposiciones reglamentarias”.
Artículo 46. Adicionase el
Estatuto Tributario con el siguiente artículo: “Artículo 566-1. Notificación
electrónica. Es la forma de notificación que se surte de manera electrónica
a través de la cual la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales pone en
conocimiento de los administrados los actos administrativos producidos por ese
mismo medio.
La notificación aquí prevista se
realizará a la dirección electrónica  o sitio electrónico que asigne la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a los contribuyentes, responsables,
agentes retenedores o declarantes, que opten de manera preferente por esta
forma de notificación, con las  condiciones técnicas que establezca el
reglamento.
Para todos los efectos legales, la
notificación electrónica se entenderá surtida en el momento en que se produzca
el acuse de recibo en la dirección o sitio electrónico asignado por la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Dicho acuse consiste en el
registro electrónico de la fecha y hora en la que tenga lugar la recepción en
la dirección o sitio electrónico. La hora de la notificación electrónica será
la correspondiente a la hora oficial colombiana.
Para todos los efectos legales los
términos se computarán a partir del día hábil siguiente a aquel en que quede
notificado el acto de conformidad con la presente disposición.
Cuando la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales por razones técnicas no pueda efectuar la notificación de
las actuaciones a la dirección o sitio electrónico asignado al interesado,
podrá realizarla a través de las demás formas de notificación previstas en este
Estatuto, según el tipo de acto de que se trate.
Cuando el interesado en un término
no mayor a  tres (3) días hábiles contados desde la fecha del acuse de recibo
electrónico, informe a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por medio
electrónico, la imposibilidad de acceder al contenido del mensaje de datos por
razones inherentes al mismo mensaje, la administración previa evaluación del
hecho, procederá a efectuar la notificación a través de las demás formas de
notificación previstas en este Estatuto, según el tipo de acto de que se trate.
En estos casos, la notificación se entenderá surtida para efectos de los
términos de la Administración, en la fecha del primer acuse de recibo electrónico
y para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde
la fecha en que se realice la notificación de manera efectiva.
El procedimiento previsto en este
artículo será aplicable a la notificación de los actos administrativos que decidan
recursos y a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de
Cambios deban notificarse por correo o personalmente.
El Gobierno Nacional señalará la
fecha a partir de la cual será aplicable esta forma de notificación”.
Artículo 53. Renumeración del Estatuto Tributario. Dentro
de los seis (6) meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia de la
presente Ley, el Gobierno Nacional deberá renumerar el articulado del Estatuto
Tributario, de tal forma que se compilen y organicen en un solo cuerpo jurídico
la totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN.
En desarrollo de esta disposición se podrá reordenar la numeración de las
diferentes disposiciones tributarias, sin modificar su texto y eliminar
aquellas que se encuentren repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se
altere su contenido. Para tal efecto, se solicitará asesoría de dos magistrados
de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.
III.    LA  DEMANDA
El ciudadano John Alirio Pinzón Pinzón presenta
demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “aduanera o cambiaria” y
“[y] a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de Cambios deban
notificarse por correo o personalmente” contenidas en los artículos 45 y  46 de
la Ley 1111 de 2006 respectivamente; así como contra la totalidad del artículo
53 de la misma ley.
Para el ciudadano, las expresiones citadas vulneran
los artículos 136 numeral 1[2],
150 numeral 19 literales b y c, y el artículo 189 numeral 25 de la Carta
Política,  ya que implican una intromisión indebida del legislador en la esfera
de regulación del Ejecutivo. En opinión del actor, las locuciones acusadas
modifican la notificación por correo y electrónica en el ámbito aduanero y
cambiario, - que fueron reguladas previamente por el Estatuto Aduanero (Decreto
2685 de 1999) y el régimen procedimental cambiario (Decreto 1092 de 1996) -,
fijando un modelo nuevo de notificación, cuya reglamentación está reservada al
Gobierno exclusivamente, dadas sus facultades constitucionales.
Sobre este punto, asegura que los cambios introducidos
a las formas de notificación de las actuaciones tributarias, se hicieron
extensivas indebidamente, a las actuaciones que realiza la DIAN en materia
aduanera y cambiaria. Para precisar esta afirmación, sostiene que una
interpretación armónica de los artículos 150 numeral 19[3]
literales b) y c) y el 189 numeral 25[4]
de la Carta, supone reconocer que el Congreso mediante Leyes Marco es
competente para establecer las reglas generales en materia de comercio
exterior, régimen cambiario, aranceles y demás disposiciones en aduanas; y que
el Ejecutivo debe sujetarse a tales límites, para el ejercicio de sus funciones
constitucionales. La expedición de toda ley marco implica, la distribución de
competencias y facultades entre el Congreso y el Gobierno. Por ende, dado que
el Estado debe responder en forma ágil  y oportuna a  las necesidades
cambiantes de la sociedad,[5]
es el poder Ejecutivo y no el Legislativo el que debe asumir las exigencias inminentes
en materia aduanera y de comercio exterior. El legislador, según afirma el
actor, ha expedido las leyes 6ª de 1971,  - que es la Ley Marco de
aduanas -, y  la Ley 7ª de 1991, que es la que regula el comercio exterior.
Estas normas determinan a juicio del ciudadano, los límites a los que debe
sujetarse el Ejecutivo, dejando “la regulación específica en materia de
comercio exterior, cambiaria y de aduanas [al] Gobierno Nacional mediante los
decretos de orden reglamentario o administrativo”. El demandante estima, en
consecuencia, que  las facultades del Presidente de la República consagradas en
el artículo 189 numeral 25 de la Carta, implican que es al Gobierno Nacional a
quien compete la regulación de las materias aduaneras y cambiarias, y “no
solamente en aspectos sustanciales, sino en los procedimentales  y
sancionatorios”, con los límites que fije la ley marco exclusivamente.
Por consiguiente, para el ciudadano, cuando
“una ley ordinaria [fija] unos criterios específicos en materia
procedimental propios de la reglamentación normativa a nivel de decretos
reglamentarios de ley marco”, - como afirma que sucede en este caso con
respecto a la notificación  en materia aduanera y cambiaria -, se violan las
normas constitucionales invocadas.
En conclusión, las expresiones acusadas
contenidas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, son contrarias al
Estatuto Superior según el actor, en la medida en que:
“[E]l Congreso de la República, mediante la
Ley 1111 de 2006 se abrogó competencias normativas que según tales preceptos le
corresponden al Gobierno; su competencia  en estas materias está circunscrita a
fijar los criterios y objetivos a los cuales debe sujetarse el Gobierno pero de
ninguna manera a reemplazarlo;  (…) invade las competencias del Presidente de
la República, al fijarle mediante una ley ordinaria unos criterios específicos
en materia procedimental propios de la reglamentación normativa, a través de
decretos reglamentarios de Ley Marco. [Por ende] al regularse a través de una
ley ordinaria las formas de notificación aduanera y cambiaria, se está
modificando tácitamente lo que actualmente está previsto en el Decreto 2685 de
1999 en materia aduanera y el Decreto 1092 de 1996 en materia cambiaria;
derogatoria inconstitucional, ya que se está modificando mediante una Ley
Ordinaria (Ley 1111 de 2006) una regulación procedimental que
constitucionalmente debe estar regulada mediante decretos reglamentarios, de
las Leyes Marco o Cuadro”.
En un segundo cargo, el demandante
considera que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inconstitucional, por
violar el artículo 150-10 de la Carta, dado que dicha disposición confiere al
Gobierno Nacional facultades extraordinarias para expedir un Código, cuando tal
posibilidad está expresamente prohibida por la Constitución. En efecto, para el
actor, el artículo acusado no sólo autoriza al Gobierno a numerar nuevamente
las disposiciones del Estatuto Tributario, sino que le confiere facultades “para
reunir en un solo cuerpo jurídico tales normas y para eliminar las
disposiciones repetidas o derogadas”, posibilidad que para el ciudadano
implica la expedición de un texto jurídico con una numeración y una titulación
propia e independiente, y la potestad de eliminar disposiciones,
atribuciones que considera contrarias a la Carta. Así, para el ciudadano:
“[L]a sola remuneración del articulado del
Estatuto Tributario denota la existencia de un Código, es decir “el conjunto
armónico y coherente de disposiciones sobre una materia que se ordena en un
solo cuerpo” puesto que el Decreto Extraordinario que se expida será sin duda
el conjunto de normas sobre la materia tributaria de los impuestos
administrados por la DIAN, ordenados en un solo cuerpo jurídico. Luego, la
expedición de ese Código por parte del Presidente de la República es
precisamente la prohibición que contienen el inciso 3 del numeral 10 del
artículo 150 de la Carta”.
Como corolario de todo lo anterior,
solicita que se declaren inexequibles tanto las expresiones acusadas en los
artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, como el artículo 53 de la misma ley,
en su totalidad.
IV.   INTERVENCION  DE AUTORIDADES
1. Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano
Felipe Rodríguez Cárdenas, actuando en representación del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, solicita a esta Corporación que declare
constitucional los apartes acusados de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de
2006 y el artículo 53 de la misma ley, por estimar que tales disposiciones  se
encuentran ajustadas a la Carta Política.
Para el
Ministerio de Hacienda, las frases demandadas son constitucionales, en la
medida en que no sólo la Carta le permite al legislador producir leyes, sino
que es él quien detenta la cláusula general de competencia en materia de
producción normativa. Desde esta perspectiva, -si bien el Constituyente
determinó que el Congreso de la República es quien debe fijar las pautas
generales en materia cambiaria y aduanera  y el Ejecutivo y el Banco de la
República quienes deben ejercer las herramientas ágiles de intervención que les
corresponden constitucionalmente, acorde con los movimientos del mercado-,
estima el interviniente que la facultad que se le entrega al Ejecutivo para
reglamentar aspectos tan precisos en estas materias, resulta ser una facultad
restringida, pues la cláusula general de competencia está en manos del
Congreso.
En este sentido,
para el Ministerio de Hacienda “no se presenta ningún conflicto de
competencias, ni usurpación de funciones [por parte del Congreso], pues la
disposición que alega el actor fue presentada por iniciativa del Gobierno
Nacional, quien la puso a consideración de quien detenta la cláusula general de
competencia”, es decir, el legislador. El Presidente de la República, en
consecuencia, no sólo no objetó la ley, sino que le impartió su firma y la
convirtió en ley de la República, por lo que no puede afirmarse válidamente que
con ese proceder el legislador le haya usurpado atribuciones al Ejecutivo.
En lo
concerniente al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, el Ministerio sostiene que
la norma es exequible, ya que el numeral 10 del artículo 150 constitucional
permite que se le confieran al Presidente de la República facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, especialmente si se
trata de un “decreto compilatorio”. En opinión del interviniente, no se
trata entonces de facultades para expedir un Código, - como estima que
erradamente lo afirma el actor -, sino de facultades exclusivas para “renumerar,
y en ese proceso, no registrar, las normas que ya han venido siendo sujeto de
derogación”. Así, no hay vulneración alguna de la Carta, ya que no se
autorizó al Presidente a proferir nuevas normas. De hecho, afirma que, “(…)
NO se están dando facultades para regular los procedimientos tributarios; NO se
están dando facultades para imponer sanciones, [y] NO se están dando facultades
para regular las obligaciones sustanciales tributarias”.
La decisión del
legislador con el artículo 53, tiene para el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público el propósito principal de cumplir a cabalidad con el artículo 2º de la
Carta y asegurar los principios de justicia, igualdad, equidad y transparencia
tributaria,  ya que la “forma en que está dispuesto el Estatuto Tributario,
no permite tener certeza a los ciudadanos sobre las obligaciones que sobre
ellos recaen, precisamente por la dispersión  y falta de metodología temática
dispuesta. Esta situación genera inseguridad jurídica en un tema tan sensible,
pues el pago de los impuestos constituye el cumplimiento de un deber [de] sostenimiento
de las obligaciones del Estado”. En ese sentido, garantizar la efectividad
de los principios y derechos consagrados en la Carta es a juicio del
interviniente, el objetivo del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 acusado, por
lo que, en lugar de ser contrario a la Carta, responde a la necesidad de
conjurar la dificultad que implica actualmente conocer las normas que son
aplicables en materia tributaria.
El Ministerio de
Hacienda, solicita entonces que se declare constitucional el artículo 53 de la
Ley 1111 de 2006 por las razones descritas, y porque “se puede afirmar que
se está frente a las mismas circunstancias que dieron  origen al actual
Estatuto Tributario”, Decreto 624 de 1989. Según afirma, en la Sentencia No
1970 de 1990 de la Corte Suprema de Justicia (M.P. Dr. Jaime Sanín
Greiffestein), ese Tribunal avaló plenamente la constitucionalidad de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente para el efecto, porque,
según se dijo en esa providencia:
“[L]a circunstancia de señalar la norma acusada dentro de los
condicionamientos para expedir el Estatuto Tributario, la frase, sin que en
ningún momento se altere su contenido, no desvirtúa lo anterior y es
condición limitativa que, en aras cabalmente de la precisión que se exige, bien
puede señalar el Congreso la función de redactar un texto en manera diferente a
la expresión anterior en forma tal que, sin embargo, no varíe su contenido
(…)”.
Concluye el
Ministerio su intervención, solicitando que se declaren constitucionales las
expresiones demandadas en los artículos 45 y 46, y la totalidad del artículo 53
de la Ley 1111 de 2006.
2. Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales
La ciudadana
Biviana Nayibe Jiménez Galeano, actuando en representación de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, considera que las expresiones acusadas de los
artículos 45 y 46, y el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, son disposiciones
que se ajustan plenamente a la Carta.
Inicia su
intervención manifestando, que tal y como se dijo en la exposición de motivos
de la ley acusada,[6]
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en la actualidad se encuentra en
un proceso de modernización a través del Modelo MUISCA para administrar los
impuestos y las aduanas en Colombia, que ha exigido grandes cambios en la
organización, los procesos y la tecnología. En efecto, se han puesto a
disposición de los contribuyentes y usuarios nuevos servicios informáticos
electrónicos, para facilitar, dar seguridad y garantizar algunos trámites
dentro de la gran diversidad de servicios que proyecta prestar a corto y
mediano plazo la DIAN. El objetivo propuesto con la ley,  ha sido el de
fortalecer y dar continuidad a ese proceso, armonizando también las normas
jurídicas existentes, a las nuevas necesidades.
Para la DIAN, en
consecuencia, las modificaciones introducidas en el artículo 565 y la creación
del artículo 566-1 del Estatuto Tributario, a través de los artículos 45 y 46
de la Ley 1111 de 2006, obedecen  a ese deseo de fortalecer los servicios a los
contribuyentes, entre los que están el sistema de notificaciones de los actos
que expide la administración, que no son sólo de índole tributario, sino
también aduanero y cambiario. Esto se debe a que de acuerdo con el Decreto 1071
de 1999, entre las competencias de la DIAN, se encuentra la administración de
la gestión aduanera y el control y vigilancia del cumplimiento del régimen
cambiario; por lo que era razonable que se hiciera extensivo el procedimiento
señalado en las normas acusadas, a todos aquellos actos que debían
notificarse.
Lo que se
pretendió regular con la modificación e incorporación de tales artículos, según
precisa la interviniente, fue un aspecto básicamente procedimental de esa
gestión y no aspectos cambiarios y aduaneros propiamente dichos, cuya
regulación corresponde exclusivamente al Gobierno Nacional. A juicio de la
DIAN, la notificación electrónica es un tema que no tiene relación directa con
el comercio exterior ni con los aranceles, por lo que no se le debía dar un
tratamiento diverso al que el legislador le dio. Considera entonces que el
Congreso, al tratarse de un tema de índole procedimental, tenía plena
competencia para su regulación mediante la promulgación de una ley ordinaria.
Sobre este punto afirma, que en un fallo reciente de la Corte Constitucional, -
Sentencia C-140 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) -, se debatió un
asunto similar, y el resultado  fue la exequibilidad del artículo 13 de la Ley
1066 de 2006. También señala que en la sentencia C-111 de 2007 (M.P. Álvaro
Tafur Gálvis), la Corte Constitucional se inhibió, por ineptitud sustantiva de
la demanda, en una hipótesis en la que se acusaban disposiciones proferidas por
el legislador, de usurpar competencias del ejecutivo en  comercio exterior.
Concluye la
DIAN, frente a los cargos dirigidos contra los artículos 45 y 46 de la Ley 1111
de 2006, que el Congreso sí podía expedir  normas como las demandadas sobre las
formas de notificación, sin que pueda afirmarse que dichas disposiciones están
regulando asuntos aduaneros o cambiarios de competencia del Gobierno. Solicita
entonces que se declare la constitucionalidad de las expresiones acusadas, que
considera ajustadas plenamente al Estatuto Superior.
En lo que
respecta al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, sostiene que luego de la
expedición el Decreto Ley 624 de 1989, se han proferido múltiples normas en la
materia que no se encuentran reunidas en un solo documento, haciendo muy
complejo para el ciudadano común la compresión de las disposiciones
tributarias. El precepto acusado, pretende resolver ese problema de
desorganización. Para la interviniente, por ejemplo, de algunas normas que
cita, “se sacan 11 artículos más, que disponen situaciones particulares que
no deben ser subsumidas en un mismo artículo”, sino que deben ser
renumeradas, por lo que las facultades asignadas al ejecutivo en el tema,
resultan ser de gran utilidad. Así, solicita la interviniente que se declare
constitucional el artículo enunciado, en la medida en que el Gobierno no va a
expedir un Código, - porque no se va a crear un nuevo texto -, sino que va a
renumerar los artículos existentes sin modificarlos. Invoca la DIAN el
principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo material, para solicitar que
esta Corporación declare constitucional el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006,
“puesto que la esencia de la legislación tributaria, en ningún momento podrá
sufrir alteraciones diferentes al cambio del articulado”. Con todo, si la
Corte Constitucional decide finalmente declarar inconstitucional el artículo 53
de la Ley 1111 de 2006, solicita que se  profiera un fallo modulado, con el
propósito de que no se pierda la oportunidad de darle un orden numérico y
temático, al actual Estatuto Tributario.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Dr. Edgardo Maya Villazón, en el concepto No 4290 del 17
de abril de 2007, solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida
para pronunciarse de fondo sobre las expresiones acusadas en los artículo 45 y
46 de la Ley 1111 de 2006, o en subsidio, que las declare exequibles, por
estimar que tales expresiones no son contrarias a la Constitución de 1991.
Respecto del artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, solicita que se declare
inexequible, al estimar que la disposición viola el artículo 150-10 de la Carta
Política,  por conferir atribuciones al Gobierno para proferir un código.
Explica el
director del Ministerio Público, en primer lugar, en cuanto a la solicitud de
inhibición, que el demandante no indicó en los cargos presentados contra los
artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, de qué manera se vulneró la normativa
superior, ni los objetivos o criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno
nacional para regular el comercio exterior o modificar el régimen de aduanas.
Es decir, sostiene el Procurador, que el actor no estableció cuál debió ser el
ámbito de competencia del Congreso y cuál el del Gobierno frente al tema, ni
cómo la actuación del primero invadió la competencia del segundo. Tampoco
determinó si las normas acusadas regulan per se asuntos de cambio
internacional en sentido estricto, para justificar la inconstitucionalidad de
las mismas. De esta forma, considera que frente a las expresiones acusadas se
presenta ineptitud sustantiva de la demanda por falta de claridad en la
formulación del cargo, por lo que solicita que la Corte Constitucional se
declare inhibida para conocer de la presente acción pública.
En el evento
en que la decisión de la Corte sea entrar en el estudio de los cargos de la
demanda, estima el Procurador que las expresiones acusadas deben considerarse
exequibles, dado que resultan ajustadas a la Carta. Sobre este punto, afirma,
que la competencia del gobierno para regular el comercio exterior y el régimen
de cambio internacional y para modificar el régimen aduanero, es una, y la
competencia del legislador para establecer criterios puramente procedimentales
en relación con las notificaciones, es otra. De acuerdo con el artículo 150
numeral 19 literal c) de la Carta, corresponde al gobierno “[m]odificar por
razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas” y el literal b) de esa disposición
señala que también le corresponde “[r]egular el comercio exterior y señalar
el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la junta directiva del Banco de la República”.
Así, no toda disposición que tenga relación con el tema de aduanas o de cambios
internacionales necesariamente debe ser objeto de ley marco y, en el mismo
sentido, regulada por el gobierno. Por lo tanto, es obvio, que únicamente
resultan lesivas de las competencias del gobierno, o de las del Banco de la
República, en su caso, las decisiones legislativas que tiendan a modificar por
razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas o que, regulen el comercio exterior o
señalen el régimen de cambio internacional. Para el director del Ministerio
Público, en consecuencia, debe evaluarse si los preceptos acusados, al referirse
a la forma de notificación de las actuaciones administrativas, tienen por este
sólo hecho la potencialidad de modificar los mencionados regímenes en materia
aduanera y de control de cambios. Es decir, si establecer un procedimiento para
la realización de la diligencia mediante la cual se pone en conocimiento de los
interesados el contenido de los actos que produce la administración, con el fin
de garantizar los derechos de defensa y contradicción, es potestad del
Ejecutivo o facultad del Legislador.
Concluye el
Procurador, al respecto, que las disposiciones acusadas no tienen por objeto
configurar un marco legal conforme al cual, el Gobierno proceda a modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones  del régimen de aduanas, ni mucho
menos, regular la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba
sujetarse el Banco de la República. La notificación de actos administrativos,
es un tema procedimental del resorte del legislador. En consecuencia, las
expresiones acusadas son a su juicio, constitucionales.
En lo
concerniente a la renumeración del Estatuto Tributario, afirma el Ministerio
Público que debe definirse si el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 contiene
una simple delegación para compilar normas tributarias o el otorgamiento de
facultades para legislar. Para el director del Ministerio Público, las
prerrogativas otorgadas por la norma acusada no encajan dentro de una
autorización legislativa para simplemente dictar un decreto administrativo
compilatorio, pero tampoco pueden enmarcarse dentro del concepto de facultades
extraordinarias. Considera al respecto, que si la intención del legislador
hubiese sido la de autorizar la expedición de un decreto compilatorio con una
función eminentemente sistémica, no hubiera otorgado facultades para renumerar
y eliminar artículos, pues ello implica que se constituya una nueva disposición
autónoma, con fuerza de ley. Recuerda al respecto que los decretos
administrativos compilatorios tienen “una mera ¨fuerza indicativa¨ ya que su
finalidad no es otra ¨que la de facilitar la consulta¨  de las leyes compiladas” [7].
En estos
términos, considera que si bien a primera vista se le están asignando
facultades al Gobierno Nacional para que adopte una única normativa en la cual
se sistematicen, se integren, incorporen y armonicen las disposiciones vigentes
sobre impuestos, - lo que haría pensar que se trata de facultades
extraordinarias -, ello no es así  dado que se  hecha de menos el cumplimiento
de los requisitos del inciso 1º del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución para el efecto. Sobre este punto, el director del Ministerio
Público precisa que, dentro del expediente que contiene el trámite legislativo
del Proyecto de Ley número 39/06 Cámara, 43/06 Senado, no existe una solicitud
motivada del Gobierno sobre la necesidad de las facultades extraordinarias
conferidas. Tampoco está presente, a su juicio, “el requisito de precisión”,
ya que no se limitó la actividad legislativa del Presidente, porque se le
otorgó al legislador extraordinario  la facultad de decidir a su arbitrio las
disposiciones a excluir del ordenamiento, ya que la norma le confiere la
posibilidad de eliminar las normas que se encuentren repetidas o derogadas. Al
respecto, recuerda que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-129 de
1995, declaró inexequible  el artículo 199 de la Ley 136 de 1994, toda vez que
“el artículo demandado permitió no sólo compilar sino también “eliminar”
todo tipo de disposiciones - incluyendo las constitucionales-, sin importar la
jerarquía.”.
Por otra
parte, independientemente de la denominación que se le de a la norma
habilitante, para el Procurador la autorización conferida en ese artículo,
viola el inciso 3 del numeral 10 del artículo 150 de la Carta. En efecto,
sostiene que las compilaciones son realizadas a través de “decretos
compiladores” y se diferencian de los códigos, en que no tienen fuerza de ley,
pues se limitan a sistematizar unas normas legales sin cambiar su redacción ni
contenido, es decir, la finalidad de la compilación es meramente sistemática,
pues su función no es la de crear derecho positivo ni la de derogar normas
legales, y en consecuencia no se requiere la realización de una actividad
legislativa, sino administrativa. En este caso, el resultado que se pretende es
un verdadero código, en la medida en que las facultades conferidas son para
organizar en un solo cuerpo jurídico la totalidad de las normas que regulan los
impuestos administrados por la DIAN, renumerar el articulado y eliminar
artículos, facultades  que son de codificación. Compilar no implica la
posibilidad de expedir un nuevo texto con una numeración distinta a la
anterior, porque ello lleva consigo la creación de un código.
El Procurador
General de la Nación solicita, en consecuencia, que esta Corporación se declare
inhibida para pronunciarse de fondo en relación con las expresiones acusadas
contenidas en los artículos 45 y 46 de Ley 1111 de 2006; o en subsidio, que las
declare exequibles por el cargo de la demanda. En cuanto al artículo 53 de la
Ley 1111 de 2006, solicita su inconstitucionalidad, por considerarlo contrario
al Estatuto Superior.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1.1. En virtud
de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley 270 de 1996 y el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la demanda que
se presenta en esta oportunidad.
2.  Los
problemas jurídicos de la demanda de la referencia
2.1. El
ciudadano y los intervinientes en la acción pública de la referencia, presentan
posiciones opuestas con respecto a la constitucionalidad de las expresiones y
artículos demandados.
El  actor opina
que las frases  acusadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006
desconocen la Carta Política, en la medida en que el Legislador, -desestimando
las específicas atribuciones que establece la Constitución en los artículos 150
numeral 19 literales b) y c), 136-1 y 189 numeral 25 -, reguló sin tener competencia
para el efecto, el tema de la notificación en materia cambiaria y aduanera;
aspecto normativo que para el demandante debe ser del resorte exclusivo del
Ejecutivo, por tratarse de un tema procesal relativo a las atribuciones que
tiene el Gobierno en la regulación de tales materias, “no solamente en
aspectos sustanciales, sino procedimentales y sancionatorios”, a través de
los decretos que reglamentan las leyes marco.
Igualmente, el
ciudadano señala que el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inexequible, en
la medida en que se trata de una norma que concede facultades extraordinarias
al Presidente de la República para expedir un Código, ya que, renumerar normas,
retirar del ordenamiento las que estime derogadas y consolidar en un texto
único el tema de los impuestos administrados por la DIAN, son facultades que se
enmarcan dentro de la prohibición constitucional contenida en el inciso tercero
del artículo 150-10 de la norma superior.
En
contraposición a estas afirmaciones, el Ministerio de Hacienda y la DIAN,
opinan que las expresiones acusadas son constitucionales, no sólo porque su
propósito es el de implementar mejores servicios a los contribuyentes y mejorar
el sistema de notificaciones de los actos que expida la DIAN conforme al
Decreto 1071 de 1999, sino porque tales frases, relacionadas con la
notificación de actos y decisiones de esa entidad en el tema cambiario y
aduanero, son un aspecto procedimental que estiman ajeno a las competencias
concretas del Ejecutivo en esas materias. Para el Ministerio de Hacienda, la
cláusula general de competencia del Congreso, habilita a este poder y no al
Ejecutivo, para regular el tema de la notificación de las actuaciones
administrativas.
Sobre el
artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, consideran las autoridades señaladas, que
las facultades conferidas al Presidente en virtud de este precepto no fueron,
como lo deduce el actor, las necesarias para expedir un código, sino que son
facultades para expedir un “decreto de compilación”, en la medida en que
la renumeración no implica crear nuevas normas o modificar las ya existentes,
sino darle un orden y un sentido a la numeración, para facilitar a los
ciudadanos el acceso y conocimiento de las normas tributarias correspondientes,
en desarrollo del artículo 2º de la Carta.
El Procurador
General de la Nación, por su parte, invoca la existencia de inepta demanda
frente a las expresiones acusadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de
2006, porque considera que el cargo no es claro. Con todo, afirma que si la Corte
decide entrar de fondo en el asunto planteado, las frases cuestionadas no
tienen por objeto configurar un marco legal para que el Gobierno proceda a
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas,
ni fijar la política cambiaria, crediticia o monetaria a la cual deba sujetarse
el Banco de la República, sino que persiguen simplemente establecer el
procedimiento para la notificación de las decisiones de la DIAN. Aspecto
normativo que no es del resorte general de las leyes marco, pero si un tema que
compete al legislador.
En lo que
respecta al artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, el Procurador considera que la
norma es inconstitucional. Afirma que aunque  no hay claridad en si se trata de
una disposición que consagra facultades extraordinarias o no, - porque el
precepto acusado en su expedición no cumplió con las exigencias del artículo
150-10 superior- el propósito del legislador no pudo ser tampoco, en atención a
las facultades conferidas, el de proferir un decreto reglamentario. Considera
que el objeto de la norma es el de organizar en un solo cuerpo jurídico la
totalidad de las disposiciones que regulan los impuestos administrados por la
DIAN, renumerar y eliminar artículos, lo que resulta para el Ministerio Público
una facultad de codificación, prohibida por el artículo 150-10 superior.
2.2. Teniendo en
cuenta las anteriores observaciones sobre las expresiones y normas demandadas,
resolverá esta Corporación los siguientes problemas jurídicos:
·
¿Se excedió el legislador en el ámbito de sus
competencias constitucionales (Art. 150-19 C.P.) al regular mediante las
expresiones acusadas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006, el tema
de la notificación de los actos aduaneros y cambiarios expedidos por la DIAN,
cuando, - según afirma el actor -, de acuerdo con el reparto de competencias en
materia de ley marco, la regulación de tales asuntos resulta ser una atribución
conferida al Ejecutivo (Art. 189-25 C.P) dado que al legislador sólo le
corresponde definir los aspectos generales y no concretos, en estas materias?
·
A la luz del artículo 150 de la Constitución,
¿puede el Congreso de la República conferir o no al Gobierno Nacional la
facultad para renumerar el articulado del Estatuto Tributario y eliminar las
normas repetidas o derogadas, de tal forma que se organicen en un solo cuerpo
jurídico la totalidad de las normas vigentes que regulan los impuestos
administrados por la DIAN?
2.3. Las
anteriores inquietudes exigen de la Corte Constitucional una revisión previa de
diversos temas jurídicos. Sin embargo, antes de proseguir con un análisis
constitucional de fondo, es necesario señalar que en la sentencia C- 624 de
2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), ésta Corporación estudió previamente las
expresiones acusadas en los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006 por cargos
iguales a los que son objeto de análisis en esta providencia. Por lo tanto,
existe cosa juzgada constitucional frente a las expresiones demandadas, por
tratarse de objeciones idénticas a las presentadas  por el ciudadano Pinzón
Pinzón, en esta oportunidad. Así lo explicará brevemente esta Corporación, a
continuación.
3.
Consideración preliminar: La existencia de cosa juzgada constitucional con
respecto a las expresiones acusadas, contenidas en los artículos 45 y 46 de la
Ley 1111 de 2006.
3.1. En la
sentencia C-624 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) la Corte Constitucional se
pronunció previamente sobre las expresiones acusadas de los artículos 45 y 46
de la Ley 1111 de 2006, que fueron controvertidas  en esa oportunidad, por las
mismas razones que aduce el ciudadano en la acción pública de la referencia.
Sobre la aptitud de la demanda, consideró la Corte en la providencia
que se cita, que a diferencia de lo estimado por el señor Procurador, las
acusaciones contra las expresiones alegadas eran suficientes para hacer un
cotejo objetivo con la Carta. Así, vistos los argumentos presentados por el
actor y por los intervinientes en el proceso, y con fundamento en el principio pro
actione[8],
sostuvo la sentencia  que dado que “existían razones sustantivas acerca de
la constitucionalidad de los preceptos censurados” debía la Corte
pronunciarse de fondo sobre los argumentos presentados en la demanda.
En este sentido, y en relación con los cargos dirigidos contra las
expresiones acusadas, - atacadas también porque el legislador se excedió en el
ámbito de sus facultades legislativas en asuntos aduaneros y cambiarios,
interfiriendo en la esfera de regulación del ejecutivo en materia de ley marco
(Art. 136-1 y 150-19 de la Carta) -, precisó la sentencia C-624 de 2007 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño), lo siguiente:
“[L]a Sala advierte que los apartados acusados hacen parte de normas
destinadas a la regulación del procedimiento de notificación de las actuaciones
proferidas por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias. En otras
palabras, las normas  objeto de control tienen la finalidad de garantizar el
debido proceso administrativo en una instancia  concreta de la actuación de las
autoridades del Estado. Por lo tanto, corresponden a la competencia exclusiva
del legislador, puesto que desarrollan un derecho constitucional, según se tuvo
oportunidad de dilucidar en la sentencia C-1114/03 antes expuesta.
Disposiciones de esta naturaleza son claramente diferenciables de
los asuntos propios de regulación a través de leyes generales o marco. En
efecto, la relación sustancial entre las normas de notificación y la eficacia
del derechos fundamental al debido proceso  administrativo contrae (i)
la necesidad que las reglas que determinen el procedimiento aplicable sean
producidas por órganos de alta representatividad democrática y estén precedidas
de una deliberación suficiente; y (ii) la vocación de permanencia en el
tiempo de dichos preceptos, en aras de garantizar la seguridad jurídica y la
legítima confianza de los ciudadanos en  la estabilidad de las normas que
determinan sus oportunidades de contradicción y defensa al interior del
procedimiento administrativo. Estas condiciones, con base en las razones
anteriormente expuestas, son inherentes al ejercicio de la cláusula general de
competencia legislativa de que es titular el Congreso.
Bajo la misma perspectiva, debe resaltarse que las materias
reguladas por las normas sobre notificación electrónica tributaria no hacen
parte de aquellos aspectos dinámicos y altamente especializados, a los cuales
la Constitución les asigna el modo de producción normativa propio de las leyes
generales o marco. Considerar lo contrario, como lo propone el ciudadano
Restrepo Vélez, lleva a conclusiones especialmente problemáticas en términos de
protección  del derecho constitucional al debido proceso. En efecto, la
posibilidad de adscribir al Gobierno Nacional la competencia de fijar, con base
en simples decretos  ejecutivos, los procedimientos para la notificación de los
actos emitidos por las autoridades tributarias, aduaneras y cambiarias,
entraría en contradicción  con la competencia del legislador para regular
aspectos atinentes a la eficacia de derechos fundamentales. A su vez,
permitiría que dichos procedimientos pudieran ser modificados a través de
métodos expeditos y carentes de deliberación suficiente, escenario incompatible
con la seguridad jurídica que debe proceder a las reglas del debido proceso
administrativo.
Según lo expuesto, la Sala concluye que los apartados acusados son
exequibles respecto de los cargos de inconstitucionalidad propuestos. Ello en
el medida en que la regulación de los procedimientos para la notificación de
los actos administrativos emitidos por las autoridades tributarias, aduaneras y
cambiarias son asuntos propios de la competencia del legislador ordinario, en
consideración de su relación con la eficacia del derecho constitucional al
debido proceso administrativo y su carácter diferenciado respecto de los
asuntos a los que la Constitución les adscribe el modelo de reglamentación  a
través de leyes generales o marco”.
Por consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación declaró
exequibles,  “por los cargos analizados, la expresión ´aduanera o
cambiaria´  contenida en el artículo 45 de la ley 1111 de 2006”,  así como
la expresión “y a las actuaciones que en materia de Aduanas y de Control de
Cambios deban notificarse por correo o personalmente” contenida en el artículo
46 de la Ley 1111 de 2006”.
3.2. De esta manera, existe cosa juzgada constitucional frente a las
expresiones enunciadas de los artículos 45 y 46 de la Ley 1111 de 2006,
-demandadas en este caso por los mismos motivos -, dado que esta Corte se
pronunció ya sobre tales expresiones, y no puede existir una nueva decisión
sobre los mismos cargos por parte de esta Corporación. En consecuencia, la Sala
se estará a lo resuelto en la sentencia C-624 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño).
Entra pues la Corte a adelantar el estudio de fondo del cargo del
actor, dirigido contra el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006.
4. La autorización prevista en el
artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 es inexequible, porque implica el ejercicio
de funciones legislativas reservadas al Congreso de la República, de acuerdo al
artículo 150 de la Carta.
Los cargos
dirigidos por el actor contra el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 suponen que
el legislador confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República
para proferir un código, incurriendo en la prohibición constitucional contenida
en el artículo 150 numeral 10 de la Carta. Deberá la Corte en consecuencia,
determinar, (i) si se trata de facultades extraordinarias y (ii) si
el legislador confirió atribuciones al Presidente de la República para proferir
un código, desconociendo las específicas competencias otorgadas al Congreso
para el efecto, en el artículo 150 de la Carta. A continuación estudiará la
Corte tales objeciones constitucionales contra la norma acusada.
4.1. El
artículo 53 de la Ley 1111 de 2006: naturaleza y alcances.
4.1.1.  El artículo 53 de la Ley 1111 de 2006, prevé que el Gobierno
Nacional dentro de los 6 meses siguientes a la entrada en vigencia de la Ley
1111 de 2006 deberá: (a) renumerar el articulado del Estatuto
Tributario; (b) compilar y organizar en un solo cuerpo jurídico la
totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN y
(c) asesorarse de dos magistrados de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, para el efecto. En desarrollo de ello, podrá: (d) reordenar
la numeración de las diferentes  disposiciones  tributarias, sin modificar su
texto y  (e) eliminar las normas que se encuentren repetidas o
derogadas.
4.1.2. Ahora
bien, del texto de la norma acusada no se desprende que aquella conceda
facultades extraordinarias al gobierno para cumplir con los propósitos que
consagra esa disposición. De hecho, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 no
admite expresamente que se trate de un reconocimiento de facultades
extraordinarias, ni ello se deriva de su contenido. Por lo tanto, no es posible
establecer que ese sea el alcance de las atribuciones asignadas por el
legislador al Gobierno.
Además, aunque la norma fija un término de 6 meses al Ejecutivo
para  renumerar  y compilar, recuerda la Corte que el
establecimiento de un límite temporal en un precepto legal para el cumplimiento
de las facultades asignadas, no implica necesariamente que se trate de una
norma que confiera facultades extraordinarias. El legislador - ha dicho esta
Corporación -, puede establecer términos también para el desarrollo de
competencias reglamentarias específicas, por lo que el límite temporal
propuesto no resulta ser un elemento determinante para  establecer si se trata
o no de facultades extraordinarias. Así lo precisó la providencia C-485
de 2002 de esta Corporación, cuando señaló que “no es contrario a la
Constitución, que la ley establezca un término dentro del cual el Presidente
deba expedir un determinado reglamento. Esta posibilidad es congruente con
disposiciones y principios constitucionales, en particular con aquellos que se
orientan a lograr la efectividad de la legislación”.[9]
Por otra parte, tal
y como lo afirma el señor Procurador, de los antecedentes de la Ley 1111 de
2006 se desprende que el Gobierno no solicitó expresamente facultades
extraordinarias para la labor que se pretende, ni presentó razones de necesidad
o de conveniencia al Legislador para justificar la utilidad de tales
facultades.
La explicación
para ello obedece a que, de acuerdo con la exposición de motivos del Proyecto
de Ley 39/06 Cámara-43/06 Senado[10],
el objetivo del gobierno con el proyecto presentado, era propender por una
reforma sustancial e integral de la totalidad del Estatuto Tributario que
permitiera superar los problemas estructurales en esa área del derecho. El
título mismo de la iniciativa - “por la cual se sustituye el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales”-, reflejaba esa pretensión. Dijo el Gobierno, sobre el
objetivo descrito, lo siguiente:
“En este contexto, el Gobierno Nacional pone a consideración
del Honorable Congreso de la República el presente proyecto de Ley que
reglamenta integralmente los impuestos nacionales administrados por la DIAN
e implica la derogatoria de las normas contenidas en el Estatuto Tributario
vigente actualmente, y las normas relativas a la misma materia contenidas en
disposiciones legales no incorporadas al mismo, incorporando, por primera vez
en los últimos veinte años, un cambio estructural e integral del sistema
tributario en el país. En su elaboración el Gobierno Nacional ha tenido en
cuenta los principios de equidad, competitividad, simplicidad y sostenibilidad,
que son plenamente consistentes con los postulados Constitucionales y con los
objetivos de política fiscal y crecimiento económico del Ejecutivo”[11].
(Las subrayas fuera del original).
Para conjurar la grave dispersión normativa que se alegaba en varios
apartes del proyecto, y con el propósito de darle aplicación al principio de
simplicidad tributaria propuesto, el Gobierno señaló:
“Las principales medidas contenidas en la presente propuesta de
reforma para incrementar la simplicidad del sistema tributario son: Condensar
en un Estatuto Tributario las normas fundamentales que regulan la aplicación de
los impuestos, articulando de manera ordenada, consistente y armónica los
elementos básicos de la obligación tributaria. Propósito que ha de redundar en
una simplificación cuantitativa y cualitativa del número de artículos que
integran este Estatuto. (...)”[12]
(Se adjuntó como articulado, la propuesta normativa correspondiente).
Un nuevo
Estatuto Tributario, en consecuencia, era materialmente el proyecto de ley
presentado por el Gobierno al legislador en esta oportunidad. Por ende, no
podía el ejecutivo, -como en efecto no lo hizo-, solicitar el otorgamiento de
facultades extraordinarias para un objetivo que implicaba una nueva
redefinición y consolidación de los impuestos nacionales  y un nuevo estatuto,
dado que la Constitución prohíbe expresamente el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo para “decretar impuestos” o “expedir códigos”. En
efecto, como lo ha indicado esta Corporación en múltiples oportunidades,
imponer tributos, - o redefinirlos, derogarlos, etc.-, son  potestades
exclusivas del legislador que no pueden ser delegadas mediante facultades
extraordinarias. De manera tal que atribuciones semejantes no podían ser
solicitadas por el gobierno en el proyecto presentado sin desconocer la
Constitución, ya que el  artículo 150 numeral 10 inciso tercero de la Carta es
terminante al consagrar que estas facultades no se podrán conferir ni para
“expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, (…) ni para decretar
impuestos”. La competencia impositiva en materia de impuestos y contribuciones,
como es sabido, es exclusiva del legislador.
De los
comentarios reseñados se concluye, que el gobierno no presentó una solicitud al
Congreso para que se le concedieran facultades extraordinarias con ese propósito,
porque nunca pretendió obtener tal habilitación legislativa. Lo que se puso en
consideración del Congreso, fue un proyecto de reforma integral del Estatuto
Tributario, cuya consolidación y definición era de competencias exclusiva del
legislador.
4.1.3. Ahora
bien, en el informe de ponencia para primer debate del proyecto enunciado,[13]
durante su trámite  en el Congreso, se expresó la dificultad de adelantar una
reforma integral del tema tributario en los términos presentados por el
Gobierno, aunque varios elementos del proyecto original fueron tenidos en
cuenta por los ponentes en un nuevo articulado propuesto. El nuevo texto
presentado por los ponentes, incluyó el  precepto 53 acusado, que no formaba
parte del  proyecto presentado  por el Gobierno. En el informe de ponencia  que
se cita, se explicó la imposibilidad de dar curso a una reforma integral del
Estatuto Tributario, así:
“El proyecto en mención plantea la decisión del Gobierno Nacional de
reformar la estructura impositiva, basado no solamente en la necesidad de
satisfacer el financiamiento del Estado, sino con el fin de eliminar la
complejidad de la materia tributaria que resulta costosa y que genera inequidad
e ineficiencia. (...)Ante esta situación la mayoría de los ponentes
optaron por no proponer una reforma estructural del Estatuto Tributario
(...)”[14].
(Las subrayas fuera del original).
Los antecedentes
legislativos descritos y el texto mismo de la norma acusada, permiten concluir,
que el Congreso optó libremente por asignar al Gobierno la responsabilidad de renumerar
y compilar en un solo cuerpo jurídico y eventualmente eliminar y reordenar sin
modificar su texto, la totalidad de las disposiciones que regulan los impuestos
administrados por la DIAN, todo, mediante un decreto administrativo, con
fundamento en la necesidad planteada por el gobierno de propugnar por la
organización  de las normas tributarias dispersas.
4.1.4. Admitiendo entonces que el artículo 53 se refiere a un “decreto
administrativo”, lo cierto es que, como lo señala el señor Procurador, incluso
en tal caso “las prerrogativas otorgadas por la norma acusada no encajan dentro
de una autorización legislativa para dictar un decreto de esta naturaleza”,
dado que las facultades concedidas van más allá de los alcances de un decreto
administrativo y se extienden en varios aspectos a la codificación.
En efecto, los intervinientes alegan que el artículo 53 permite que
a través de un “decreto compilatorio”, se logre la renumeración y
organización del Estatuto Tributario, bajo el supuesto de que una compilación
semejante por parte del  Ejecutivo no es contraria a la Carta.
Sobre los alcances, límites y prohibiciones constitucionales
relacionadas con el tema de la codificación de normas jurídicas y sus
diferencias con la compilación, la Corte Constitucional ha  establecido
entre otras, las siguientes consideraciones:
(a) El artículo 150-2 de la
Constitución, dispone que es al Congreso de la República a quien  corresponde “hacer
las leyes” y expedir “códigos en todas las ramas de la legislación y
reformar sus disposiciones”. Igualmente, el artículo 150-10 inciso tercero
de la Carta, consagra la prohibición de conferir facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir códigos, lo que significa que el
legislador no puede habilitar legislativamente al Ejecutivo para que adopte un
código sobre una determinada rama del derecho o una determinada materia, so
pena de infringir la Carta.
Esta prohibición se extiende -según la reiterada jurisprudencia de
esta Corporación - no sólo a la posibilidad de conferir facultades
extraordinarias para expedir códigos, sino igualmente, a la habilitación para
la modificación o adición de códigos, cuando ello implique la alteración de  la
estructura general o de la esencia de los mismos. Esta restricción, sin
embargo, no existía  bajo la  Constitución de 1886, por lo que los códigos “dictados por decreto con fuerza de ley, en virtud de
facultades extraordinarias conferidas bajo el régimen de la Constitución
anterior”[15],
han sido considerados constitucionalmente válidos por esta Corporación cuando
se invocan contra ellos razones de forma, ligadas con el artículo 150-10 inciso
tercero de la Carta.
(b) Teniendo en cuenta que los alcances de
la competencia asignada al Congreso en el artículo 150-2 de la Carta y la
prohibición constitucional arriba indicada, dependen en gran medida de lo que
se entienda por “código”, en sentido estricto, la jurisprudencia constitucional
ha establecido algunas reglas generales para determinar cuando se está en
presencia de un conjunto normativo de estas características.
Esta Corporación ha entendido que un “código”es (i) un
cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que envuelve una regulación
metódica, sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas
de una rama del derecho o de una materia, de modo pleno, integral y total[16],
y (iii) que es un cuerpo normativo que el legislador expresamente ha
erigido como “código”.[17]
La
primera exigencia, hace alusión a que la codificación, es en general “del
resorte exclusivo del Congreso”[18], dado que
quien codifica  debe gozar “no solamente de las necesarias atribuciones para
acumular unas normas a otras, sino de las facultades indispensables para
establecer con carácter imperativo un orden determinado”[19].
El segundo criterio, se refiere al concepto de “código” entendido por esta
Corporación como “la unidad sistemática en torno a una rama específica del
derecho, de modo pleno, integral y total”[20],  o como
la regulación “metódica sistemática y coordinada de las instituciones
constitutivas de una rama del derecho[21]. Por ende,
se ha considerado que “sistematizar, integrar,
incorporar y armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes en una
materia”[22],
implica expedir un código, dado que éste se
constituye en un “nuevo ordenamiento jurídico, (…) agrupado en
un sólo texto formalmente promulgado”[23]. El tercer
criterio, finalmente, supone que el legislador es quien debe señalar si se
trata de un código o no, expresamente.
Sobre
este aspecto, debe recordarse sin embargo, que el título que le conceda el
legislador a una ley no implica automáticamente que se trate de un código,[24]
dado que se requieren de los demás elementos normativos arriba descritos para
que se entienda que se trata de un cuerpo jurídico de esta naturaleza.[25]
En sentido contrario, - esto es, si el legislador le da otro nombre a un cuerpo
jurídico que es un código, vgr., compilación o recopilación, etc.-, la Corte ha
estimado  que resulta entonces intrascendente la denominación que la norma
habilitante le de a ese cuerpo legal, si la autorización conferida tiene el
propósito de consolidar un “código” en los términos indicados en los primeros
criterios enunciados, dado que ello supone un desconocimiento de la Carta.[26]
(c) Por otra parte, ha dicho esta Corporación que un “código es una
sistematización de normas, pero que no todo orden sistemático es un Código”.[27]
En efecto, teniendo en cuenta que frente a un específico texto normativo
pueden existir dudas sobre si se trata de un código o no, “se han elaborado
fórmulas que contribuyen a diferenciar los códigos de los estatutos,[28]
así como a separar los códigos de las llamadas recopilaciones o
compilaciones. Mientras que el código como se ha indicado, tiene la pretensión
de sistematizar de manera integral, plena y coherente, en un nuevo cuerpo
normativo, una rama específica del derecho, la compilación implica “agrupar
o recopilar en un solo texto, disposiciones jurídicas sobre un tema específico,
sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo. Esta tarea, no
involucra en estricto sentido ejercicio de actividad legislativa”.[29]
En efecto, ha
dicho la Corte que quien compila “limita su actividad a la reunión o
agregación de normas o estatutos dentro de un criterio de selección que incide
en la compilación misma, sin trascendencia al ordenamiento jurídico en cuanto
tal. La función compiladora se encuentra limitada por las normas objeto de
ella, de tal manera que el compilador no las puede modificar o sustituir, ni
tiene la posibilidad de retirar o excluir disposiciones del sistema jurídico,
así se las estime innecesarias, superfluas o repetidas y, claro está, tampoco
le es atribuida la función, típicamente legislativa, de reordenar, con efectos
obligatorios erga omnes el articulado de un conjunto normativo”.[30]
Es una facultad que “no puede conllevar la expedición de un nuevo
texto jurídico con una numeración y una titulación propia e independiente, pues
ello, de conformidad con lo expuesto, equivale a expedir un código”,[31]
ya que la compilación “en nada debe alterar la naturaleza misma de las
normas agrupadas”.[32]
La jurisprudencia ha concluido entonces sobre los alcances de esta
diferenciación entre codificación y compilación en casos concretos, lo
siguiente: (i) si “para efectos de expedir
un estatuto o una recopilación se concede al Ejecutivo facultades
generales para eliminar normas repetidas o superfluas, se supera el estadio de
los estatutos o de las recopilaciones y se  ingresa al de los códigos”[33]. (ii) La facultad de compilar “no puede
conllevar la expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una
titulación propia e independiente pues ello equivale a expedir un código”.[34]
(iii) Específicamente sobre facultades conferidas para el cambio de
numeración, dijo esta Corporación, que un simple cambio de numeración respecto
de normas reguladas con anterioridad a la Constitución, no resultaba contrario
a la Carta desde un punto de vista formal ni material, ya que en el caso:
“[Ni] la facultad legislativa - modificación del sistema de
titulación y numeración del estatuto orgánico del sector financiero -, ni su
concreto ejercicio, se [tradujeron] en la creación ni en la modificación de un
tipo penal, menos todavía en la expedición o reforma de un código”[35].
Con todo, posteriormente precisó la Corte respecto del cambio de
nomenclatura de un código, que ello es una labor eminentemente legislativa que
debe ser ejercida por el Congreso de la República, ya que la “potestad para
colocar en orden la numeración de los distintos artículos, libros, capítulos y
títulos que lo conforman”[36]
es tarea del legislador, “puesto que se trata de una modificación que afecta
la estructura misma del código”[37].(iv)
Igualmente, subsanar las fallas de armonía que puedan existir en las
disposiciones de un código, es también una labor legislativa privativa del
Congreso de la República.[38]
(d) Finalmente sobre la adición[39]
o modificación de los códigos,[40]
la Corte Constitucional ha precisado que “[n]o toda modificación de un
código por un decreto ley es inconstitucional”.[41]
Esta Corporación ha señalado[42]
que sólo aquellas modificaciones o adiciones que de alguna manera “afecten la
estructura normativa o general de tales estatutos”[43]
o la esencia de la materia regulada por el código[44]
o impliquen  una regulación que presente  las  características  que  son
propias  de  los códigos,[45]
forma parte de la prohibición constitucional del artículo 150-10.
4.1.5. Ahora bien, nótese que la jurisprudencia descrita hace
referencia en la mayoría de los casos, a las diferencias entre compilación y
codificación, en asuntos relacionados con la delegación de facultades
extraordinarias al Ejecutivo; es decir, cuando se trata de decretos con fuerza
de ley, acusados de vulnerar el artículo 150-10 de la Constitución. En estos
casos, la compilación de normas bajo las reglas anteriormente expuestas, no
puede - como se ha expresado- invadir la órbita de competencia del legislador
en lo que corresponde a la codificación normativa, so pena de desconocer la Carta.
La compilación a través de decretos administrativos, por su parte,
además de los linderos jurisprudenciales mencionados que no pueden ser
desbordados, ofrece otros problemas adicionales relacionados con su naturaleza
administrativa. Sobre el particular, la Corte ha resaltado sobre la compilación
a través de este tipo de decretos, que:
“[N]o tienen fuerza de ley, pues se limitan a compilar unas normas
legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el único fin de
facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen entonces
únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas normas
legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al servicio de
la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición legal
autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos decretos
eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen "una mera
fuerza indicativa"[46]
dado que "su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las
leyes compiladas”.[47]
Sin embargo, en la misma providencia C-508 de 1996 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), esta Corporación tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre
las dificultades que ofrece la compilación mediante decretos administrativos,
en la  medida en que con ellos se puede contribuir eventualmente a la
desarticulación de los sistemas de control constitucional de las leyes o de los
decretos leyes confiados a la Corte Constitucional, en oposición a lo
establecido en el artículo 241 de la Carta.
En efecto, la compilación de normas de superior jerarquía jurídica a
través de actos administrativos, puede favorecer el desvío del conocimiento
material de preceptos de rango legal hacia otras autoridades distintas a las
señaladas expresamente por la Carta, cuando son demandados por infringir la
Constitución. Esta dificultad fue expresada en sentencia C-508 de 1996, de la
siguiente forma:
“El decreto 111 de 1995 se limita a compilar las normas orgánicas en
materia presupuestal, sin cambiar su redacción ni contenido. Ahora bien, en
decisiones precedentes, esta Corporación[48]
consideró que esos decretos compiladores no tienen fuerza de ley sino que son
decretos ejecutivos, ya que no pueden derogar, suprimir ni modificar ninguna de
las normas legales que compilan. La Corte señaló entonces que, por tal razón,
el conocimiento de esos decretos no correspondía a la Corte Constitucional sino
al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2º).  En esta ocasión, la Corte considera
necesario precisar su jurisprudencia en este aspecto pues, según la Vista
Fiscal, los anteriores precedentes implican que la Corte debe inhibirse de
conocer de la acusación contra el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por
hacer parte de un decreto ejecutivo, tesis que esta Corporación no comparte.
3- Para la Corte sigue siendo indudable que, desde el punto de vista
formal, estos decretos compiladores no tienen fuerza de ley, pues se limitan a
compilar unas normas legales sin cambiar su redacción y contenido, todo con el
único fin de facilitar la consulta de las disposiciones agrupadas. Tienen
entonces únicamente una finalidad sistemática, pero no derogan ni crean nuevas
normas legales. En tal sentido, esos decretos son actos administrativos al
servicio de la consulta de las leyes, pero no constituyen una nueva disposición
legal autónoma. Tal fue la razón por la cual la Corte consideró que esos
decretos eran "ejecutivos", y no normas legales, pues tienen
"una mera fuerza indicativa" ya que "su finalidad no es otra que
la de facilitar la consulta" de las leyes compiladas.[49]
Con tal criterio, en posterior sentencia, la Corte se abstuvo de conocer, por
carecer de competencia, de la demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad
del Decreto 360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179
de 1994[50].
Como vemos, si bien el decreto compilador es en sí mismo ejecutivo,
las disposiciones compiladas son normas legales, lo cual plantea un
interrogante complejo: ¿A quien corresponde el conocimiento de las
disposiciones compiladas como tales? ¿Al Consejo de Estado, por ser el decreto
compilador de naturaleza ejecutiva? ¿O a la Corte Constitucional, por ser las normas
compiladas de naturaleza legal?
4- La tesis de la Procuraduría, según la cual el conocimiento
individual de los distintos artículos del decreto compilador corresponde al
Consejo de Estado, plantea varias dificultades.
De un lado, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo se
estaría pronunciando sobre normas materialmente legales -a pesar de estar
compiladas en un decreto ejecutivo-, cuando corresponde a la Corte
Constitucional decidir sobre la exequibilidad de las demandas contra las leyes
o los artículos de las mismas (CP art. 241 ord 4º), por lo cual esa
interpretación no parece conforme con el sistema de control constitucional
establecido en la Carta.
De otro lado, se tendría que concluir que la Corte puede conocer del
artículo 28 de la Ley 225 de 1995, por ser un artículo de una ley, pero no
puede pronunciarse sobre el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, por hacer
parte de un decreto ejecutivo, a pesar de que las dos disposiciones tienen
idéntico contenido y fuerza normativa. Ahora bien ¿qué pasa si la Corte declara
inexequible el artículo 28 de la Ley 225 de 1995? Hay dos consecuencias
posibles pero paradójicas. Así, algunos podrían considerar que el artículo  106
del Decreto 111 de 1996 sigue vigente, como disposición autónoma, lo cual
implicaría reconocer que la decisión de inexequibilidad es inocua,  tesis
contraria a la finalidad misma del control constitucional. Otros, en cambio,
podrían argumentar que se entiende que el artículo 106 del Decreto 111 de 1996
también ha sido expulsado del ordenamiento, pues ese decreto ejecutivo no tiene
fuerza legal autónoma. En el fondo, esta segunda tesis equivale a admitir que
la Corte es competente para conocer de ese artículo 106 del Decreto 111 de
1996,  pero como la Corte expresamente no se ha pronunciado sobre tal
disposición, se generaría una aguda inseguridad jurídica.
Por todo lo anterior, y con el fin de respetar la distribución de
competencias establecida por la Carta entre el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional, y evitar que el control constitucional sea inocuo, o se generen
innecesarias inseguridades jurídicas, es necesario concluir que, conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Carta,  corresponde a la Corte Constitucional, y
no al Consejo de Estado, conocer de los distintos artículos de estos decretos
compiladores, pues si bien el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos
que lo integran son materialmente legales. La Corte es entonces competente para
el estudio del artículo  106 del Decreto 111 de 1996.
5- ¿Significa lo anterior un cambio de la jurisprudencia de la Corte
en este campo? En manera alguna, pues nótese que en la sentencia C-305/96 la
Corte se inhibió de conocer de una acusación contra la totalidad de un decreto
compilador, pero no contra uno o varios de los artículos que lo integran, pues
consideró que el decreto como tal es de naturaleza ejecutiva y, por ende, su
conocimiento corresponde al Consejo de Estado.  Esta tesis se reafirma en esta
sentencia, por lo cual corresponde al supremo tribunal de lo contencioso
conocer de las acusaciones que pongan en cuestión el decreto compilador como
tal, por ejemplo, porque se considere que hubo vicios de forma en su
expedición. Sin embargo, no puede ese tribunal pronunciarse sobre los artículos
y los contenidos normativos que integran tales decretos, pues se trata de
normas legales, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional. Es pues
obvio que las decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos
compiladores sólo recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las
normas materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha
sido atribuido a la Corte Constitucional.
Se trata pues de una compleja distribución de competencias, la cual
deriva de la particular naturaleza de esos decretos compiladores”.
Por otra parte,
desde una perspectiva constitucional, la complejidad que ofrecen estos decretos
administrativos compiladores se extiende además, a las serias limitaciones que
su propio nivel de jerarquía ofrece en el ordenamiento y que repercute en el
alcance de la compilación. Como son  normas de rango inferior, no pueden
alterar en modo alguno las disposiciones legales superiores que son objeto de
compilación.
Esta naturaleza
normativa, ha sido precisamente un obstáculo para la constitucionalidad de
facultades atribuidas por el legislador al ejecutivo en varias oportunidades
para la compilación, al desbordar con ellas claramente las posibilidades y
alcances de los actos administrativos en la materia.
En la sentencia
C-582 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), por ejemplo, se declaró inexequible
el inciso segundo del artículo 536 de la Ley 600 de 2000[51],
por “ordenar la numeración del Código de Procedimiento Penal, (…) por medio de
un decreto de inferior categoría, en este evento, ejecutivo (…) [que] estaría
modificando una ley, [lo que es] abiertamente inconstitucional”.
Igualmente en la sentencia C-583 de 1999 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
la Corte declaró inexequible el artículo 215 de la Ley 115 de 1994,[52]
por considerar que no existía duda de que “el artículo 215 de la Ley 115 de
1994 viola la Carta, en especial el artículo 150 numerales 2 y 10, porque no
sólo dispone la conformación de un código con una norma inexistente y con
disposiciones reglamentarias que no pueden estar incluidas en las
codificaciones, sino que abre la puerta para que autoridades distintas al
Congreso ejerzan funciones  que la Constitución reservó a éste”, dado que
el artículo autorizaba al Ministerio de Educación para determinar la estructura
y organización de un Código Educativo.
Para la Corte, en consecuencia, es necesario concluir que la
compilación a la que hace alusión la jurisprudencia constitucional descrita, es
posible a través de decretos con fuerza de ley conforme a las reglas indicadas
en el punto 4.1.4 de esta providencia, dado el rango de tales decretos en el
ordenamiento. Sin embargo, en el caso de los decretos administrativos, ella no
puede ejercerse válidamente a través de decretos administrativos sin rayar en
la inconstitucionalidad, no sólo, (i) por los problemas que suscitan en
materia de competencia material de las normas compiladas al generar inseguridad
jurídica en su control constitucional, sino (ii) por la posición que
tales decretos tienen en el ordenamiento, ya que lo que se exige de
ellos en materia de compilación, generalmente desborda las facultades que el
Ejecutivo puede ejercer al dictar un acto administrativo de jerarquía
inferior a las normas compiladas que no puede eliminar normas con rango de ley,
ni suplir vacíos, ni cambiar su ubicación mediante una renumeración que las
saque de su contexto original.
4.1.6. En el caso concreto, el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 le
atribuye al Gobierno Nacional la potestad de renumerar; compilar
y organizar en un solo cuerpo jurídico, la totalidad de las normas que
regulan los impuestos administrados por la DIAN; además, de reordenar
sin modificar su texto y de eliminar, las normas que se encuentren repetidas
o derogadas.
Si ello se pretende hacer mediante un “decreto compilatorio”
sin fuerza material de ley, con fundamento en la atribuciones otorgadas por el
Legislador al Gobierno en el artículo 53, salta a la vista que la disposición
enunciada desconoce plenamente los límites constitucionales anteriormente
resumidos.
De hecho, organizar en un solo cuerpo “jurídico” la totalidad
de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN, luego de
haber eliminado algunas de ellas del ordenamiento y de haberlas renumerado,
lejos de tratarse de una facultad de recolección normativa, se refiriere a una
actividad claramente legislativa que está sujeta a la reserva de ley.[53]
El artículo 53 autoriza al Gobierno a “eliminar” normas
tributarias que se encuentren repetidas o derogadas en el ordenamiento, dejando
discrecionalmente al Ejecutivo la determinación de las disposiciones normativas
que habrían de ser suprimidas. La eliminación, como bien lo dijo el
demandante, supone por parte del Gobierno un trabajo de selección y posterior “supresión”
de disposiciones de rango legislativo, actuación que en modo alguno puede
adelantar el Ejecutivo, y menos aún, mediante un decreto administrativo de
inferior jerarquía.
Por ende, la “eliminación normativa” resulta ser  una facultad
inconstitucional, que le atribuye al Ejecutivo alcances que distan mucho de ser
simplemente “compilatorios” y que son del exclusivo resorte del legislador.
Recuerda la Corte Constitucional sobre este particular, que en la sentencia
C-129 de 1995 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)[54]
se dijo con respecto a la potestad de “eliminación” normativa concedida al
Ejecutivo, incluso en un caso en el que se habían concedido facultades
extraordinarias, lo siguiente:
“[E]l artículo demandado permitió no sólo compilar sino también
“eliminar” todo tipo de disposiciones - incluyendo las constitucionales -, sin
importar la jerarquía de las mismas dentro de la estructura del ordenamiento
jurídico colombiano. Es así como resulta difícil de determinar cuál es el
fundamento constitucional que permite al presidente de la República  - a su
libre arbitrio - decidir cuáles disposiciones constitucionales y legales se
encuentran derogadas o repetidas. (…) De igual forma, se estaría patrocinando
que el Presidente  de la República pudiese, según su propio criterio, determinar
que una ley  estatutaria o una orgánica  - las cuales gozan de jerarquía
superior  a las leyes ordinarias y se deben someter a un trámite  legislativo
especial (Arts. 151, 152 y 153 C.P) -fuese eliminada por el simple hecho de
considerarse que se está ante una temática repetitiva”.
Es por esto que la Corte reitera su posición, en el sentido de
considerar que las autorizaciones conferidas al Presidente para eliminar
las normas de rango legal que se encuentren repetidas o derogadas, en los términos
previamente señalados, son facultades claramente legislativas que tienen
reserva de ley. Además, son autorizaciones que escapan en todo sentido al
ámbito de un decreto administrativo,[55]
en atención a la jerarquía normativa subordinada de tal acto.
4.1.7. En el mismo sentido, frente a aquellas facultades
relacionadas con compilar y organizar en un solo cuerpo “jurídico” la
totalidad de las normas que regulan los impuestos administrados por la DIAN,
después de renumerar el articulado, debe la Corte hacer las siguientes
precisiones.
Como se explicó previamente, la función codificadora está reservada
al Congreso de la República, y consiste en la facultad de “definir de manera
sistemática y ordenada las normas relativas a determinada área del
comportamiento social. Es una atribución legislativa que, por tanto, incluye la
posibilidad de innovar, modificar, adicionar, refundir y derogar las normas
vigentes, para que toda la materia quede en un solo cuerpo legal”.[56]
Tal potestad, en consecuencia, goza de reserva de ley y además cuenta con una
prohibición constitucional, que impide que mediante facultades extraordinarias
el legislador se desprenda de su poder de codificar (Art.150-10 C.P).[57]
La compilación,
por el contrario, supone (i) recopilar en un solo texto, disposiciones
jurídicas sobre un tema específico, (ii) sin variar en nada su
naturaleza y contenido normativo, - por lo que el compilador no las puede
modificar, sustituir, ni retirar del sistema jurídico, así se las estime
innecesarias, superfluas o repetidas-, ya que tal agrupación, (iii) no
es una tarea legislativa, ni tiene trascendencia en el contenido de las normas
que integran el ordenamiento jurídico. Los efectos de la compilación, en
consecuencia, no conllevan la  expedición de un nuevo texto jurídico con una
numeración y una titulación propia e independiente,[58]
con fuerza de ley, sino una finalidad clara y limitadamente sustentada (iv) en
propósitos académicos, doctrinarios o de servicio
público, que son por demás beneficiosos y útiles,[59] y que se limitan
exclusivamente a la sistematización, referencia y consulta de normas.
Ahora bien, renumerar
puede llegar a ser una facultad  ajena a la mera compilación “cuando implica la
expedición de un nuevo texto jurídico con una numeración y una titulación
propia”, pues ello, como lo ha expresado esta Corporación, “equivale a expedir
un código”.[60]
La razón de ser de esta consideración radica en que la renumeración de una
norma,[61]
- al reubicarla en un lugar diferente al original -,  incide directamente (i)
en el contexto en el que ella se inscribe; (ii) en su posición  en
el ordenamiento jurídico e incluso, (iii) en la sucesión de las normas
en el tiempo, puesto que al ser reubicadas, la secuencia de las disposiciones
es diferente.
Todo ello tiene
incidencia en la interpretación del alcance de las normas renumeradas, de tal
forma que la renumeración no es inocua desde el punto de vista del contenido
material que el interprete le asigne. Bajo tal supuesto, la renumeración del
articulado definido por el legislador en la disposición que se estudia es
un elemento adicional que propugna porque la norma acusada sea declarada
inconstitucional, pues puede llegar a afectar sustancialmente el contenido de
un  precepto jurídico,[62]
debido a que el significado de una norma depende del contexto jurídico  y
temporal dentro del cual está inscrita.
4.1.8. En conclusión, encuentra la Corte que el artículo 53 de la
Ley 1111 de 2006 es inconstitucional, porque concede facultades al Gobierno que
implican realmente el ejercicio de funciones legislativas reservadas al
Congreso de acuerdo con el artículo 150 de la Carta.
Así, además de permitirle al Ejecutivo la eliminación de normas,
autoriza definir a través de un decreto de inferior jerarquía de manera
sistemática y ordenada, las normas relativas a una determinada área del
derecho, calificando de “jurídico” el texto final y permitiendo la renumeración
del “articulado”, bajo el supuesto de una función meramente compiladora, lo que
resulta ser de competencia del Congreso por las razones expuestas, y contrario
claramente al artículo 150-2 de la Carta.
En consecuencia, no es posible pretender por vía de un decreto
administrativo “compilaciones” semejantes. Las compilaciones que se adopten por
otros medios diversos a los decretos leyes, sólo podrán efectuarse, para no
caer en la inconstitucionalidad de las funciones atribuidas, mediante libros o
publicaciones sin pretensiones modificatorias del ordenamiento jurídico y no
mediante decretos administrativos, por las razones previamente expuestas.
En mérito de lo
anterior, la Corte (a) se estará a lo resuelto en la sentencia C-624 de 2007
con respecto a las expresiones acusadas  contenidas en los artículos 45 y 46 de
Ley 1111 de 2006, y (b) declarará inexequible el artículo 53 de la misma ley.
VII. DECISION
La Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-624 de 2007 con respecto a las expresiones acusadas  contenidas en
los artículos 45 y 46 de Ley 1111 de 2006.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLE, el artículo 53 de la Ley 1111 de
2006.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
EN COMISION
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
CATALINA
BOTERO MARINO
Magistrada
(E)
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-655 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME
ARAUJO RENTERIA
COMPILACION DE NORMAS-Alcance/DECRETO
COMPILADOR-Inexequible (Aclaración de voto)
CONGRESO-Competencia exclusiva para
renumeración de articulado/RENUMERACION DE ARTICULADO-Reemplazo de
norma/RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA (Aclaración de voto)
La única
posibilidad es la de hacer una compilación sin modificar la numeración, títulos
y ordenación de un articulado, que sin duda resulta útil para el conocimiento
de la ley, el ejercicio de los derechos y la seguridad jurídica. Por lo general,
cuando se modifica una ley parcialmente, no se cumple con el mandato de la
última parte del artículo 158 de la Constitución Política que ordena que la ley
que sea objeto de reforma parcial debe publicarse en un solo texto que
incorpore las modificaciones aprobadas. Por consiguiente, es de advertir los
riesgos que conlleva la renumeración que además implica que la norma original
desaparece ya que es reemplazada por otra. Igualmente, es de observar que el
decreto de que trata el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 tendría rango de
ley, y que en materia tributaria existe reserva de ley y por lo tanto no puede
ser expedida por el ejecutivo. Así mismo, considero que no se puede dar a
entender que se pueda compilar con los mismos efectos de una ley. En el caso concreto,
no se puede habilitar al gobierno para hacer esta compilación en la forma que
se establece en la norma demandada, lo cual hace inconstitucional el artículo
acusado y por tanto, debe ser el legislador quien realice la labor de
armonización de la legislación
Referencia: expediente D-6684
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 45 (parcial),
46 (parcial) y 53 de la Ley 1111 de 2006
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta
Corte, me permito aclarar mi voto a la decisión adoptada en la presente
sentencia, ya que si bien me encuentro de acuerdo con la parte resolutiva de
ésta considero necesario precisar el punto relacionado con los argumentos de
inconstitucionalidad o fundamentos de la inexequibilidad del artículo 53 de la
Ley 1111 de 2006 que se declara en el numeral segundo de la parte resolutiva de
este fallo.
En mi concepto el artículo 53 de la Ley 1111 del 2006
contiene una habilitación que viola la Constitución y por ello, como lo expresé
en Sala Plena, no era posible una declaratoria parcial de inexequibilidad sino
una total, como acertadamente se decidió. A este respecto, la tesis de la Corte
(Sentencia C-582/01) ha sido la de que la facultad de compilar no puede
comprender la de numerar y titular las normas. Por tanto, así se eliminaran las
expresiones que hacen referencia a “articulado”, “jurídico” y a la posibilidad
de eliminar normas repetidas o derogadas, de todas maneras se renumera un
articulado, lo cual es competencia exclusiva del legislador y no se puede
delegar en el ejecutivo.
Sobre este tema, es de observar que en la compilación
del régimen departamental, siempre aparecen las normas con el mismo número y
título de artículo. De igual manera, es de señalar que el orden del articulado
obedece a unos criterios normativos y analíticos que tienen un determinado
sentido que cambiaría con su reordenación.
Por tanto y como lo expresé en Sala Plena, debo
manifestar mi acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad de todo el
artículo acusado, pues renumerar un articulado implica darle otro efecto
jurídico. Así mismo, debo insistir en que la decisión de inexequibilidad total
del articulado se encuentra de acuerdo con la propia jurisprudencia de la Corte
referente a la inconstitucionalidad de delegar en el ejecutivo esa labor, que
no se trata en este caso solamente de la expedición de códigos, sino de la
prohibición del artículo 338 de la Constitución Nacional que establece una
reserva al legislador en materia tributaria, con la única salvedad de los
estados de excepción.
En este orden de ideas, a mi juicio la única
posibilidad es la de hacer una compilación sin modificar la numeración, títulos
y ordenación de un articulado, que sin duda resulta útil para el conocimiento
de la ley, el ejercicio de los derechos y la seguridad jurídica.
De otra parte, considero que por lo general, cuando se
modifica una ley parcialmente, no se cumple con el mandato de la última parte
del artículo 158 de la Constitución Política que ordena que la ley que sea
objeto de reforma parcial debe publicarse en un solo texto que incorpore las
modificaciones aprobadas.
Por consiguiente, es de advertir los riesgos que
conlleva la renumeración que además implica que la norma original desaparece ya
que es reemplazada por otra. Igualmente, es de observar que el decreto de que
trata el artículo 53 de la Ley 1111 de 2006 tendría rango de ley, y que en
materia tributaria existe reserva de ley y por lo tanto no puede ser expedida
por el ejecutivo. Así mismo, considero que no se puede dar a entender que se
pueda compilar con los mismos efectos de una ley.
En consecuencia, considero que en el caso concreto, es
claro que no se puede habilitar al gobierno para hacer esta compilación en la
forma que se establece en la norma demandada, lo cual hace inconstitucional el
artículo acusado. Por lo tanto, debe ser el legislador quien realice la labor
de armonización de la legislación, para lo cual puede emplear diversos métodos,
entre ellos, el de leyes derogatorias.
Con fundamento
en las razones expuestas, aclaro mi voto a la presente decisión.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO
RENTERÍA
Magistrado
[1] Por la cual se modifica el estatuto
tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales.
[2] Artículo 136 de la Carta. “Se prohíbe al Congreso y a cada una de
las cámaras: 1. Inmiscuirse  por medio de resoluciones o leyes, en asuntos de
competencias privativa de otras autoridades (…)”.
[3] Artículo 150 de la Carta. “Corresponde al Congreso hacer las
leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar
las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales
debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) b) Regular el
comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia
con las funciones que la Constitución consagra para la Junta  Directiva del
Banco de la República. c) Modificar por razones de política comercial
los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas”.
[4] Artículo 189 de la Carta. “Corresponde al Presidente de la  República
como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…)
25. Organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio exterior; y
ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de
recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo a la ley”.
[5] Cita la sentencia C-312 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[6] Gaceta del Congreso No 262 de julio 28 de 2006.
[7] Sentencia C-541 de 1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
[8] Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. Consultar además la sentencia C-480 de 2003 M.P. Jaime Córdoba
Triviño. Dijo la primera sentencia al respecto lo siguiente: “[L]a apreciación
del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del
principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda, habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.”.
[9] Sentencia C-485 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[10] Gaceta Constitucional No 262 de 2006.
[11] Ver Gaceta del Diario Oficial 262/06. Proyecto Cámara
39/06. Senado 43/06. La propuesta que el Gobierno Nacional sometió a
consideración del Legislativo estaba orientada  a la defensa de cuatro
principios sustantivos de Equidad, Competitividad, Simplicidad y
Sostenibilidad.
[12] Se presentó para el efecto un articulado extenso sobre toda la
materia tributaria.
[13] Ver Gaceta 523/06 Senado y Cámara Ponencia primer debate. Nótese en
todo caso que hay una doble publicación de la ponencia para primer debate. En
la gaceta 523 de 2006 que se cita, no consta el articulado que proponen los
ponentes aunque si las observaciones sobre el proyecto presentado por el
Gobierno. En la Gaceta No 527 de 2006 si consta el articulado modificado y
propuesto por los ponentes. Se reunieron en comisiones conjuntas de Senado y
Cámara para el efecto.
[14] Ibídem.
[15] Sentencia C-1164 de 2000  M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. En la sentencia C-646 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Gálvis, se conoció de una demanda
contra el Decreto 01 de 1984,  -Código Contencioso Administrativo -, por
vulnerar el 150-10 de la Carta, entre otros cargos. Dijo la Corte, que los
aspectos de forma de una norma expedida con anterioridad a la actual
Constitución se rigen, - contrariamente al contenido material que sí puede ser
cotejado bajo la luz de la Carta de 1991-,  por las disposiciones superiores
vigentes al momento de su creación.  Por ello se desestimó el cargo del
demandante. En la providencia C-1164 de 2000. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, que se cita, la Corte conoció de
una acusación contra el Código Penal del momento, -Decreto Ley 100 de 1980 -,
norma claramente preconstitucional, por vulnerar la prohibición del artículo
150-10 de la Carta. La sentencia declaró la norma exequible. Sobre el particular pueden verse también
las sentencias C-099 de 2001. M.P. Fabio Morón Díaz; C-555 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-176 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-955
de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-061
de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[16] Cfr. Sentencia C-340 de 2006.  M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia,  la Corte estudió una demanda dirigida contra el
artículo 24 de la Ley 435 de 1998, que en su parágrafo permitía que “el Consejo
Profesional Nacional de Arquitectura y sus profesiones auxiliares, reglamentara
el procedimiento disciplinario” de estos profesionales. La norma se demandó
porque se consideró que un Código de Procedimiento Disciplinario de esta
naturaleza, debería tener fuerza de ley. Dijo la sentencia que se cita, que la “determinación
de responsabilidades por presuntas  violaciones de  las normas sobre el
ejercicio legal y ético de la profesión, no reúne la connotación técnica de
código  en los términos establecidos en los anteriores apartes, en cuanto no
convoca materialmente la pretensión de regulación integral y sistemática de un
área específica del derecho, como tampoco la manifestación expresa del
legislador de erigir dicho cuerpo jurídico en código”.  Nótese que una situación parecida se estudió en la
sentencia C-012 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra,  pero en esa oportunidad
la Corte declaró inexequible la norma. A título de ejemplo, en la sentencia
C-511 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil,  el Decreto 1760 de 2003, por el cual
se escindió ECOPETROL, fue acusado de derogar inconstitucionalmente
disposiciones pertenecientes al Código de Petróleos. En dicha providencia la
Corte, consideró que el régimen de petróleos no es un código, porque no se
trata de “un cuerpo normativo que  trate de una materia determinada en una
forma completa, integral y sistemática”. Tampoco el legislador  manifestó
que se trate de un cuerpo legal que deba ser elevado a la categoría de código,
porque según la ley habilitante, se trata de normas tanto legales como
reglamentarias. Por consiguiente, se declaró exequible la disposición. Ver
entre otras, además, las sentencias C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-340
de 2006.  M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-
577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[17] En la sentencia C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, (Salvamento de voto de los doctores Carlos Gaviria
Díaz; Hernando Herrera Vergara. Vladimiro Naranjo Mesa; Julio Cesar Ortiz
Gutiérrez), se revisó la constitucionalidad del artículo 140 del Decreto Ley
2150 de 1995, - que suprimió el certificado de movilización de transporte-;
norma acusada de modificar indebidamente el Código Nacional de Transporte. En
esta sentencia, se consideró que se estaba frente a un código, si se cumplían
las siguientes características: a) Que el cuerpo normativo trate una materia
determinada en una forma completa, integral y sistemática. b) Que exista una
manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo
legal sea elevado a la categoría de código ya que es el Legislativo quien puede
determinar qué campos legales se reserva, elevándolos a la categoría de códigos
o descodificar una materia. En ese orden de ideas, se declaró exequible el
artículo acusado, entre otras razones, porque se advirtió que el Código
Nacional de Transito Terrestre no era en si mismo un código, ya que, en materia
de transporte,  las Asambleas Departamentales gozan también de una competencia
residual (C.P. art. 300-2), por lo que no podía hablarse de una regulación
integral de la materia. En segundo lugar, se consideró que ese código fue
expedido por el gobierno, en su forma original, mediante el Decreto 1344 de
1970, conforme a las facultades que le fueron conferidas por el Congreso
mediante la Ley 8ª de 1969, para “reglamentar lo relativo a la Policía Vial y
de Circulación y expedir el reglamento unificado de tránsito", por lo que
no fue decisión del Legislador que lo que se profiriera fuera un código. Los
salvamentos se separaron de la decisión mayoritaria, por considerar que sí era
deseo del legislador considerar el Código Nacional de Tránsito Terrestre como
un verdadero código, ya que en las leyes 33 de 1986 y 53 de 1989 el legislador
le había dado a ese Decreto tal categoría. Ver también sobre este aspecto, las
sentencia C-692 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-186 de 2003. M.P.
Clara Inés Vargas; C-340 de
2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-577
de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[18] Sentencia  C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[19] Sentencia C-397 de 1995 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. Acorde a esta
sentencia, quien codifica “puede (…) suprimir preceptos sobrantes,
reiterativos, incoherentes o ajenos al sistema; refundir y reorganizar títulos,
capítulos y artículos; modificar los que estime pertinentes para adecuarlos a
los fines propios del código; o derogar aquéllos mandatos que, en ejercicio de
su función legislativa, el codificador considera que no deben hacer parte del
ordenamiento respectivo.”
[20] La sentencia C-252 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa y Antonio Barrera Carbonell. (Salvamento de voto Drs. Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera
Vergara; Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa) analizó los cargos
presentados contra los
artículos 25 de la Ley 45 de 1990 y 19 y 36 de la Ley 35 de 1993, que concedían
al Presidente facultades extraordinarias para expedir el Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero. Tales normas facultaban al Primer Mandatario para expedir
un “estatuto orgánico del sistema
financiero, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar y
armonizar en un solo cuerpo jurídico las normas vigentes que regulan las
entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria”. Con ese propósito, el Presidente podía “reordenar
la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en
tal caso se altere su contenido (…) unificar la aplicación de las normas que
regulan la constitución de las instituciones financieras”, e inclusive
“eliminar las normas repetidas o superfluas”. La Corte en esta providencia,
precisó la diferencia entre Código y compilación, y desde esa perspectiva
consideró que  el artículo 25 de la Ley 45 de 1990, - disposición
preconstitucional-, no atribuía una habilitación al Presidente para proferir un
código sino que se trataban de facultades extraordinarias para compilar normas,
por lo que consideró que no existía inconstitucionalidad sobreviniente del
artículo 25 de la Ley 45 de 1990, desde una perspectiva material. Con respecto
al artículo 36 de la Ley 35 de 1993 que en su último inciso extendía las
facultades extraordinarias a “adoptar un procedimiento administrativo
especial aplicable a la Superbancaria”, la Corte Constitucional consideró
que tales funciones no eran las necesarias para simplemente compilar, sino que
implicaban claramente  una facultad para modificar el Código Contencioso Administrativo.
Ello motivó la declaratoria de inexequibilidad de la expresión enunciada, por
violación del artículo 150-10 de la Carta, ya que se consideró que tanto la
expedición  de Códigos como su modificación, por vía de facultades
extraordinarias, estaba incluida en la prohibición constitucional de ese
artículo. Los salvamentos de voto se ciñeron a refutar la interpretación
mayoritaria sobre la infracción constitucional por modificación del Código
Contencioso Administrativo, en relación con los procedimientos administrativos
especiales.
[21] En la
sentencia C-186 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas, por ejemplo, se estudiaron
algunos artículos de la Ley 61 de 1993, por la cual se revistió al Presidente
de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas y municiones y
para reglamentar la vigilancia y seguridad privada. Se acusó específicamente,
entre otros, el precepto que confería facultades al presidente para expedir el
estatuto de la vigilancia y seguridad privada. Consideró la Corte que la norma
era constitucional porque: a) la norma impugnada no facultó al gobierno para
regular  una materia en forma plena, completa, integral, sistemática y
coordinara, característica que corresponden a noción de código, sino para que
regulara actividades de vigilancia y seguridad privada. b) Si bien el conjunto
normativo está ordenado en títulos y capítulos, el contenido material no se
refiere a una rama propia del derecho. c) Aspectos del tema de vigilancia
también se rigen por otras leyes y códigos, como el laboral y el Código de
Comercio, por lo que no se trata de un único conjunto normativo.
[22] Sentencia C-255 de
1995. M.P. Jorge Arango Mejía.
[23] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Sobre la pretensión de
coherencia y de regulación de una rama del derecho que involucra el criterio
descrito, recientemente esta Corporación en la sentencia C- 577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto, señaló
que: (i) no pueden  existir dos códigos sobre la
misma materia, dada la pretensión de coherencia que supone esta técnica
legislativa;  (ii) el que se trate de una rama específica del
derecho, supone reglas de interpretación propias de un área o sub
área del Derecho que tenga elementos o contenidos que deban ser diferenciados
de otras áreas  y (iii) la pretensión de exhaustividad indica que el
interés normativo es integrar en lo posible el régimen legal que gobierna una
rama del derecho.
[24] El nombre que el legislador le de al cuerpo normativo
no es suficiente para concluir que  se trata de un código, aunque es un
criterio que en conjunto con los anteriores, puede ser relevante, ya que es el
legislador quien puede codificar o descodificar materias. En la sentencia C-583
de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz, la Corte analizó una demanda dirigida contra
el artículo 215 de la Ley 115 de 1994, que indicaba  que La ley 115 de 1994, la
Ley 30 de 1992 y ley estatutaria correspondiente, junto con las demás
disposiciones legales y reglamentarias, constituía el Código Educativo, cuya
“estructura y organización” correspondería “al Ministerio de Educación
Nacional”. Se acusó la norma de inconstitucional, bajo el argumento de que en
materia educativa no podían existir códigos, ya que ello implicaría desconocer
“la competencia de las asambleas departamentales para regular la educación en
sus respectivos entes territoriales”. Dijo la Corte, que aunque el legislador
le había dado ese título de Código Educativo, la disposición acusada no podía
ser considerada un código, ya que “(…) incluye como norma constitutiva del "Código
Educativo" la ley estatutaria que desarrolla la educación, la cual no ha
sido expedida por el Congreso. En este sentido, mal podría afirmase que se está
en presencia de un cuerpo legal que desarrolla en forma completa, íntegra y
sistemática una materia, cuando un determinado precepto, que el legislador
estima indispensable para hacer parte de la codificación, ni siquiera existe”.
Esta providencia declaró inexequible el artículo acusado, porque “no hay
duda de que el artículo 215 de la Ley 115 de 1994 viola la Carta, en especial
el artículo 150, numerales 2 y 10, porque no sólo dispone la conformación de un
código con una norma inexistente y con disposiciones reglamentarias que no
pueden estar incluidas en las codificaciones, sino que abre la puerta para que
autoridades distintas al Congreso ejerzan funciones que la Constitución le
reservó a éste”, por autorizar al Ministerio de Educación para determinar
la estructura y organización de un Código Educativo. Dijo entonces la Corte,
que el llamado Código Educativo no era un cuerpo legal que desarrollara en
forma completa, integra y sistemática, una materia, a pesar de que el
legislador le hubiese atribuido el titulo de código. En el mismo sentido, en la
sentencia C-012 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra, se comentó por ejemplo
que a “diferencia de los análisis que en otras
oportunidades ha realizado la Corte, cuando el legislador, incurriendo en una
impropiedad en el lenguaje, habla de que el Gobierno expida un código, pero en
realidad se está refiriendo, simplemente, al ejercicio de la potestad
reglamentaria del Presidente, en este caso, de acuerdo con lo expresado en el
artículo 22, el legislador sí está delegando en el Presidente de la República
el ejercicio de una facultad que sólo pertenece al Congreso”.
[25] En la sentencia C-577 de 2006. M.P. Humberto Sierra
Porto, en la que se conoció de una  demanda contra algunos artículos del
Decreto 785 de 2005 sobre el sistema de nomenclatura y clasificación  de los
empleos de las entidades territoriales, en las que se hacía referencia a los
agentes de tránsito, se acusaron las normas de inconstitucionales por contradecir
la Carta, al modificar el Código de Tránsito Terrestre. Dijo la Corte que la Ley 769 de 2002 denominada Código Nacional
de Tránsito Terrestre, (i) no regula
una específica área del derecho, por lo que no es la modificación a un
“código”. De otro lado, (ii) que la ley 769 de 2002 tenga la denominación
“código”, es decir, que tenga ese título, no es suficiente para que su cuerpo
normativo sea tomado como tal. La denominación no es el fundamento exclusivo de
un “código”, y tal como se ha explicado, la existencia de un “código” dependa
de su título - se insiste - equivaldría a que el Congreso dispone del contenido
del inciso 3 del art. 150 de la Constitución, lo cual resulta inaceptable. No
siendo la Ley 769 de 2002 un “código”, podría ser reformada en cualquiera de
sus temas y sin restricción o condiciones de esencia o estructura. Pero en el
evento, que se considere un “código”, no se daría tampoco una afectación de la
sustancia, esencia o de la estructura de un “código”, porque se trata de una
regulación que es accesoria respecto de la temática de la ley.  Ver igualmente
sobre estos aspectos la sentencia C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[26]
Sentencias C-186 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas y C-340 de 2006. M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[27]
Sentencia C-252 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera
Carbonell y sentencia  C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[28] La jurisprudencia constitucional ha establecido
diferencias entre las nociones de  código y estatuto. Sobre este particular, la
Corte ha  acogido la doctrina de la Corte Suprema de Justicia en el sentido de
que el Código “es un conjunto armónico y coherente de disposiciones sobre
una materia, que se ordena en un solo cuerpo”, mientras que el
estatuto “es el régimen jurídico que gobierna determinada actividad o un
ramo especializado, el cual puede estar integrado por normas de distintas
leyes, decretos u otros textos jurídicos, sin que necesariamente deban estar
comprendidas en un solo texto. Lo esencial es que todas ellas, aunque sean de
distinta jerarquía, guarden entre sí homogeneidad, no en su pertenencia a un
mismo Código, sino en su referencia o relación con el área de que se trata”.
(Sentencia de Sala Plena N° 15 de marzo de 1987, M.P. Dr. Hernando Gómez
Otálora); y que “...el concepto de Estatuto es más amplio que el de Código y
consiste en un conjunto normativo que gobierna una determinada actividad o ramo
especializado, y que puede hallarse integrado por normas de diferente
naturaleza, en el presente caso por preceptos sustanciales y reglas procesales”
(Sentencia Nº 135 de octubre 1º de 1987, M.P. Dr. Gómez Otálora). Ver la
sentencia C-362 de 1996.
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y la C-340 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[29]
Sentencia C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver igualmente la
sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[30] Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[31] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
En esta sentencia, la Corte estudió el artículo 199 de la ley 136 de 1994,
sobre modernización de los municipios, que autorizaba al Presidente de la
República, mediante facultades extraordinarias a “compilar las disposiciones
constitucionales y legales vigentes para la organización y funcionamiento de
los municipios. Para este efecto se podrá reordenar la numeración de las
diferentes normas y eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas”.
En esa oportunidad, la norma acusada fue declarada inexequible, así como el
Decreto Ley 2626 de 1994 que se expidió en cumplimiento de tales facultades, -
por unidad normativa -, porque a juicio de la Corte se “desconoció la
prohibición taxativamente prevista en esa disposición, pues a través del
Decreto 2626 de 1994 lo que [se] hizo no fue una simple compilación, sino que
se expidió un nuevo ordenamiento jurídico, agrupado en un sólo texto
formalmente promulgado, lo que constituye, por ende, un código. (…)En efecto,
puede observarse que en él se expidió una diferente numeración y titulación y,
lo que es más importante, se creó un ordenamiento jurídico nuevo. (…)”.
Así, no obstante que el legislador ordinario utilizó la palabra “compilar”,
advirtió la sentencia, compilar no puede comportar la expedición de un nuevo
texto jurídico en el que se incorporen disposiciones nuevas, o se deroguen o
refundan otras, por ser ello una atribución eminentemente legislativa.
[32]
Sentencia  C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[33] Sentencia C-255 de
1995 M.P. Jorge Arango Mejía. En esta providencia, la Corte estudió el Decreto
Ley 1298 de 1994, relacionado con el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional de
Salud; decreto expedido en razón de las facultades extraordinarias asignadas al
Presidente por la Ley 100 de 1993, artículo 248, para el efecto, con el objeto
de “expedir el estatuto orgánico del sistema nacional de salud, de
numeración continua, con el objeto de sistematizar incorporar y armonizar en un
solo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud (…) Con tal
propósito podrá reordenar la numeración  de las diferentes disposiciones (…)
sin que se altere su contenido y podrá eliminar las normas repetidas o
superfluas”. Dijo la Corte Constitucional en esa oportunidad que expedir
“un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el
objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un solo cuerpo
jurídico las normas vigentes en materia de salud, no es diferente a expedir un
código. Con mayor razón, si la facultad permite al Presidente "eliminar
las normas repetidas o superfluas", lo que podría conducir a la derogación
por esta vía de normas que hacen parte de leyes orgánicas o estatutarias”.
Concluyó la providencia, acogiendo la jurisprudencia sentada por la sentencia C-129 de 1995 ya
enunciada, que tanto el decreto ley como el artículo de la ley 100 de 1993
que concedía tales facultades eran inexequibles, dado que el Estatuto Orgánico
del Sistema General de Seguridad Social en Salud era “un verdadero código”.
Así lo demuestran “su extensión, pues consta de 723 artículos, y el hecho de
enumerarse en el artículo 722 todas las leyes que "incorpora y
sustituye", que son ocho, expedidas entre los años de 1979 y 1994”.
[34] Sentencia C-129 de 1995 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[35] Sentencia C-582 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz. En esta providencia la Corte conoció de la  demanda  de
inconstitucionalidad contra el  artículo 208 del Decreto 663 de 1993, “por
medio del cual se actualiza el estatuto orgánico del sistema financiero y se
modifica su titulación y numeración”, expedido por el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en la Ley
35 de 1993. La norma fue acusada, por ser el ejecutivo quien había creado unos
delitos cuya regulación debía ser competencia del legislador. Se trataba de
cuatro tipos penales, cuya consagración original se había dado en  los
artículos 1.7.1.1.1, 1.7.1.2, 1.7.1.1.3 y 1.7.1.4 del Decreto Ley 1730 de 1991,
promulgado antes de la vigencia de la actual Carta Política. El decreto
acusado, se limitó a reproducir textualmente las tres figuras delictivas que
con el mismo nombre y contenido se habían consagrado por el Decreto Legislativo
2920 de 1982 vigente. La Corte señaló que como ya se había pronunciado sobre la
constitucionalidad del estatuto orgánico del sistema financiero, era claro que
el artículo 208 del Decreto Ley 663 de 1993, no reformaba o derogaba entonces
un código, porque el estatuto orgánico del sector financiero no tenía tal
naturaleza. Además, la ambición concreta del decreto se limitaba  al cambio de
numeración de una norma preconstitucional vigente.
[36]
Sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
[37] Sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.
En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una demanda dirigida contra
el artículo 536 de la ley 600 de 2000, - por la cual se expidió el Código de
Procedimiento Penal -, que rezaba lo siguiente: “Dentro de los tres (3)
meses siguientes a la promulgación de este código, el Gobierno Nacional
ordenará su nomenclatura y subsanará cualquier falta de armonía que pueda
encontrase en algunas de sus disposiciones”. Se acusaba la norma de ser
contraria al 150-10 de la Carta, en la medida en que el hecho de corregir
faltas de armonía era una facultad que significaba interpretar normas o
modificarlas siendo ello competencia exclusiva del Congreso. En esa
oportunidad, la Corte consideró que  la prohibición del artículo 150-2 incluye
“tanto la expedición, como la adición y la reforma de códigos”  aunque
sólo las modificaciones que de alguna manera “afectan la estructura
normativa o general de tales estatutos, o son regulaciones sistemáticas e
integrales de una determinada área del derecho.” Se dijo entonces que
ordenar la nomenclatura del Código de Procedimiento Penal, implicaba la
potestad para colocar en orden la numeración de los distintos artículos,
libros, capítulos y títulos que lo conforman y corregir los errores en que
hubiera podido incurrir el legislador ordinario al determinar tal numeración o
titulación, tarea que se consideró exclusiva del Congreso y que para  la Corte
conducía a una modificación que afectaba  la estructura misma del Código de
Procedimiento Penal, por ello ajena a la Carta. Dijo esta sentencia que como “el
legislador ordinario identificó con un número cada uno de los distintos
artículos, libros, títulos y capítulos que lo integran, (…) tendría que proceder
a variar dicha numeración para corregirla. Lo que, sin duda alguna, constituye
una reforma del citado código”. “[L]a numeración de las distintas disposiciones
que conforman un código como la de los libros, capítulos y títulos en que éste
se divide es un aspecto consustancial o inherente a la actividad misma de
codificar. (…) Igualmente, “ordenar la numeración del Código de
Procedimiento Penal, (…) por medio de un decreto de inferior categoría, en este
evento, ejecutivo, se estaría modificando una ley, es abiertamente
inconstitucional.
[38] Sentencia  C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentaría.
[39] En la sentencia C-692 de 2003. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, se
estudió la demanda dirigida contra la totalidad de la Ley 746 de 2002 sobre la
tenencia de perros potencialmente peligrosos, que se alegó inconstitucional,
porque en su artículo 2º adicionaba al Código Nacional de Policía
contravenciones especiales, a sabiendas que el Código mencionado no existe.
Dijo la Corte que no es posible afirmar que el Decreto Ley 1355 de 1970 que es
la norma que regula las normas de policía,  no sea un código en si mismo,
porque el legislador de la época al no tener la restricción constitucional de
la Carta del 91, no estaba obligado a decir expresamente que estas normas se
referían a un código. Sin embargo, si es de referencia común que esa norma es
reconocida en general como un código, y el de policía, por lo que  la Corte
declaró exequible el artículo 2º de la ley en mención, ya que el legislador si
podía adicionar una norma a un  código existente.
[40]
Sentencia C-362 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[41] Sentencia C-252 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo y Antonio Barrera Carbonell.
(Salvamento de voto Drs. Eduardo Cifuentes Muñoz, Hernando Herrera Vergara;
Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[42] Las
sentencias C-395 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-077 de 1997.
M.P. Antonio Barrera Carbonell, estudiaron la constitucionalidad de varios
artículos del Decreto 2150 de 1995, que se acusaban de reformar en algunos
aspectos  los Códigos de Comercio y Civil en materia de personería jurídica. En
tales oportunidades, la Corte señaló que “no están cobijadas por la
prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no
afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación
sistemática e integral de una materia. Además, es del resorte del legislador
determinar las circunstancias bajo las cuales la regulación de una materia
determinada, debe cumplir con la forma propia de un código, e incluso puede
descodificarla". En la sentencia C-1374 de 2000. M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, se estudió el artículo 39 del Decreto 261 de 2000 y la norma
habilitante, esto es, el  artículo 1 del al Ley 573 de 2000 que concedió
facultades extraordinarias al Presidente, para “dictar normas sobre policía
judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por los Códigos
Penal y de Procedimiento Penal”. Consideró la sentencia que  con esta expresión
se modificaba el Código Penal y el de Procedimiento y se declaró la
inexequibilidad de las normas enunciadas. En la sentencia C-1713 de 2000. M.P.
Álvaro Tafur Gálvis se revisó la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley
578 de 2000, que confirió facultades extraordinarias al Gobierno, para  expedir
normas relacionadas con las fuerzas militares y la policía nacional sobre el
evaluación y el reglamento de disciplina y ética de este personal y para
derogar otras. La Corte consideró constitucional la norma, entre otras razones,
porque  la  prohibición constitucional del 150-10 estaba circunscrita a “la
expedición del cuerpo legislativo que debido a su estructuración alcanza la
denominación de “código” y no a todos los asuntos tratados en él”. (Ver
también sobre este tema la sentencia C-244 de 2006. M.P. Humberto Sierra
Porto). En la sentencia C-140 de 2001. M.P. Alejandro
Martínez Caballero, la Corte estudió la demanda dirigida contra el decreto 254
de 2000 Art. 2 (parcial), que fue acusado de inconstitucionalidad por modificar
el Código de Procedimiento Civil. La Corte recordó que “la prohibición del
artículo 150-10 /...) no se extiende a toda disposición que pueda eventualmente
hacer parte de un determinado código”. Se dijo entonces que la ley
habilitante no había conferido facultades extraordinarias para modificar ningún
código al Gobierno, “pues el régimen para la liquidación y disolución de las
entidades públicas del orden nacional no es un tema que sea propio de los
códigos (...)” En la sentencia C-510 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Gálvis se
estudió el Decreto 1281 de 2002, artículo 13, el cuál se acusó de  modificar lo
dispuesto en el Código Contenciosos Administrativo respecto del derecho de
petición. Dijo esta sentencia que: i) el Código
Contencioso Administrativo no agota la regulación de todos y cada uno de los
procedimientos que se surten ante las autoridades administrativas; ii)
paralelamente al procedimiento general regulado en el Código Contencioso
Administrativo existen procedimientos administrativos especiales, a los que
solo de manera supletiva se aplican las disposiciones del Código Contencioso
Administrativo; iii) que la regulación de un procedimiento administrativo
especial no comporta la modificación de las disposiciones contenidas en el
libro I del Código Contencioso Administrativo; iv) que dado lo anterior, el
Legislador bien puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la
República para que regule procedimientos administrativos especiales, total o
parcialmente, sin contrariar la prohibición que en materia de modificación de
Códigos contiene el artículo 150-10 superior. Por consiguiente, los cargos contra
el artículo en mención fueron desechados. Finalmente, en la sentencia C-061 de
2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se revisó el artículo 112 del Decreto
Ley 1213 de 1990, por el cual se reforma el estatuto del personal y
suboficiales de la Policía Nacional, que se acusó de vulnerar el artículo
150-10 de la Carta, por modificar específicas disposiciones del Código Laboral.
Dijo la Corte en  esa oportunidad, que el decreto era preconstitucional, por lo
que desde el punto de vista formal se reconoció la validez del proceso de
formación del decreto que  regían al momento de su expedición. Desde el punto
de vista material, se dijo, entre otras razones, que la norma demandada no
constituye materialmente una modificación de lo dispuesto en el Código Sustantivo
del Trabajo sobre inembargabilidad de las prestaciones sociales, porque el
ámbito de aplicación de ese código es, por mandato expreso del legislador,
distinto al ámbito de aplicación de la norma acusada.  Además, si en gracia  de
discusión se considerara como una modificación al Código Laboral, lo cierto es
que sería una modificación concreta, que no se constituiría en una de tal
entidad que correspondiera a la prohibición del art 150-10 de la Carta. (Ver
sentencia C-566 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[43]
Sentencia C-140 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero. C-582 de 2001. M.P.
Jaime Araujo Rentería.
[44] Sentencia C-577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto.
[45] En la sentencia C-712 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño, se declaró
inconstitucional el libro segundo del Decreto Ley 1798 de 2000, que modificaba
las normas disciplinarias y éticas de la Policía Nacional, por haber excedido
las facultades extraordinarias, al expedir un “código” y  modificar el Código
Disciplinario Único, por crear un procedimiento de las sanciones disciplinarias
de los miembros de la fuerza pública, diverso al previsto en el Código
Disciplinario mencionado. En el mismo sentido, en la sentencia C-713 de 2001.
M.P. Clara Inés Vargas (Salvamento de voto de los Magistrados Rodrigo Escobar
Gil, Eduardo Montealegre Lynett y un pronunciamiento conjunto de los doctores
Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Gálvis), también se declaró
inconstitucional por las mismas razones el libro segundo del Decreto 1797 de
2000, que expidió el Reglamento del régimen disciplinario de las fuerzas
militares,  por contradecir el artículo 175 de la ley 200 de 1995, en la medida
en que contiene un régimen procedimental disciplinario distinto al del CDU. En
los diferentes salvamentos de voto relacionados con esta providencia, se
consideró que la Constitución permite que las fuerzas militares tengan un
régimen disciplinario especial (Art. 217 C.P.), por lo que no era razonable en
este caso hacer una diferenciación entre el aspecto sustancial y el procesal
del decreto en mención, alegando la afectación del Código Disciplinario Único,
si esa diferenciación no está en la Carta. Además se sostuvo que el artículo
175 del C.D.U. precisamente permitía la existencia de regímenes disciplinarios
especiales para los miembros de la fuerza pública.
[46] Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. En esta sentencia, el artículo 54 de la ley  179 de 1994, que
autorizaba  “al Gobierno Nacional para compilar las normas de esta ley y la
de la Ley 38 de 1989 sin cambiar su redacción ni contenido” y que afirmaba,
que “esta compilación será el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, la
Corte  concluyó en primer lugar, que la norma no se refería a facultades
extraordinarias, por lo que no podría haber violación del artículo 150-10 de la
Carta. En segundo lugar se consideró exequible el artículo, dado que la
autorización para la compilación debía hacerse “sin cambiar la redacción ni
el contenido de las dos leyes”, por lo que a diferencia de las
jurisprudencias anteriores, para la Corte era claro que el decreto
administrativo que se debía proferir, no podía “derogar, suprimir ni
modificar ninguna de las normas de las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994”. Es
entonces según el fallo, “un decreto con una fuerza meramente indicativa y
su finalidad no es otra que la de facilitar la consulta de las dos leyes
mencionadas” por lo que según la sentencia, “el hecho de que la
compilación se denomine Estatuto Orgánico del Presupuesto, carece a  de
significación” ya que  se trata realmente de la ley orgánica del
presupuesto.
[47] Sentencia C-508 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[48] Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996.
[49] Sentencia C-541 de 1995 MP Jorge Arango Mejía. Consideración de la
Corte 4º.
[50] Sentencia C-305 de 1995. MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
[51] El artículo 536 de la ley 600 de 2000 rezaba lo
siguiente: “Este código entrará en vigencia un año después de su promulgación.
// Dentro de los tres (3) meses siguientes a la promulgación de este código, el
Gobierno Nacional ordenará su nomenclatura y subsanará cualquier falta de
armonía que pueda encontrarse en algunas de sus disposiciones”.
[52] ARTÍCULO 215. La presente Ley, adicionada con la Ley 30 de 1992,
con la ley estatutaria por la cual se desarrolla el derecho a la educación y
con las demás disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia,
constituyen el Código Educativo.
Su
estructura y organización le compete al Ministro de Educación Nacional con la
asesoría del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior,
ICFES; del Consejo Nacional de Educación Superior, CESU; de la Junta Nacional
de Educación, JUNE, y de dos miembros por cada una de las Cámaras legislativas
designados por las Comisiones Sextas del Senado y Cámara de Representantes.
[53] Nótese que el Congreso le otorgó facultades
extraordinarias al Presidente en el artículo 90 de la Ley 75 de 1986, ampliadas
en el tiempo por el artículo 41 de la Ley 43 de 1987, para expedir el
Decreto 624 de 1989, esto es, el Estatuto Tributario. Decía el numeral 5º del
artículo 90 indicado, lo siguiente: “expedir un Estatuto Tributario de numeración continua,
de tal forma que se armonicen en un solo cuerpo jurídico las diferentes normas
que regulan los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos
Nacionales. Para tal efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes
disposiciones tributarias, modificar su texto y eliminar aquellas que se
encuentran repetidas o derogadas, sin que en ningún caso se altere su
contenido. Para tal efecto, se solicitará la asesoría de 2 Magistrados de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”. Sobre la naturaleza de ese cuerpo
normativo, se recuerda que el artículo 3º del Decreto 624 de 1989 dice lo
siguiente: "Articulo
3. El Estatuto Tributario sustituye las normas con fuerza de ley relativas a
los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, en
él comprendidas, vigentes a la fecha de expedición de este Decreto y entrará en
vigencia dos (2) meses después de la publicación de este Decreto”. Sobre
este artículo se pronunció la Corte Suprema de Justicia en la sentencia  del  1º de marzo de mil
novecientos noventa. M.P. Jaime Sanín
Greiffenstein. Proceso 1970 Actor: Carlos Alfredo Ramírez Guerrero. El artículo
fue acusado por no respetar las facultades extraordinarias que limitaban el
proceso, a compilar las normas tributarias. En esta sentencia, la Corte
Suprema de Justicia reconoce que el Estatuto Tributario tiene naturaleza
legislativa, en virtud del artículo 3, por ser normas con fuerza de ley. Dijo
la providencia: “Hizo bien, (…) el numeral acusado
cuando para darle "fuerza de ley" y una nueva validez formal a los
preceptos constitutivos del Estatuto Tributario que autorizó expedir, recurrió
al numeral 12 del artículo 76  de la Constitución Nacional y atribuyó por ello
tales facultades al Gobierno: El rango que así se les dio a las nuevas normas,
aunque su contenido sea igual al de disposiciones anteriores, es legislativo”. Se trata entonces de un cuerpo normativo, que reúne los
tres elementos establecidos en la jurisprudencia sobre lo que debe entenderse
por un código, esto es: (i) un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) que
envuelve una regulación metódica,
sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una
rama del derecho, como son las normas tributarias de carácter nacional y (iii)
que es un cuerpo normativo que si bien el legislador de la época no consideró
expresamente como un código,  - porque no era necesariamente una exigencia en
su momento-, si le atribuyó la naturaleza de Estatuto. Además la jurisprudencia
constitucional del momento, si lo reconoció como un cuerpo normativo único,
constituido por normas con fuerza de ley (como se acaba de ver), de una rama
del derecho, en los términos previamente enunciados. Se recuerda que conforme
con la sentencia C- 577 de 2006. M.P. Humberto Sierra Porto, una rama específica del derecho, supone reglas de interpretación
propias de un área o sub área del derecho, que tenga elementos o contenidos que
deban ser diferenciados de otras áreas. Esta condición puede predicarse
claramente del Estatuto Tributario, porque independientemente de su nombre,
todas las disposiciones que lo componen son de naturaleza legal, que no
reglamentaria, de un ámbito específico del Derecho.
[54] En esta sentencia se declaró inconstitucional el
artículo 199 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 2626
de 1994, que había “compilado” diversas normas sobre el régimen
municipal. El artículo 199 rezaba lo siguiente: “Facultades Extraordinarias.
Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias
para que, en el plazo de seis (6) meses contados a partir de la promulgación de
esta Ley, proceda  a compilar las disposiciones constitucionales y legales
vigentes para la organización y el funcionamiento de los municipios. //Para
este efecto, se podrá reordenar la numeración de las diferentes normas y
eliminar aquellas que se encuentren repetidas o derogadas.”
[55] En la sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo
Rentería  (ver supra) se dijo precisamente sobre los decretos administrativos
con esos objetivos, lo siguiente: “ello significaría que por medio de un
decreto de inferior categoría en este evento ejecutivo, se estaría modificando
una ley, lo cual es abiertamente inconstitucional”.
[56] CSJ, Sala Constitucional, Sentencia de noviembre
13/86. Exp. 1507 M.P. Hernando Gómez Otálora.
[57] Sentencia C-375 de 1995. M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[58] Ver
las sentencias C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-582 de 2001. M.P.
Jaime Araujo Rentería; C 397 de 1995 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo y C- 129 de 1995 M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, entre otras.
[59] Corte Suprema de Justicia, sentencia del primero de marzo de mil novecientos noventa. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. Proceso número 1970 Actor:
Carlos Alfredo Ramírez Guerrero.
[60]
Sentencia C-582 de 2001. M.P. Álvaro Araujo Rentería.
[61] Sobre una situación similar puede consultarse la
sentencia C-397 de 1995.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, relacionada con el Estatuto Orgánico del
Sistema Público de Valores. En esa providencia se acusó el Decreto 0653 de 1993,-  por el cual se expidió tal Estatuto -, de inconstitucional, por haber trasladado
a la Superintendencia Nacional de Valores algunas de  las facultades atribuidas
al Presidente mediante la Ley 35 de 1993, Art. 36, para la compilación de
normas relacionadas con ese estatuto y por incluir normas nuevas ajenas a la
función compiladora. Decía el artículo 36 mencionado, en uno de sus apartes, lo
siguiente: “…el Gobierno Nacional podrá
compilar en un sólo estatuto las normas legales vigentes que regulan el mercado
público de valores, las entidades sometidas a inspección y vigilancia de la
Superintendencia de Valores, y las facultades y funciones asignadas a ésta. Con
tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones,
sin alterar su contenido, eliminar las normas repetidas o superfluas y adoptar
un procedimiento administrativo especial aplicable a la Superintendencia de
Valores".En ese caso,
la Corte consideró que si bien la función reglamentaria puede extenderse a
entes como la Superintendencia por funciones delegadas por el gobierno, las facultades conferidas al Gobierno por el artículo
36, inciso tercero, de la Ley 35 de 1993, aunque en apariencia se otorgaban
para "compilar" normas legales vigentes en cuanto al régimen
del mercado público de valores, “en verdad permitían al Ejecutivo reordenar
todo el sistema normativo correspondiente, con atribuciones suficientes,
inclusive, para eliminar las normas repetidas o superfluas, así como para
adoptar un procedimiento administrativo especial aplicable a la
Superintendencia de Valores”. Por ende esta Corporación consideró que
debían ser declarados inexequibles el mencionado inciso y el Decreto 0653 de
1993 por el cual se expidió el Estatuto Orgánico del Mercado Público de Valores
por vulnerar el artículo 150-10 de la Carta. También puede consultarse la
sentencia C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-340 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. (Op. Cit.
121 y 98).
[62] Ver sobre este particular pueden revisarse las
sentencias: C-582 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-057 de 1994; C-429 de
2000 M.P. Fabio Morón Díaz y C-582 de 1996 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre
otras. Todas estas sentencias hacen referencia, a la renumeración específica de
los textos jurídicos proferidos por el legislador. Ver la sentencia C-582 de
2001, en la que se dijo “la numeración de las distintas disposiciones que
conforman un código como la de los libros, capítulos y títulos en que éste se
divide es un aspecto consustancial o inherente a la actividad misma de
codificar”. En la sentencia 582 de 1996 también se consideró lo siguiente:
“Ni la facultad legislativa - modificación del sistema de titulación y
numeración del estatuto orgánico del sector financiero -, ni su concreto
ejercicio, se han traducido en la creación ni en la modificación de un tipo
penal, menos todavía en la expedición o reforma de un código”. Sobre las
particularidades de estas providencias, revisar los pié de páginas 121 y 119 de
esta providencia.