C-530-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-530/06
SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público de
carácter obligatorio y derecho irrenunciable
REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Concepto/REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION
DEFINIDA-Características
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Concepto/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características
RENTABILIDAD MINIMA EN REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-No es el único medio para que  recursos destinados a pensiones
mantengan poder adquisitivo constante
Ciertamente
los conceptos de rentabilidad mínima y de mantenimiento del poder adquisitivo
constante de la moneda frente a la inflación de la economía son distintos y
pueden coincidir o no. Por consiguiente, la consagración de una rentabilidad
mínima de las cotizaciones depositadas en las cuentas de ahorro pensional
individual de los afiliados al Sistema General de Pensiones teniendo en cuenta
los rendimientos del mercado financiero no genera por sí misma el mantenimiento
del poder adquisitivo constante de aquellas. En este orden de ideas, así como dicha
rentabilidad puede ser inferior a este último, también puede ser igual o
superior al mismo, lo cual significa que la violación constitucional que
plantea la actora sólo podría ser eventual y no cierta. Por otra parte, la
Corte encuentra que dicha garantía de rentabilidad mínima es uno de los
posibles medios, aunque no el único, que consagra la regulación legal del
Sistema de Seguridad Social Integral para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder  adquisitivo constante, como lo exige el Art. 48
superior, los cuales son razonables e idóneos.
PENSIONES-Reajuste
REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Mecanismos para mantener valor constante
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD SOCIAL-Establecimiento de medios para que recursos
destinados a pensiones mantengan poder adquisitivo constante
RENTABILIDAD MINIMA EN PENSIONES-No
vulneración del derecho al pago oportuno y reajuste periódico de las pensiones/
ADMINISTRADORAS DEL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Reembolso
de saldo de cuentas individuales en caso de disolución o liquidación sin
sobrepasar 100% de cotizaciones obligatorias con intereses y rendimientos
La garantía
de rentabilidad mínima consagrada en el Art. 101 de la Ley 100 de 1993 no
vulnera el mandato del Art. 53 superior en virtud del cual el Estado garantiza
el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales,
pues estos últimos comprenden el valor constante de las pensiones reconocidas.
Igualmente, resultan sin fundamento los cargos por violación de los mismos
Arts. 48 y 53 de la Constitución contra el aparte del Art. 99 de la Ley 100 de
1993 que establece la obligación de las administradoras de los fondos de
pensiones de contratar un seguro, con cargo a sus propios recursos,  con el
Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, para garantizar el reembolso
del saldo de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de
disolución o liquidación de la respectiva administradora, con el límite allí
señalado, por no exigirse, a juicio del demandante, la prestación de dicha
garantía en valor constante. En efecto, es lógico que al garantizar el
legislador en la forma señalada el mantenimiento del poder adquisitivo
constante de los recursos destinados a pensiones, la garantía del reembolso del
saldo de las cuentas individuales de ahorro pensional por parte del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, con sus intereses y rendimientos,
cubre dicho valor. En estas condiciones, el límite señalado del ciento por ciento
(100%) de lo correspondiente a cotizaciones obligatorias, incluidos sus
respectivos intereses y rendimientos, es constitucionalmente válido, lo que no
impide que el legislador pueda ampliarlo en el futuro.
Referencia:
expediente D-6114
Demanda de inconstitucionalidad contra los
Arts. 99 (parcial) y 101 (parcial) de la Ley 100 de 1.993
Demandante: Dámaris Rojas Herrera.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos
mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Dámaris Rojas Herrera
presentó demanda contra los artículos 99 (parcial) y 101 (parcial) de la Ley
100 de 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se
dictan otras disposiciones.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMAS  DEMANDADAS
A continuación
se transcriben las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 41.148 de 23 de Diciembre de 1993 y se subraya lo acusado:
LEY
100 DE 1993
(Diciembre
23)
Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
LIBRO
I
SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES
(…)
TÍTULO III.
RÉGIMEN
DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD
(…)
CAPÍTULO
VIII.
ADMINISTRADORAS
DEL RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD
(…)
ARTÍCULO 99.
GARANTÍAS. Las administradoras y aseguradoras,
incluidas las de planes alternativos de pensiones, deberán constituir y
mantener adecuadas garantías, para responder por el correcto manejo de las
inversiones representativas de los recursos administrados en desarrollo de los
planes de capitalización y de pensiones.
Las
administradoras deberán contar con la garantía del Fondo de Garantías de
Instituciones Financieras, con cargo a sus propios recursos, para asegurar el
reembolso del saldo de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de
disolución o liquidación de la respectiva administradora, sin sobrepasar
respecto de cada afiliado el ciento por ciento (100%) de lo correspondiente a
cotizaciones obligatorias, incluidos sus respectivos intereses y rendimientos,
y de ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales correspondientes
a cotizaciones voluntarias. Las garantías en ningún caso podrán ser inferiores
a las establecidas por la Superintendencia Bancaria para las instituciones del
régimen Financiero.
(…)
ARTÍCULO
101. RENTABILIDAD MÍNIMA. La totalidad de los
rendimientos obtenidos en el manejo de los fondos de pensiones será abonado en
las cuentas de ahorro pensional individual de los afiliados, a prorrata de las
sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de las mismas durante
el respectivo período.
Las
sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantías deberán
garantizar a sus afiliados de unos y otros una rentabilidad mínima, que será
determinada por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta rendimientos en
papeles e inversiones representativas del mercado que sean comparables. Esta
metodología deberá buscar que la rentabilidad mínima del portafolio invertido
en títulos de deuda no sea inferior a la tasa de mercado definida, teniendo
en cuenta el rendimiento de los títulos emitidos por la Nación y el Banco de la
República. Además deberá promover una racional y amplia distribución de los
portafolios en papeles e inversiones de largo plazo y equilibrar los sistemas
remuneratorios de pensiones y cesantía.
En aquellos
casos en los cuales no se alcance la rentabilidad mínima, las sociedades
administradoras deberán responder con sus propios recursos, afectando
inicialmente la reserva de estabilización de rendimientos que se defina para
estas sociedades”.
III. DEMANDA
La demandante considera violados los
Arts. 48 y 53 de la Constitución Política, con los siguientes argumentos:
Afirma que según
lo dispuesto en el Art. 48 de la Constitución Política el Estado garantiza a
todos el derecho irrenunciable a la seguridad social, lo cual implica no sólo
que exista un Sistema de Seguridad Social sino también que el mismo funcione
realmente y otorgue las prestaciones correspondientes para amparar los riesgos
propios de dicho sistema.
Manifiesta que
como una consecuencia de lo anterior, el último inciso de dicha disposición
impone a la ley que defina los medios para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, lo cual implica que el
valor de dichos recursos se ajuste como mínimo teniendo en cuenta la pérdida de
poder adquisitivo de la moneda. Por consiguiente, las garantías que se otorguen
o los mecanismos que se establezcan deben brindar esa cobertura mínima, sin perjuicio
de que se puedan otorgar otras adicionales.
