C-191-17
Sentencia C-191/17
NORMAS DE LA LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
ALUSIVAS AL DERECHO A LA SALUD-Cosa juzgada constitucional sobre recursos que
administra la entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social en Salud
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Tipos
La
Corte ha establecido que el fenómeno de cosa juzgada constitucional puede
presentarse en distintas formas. La sentencia C-495 de 2016 sintetiza de forma
clara cada uno de los tipos de cosa juzgada constitucional que se han
desarrollado a lo largo de la jurisprudencia: “la
Cosa Juzgada puede ser: (i) formal, cuando recae sobre las disposiciones o
enunciados normativos que ha sido objeto de pronunciamiento anterior de la
Corte;  (ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo
formalmente idéntico, su contenido  normativo es decir, la norma en
sí misma, es sustancialmente igual a aquel que se examina en una nueva ocasión;
(iii) absoluta, que se da por regla general, y sucede en aquellos casos en que
el Tribunal Constitucional implícita o expresamente manifiesta que el examen
realizado a la norma acusada, la confronta con todo el texto constitucional,
con independencia de los cargos estudiados explícitamente, lo que impediría la
admisión de otra demanda; y (iv) relativa, cuando este Tribunal limita los
efectos de la cosa juzgada a los cargos estudiados en el caso concreto a fin de
autorizar que en el futuro vuelvan a plantearse argumentos de
inconstitucionalidad sobre la misma disposición que tuvo pronunciamiento
anterior”.
Referencia: Expediente D-11.690
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de
la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Actor: David Alejandro Peñuela
Ortiz.
Magistrado Ponente:
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo
de dos mil diecisiete (2017).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos, en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano David Alejandro Peñuela Ortiz demandó el
literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”. La demanda fue radicada con el número D-11.690.
La Sala Plena de la
Corporación, en sesión del veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis
(2016), previo sorteo de rigor, remitió el asunto al Magistrado Aquiles Arrieta
Gómez. El veintinueve (29) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda, ordenó la fijación en lista y
ordenó comunicar el proceso al Ministerio de Salud, a la Superintendencia de
Salud y al Ministerio del Interior.
Así mismo, ordenó invitar a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal Constitucional, a las facultades de Derecho y Jurisprudencia de las
universidades Javeriana, Rosario, Sergio Arboleda, Nacional, Libre seccional
Cali, Universidad de Antioquia, Tecnológica de Bolívar y Sur Colombiana de
Neiva.
II. NORMA DEMANDADA
El texto de la norma demandada es
el siguiente (se subrayan los apartes acusados):
“LEY 1753 DE 2015
(junio 9)
Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos
por un nuevo país”.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 67. Recursos
que administrará la entidad administradora de los recursos del sistema general
de seguridad social en salud. La Entidad administrará los siguientes
recursos:
a) Los recursos del Sistema
General de Participaciones en Salud del componente de subsidios a la demanda de
propiedad de las entidades territoriales, en los términos del artículo 44 de
la Ley 1438 de 2011, los cuales se contabilizarán individualmente a nombre de
las entidades territoriales.
b) Los recursos del Sistema
General de Participaciones que financian Fonsaet.
c) Los recursos obtenidos como
producto del monopolio de juegos de suerte y azar (novedosos y localizados) que
explota, administra y recauda Coljuegos de propiedad de las entidades
territoriales destinados a financiar el aseguramiento, los cuales se contabilizarán
individualmente a nombre de las entidades territoriales.
d) Las cotizaciones de los
afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), incluidos
los intereses, recaudados por las Entidades Promotoras de Salud. Las
cotizaciones de los afiliados a los regímenes especiales y de excepción con
vinculación laboral adicional respecto de la cual estén obligados a contribuir
al SGSSS y el aporte solidario de los afiliados a los regímenes de excepción o
regímenes especiales a que hacen referencia el artículo 279 de
la Ley 100 de 1993 y el parágrafo del artículo 57 de
la Ley 30 de 1992.
e) Los recursos correspondientes
al monto de las Cajas de Compensación Familiar de que trata el artículo 217 de
la Ley 100 de 1993.
f) Los recursos del Impuesto sobre
la Renta para la Equidad (CREE) destinados al SGSSS, en los términos previstos
en la Ley 1607 de
2012, la Ley 1739 de
2014 y las normas que modifiquen, adicionen o sustituyan estas disposiciones,
los cuales serán transferidos a la Entidad, entendiéndose así ejecutados.
g) Los recursos del Presupuesto
General de la Nación asignados para garantizar la universalización de la
cobertura y la unificación de los planes de beneficios, los cuales serán
girados directamente a la Entidad por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, entendiéndose así ejecutados.
h) Los recursos por recaudo del
IVA definidos en la Ley 1393 de
2010.
i) Los recursos del Fonsaet creado
por el Decreto–ley 1032 de
1991.
j) Los recursos correspondientes a
la contribución equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para
el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) que se cobra con adición
a ella.
k) Los recursos recaudados por
Indumil correspondientes al impuesto social a las armas y de municiones y
explosivos y los correspondientes a las multas en aplicación de la Ley 1335 de
2009.
l) Los recursos del monopolio de
juegos de suerte y azar, diferentes a los que hace referencia el literal c),
rentas cedidas de salud y demás recursos generados a favor de las entidades
territoriales destinadas a la financiación del Régimen Subsidiado, incluidos
los impuestos al consumo que la ley destina a dicho régimen, serán girados
directamente por los administradores y/o recaudadores a la Entidad. La entidad
territorial titular de los recursos gestionará y verificará que la
transferencia se realice conforme a la ley. Este recurso se contabilizará en
cuentas individuales a nombre de las Entidades Territoriales propietarias del
recurso.
m) Los copagos que por concepto de
prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo
paguen los destinatarios de tales servicios.
n) Los rendimientos financieros
generados por la administración de los recursos del Sistema y sus excedentes.
o) Los recursos que se recauden
como consecuencia de las gestiones que realiza la Entidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (UGPP), los cuales serán transferidos directamente a la Unidad sin
operación presupuestal.
p) Los demás recursos que se
destinen a la financiación del aseguramiento obligatorio en salud, de acuerdo
con la ley o el reglamento.
q) Los demás que en función a su
naturaleza recaudaba el Fosyga.
Estos recursos se destinarán a:
a) El reconocimiento y pago a
las Entidades Promotoras de Salud por el aseguramiento y demás prestaciones que
se reconocen a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud,
incluido el pago de incapacidades por enfermedad de origen común que superen
los quinientos cuarenta (540) días continuos. El Gobierno Nacional
reglamentará, entre otras cosas, el procedimiento de revisión periódica de la
incapacidad por parte de las EPS, el momento de calificación definitiva, y las
situaciones de abuso del derecho que generen la suspensión del pago de esas
incapacidades.
b) El pago de las indemnizaciones
por muerte o incapacidad permanente y auxilio funerario a víctimas de eventos
terroristas o eventos catastróficos, así como los gastos derivados de la
atención psicosocial de las víctimas del conflicto en los términos que señala
la Ley 1448 de
2011.
c) El pago de los gastos derivados
de la atención en salud inicial a las víctimas de eventos terroristas y eventos
catastróficos de acuerdo con el plan y modelo de ejecución que se defina.
d) El pago de los gastos
financiados con recursos del impuesto social a las armas y de municiones y
explosivos y los correspondientes a las multas en aplicación de la Ley 1335 de
2009 que financiarán exclusivamente los usos definidos en la normatividad
vigente.
e) El fortalecimiento de la Red
Nacional de Urgencias. Este gasto se hará siempre y cuando, en la respectiva
vigencia, se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud.
f) A la financiación de los
programas de promoción y prevención en el marco de los usos definidos en el
artículo 222 de
la Ley 100 de 1993.
g) A la inspección, vigilancia y
control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo
establecido en el artículo 119 de
la Ley 1438 de 2011.
h) Al pago de prestaciones no
incluidas en el plan de beneficios, que venían siendo financiados con recursos
del Fosyga.
i) Las medidas de atención de la
Ley 1257 de
2008, en los términos que defina el Ministerio de Salud y Protección Social,
para la cual los recursos asignados para el efecto, serán transferidos a las
entidades territoriales con el fin de que estas sean implementadas a su cargo.
j) A las finalidades señaladas en
los artículos 41 del
Decreto-ley 4107 de 2011 y 9o de la
Ley 1608 de 2013. Este gasto se hará siempre y cuando, en la respectiva
vigencia se encuentre garantizada la financiación del aseguramiento en salud.
k) A cubrir los gastos de
administración, funcionamiento y operación de la entidad.
1) Las demás destinaciones que
haya definido la Ley con cargo a los recursos del Fosyga y del Fonsaet.
m) El pago de los gastos e
inversiones requeridas que se deriven de la declaratoria de la emergencia
sanitaria y/o eventos catastróficos en el país.
Los recursos a que hace referencia
este artículo harán unidad de caja en el fondo, excepto los recursos de
propiedad de las entidades territoriales, los cuales conservarán su destinación
específica y se manejarán en contabilidad separada dentro del fondo. En la
estructuración del presupuesto de gastos se dará prioridad al componente de
aseguramiento en salud de la población del país.”
III. LA DEMANDA
1.  El demandante afirma que el literal a) del segundo inciso del
artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, desconoce la regla de procedimiento
establecida en el artículo 158 de la Constitución, en relación con el principio
de unidad de materia. Manifiesta que aquel artículo “no guarda relación
directa y teleológica (de medio a fin) con los objetivos propuestos por dicha
ley consistentes en construir una Colombia en paz, equitativa y educada”[1] y “pretende
subsanar un vacío normativo respecto de qué actor del Sistema General de
Seguridad Social debe asumir el pago de incapacidades superiores a 540 días
cuando se trata de eventos de pérdida de capacidad laboral inferiores al 50%
calificados como de origen común y sin concepto favorable de rehabilitación”.[2]
Con base en este cargo, el demandante desarrolla los siguientes argumentos.
2.  En lo referente al primer argumento, el actor hace un recuento de
la jurisprudencia constitucional relevante sobre el principio de unidad de
materia tratándose de leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo. Al
respecto afirma que “bajo este contexto, es claro que la unidad de materia
en punto de los planes nacionales de desarrollo exige una conexidad directa e
inmediata entre las herramientas y estrategias propuestas por el Gobierno y los
objetivos planteados, por lo que, de verificarse una relación mediata o
hipotética entre ellos se generará la inconstitucionalidad de dicha
disposición”.[3]
El demandante, aduce que conforme a los primeros cuatro artículos de la Ley
1753 de 2015, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 tiene por objetivo “construir
una Colombia en paz, equitativa y educada, cuyos tres pilares son, precisamente
la paz, la equidad y la educación de los habitantes de la nación”.[4]
3.  De ese modo, alega que el literal a) del segundo inciso del
artículo 67, no tiene ninguna relación lógica con los objetivos y principios
del Plan:
“Lo dicho, guarda
plena coherencia con la definición dada en líneas pasadas sobre el ´Plan
Nacional de Desarrollo´ al entenderlo como herramienta con propuestas futuras
acompañada de estrategias concretas, a través de las cuales pretende lograrse el
cumplimiento de esos objetivos. No obstante, el segundo literal a) del artículo
67 de la ley 1753 de 2015 no constituye una herramienta eficaz para el
cumplimiento de la ampliación de la cobertura del sistema de salud a zonas de
difícil acceso en el país, el mejoramiento en la calidad del servicio y la
prestación integral del servicio que se ajuste a las necesidades territoriales,
mediante modelos diferenciados para zonas con población urbana, rural y
dispersa, por cuanto no es una herramienta con fines a futuro que concluya en
la materialización de ninguna de esas submetas. Por el contrario, se limita a
resolver insuficiencias jurídicas pasadas; esto es, vacíos normativos.
(…) En el caso
concreto, no se entiende cómo una disposición que pretende suplir un vacío
normativo creado por el mismo legislador años atrás en cuanto a qué sujeto debe
asumir el pago de las incapacidades superiores a 540 días cuando se trata de
eventos de pérdida de capacidad laboral inferiores al 50% calificados como de
origen común y sin concepto favorable de rehabilitación, puede contribuir a i)
ampliar la cobertura del sistema de salud a zonas de difícil acceso en el país,
ii) mejorar la calidad del servicio y iii) realizar una prestación integral del
servicio que se ajuste a las necesidades territoriales, mediante modelos
diferenciados para zonas con población urbana, rural y dispersa. Menos aún,
cómo podría aportar para construir, de forma directa e inequívoca, una Colombia
en paz, equitativa y educada, los cuales constituyen los objetivos primarios
del Gobierno en el Plan Nacional de desarrollo bajo estudio”.[5]
4.  Respecto al segundo argumento para sustentar el cargo, el
demandante aduce que la jurisprudencia constitucional ha establecido que no
pueden utilizarse las leyes del Plan Nacional para llenar o corregir vacíos
normativos. En esa medida, hace un recuento del marco normativo que regula el
pago de incapacidades laborales. Señala que es un hecho comprobado por
sentencias de la Corte Constitucional y por conceptos del Ministerio de Salud y
Protección Social que no existía, -hasta la Ley 1753-, ninguna norma que
contemplara el reconocimiento y pago de incapacidades laborales superiores a los
540 días. En palabras del actor, “en este estado de cosas, sólo fue hasta la
entrada en vigencia de la ley 1753 de 2015 (específicamente del segundo literal
a) del artículo 67), por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018 “Todos por un nuevo país”, que el vacío descrito quedó saneado en el
entendido que serán las EPS las que asuman el reconocimiento y pago de
incapacidades superiores a 540 días cuando se trata de eventos de pérdida de
capacidad laboral inferior al 50% de origen común y sin concepto favorable de
rehabilitación”.[6]
5.  En esa medida, concluye que la norma demandada, aparte de no tener
ninguna relación con los objetivos del Plan Nacional, “es evidente” que
su consagración tiene como fin solventar un vacío normativo que no ha sido
resuelto por el legislador en lo ateniente a qué sujeto es el responsable de
cubrir las incapacidades laborales que excedan los 540 días.
IV. INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación
en lista presentaron intervenciones el Área de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor Nuestra
Señora del Rosario, la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de
Planeación, el Ministerio de Salud y Protección Social, la Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías –Asofondos-
y el ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo. Posteriormente, allegó intervención
el Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional.
1.  Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la
Facultad de Jurisprudencia del Colegio Mayor Nuestra Señora del Rosario
1.1.
El interviniente solicita que se declare la
inexequibilidad de la norma demandada, por cuanto considera, al igual que el
actor, que su contenido no tiene relación alguna con los objetivos y fines del
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Por lo anterior, reitera los argumentos
de la demanda y afirma que “el Plan Nacional de Desarrollo no puede ser
utilizado para meter disposiciones distintas a las que se necesitan para lograr
su objetivo, ni ser usado para corregir vacíos legales anteriores”. [7]
2.  Departamento Nacional de Planeación
2.1.    La Oficina Asesora Jurídica del Departamento Nacional de
Planeación, afirma que una vez revisada la demanda formulada contra el literal
a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, se encontró que el
referido artículo fue objeto de control constitucional mediante Sentencia C-453
de 2016, la cual declaró la constitucionalidad de los artículos 65, 66, 67 y 68
de la Ley mencionada. Con base en ello, aclara que la Corte estudió en aquella
oportunidad, el mismo cargo sobre unidad de materia en relación con la misma
disposición, por tanto, solicita que se declare cosa juzgada constitucional y
estarse a lo resuelto en la providencia anterior. En palabras del
interviniente:
“En efecto, tomado como parámetro
el desarrollo jurisprudencial respecto de la presente acción, se encuentra que
existe identidad de los dos elementos que sugiere la Corte para establecer la
cosa juzgada constitucional, i) en primer lugar la norma acusada es la misma,
esto es el artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, incluido el segundo literal a)
del mismo; y ii) en segundo lugar el fundamento que en su oportunidad estudió
la Corte, que para el presente caso es la ausencia de unidad de materia
(incumplimiento del artículo 158 de la C.P.), que a la luz de lo expuesto por
el hoy demandante se constituye en su motivo de reproche contra lo aprobado por
el Congreso de la República en su función legislativa”.[8]
2.2.    El interviniente subsidiariamente solicita que en caso de que la
Corte estime pertinente realizar el análisis de fondo de la demanda, declare la
exequibilidad de la norma. Señala que el primer cargo formulado por el
demandante ignora lo establecido por la Corte en la Sentencia C-305 de 2004, en
la cual se menciona que las leyes del Plan Nacional tienen características
pluritemáticas “porque agrupan los propósitos generales del Gobierno en
todos los ámbitos de la vida nacional”. Con base en eso, aduce que el
artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 debe analizarse de manera integral para
evidenciar su relación con los fines teleológicos del Plan Nacional. Al
respecto dice,
“La creación de la Entidad en el
artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 como una entidad de carácter especial,
encargada de la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad
Social – SGSSS (incluidos el giro de los gastos que detallan en el segundo
literal a) del artículo 67), responde principalmente a la necesidad de
solucionar dos problemas estructurales que actualmente se presentan y
entorpecen el flujo de recursos hacia los prestadores de servicios de salud. El
primero tiene que ver con la dispersión de fuentes de financiación del sistema
y el segundo, con las dificultades operativas de la administración del FOSYGA,
los costos asociados a la misma y las dificultades para la administración de la
información”.[9]
2.3.    Luego de analizar la ubicación y alcance de la norma impugnada, el
interviniente realiza un análisis sobre los objetivos y metas consagradas en el
Plan que tienen relación directa con el artículo 67. Sobre ello, señala que la
disposición se refiere a los recursos que han de reconocerse a las EPS con el
objeto de fortalecer la institucionalidad, “la cual hace parte de la
estrategia específica que busca recuperar la confianza y legitimidad del
sistema, como medios fundamentales para lograr el objetivo 2 de mejorar las
condiciones de salud de la población colombiana y propiciar el goce efectivo
del derecho a la salud, en condiciones de calidad, eficiencia, equidad y
sostenibilidad, en el marco de la movilidad social”.[10]
2.4.    Igualmente considera que existe “una conexidad objetiva y
razonable de naturaleza temática, causal, teleológica, metodológica o
sistemática” entre la norma impugnada y los fines del Plan, pues sirve como
herramienta para fortalecer la financiación del sector de la salud y mejorar la
prestación de los servicios:
“El segundo literal a) del artículo
67 de la Ley 1753 de 2015 se refiere al sector salud, que al crear una entidad
(en el artículo 66 del PND) debe otrogarle recursos y precisar el uso de los
mismos, en este caso para pagar la función que dentro del sistema realizan las
EPS, lo anterior tenía como causa los elementos que han justificado la creación
de la entidad, la articulación de las fuentes y usos, como instrumentos para
fortalecer la institucionalidad y recuperar la confianza del sistema de salud y
contribuir a mejorar las condiciones de salud de la población. // Contrario a
lo que concluye el demandante, eliminar del ordenamiento jurídico del literal
a) del artículo 67 de la Ley PND afectaría de manera directa el Sistema General
de Seguridad Social en Salud, en tanto la nueva entidad creada conforme el
artículo 66 del PND no podría pagar y reconocer gastos a favor de las EPS en el
marco de la función de aseguramiento dentro del sistema, incluidos todos los
subcomponentes que tanto por servicios o prestaciones económicas por ley están
obligadas a atender, generando un perjuicio irremediable para el sector y en
especial afectando la calidad en el [servicio] de salud (…)”.[11]
2.5.
En cuanto al segundo cargo, el interviniente
asegura que es también improcedente, por cuanto la norma impugnada sirve de
sustento para mejorar la calidad de los servicios de salud y no tiene por
objeto llenar un vacío normativo. Establece que el contenido del literal a) del
segundo inciso del artículo 67 aclara el alcance del reconocimiento de las
incapacidades, en razón a que los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y
de su componente legal para instrumentalizar el pago de las EPS, pretenden
ordenar el sistema para el mejoramiento del servicio. De tal forma, manifiesta
que el requerimiento de los usuarios en relación con las incapacidades es parte
esencial de la estrategia de movilidad social del servicio de salud a nivel
nacional y local. Finalmente expresa lo siguiente:
“En este contexto cuando una
persona se encuentra en situación de discapacidad por enfermedad común, el
Estado tiene la obligación de proteger y contribuir a reducir las inequidades
para esta población, en este caso, regulando el alcance de las incapacidades
por enfermedad común, con concepto de recuperación superior a 540 días, de tal
forma que desde el Sector Salud se articulen acciones con el Sistema General de
Pensiones, en el Sistema de Protección Social Integral. (…) Por lo anterior la
disposición acusada se instrumentaliza y precisa en el PND, a fin de que el
pago [que] la entidad que se crea en el artículo 66 de la PND debe realizar a
las EPS, incluye en forma integral el reconocimiento de incapacidades, y se
logra articular de manera razonable la normatividad vigente para no dejar
desprotegidos a las personas con discapacidad en el Sistema General de
Seguridad Social cuando se superan los 540 días, por parte de las EPS”.[12]
3.  Ministerio de Salud y Protección Social
3.1.
Solicita a la Corte Constitucional declarar la
cosa juzgada constitucional, y subsidiariamente, la exequibilidad de la norma
impugnada. El interviniente realiza un largo recuento sobre la naturaleza del
Plan Nacional de Desarrollo, la estructura dispuesta en la Ley 1753 de 2015 y su
contextualización. Resalta que uno de los pilares esenciales es la “movilidad
social”, componente que tiene por objeto garantizar el adecuado flujo y los
respectivos controles de los recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud. Posteriormente, afirma que la Sentencia C-453 de 2016, analizó de
forma integral la constitucionalidad del artículo 67 con cargos iguales al
presentado en esta oportunidad, y en esa medida, existe una cosa juzgada
constitucional.
3.2.
Expresa que la falta de unidad de materia por
conexidad teleológica que plantea el demandante, parte de una postura
particular que no tiene sustento probatorio, y que en contraste, el
reconocimiento y pago a las EPS por el aseguramiento y demás prestaciones que
se reconocen a los afiliados, incluyendo las incapacidades por enfermedad de
origen común que supere los 540 días continuos, demuestra que garantiza la
estabilidad y viabilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
3.3.
Por otra parte, asegura que el vacío normativo
alegado por el demandante, tampoco es cierto, toda vez que un estudio armónico
de la norma impugnada junto con los fines del Plan Nacional, evidencia la
relación ineludible y necesaria para el cumplimiento de la mejoría y cobertura
del servicio de la salud. Al respecto, señala “si bien como lo menciona el
ciudadano en su demanda, con anterioridad a la vigencia de la Ley 1753 de 2015,
no existía una disposición legal que definiera la entidad a cargo de las
incapacidades superiores a los 540 días, esto no quiere decir que su
incorporación en la Ley del plan se hubiese realizado de forma caprichosa o
arbitraria, sino que responde al reconocimiento del pago de incapacidades como
prestación propia del Sistema General de Salud, dada su íntima relación con los
procesos de recuperación y rehabilitación y su otorgamiento por parte de los
profesionales de la salud”.[13]
Finalmente, aduce que contrario a lo afirmado por el actor, lo dispuesto en
el literal a) del segundo inciso del artículo 67, enmarcado en la definición de
la destinación que debe hacerse de los recursos de salud, brinda transparencia
y facilita los procesos dentro del sistema de salud, al facilitar el flujo de
recursos.
4.  La Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones
y de Cesantías –Asofondos-
4.1.
La representante legal de esta entidad
solicita a la Corte declarar la existencia de cosa juzgada constitucional, en
virtud de lo resuelto en la Sentencia C-453 de 2016, y subsidiariamente,
declarar la exequibilidad de la disposición. Luego de afirmar que el cargo del
actor sobre la ausencia de unidad de materia del precepto demandado ya fue
analizado y decidido por esta Corte, procede a realizar un estudio sobre la
exequibilidad de la norma impugnada. Señala que el principio de unidad de
materia en la Ley del Plan Nacional debe verificarse a la luz del cumplimiento
de los principios de coherencia y conexidad entre la norma instrumental y las
metas o propósitos de la ley. Adicionalmente invoca el principio de identidad
flexible, sobre el cual afirma que la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha sido clara en establecer que “la inclusión de artículos nuevos o de
modificaciones a los artículos que hacen parte del proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo no es inconstitucional per se, como quiera que todo
proyecto de ley, incluido un Plan Nacional de Desarrollo es susceptible de
cambios a lo largo del trámite legislativo. Tales cambios son legítimos y constitucionales
siempre que se verifique que dichas adiciones respetan los principios de
coherencia, identidad flexible, consecutividad y conexidad, esto es, que
guarden relación con la consecución de las finalidades del Plan”.[14]
4.2.
Al respecto precisa que el precepto demandado
estuvo presente desde el comienzo de los debates en el trámite legislativo y
atiende a los objetivos del Plan Nacional. Aduce que el Plan contiene unas
bases esenciales para el mejoramiento y la cobertura de los servicios de salud,
que guardan relación con lo establecido en el artículo 67, toda vez que se
trata del destino y del flujo de los recursos necesarios para el sector. En
palabras de la interviniente:
“En el literal demandado se
evidencia que los instrumentos ideados por el legislador, además de tener aval
del gobierno guardan relación de conexidad teleológica directa con los planes o
metas contenidos en la parte general del plan como que están encaminados a i)
mejorar el acceso universal y efectivo a servicios de salud con calidad; ii)
implementar actividades que mejoren las condiciones y reduzcan las brechas de
resultados en salud; iii) recuperar la confianza y la legitimidad en el
sistema; y asegurar la sostenibilidad financiera del sistema en condiciones de
eficiencia. En efecto, la norma demandada desarrolla las siguientes estrategias
contenidas en las bases del plan: // 1. Aumentar el acceso y mejorar la calidad
de los servicios, al asegurar que una persona con una incapacidad laboral
prolongada de más de 540 [días] pueda continuar gozando de su servicio de
salud, y contar con un ingreso para su manutención. // 2. Recuperar la
confianza y legitimidad en el Sistema, y dentro de este objetivo de consolidar
el sistema de Sistema Integral de Información de la Protección Social (SISPRO),
dentro de lo cual cabe perfectamente”.[15]
4.3.
En lo ateniente al vacío normativo alegado por
el actor, menciona que la interpretación que hace es errónea, toda vez que “se
aleja del propósito real de la actividad incluida en la norma, el cual es el
desarrollo de una estrategia puntual encaminada a la mejora en la calidad y
acceso de los servicios de salud”.[16]Argumenta
que no es cierto que en el Plan Nacional de Desarrollo no sea posible llenar
vacíos de protección de un derecho, en razón a que es el legislador quien puede
considerar cuál es el marco normativo más apropiado para hacer efectivo un
derecho o incorporar herramientas que permitan hacerlo efectivo. Así, afirma
que “la inclusión del aparte demandado desarrolla y refleja las estrategias
encaminadas a la mejora en la calidad y acceso de los servicios de salud que
terminan recayendo en personas con protección especial como son las personas
con discapacidad e inclusive población que por sus condiciones de salud están
marginadas. Esta ampliación de protección del derecho a la salud, constituye un
ejemplo de avance progresivo del derecho a la salud, que es además un
desarrollo válido de la Constitución, y es exigible judicialmente”.[17]
4.4.
Con todo lo anterior, la interviniente
concluye que el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de
2015 debe declararse exequible al cumplir con los principios de conexidad y
coherencia.
5.  Ciudadano
Juan Diego Buitrago Galindo
5.1.
El interviniente solicita a la Corte declarar
la inexequibilidad del aparte demandado del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015.
Establece que antes de la expedición de esta normativa, las EPS tenían como
obligación cubrir incapacidades por origen común hasta el día 180, y la única
excepción, vigente a la fecha, “consiste en que si no expiden el concepto
favorable de rehabilitación en los casos en los que deben expedirlo, deben
pagar la incapacidad hasta que expiden el mencionado concepto”.[18]
El interviniente asegura que la norma demandada “modifica el régimen legal
de incapacidades al establecer la obligación de las EPS de cubrir las
incapacidades por origen común a aquellas personas que tienen más de 540 días
de incapacidad, desvirtuando el concepto de temporalidad del subsidio con
cargo al sistema de salud y trasladando la responsabilidad que en esta materia
los jueces constitucionales estaban asignando a las Administradoras de Fondos
de Pensiones [énfasis del texto original]”.[19]
5.2.
De tal forma, el interviniente afirma que las
EPS además de ser las responsables del pago de incapacidades por origen común
hasta por 180 días, deben también cubrir las incapacidades posteriores al día
540, sin tenerse un límite de tiempo.
5.3.
El interviniente resume cada uno de los argumentos
expuestos por el actor y aduce lo siguiente. En primer lugar señala, al igual
que el demandante, que la disposición demandada vulnera el principio de unidad
de materia establecida en el artículo 158 de la Constitución, toda vez que “dicha
obligación no guarda relación directa e inmediata con los objetivos y programas
del plan”.[20]
Aduce al respecto que “se trata de una prestación económica que si
bien, puede tener un fin loable, no se relaciona directamente con el aludido
mejoramiento de las condiciones de salud. Por el contrario al convertirse en
una prestación que puede ser indefinida en el tiempo, deja de pertenecer al
sistema de salud para pasar al ámbito del sistema de pensiones y/o de BEPS.
Esta norma modifica de manera drástica las funciones de las EPS asignadas en la
Ley 100 de 1993, pues les impone una responsabilidad que no puede soportar, en
la medida en que las convierte en estos casos en administradoras de fondos de
pensiones, sin que se hayan adicionalmente definido las reglas y requisitos
para su acceso”.[21]
5.4.
En segundo lugar, el interviniente resalta que
la norma no hizo parte del proyecto presentado inicialmente por el Gobierno Nacional,
ni fue incluida en el debate sobre el Plan Nacional de Desarrollo adelantado
por las Comisiones, “fueron las plenarias de la Cámara y Senado las que lo
incorporaron, no como un artículo nuevo, pero sí como una proposición normativa
nueva, sin que se advirtiera la razón de tal inserción en el Plan, que
proporciona claridad sobre los objetivos, metas, estrategias o planes al servicio
de los cuales estaría el que finalmente sería el segundo literal a) del
artículo 67 de la Ley 1753 de 2016”.[22]
Sobre estas afirmaciones, el señor Buitrago realiza un recuento histórico
de cada uno de los debates en el legislativo y muestra cómo, el precepto normativo
demandado, fue incluido sólo hasta el segundo debate en cada una de las
Plenarias.
5.5.
En tercer lugar, afirma que además de ser un
texto nuevo que no fue considerado en primer debate, no guarda relación de
conexidad con lo aprobado, pues en aquella instancia no se discutió si el
Sistema General de Seguridad Social en Salud debía ser el encargado de cubrir
las prestaciones económicas de las personas que a pesar de tener más de 540
días de incapacidad, no logran obtener una pensión de invalidez.
5.6.
Finalmente, considera que el aparte demandado
suple vacíos normativos, y por tanto, “desborda el marco constitucional (…)
de cara al principio de unidad de materia y traslada una responsabilidad que ya
había sido asignada al sistema general de pensiones, por parte del juez
constitucional”.[23]
6.  Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional
6.1.
El ciudadano Juan Manuel Charria Segura, como
miembro del Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma acusada.
6.2.
Manifiesta que el literal a) del segundo
inciso del artículo 67 no es una norma instrumental, porque “no fija un
propósito, una meta o un objetivo general, sino que establece un pago a las EPS
de las prestaciones reconocidas a sus afiliados como también la obligatoriedad
de reglamentar los procedimientos de incapacidades para las EPS”.[24]
Luego de recordar cuáles son los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo, el interviniente afirma que el pilar de equidad y los objetivos del
Título sobre “movilidad social”, “resultan vinculados y concordantes al
literal demandado frente al pago de aseguramiento y reconocimientos que las EPS
[hacen] a su asegurados”.[25]
Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta que se pretende mejorar la
cobertura del sector salud, concluye que se cumple con la conexidad directa e
inmediata que exige el principio de unidad de materia, y por tanto, no existen
razones suficientes para declarar su inconstitucionalidad.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
1.  La Procuradora General de la Nación (E) solicita declarar la
inexequibilidad del literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley
1753 de 2015, por las siguientes razones.
2.  Señala que para determinar si lo regulado en la norma demandada el
legislador desconoció el principio de unidad de materia, debe establecerse si
existe o no una conexidad directa, inmediata y eficaz entre las normas
instrumentales y la parte general del Plan (sus objetivos, programas, metas y
estrategias). Sobre esto, argumenta que “para el caso de la norma sub
examine, lo referente a la inclusión del pago de incapacidades por enfermedad
de origen común superior a los quinientos cuarenta (540) días continuos es un
asunto contenido en una norma instrumental prevista en el artículo 67, referido
a la administración de los recursos del SGSSS; enunciado normativo que, a
juicio del ministerio público, no tiene una correlación directa e inmediata con
los objetivos, pilares (paz, equidad y educación), estrategias y metas de
movilidad social del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En ese sentido, el
enunciado demandado (…) de una parte no responde al objetivo, esto es, a los
lineamientos del pilar de equidad, estrategias y metas de movilidad social del
PND, y por otra no guarda relación con el título en que se encuentra ubicada,
por cuanto aquel está referido a la administración de los recursos por la
entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social
en Salud”.[26]
3.  A continuación, el Ministerio Público realiza un recuento de los
objetivos generales del Plan y sus estrategias transversales y afirma que el
enunciado normativo no tiene relación directa e inmediata  con los objetivos. Establece
que la estrategia de movilidad social apunta a cumplir el pilar de equidad
social, el cual pretende aumentar la cobertura de servicios de salud a los sectores
de la población más vulnerables. En palabras del Ministerio Público:
“(…) al
revisar los componentes de la estrategia de la Seguridad Social Integral:
Empleo y relaciones laborales se encuentra que aquel se dirige a: 1) Aumentar
la formalización y calidad del empleo. 2) Incrementar las oportunidades de
enganche laboral en empleos de calidad. 3) Promover la protección a los
ingresos en la vejez. Y ni qué decir de las últimas estrategias relacionadas
con la Formación en Capital Humano y el Acceso a Activos: Ciudades Amables y
Sostenibles para la Equidad. Lo anterior, pues en todas esas estrategias se
identifican metas que no tienen relación directa e inmediata alguna con el
aparte normativo demandado. Por lo anterior, entonces, esta vista fiscal considera
que le asiste razón al accionante cuando acusa que el aparte normativo
demandado no guarda ninguna conexión directa e inmediata con los objetivos del
plan, el pilar de equidad y la estrategia transversal de movilidad social, y en
consecuencia advierte que no existe referente normativo dentro de la parte
general que permita instrumentalizar o ejecutar de la parte general del PND.
Así, se concluye que el enunciado normativo efectivamente viola la regla
constitucional de unidad de materia, al menos de acuerdo a los criterios
jurisprudenciales establecidos para el caso de la ley por medio del cual se
apruebe el Plan Nacional de Desarrollo”.
4.  En suma, el Ministerio Público aduce que el pago de incapacidades
más allá de los 540 días no guarda relación temática interna con ninguno de los
pilares dispuestos en el Plan Nacional, y por tanto, debe ser declarado
inexequible.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
1. Competencia
La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241
numeral 4 de la Carta.
2. Problemas jurídicos y
metodología de la decisión
De acuerdo con los
antecedentes expuestos, la Corte considera que debe resolver los siguientes
problemas jurídicos: (i) si existe cosa juzgada constitucional en relación con
el cargo expuesto por el demandante sobre el literal a) del segundo
inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, en virtud de
lo analizado y resuelto por esta Corte en la Sentencia C-453 de 2016, y
en caso de ser esto negativo, (ii) si el precepto demandado desconoce el
principio de unidad de materia exigido por el artículo 158 de la Constitución
Política, al no tener una conexidad teleológica con los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo y por pretender llenar un vacío normativo.
3. Consideraciones de la
jurisprudencia sobre la cosa juzgada constitucional.
3.1.
Conforme a los artículos 243 de la
Constitución Política, 46 y 48 de la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991, los fallos dictados por la Corte
Constitucional en sede de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada.
Esta Corporación ha desarrollado el alcance de esta figura a lo largo de su
jurisprudencia de forma reiterada. La cosa juzgada constitucional garantiza la
supremacía de la Constitución y asegura la observancia de los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados.[27]
Del mismo modo, la cosa juzgada constitucional tiene una naturaleza jurídica
objetiva y abstracta cuyos efectos se irradian a todo el ordenamiento jurídico
a través de la interpretación de la ley. En palabras de la Corte, “su obligatoriedad no sólo se predica de la norma formalmente
analizada sino también de su contenido material y su efecto irradia tanto el
contenido actual de la ley estudiada como de la ley posterior”.[28]
3.2.
La Corte ha establecido que el fenómeno de
cosa juzgada constitucional puede presentarse en distintas formas. La sentencia
C-495 de 2016[29]
sintetiza de forma clara cada uno de los tipos de cosa juzgada constitucional
que se han desarrollado a lo largo de la jurisprudencia:
“la Cosa Juzgada puede ser: (i) formal, cuando recae
sobre las disposiciones o enunciados normativos que ha sido
objeto de pronunciamiento anterior de la Corte[30];
(ii) material, cuando a pesar de que no se está ante un texto normativo
formalmente idéntico, su contenido  normativo es decir, la norma[31]
en sí misma, es sustancialmente igual a aquel que se examina en una nueva
ocasión[32];
(iii) absoluta, que se da por regla general[33],
y sucede en aquellos casos en que el Tribunal Constitucional implícita o
expresamente manifiesta que el examen realizado a la norma acusada, la
confronta con todo el texto constitucional, con independencia de los cargos
estudiados explícitamente, lo que impediría la admisión de otra demanda[34];
y (iv) relativa, cuando este Tribunal limita los efectos de la cosa juzgada a
los cargos estudiados en el caso concreto a fin de autorizar que en el futuro
vuelvan a plantearse argumentos de inconstitucionalidad sobre la misma
disposición que tuvo pronunciamiento anterior”.[35]
3.3.
Concretamente en relación con la modalidad de
cosa juzgada formal, la Corte ha establecido que debe cumplirse con las
siguientes condiciones: “(i) se demanda la misma disposición
normativa previamente cuestionada, (ii) por cargos idénticos a los que fueron
presentados en la primera oportunidad, (iii) sin que haya variado el patrón
normativo de control, es decir, las normas constitucionales relevantes”.[36]
3.4.
Ahora bien, dependiendo de la decisión que
emita la Corte, se generan unos efectos distintos. Si se trata de la
declaratoria de exequibilidad de una norma, en principio la Corte deberá
estarse a lo resuelto en aquella providencia para garantizar la seguridad
jurídica de sus decisiones. No obstante, deberá analizarse si la declaratoria
de exequibilidad es absoluta o relativa, teniendo en cuenta los cargos y los
objetos examinados por esta Corporación, pues existe la posibilidad de un
examen adicional basado en un cambio constitucional o una modificación del
contexto jurídico. Si la norma es declarada inexequible, la cosa juzgada será
absoluta, toda vez que su declaratoria retira del ordenamiento jurídico la
norma estudiada independientemente de los cargos invocados.
3.5.
Con base en estas consideraciones, la Sala
Plena analizará el objeto examinado en la Sentencia C-453 de 2016,[37]
así como los cargos invocados, para establecer si se configura cosa juzgada
constitucional respecto del cargo formulado contra el literal a) del segundo
inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, en esta oportunidad.
4.  El cargo que formula el actor fue analizado en la Sentencia C-453
de 2016 y por tanto se configura cosa juzgada constitucional
4.1.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Carlos Moncada Zapata presentó
demanda contra los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 y de los
artículos 56, 100 y 112 de la Ley 1737 de 2014.
4.2.
El demandante argumentó que las disposiciones de la Ley 1753 de 2015 eran
inconstitucionales por cuanto desconocían el principio de unidad de materia
contenido en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Afirmó que esto
era así porque (i)  no tenían una relación objetiva y razonable con el cuerpo
del texto de la ley, (ii) la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no podía ser
utilizada para llenar vacíos de otras leyes o regular temas de asuntos
especiales y (iii) las normas demandadas “pretenden
implementar reformas estructurales y profundas en asuntos presupuestales y
financieros del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), sin que
se haya expuesto una justificación, se haya determinado su objetivo o se
evidencie una estrategia transversal para ello”.[38]
Adicionalmente, alegó que los artículos
atacados, al regular materias del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
tenían vocación de permanencia que desbordaban el periodo presidencial, y por
tanto, desconocían los artículos 200 y 339 de la Carta. Finalmente, argumentó
que también transgredían los artículos 48 y 49, toda vez que “reglamentan
elementos estructurales del derecho fundamental a la salud, en este sentido,
sostiene que el Plan Nacional de Desarrollo no podía absorber la materia de
seguridad social ni reglamentar sus aspectos prácticos y concretos”.[39]
4.3.
Con base en los cargos formulados, la Corte estableció
para su examen el siguiente problema jurídico: “¿Viola el principio de unidad de materia en la Ley del Pan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, Ley 1753 de 2015, la
inclusión de los Artículos 65, 66, 67 y 68, concernientes al derecho a la
salud, a la administración de sus fondos y a la Superintendencia Nacional de
Salud?”.
4.4.
Para responder a este cuestionamiento la Sala Plena analizó el
alcance normativo de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 y la
importancia de los recursos económicos para la realización del derecho
fundamental a la salud. En relación con el artículo 67, afirmó que contiene una
lista de recursos que administrará la nueva entidad creada en el artículo 66;
el segundo inciso, contiene la destinación de tales recursos; y el tercer
enciso determina cuáles recursos harán parte de la unidad de caja y cuáles no,
con la advertencia de que en la estructuración del presupuesto de gastos se
dará prioridad al componente de aseguramiento en salud de la población del
país. Sobre esto, la sala concluyó que “se trata de
disposiciones encaminadas a reglamentar aspectos de la política pública en
materia de salud, así como a regular la administración y manejo de los recursos
del sector”.[40]
4.5.
La Sala Plena, una vez establecido el alcance de la disposición,
analizó el cumplimiento del principio de unidad de materia dispuesto en la
Constitución. Para ello, realizó el análisis conjunto de los tres artículos del
Plan Nacional al considerar que están ineludiblemente relacionados entre ellos.
Concluyó que no existía ningún desconocimiento de aquel principio, por cuanto los
artículos 65, 66, 67 y 68, tienen una relación directa con los objetivos del Plan,
al ser disposiciones que reglamentan el funcionamiento de una nueva entidad en
el Sistema General de Seguridad Social en Salud y los recursos económicos que
administrará. En sus palabras la Corte señaló lo siguiente:
“Por lo que concierne a
la ubicación de los cuatro mandatos en revisión es pertinente anotar que todos
se ubican dentro del capítulo segundo “Movilidad social” del
título III que se denomina “Mecanismos para la ejecución del Plan”. Así
pues, queda fuera de toda duda que se está frente a disposiciones
instrumentales y procede sobre ellas el control constitucional respecto del
cumplimiento de la exigencia de unidad de materia. Corresponde ahora establecer
si dichos enunciados legales guardan una conexión directa con algunos de los objetivos,
metas, estrategias o planes del Plan. Al igual que en el cargo anterior se hará
el correspondiente examen por separado.
A.-
Por lo que atañe al artículo 65, cuyo contenido ya se ha expuesto, resulta
indudable su vínculo con las disposiciones del Plan. Para la Sala, se presenta
una conexidad teleológica en la medida en que una vez examinadas las Bases del
Plan se advierte la multiplicidad de roles que en el marco de la realización
del derecho a la salud se le asignan al Ministerio de Salud y a la Nación. Así
por ejemplo, con miras a elevar la calidad en materia del servicio de salud se
le atribuye la mejora en los sistemas de información y se le pide la puesta en
marcha de programas de asistencia técnica[41].
Con el objeto de mejorar la cobertura universal y unificar la operación del
aseguramiento se calidad, se le asigna el desarrollo de un sistema en línea de
fácil acceso que permita realizar la afiliación[42]. Con la
finalidad de implementar el modelo integral de Atención en salud se fijan
diversas acciones[43].
Estas son solo algunas de las múltiples tareas que en el marco de la salud
hacen parte del Plan. Nota la Corte que las diversas pautas establecidas en el
artículo 65 para la construcción de la política pública, se corresponden con las
acciones referidas, con lo cual se hace más patente la conexión entre lo
pretendido por el Plan y la disposición en consideración. Tales nexos se
evidencian por ejemplo en la definición de los enfoques (articulación de
actividades individuales y colectivas, enfoque poblacional y diferencial, entre
otros) que según el precepto legal, debe integrar la política pública.
Para
la Corporación, esa pluralidad de actividades explica que se atribuya a un
organismo específico de la Administración una labor que permita coordinar ese
conjunto de acciones, pudiendo afirmarse que la asignación del rol de definidor
de la política pública en salud, respetando y materializando siempre la
participación del colectivo social, apunta a realizar los numerosos compromiso
que el Plan establece en materia de goce efectivo del derecho a la salud. Así
pues, esta medida se entiende como instrumental y se acompasa con los
propósitos y objetivos específicos trazados en la bases que como se indicó, por
virtud de la Ley del Plan, son parte integral de este.
B.-
En lo que respecta al contenido del artículo 66 mediante el cual se crea una
entidad cuyo principal propósito es el manejo unificado de los recursos del
sistema, advierte la Sala que, revisadas las bases del Plan, en particular la
estrategia denominada movilidad social, incluida en el artículo 3 de la Ley del
Plan, en los siguientes términos “Para la consolidación
de los tres Pilares descritos en el artículo anterior y la transformación hacia
un nuevo país, en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se incorporarán
estrategias transversales: (…) 2. Movilidad social”[44], se contempla entre las estrategias y metas
una denominada “seguridad social integral: Acceso universal a la salud de
calidad”, incluyéndose entre  los objetivos específicos para el logro de la
movilidad social el de “Mejorar las condiciones de salud de la población
colombiana y propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en condiciones
de calidad, eficiencia, equidad y sostenibilidad.”, el cual se expresa en
los lo pertinente en los siguientes términos:
“La salud universal y de calidad es una de las condiciones básicas para
preservar el capital humano a través de la promoción del aseguramiento de la
población, por sus propios medios o mediante subsidios, para el manejo de los
riesgos individuales, y por medio de acciones de salud pública, para intervenir
los riesgos colectivos a los que está expuesta la población. Por su parte, la
preservación del capital humano permite desarrollar el potencial productivo y
las capacidades que dinamizan la movilidad social (…).
(…) el derecho fundamental a la salud, como derecho autónomo e
irrenunciable en lo individual y en lo colectivo, se constituye en uno de los
elementos primordiales para “alcanzar la equidad y el desarrollo humano
sostenible, afectando positivamente los determinantes sociales de la salud y
mitigando los impactos de la carga de enfermedad sobre los años de vida
saludables...”.
En línea con lo anterior, se deben desarrollar los siguientes objetivos
específicos: 1) aumentar el acceso efectivo a los servicios y mejorar la calidad
en la atención; 2) mejorar las condiciones de salud de la población y reducir
las brechas de resultados en salud; 3) recuperar la confianza y la legitimidad
en el sistema; y, 4) asegurar la sostenibilidad financiera del sistema de salud
en condiciones de eficiencia. (..)”[45]
Y
con miras a viabilizar los objetivos pertinentes, en particular la recuperación
de la confianza y legitimidad del sistema se estableció la estrategia de simplificación
de procesos, en la cual, se prescribía lo siguiente:
“Con el fin de promover su transparencia y recuperar la confianza de
los actores y el público en el sistema de salud, se propone efectuar una serie
de acciones dirigidas a simplificar los procesos en el flujo de recursos del
sistema, los trámites deben realizar los afiliados y los procesos que llevan a
cabo las IPS.
En materia de flujo de recursos se requiere:
(…)
Simplificar el manejo de los recursos en Salud mediante la eliminación
rigideces de las subcuentas del Fosyga, a partir de la unificación de las
fuentes y el establecimiento de los usos para el sector con cargo a las mismas,
respetando la destinación específica y titularidad de las rentas de las
Entidades Territoriales.[46]
Es
esa la razón por la cual en el Plan, para tornar en efectiva dicha intención se
lee hoy:
“2. Fortalecer la institucionalidad para la administración de
los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud
Para lograr
mayor eficiencia en la administración y flujo de los recursos del Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) que actualmente se administran a
través del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), se
creará una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del
orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado,
adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente. Esta entidad será parte del SGSSS y tendrá por
objeto administrar los recursos del Fosyga y del Fondo de Salvamento a
Entidades Territoriales (Fonsaet). Así mismo, podrá directamente o
por intermedio de terceros, desarrollar los procesos operativos y
logísticos requeridos para el desarrollo de su objeto”.
Para la Sala, resulta
suficientemente claro que la medida presentada por el Gobierno y adoptada por
el legislador mantiene una conexión directa, dado que, como se indica en las
bases del Plan, en la gestión del sistema de salud, se han presentado “incentivos
de extración de rentas por parte de los agentes en demérito de los objetivos en
salud de la población”, el aseguramiento ha estado centrado en el manejo
financiero en detrimento del objetivo misional de gestión de los riesgos en
salud. Estos desajustes comprometen seriamente los flujos financieros,
generando altos costos de transacción, todo ello redundando negativamente en el
goce efectivo del derecho. Prescribir la creación de una entidad que administre
los recursos de modo unificado es la respuesta a esa situación. Entiende la
Corte que la nueva entidad apunta a corregir esas múltiples falencias,
poniéndose en este caso de presente una conexión teleológica. Los restantes
contenidos de la disposición, los cuales tienen que ver con la conformación y
el funcionamiento de la entidad, son consecuencia de la decisión principal. Sin
tales previsiones la nueva entidad no sería jurídicamente viable. Así pues, no
advierte la Corte una infracción del principio de unidad de materia.
C.- En lo que respecta
a los contenidos del artículo 67 se observa que se trata de un enunciado legal
que complementa lo dispuesto en el artículo inmediatamente examinado. La
determinación del conjunto de recursos a cargo de la nueva entidad y el destino
que ésta deberá darles son elementos sin los cuales el instrumento establecido
en el Plan Nacional de Desarrollo no podría funcionar. En ese sentido cabe
predicar de este mandato lo que se dijo respecto del artículo 66, pues,
finalmente ambas prescripciones obedecen al mismo propósito y su destino en
este juicio de constitucionalidad ha de ser idéntico.
D.- En lo que atañe
al artículo 68 se observa que en las bases del Plan se estipula que con el
mismo propósito de “recuperar la confianza y la legitimidad en el sistema”  se
señaló como una de las estrategias la de “acercar la inspección, vigilancia
y control (IVC) al ciudadano”. Dicha estrategia se concibió en las bases
del plan en los siguientes términos:
“La restructuración del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
y Alimentos (Invima) el Instituto Nacional de Salud (INS) y la Superintendencia
Nacional de Salud (SuperSalud) emprendida en el periodo de gobierno 2010-2014,
expresa una primera fase del fortalecimiento de la dimensión de supervisión
(funciones de inspección, vigilancia y control) del modelo de rectoría
sectorial, a partir de un enfoque de gestión de riesgo. Este ejercicio de buen
gobierno sectorial demanda el desarrollo de una segunda fase de fortalecimiento
de las funciones de IVC que ejercen estas entidades. Durante esta segunda fase
se llevarán a cabo las siguientes acciones:
• Desde lo institucional, se
implementará un modelo de supervisión basado en riesgo que establezca para las
entidades vigiladas la obligatoriedad de la identificación de los riesgos y el
establecimiento de controles, para que a su vez la SuperSalud realice la
supervisión basada en la evaluación de la gravedad y probabilidad de los
riesgos significativos a los que están sujetas las entidades vigiladas. Al
mismo tiempo, se establecerá un seguimiento sobre la efectividad de los
controles, con el fin de anticiparse a situaciones indeseables, no solo desde
el punto de vista financiero en el Sistema, sino también en la gestión de
riesgo en salud, para iniciar las investigaciones a que haya lugar y determinar
las acciones correctivas correspondientes. Con el propósito de mejorar el
proceso e intervención forzosa administrativa por parte de la SuperSalud, se
promoverá la expedición de los desarrollos reglamentarios conducentes a la definición
del procedimiento por aplicar por parte de dicha Superintendencia, en los
procesos de intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las
entidades vigiladas. También se hará énfasis en el fortalecimiento de las
funciones jurisdiccionales de la Superintendencia, para acompañar mecanismos
que permitan mayor efectividad del flujo de recursos sectoriales entre los
diferentes actores del Sistema, en especial entre aseguradores y prestadores.
Se implementarán esquemas de supervisión en la SuperSalud con miras al logro de
los siguientes objetivos: 1) expedir la regulación que reglamente el gobierno
corporativo de obligatorio cumplimiento en las entidades vigiladas y su esquema
de seguimiento; 2) determinar funciones y procesos para implementar las
acciones de supervisión basada en riesgos, y 3) diseñar e implementar el
sistema de alertas tempranas para el ejercicio de la supervisión. Se generará
mayor presencia territorial del Invima, el INS y la SuperSalud y en la
delegación de las funciones de IVC a escala territorial en cabeza de las
secretarías de salud. Para lo anterior se deben mejorar los mecanismos de
coordinación entre dichas secretarías y otras entidades públicas nacionales que
ejercen funciones de IVC, a través de información sectorial oportuna y
disponible”.[47]
Para
la Corte, las atribuciones que en el artículo 68 cuestionado, se le confieren a
la Superintendencia Nacional de Salud, no son más que otro instrumento al
servicio del logro establecido en el plan. La conexión entre el propósito del
plan arriba descrito y la estipulación legal, es directa, no teniendo lugar en
este caso una infracción del principio de unidad de materia.
Por
lo que concierne al parágrafo único del artículo 68 en revisión, valora la Sala
que la condonación de la deuda de la Caja Nacional de Previsión Social de
Comunicaciones (CAPRECOM) con la Nación se encamina a “Asegurar la
sostenibilidad financiera del Sistema en condiciones de eficiencia”, entre
cuyas estrategias se tiene la de “Establecer medidas financieras para
el saneamiento de pasivos”[48].
En suma, se advierte la consonancia entre la medida legislativa consignada en
el enunciado legal en examen y lo contenido en las Bases del Plan, con lo cual,
se imponen desestimar la acusación por el cargo formulado.
En suma, ninguno de los
artículos acusados quebrantó el principio de unidad de materia y se impone la
declaratoria de exequibilidad respecto de los mismos por este cargo.”
4.6.
Con base en lo anterior, la Corte declaró la exequibilidad
de los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015, en los
siguientes términos:
“PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES por los
cargos examinados los artículos 65, 66, 67 y 68 de la Ley 1753 de 2015 “Por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un nuevo
país”(…)”[49]
4.7.
Ahora bien, en esta ocasión el demandante, el
señor David Alejandro Peñuela Ortiz demandó el literal a) del segundo
inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, por considerar que desconoce el
principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Constitución. Fundamentó este cargo en dos argumentos concretos: (i) la disposición no guarda relación directa y teleológica (de medio
a fin) con los objetivos propuestos por la ley del Plan Nacional de Desarrollo
y (ii) la disposición demandada “pretende subsanar un vacío normativo
respecto de qué actor del Sistema General de Seguridad Social debe asumir el
pago de incapacidades superiores a 540 días cuando se trata de eventos de
pérdida de capacidad laboral inferiores al 50% calificados como de origen común
y sin concepto favorable de rehabilitación”. Este último argumento lo
resume en que el aparte demandado pretende llenar un vacío normativo.
4.8.
La Sala observa que el cargo formulado –junto
con los argumentos que lo fundamentan-, coincide con los cargos analizados por
la Corte en la Sentencia C-453 de 2016, pues aluden al desconocimiento del
principio de unidad de materia por la presunta falta de relación con los
objetivos y fines del Plan Nacional de Desarrollo y por tratarse de materias
que pretenden llenar vacíos de la legislación en salud. Además se ataca un
aparte de los artículos estudiados por la Corte en aquella providencia y cuyo
contenido concluyó que “[en] lo
concerniente al supuesto quebrantamiento del principio de unidad de materia (…)
la acusación resultaba infundada, pues, todos y cada uno de los mandatos
presentaban conexión directa con la estrategia de la movilidad social y se
acompasaban con las bases del Plan Nacional de Desarrollo. Para la Sala, los
preceptos apuntan al cumplimiento de los propósitos del Plan evidenciándose la
conexidad teleológica”.[50]
4.9.
De esa forma, no es factible volver a
cuestionar la misma ley por vía de la acción de inconstitucionalidad cuando ésta
ya ha sido objeto de examen por la Corte por los mismos cargos, pues se
configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
5.  Síntesis de la decisión
La Sala Plena de la Corte Constitucional constata
que los cargos analizados en la Sentencia C-453 de 2016 coinciden con el cargo
formulado en esta ocasión, en contra de la misma disposición, lo que estructura
el fenómeno de cosa juzgada constitucional en sentido formal. En efecto, en la
Sentencia C-453 de 2016, la Corporación se pronunció respecto al mismo cargo
relacionado con la violación al principio de unidad de materia dispuesto en el
artículo 158 de la Constitución y concluyó que el artículo 67 de la Ley 1753 de
2015 no
desconoce aquel principio constitucional.
En consecuencia, frente a la demanda dirigida contra el literal a) del segundo inciso del artículo 67 de la Ley 1753 de
2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, la Corte declarará estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-453 de 2016, que estableció
la exequibilidad del precepto acusado.
VII. DECISIÓN
Se reitera, que una vez la
Corte ha estudiado la constitucionalidad de una disposición legal en relación
con unos cargos específicos que luego son igualmente presentados sobre la misma
norma, deberá estarse a lo resuelto por constituirse una cosa juzgada
constitucional formal.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-453 de 2016 que declaró la exequibilidad, por
los cargos analizados, de la totalidad del contenido del artículo 67 de la Ley
1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
No firma, con permiso
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio 4 del expediente.
[2] Folio 4 del expediente.
[3] Demanda de inconstitucionalidad, folio 7 del
expediente.
[4] Demanda de inconstitucionalidad, folio 9 del
expediente.
[5] Demanda de inconstitucionalidad, folio 10 del
expediente.
[6] Demanda de inconstitucionalidad, folio 19 del expediente.
[7] Expediente de constitucionalidad, folio 54.
[8] Expediente de constitucionalidad, folio
57.
[9] Expediente de constitucionalidad, folio
62.
[10] Expediente de constitucionalidad, folio 63.
[11] Expediente de constitucionalidad, folio 64.
[12] Expediente de constitucionalidad, folio
69.
[13] Expediente de constitucionalidad, folio
89.
[14] Expediente de constitucionalidad, folio 108.
[15] Expediente de constitucionalidad, folio 113.
[16] Expediente de constitucionalidad, folio 113.
[17] Expediente de constitucionalidad, folio 114.
[18] Expediente de constitucionalidad, folio 119.
[19] Expediente de constitucionalidad, folio 120.
[20] Expediente de constitucionalidad, folio 123.
[21] Expediente de constitucionalidad, folio 124.
[22] Expediente de constitucionalidad, folio 125.
[23] Expediente de constitucionalidad, folio 132.
[24] Expediente de constitucionalidad, folio 138.
[25] Expediente de constitucionalidad, folio 139.
[26] Expediente de constitucionalidad, folio 145.
[27] “En
primer lugar la decisión queda en firme, es decir, que no puede ser revocada ni
por la Corte ni por ninguna otra autoridad. En segundo lugar, se convierte en
una decisión obligatoria para todos los habitantes del territorio. Como lo ha
reconocido la jurisprudencia, la figura de la cosa juzgada constitucional
promueve la seguridad jurídica, la estabilidad del derecho y la confianza y la
certeza de las personas respecto de los efectos de las decisiones judiciales”.
Ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-720 de 2007 (MP Catalina
Botero Marino; AV Catalina Botero Marino) y C-153 de 2002 (MP Clara Inés Vargas
Hernández. SV Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis).
[28] Corte Constitucional, ver entre otras, sentencias C-495 de 2016 (MP
María Victoria Calle Correa), C-091 de 2015 (MP Jorge Iván Palacio Palacio), C-257
de 2013 (Conjuez P. Jaime Córdoba Triviño), C-393 de 2011 (MP María Victoria
Calle Correa), C-600 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-379 de
2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto; AV y SV Jaime Araújo Rentería), C-310
de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-447 de 1997 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[29] Corte Constitucional, sentencia C-495 de 2016 (MP
María Victoria Calle Correa).
[30] “La Corte ha establecido que puede
declararse la existencia de cosa juzgada formal, en aquellos casos donde existe
un pronunciamiento previo del juez constitucional en relación con el precepto
que es sometido a un nuevo y posterior escrutinio constitucional. Al respecto
se ha pronunciado esta Corte entre otras en las sentencias C-178 de 2014 (MP
María Victoria Calle Correa), C-805 de 2008 (MP Jaime Córdova Triviño), C-457
de 2004 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-394 de 2004 (MP Álvaro Tafur
Galvis), C-1148 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-627 de 2003 (MP Clara
Inés Vargas Hernández), C-210 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), C-030
de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-1038 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett),
C-1216 de 2001 (MP Jaime Araújo Rentería), C-1046 de 2001 (MP Eduardo
Montealegre Lynett), C-774 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-489 de 2000 (MP
Carlos Gaviria Díaz) y C-427 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero).”
[31] “Al respecto, la sentencia C-871 de 2014
(MP María Victoria Calle Correa) explicó: “Las normas, siguiendo con esta
construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a
su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un
solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos
normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado.”
[32] “Sobre el particular la sentencia C-148 de 2015 (MP
Gloria Stella Ortiz Delgado) explicó que la cosa juzgada material se produce “cuando
existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido
normativo, de manera tal que frente a una de ellas existe ya un juicio de
constitucionalidad por parte de este Tribunal”.
[33] “La sentencia C-037 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo
Mesa), que al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia puntualizó que, "mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa
juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera, hacen tránsito
a cosa juzgada absoluta".
[34]   “Para consultar los alcances y diferencias
entre cosa juzgada relativa y cosa juzgada absoluta se pueden consultar los
siguientes fallos: C-148 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), C-366 de
2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-850 de 2005 (MP Jaime Araujo Rentería), C-710
de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-914 de 2004 (Clara Inés Vargas
Hernández), C-1004 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-567 de 2003 (MP
Álvaro Tafur Galvis),   C-045 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil), entre otras.”
[35] “La Sentencia C-287 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva), sostiene al respecto: “(…) el juez constitucional limita en forma
expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la posibilidad para que en
un futuro “se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma
que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado”.
Sobre el concepto de la cosa juzgada
relativa y su alcance limitado al análisis de los cargos, ver las sentencias
C-621 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-469 de 2008 (MP Clara Inés
Vargas Hernández), C-1122 de 2004 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-039 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), C-004 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-310 de 2002 (MP Rodrigo Escobar Gil) y C-774 de
2001(MP Rodrigo Escobar Gil)”.
[36] Corte Constitucional, sentencia C-178 de 2014 (MP María
Victoria Calle Correa). Ver entre otras sentencias, C-805 de 2008 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), C-457 de 2004 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1148 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-627
de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), C-1038 de 2002 (MP Eduardo
Montealegre Lynett), C-1216 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería), C-1046 de 2001
(MP Eduardo Montealegre Lynett), C-774 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-489
de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz) y C-427 de 1996 (MP Alejandro Martínez
Caballero).
[37] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[38] En la sentencia C-453 de 2016 se señala la posición
del demandante con las siguientes palabras: Para argumentar esta posición
sostiene que: (i) Los artículos demandados están aislados de objetivos y
estrategias de inversión pública del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018;
(ii) no son necesarios para impulsar proyectos o programas incluidos en la
parte general del Plan ni en los pilares del mismo (contemplados en los
artículos 3º y 4º de la Ley 1753 de 2015) y (iii) no son normas generales que
faciliten la interpretación o ejecución global del plan. // Agrega que la
vulneración al principio de unidad de materia se genera también debido a que
con el Plan Nacional de Desarrollo se pretende resucitar propuestas
legislativas fracasadas y con ello eludir el debate que estas deberían surtir
en las Comisiones Séptimas de las Cámaras, habida cuenta que la Ley del Plan
surte sus debates en las Comisiones Económicas.”
[39] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[40] Corte Constitucional, sentencia C-453 de 2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[41] Se dice en el documento Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 Versión para el Congreso: // “Así
mismo, con el fin de mejorar los resultados en salud y brindar la mejor
calidad, el Ministerio de Salud y Protección Social reformulará la política de
calidad bajo un nuevo marco conceptual más amplio, armónico y sistémico, acorde
con los nuevos enfoques de calidad del país y del mundo. Para el nuevo marco
conceptual que adoptará la política de calidad, será indispensable la revisión
y actualización del Sistema Obligatorio de Garantía de Garantía de Calidad
(SOGC) de la atención de salud del SGSSS. //De igual forma, bajo esta
estrategia se mejorará el sistema de Información para la calidad, que
facilitará el seguimiento a la atención en salud. Así mismo, se diseñarán y
pondrán en marcha programas de asistencia técnica y de largo plazo, con miras a
consolidar procesos permanentes de autoevaluación y mejoramiento al interior de
las instituciones que conforman el sistema de salud. (…)” pp. 253-254 de la
Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Dicha información reposa en
el expediente, concretamente, en el folio 1138 de la parte II del cuaderno de
pruebas.
[42] Se indica en las citadas Bases “(…) con el
objetivo de mitigar las deficiencias en la operación de la afiliación en salud,
el MSPS desarrollará un sistema transaccional en línea, de fácil acceso al
ciudadano, que permita a los diferentes actores del sistema realizar el proceso
de afiliación y gestionar sus novedades de manera más expedita. Con ello, se
buscará mitigar las deficiencias en la operación de afiliación, en el marco del
registro único de afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral.” P.
252 de la Gaceta del
Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1138 de la parte II del cuaderno
de pruebas del expediente D-11175).
[43]         Específicamente tales acciones son // Fortalecer
la gestión de la salud pública territorial, a partir de la definición de
necesidades y problemas en salud (tanto de los conglomerados como de los
individuos) que permitan la articulación del Plan Territorial de Salud (PTS)27
con el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP) y los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial. // Definir el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC), el
cual resume el conjunto de intervenciones contempladas en las rutas de atención
desarrolladas, cuyo objeto es
la intervención de los riesgos colectivos, ajustados para diferentes
ámbitos territoriales, entornos sociales e institucionales. Estas
intervenciones se basan en la evidencia, permiten mayor eficacia, orientan el
gasto de la salud pública, buscando economías de escala en la operación a
escala territorial. // Implementar la gestión integral del riesgo en salud, a
partir de la articulación territorial de las intervenciones individuales y
colectivas que realizan los diferentes agentes del sistema, orientadas a
minimizar el riesgo de ocurrencia de enfermedades y a reducir las consecuencias
de las enfermedades una vez se han generado. Para el efecto, el Ministerio de
Salud y Protección Social (MSPS) elaborará unas rutas de atención. // Adoptar
las rutas de atención, las cuales identifican los riesgos colectivos e
individuales, así como las intervenciones que han sido seleccionadas para
minimizar el riego en salud y manejar la enfermedad y sus potenciales secuelas,
teniendo en cuenta herramientas para la conformación de grupos poblacionales,
según curso de vida, la definición de grupos de riesgo y la aplicación de rutas
de atención específicas para los grupos de riesgo priorizados.// Conformar
redes integradas de servicios de salud, a partir de las cuales se debe
responder a la demanda de servicios de salud. Para ello se asignarán grupos de
población a una red de prestadores primarios que incorporarán equipos de salud
básicos, encargados de las acciones individuales y colectivas de baja
complejidad. La red de prestadores primarios se integrará con la red de
prestadores complementarios, los cuales tendrán la responsabilidad del
tratamiento y la rehabilitación para problemas de alta complejidad. Lo anterior
de acuerdo con las rutas reguladas de atención para las poblaciones y grupos de
riesgo definidos, de manera que posibilite el acceso real y efectivo a los
servicios individuales y colectivos con oportunidad, continuidad, integralidad,
resolutividad, calidad y suficiencia.// Desarrollar incentivos orientados hacia
los resultados en salud, con el fin de hacer operativo el sistema, lo cual
implica ajustar el esquema de pagos a lo largo de la cadena de provisión de
servicios. Tanto aseguradores como prestadores deben alinearse alrededor de los
resultados que el regulador y las entidades territoriales, en su ejercicio de
rectoría, determinen. // Adecuar la implementación del MIAS a los diferentes
contextos poblacionales y territoriales. Por un lado, este modelo debe
adaptarse a las necesidades particulares y específicas de acuerdo con la
cultura, como a las derivadas por la presencia del conflicto armado, así como a
la vulnerabilidad económica y social
en que se encuentran algunas poblaciones (e.g.
indígenas, negritudes, población rom, población con discapacidad y habitantes
de la calle). // Caracterizar las entidades territoriales en diferentes tipos
para garantizar el acceso efectivo a la salud: // -
Territorios con población dispersa. Están compuestos por
municipios con alta dispersión de la población y en los cuales la movilidad es
limitada. En estos territorios el MSPS, en la regulación que adopte para ellos,
tendrá en cuenta: 1) la gestión de la integración interadministrativa y técnica
de la red de servicios existente y su complementariedad con redes externas,
para lo cual podrá incluir un hospital universitario que garantice la
integralidad y continuidad de la atención; 2) la definición de esquemas de
contratación que incluya la totalidad de los prestadores que hagan parte de la
red, los cuales deberán contener mecanismos de pago por desempeño o resultados,
asociados a la atención integral de la población; 3) el ajuste del
aseguramiento, para lo cual el MSPS podrá definir un único asegurador que opere
en ambos regímenes y establecer el mecanismo de selección permitiendo alianzas;
4) el fortalecimiento de la participación comunitaria, atendiendo a su
condición étnica y cultural; y, 5) la definición de un mecanismo financiero
especial que garantice el manejo integral y el flujo de recursos del sector. //-  Territorios
con alto componente de ruralidad. Los municipios que hacen parte de estos
territorios cuentan con una población pequeña y de escasos recursos, pero con
facilidad de desplazamiento a urbes para ser atendidas en los servicios de
salud. En estas zonas se requiere: 1) fortalecer las redes de servicios
primarios de salud con equipos comunitarios de salud intra e intersectoriales;
y, 2) definir el número de afiliados por asegurador y el número de aseguradoras
por territorio, de acuerdo con la población. // -  Territorios
de centros urbanos. Los contextos urbanos deben funcionar con competencia en el
aseguramiento y la prestación, pero buscando una integración territorial con el
nivel primario para facilitar la implementación de la atención primaria. Con
miras a garantizar una competencia efectiva y eficiente en estos territorios,
el Ministerio de Salud y Protección Social podrá definir los lineamientos bajo
los que operará la competencia entre aseguradores, de acuerdo con las
condiciones de los mercados.
(negrillas fuera de texto) pp. 255-257 de la Gaceta del Congreso No. 116 de 17
de marzo de 2015. Al respecto, ver el folio 1138 de la parte II del cuaderno de
pruebas.
[44] Esta estrategia se encuentra definida en las bases
del plan en los siguientes términos: // “(…) se entiende como una situación donde las
personas, independientemente de sus características y circunstancias
sociales, económicas, físicas o personales, tienen las mismas
oportunidades y pueden competir en igualdad de condiciones en el mercado
laboral, o en cualquier ámbito que deseen desempeñarse, siendo
retribuidos de acuerdo con su nivel de esfuerzo y talento. Para facilitar
procesos de movilidad social un país debe reducir las inequidades que se
van acumulando a lo largo de todo el ciclo de vida, con el n de que los
resultados de las personas no dependan de sus condiciones de origen o de otras
condiciones físicas y sociales. La movilidad social por tanto debe
abarcarse desde una mirada multidimensional, que favorezca el empoderamiento de
las personas como actores de su propio desarrollo”.
[45] Bases del Plan Nacional de Desarrollo
pp. 250  y 251 de la Gaceta de Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015. Véase
los folios 1137 y 1138 de la parte II del cuaderno de pruebas.
[46] Bases del Plan pp. 273 y 274 de la
Gaceta del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1140 de la parte II
del cuaderno de pruebas).
[47] Bases del Plan pp.272 y 273 de la Gaceta
del Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1140 de la parte II del
cuaderno de pruebas).
[48] Bases del Plan p. 278 de la Gaceta del
Congreso No. 116 de 17 de marzo de 2015 (folio 1141 de la parte II del cuaderno
de pruebas).
[49] Corte Constitucional, sentencia C-453 de
2016 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2016 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo).