C-506-02
PROYECTO DE SENTENCIA
Sentencia C-506/02
NORMA ACUSADA-Asuntos diversos con elementos normativos comunes
PODER
SANCIONATORIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Manifestaciones/POTESTAD
SANCIONADORA EN MATERIA ADMINISTRATIVA/POTESTAD SANCIONADORA EN MATERIA PENAL
ESTADO
CONTEMPORANEO-Cambio en la concepción del papel
ESTADO SOCIAL
DE DERECHO-Incremento en facultades administrativas
ESTADO LIBERAL Y ESTADO SOCIAL
DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR EN PRINCIPIO DE TRIDIVISION DE PODERES-Nueva rama del derecho
ACTIVIDAD
EJECUTIVA-Aumento
ADMINISTRACION
Y JUSTICIA PENAL-Sanción de infracciones/SANCION
ADMINISTRATIVA
POTESTAD
SANCIONADORA-Competencias de gestión de la
administración
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Justificación
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION Y PODER Y FUNCION DE
POLICIA
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Otorgamiento de
atribuciones del legislador al Ejecutivo
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Referencia
implícita en la Constitución
DEBIDO
PROCESO-Garantías que comporta
DEBIDO
PROCESO-Garantías aplicables al proceso de
imposición de sanciones
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Imposición de sanciones por
la administración
POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Fundamento
constitucional
ILICITO PENAL Y ADMINISTRATIVO
SANCION-Distinción entre actuaciones judiciales y administrativas
SANCION POR
LA ADMINISTRACION EN DEBER TRIBUTARIO-Imposición
por incumplimiento es actividad administrativa y no jurisdiccional/SANCION
ADMINISTRATIVA Y SANCION JURISDICCIONAL-Distinción/ACTIVIDAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION Y ACTIVIDAD SANCIONADORA JURISDICCIONAL-Distinción
La imposición
por la Administración de sanciones por el incumplimiento de deberes tributarios
es actividad típicamente administrativa y no jurisdiccional. Aunque desde un
punto de vista conceptual pueda parecer difícil distinguir entre la actividad
sancionatoria en cabeza de la Administración y la actividad sancionatoria
jurisdiccional, lo cierto es que una y otra acusan diferencias no solo
normativas sino también sustanciales: en cuanto a las primeras, puede decirse
que en el proceso sancionatorio administrativo se juzga el desconocimiento de
normas relativas a deberes para con la Administración y no de estatutos penales
propiamente tales, y que en él está descartada la imposición de sanciones
privativas de la libertad. Además la decisión sancionatroria adoptada por la
Administración está sujeta a control judicial ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. La jurisprudencia también ha establecido
diferencias sustanciales con base en los distintos fines que se persiguen en
cada caso: la actividad sancionadora de la Administración persigue la
realización de los principios constitucionales que gobiernan la función pública
a los que alude el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad), al paso que la actividad
jurisdiccional en lo penal se orienta a la preservación de bienes sociales más
amplios y a la consecución de fines  de tipo retributivo, preventivo o
resocializador.
ACTIVIDAD
SANCIONADORA EN LO ADMINISTRATIVO Y EN EL PROCESO PENAL-Fines diferentes
ACTIVIDAD
SANCIONADORA EN LO ADMINISTRATIVO Y EN EL PROCESO PENAL-Diferente teleología en relación con potestad disciplinaria de la
administración
SANCION
ADMINISTRATIVA Y SANCION PENAL-Objetivo que
constituye distinción
SANCION DE LA
ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Objetivo/TRIBUTO-Mecanismos
adecuados de recaudación/TRIBUTO-Fuerza coactiva para lograr recaudación
ADMINISTRACION EN
MATERIA TRIBUTARIA-Establecimiento legislativo de
deber de tributar/ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Función
recaudadora
SANCION DE LA
ADMINISTRACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Realización de
manera directa
TRIBUTO-Pronta y completa recaudación
SANCION
ADMINISTRATIVA POR DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-Imposición o autoliquidación por contribuyentes, declarantes,
responsables o agentes retenedores/ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACION-No ejercicio de funciones jurisdiccionales/SANCION
TRIBUTARIA-Autoliquidación no equivale a funciones jurisdiccionales por
particulares
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ESTATUTO TRIBUTARIO-Facultad
sancionatoria de la DIAN
ACTIVIDAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Difiere
constitucionalmente de actividad jurisdiccional
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA REORGANIZACION DE LA DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES-No funciones jurisdiccionales
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZACION DE ENTIDAD-Incluye
redistribución de funciones
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN MATERIA ADMINISTRATIVA
SANCION
ADMINISTRATIVA-Imposición de plano desconoce
derecho de defensa
RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA DISCIPLINARIA
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Admisión
en algunos campos
PRESUNCION DE
CULPA EN SANCION TRIBUTARIA-A partir de ciertas
circunstancias debidamente probadas y ejercicio del derecho de defensa
DEBER DE
DECLARACION TRIBUTARIA-Incumplimiento
DEBER DE
DECLARACION TRIBUTARIA-Obligación de auto liquidar
y pagar sanciones por corrección
SANCION
ADMINISTRATIVA EN DECLARACION TRIBUTARIA-Imposición
subsiguiente y derecho a demostrar eximentes
Una vez que
está probada la inexactitud o extemporaneidad de las declaraciones tributarias,
o su falta absoluta de presentación, la imposición subsiguiente de sanciones
administrativas no desconoce la presunción general de inocencia. La sola
demostración de esas circunstancias, constituye un fundamento probatorio sólido
para proceder a su aplicación, sin perjuicio del derecho que asiste al
sancionado de demostrar las eximentes que, como la fuerza mayor o el caso
fortuito, descartan la culpa en el cumplimiento de los deberes tributarios.
SANCION
ADMINISTRATIVA EN DECLARACION TRIBUTARIA-Autoliquidación
de sanciones por corrección de inexactitudes o extemporaneidad y derecho a
presentar descargos
SANCION
ADMINISTRATIVA EN DECLARACION TRIBUTARIA-Exclusión
por demostración de eximente de culpabilidad
SANCION
ADMINISTRATIVA-Autoliquidación
Referencia:
expediente D-3852
Demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 565, 588, 596, 599, 602, 606, 637 (total), 640, 641, 642,
643, 644, 646, 651, 655, 656, 657, 658, 662, 664, 667, 668, 671, 678, 682, 685,
688, 691, 701, 704, 708, 709, 713, 715, 716, 718, 721, 722 y 735 (total) del Decreto
624 de 1989 (Estatuto Tributario); los artículos 4, 6, 7, 9, 35, 36, 37, 38,
41, 42, 45, 48, 50, 52, 55, 56, 57, 59, 60, 61, 62, 64, 67, 68, 69, 70, 71
(total), 74, 75, 77, 81, 99, 131, 145, 146, 147 y 153 del Decreto 2503 de 1987;
el artículo 2º del Decreto 2512 de 1987, y los artículos 5º, 11, 18, 19, 22,
31, 32, 33 y 39 del Decreto 1071 de 1999.
Actor: Humberto
de Jesús Longas Londoño
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, tres
(3) de julio de dos mil dos (2002)
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Doctores Marco
Gerardo Monroy Cabra -quien la preside-, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltán
Sierra, Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar
Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas
Hernández, ha proferido la presente sentencia de acuerdo con los siguientes
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-1 de la Constitución
Política, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño demandó  la
inexequibilidad de los artículos 565, 588, 596, 599, 602, 606, 637 (total),
640, 641, 642, 643, 644, 646, 651, 655, 656, 657, 658, 662, 664, 667, 668, 671,
678, 682, 685, 688, 691, 701, 704, 708, 709, 713, 715, 716, 718, 721, 722 y 735
(total) del Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario); los artículos 4, 6, 7,
9, 35, 36, 37, 38, 41, 42, 45, 48, 50, 52, 55, 56, 57, 59, 60, 61, 62, 64, 67,
68, 69, 70, 71 (total), 74, 75, 77, 81, 99, 131, 145, 146, 147 y 153 del
Decreto 2503 de 1987; el artículo 2º del Decreto 2512 de 1987, y los artículos
5º, 11, 18, 19, 22, 31, 32, 33 y 39 del Decreto 1071 de 199l, por considerarlos
contrarios a los preceptos de la Constitución Política de Colombia.
Mediante Autos del 12 de diciembre de 2001
y del 15 de enero de 2002, el despacho del suscrito magistrado sustanciador
procedió a rechazar la demanda presentada contra el inciso 6º del artículo 657
del Decreto 624 de 1989 y contra el artículo 60 del Decreto 2503 de 1987.
Cumplidos los trámites procesales y legales
propios del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el
concepto del señor Procurador General de la Nación, procede a decidir acerca de
la demanda de referencia.
II. TEXTO OBJETO DE REVISION
Se transcribe a
continuación el  texto de las disposiciones acusadas con la claridad que se
subraya y resalta lo demandando.
Nota: no se
transcriben los artículos acusados o parcialmente acusados de los Decretos 2503
y 2512 de 1987, pues sus textos fueron recogidos en correspondientes artículos
del Decreto 0624 de 1989 (Estatuto Tributario) que se transcriben a
continuación:
“Decreto Número 0624 de 1989
(marzo 30)
“Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General d Impuestos Nacionales
...
“Artículo 565. Formas de notificación de las actuaciones de la Administración de
Impuestos. Los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias,
emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones que
impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones
administrativas, deben notificarse por correo o personalmente.
...”
“Artículo 588. Correcciones que aumentan el impuesto o disminuyen el saldo a
favor. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 709 y 713, los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores, podrán corregir sus
declaraciones tributarias dentro de los dos años siguientes al vencimiento del
plazo para declarar y antes de que se les haya notificado requerimiento
especial o pliego de cargos, en relación con la declaración tributaria que se
corrige, y  se liquide la correspondiente sanción por corrección.
...”
“Artículo 596. CONTENIDO DE LA DECLARACIÓN DE RENTA. La declaración del impuesto
sobre la renta y complementarios deberá presentarse en el formulario que para
tal efecto señale la Dirección General de Impuestos Nacionales. Esta
declaración deberá contener:
...
“4. La liquidación privada del impuesto
sobre la renta y complementarios, incluidos el anticipo y las sanciones,
cuando fuere del caso.”
“Artículo
599. CONTENIDO DE LA DECLARACIÓN DE INGRESOS Y
PATRIMONIO. La declaración de ingresos y patrimonio deberá contener:
“4. La liquidación de las
sanciones cuando fuere del caso.”
“Artículo 602. CONTENIDO DE LA DECLARACIÓN BIMESTRAL DE VENTAS. La declaración
bimestral deberá contener:
...
“4. La liquidación privada del impuesto
sobre las ventas, incluidas las sanciones cuando fuere del caso.
“Artículo
606.
CONTENIDO DE LA DECLARACIÓN DE RETENCIÓN. La declaración de retención en la
fuente deberá contener:
...
“3. La discriminación de los valores que
debieron retener por los diferentes conceptos sometidos a retención en la
fuente durante el respectivo mes, y la liquidación de las sanciones
cuando fuere del caso.”
“Artículo 637. ACTOS EN LOS CUALES
SE PUEDEN IMPONER SANCIONES. Las sanciones podrán imponerse mediante resolución
independiente, o en las respectivas liquidaciones oficiales.”
“Artículo 640. LA REINCIDENCIA AUMENTA EL VALOR DE LAS SANCIONES. Habrá
reincidencia siempre que el sancionado, por acto administrativo en firme,
cometiere una nueva infracción del mismo tipo dentro de los dos (2) años
siguientes a la comisión del hecho sancionado.
“La
reincidencia permitirá elevar las sanciones pecuniarias a que se refieren los
artículos siguientes, con excepción de las señaladas en los artículos 649, 652,
668, 669, 672 y 673 y aquéllas que deban ser liquidadas por el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, hasta en un ciento
por ciento (100%) de su valor.”
“Artículo 641. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN. Las personas o entidades
obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma
extemporánea, deberán liquidar y pagar una sanción por cada mes o
fracción de mes calendario de retardo, equivalente al cinco por ciento (5%) del
total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración tributaria, sin
exceder del ciento por ciento (100%) del impuesto o retención, según el caso.
...”
“Artículo 642. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LAS DECLARACIONES CON
POSTERIORIDAD AL EMPLAZAMIENTO. El contribuyente, responsable, agente retenedor
o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento,
deberá liquidar y pagar una sanción por extemporaneidad por cada
mes o fracción de mes calendario de retardo, equivalente al diez por ciento
(10%) del total del impuesto a cargo o retención objeto de la declaración
tributaria, sin exceder del doscientos por ciento (200%) del impuesto o
retención, según el caso.
“Cuando en la declaración tributaria no
resulte impuesto a cargo, la sanción por cada mes o fracción de mes calendario
de retardo, será equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos brutos
percibidos por el declarante en el período objeto de declaración, sin exceder
del diez por ciento (10%) de dichos ingresos. En caso de que no haya ingresos
en el período, la sanción por cada mes o fracción será del dos por ciento (2%)
del patrimonio líquido del año anterior, sin exceder del veinte por ciento
(20%) del mismo.
“Esta sanción se cobrará sin perjuicio
de los interés que origine el incumplimiento en el pago del impuesto o
retención a cargo del contribuyente, retenedor o responsable.
“Cuando la declaración se presente con
posterioridad a la notificación del auto que ordena inspección tributaria,
también se deberá liquidar y pagar la sanción por
extemporaneidad, a que se refiere el presente artículo.”
“Artículo
643. SANCIÓN POR NO DECLARAR. la Sanción por no declarar será equivalente:
“1. En el caso de que la omisión se
refiera a la declaración del impuesto sobre la renta y complemetarios, al
veinte por ciento (20%) del valor de las consignaciones bancarias o ingresos
brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la
Administración, por el período al cual corresponda la declaración no presentada,
o al veinte por ciento (20%) de los ingresos brutos que figuren en la última
declaración de renta presentada, el que fuere superior.
“2. En el caso de que la omisión se
refiera a la declaración del impuesto sobre las ventas, al diez por ciento
(10%) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste en su
incumplimiento, que determine la Administración por el período al cual
corresponda la declaración no presentada, o al diez por ciento (10%) de
los ingresos brutos que figuren en la última declaración de ventas presentada,
el que fuere superior.
“3. En el caso de que la omisión se
refiera a la declaración de retenciones, al diez por ciento (10%) de los
cheques girados o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento,
que determine la Administración por el período al cual corresponda la
declaración no presentada, o al ciento por ciento (100%) de las
retenciones que figuren en la última declaración de retenciones presentada, el
que fuere superior.
“4. En el caso de que la omisión se
refiera a la declaración del impuesto de timbre, la sanción por no declarar
será equivalente a cinco (5) veces el valor del impuesto que ha debido pagarse.
“Parágrafo 1º Cuando la
Administración de Impuestos disponga solamente de una de las bases para
practicar las sanciones a que se refieren los numerales de este artículo, podrá
aplicarla sobre dicha base sin necesidad de calcular las otras.
“Parágrafo 2° Si dentro del termino para
interponer el recurso contra la resolución que impone la sanción por
no declarar el contribuyente, responsable o agente retenedor, presenta la
declaración, la sanción por no declarar se reducirá al diez por ciento (10%)
del valor de la sanción inicialmente impuesta por la Administración,
en cuyo caso, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá liquidarla
y pagarla al presentar la declaración tributaria. En todo
caso, esta sanción no podrá ser inferior al valor de la sanción por
extemporaneidad, liquidada de conformidad con lo previsto en el artículo 642.”
“Artículo
644. SANCIÓN POR CORRECCIÓN DE LAS DECLARACIONES. Cuando
los contribuyentes, responsables o agentes retenedores, corrijan sus
declaraciones tributarias, deberán liquidar y pagar una sanción
equivalente a:
“1. El diez por ciento (10%) del mayor
valor a pagar o del menor saldo a su favor, según el caso, que se genere entre
la corrección, y la declaración inmediatamente anterior a aquélla, cuando la
corrección se realice antes de que se produzca emplazamiento para corregir de
que trata el artículo 685, o auto que ordene visita de inspección tributaria.
“2. El veinte por ciento (20%) del mayor
valor a pagar o del menor saldo a su favor, según el caso, que se genere entre
la corrección y la declaración inmediatamente anterior a aquéllas si la corrección
se realiza después de notificado el emplazamiento para corregir o auto que
ordene visita de inspección tributaria y antes de notificarle el requerimiento
especial o pliego de cargos.
...”
“Artículo 646. SANCIÓN POR CORRECCIÓN ARITMÉTICA. Cuando la Administración
de Impuestos efectúe una liquidación de corrección aritmética sobre la
declaración tributaria, y resulte un mayor valor a pagar por concepto de
impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un menor saldo a
su favor para compensar o devolver se aplicará una sanción
equivalente al treinta por ciento (30%) del mayor valor a pagar o menor saldo a
favor determinado, según el caso, sin perjuicio de los intereses moratorios a
que haya lugar.
“La sanción de que trata el presente artículo,
se reducirá la mitad de su valor, si el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, dentro del término establecido para interponer el
recurso respectivo, acepta los hechos de la liquidación de corrección, renuncia
al mismo y cancela el mayor valor de la liquidación de corrección, junto
con la sanción reducida.”
“Artículo 651. SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACIÓN. Las personas y entidades
obligadas a suministrar información tributaria, así como aquéllas a quienes se
les haya solicitado informaciones y pruebas respecto de sus propias
operaciones, que no la atendieron dentro del plazo establecido para ello,
incurrirán en la siguiente sanción:
“a) Una multa hasta del cinco por ciento
(5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información
exigida;
“b) El desconocimiento de los costos,
rentas exentas, deducciones, descuentos, pasivos, impuestos descontables y
retenciones, según el caso, cuando la información requerida se refiera a estos
conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a
disposición de la Administración de Impuestos.
“Cuando la sanción se imponga mediante
resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la
persona o entidad sancionada, quien tendrá un término de un (1) mes para
responder.
“La sanción a que se refiere el presente
artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma determinada según lo
previsto en el literal a), si la omisión es subsanada antes de que se notifique
la imposición de la sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la
omisión es subsana dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que se
notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante
la oficina que está conociendo de la investigación, un memorial de
aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue
subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma.
“En todo caso, si el contribuyente
subsana la omisión con anterioridad a la notificación de la liquidación de
revisión, no habrá lugar a aplicar la sanción de que trata el literal b). Una
vez notificada la liquidación sólo serán aceptados los factores citados en el
literal b), que sean aprobados plenamente.”
“Artículo 655. SANCIÓN POR IRREGULARIDADES EN LA CONTABILIDAD. Sin perjuicio del
rechazo de los costos, deducciones, impuestos descontables, exenciones,
descuentos tributarios y demás conceptos que carezcan de soporte en la
contabilidad, o que no sean plenamente probados de conformidad con las normas
vigentes, la sanción por libros de contabilidad será del medio por ciento
(0.5%) del mayor valor entre el patrimonio líquido y los ingresos netos del año
anterior al de su imposición, sin exceder de veinte millones de pesos ($
20.000.000). (Valor año base 1987) .
“Cuando la sanción a que se refiere el
presente artículo, se imponga mediante resolución independiente,
previamente se dará traslado del acta de visita a la persona o entidad a
sancionar, quien tendrá un término de un (1) mes para responder.
“Parágrafo.
No se podrá imponer más de una sanción pecuniaria por libros de contabilidad en
un mismo año calendario, ni más de una sanción respecto de un mismo año
gravable.”
“Artículo 656. REDUCCIÓN DE LAS SANCIONES POR LIBROS DE CONTABILIDAD Y NO
EXPEDICIÓN DE FACTURAS. Las sanciones pecuniarias contempladas en los artículos
652 y 655 se reducirán en la siguiente forma:
“a) A la mitad de su valor, cuando se
acepte la sanción después del traslado de cargos y antes de que se haya
producido la resolución que la impone;
“b) Al setenta y cinco por ciento (75%)
de su valor, cuando después de impuestas se acepte la sanción y se desista de
interponer el respectivo recurso.
“Para tal efecto, en uno y otro caso, se
deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación,
un memorial de aceptación de la sanción reducida, en el cual se acredite
el pago o acuerdo de pago de la misma.
“Artículo 657. SANCIÓN DE CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO. La Administración
de Impuestos podrá imponer la sanción de clausura o cierre del
establecimiento de comercio, oficina, consultorio, y en general, el sitio donde
se ejerza la actividad, profesión u oficio, en los siguientes casos:
“a) Cuando no se expida factura o
documento equivalente estando obligado a ello, o se expida sin el cumplimiento
de los requisitos, en los casos establecidos en el artículo 652.
“b) Cuando se establezca que el
contribuyente o responsable lleva doble contabilidad o doble facturación.
“La sanción a que se refiere el presente
artículo, se aplicará clausurando por un (1) día el sitio o sede respectiva,
del contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposición de
sellos oficiales que contendrán la leyenda "cerrado por evasión".
“Cuando el lugar clausurado fuere
adicionalmente casa de habitación, se permitirá el acceso de las personas que
lo habitan, pero en él no podrán efectuarse operaciones mercantiles o el
desarrollo de la actividad, profesión u oficio, por el tiempo que dure la
sanción y en todo caso, se impondrán los sellos correspondientes.
“En caso de reincidencia, la sanción de
clausura podrá imponerse hasta por quince (15) días.
“La sanción a que se refiere el presente
artículo, se impondrá mediante resolución, previo traslado de
cargos a la persona o entidad infractora, quien tendrá un término de diez (10)
días para responder.
“La sanción se hará efectiva dentro de
los diez (10) días siguientes al agotamiento de la vía gubernativa.
“Para dar aplicación a lo dispuesto en
el presente artículo, las autoridades de policía deberán prestar su
colaboración, cuando los funcionarios competentes de la Administración de
Impuestos así lo requieran.
“Artículo 658. SANCIÓN POR INCUMPLIR LA CLAUSURA. Sin perjuicio de las sanciones de
tipo policivo en que incurra el contribuyente, responsable o agente
retenedor, cuando rompa los sellos oficiales, o por cualquier medio abra o
utilice el sitio o sede clausurado durante el término de la clausura, se le
podrá incrementar el término de clausura, hasta por un (1) mes.
“Esta ampliación de la sanción de
clausura, se impondrá mediante resolución, previo traslado de
cargos por el término de diez (10) días para responder.”
“Artículo 662. SANCIÓN POR UTILIZACIÓN DE INTERPUESTAS PERSONAS POR PARTE DE LOS
INVERSIONISTAS INSTITUCIONALES. Cuando la Administración Tributaria determine
que en la suscripción de acciones o bonos convertibles en acciones, por parte
de los inversionistas institucionales, que dan derecho al descuento tributario
de que trata el artículo 258, éstos actuaron como simples intermediarios de
accionistas o terceros, se aplicarán las siguientes sanciones:
“a) Si la sociedad anónima conoció del
hecho, no podrá solicitar el descuento señalado y en caso de solicitarlo, será
objeto de una sanción equivalente al doscientos por ciento (200%) de dicho
descuento;
“b) Si la sociedad anónima no conoció
del hecho, la sanción establecida en el numeral anterior, será impuesta al
inversionista institucional, solidariamente con el tercero o accionista al cual
sirvió de testaferro o intermediario.
“La sanción de que trata el presente
artículo, se impondrá por el Administrador de Impuestos Nacionales
respectivo, previa investigación por parte de los funcionarios de la
Administración Tributaria y traslado de cargos, por el término de un (1) mes,
para que responda tanto la sociedad, los accionistas o terceros, como el
inversionista institucional correspondiente. Contra está resolución
solamente procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse dentro
del mes siguiente a su notificación.
“Parágrafo. Para efectos del ordinal a)
del presente artículo, se entiende que la sociedad conoció del hecho, cuando
sus representantes o directivos conocieron previamente dichas maniobras.
“Se considera que un inversionista
institucional actuó como testaferro, cuando concertó previamente la operación
con los terceros o accionistas, o cuando éstos, directa o indirectamente,
suministraron el dinero para la suscripción de dichos valores y adquieran los
mismos dentro de los doce (12) meses siguientes a la suscripción.”
“Artículo 664. SANCIÓN POR NO ACREDITAR EL PAGO DE LOS APORTES PARAFISCALES. El
desconocimiento de la deducción por salarios, por no acreditar el pago de los
aportes al Instituto de Seguros Sociales, al Servicio Nacional de Aprendizaje,
al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a las Cajas de Compensación
Familiar, de quienes estén obligados a realizar tales aportes, se
efectuará por parte de la Administración de Impuestos, si con ocasión
de la respuesta al requerimiento especial, no se acredita el pago
correspondiente y los intereses a que haya lugar. El pago podrá hacerse
efectuado en cualquier fecha anterior a la respuesta al requerimiento.
...”
“Artículo
667. SANCIÓN POR NO EXPEDIR CERTIFICADOS. Los
retenedores que, dentro del plazo establecido por el Gobierno Nacional, no
cumplan con la obligación de expedir los certificados de retención en la
fuente, incluido el certificado de ingresos y retenciones, incurrirán en una
multa hasta del cinco por ciento (5%) del valor de los pagos o abonos
correspondientes a los certificados no expedidos.
“La misma sanción será aplicable a las
entidades que no expidan el certificado de la parte no gravable de los
rendimientos financieros pagados a los ahorradores.
“Cuando la sanción a que se refiere el
presente artículo, se imponga mediante resolución independiente,
previamente, se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada,
quien tendrá un término de un (1) mes para responder.
“La sanción a que se refiere este
artículo, se reducirá al diez por ciento (10%) de la suma inicialmente
propuesta, si la omisión es subsanada antes de que se notifique la
resolución de sanción; o al veinte por ciento (20%) de tal suma, si la
omisión es subsanada dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha en que
se notifique la sanción. Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá
presentar, ante la oficina que está conociendo de la
investigación, un memorial de aceptación de la sanción reducida, en el cual se
acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la
misma.”
“Artículo 668. SANCIÓN POR EXTEMPORANEIDAD EN LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO
NACIONAL DE VENDEDORES E INSCRIPCIÓN DE OFICIO. Los responsables del impuesto
sobre las ventas que se inscriban en el Registro Nacional de Vendedores con
posterioridad al plazo establecido en el artículo 507 y antes de que la Administración
de Impuestos lo haga de oficio, deberán liquidar y cancelar una
sanción equivalente a diez mil pesos ($ 10.000) por cada año o fracción de año
calendario de extemporaneidad en la inscripción. Cuando se trate de
responsables del régimen simplificado, la sanción será de cinco mil pesos
($5.000), (Valores año base 1988).
“Cuando
la inscripción se haga de oficio, se aplicará una sanción de veinte mil pesos
($ 20.000) por cada año o fracción de año calendario de retardo en la
inscripción. Cuando se trate de responsables del régimen simplificado, la
sanción será de diez mil pesos ($ 10.000). (Valores año base 1988).”
“Artículo 671. SANCIÓN DE DECLARACIÓN DE PROVEEDOR FICTICIO O INSOLVENTE. A
partir de la fecha de su publicación en un diario de amplia circulación
nacional, no serán deducibles en el impuesto sobre la renta, ni darán derecho a
impuestos descontables en el impuesto sobre las ventas, las compras o gastos
efectuados a quienes el Administrador de Impuestos Nacionales respectivo,
hubiere declarado como:
“a) Proveedores ficticios, en el caso de
aquellas personas o entidades que facturen ventas o prestación de servicios,
simulados o inexistentes. Esta calificación se levantará pasados cinco (5) anos
de haber sido efectuada;
“b) Insolventes, en el caso de aquellas
personas o entidades a quienes no se haya podido cobrar las deudas tributarias,
en razón a que traspasaron sus bienes a terceras personas, con el fin de eludir
el cobro de la Administración. La Administración deberá levantar la
calificación de insolvente, cuando la persona o entidad pague o acuerde el pago
de las sumas adeudadas.
“La sanción a que se refiere el presente
artículo, deberá imponerse mediante resolución, previo traslado
de cargos por el término de un mes para responder.
“La publicación antes mencionada, se
hará una vez se agote la vía gubernativa.”
“Artículo 678. COMPETENCIA PARA SANCIONAR A LAS ENTIDADES RECAUDADORAS. Las
sanciones de que tratan los artículos 674, 675 y  676, se impondrán por el
Subdirector de Recaudo de la Dirección General de Impuestos Nacionales,
previo traslado de cargos, por el término de quince (15) días para responder.
En casos especiales, el Subdirector de Recaudo podrá ampliar este
término.
“Contra la resolución que impone la
sanción procede únicamente el recurso de reposición que deberá ser interpuesto
dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la misma, ante
el mismo funcionario que profirió la resolución.”
“Artículo 682. INCUMPLIMIENTO DE LOS TÉRMINOS PARA DEVOLVER. Los funcionarios de
la Dirección General de Impuestos Nacionales que incumplan los términos
previstos para efectuar las devoluciones, responderán ante el Tesoro Público
por los intereses imputables a su propia mora.
“Esta sanción se impondrá mediante
resolución motivada del respectivo Administrador de Impuestos, previo
traslado de cargos al funcionario por el término de diez (10) días. Contra la
misma, procederá únicamente el recurso de reposición ante el
mismo funcionario que dictó la providencia, el cual dispondrá de un
término de diez (10) días para resolverlo.
“Copia de la resolución definitiva
se enviará al pagador respectivo, con el fin de que éste descuente del salario
inmediatamente siguiente y de los subsiguientes, los intereses, hasta
concurrencia de la suma debida, incorporando en cada descuento el máximo que
permitan las leyes laborales.
“El funcionario que no
imponga la sanción estando obligado a ello, el que no la comunique y el pagador
que no la hiciere efectiva, incurrirán en causal de mala conducta sancionable
hasta con destitución.
“El superior inmediato del funcionario,
que no comunique estos hechos al Administrador de Impuestos o al Subdirector
general de Impuestos, incurrirá en la misma sanción.”
“Artículo 685. EMPLAZAMIENTO PARA CORREGIR. Cuando la Administración de Impuestos
tenga indicios sobre la inexactitud de la declaración del contribuyente,
responsable o agente retenedor, podrá enviarle un emplazamiento para corregir,
con el fin de que dentro del mes siguiente a su notificación, la persona o
entidad emplazada, si lo considera procedente, corrija la declaración liquidando
la sanción de corrección respectiva de conformidad con el artículo 644.
La no respuesta a este emplazamiento no ocasiona sanción alguna.”
“Artículo 688. COMPETENCIA PARA LA ACTUACIÓN FISCALIZADORA. Corresponde al Jefe
de la unidad de fiscalización, proferir los requerimientos especiales, los
pliegos y traslados de cargos o actas, los emplazamientos para corregir y para
declarar y demás actos de trámite en los procesos de determinación de
impuestos, anticipos y retenciones, y todos los demás actos previos a la
aplicación de sanciones con respecto a las obligaciones de informar,
declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y retenciones.
“Corresponde
a los funcionarios de esta unidad, previa autorización o comisión del Jefe de
Fiscalización, adelantar las visitas, investigaciones, verificaciones, cruces,
requerimientos ordinarios y en general, las actuaciones preparatorias a los
actos de competencia del jefe de dicha unidad.”
“Artículo 691 COMPETENCIA PARA AMPLIAR REQUERIMIENTOS ESPECIALES, PROFERIR
LIQUIDACIONES OFICIALES Y APLICAR SANCIONES. Corresponde al Jefe
de la Unidad de Liquidación, proferir las ampliaciones a los requerimientos
especiales; las liquidaciones de revisión; corrección y aforo; la adición de
impuestos y demás actos de determinación oficial de impuestos, anticipos y
retenciones; así como la aplicación y reliquidación de las sanciones por
extemporaneidad, corrección, inexactitud, por no declarar, por libros de
contabilidad, por no inscripción, por no expedir certificados, por no
explicación de gastos, por no informar la clausura del establecimiento,
las resoluciones de reintegro de sumas indebidamente devueltas así como
sus sanciones, y en general, de aquellas sanciones cuya competencia no está
adscrita a otro funcionario y se refieran al cumplimiento de las obligaciones
de informar, declarar y determinar correctamente los impuestos, anticipos y
retenciones.
“Corresponde
a los funcionarios de esta unidad, previa autorización, comisión o reparto del
Jefe de Liquidación, adelantar los estudios, verificaciones, visitas, pruebas,
proyectar las resoluciones y liquidaciones y demás actuaciones previas y
necesarias para proferir los actos de competencia del jefe de dicha unidad.”
“Artículo 701. CORRECCIÓN DE
SANCIONES. Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante,
no hubiere liquidado en su declaración las sanciones a que estuviere obligado o
las hubiere liquidado incorrectamente, la Administración las liquidará
incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sanción se imponga
mediante resolución independiente procede el recurso de reconsideración.
“El incremento de la sanción se
reducirá a la mitad de su valor, si el contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, dentro del término establecido para interponer el
recurso respectivo, acepta los hechos, renuncia al mismo y cancela el valor
total de la sanción más el incremento reducido.”
“Artículo 704. CONTENIDO DEL REQUERIMIENTO. El requerimiento deberá contener la
cuantificación de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones,
que se pretende adicionar a la liquidación privada.”
“Artículo
708. AMPLIACIÓN AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. El
funcionario que conozca de la respuesta al requerimiento especial podrá, dentro
de los tres (3) meses siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para
responderlo, ordenar su ampliación, por una sola vez, y decretar las pruebas
que estime necesarias. La ampliación podrá incluir hechos y conceptos no
contemplados en el requerimiento inicial, así como proponer una nueva doctrina
oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones para
la respuesta a la ampliación, no podrá ser inferior a tres (3) meses ni
superior a seis (6) meses.”
“Artículo 709. CORRECCIÓN PROVOCADA POR EL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Si con ocasión
de la respuesta al pliego de cargos, al requerimiento o a su ampliación, el
contribuyente responsable, agente retenedor o declarante, acepta total o
parcialmente los hechos planteados en el requerimiento, la sanción por inexactitud
de que trata el artículo 647, se reducirá a la cuarta parte de la
planteada por la Administración en relación con los hechos aceptados.
Para tal efecto el contribuyente responsable, agente retenedor o declarante,
deberá corregir su liquidación privada, incluyendo los mayores valores
aceptados y la sanción por inexactitud reducida, y adjuntar a la
respuesta al requerimiento, copia o fotocopia de la respectiva corrección y de
la prueba del pago o acuerdo de pago, de los impuestos, retenciones y
sanciones, incluida la de inexactitud reducida.”
“Artículo 713. CORRECCIÓN PROVOCADA POR LA LIQUIDACIÓN DE REVISIÓN. Si dentro del
término para interponer el recurso de reconsideración contra la liquidación de
revisión, el contribuyente responsable o agente retenedor, acepta total o
parcialmente los hechos planteados en la liquidación, la sanción por
inexactitud se reducirá a la mitad de la sanción inicialmente propuesta
por la Administración, en relación con los hechos aceptados. Para tal
efecto, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deberá corregir su
liquidación privada, incluyendo los mayores valores aceptados y la
sanción por inexactitud reducida, y presentar un memorial ante la
correspondiente oficina de Recursos Tributarios, en el cual consten los hechos
aceptados y se adjunte copia o fotocopia de la respectiva corrección y de la
prueba del pago o acuerdo de pago de los impuestos, retenciones y
sanciones, incluida la de inexactitud reducida.”
“Artículo
715.
EMPLAZAMIENTO PREVIO POR NO DECLARAR. Quienes incumplan con la obligación de
presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán
emplazados por la Administración de Impuestos, previa comprobación de su
obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles
de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión.
“El contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al
emplazamiento, deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, en
los términos previstos en el artículo 642.”
“Artículo
716. CONSECUENCIA DE LA NO PRESENTACIÓN DE LA
DECLARACIÓN CON MOTIVO DEL EMPLAZAMIENTO. Vencido el término que otorga el
emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado
la declaración respectiva, la Administración de Impuestos procederá a
aplicar la sanción por no declarar, prevista en el artículo 643.”
“Artículo 718. PUBLICIDAD DE LOS EMPLAZADOS O SANCIONADOS. La
Administración de Impuestos divulgará a través de medios de comunicación de
amplia difusión, el nombre de los contribuyentes, responsables o agentes de
retención, emplazados o sancionados por no declarar; la omisión
de lo dispuesto en este artículo, no afecta la validez del acto respectivo.”
“Artículo 721. COMPETENCIA FUNCIONAL DE DISCUSIÓN. Corresponde al Jefe de la
Unidad de Recursos Tributarios, fallar los recursos de reconsideración contra
los diversos actos de determinación de impuestos y que imponen sanciones,
y en general, los demás recursos cuya competencia no esté adscrita a otro
funcionario.
“Corresponde
a los funcionarios de esta unidad, previa autorización comisión o reparto del
jefe de Recursos Tributarios, sustanciar los expedientes, admitir o rechazar
los recursos, solicitar pruebas, proyectan los fallos, realizar los estudios,
dar concepto sobre los expedientes, y en general, las acciones previas y
necesarias para proferir los actos de competencia del jefe de dicha unidad.”
“Artículo 722. REQUISITOS DE LOS RECURSOS DE RECONSIDERACIÓN Y REPOSICIÓN. El
recurso de reconsideración o reposición deberá cumplir los siguientes
requisitos:
“a) Que se formule por escrito, con
expresión concreta de los motivos de inconformidad;
“b) Que se interponga dentro de la
oportunidad legal
“c) Que se interponga directamente por
el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, o se acredite la
personería si quien lo interpone actúa como apoderado o representante. Cuando
se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificará la actuación
del agente dentro del término de dos (2) meses, contados a partir de la
notificación del auto de admisión del recurso si no hubiere ratificación se
entenderá que el recurso no se presentó en debida forma y se revocará el auto
admisorio.
“Para estos efectos, únicamente los
abogados podrán actuar como agentes oficiosos.
“d) Que se acredite el pago de la
respectiva liquidación privada cuando el recurso se interponga contra una
liquidación de revisión o de corrección aritmética.
“Parágrafo.
Para recurrir la sanción por libros, por no llevarlos o no exhibirlos, se
requiere que el sancionado demuestre que ha empezado a llevarlos o que dichos
libros existen y cumplen con las disposiciones vigentes. No obstante, el hecho
de presentarlo o empezar a llevarlos, no invalida la sanción impuesta.”
“Artículo 735. RECURSOS CONTRA LAS
RESOLUCIONES QUE IMPONEN SANCIÓN DE CLAUSURA Y SANCIÓN POR INCUMPLIR LA
CLAUSURA. Contra la resolución que impone la sanción por clausura del
establecimiento de que trata el artículo 657, procede el recurso de reposición
ante el mismo funcionario que la profirió, dentro de los diez (10) días
siguientes á su notificación, quien deberá fallar dentro de los diez (10) días
siguientes a su interposición.
“Contra
la resolución que imponga la sanción por incumplir la clausura de que trata el
artículo 658, procede el recurso de reposición que deberá interponerse en el
término de diez (10) días a partir de su notificación.”
“Decreto Número 1071 de 1999
(junio 26)
“por el cual se organiza la Unidad administrativa especial dirección
de impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica,
autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones.
...
“Artículo
5º.
Competencia. A la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales le competen las siguientes funciones: La Administración de
los impuestos de renta y complementarios de timbre nacional y sobre las ventas;
los derechos de Aduana y los demás impuestos internos del orden nacional cuya
competencia no esté asignada a otras entidades del Estado, bien se trate de
impuestos internos o al comercio exterior; así como la dirección y
administración de la gestión aduanera, incluyendo la aprehensión, decomiso o declaración
en abandono a favor de la Nación de mercancías y su administración y
disposición.
“Igualmente,
le corresponde el control y vigilancia sobre el cumplimiento del régimen
cambiario en materia de importación y exportación de bienes y servicios, gastos
asociados a las mismas, financiación en moneda extranjera de importaciones y
exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas operaciones.
“La
administración de impuestos comprende su recaudación, fiscalización,
liquidación, discusión, cobro, devolución, sanción y todos los
demás aspectos relacionados con el cumplimiento de las obligaciones
tributarias.
“La
administración de los derechos de aduana y demás impuestos al comercio
exterior, comprende su recaudación, fiscalización, liquidación, discusión,
cobro, sanción y todos los demás aspectos relacionados con el
cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
“La
dirección y administración de la gestión aduanera comprende el servicio y apoyo
a las operaciones de comercio exterior la aprehensión, decomiso o declaración
en abandono de mercancías a favor de la Nación, su administración, control y
disposición.
“Le
compete igualmente actuar como autoridad doctrinaria y estadística en materia
tributaria, aduanera, y de control de cambios en relación con los asuntos de su
competencia.
“La Unidad
Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
desarrollará todas las actuaciones administrativas necesarias para cumplir con
las funciones de su competencia.
“Artículo
11.
Competencia General de la Dirección de impuestos. Corresponde a la dirección de
impuestos la administración del impuesto sobre la renta y complementarios, del
impuesto sobre las ventas, del impuesto de timbre nacional y de los demás
impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras
entidades del Estado, así como la recaudación y el cobro de los derechos de
aduana y demás impuestos al comercio exterior y de las sanciones
cambiarias.
“Artículo
18. Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacionales. Son funciones de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales:
...
b)
Administrar los impuestos, derechos de Aduana y demás impuestos al comercio
exterior, en lo correspondiente a su recaudación, fiscalización, control,
represión, penalización, liquidación, discusión, cobro,
devolución y sanción, así como controlar las obligaciones
cambiarias derivadas de operaciones de importación y exportación de bienes y
servicios, gastos asociados a la misma financiación en moneda extranjera de
importaciones y exportaciones, y subfacturación y sobrefacturación de estas
operaciones;
“...
g)
Propugnar por el cumplimiento de las normas tributarias nacionales, aduaneras y
cambiarias, prevenir, investigar y reprimir las infracciones al régimen
tributario nacional, al régimen de aduanas y al régimen cambiario y
aplicar las sanciones que correspondan conforme a lo mismo;
“Artículo
22. Dirección
de Impuestos. La Dirección de Impuestos, de acuerdo con las políticas e
instrucciones señaladas por la Dirección General y en coordinación con las
demás áreas de la Entidad y a través del funcionario que se desempeñe en su
jefatura o de las dependencias a su cargo, cumplirá las siguientes funciones en
relación con la administración del impuesto sobre la renta y complementarios,
del impuesto sobre las ventas, del impuesto de timbre nacional y de los demás
impuestos internos del orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras
entidades del Estado, así como en relación con la recaudación y el cobro de los
derechos de aduana y demás impuestos al comercio exterior  y de las
sanciones cambiarias;
“...
e) Dirigir
y coordinar las actividades relacionadas con la recaudación, investigación,
fiscalización, determinación, penalización, sanción, liquidación,
discusión, cobro y devolución de los impuestos nacionales y sanciones,
y de los demás emolumentos de competencia de la Dirección de Impuestos, así
como las relacionadas con el análisis de las estadísticas fiscales;
“...
q)
Dirigir, coordinar y evaluar, los procesos sobre penalización tributaria
y disponer el traslado de expedientes a la autoridad competente;
...”
“Artículo
31. Defensor
del Contribuyente y del Usuario Aduanero. Con el fin de garantizar el respeto a
los derechos de los contribuyentes, responsables, agentes de retención,
declarantes y usuarios aduaneros, en las actuaciones que se cumplan en
ejercicio de las funciones asignadas por la ley a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, créase la figura del Defensor del Contribuyente y del
Usuario Aduanero.
El
Defensor será designado por el Presidente de la República, para un período de
un año, de terna que le proponga anualmente la Comisión Mixta de Gestión
Tributaria y Aduanera nacional.
El
Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero tendrá las siguientes
funciones:
“...
6.
Canalizar las inquietudes que tengan los contribuyentes y usuarios sobre
deficiencias de la adecuada prestación del servicio por parte de la DIAN,
realizar las verificaciones que sean del caso, formular las recomendaciones
para superarlas y poner en conocimiento de las autoridades y dependencias
pertinentes sus conclusiones, con el fin de que se apliquen los correctivos y/o
sanciones que resulten procedentes.
...”
“Artículo
32.
Direcciones Regionales de Impuestos y Aduanas Nacionales. Conforme a las
políticas, instrucciones y delegaciones de la Dirección General, son funciones
de las Direcciones Regionales de Impuestos y Aduanas Nacionales, para
ejercerlas directamente o a través de las dependencias a su cargo, las
siguientes:
“...
d)
Dirigir, supervisar y controlar en su jurisdicción, la ejecución de las
acciones relativas a las funciones de recaudación, fiscalización, penalización,
discusión y cobro y las relacionadas con la operación aduanera, y el
almacenamiento y enajenación de mercancías y de control de cambios en lo de
competencia de la Entidad;
“...
i)
Coordinar las actividades relativas a la represión y penalización
en materia de tributaria, aduanera y cambiaria;
...”
“Artículo
33.
Administraciones Especiales, Locales y Delegadas. Conforme a las políticas,
instrucciones, delegaciones y distribución de competencias consagradas en este
Decreto, son funciones de las Administraciones Especiales, Locales y Delegadas
para ejercerlas directamente o a través de sus Divisiones, las siguientes:
a) Aplicar
las disposiciones que regulan las obligaciones y el procedimiento tributario,
las operaciones aduaneras y cambiarias en lo de competencia de la Entidad, los
procesos de recaudación, fiscalización, penalización,
determinación, imposición de sanciones, discusión, cobro y
devoluciones de los gravámenes administrados por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, dentro de la jurisdicción que corresponda a cada
Administración, según las competencias que les sean distribuidas, de acuerdo
con las normas legales vigentes;
...”
“Artículo
39.
Competencia Funcional. Sin perjuicio de las normas previstas en los artículos
anteriores, las dependencias de las Administraciones tendrán las siguientes
competencias:
a) La
División que ejerza las funciones de fiscalización tributaria y/o aduanera y/o
la función de control cambiario:
1.
Adelantar las investigaciones y ejecutar todos los actos previos y
preparatorios para la determinación de los Impuestos de competencia de la DIAN,
para el decomiso y declaración de abandono de mercancías, y/o para la
aplicación de las sanciones por infracción a los regímenes tributario, aduanero
o cambiario en lo de competencia de la Entidad.
2.
Proferir los emplazamientos, requerimientos especiales y pliegos de cargo para
garantizar el derecho de defensa.
b) La
División que ejerza las funciones de determinación, sanción,
decomiso o abandono:
1.
Estudiar las respuestas a los emplazamientos, requerimientos especiales y
pliegos de cargo, así como determinar las ampliaciones a los requerimientos
especiales.
2.
Proferir los actos de determinación de impuestos, de decomiso o abandono de
mercancías y/o de imposición de sanciones.
c) La
División que ejerza las funciones jurídicas:
Admitir y
resolver los recursos interpuestos contra los actos de determinación, decomiso
o abandono de mercancías y/o de imposición de sanciones.
Parágrafo.
Los trámites y procesos de determinación e imposición de sanciones,
así como los de discusión de los actos producidos en los mismos, se
desarrollarán y unificarán siguiendo las anteriores competencias.”
III.  LA DEMANDA
El demandante formula cargos diversos
contra las normas acusadas. En primer término, sostiene que las disposiciones
demandadas del Decreto Extraordinario 624 de 1989 –Estatuto Tributario- y las
disposiciones correlativas del Decreto Extraordinario 2503 de 1987 son
inconstitucionales porque trasladan a los contribuyentes la facultad de auto
sancionarse en materia tributaria, cuando es claro que por virtud de los
artículos 29 y 228 de la Carta Política, la potestad de administrar justicia
reside exclusivamente en las autoridades jurisdiccionales y, de manera
transitoria, en los particulares, pero sólo en calidad de árbitros y
conciliadores.
Según su criterio, los particulares no
pueden imponerse las sanciones tributarias a que hacen referencia las
disposiciones acusadas, pues la competencia para hacerlo corresponde a las
autoridades administrativas o a las jurisdiccionales. “Ni la Constitución
Política de Colombia de 1886 en sus artículos 27 y 58 le atribuyó a los
particulares la facultad de imponer sanciones o de administrar justicia; siendo
inconstitucional el auto sancionarse sin juicio previo”, por lo que considera
que estas normas quebrantan los artículos 1º, 2º, 6º, 29, 92, 95-7, 116, 121,
228, 229 y 230 de la Carta Política.
Sobre el mismo tema, sostiene que en el
terreno del derecho sancionatorio tributario no opera el principio de la
responsabilidad objetiva civil, por lo que la imposición de las sanciones debe
estar precedida de un procedimiento en el que el Estado, respetando el
principio de la presunción de inocencia y el derecho de defensa, demuestre la
culpabilidad del contribuyente. Advierte entonces que la sola presentación
extemporánea de la declaración tributaria o la comisión de errores en la misma
no son pruebas de la culpabilidad del contribuyente o declarante.
Ahora bien -dice la demanda-, como de
acuerdo con las normas acusadas el contribuyente debe imponerse la sanción
correspondiente por incumplimiento de alguna de sus obligaciones tributarias,
tales disposiciones quebrantan los imperativos constitucionales relativos al
juicio previo y a la defensa frente a las imputaciones del Estado.
De otro lado, las normas acusadas que
integran los Decretos 2503 de 1987 y 2515 de 1987 son inconstitucionales porque
al conferir a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la facultad de
imponer sanciones tributarias, excedieron los límites de las facultades
extraordinarias conferidas por el artículo 90 de la Ley 75 de 1986.
En efecto -dice-, el artículo 90 de la Ley
75 confirió al Presidente de la República precisas facultades extraordinarias
para que dictara las normas sancionatorias necesarias que garantizaran el
efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos,
pero que en manera alguna dichas facultades lo autorizaban para otorgarle a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la potestad de administrar justicia
y de imponer sanciones tributarias. Con ello se quebranta el texto de la
Constitución Política en cuanto que éste reserva en las autoridades
jurisdiccionales la función de administrar justicia. En suma, no podían los
decretos demandados facultar a una autoridad administrativa para que impusiera,
sin juicio previo, sanciones tributarias a los contribuyentes, entre otras
cosas porque la Constitución Política de 1991 impone al legislador la
obligación, cuando se trata de conferir función jurisdiccional a una autoridad
administrativa, de señalar con precisión las facultades que le han sido
trasladadas.
Este mismo cargo también se aplica, en
concepto del demandante, al Decreto 1071 de 1999, en el que se concedieron
facultades sancionatorias a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el legislador al
Presidente de la República mediante el artículo 79 de la Ley 488 de 1998.
A juicio del demandante, la Ley 488 de 1998
sólo confirió al Presidente precisas facultades para organizar la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales y para regular el régimen sancionatorio
disciplinario interno, mas no lo revistió de potestad alguna para conferir a
dicha dependencia funciones de tipo jurisdiccional. Mediante tal disposición se
quebrantan los artículos 95, 116, 121, 228, 229 y 230 de la Constitución
Política, pues el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de las
autoridades administrativas debe estar definido con precisión en la ley para
ser ejercido en materias concretas.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Actuando
en representación del ente de la referencia y en su calidad de funcionaria de
la Oficina Nacional de Normativa y Doctrina de dicha Unidad, intervino en el
proceso la ciudadana Edna Patricia Díaz Marina, con el fin de solicitar que la
Corte que se inhiba de pronunciarse sobre las normas acusadas o, en su defecto,
las declare exequibles.
Para
la interviniente, los débiles cargos del actor constituyen argumentos
desencajados del engranaje del Derecho Tributario, que pretenden acabar, sin
más, con el sometimiento de los asociados al aparato fiscal del Estado. Según
su parecer, es incompatible que se comparen las normas del derecho tributario
con las normas del derecho penal y que, a partir de dicha asimilación, se
deduzca la inexequibilidad de las primeras.
La
entidad asegura que, con sustento en el principio democrático de la
representación, las leyes tributarias delimitan con exactitud los elementos
constitutivos de la obligación que asume el contribuyente, entre los cuales se
cuentan las sanciones respectivas por incumplimiento. Así, para referirse al
primer cargo concreto de la demanda, cuando el contribuyente liquida la sanción
que le corresponde asumir por incumplimiento de alguna obligación tributaria,
está aplicando el claro mandato legal y reconociendo que ha incurrido en la
conducta que le reprocha el régimen impositivo. Esto ayuda tanto a racionalizar
los recursos de la Administración como a agilizar los procedimientos
sancionatorios que deban implementarse.
Frente
a la solicitud de que la Corte se inhiba de fallar respecto de las normas
acusadas, la intervención sostiene que el demandante incluye en sus reproches
hipótesis no contempladas en ellas. Esto por cuanto que dichas preceptivas no
hacen alusión alguna a juicios que deban tramitarse previo a la autoliquidación
de las sanciones tributarias por parte de los contribuyentes.
No
obstante lo anterior, la representante de la DIAN reconoce que la obligación de
los asociados de pagar tributos, claramente reconocida por la Constitución
Política, implica el conocimiento de las sanciones imponibles en caso de
incumplimiento, lo cual exime a la Administración de adelantar el juicio previo
para definir la responsabilidad tributaria del contribuyente. A su vez, resulta
indispensable que una entidad pública concentre las funciones de hacer
efectivos los cobros y de ejecutar las sanciones tributarias, por lo que
tampoco tiene razón el demandante al juzgar de inconstitucionales las funciones
sancionatorias de la DIAN.
Agrega
que en la imposición de las sanciones la DIAN utiliza dos procedimientos: el de
la resolución sanción y el de la liquidación de revisión; y sostiene que en
ambos se garantiza el conocimiento previo del asociado para que este pueda
ejercer su derecho de defensa frente a la imputación que se le haga, lo cual,
aunado a lo anterior, garantiza la legalidad de la sanción. Dice que la
finalidad perseguida con estos procedimientos abreviados es reducir los costos
de recaudo y disminuir la cuantía de las sanciones, objetivos que benefician
tanto a la administración como al administrado.
En
relación con los cargo que aducen un exceso en las facultades extraordinarias
por parte de los decretos que confieren a la DIAN la potestad de sancionar
infracciones tributarias, la interviniente sostiene que las normas acusadas
fueron expedidas bajo la vigencia de la Constitución de 1886 y que, en esa
medida, se ajustaban a las preceptivas de la época que facultaban al presidente
para dictar normas en materia de impuestos, específicamente, para dictar
estatutos tributarios. Este argumento, junto con los expuestos por la Corte
Constitucional en varios de sus pronunciamientos, pretenden desautorizar la
supuesta inexequibilidad sobreviviente que alega el demandante.
Finalmente,
el organismo sostiene que, por expresa autorización del artículo 79 de la Ley
488 de 1998, el presidente de la República se encontraba autorizado para
organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, organización que
implicaba la asignación de funciones que le permitieran ejercer el control de
los recursos tributarios de la Nación, lo cual –por supuesto- incluye la
potestad sancionatoria tributaria. De allí que no pueda considerarse que el
Decreto 1071 de 1999, expedido con base en dichas facultades, haya excedido los
lineamientos de la ley autorizante. Además, la Corte Constitucional, mediante
providencia C-1343 de 2000, resolvió que tal decreto se ajustaba a los límites
de la Ley habilitante.
2.
Intervención ciudadana
Actuando
a nombre propio, el ciudadano John Alirio Pinzón Pinzón impugnó, dentro del término
legal, la demanda presentada por el ciudadano Longas Londoño.
A
juicio del interviniente, la facultad de autoliquidación de la sanción
tributaria no constituye una inversión de la potestad de administrar justicia,
que la Constitución reserva para las autoridades públicas y excepcionalmente
para los particulares cuando actúan como conciliadores o árbitros.
En su
concepto, esta alternativa no implica la autoestimación del monto de la sanción
sino, simplemente, la aplicación de las sanciones previamente descritas y
discriminadas por la Ley en el Libro V del Estatuto Tributario, las cuales el
contribuyente se limita a cancelar en un acto de reconocimiento de una falta
tributaria. No obstante, es claro que si el contribuyente discrepa de dicha
sanción, puede controvertirla ante la Administración e, incluso, ante la
jurisdicción, lo cual garantiza la efectividad de su derecho de defensa.
En
cuanto a la potestad sancionatoria de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el interviniente sostiene que ésta tiene origen constitucional en
cuanto que la facultad de imponer tales medidas es inherente a la función de
control y dirección que ejerce la Administración, por lo que no debe prosperar
el cargo de la demanda.
Advierte
también que las sanciones tributarias no deben seguir las premisas del derecho
penal y que, en tal virtud, la responsabilidad que se desprende del
incumplimiento de la obligación fiscal no puede equipararse con la que se
impone como resultado de la comisión de un delito. Por ello, el interviniente
acoge los criterios formulados por el Consejo de Estado en torno a que en
materia sancionatoria de la Administración, específicamente en asuntos de
naturaleza tributaria, la responsabilidad es de carácter meramente objetivo, no
estando sujeta a la difícil prueba de los elementos subjetivos de la conducta.
Finalmente,
en lo que toca con las facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo para
que regulara diferentes aspectos de la DIAN, el interviniente señala que la
potestad de sancionar que recibe dicha entidad proviene de la delegación que el
presidente hace de la función de control que le confiere a éste la Carta
Fundamental. En ese sentido, la DIAN actúa por delegación de funciones, dentro
de un esquema de descentralización que tiene plena validez constitucional.
Por
último, el interviniente solicita a la Corte declarar la exequibilidad
condicionada de algunas normas del Estatuto Tributario que consagran la
posibilidad de que el contribuyente liquide directamente las sanciones
imponibles por incumplimiento de obligaciones tributarias.
A su
juicio, la Administración debe aceptar como causales excluyentes de
responsabilidad tributaria, la fuerza mayor o el caso fortuito, hipótesis que
en las actuales condiciones del país, frecuentemente impiden cumplir a
cabalidad con las obligaciones fiscales, y en ese sentido debe condicionar las
normas acusadas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Actuando
dentro del término legal establecido para los efectos, el señor Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, solicitó a la Corporación declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
El Procurador señala, en primer término,
que el poder sancionatorio del Estado no radica exclusivamente en el órgano
jurisdiccional sino que también se ejerce a través de los organismos
administrativos. En este contexto, la Administración Pública está dotada de la
facultad de sancionar conductas que atenten contra su efectivo y óptimo
funcionamiento, sanción que, por sus características, se acerca a los
descriptores de la función jurisdiccional.
En materia tributaria también se aplica el
principio anterior. Frente a la infracción, constituida por el incumplimiento
de la obligación tributaria, la Administración está habilitada para imponer la
sanción correspondiente, cuyos elementos fundamentales deben estar, además,
determinados previamente por  el legislador.
Aunque el Procurador General advierte que
en materia de responsabilidad tributaria el Consejo de Estado y la Corte
Constitucional tienen disparidad de criterios, pues mientras el primero se
inclina por la objetividad de la responsabilidad la segunda advierte sobre la
necesidad de reservar cierto mínimo de subjetividad en la imposición de la
sanción, aquél concluye que no existe duda sobre la potestad que tiene la
Administración para imponer las sanciones a que haya lugar en caso de que se
demuestre la responsabilidad del contribuyente.
En lo que respecta a la liquidación que el
contribuyente hace de la sanción imponible por incumplimiento de la obligación
tributaria, la Vista fiscal estima que este es un procedimiento que busca hacer
más eficaz la administración de los tributos y controlar la evasión y elusión
fiscales. Resalta que no se trata de que el particular se imponga una sanción
sino de que él mismo, con el fin de evitar una recriminación mayor por parte de
la Administración, se aplica la sanción que previamente ha sido definida por la
Ley, en un acto de reconocimiento del incumplimiento de sus obligaciones. Por
ello el contribuyente se limita a dar aplicación a la ley, sin que por tales
circunstancias se encuentre en ejercicio de función jurisdiccional.
Lo anterior, no obstante que el
contribuyente tenga la oportunidad de controvertir la sanción ordenada por la
ley, mediante la formulación de las causales eximentes de responsabilidad
tributaria. Así entonces, la Procuraduría opta por una posición neutral entre
la responsabilidad subjetiva del derecho penal y la objetiva del derecho civil
para concluir con que en materia tributaria, la Administración no está obligada
a probar exhaustivamente el dolo o la culpa del infractor, pero sí puede
presumirlo del incumplimiento, presunción que debe ser desvirtuada por el
obligado mediante prueba en contrario.
En lo que tiene que ver con las facultades
extraordinarias conferidas al Ejecutivo para regular diferentes aspectos en
materia tributaria, y que según el demandante fueron excesivamente aprovechadas
para conferir a la DIAN competencia sancionatoria, la Procuraduría sostiene que
dichas apreciaciones provienen de una interpretación errada de las normas
pertinentes.
El Ministerio Público asegura que las
facultades otorgadas al Ejecutivo por parte del legislador sí fueron precisas y
contemplaban los diferentes asuntos vinculados con la regulación y el manejo de
los recursos fiscales del Estado, dentro de los cuales se comprende la facultad
de control y sanción de las conductas contrarias al régimen. Afirma además que
la competencia para sancionar dichas conductas no deviene de la Ley 488 de 1998
sino del estatuto por el cual se creó la DIAN, que es el Decreto ley 1643 de
1991, adoptado con base en las facultades extraordinarias que le confirió al
Ejecutivo la Ley 49 de 1990, y que resultaría de todos modos inconcebible que a
un organismo al cual se le encarga la función de controlar el manejo de los
recursos tributarios, no se le asignaran atribuciones encaminadas a hacerlo
efectivo.
Finalmente, y por haber sido presentado de
manera extemporánea, el concepto remitido por el Instituto Colombiano de
Derecho Tributario no será trascrito en esta providencia.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente
para resolver definitivamente sobre la constitucionalidad de los apartes
demandados, por estar insertados en decretos con fuerza de ley.
Los problemas jurídicos que plantea la demanda.
2. Las normas que acusa el demandante
regulan diversos asuntos, pero se identifican por contener uno de los
siguientes elementos normativos comunes:
i)
Se refieren a facultad de la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para imponer sanciones mediante acto
administrativo, por incumplimiento o cumplimiento indebido de deberes
tributarios[1];
de este tipo son los artículos 565, 637, 640,643, 646, 651, 655, 657, 658, 662,
664, 667, 671, 678, 682, 688, 691, 701, 704, 708, 718, 721, 722 y 735 del
Estatuto Tributario (y sus correspondientes de los Decretos 2503 y 2512 de
1987) y 5, 11, 18, 22, 31, 32, 33 y 39 del Decreto 1071 de 1999.
ii)
Se refieren a la autoliquidación de sanciones
por parte de los contribuyentes, responsables, declarantes o agentes
retenedores; de este tipo son los artículos 588, 596, 602, 606, 641,642, 644,
656, 668 y 685 del Estatuto Tributario (y sus correspondientes de los Decretos
2503 y 2512 de 1987).
iii)
Contemplan la posibilidad de que la  DIAN
adelante investigaciones por el incumplimiento o cumplimiento indebido de
deberes tributarios, de este tipo son los artículos 651, 656, 662 y 667 del
Estatuto Tributario  (y sus correspondientes de los Decretos 2503 y 2512 de
1987) y el artículo 22 del Decreto 1071 de 1999.
Respecto de los anteriores contenidos
normativos, el demandante formula los siguientes cargos:
-Considera que aquellas normas que se
refieren a la autoliquidación de sanciones por parte de los contribuyentes,
declarantes, responsables o agentes retenedores desconocen la Constitución,
pues la facultad de administrar justicia y de imponer sanciones sólo la tienen
las autoridades judiciales y excepcionalmente las administrativas o
legislativas, salvo los casos en que los particulares lo hacen en calidad de
árbitros o conciliadores, circunstancia que no es la de las normas que acusa.
Por esta razón tales disposiciones, cuando contemplan la auto imposición de
sanciones, atribuyen inconstitucionalmente a los particulares el ejercicio de
funciones jurisdiccionales y desconocen el derecho al debido proceso,
especialmente el derecho de defensa, por lo cual violan concretamente los
artículos 29 y 228 de la Carta.
- Estima que en virtud de lo dispuesto por
el artículo 29 superior, toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente culpable. En tal virtud, está proscrita la
posibilidad de imponer sanciones administrativas, como las tributarias, con
fundamento en la responsabilidad objetiva del infractor. A su juicio, la
responsabilidad objetiva sólo opera dentro del derecho civil;  la culpa en la
ocurrencia de la infracción tributaria debe ser demostrada en juicio, a fin de
desvirtuar la presunción constitucional de inocencia y hacer posible el
ejercicio del derecho de defensa. De aquí se desprende que no es posible exigir
al contribuyente o declarante que liquide sanciones en su contra y que proceda
a su pago, pues para ello la Constitución determina la observancia de la
plenitud de las formas procesales previstas para la imposición de sanciones.
- Afirma que las normas que señalan la
competencia de la DIAN para imponer sanciones excedieron las facultades
extraordinarias que se concedieron al Ejecutivo mediante la Ley 75 de 1986 para
la expedición de los Decretos 2503 y 2512 de 1987, los cuales fueron luego
recogidos por el Estatuto Tributario. A su juicio, tales facultades
extraordinarias no se concedieron para otorgarle a la DIAN facultades de
administrar justicia de manera indeterminada, imprecisa e indefinida. Menos
para imponer sanciones sin juicio previo pues, a su modo de ver, de los
artículos 27 y 76 numeral 12 de la anterior Constitución emergía que sólo el
legislador ordinario podía señalar precisamente los casos en que se podía
sancionar sin juicio previo. Las facultades para dictar normas sancionatorias
no podían entenderse como comprensivas de la posibilidad de delegar genéricamente
la administración de justicia.  Ahora bien, a su parecer, la Constitución de
1991 mantiene la exigencia de que la ley determine de manera precisa los casos
concretos en los cuales las autoridades administrativas pueden ejercer función
jurisdiccional e imponer sanciones sin juicio previo, por lo cual los decretos
expedidos con fundamento en facultades extraordinarias resultan también
inconstitucionales frente a la nueva Carta, al delegar de manera genérica,
imprecisa, indeterminada e indefinida el ejercicio de funciones judiciales en
los funcionarios de la DIAN.
Ahora bien, este mismo cargo también se
aplica al Decreto 1071 de 1999 expedido con fundamento en las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República por el artículo 79 de
la Ley 488 de 1998, pues la delegación legislativa para organizar la DIAN y
para tipificar faltas administrativas de sus funcionarios, calificarlas y
señalar los procedimientos de investigación y sanción, así como para investigar
los casos de enriquecimiento ilícito de particulares, no podía entenderse
extendida a la facultad de atribuir la función jurisdiccional para imponer
sanciones a los contribuyentes, retenedores, declarantes, etc. Es decir, para
el actor no podían confundirse las facultades para atribuir la función
jurisdiccional, con las facultades en materia de régimen disciplinario y de
enriquecimiento ilícito, que eran las únicas a las que se refería la ley
habilitante.
Conforme con lo anterior corresponde a la
Corte establecer dos cosas: i) si la obligación de auto liquidar sanciones
equivale al ejercicio inconstitucional de funciones jurisdiccionales por
particulares y a la imposición de sanciones sin la previa demostración de la
culpa en la infracción tributaria, desconociendo la presunción general de
inocencia a que se refieren las normas superiores.  ii) si las facultades
sancionatorias que se le reconocen a la DIAN implican el ejercicio de funciones
jurisdiccionales, por lo cual las normas que las conceden fueron expedidas por
fuera de los límites de las facultades extraordinarias atribuidas al ejecutivo
en las correspondientes leyes habilitantes.
La potestad sancionadora de la Administración en materia
tributaria.
3. De alguna manera, todos los cargos que
aduce el demandante parten del supuesto según el cual la aplicación de
sanciones tributarias es una actividad que corresponde al ejercicio de
funciones jurisdiccionales, ya sea por parte de la propia Administración cuando
es ella quien las impone, ya sea por parte de los particulares, cuando ellos
las auto liquidan. De esta manera, el primer presupuesto lógico que debe
examinar la Corte es la veracidad de este aserto, pues sobre él se han
edificado todos los cargos de la demanda.
Dentro de las manifestaciones del poder
sancionatorio en el Estado Social de Derecho, aparece la potestad
sancionadora en materia administrativa al lado de la potestad sancionadora en
materia penal. El reconocimiento de la primera, que ha sido posterior en el
tiempo, ha venido aparejado con el incremento de las actividades
administrativas, el cual su vez se ha producido por el cambio en la concepción
del papel del Estado contemporáneo. Si en sus inicios el Estado constitucional
liberal se justificaba como garante de los derechos y libertades individuales,
pero sin ningún compromiso con la verdadera promoción de los mismos, el Estado
social de Derecho se concibe como el promotor de toda la dinámica social hacia
la efectividad de tales derechos y garantías. A estos efectos, el Estado ha
sido llamado al cumplimiento de nuevas actividades y al ejercicio de funciones
como las de planeación e intervención de la economía, la redistribución del
ingreso para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas asociadas
con la efectividad de los derechos fundamentales, la protección del medio
ambiente, etc.
Ahora bien, la nueva concepción del Estado
según la cláusula “social de Derecho” produjo especialmente un incremento en
las facultades administrativas. Si bien el constituyente y el legislador
previeron y desarrollaron nuevos mecanismos de acción pública para el logro de
los nuevos cometidos estatales, gran parte de esta actividad recayó en la
Administración Pública. El creciente aumento de las actividades ejecutivas
significó el correlativo incremento de sus poderes, entre ellos el de sancionar
el incumplimiento de los deberes para con ella.
El derecho administrativo sancionador, como
nueva rama del derecho, supone de cierta manera una ruptura del principio
clásico de la tridivisión de poderes, conforme al cual la represión de los
ilícitos competía exclusivamente al poder judicial, más concretamente a la
justicia penal. Este modelo de separación absoluta de funciones se reveló como
insuficiente ante el significativo aumento del catálogo de infracciones,
producto a su vez de la complejidad de las relaciones sociales en el Estado
moderno y del comentado aumento de sus actividades. Las diferencias entre las
infracciones que empezaron a ser sancionadas directamente por la
Administración, y aquellas otras que se reservaron a la justicia penal,
estribaba en los intereses que se protegían al castigar la conducta. Las
sanciones administrativas, usualmente correspondieron al incumplimiento de
deberes para con la Administración.  A la base de este proceso, se reconocía,
como lo afirma la doctrina, que “en un Estado social que requiere de una
Administración interventora, la potestad sancionadora en manos de la
administración le permite, en muchos casos, un ejercicio más eficaz de sus
potestades de gestión”[2].
En efecto, la doctrina jus publicista
afirma que la potestad sancionadora forma parte de las competencias de gestión
que se atribuyen a la Administración: “si el órgano está facultado
normativamente para imponer un mandato, o regular una conducta en servicio del
interés público, su incumplimiento implica que ese órgano tiene la atribución
para lograr la garantía del orden mediante la imposición de los castigos
correspondientes.”[3]
Esta justificación de la potestad sancionadora de la Administración, parece
haber sido acogida por la jurisprudencia constitucional, como puede apreciarse
en el siguiente aparte de la Sentencia  C- 214 de 1994:
“Así, se ha expresado, en forma reiterada,
que  i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es
necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de
sus fines[4],
pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional,
mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan
para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento,
inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende
indudablemente a la realización de sus cometidos[5] y iii) constituye un complemento de
la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las
decisiones administrativas”[6].
De otro lado, la
facultad sancionadora de la Administración también ha sido relacionada con la
función de policía que constitucionalmente le compete. Esta función, que es
distinta del poder de policía[7],
supone el ejercicio de facultades asignadas al ejecutivo por el legislador, con
miras a garantizar el orden público en sus diversas facetas. Así, las
facultades administrativas relativas, por ejemplo, a la organización del
transporte público, la comercialización de alimentos, a la preservación del
medio ambiente, al régimen de cambios internacionales, etc, tienen su
justificación en la necesidad de mantener las condiciones de salubridad,
tranquilidad y seguridad implicadas en la noción de orden público. También la
Corte ha relacionado la facultad sancionadora de la Administración con el poder
y la función de policía:
“La doctrina administrativa tradicional ha considerado
la potestad sancionadora de la administración como una expresión del  poder de
policía, en cuya virtud el Estado tiene la atribución de regular el ejercicio
de las libertades individuales con el fin de garantizar el orden público. La
sanción viene a ser el instrumento coactivo para hacer cumplir la medida de
policía.”[8]
4. De cualquier
manera, al margen de la justificación teórica de las potestades sancionadoras
de la Administración, lo cierto es que nuestro sistema jurídico no ha sido
ajeno al reconocimiento de las mismas, siendo ya tradicional el otorgamiento
que el legislador hace al ejecutivo de atribuciones en ese sentido. Si bien el
fundamento constitucional de esta facultad sancionadora de la Administración no
aparece explícito en las normas superiores[9],
sí existe dentro de la Carta la referencia implícita a tal potestad. Así, el
artículo 29 de la  Constitución expresa que “el debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”. El debido proceso comporta una
serie de garantías como la publicidad y celeridad del procedimiento, el derecho
de defensa y contradicción, el principio de legalidad del ilícito y de la pena,
la garantía del juez competente, etc., que sólo tienen sentido referidas a la
actividad sancionadora del Estado. Es decir son garantías aplicables al proceso
de imposición de sanciones. De esta manera, cuando la Carta habla del debido
proceso administrativo, implícitamente reconoce la facultad que incumbe a la
Administración de imponer sanciones, es decir la  potestad sancionadora de la
Administración. Además diversas normas esparcidas a lo largo del texto
constitucional regulan otra de las facetas de esta potestad, que es la
referente al régimen disciplinario aplicable a los funcionarios públicos. De
este corte son las normas relativas a las facultades disciplinarias de diversos
órganos como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la
República, el Consejo Superior de la Judicatura, etc. De todo este panorama
emerge con claridad el fundamento constitucional de la potestad sancionadora
de la Administración.
Sin que sea
necesario adentrarse en las diferencias conceptuales que pueden presentarse
entre el ilícito penal y el administrativo, lo cierto es que nuestra
Constitución, como se acaba de decir, sí establece una diferencia entre “las
actuaciones judiciales y las administrativas” orientadas a la imposición de
sanciones. Esta diferencia constitucional entre dos procedimientos de
aplicación de sanciones permite formular esta pregunta: ¿la actividad que
despliega la DIAN al aplicar la sanción por el incumplimiento de un deber
tributario, corresponde a una actuación jurisdiccional  como lo estima el
demandante?  O más bien, se inscribe como actuación sancionatoria
administrativa en los términos del  artículo 29 de la Constitución.
Para la Corte es
claro que la imposición por la Administración de sanciones por el
incumplimiento de deberes tributarios es actividad típicamente administrativa y
no jurisdiccional. Aunque desde un punto de vista conceptual pueda parecer
difícil distinguir entre la actividad sancionatoria en cabeza de la
Administración y la actividad sancionatoria jurisdiccional[10], lo cierto es que una
y otra acusan diferencias no solo normativas sino también sustanciales: en
cuanto a las primeras, puede decirse que en el proceso sancionatorio
administrativo se juzga el desconocimiento de normas relativas a deberes para
con la Administración y no de estatutos penales propiamente tales, y que en él
está descartada la imposición de sanciones privativas de la libertad. Además la
decisión sancionatroria adoptada por la Administración está sujeta a control
judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ahora bien, la
jurisprudencia también ha establecido diferencias sustanciales con base en los
distintos fines que se persiguen en cada caso: la actividad sancionadora de la
Administración persigue la realización de los principios constitucionales que
gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la Carta
(igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad), al paso que la actividad jurisdiccional en lo penal se orienta a
la preservación de bienes sociales más amplios y a la consecución de fines  de
tipo retributivo, preventivo o resocializador.
En efecto,
reiterada jurisprudencia ha afirmado que si bien tanto la actividad
sancionadora en lo administrativo como el proceso penal son expresiones de la
facultad punitiva del Estado, y en ambas deben respetarse las garantías del
debido proceso, unas y otra persiguen fines diferentes; en especial, esta
diferente teleología se ha puesto de presente en relación con la potestad
disciplinaria de la Administración como expresión de la facultad administrativa
sancionadora; en este Sentido se han vertido los siguientes conceptos:
“El Constituyente colombiano hizo extensivo
el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas (CP 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son
aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas
sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de
los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la
potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los
principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los
ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y
publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla poena sine
culpa -, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba,
el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra
sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem
y de la analogía in malam partem, entre otras.
“La no total aplicabilidad de las garantías del
derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se
protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la
administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.”[11]
En el mismo sentido del fallo anterior, la
Corte ha destacado que la finalidad de la sanción administrativa es el adecuado
funcionamiento de la Administración, objetivo que vendría entonces a ser la
diferencia específica que la distinguiría de la sanción penal:
“La sanción administrativa, como respuesta del
Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones,
deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado
funcionamiento y marcha de la administración entre otros, y consecuencia
concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena  a los principios que
rigen el derecho al debido proceso”[12].
“La no total aplicabilidad de las garantías del
derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se
protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines
retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de
la administración se orienta más a la propia protección de su organización y
funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de
estas garantías - quedando a salvo su núcleo esencial - en función de la
importancia del interés público amenazado o desconocido.”[13]
5.
Concretamente, en materia tributaria la actividad sancionatoria de la
Administración persigue lograr unos fines constitucionales específicos: a la
Administración Pública compete recaudar los tributos destinados a la
financiación de los gastos públicos con los cuales se logra en gran medida
cumplir los fines del Estado, cometido en el cual debe observar no sólo los
principios generales que gobiernan el recto ejercicio de la función pública, es
de decir los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad a que se refiere el artículo 209 de la Carta, sino
también y especialmente los de equidad, eficiencia y progresividad del sistema
tributario que menciona el canon 363 constitucional. De todos estos principios,
los de celeridad y efectividad de la función pública y el de eficiencia del
sistema tributario obligan al legislador a diseñar mecanismos adecuados de
recaudación de los tributos, de tal manera que las cargas tributarias se
impongan verdaderamente a los contribuyentes con el peso de la potestad
soberana. Obviamente, no se trata de reducir los espacios para la discusión
concreta de estas obligaciones en cabeza de los ciudadanos, pero sí de dotar a
la Administración de cierta fuerza coactiva destinada a lograr la recaudación.
Establecido por el legislador el deber de tributar y radicada la función
recaudadora en manos de la Administración, la posibilidad de sancionar de
manera directa a los renuentes es el instrumento adecuado para lograr la
efectividad y eficiencia del sistema tributario.  El mecanismo además resulta
proporcionado de cara a los derechos de los asociados, pues el principio de
legalidad del tributo (C.P art. 338) y la aplicación de las garantías del
debido proceso a la actividad sancionatoria de la Administración (C.P art. 29),
permiten armonizar la necesidad pública de pronta y completa recaudación de los
tributos, con los derechos de defensa, contracción, legalidad de la falta y de
la sanción, etc.
En este sentido
se había pronunciado ya la Corporación de la siguiente manera:
“Una de las manifestaciones específicas de esa
potestad sancionadora del Estado se ejerce en el campo tributario, pues todas
las personas deben contribuir a financiar, de acuerdo a criterios de equidad y
justicia, los gastos del Estado (CP art. 95 ord 9º). Por consiguiente, es
lógico que el ordenamiento dote a las autoridades de instrumentos que permitan
hacer exigible a los particulares esa obligación constitucional, de cuyo cumplimiento depende la eficacia
misma del Estado social de derecho, ya que "las autoridades públicas
requieren permanentemente de recursos, puesto que no sólo ciertas necesidades
sólo pueden ser satisfechas mediante prestaciones públicas sino que, además,
muchos de los derechos fundamentales que en apariencia implican un deber
estatal de simple abstención -los llamados derechos humanos de primera
generación o derechos civiles y políticos- en la práctica requieren también
intervenciones constantes del Estado"[14].
“La existencia de normas como las impugnadas persiguen
entonces una finalidad claramente constitucional, ya que son expresiones de la
potestad sancionadora que puede ejercer la administración a fin de asegurar el
cumplimiento del deber de tributación (CP art. 95 ord 9º).”[15]
Y en el mismo
sentido ha dicho.
“Ahora bien, para esta Corporación resulta claro que
el legislador en ejercicio de la potestad constitucional de imponer la
colaboración de los coasociados con la administración tributaria, se encuentra
indiscutiblemente autorizado para regular deberes tributarios materiales y
formales que constriñen la esfera jurídica de los derechos individuales, de tal
forma que resulta legítimo que el legislador regule la manera como se debe
cumplir una determinada obligación tributaria. En efecto, el proceso de
legitimación y aplicación de las obligaciones tributarias encuentra su
justificación constitucional en el deber ciudadano de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones públicas (C.P. art. 95 ord. 9) y en
el principio de eficacia de la administración de impuestos (C.P. art. 209), por
lo que la Constitución sitúa al legislador como titular de la potestad
impositiva y principal regulador de las actuaciones tributarias. La rama
legislativa puede entonces señalar los requisitos necesarios para el cabal
cumplimiento del deber constitucional de tributar, tales como los establecidos
por las normas que se demandan. Y puede igualmente la ley consagrar las
sanciones para quienes incumplan esos deberes tributarios, que tienen claro
sustento constitucional (CP art. 95 ord 9º)(..)”. (Negrillas fuera del texto)[16]
6. De todo lo
anterior puede concluirse que las disposiciones acusadas, en cuanto se refieren
a la imposición de sanciones administrativas por la DIAN o a la autoliquidación
de las mismas por los contribuyentes, declarantes, responsables o agentes
retenedores, son una manifestación concreta de la actividad sancionatoria de la
Administración y no del ejercicio de funciones jurisdiccionales. Por ello no le
asiste razón al demandante cuando afirma que el señalamiento por la ley de
obligaciones de auto liquidar sanciones tributarias equivale a la atribución a
los particulares del ejercicio de funciones jurisdiccionales  en
desconocimiento de la Constitución, que sólo tolera esta posibilidad cuando los
particulares actúan transitoriamente como árbitros o conciliadores. (C.P art.
116)
Por la misma razón, las acusaciones
relativas al exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias en que
supuestamente se incurrió al expedir los decretos acusados, resultan
improcedentes. En efecto, para el actor las normas que se refieren a la
facultad sancionatoria de la DIAN por el incumplimiento o cumplimiento indebido
de obligaciones tributarias y a la posibilidad de adelantar investigaciones por
las mismas razones, significan la concesión a esta entidad de facultades de
administrar justicia de manera indeterminada, imprecisa e indefinida y de
imponer sanciones sin juicio previo. Sin embargo, demostrado que la actividad
sancionadora de la Administración difiere constitucionalmente de la actividad
jurisdiccional, debe entenderse que, por este aspecto, las normas acusadas que
se refieren a tal facultad punitiva no excedieron el límite de las facultades
extraordinarias otorgadas al ejecutivo.
Dichas facultades fueron otorgadas así: i)
Para “dictar las normas necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro,
determinación y discusión de los impuestos que Administra la Dirección General
de Impuestos y Aduanas Nacionales”, pudiendo el ejecutivo, en desarrollo de
las mismas, “Dictar normas sancionatorias que en ningún caso contemplen
penas privativas de la libertad.” (Artículo 90 de la Ley 75 de 1986, con
fundamento en el cual se expidió el  Estatuto Tributario[17]). ii) Para
“organizar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como ente con
personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” (Numeral 1° del artículo 79 de
la Ley 489 de 1998, con fundamento en el cual se expidió el Decreto
Extraordinario 1071 de 1999, también demandado en esta oportunidad.)
Como puede verse, si bien las facultades
concedidas en ambos casos no se otorgaron para que el legislador extraordinario
atribuyera funciones jurisdiccionales a la DIAN, tampoco es cierto que las
normas expedidas con tal carta de autorización tuvieran ese alcance. Debe
recordarse, además, que las facultades concedidas para la reorganización de la
DIAN y el uso que de ellas se hizo al expedir el Decreto Extraordinario 1071 de
1999 fueron examinadas por esta Corporación, quien sobre el particular expresó
lo siguiente:
“La ley 488 de 1998, "por la cual se expiden
normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las
entidades territoriales", confirió al Presidente de la República -en
el artículo 79- facultades por el término de seis meses para expedir decretos
ley regulando los asuntos que allí se señalan de   forma taxativa, v.gr.,
la organización interna de la DIAN, el régimen de personal, su Estatuto
Disciplinario y otros aspectos de carácter presupuestal; dicha ley se sancionó
el 28 de diciembre de 1998.
“En ejercicio de tales facultades, el 26 de junio de
1999, se expidió el Decreto 1071 de 1999 "Por el cual se organiza la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales",
(publicado en el Diario Oficial No. 43.615 del 26 de junio de 1999), parcialmente
acusado en este proceso.
“3.1 Sujeción de la norma acusada a las facultades
extraordinarias. Límites temporales y materiales del literal v. del artículo 18
del Decreto ley 1071 de 1999.
“3.1.1 Límite temporal
“Estima la Corte que, desde el punto de vista de la
sujeción temporal del Ejecutivo a las facultades concedidas en la norma
habilitante, esto es, la expedición de decretos dentro de los seis (6) meses
contados a partir de la sanción de la ley, los requisitos señalados por la
Constitución fueron cumplidos.  En efecto, la mencionada Ley 488 de 1998 fue
sancionada el 28 de diciembre de 1998[18]
y el Decreto Ley 1071 de 1999, que desarrolla una de las facultades allí
conferidas, se promulgó el día 26 de junio, es decir, dentro del período
otorgado.  No hay, entonces, reparo constitucional por este aspecto.
“3.1.2 Límite material
“El aludido artículo 79 de la Ley 488 de 1998 revistió
al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas
con los siguientes propósitos:
1.      “Organizar
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como un ente con personería
jurídica, autonomía administrativa y presupuestal adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público".
“(...)
“El Decreto Ley 1071 de 1999, desarrolla esta
atribución, pues en él se organiza la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, estableciendo su carácter de Unidad Administrativa Especial, con
personería jurídica y autonomía administrativa y presupuestal, tal y como lo
ordena la norma antes transcrita.  Además, y con la misma finalidad
organizativa, el Decreto Ley reiteró algunas de las funciones propias de
cada uno de los niveles de decisión que conforman dicha entidad; de ahí
que, en varios de sus artículos -v.gr. el artículo 23 demandado-, se
presente un listado detallado de las actividades que pueden ejercer diferentes
agentes de esa entidad con el objetivo de cumplir las funciones de control que
en materia tributaria y aduanera se le confía a la DIAN.”[19]
(...)
“Sobre la facultad que tiene el Gobierno para
organizar una entidad pública, la Corte ya ha tenido la oportunidad de
pronunciarse así:
"En consecuencia, estima la Sala que organizar
una entidad pública implica reformar determinada institución, a partir de los
componentes que han sido atribuidos previamente por la ley,  según las
acepciones del Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española; por lo
tanto, organizar una entidad implica la redistribución de funciones de sus
dependencias e inclusive dicha operación comporta la posibilidad de
modificar su estructura interna y hasta en ocasiones eliminar funciones,
trasladar personal de un lugar a otro dentro  del ente, variar su patrimonio,
sus activos y hasta sus archivos, pero siempre en relación con el mismo
organismo, pues éste no desaparece de la estructura misma de la administración
pública"[20].
El fallo anteriormente citado pone de
manifiesto cómo dentro de las facultades extraordinarias concedidas para
organizar una entidad deben entenderse incluidas las referentes a la
redistribución de funciones. Siendo entonces que la facultad sancionadora de la
DIAN no fue una novedad introducida por el Decreto 1071 de 1999, el que este
Decreto se refiera a ella en algunas de sus normas no implica una
extralimitación del legislador extraordinario. Menos aun puede considerarse que
las normas referentes a tal facultad punitiva equivalgan al ejercicio de
funciones jurisdiccionales, y que por ello excedan la ley de autorización.
7. Por último la
Corte debe referirse a la acusación según la cual por estar proscrita la
posibilidad de imponer sanciones administrativas -como las tributarias- con
fundamento en la responsabilidad objetiva del infractor, la culpa en la
ocurrencia del ilícito debe ser demostrada en juicio a fin de desvirtuar la
presunción de inocencia y garantizar el derecho de defensa, de lo cual se
desprendería que no es posible exigir al contribuyente o declarante que liquide
sanciones en su contra y que proceda a su pago. Por este cargo el actor acusa
de inconstitucionalidad concretamente los artículos 588, 644 y 685 del Estatuto
Tributario (y sus correspondientes de los Decretos 2503 y 2512 de 1987), que se
refieren a auto liquidación de sanciones por corrección de declaraciones; y los
artículos 641, 642 y 668 del mismo Estatuto (y sus correspondientes de los
Decretos 2503 y 2512 de 1987), que se refieren a auto liquidación de sanciones
por extemporaneidad.
Sobre el tema de
la responsabilidad objetiva en materia administrativa, la Corte se ha
pronunciado en varias ocasiones: en la Sentencia T- 145 de 1993[21], se estimó que la
imposición de sanciones administrativas “de plano”, desconocía el derecho de
defensa del sancionado. Se dijo entonces:
“En el presente caso, la vulneración del
artículo 29 de la Constitución, depende del alcance del derecho al debido
proceso en las actuaciones administrativas, en particular de la posibilidad de
imponer sanciones de plano.
“El Constituyente colombiano hizo extensivo
el derecho al debido proceso a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas (CP 29). Las garantías mínimas del debido proceso penal son
aplicables, con algunas atenuaciones, a las actuaciones administrativas
sancionatorias. En materia sancionatoria de la administración, la estimación de
los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la
potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los
principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los
ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y
publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla
poena sine culpa -, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de
la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no
declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non
bis in idem  y de la analogía in malam partem, entre otras.
(...)
“De otra parte, la legislación
preconstitucional contencioso administrativa recoge en sus principios
orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las
actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad
sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que
rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente
al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto
favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima
expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y
concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación
jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal
y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que
esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su
derecho de defensa.
“Esta Corte ha sostenido en relación con el
poder de policía, predicable igualmente del poder sancionatorio de la
administración, que la imposición de sanciones o medidas correccionales debe
sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en
especial al principio constitucional de la presunción de inocencia:
"Los principios contenidos en el
artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido
proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de
inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad
probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este
derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin
otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa.
Las garantías materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre
las meras consideraciones de la eficacia de la administración.
(...)
“La prevalencia de los derechos
inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se encuentra la
libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de la
administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con
los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía
de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la
Constitución (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas
impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), están
proscritas del ordenamiento constitucional".3
“Con fundamento en lo anterior, no es de
recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud de la documentación
fundamento de una decisión administrativa procede automáticamente la imposición
de la sanción ...”
(...)
“La notoriedad de la infracción y la
posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción que prive de
cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al
mero ejercicio posterior de los recursos administrativos.”
En lo referente
al la responsabilidad administrativa disciplinaria también la Corte ha
descartado la responsabilidad objetiva del disciplinado; muestra de ello son
los siguientes conceptos jurisprudenciales:
“Considera la demandante que este artículo al
prescribir que "en el proceso disciplinario toda duda razonable se
resolverá en favor del disciplinado, cuando no haya modo de eliminarla",
vulnera la presunción de inocencia contenida en el artículo 29 de la Carta,
pues "si se absuelve a una persona no es porque sea inocente sino por que
la duda lo favoreció", entonces "no es entendible cómo a un inocente
la duda lo favorece, cuando por encima de todo es inocente".
“El derecho fundamental que tiene toda persona a que
se presuma su inocencia, mientras no haya sido declarada responsable, se
encuentra consagrado en nuestro Ordenamiento constitucional en el artículo 29,
en estos términos: "Toda persona se presume inocente mientras no se la
haya declarado judicialmente culpable", lo que significa que
nadie puede ser culpado de un hecho hasta tanto su culpabilidad no haya sido
plenamente demostrada.
“Este principio tiene aplicación no sólo en el
enjuiciamiento de conductas delictivas, sino también en todo el ordenamiento
sancionador -disciplinario, administrativo, contravencional, etc.-, y debe ser
respetado por todas las autoridades a quienes compete ejercitar la potestad
punitiva del Estado.” (Negrillas fuera del original)
Sin embargo la
Corte ha admitido la responsabilidad objetiva en el algunos campos del derecho
administrativo sancionador, concretamente en el régimen de cambios:
“El establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que
las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por
ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo
mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria
es de índole objetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artículos 19
y 21 del Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna norma constitucional.
Claro está que al sujeto de esta acción ha de rodeársele de todas las garantías
constitucionales de la libertad y del Derecho de Defensa, como son la
preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sanción, las
formas propias de cada juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y
el NON BIS IN IDEM en su genuino sentido, que proscribe la doble sanción de la
misma naturaleza ante un mismo hecho.[22]”
Ahora bien,
concretamente en materia de aplicación de sanciones tributarias, sin llegar a
admitir la responsabilidad objetiva Corte ha tolerado la disminución de la
actividad probatoria de la Administración encaminada a probar la culpa del
sancionado: es decir, a partir de ciertas circunstancias debidamente probadas,
ha estimado que puede presumirse la culpa y que corresponde al sancionado
demostrar la exonerante de culpabilidad[23].
En tales casos, el procedimiento de aplicación de la sanción debe dar espacio
para el ejercicio del derecho de defensa; en este sentido, en relación concreta
con el incumplimiento del deber de presentar la declaración tributaria, la Corte
ha dicho:
“En ese orden de ideas, la sanción administrativa que
se impone a quien incumple el deber constitucional de tributar (C.P. art. 95
ord 9º) goza de ciertas prerrogativas en beneficio de la administración, toda
vez que esa facultad es un instrumento que permite la realización de la
naturaleza misma del Estado, de tal forma que los derechos y garantías de los
ciudadanos se atenúan o matizan en relación con las garantías máximas del
derecho penal.  Además, no se puede olvidar que uno de los principios que
gobiernan el sistema tributario es el de eficiencia, según el cual el Estado
debe recaudar los impuestos con el menor costo administrativo posible, a fin de
que la cantidad de dinero retirada a los contribuyentes sea casi la misma que
la que entra al tesoro del Estado, por lo cual, los procedimientos
sancionatorios tributarios deben ser ágiles y lo menos onerosos posibles, con
el fin de potenciar el recaudo y disminuir los costos del mismo. En efecto,
sería absurdo que componentes importantes de los ingresos fiscales se
destinaran a financiar los costos de los procesos administrativos y judiciales
creados para asegurar el cumplimiento de los deberes tributarios. Finalmente, en
general es razonable suponer que ha actuado de manera dolosa o negligente quien
ha incumplido un deber tributario tan claro como es la presentación de la
declaración tributaria en debida forma, por lo cual resulta natural considerar
que la prueba del hecho -esto de la no presentación de la declaración- es un
indicio muy grave de la culpabilidad de la persona.  Por consiguiente, teniendo
en cuenta que las sanciones impuestas en caso de no presentación de la
declaración tributaria son de orden monetario, que el cumplimiento de este
deber es esencial para que el Estado pueda cumplir sus fines, y conforme al
principio de eficiencia, la Corte considera que una vez probado por la
administración que la persona fácticamente no ha presentado su declaración
fiscal, entonces es admisible la ley presuma que la actuación ha sido culpable,
esto es, dolosa o negligente.
“14- Lo anterior no implica una negación de la
presunción de inocencia, la cual sería inconstitucional, pero constituye una
disminución de la actividad probatoria exigida al Estado, pues ante la
evidencia del incumplimiento del deber de presentar la declaración tributaria,
la administración ya tiene la prueba que hace razonable presumir la
culpabilidad del contribuyente. En este orden de ideas, la flexibilidad del
principio de prueba de la culpabilidad en este campo no implica empero
condonación de la prueba para la administración, puesto que en sanciones de
tipo administrativo, tales como las que se imponen en ejercicio del poder de
policía o las sanciones de origen tributario, deben estar sujetas a la
evidencia del incumplimiento, en este caso la no presentación de la obligación
tributaria, la cual hace razonable la presunción de negligencia o dolo del
contribuyente.
“Sin embargo, el principio de culpabilidad quedaría
anulado con grave afectación del debido proceso administrativo, y
principalmente del derecho a ser oído, si no se le permite al contribuyente
presentar elementos de descargo que demuestren que su conducta no ha sido
culpable, por ejemplo, por
cuanto no le era posible presentar personalmente la declaración por haberse
encontrado secuestrado en ese tiempo, por lo cual ésta fue presentada por un
agente oficioso. Estos descargos no son entonces simples negativas de la
evidencia, sino pruebas certeras que demuestran el advenimiento de hechos
ajenos a la culpa de la persona obligada a declarar, las cuales deben ser
tomadas en consideración por la Administración, puesto que como ya se indicó en
esta sentencia, resulta contrario al debido proceso, a la dignidad humana y a
la equidad y justicia tributarias (CP art. 1º, 29 y 363) sancionar a la persona
por el sólo hecho de incumplir el deber de presentar la declaración fiscal,
cuando la propia persona ha demostrado que el incumplimiento no le es imputable
sino que es consecuencia de un caso fortuito o una fuerza mayor.[24]” (Negrillas fuera
del original)
Esta misma línea
jurisprudencial fue reiterada posteriormente por la Corte, al declarar la
constitucionalidad de la obligación de auto liquidar y pagar sanciones por
corrección de declaraciones tributarias, contenida en el numeral 1° del
artículo 644 del Decreto 624 de 1989[25]
(Estatuto Tributario):
“La norma acusada, como bien lo dicen los
intervinientes, consagra una sanción por llevar a efecto correcciones en las
declaraciones tributarias, situación que supone que el contribuyente,
responsable o agente retenedor, no ha cumplido a cabalidad con sus
obligaciones, sino que lo ha hecho en forma inexacta, o incompleta ; tal
situación, en el supuesto de la norma bajo examen, está siendo reconocida por
el propio sujeto incumplido. La presunción de buena fe, se ve reemplazada por
la de negligencia y es suficiente soporte jurídico para la imposición de la
sanción, sin que por ello pueda entenderse desconocido el principio general de
buena fe”[26].
8. Desde la perspectiva
de la precedente jurisprudencia, en relación con el cargo que aduce el
demandante (según el cual la culpa en la ocurrencia del ilícito debe ser
demostrada en juicio a fin de desvirtuar la presunción de inocencia y
garantizar el derecho de defensa, de lo cual se desprendería que no es posible
exigir al contribuyente o declarante que liquide sanciones en su contra y que
proceda a su pago), la Corte debe reiterar que una vez que está probada la
inexactitud o extemporaneidad de las declaraciones tributarias, o su falta
absoluta de presentación, la imposición subsiguiente de sanciones
administrativas no desconoce la presunción general de inocencia. La sola
demostración de esas circunstancias, constituye un fundamento probatorio sólido
para proceder a su aplicación, sin perjuicio del derecho que asiste al
sancionado de demostrar las eximentes que, como la fuerza mayor o el caso
fortuito, descartan la culpa en el cumplimiento de los deberes tributarios.
Es decir, en los
casos en los cuales conforme a las normas demandadas, concretamente a los
artículos 588, 641, 642, 644, 668 y 685 del Estatuto Tributario (y sus
correspondientes de los Decretos 2503 y 2512 de 1987), corresponde a los
contribuyentes, declarantes, responsables o agentes retenedores auto liquidar
sanciones por corrección de inexactitudes o por extemporaneidad, debe
entenderse, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, que estas
personas tienen el derecho de presentar descargos para demostrar que su
conducta no ha sido culpable, pudiendo alegar, por ejemplo, la ocurrencia de
una fuerza mayor o caso fortuito, la acción de un tercero, o cualquier otra
circunstancia eximente de culpabilidad. Demostrada una de tales eximentes, la
Administración debe excluir la aplicación de la correspondiente sanción. Bajo
esta interpretación, las referidas normas serán declaradas exequibles.
De otro lado, el
deber de autoliquidación de sanciones administrativas se justifica en virtud
del principio de celeridad y eficacia de la función pública; admitida por el
particular su responsabilidad por el desconocimiento de obligaciones para con
la Administración, no resulta contrario a la Carta que proceda también al
reconocimiento de las consecuencias de tal incumplimiento o de su cumplimiento
deficiente, y antes bien desarrolla los referidos postulados de celeridad y
eficacia administrativa.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
procurador general de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero:
Declarar EXEQUIBLES las expresiones demandadas de los artículos 565,
596, 599, 602, 606, 640, 643, 646, 651, 655, 656, 657, 658, 662, 664, 667, 671,
678, 682, 688, 691, 701, 704, 708, 709, 713, 715, 716, 718, 721 y 722 del
Decreto 624 de 1989 (Estatuto Tributario); los artículos 4, 6, 7, 9, 41, 42,
45, 48, 50, 52, 56, 57, 59, 60, 61, 62, 64, 67, 68, 69, 70, 74, 75, 77, 81, 99,
131, 145, 146, 147 y 153 del Decreto 2503 de 1987; el artículo 2º del Decreto
2512 de 1987, y los artículos 5º, 11, 18, 19, 22, 31, 32, 33 y 39 del Decreto
1071 de 1999 y los textos completos de los artículos 637 y 735 del Decreto 624
de 1989 (Estatuto Tributario) y 71 del Decreto 2503 de 1987.
Segundo: En
los términos del fundamento jurídico número ocho (8) de la presente decisión,
declarar EXEQUIBLES los artículos 588, 641, 642, 644, 668 y 685 del
Estatuto Tributario, y los correspondientes artículos 35, 36, 37, 38 y 55 del
Decreto 2503 de 1987.
Tercero: La
presente decisión sólo se refiere a los cargos analizados en la parte
considerativa de la Sentencia.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARAINÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor Jaime Córdoba
Triviño, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en permiso, el
cual fue debidamente autorizado por la Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] De manera
general las sanciones tributarias se imponen por el incumplimiento de
las obligaciones de informar, declarar y determinar correctamente los
impuestos, anticipos y retenciones. Concretamente estas sanciones son por
extemporaneidad, corrección, inexactitud, por no declarar, por libros de
contabilidad, por no inscripción, por no expedir certificados, por no
explicación de gastos o por no informar la clausura de establecimientos.
[2] De Palma del
Teso Ángeles. EL PRINCIPIO DE CULPABILIDD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR. Madrid, Editorial Tecnos S.A, 1996.
[3] Ossa Arbeláez Jaime. Derecho
Administrativo Sancionador. Bogotá, Legis Editores S.A. 2000.
[4] Sentencia C-597 de 1996,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5] Ibídem.
[6] Sentencia C-214 de 1994, M.P. Antonio
Barrera Carbonell.
[7] Sobre las
diferencias entre el poder de policía y la función de policía, puede verse la
sentencia C-366 de 1996, M.P Julio Cesar Ortiz.
[8] Ibidem
[9] En otras
constituciones la referencia a la potestad sancionadora de la Administración sí
es explícita. Vg. La Constitución Española de 1978 en su artículo 25.1 menciona
las faltas administrativas.
[10] Para un sector
de la doctrina y de la jurisprudencia extranjera hay una unidad sustancial en
el concepto de ilícito. En este sentido tal noción comprendería dos
manifestaciones de una misma realidad ontológica (el ilícito penal y el
administrativo). Las diferencias entre uno y otro no serían  por lo tanto
conceptuales sino meramente valorativas o cuantitativas. Simplemente el ilícito
penal vulneraría con mayor gravedad intereses jurídicamente protegidos. Al respecto
cf. Garberí
Llobregat José. El Procedimiento administrativo sancionador E. Tirant de lo
Blanch. Valencia 1994.
[11] Sentencia
T-145 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12] Sentencia
C-564 de 2000, M.P Alfredo Beltrán Sierra
[13] T-145 de 1993
M.P Eduardo Cifuentes Muñoz
[14]Sentencia C-445/95 MP Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento jurídico No 6.
[15] Sentencia
C-597 de 1996. M.P Alejandro Martínez Caballero En esta ocasión la Corte revisó
unas normas (artículos 659 a 661 del estatuto Tributario) que pretenden evitar,
mediante la imposición de sanciones administrativas, que los contadores,
revisores y auditores incurran en conductas facilitadoras de la evasión y
elusión tributarias.
[16] Sentencia
C-637 de 2000, M.P Álvaro Tafur Gálvis
[17] El Estatuto
Tributario sustituyó las normas con fuerza de ley relativas a los impuestos que
administra la DIAN que quedaron en él comprendidas, en especial los decretos
2503 y 2512 de 1987, que también fueron acusados por el demandante, como normas
de origen.
[18] Publicada en el Diario Oficial No. 43.460 del mismo año.
[19] Sentencia
C-805 de 2000, M.P Carlos Gaviria Díaz
[20] Corte Constitucional Sentencia C-271 de 2000. M.P. Fabio Morón
Díaz.
[21] M.P Eduardo
Cifuentes Muñoz.
3 Corte
Constitucional. Sentencia T-490/92
[22] Sentencia
C-599 de 1992. M.P. Fabio Morón Díaz
[23] En materia de
sanciones tributarias el h. Consejo de Estado en algunas providencias ha
aceptado la responsabilidad objetiva. Así por ejemplo, en Sentencia del 26 de
junio de 1987 (exp.  No. 1028, C.P. Dr. Jaime Abella Zárate, actor: Corporación
de Ahorro y Vivienda Las Villas) dijo lo siguiente: “Para implantar sus políticas, el Estado
impone obligaciones administrativas a cargo de quienes ejerzan actividades en
el respectivo campo y, la eficacia de la gestión exige un pronto cumplimiento y
el control de éste requiere objetividad y no puede quedar condicionado a la
difícil prueba de los factores subjetivos, como son el dolo o la culpa, máxime
cuando de antemano se sabe que ciertas actividades nunca pueden ser ejercidas
por personas naturales sino por personas jurídicas” Esta posición
jurisprudencial también fue adoptada, entre otras, en las Sentencias de febrero
28 de 1992,  Rad. 3622 (C.P. Consuelo Sarriá Olcos) y de septiembre 30 de 1994,
Rad. 5658 (C.P Jaime Abella Zárate)
[24] Sentencia C-
690 de 1996, M.P Alejandro Martínez Caballero
[25] Este mismo
artículo fue demandado en la presente causa, pero no en el numeral 1° examinado
antes por la Corporación.
[26] Sentencia C-
054 de 1999. M.P Vladimiro Naranjo Mesa