Sostiene que,
así las cosas, en la medida en que el Art. 99 de la Ley 100 de 1993 establece
una garantía de FOGAFIN para el pago de los aportes y sus rendimientos y
establece un límite a dicha garantía, pero no señala que en todo caso se debe
conservar el poder adquisitivo constante, que puede implicar la superación de
dicho límite, viola la Constitución. Indica que “en efecto, al garantizar
simplemente el saldo de la cuenta de ahorro individual, con sus rendimientos,
en la práctica pueden presentarse eventos en los cuales el saldo final sea
inferior al monto de los aportes más el ajuste por corrección monetaria”,
lo cual puede ocurrir por razones económicas ajenas al afiliado.
Expone que igual
ocurre con el Art. 101 de la Ley 100 de 1993, en la medida en que el mismo
señala que se debe garantizar una rentabilidad mínima que corresponde a la del
mercado pero, como en el caso anterior, puede ocurrir que la rentabilidad del
mercado no alcance a compensar la pérdida de poder adquisitivo de la moneda, lo
cual implica una transgresión del Art. 48 superior.
Considera que,
de  esta manera, en los preceptos acusados el legislador incurrió en una
omisión relativa, por no establecer la condición prevista en el Art. 48 de la
Constitución.
Así mismo,
señala que en virtud de lo contemplado en el Art. 53 de la Constitución, el
Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las
pensiones legales. Agrega que el Art. 99 de la Ley 100 de 1993 viola este
precepto, dado que no permite asegurar que se disponga del capital en las
condiciones que señala la Constitución para obtener la pensión, y que el Art.
101 de la misma ley también lo quebranta, pues al no garantizar por lo menos
una rentabilidad que corresponda a la pérdida del poder adquisitivo de la
moneda, al final el pensionado no recibirá la pensión que corresponde a los
recursos aportados.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de la
Protección Social.
Mediante escrito
presentado el 9 de Febrero de 2.006, la ciudadana Mónica Andrea Ulloa Ruiz,
actuando en representación del Ministerio de la Protección Social, conceptúa
que las normas demandadas son exequibles, con los siguientes fundamentos:
Manifiesta que
no se está atacando el contenido de los textos legales demandados sino la
interpretación que la actora hace de los mismos.
Asevera que si
se analiza el contenido del Art. 101 de la Ley 100 de 1993 resulta evidente que
no sólo garantiza el poder adquisitivo de la moneda sino que también lo excede.
Indica que los títulos o inversiones representativos del mercado a que se
refiere la norma  se emiten con base en una rentabilidad real y no con base en
una rentabilidad nominal y que la primera elimina el efecto de la inflación,
por lo cual, por definición siempre estará por encima de esta última. Agrega
que la norma atacada exige también una diversificación del portafolio para que
no se afecte de manera grave  y que los títulos o inversiones deben cumplir unas
normas mínimas de calificación.
Argumenta que la
regulación de la rentabilidad mínima cumple a cabalidad con la exigencia
constitucional, que no se limita, como erróneamente lo interpreta la actora, al
cálculo matemático de la rentabilidad, sino a una serie de instituciones que
impiden la pérdida de poder adquisitivo de la moneda. Añade que, de hecho, tan
efectivas han sido las medidas tomadas por la ley, que nunca la rentabilidad de
los Fondos de Pensiones ha estado por debajo del Indice de Precios al Consumidor
ni de la rentabilidad mínima exigida.
Sostiene que el
Art. 99 de la Ley 100 de 1993 establece un seguro con cargo a los recursos
propios de las Administradoras de Fondos de Pensiones, cuyo “asegurador”
es FOGAFIN, que precave el riesgo de quebranto patrimonial de aquellas y
protege los recursos depositados en ellas y que no tiene por fin garantizar
rentabilidad de ninguna índole. Se trata de un mecanismo mediante el cual se
traslada un riesgo a FOGAFIN, mediante el pago de una prima, y la realización
de aquel da origen a la obligación del asegurador, de carácter meramente
indemnizatorio; así, lo cubierto por aquella entidad no es una suma de dinero
determinada sino la diferencia entre lo que debería tener el Fondo de Pensiones
al ocurrir un eventual quebranto patrimonial y lo que efectivamente tiene.
Señala que el
seguro que otorga FOGAFIN no tiene por objeto precaver la pérdida de poder
adquisitivo ni garantizar el incremento anual de las pensiones a que se refiere
el Art. 53 superior, sino establecer un mecanismo de salvamento para una parte
de los recursos de aquellas frente al eventual fracaso de todas las medidas
adoptadas por el legislador para impedir el desastre.
Expresa que la
Constitución ordenó que se tomasen unas medidas para lograr el mantenimiento
del poder adquisitivo de los recursos destinados a pensiones   pero no
estableció que tales medidas debían consignarse en un solo artículo de orden
legal y afirma que medidas como la exigencia de una rentabilidad mínima, la
determinación de un régimen de inversiones en títulos y papeles calificados y
de emisores de primer nivel y la garantía de FOGAFIN permiten lograr un
equilibrio entre el interés de los particulares que administran recursos de la
Seguridad Social y el interés de los afiliados a ésta y son razonables y
proporcionadas.
Concluye que
pretender que día a día la rentabilidad sea superior a la inflación no sólo
resulta insólito desde el punto de vista económico sino que hace imposible el
sistema, ya que nadie está en capacidad de predecir con semejante exactitud el
comportamiento de una economía, de modo que nadie podría asumir una
responsabilidad que de antemano sabe que no puede ser cumplida.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
En escrito
presentado el 9 de Febrero de 2006, el ciudadano Juan Pablo Cárdenas Mejía, en
su condición de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intervino en el presente juicio de constitucionalidad, reclamando la
exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Manifiesta que
el Art. 101 de la Ley 100 de 1993 establece una garantía a cargo de las
administradoras de fondos de pensiones para el evento en que el rendimiento de
las inversiones que realicen no corresponda al del mercado. Lo que no garantiza
el sistema, y es en el fondo el riesgo al que alude el demandante, es que el
mercado financiero se deprima de tal manera que los rendimientos que en el
mismo se obtengan no alcancen a proteger el poder adquisitivo de los recursos.
Sin embargo, el régimen de ahorro individual está diseñado para procurar que
ello no ocurra  y en todo caso se asegure una pensión mínima. Además, el riesgo
que se asume es la contrapartida del beneficio que se puede obtener  de una
pensión mayor o anticipada.
Indica que, por
su parte, el Art. 99 de la misma Ley 100 de 1993 establece una garantía por
parte de FOGAFIN, a costa de las administradoras, respecto de los saldos en la
cuenta individual, para el evento en que se disuelvan o liquiden. Dicha
garantía se refiere al saldo existente, sin sobrepasar las cotizaciones
obligatorias, incluidos sus intereses y rendimientos. De esta manera, el riesgo
frente al cual protege esta garantía es que no existan en la cuenta de ahorro
individual los recursos que debería haber. Añade que es claro que si las
administradoras  no están obligadas a garantizar que se conserve el poder
adquisitivo de los recursos de la cuenta de ahorro individual, FOGAFIN no puede
estar tampoco obligado a ello.
Señala que la
garantía de rentabilidad  mínima de que trata el Art. 101 de la Ley 100 de 1993
cubre las deficiencias de la administradora frente al mercado, pero no cubre el
riesgo de que el mercado no ofrezca rendimientos suficientes, pues el afiliado
asume ese riesgo. En efecto, el afiliado que se vincula al régimen de ahorro
individual con solidaridad espera que los rendimientos de sus cotizaciones sean
suficientes para permitirle acceder a una pensión que puede ser superior a la
del régimen de prima media con prestación definida o que le puede permitir
pensionarse con anterioridad a la edad prevista en este último régimen.
Agrega que no
tendría ninguna lógica y sería totalmente asimétrico y, por tanto, inequitativo
que si el rendimiento del mercado supera las expectativas del afiliado éste se
beneficie y pueda obtener una pensión superior, pero que si, por el contrario,
el rendimiento del mercado es inferior a lo previsto, no deba soportar, dentro
de ciertos límites, dichas consecuencias.
Sostiene que la
hipótesis que plantea el actor es extraordinaria, pues en los años que lleva
funcionando el Sistema General de Pensiones la rentabilidad de los fondos no ha
estado por debajo del incremento del Indice Precios al Consumidor.
Arguye que, por
otra parte, y con el fin de disminuir el riesgo del mercado, las normas
establecen que con el fin de garantizar la seguridad, rentabilidad y liquidez
de los recursos del sistema, las administradoras los invertirán en las
condiciones y con sujeción a los límites que para el efecto establezca el
Gobierno Nacional por conducto de la Superintendencia Bancaria, hoy
Superintendencia Financiera, previo concepto, que no será vinculante, de una
comisión del Consejo Nacional Laboral o el organismo que haga sus veces.
Enuncia que las
normas acusadas establecen también una garantía de FOGAFIN para los casos de
disolución o liquidación de la administradora. Esta garantía puede operar, de
una parte, cuando una administradora no cumple con su obligación de garantizar
la rentabilidad mínima, conforme a lo dispuesto en el Art. 16 del Decreto 556
de 1994 en virtud del cual en caso de que no logre la rentabilidad mínima, la
administradora debe afectar la reserva de estabilización de rendimientos y, en
lo que fuera insuficiente, su propio patrimonio. Así mismo, dispone dicho
decreto que cuando se afecte la reserva de estabilización de rendimientos, la
entidad administradora debe afectar su patrimonio para reconstituir aquella y,
si no lo hace, la Superintendencia Financiera puede ordenar una capitalización.
Señala que el incumplimiento
de pagar la rentabilidad mínima o de la orden de capitalización es causal de
toma de posesión y puede determinar la disolución y liquidación de la entidad.
Añade que, de esta manera, FOGAFIN en el fondo garantiza que las sociedades
administradoras cumplan dicha garantía de rentabilidad mínima; pero igualmente
cubre aquellos casos en que se puedan perder los títulos en que se encuentran
representadas las inversiones por hechos de los cuales deba responder la
administradora y ésta no lo haga.
Afirma que el
sistema además establece una garantía de pensión mínima, a la que no alude el
demandante, que es particularmente importante. En efecto, frente a los riesgos
del mercado, el Art. 65 de la ley establece que en los eventos en que a la edad
prevista en dicho artículo no se alcance a generar la pensión mínima de que
trata el Art. 35 de la ley y se hubiere cotizado por lo menos 1150 semanas, se
tiene derecho a que se complete el capital necesario para una pensión mínima.
Así, si bien el afiliado corre los riesgos propios del mercado, el legislador
estableció un mínimo para asegurar su subsistencia.
Expresa que, por
lo demás, las pensiones se reajustan conforme a lo dispuesto en el Art. 14 de
la misma ley, con la precisión hecha por la Corte Constitucional al declarar su
exequibilidad mediante la Sentencia C-387 de 1994. Agrega que, adicionalmente,
respecto de cada una de las modalidades de pensión del régimen de ahorro
individual el legislador previó mecanismos para preservar su valor en los Arts.
80, 81 y 82 de la Ley 100 de 1993.
Asevera que, de
este modo, los afiliados al régimen de seguridad social tienen la opción de
escoger el régimen de prima media, en el cual existe una absoluta garantía de
la prestación que se otorga, o el régimen de ahorro individual en el cual el
afiliado, mientras está cotizando y aún no recibe su pensión, asume el riesgo
del comportamiento del rendimiento de los recursos ahorrados en el mercado, con
una serie de protecciones, como son: un régimen de inversiones destinado a
procurar una rentabilidad de mercado; una garantía de rentabilidad mínima
frente al rendimiento del mercado; una garantía de FOGAFIN de los recursos
ahorrados y, en el fondo, de dicha rentabilidad mínima, y una pensión mínima.
Una vez que el afiliado recibe la pensión, diversas disposiciones de la ley le
aseguran que la misma conserve su valor.
Sostiene que la
garantía constitucional de la seguridad social significa que el Estado debe
organizar un sistema de seguridad social, no debe violar los derechos que el
mismo otorga y debe adoptar medidas para evitar que terceros lesionen aquellos,
sin que ello implique necesariamente un imperativo de asumir las consecuencias
negativas derivadas de la conducta de terceros. Es al legislador al que le
corresponde determinar el alcance del actuar del Estado en esta materia.
Afirma que si el
afiliado al régimen de ahorro individual asume el riesgo del mercado para
obtener una  pensión mayor que la ofrecida por el régimen de prima media o una
pensión a una menor edad, debe soportar las consecuencias adversas que se
produzcan en dicho mercado, lo cual es una consecuencia de su autodeterminación
que respetan la Constitución y el legislador.
Añade que la
norma constitucional no implica el deber del Estado de intervenir para asumir
la eventual pérdida de valor de los recursos por debajo del poder adquisitivo
de la moneda. En esta medida, el deber del Estado de intervenir queda librado a
lo que defina el legislador, quien puede establecer diversos mecanismos para
lograr este propósito, incluyendo el otorgamiento de garantías, los cuales no
necesariamente tienen que asegurar tal resultado.
Respecto de la
supuesta vulneración del Art. 53 de la Constitución, expresa que esta
disposición no establece que se debe garantizar que los recursos aportados a la
cuenta de ahorro individual no perderán valor, pues se refiere a  la pensión.
Indica que, por otra parte, no puede interpretarse que dicha garantía se
refiera al pago del valor de la mesada por parte del Estado, porque su significado
en el Derecho Constitucional es distinto de su significado en el  Derecho
Privado.
3. Intervención de la Superintendencia Financiera.
En escrito
recibido el 9 de Febrero de 2006, el señor Mauricio Adolfo Carvajal Córdoba,
actuando en representación de la Superintendencia Financiera, solicita a la
Corte que declare exequibles las normas atacadas, con las siguientes razones:
Respecto del
primer cargo de inconstitucionalidad formulado en la demanda, señala que hizo
la demandante una errada apreciación sobre la naturaleza de la garantía
otorgada por FOGAFIN, por cuanto, lejos de lo que entiende aquella, la misión
de FOGAFIN no es garantizar el poder adquisitivo de las sumas de dinero
depositadas  en las cuentas individuales de los afiliados al régimen de ahorro
individual con solidaridad, pues lo que se busca es proteger los recursos
respecto de su posible pérdida en los eventos de toma de posesión para
liquidación de la entidad, tal como expresamente lo deja consignado la última
parte del Art. 99 de la Ley 100 de 1993.
Igualmente
indica con relación a este primer cargo que la garantía otorgada por FOGAFIN
cubre por un lado las cotizaciones de los afiliados y por otro lado la
rentabilidad de los mismos en caso de toma de posesión para liquidación forzosa
administrativa. Agrega que dicha garantía funciona como los seguros regulados
por el Código de Comercio y que la demandante incurre en un yerro al considerar
que constituye un desarrollo del inciso final del Art. 48 superior.
Para infirmar
los argumentos sobre los que descansa el segundo cargo de la acción, esto es,
en lo que respecta al artículo 101 de la Ley 100 de 1993, plantea que:
a.
El mecanismo de rentabilidad mínima permite el
mantenimiento del poder adquisitivo de las cotizaciones.
b.
La sociedad administradora de fondos de
pensiones asume el riesgo en caso de no obtenerse la rentabilidad mínima.
c.
La propia ley ha establecido mecanismos para
garantizar el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones ya otorgadas
y,
d.
Las inversiones de los fondos de pensiones del
régimen de ahorro individual con solidaridad se encuentran reguladas por el
Estado.
4. Intervención de la Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías –ASOFONDOS DE COLOMBIA-.
Por medio de
escrito radicado el 8 de Febrero de 2006, el ciudadano Rodrigo Galarza Naranjo,
obrando como Representante Legal de la Asociación Colombiana de Administradoras
de Fondos de Pensiones y de Cesantía   -ASOFONDOS, solicita a la Corte que se
inhiba de tomar decisión de  fondo y, en subsidio, que declare exequibles las
normas demandadas, con base en lo siguiente:
Señala que la
demandante no plantea las razones de sus cargos, por lo cual la decisión debe
ser inhibitoria.
Afirma que de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre omisión
legislativa, que cita, no existe una omisión que pueda predicarse de las normas
demandadas.
Manifiesta que
el aparte acusado del artículo 99 tiene por objeto regular una obligación
condicional de FOGAFIN y establecer que la suma asegurada es el saldo hasta el
valor que el mismo ha debido tener en desarrollo de las disposiciones legales
que regulan las obligaciones de las sociedades administradoras de fondos de
pensiones y de cesantía antes de su disolución o liquidación. En virtud de esa
norma, FOGAFIN solamente es responsable si ocurre el hecho futuro e incierto de
que una de dichas sociedades se disuelva o liquide y como resultado de tales
eventos deba indemnizar a los afiliados al Fondo de Pensiones por ser el valor
de éste  inferior al que debería tener.
Lo anterior, por
cuanto la garantía de  FOGAFIN opera como una especie de “seguro de
depósitos”, y en ello se traduce la verdadera función de dicha entidad.
En cuanto al
cargo de inconstitucionalidad parcial del Art. 101 de la Ley 100 de 1993, en el
sentido de que es posible que la rentabilidad del mercado no alcance para
compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, advierte que, en
primer lugar, el cargo está dirigido contra un supuesto no contemplado en la
norma y, en segundo lugar, el mencionado artículo definió unas pautas o
lineamientos que garantizan el poder adquisitivo de los recursos con los cuales
se otorgaría una pensión en el régimen de ahorro individual.
Indica que
aunque el Art. 101 de la Ley 100 de 1993 no ha sido objeto de un
pronunciamiento de constitucionalidad, ya la Corte Constitucional en la
Sentencia C-663 de 1998, al estudiar la constitucionalidad del Art. 54 de la
misma ley, relativo a la rentabilidad mínima del Instituto de Seguros Sociales
dentro del régimen de prima media con prestación definida, se refirió
implícitamente a la primera disposición, pues la segunda remite expresamente a
ella.
Finalmente, en
cuanto al presunto desconocimiento del Art. 53 de la Constitución Política,
sostiene que en desarrollo de esta disposición el legislador consagró en el
Art. 14 de la Ley 100 de 1993 un factor de reajuste para pensiones de vejez,
invalidez y sobrevivientes, disponiendo que el factor de reajuste sería el
índice de precios al consumidor del año inmediatamente anterior, con la
salvedad de que si se percibía una pensión equivalente al salario mínimo ésta
se reajustaría en el mismo porcentaje de dicho salario.
Agrega que la
demandante parte de un supuesto equivocado, al equiparar las pensiones
reconocidas que protege el Art. 53 superior con los preceptos contenidos en los
Arts. 99 y 101 de la Ley 100 de 1993.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante
Concepto No. 4045 radicado el 7 de Marzo de 2006, el Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que declare exequible
el aparte demandado del Art. 99 de la Ley 100 de 1.993, “bajo el entendido
que (sic) la garantía del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para
asegurar el reembolso del saldo de las cuentas individuales de ahorro
pensional, debe asegurar el reembolso del cien por ciento (100%), respecto de
cada afiliado, de lo correspondiente a cotizaciones, con sus intereses y
rendimientos, y que, en caso de disolución o liquidación de la respectiva
administradora del fondo, la garantía se debe hacer efectiva por la totalidad
de los intereses y rendimientos que deben generarse, aplicando el concepto de
rentabilidad mínima al monto total de los recursos que existan en el fondo
pensional en el último período, anterior  a aquel en que se efectúa la
disolución o liquidación, actualizado mediante el mecanismo de rentabilidad
mínima, incluyendo su aplicación a las cotizaciones obligatorias que se
realicen con posterioridad al último período anterior al de la disolución o
liquidación”
Igualmente,
solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión acusada contenida en
el artículo 101 de la Ley 100 de 1.993.
Manifiesta que,
en cuanto al propósito superior de mantener el poder adquisitivo de los
recursos destinados a pensiones, éste obedece a una manifestación del modelo
del Estado Colombiano como Social de Derecho, en lo que tiene que ver con la
garantía del derecho irrenunciable a la seguridad social para las personas de
la tercera edad, pero no se está cumpliendo con el mencionado propósito.
Y no puede
serlo, en la medida en que la financiación pensional se fundamenta en la
captación de recursos y, por tanto, su administración requiere un manejo
financiero, sujeto a las leyes en los términos de los Arts. 150, numeral 19,
literal d), y 335 de la Carta.
Señala que la
obligación del Legislador para garantizar el poder adquisitivo constante de las
pensiones es de medio, y no de resultado, y se debe, por consiguiente, cumplir
según el contexto financiero pensional y de acuerdo con los principios que
rigen la función pública, especialmente los de economía y eficacia.
Expone que el
contexto de la financiación pensional engloba varios aspectos que deben
atenderse por el Legislador, tales como:
1. El derecho de
propiedad, por ser recursos que pertenecen a los aportantes y por ello, deben
cumplir obligaciones de conformidad con lo previsto en los Arts. 58 y 333 de la
Constitución.
2. Como
consecuencia de lo anterior, tales recursos deben ser administrados bajo la
concepción financiera, mediante su manejo, aprovechamiento e inversión en el
sector económico.
3. La
intervención del Estado en este campo debe ser más rigurosa que la normal para
el mundo financiero, con el propósito de velar por que los recursos captados
cumplan su finalidad, esto es, la de materializar el derecho pensional.
4. Esa rigurosa
intervención impone al legislador la obligación de establecer los medios para
que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo
constante (Art. 48 C. Pol.).
5. Dicha
obligación es una manifestación específica de una obligación general del Estado
en ese sentido, ya que a éste le compete velar por el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda ( Art. 373 C. Pol.).
Indica que el
Art. 101 de la Ley 100 de 1993 establece suficientes medios o mecanismos que
procuran cumplir con el propósito indicado, por cuanto establece una garantía
de rentabilidad mínima a cargo de las sociedades administradoras de los fondos
de pensiones, mediante el manejo eficiente de éstos como patrimonios autónomos
o con los propios recursos de aquellas, cuando no se alcance dicha
rentabilidad.
Expresa que el
medio de rentabilidad mínima debe promover una amplia y racional distribución
de los portafolios en papeles de inversiones de largo plazo y equilibrar los
sistemas remuneratorios de pensiones y cesantía, lo que cumple la exigencia de
la función social de la propiedad en lo que respecta a la contribución
financiera al crecimiento económico.
Indica que la
rentabilidad mínima prevista en el Art. 101 acusado siempre ha estado por
encima del Indice de Precios al Consumidor, según los datos suministrados por
la Superintendencia Financiera.
Expresa que la
garantía para asegurar el reembolso del saldo de las cuentas individuales de
ahorro pensional, en caso de disolución o liquidación de la correspondiente
administradora, sin sobrepasar respecto de cada afiliado el 100% de lo
correspondiente a cotizaciones obligatorias, incluidos sus intereses y
rendimientos, responde al concepto de rentabilidad mínima que se debe
garantizar a los afiliados de los fondos de pensiones.
Dictamina que,
sin embargo, dicha garantía debe obedecer a la finalidad de que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante y a que el
Estado garantiza la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Señala que
de la manera como está redactado el Art. 99 demandado de la Ley 100 de 1993 se
percibe que la garantía del reembolso del saldo de las cuentas individuales
puede ser por el ciento por ciento (100%), o menos, de las cotizaciones
obligatorias, con sus respectivos intereses o rendimientos, lo cual es
contrario al fin constitucional indicado de mantener el poder adquisitivo
constante de los recursos destinados a pensiones.
Sostiene que,
por otra parte, resulta acorde con el mismo fin superior que la garantía de
reembolso de los intereses y rendimientos de las cotizaciones obligatorias sea
de los que deben generarse, aplicando el concepto de rentabilidad mínima, y no
de los que existan al momento de la disolución o liquidación de la sociedad
administradora.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de  la presente demanda, conforme a
lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida
contra unas disposiciones que forman parte de una  ley.
Problemas
jurídicos planteados
2. Corresponde a
la Corte establecer si es contrario al deber constitucional del legislador de
definir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su
poder adquisitivo constante (Art. 48) y a la garantía superior, por parte del
Estado, del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales (Art. 53):
i) Que el Art.
99 de la Ley 100 de 1993 disponga que las sociedades administradoras de fondos
de pensiones en el régimen de ahorro individual con solidaridad aseguren, por
parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras – FOGAFIN, el
reembolso del saldo de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de
disolución o liquidación de la respectiva administradora, sin sobrepasar
respecto de cada afiliado el ciento por ciento (100 %) de lo correspondiente a
cotizaciones obligatorias, incluidos sus intereses y rendimientos, y
ii) Que el Art.
101 de la Ley 100 de 1993 disponga que las sociedades administradoras de fondos
de pensiones y de cesantías en el mencionado régimen deberán garantizar a sus
afiliados una rentabilidad mínima que será determinada por el Gobierno Nacional
teniendo en cuenta rendimientos en papeles e inversiones representativas del
mercado que sean comparables, por cuanto dicha rentabilidad puede ser inferior
a la pérdida de poder adquisitivo  de la moneda, de modo que los afiliados
recibirían por concepto de pensión un monto inferior al de sus aportes.
Examen de los
cargos formulados
Exequibilidad
de las normas demandadas
3. De
conformidad con el artículo 48 de la Constitución, la seguridad social tiene en
nuestro ordenamiento constitucional una doble connotación: por un lado, es un
servicio público de carácter obligatorio, que se presta bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Y por el
otro, es un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio
nacional.
La seguridad
social, según esa misma disposición, puede ser prestada por entidades públicas
o privadas, en la forma que determine la ley.
En desarrollo de
dicha disposición, el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, por
la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, el cual tiene por
objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para
obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la
protección de las contingencias que la afecten. El sistema comprende las
obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos
destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico,
de salud y servicios complementarios, materia de la misma ley, u otras que se
incorporen normativamente en el futuro (Art. 1º).
Dicha ley regula
el Sistema General de Pensiones (Libro I), el Sistema General de Seguridad
Social en Salud (Libro II), el Sistema General de Riesgos Profesionales (Libro
III) y los Servicios Sociales Complementarios (Libro IV).
La misma
establece que el Sistema General de Pensiones está compuesto por dos regímenes
solidarios excluyentes pero que coexisten, a saber: a) Régimen Solidario de
Prima Media con Prestación Definida;  b) Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad (Art. 12).
4. El régimen de Prima Media con Prestación Definida es aquel mediante
el cual los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de
invalidez o de sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas, de
acuerdo con lo previsto en la citada ley. A este régimen son aplicables las
disposiciones vigentes para los seguros de invalidez, vejez y muerte a cargo
del Instituto de Seguros Sociales, con las adiciones, modificaciones y
excepciones contenidas en la misma ley (Art. 31).
Dicho régimen
tiene las siguientes características (Art. 32):
a. Es un régimen
solidario de prestación definida;
b. Los aportes
de los afiliados y sus rendimientos, constituyen un fondo común de naturaleza
pública[1], que garantiza el pago de
las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada vigencia,
los respectivos gastos de administración y la constitución de reservas de
acuerdo con lo dispuesto en la misma ley.
c. El Estado
garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados.
5. El Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad es el conjunto de entidades, normas y
procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos privados y
públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse
a sus afiliados, de acuerdo con lo previsto en la mencionada ley.
Este régimen
está basado en el ahorro proveniente de las cotizaciones y sus respectivos
rendimientos financieros, la solidaridad a través de garantías de pensión
mínima y aportes al Fondo de Solidaridad, y propende por la competencia entre
las diferentes entidades administradoras del sector privado, sector público y
sector social solidario, que libremente escojan los afiliados (Art. 59).
El mismo tiene
las siguientes características (Art. 60):
a. Los afiliados
al Régimen tendrán derecho al reconocimiento y pago de las pensiones de vejez,
de invalidez y de sobrevivientes, así como de las indemnizaciones contenidas en
el título correspondiente, cuya cuantía dependerá de los aportes de los
afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros, y de los subsidios del
Estado, cuando a ello hubiere lugar;
b. Una parte de
los aportes mencionados en el literal anterior, se capitalizará en la cuenta
individual de ahorro pensional de cada afiliado. Otra parte se destinará al
pago de primas de seguros para atender las pensiones de invalidez y de
sobrevivientes y la asesoría para la contratación de la renta vitalicia,
financiar el Fondo de Solidaridad Pensional y cubrir el costo de administración
del Régimen.
Las cuentas de
ahorro pensional, serán administradas por las entidades que se autoricen para
tal efecto, sujetas a la vigilancia y control del Estado;
c. Los afiliados
al sistema podrán escoger y trasladarse libremente entre entidades
administradoras y seleccionar la aseguradora con la cual contraten las rentas o
pensiones;
d. El conjunto
de las cuentas individuales de ahorro pensional constituye un patrimonio
autónomo de propiedad de los afiliados, denominado Fondo de Pensiones, el cual
es independiente del patrimonio de la entidad administradora;
e. Las entidades
administradoras deberán garantizar una rentabilidad mínima del fondo de
pensiones que administran;
f. El patrimonio
de las entidades administradoras garantiza el pago de la rentabilidad mínima de
que trata el literal anterior y el desarrollo del negocio de administración del
fondo de pensiones;
g. El Estado
garantiza los ahorros del afiliado y el pago de las pensiones a que éste tenga
derecho, cuando las entidades administradoras o aseguradoras incumplan sus
obligaciones, en los términos de la misma ley, revirtiendo contra el patrimonio
de las entidades administradoras y aplicando las sanciones pertinentes por
incumplimiento, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional;
h. Tendrán
derecho al reconocimiento de bonos pensionales los afiliados al Régimen que
hayan efectuado aportes o cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales, o a
las cajas, fondos o entidades del sector público, o prestado servicios como
servidores públicos, o trabajado en empresas que tienen a su exclusivo cargo
las pensiones de sus trabajadores y trasladen la parte proporcional del cálculo
actuarial correspondiente;
i. En desarrollo
del principio de solidaridad, el Estado aportará los recursos que sean
necesarios para garantizar el pago de pensiones mínimas, cuando la
capitalización de los aportes de los afiliados y sus rendimientos financieros
fueren insuficientes, y aquellos cumplan las condiciones requeridas para el
efecto;
j. El control y
vigilancia de las entidades administradoras de los fondos de pensiones
corresponde a la Superintendencia Financiera.
6. El Art. 99
demandado de la Ley 100 de 1993 establece que las administradoras y
aseguradoras, incluidas las de planes alternativos de pensiones, deberán
constituir y mantener adecuadas garantías, para responder por el correcto
manejo de las inversiones representativas de los recursos administrados en
desarrollo de los planes de capitalización y de pensiones.
Agrega dicha
disposición que las administradoras deberán contar con la garantía del Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, con cargo a sus propios recursos, para
asegurar el reembolso del saldo de las cuentas individuales de ahorro
pensional, en caso de disolución o liquidación de la respectiva administradora,
sin sobrepasar respecto de cada afiliado el ciento por ciento (100%) de lo
correspondiente a cotizaciones obligatorias, incluidos sus respectivos
intereses y rendimientos, y de ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales
mensuales correspondientes a cotizaciones voluntarias. Las garantías en ningún
caso podrán ser inferiores a las establecidas por la Superintendencia Bancaria
para las instituciones del régimen Financiero.
Por su parte, el
Art. 101 demandado de la misma ley dispone que la totalidad de los rendimientos
obtenidos en el manejo de los fondos de pensiones será abonado en las cuentas
de ahorro pensional individual de los afiliados, a prorrata de las sumas
acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de las mismas durante el
respectivo período.
Señala que las
sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantías deberán
garantizar a sus afiliados de unos y otros una rentabilidad mínima, que será
determinada por el Gobierno Nacional, teniendo en cuenta rendimientos en
papeles e inversiones representativas del mercado que sean comparables. Esta
metodología deberá buscar que la rentabilidad mínima del portafolio invertido
en títulos de deuda no sea inferior a la tasa de mercado definida, teniendo en
cuenta el rendimiento de los títulos emitidos por la Nación y el Banco de la
República. Además deberá promover una racional y amplia distribución de los
portafolios en papeles e inversiones de largo plazo y equilibrar los sistemas
remuneratorios de pensiones y cesantía.
Asimismo prevé
que en aquellos casos en los cuales no se alcance la rentabilidad mínima, las
sociedades administradoras deberán responder con sus propios recursos, afectando
inicialmente la reserva de estabilización de rendimientos que se defina para
estas sociedades.
7. La demandante
considera que la garantía de una rentabilidad mínima de las cotizaciones
depositadas en las cuentas de ahorro pensional individual de los afiliados
teniendo en cuenta los rendimientos del mercado financiero, por parte de las
sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantías, establecida
en el Art. 101 de la Ley 100 de 1993, es contraria a lo dispuesto en el Art. 48
superior, en virtud del cual la ley definirá los medios para que los recursos
destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante, en  cuanto
dicha rentabilidad puede ser inferior a la pérdida de poder adquisitivo de la
moneda.
Como
consecuencia de lo anterior, considera que dicha disposición legal vulnera el
Art. 53 de la Constitución, según el cual el Estado garantiza el derecho al
pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales, en cuanto en
esa hipótesis los afiliados recibirían por concepto de pensión una suma
inferior al valor real de sus cotizaciones.
Por otra parte,
considera que la garantía de reembolso del saldo de las cuentas individuales de
ahorro pensional en caso de disolución o liquidación de la respectiva
administradora, con cargo a los recursos propios de ésta, por parte del Fondo
de Garantías de Instituciones Financieras, sin sobrepasar respecto de cada
afiliado el ciento por ciento (100%) de lo correspondiente a cotizaciones
obligatorias, incluidos sus respectivos intereses y rendimientos, establecida
en el Art. 99 de la misma ley, quebranta los mismos Arts. 48 y 53 de la
Constitución, por no exigirse la prestación de dicha garantía en valor
constante, razón por la cual el monto que se pagaría al afiliado en caso de
ocurrencia de la disolución o liquidación de la administradora puede ser
inferior al valor real de sus cotizaciones con sus rendimientos, valor éste que
sobrepasaría el límite previsto en la disposición.
Acerca de estos
cargos debe señalarse en primer lugar que ciertamente los conceptos de
rentabilidad mínima y de mantenimiento del poder adquisitivo constante de la
moneda frente a la inflación de la economía son distintos y pueden coincidir o
no. Por consiguiente, la consagración de una rentabilidad mínima de las
cotizaciones depositadas en las cuentas de ahorro pensional individual de los
afiliados al Sistema General de Pensiones teniendo en cuenta los rendimientos
del mercado financiero no genera por sí misma el mantenimiento del poder
adquisitivo constante de aquellas. En este orden de ideas, así como dicha
rentabilidad puede ser inferior a este último, también puede ser igual o
superior al mismo, lo cual significa que la violación constitucional que
plantea la actora sólo podría ser eventual y no cierta.
Por otra parte,
la Corte encuentra que dicha garantía de rentabilidad mínima es uno de los
posibles medios, aunque no el único, que consagra la regulación legal del
Sistema de Seguridad Social Integral para que los recursos destinados a
pensiones mantengan su poder  adquisitivo constante, como lo exige el Art. 48
superior, los cuales son razonables e idóneos. En efecto:
i) De
conformidad con lo preceptuado en el Art. 100 de la Ley 100 de 1993, con el fin
de garantizar la seguridad, rentabilidad y liquidez de los recursos del
sistema, las administradoras los invertirán en las condiciones y con sujeción a
los límites que para el efecto establezca el Gobierno a través de la
Superintendencia Financiera, previo concepto, que no será vinculante, de una
comisión del Consejo Nacional Laboral o el organismo que haga sus veces.
Agrega la norma
que, en cualquier caso, las inversiones en Títulos de Deuda Pública no podrán
ser superiores al cincuenta por ciento (50%) del valor de los recursos de los
fondos de pensiones, y dichos títulos deberán cubrir la desvalorización
monetaria y permitir el pago de intereses reales que reflejen la tasa del
mercado financiero, certificada por la Superintendencia Financiera para
períodos trimestrales.
Así mismo,
establece que la Superintendencia Financiera deberá definir los requisitos que
deban acreditar las personas jurídicas que sean destinatarias de inversión o
colocación de recursos de los fondos de pensiones.
ii) En
virtud de lo establecido en el Art. 16 del Decreto 656 de 1994, por el cual se
establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren
fondos de pensiones, dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas en el Art. 139 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con lo
dispuesto en el inciso final, no demandado, del Art. 101 de la misma ley, en el
caso en el cual la rentabilidad de un fondo de pensiones fuere inferior a la
rentabilidad mínima que determine el Gobierno Nacional, tal diferencia deberá
ser cubierta por la administradora en un plazo no mayor a cinco (5) días
comunes, afectando primeramente la denominada reserva de estabilización de
rendimientos establecida por el Gobierno Nacional y, si ésta no fuere
suficiente, con la parte restante de su patrimonio.
Indica
que cuando una administradora afecte la reserva de estabilización de
rendimientos, para responder por la rentabilidad mínima, deberá afectar de
manera inmediata la parte restante de su patrimonio con el fin de ajustar dicha
reserva al monto mínimo determinado por la Superintendencia Bancaria.
En tal
evento, la Superintendencia Financiera podrá impartir orden de capitalización
hasta por un monto igual a la cuantía respectiva y fijar los términos para su
cumplimiento.
iii) El Art. 99
de la Ley 100 de 1993, parcialmente acusado, establece que las administradoras
deberán contar con la garantía del Fondo de Garantías de Instituciones
Financieras, con cargo a sus propios recursos, para asegurar el reembolso del
saldo de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de disolución o
liquidación de la respectiva administradora, sin sobrepasar respecto de cada
afiliado el ciento por ciento (100%) de lo correspondiente a cotizaciones
obligatorias, incluidos sus respectivos intereses y rendimientos.
iv) En virtud de
lo dispuesto en el Art. 13, Lit. h), de la Ley 100 de 1993, en desarrollo del
principio de solidaridad, los dos regímenes previstos por el artículo 12 de dicha ley
garantizan a sus afiliados el reconocimiento y pago de una pensión mínima en
los términos de la misma. Esta disposición es reiterada en el Art. 35 para el
régimen de prima media con prestación definida y en el Art. 65 para el régimen
de ahorro individual con solidaridad.
v) Según el Art.
14 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de que las pensiones de vejez o de
jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los
dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo
constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada
año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor,
certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior. No obstante, las
pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente,
serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se
incremente dicho salario por el Gobierno[2].
vi) Así mismo,
la Ley 100 de 1993 prevé expresamente mecanismos para mantener el valor
constante de modalidades particulares de pensiones dentro del régimen de ahorro
individual con solidaridad [3].
Así, en relación
con la renta vitalicia inmediata, señala que “(…) Dichas rentas y pensiones
deben ser uniformes en términos de poder adquisitivo constante y no pueden ser
contratadas por valores inferiores a la pensión mínima vigente del momento” (Art.
80).
Respecto del
retiro programado indica que “se calcula cada año una anualidad en unidades
de valor constante, igual al resultado de dividir el saldo de su cuenta de
ahorro y bono pensional, por el capital necesario para financiar una unidad de
renta vitalicia para el afiliado y sus beneficiarios. La pensión mensual
corresponderá a la doceava parte de dicha anualidad”. (Art. 81).
vii) Igualmente,
según lo previsto en el Art. 60, Lit. g), de la Ley 100 de 1993, el Estado
garantiza los ahorros del afiliado y el pago de las pensiones a que éste tenga
derecho, cuando las entidades administradoras o aseguradoras incumplan sus
obligaciones, en los términos de la misma ley, revirtiendo contra el patrimonio
de las entidades administradoras y aplicando las sanciones pertinentes por
incumplimiento, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno
Nacional;
8. En esta
forma, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración en materia
de seguridad social, con un criterio razonable dio cumplimiento válidamente al
mandato contenido en el Art. 48 de la Constitución en el sentido de definir los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante
Dicha libertad
ha sido reconocida con frecuencia por la Corte Constitucional, que
específicamente en relación con las pensiones ha señalado:
“Tal como lo ha sostenido de manera reiterada esta Corporación, la
Constitución atribuyó al legislador la función de configurar el sistema de
pensiones, y le otorgó un margen amplio para hacerlo, a fin de garantizar que
el sistema cuente con los “medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante,” y su prestación se haga de
conformidad con  los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad,
conforme al artículo 48 de la Carta.[4]
“En ejercicio de esta potestad, el legislador señaló, entre otras
cosas, los regímenes y modalidades de las pensiones que conforman el sistema,
las contingencias cubiertas, los requisitos que deben ser cumplidos para tener
derecho a las distintas prestaciones dentro de cada uno de los regímenes de seguridad
social en pensiones, las entidades responsables de su prestación, y las
condiciones bajo las cuales se adelantaría la gestión financiera y
administrativa de dichas entidades. Igualmente, en ejercicio de esa potestad,
el legislador podía establecer las condiciones que permitieran una sana
competencia entre las distintas administradoras de pensiones, de tal forma que
la calidad de los servicios financieros y administrativos ofrecidos a los
usuarios fuera estimulada por el libre mercado. También podía el legislador,
eliminar los factores de riesgo que amenazaran la sostenibilidad de los
recursos del sistema, o que resultaran contrarios a la búsqueda de las
finalidades de eficiencia, universalidad, solidaridad, y ampliación de la
cobertura y, en consecuencia, determinar las condiciones para el  traslado de
régimen de pensiones, la transferencia de plan de capitalización o de
pensiones, y el cambio de entidad administradora de pensiones” [5].
Cabe anotar que
ese propósito constitucional desarrollado por el legislador se ha concretado en
la práctica, como lo señalan entidades estatales que intervinieron en el
presente proceso, así:
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público afirma (Fl. 44):
“Vale la pena agregar que la hipótesis de la cual parte el actor es
además extraordinaria, pues en los años que lleva funcionando el sistema
general de pensiones la rentabilidad de los fondos no ha estado por debajo del
incremento del índice de precios al consumidor”.
La
Superintendencia Financiera, después de explicar la metodología para el cálculo
de la rentabilidad mínima establecida por el Gobierno Nacional en
normatividades sucesivas y los lineamientos para la conformación de los
llamados portafolios de referencia, concluye (Fls. 68-71):
“Observen señores Magistrados que, desde la creación de la figura de
la rentabilidad mínima, la misma siempre ha sido mayor a la variación
porcentual del Indice de Precios al Consumidor (IPC), lo que significa que este
mecanismo sí ha logrado que los recursos que se destinan para pensiones
mantengan su poder adquisitivo”.
En el mismo
sentido, el Procurador General de la Nación señaló (Fl. 149):
“Frente a la hipótesis que sirve de base a la presente demanda,
teniendo en cuenta la regulación de la metodología de cálculo de la
rentabilidad mínima efectuada en el Decreto 806 de 1996, modificada mediante el
Decreto 1592 de 2004, se observa que tal rentabilidad siempre ha estado por
encima del índice de precios al consumidor, según los siguientes datos
suministrados por la Superintendencia Financiera de Colombia:
“(…)”.
Con todo, la
Corte debe advertir que si en el futuro este medio o estos medios utilizados
para dar cumplimiento al fin perseguido, esto es, al mandato del Art. 48 de la
Constitución para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante, no logran el objetivo, deben ser reemplazados por otro u
otros medios idóneos para ello.
9. Por las
mismas razones expresadas, la garantía de rentabilidad mínima consagrada en el
Art. 101 de la Ley 100 de 1993 no vulnera el mandato del Art. 53 superior en
virtud del cual el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de las pensiones legales, pues estos últimos comprenden el valor
constante de las pensiones reconocidas.
Igualmente,
resultan sin fundamento los cargos por violación de los mismos Arts. 48 y 53 de
la Constitución contra el aparte del Art. 99 de la Ley 100 de 1993 que
establece la obligación de las administradoras de los fondos de pensiones de
contratar un seguro, con cargo a sus propios recursos,  con el Fondo de
Garantías de Instituciones Financieras, para garantizar el reembolso del saldo
de las cuentas individuales de ahorro pensional, en caso de disolución o
liquidación de la respectiva administradora, con el límite allí señalado, por
no exigirse, a juicio del demandante, la prestación de dicha garantía en valor
constante.
En efecto, es
lógico que al garantizar el legislador en la forma señalada el mantenimiento
del poder adquisitivo constante de los recursos destinados a pensiones, la
garantía del reembolso del saldo de las cuentas individuales de ahorro
pensional por parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, con
sus intereses y rendimientos,  cubre dicho valor.
En estas
condiciones, el límite señalado del ciento por ciento (100%) de lo
correspondiente a cotizaciones obligatorias, incluidos sus respectivos
intereses y rendimientos, es constitucionalmente válido, lo que no impide que
el legislador pueda ampliarlo en el futuro.
Por lo anterior,
esta corporación declarará exequibles las expresiones acusadas, por los cargos
analizados en la presente sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARAR
EXEQUIBLES los apartes demandados contenidos en los
Arts. 99 y 101 de la Ley 100 de 1993, por los cargos examinados en esta
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Mediante la Sentencia C-378 de 1998, M. P. Alfredo
Beltrán Sierra, la Corte declaró exequible la expresión “de naturaleza
pública” “en el entendido que la naturaleza pública que se reconoce al fondo
común que se constituye con los aportes de los afiliados en el régimen de prima
media con prestación definida, dado su carácter parafiscal, en ningún caso,
debe ser entendida en el sentido que los dineros que de él hacen parte
pertenecen a la Nación”.
[2]
Mediante la Sentencia C-387 de 1994, M. P.
Carlos Gaviria Díaz, la Corte Constitucional resolvió: “Declarar EXEQUIBLE
el aparte final del artículo 14 de la ley 100 de 1993, que prescribe: "No
obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal
mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje
en que se incremente dicho salario por el Gobierno", con la condición señalada
en la parte motiva de esta providencia, es decir, que en el caso de que la
variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el
DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el
reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el
salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo
mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal
índice”.
[3] Según
lo previsto en el Art. 79 de la Ley 100 de 1993, las pensiones de vejez, de
invalidez y de sobrevivientes, podrán adoptar una de las siguientes
modalidades, a elección del afiliado o de los beneficiarios, según el caso: a)
Renta vitalicia inmediata; b) Retiro programado; c) Retiro programado con renta
vitalicia diferida; o d) Las demás que autorice la Superintendencia Financiera.
[4] Ver entre otras, las sentencias C-086 de 2002, MP: Clara Inés
Vargas Hernández, C-789 de 2002, MP: Rodrigo Escobar Gil.
[5] C-841 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa