C-970-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-970/04
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Ambito de competencia de la Corte Constitucional
PODER DEL ESTADO-Delimitación
CORTE CONSTITUCIONAL-Ambito de
competencia delimitado en la Constitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE CONSTITUCIONAL-Parámetros normativos constitucionales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Vicios de procedimiento en su formación
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Precisión del alcance de la competencia de la Corte en relación con
vicios competenciales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Limitación competencial para el poder de
reforma
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Referentes normativos en la existencia
de límite competencial/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE
LA CONSTITUCION-Vicios en razón de la competencia del poder de reforma
cuando comporte una sustitución de la Constitución
Dos son los
referentes normativos a partir de los cuales la Corte ha establecido la
existencia de este límite competencial: a. La restricción en la competencia,
parte, necesariamente, de la distinción entre poder constituyente primario del
pueblo y poderes constituidos, incluido el poder de reforma. b. De manera
específica, la limitación competencial se deriva de la ausencia de una
habilitación para la sustitución de la Constitución, en la medida en que el
ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para reformar la
Constitución. A partir de esas premisas, la Corte ha señalado que el poder de
reforma Constitucional es un poder derivado que carece de competencia para
asumir el papel que corresponde al constituyente primario y no puede, por
consiguiente, por la vía del procedimiento de reforma, sustituir la
Constitución. Por lo tanto, y en cuanto que esa limitación competencial se
encuadra dentro de las previsiones del Título XIII de la Constitución, y
específicamente en lo dispuesto en el artículo 374 de la Carta, la Corte tiene
competencia para examinar los vicios en razón de la competencia del poder de
reforma cuando su actuación comporte una sustitución de la Constitución.
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Alcance
del concepto
El concepto
de sustitución que ocupa la atención de la Corte es el que constituye un límite
competencial al poder de reforma. Esto es, la sustitución de la Constitución,
en principio, solo puede producirse como consecuencia de la actuación del poder
constituyente primario, y por lo mismo, está sustraída del ámbito competencial
del poder de reforma constitucional. De este modo, debe precisarse, en primer
lugar, que el concepto de sustitución trasciende la dimensión puramente formal.
En cualquier caso, la noción apunta a unas diferencias materiales y no
meramente formales. Por lo mismo, no es cuantitativa sino cualitativa.
JUICIO DE SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No
asimilación a un control material ordinario
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Tipo de
actuaciones del poder de reforma que pueden dar lugar a un vicio de competencia
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Necesidad
de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, requerimientos
sociales y consensos colectivos/SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-No puede
privar de contenido al poder de reforma constitucional/PODER DE REFORMA DE
LA CONSTITUCION-Alteración de principios fundamentales
No puede
perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece
a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a
nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta
razón, el concepto de sustitución de la Constitución no puede privar de
contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitución es, por
definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la
estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las
relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta
claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede incidir sobre
esos distintos componentes. De modo que la alteración de un principio
fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la Constitución,
porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma constitucional
que, como tal, tiene capacidad para alterar principios fundamentales. Una cosa
es alterar un principio fundamental y otra distinta sustituir un elemento
definitorio de la identidad de la Constitución.
CONSTITUCION POLITICA-Distinción entre
insustituibilidad e intangibilidad
La Corte
Constitucional ha expresado que la insustituibilidad es distinta de la
intangibilidad, precisamente porque es posible alterar ciertas previsiones
constitucionales sin que ello implique sustitución de la Constitución, mientras
que en la intangibilidad se excluye la posibilidad de modificar los textos
amparados por la misma.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Metodología a aplicar respecto de
cargo por sustitución de la Constitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Alcance
Reitera la
Corte que no se trata, en tales eventos,  de un examen de fondo en torno al
contenido del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la
competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio
autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma
era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma
constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el
trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el
contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo,
por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la
Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser
invalidada.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Aspectos definitorios
de la Constitución
PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION POR SUSTITUCION-Vicio de extralimitación en la competencia
Se presenta
un vicio de extralimitación en la competencia del poder de reforma
constitucional por sustitución de la Constitución, cuando mediante el
procedimiento especialmente dificultado de reforma se reemplaza totalmente un
elemento definitorio identificador de la Constitución.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION DE
ACTO LEGISLATIVO SOBRE SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Facultades
extraordinarias al Ejecutivo para adopción de códigos y expedición de estatutos
legales
De manera
general, puede decirse que las facultades extraordinarias conferidas por el
Acto Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República para adoptar unos
Códigos y expedir unos estatutos legales con el fin de asegurar la adopción
efectiva del sistema penal acusatorio, no comportan una sustitución del
conjunto de elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana
de 1991.  Así, no se sustituye el modelo de régimen político, ni la forma de
organización política, ni el conjunto de los valores y principios políticos en
que se funda la Constitución de 1991.
SEPARACION DE PODERES-Modelos
arquetípicos
PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Esquema
flexible
El principio
garantista de la separación de poderes se ha venido reelaborando, y, de manera
general, puede afirmarse que el mismo ya no puede remitirse a un esquema
formalmente rígido de atribución de competencias a los distintos órganos del
Estado, sino que debe mirarse en un contexto más flexible, que permite y
reconoce las relaciones de colaboración entre los distintos órganos a los
cuales tendecialmente corresponden ciertas competencias, sin perjuicio de que
en determinadas hipótesis ciertos órganos puedan ejercer competencias que de
ordinario corresponden a otros.
DELEGACION LEGISLATIVA-Es posible en un
esquema flexible de separación de poderes
El
constitucionalismo contemporáneo admite la legislación delegada, sin que pueda
afirmarse que, per se, ella resulte contraria al principio de separación de los
poderes. Así, si bien, un esquema rígido de separación de poderes conduciría a
una proscripción de la delegación de facultades legislativas en el gobierno, en
un esquema flexible, tal delegación es posible en el ámbito de las condiciones
que para el efecto se establezcan en la Constitución.
RESERVA DE LEY FORMAL Y MATERIAL-Alcance
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY MATERIAL-Vulneración
PRINCIPIOS DE SEPARACION DE PODERES Y DE RESERVA DE LEY EN
FACULTADES PRO TEMPORE PARA EJERCICIO DE FUNCION LEGISLATIVA-No desconocimiento
No se desconocen
los principios de separación de los poderes y de reserva de ley, ni la
soberanía popular, cuando se otorgan facultades pro tempore, para el ejercicio
de función legislativa, en materias que continúan sometidas a reserva de ley.
En tal caso las normas tienen fuerza material de ley, se sujetan  a los
controles propios de la ley y pueden ser modificadas en cualquier tiempo por el
órgano legislativo. Esto es, las materias sobre las que se conceden las
facultades no se sustraen de la órbita del legislativo.
PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY Y POSIBILIDAD DE LEGISLACION DELEGADA EN
EL EJECUTIVO-Compatibilidad
La
compatibilidad entre el principio de reserva de ley y la posibilidad de
legislación delegada en el ejecutivo, reside, entonces, precisamente, en que, las
condiciones que rodean la delegación evitan que se produzca un traslado de
competencia del legislador al ejecutivo, el cual queda entonces simplemente
habilitado para el ejercicio transitorio, y en un ámbito delimitado, de la
función legislativa. La diferencia entre los dos supuestos es radical. Quien
tiene la competencia legislativa decide sobre la oportunidad, los contenidos,
el alcance, incluso la permanencia en el tiempo de la legislación. Cuando se
confieren facultades extraordinarias legislativas al Ejecutivo: i) no es el
Ejecutivo quien decide en torno a la oportunidad para el ejercicio de la
función legislativa, puesto que no se trata de una facultad que pueda ejercer
cuando lo estime conveniente. Por el contrario, el órgano habilitante es quien dice,
cuando se confieren las facultades, y cual es la extensión temporal de las
mismas. Por otra parte, tales facultades se agotan con su ejercicio, de manera
que ni aún sin haberse concluido el periodo para el cual fueron conferidas
puede el Ejecutivo modificar el contenido de los normas con fuerza de ley que
haya expedido al amparo de las mismas. ii) tampoco decide el Ejecutivo en
cuanto a la materia sobre la que habrá de recaer su actividad legislativa, en
la medida en que ella debe estar definida de manera precisa en la norma
habilitante; iii) la orientación de la legislación delegada es también
predeterminada en la norma de habilitación, en la medida en que ella debe
establecer de manera precisa el ámbito de las facultades, y, finalmente iv) la
legislación delegada puede ser, en cualquier tiempo modificada, derogada o
sustituida por el titular de la función legislativa.
SEPARACION DE PODERES EN LA CONSTITUCION-Sistema
flexible
A diferencia
del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991,
adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder
público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los
diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso
entre los poderes.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos de
otorgamiento
DELEGACION LEGISLATIVA-Excepción a la
prohibición de códigos, leyes estatutarias, orgánicas, marco y para decretar
impuestos
PODER DE REVISION O REFORMA DE LA CONSTITUCION-Facultad extraordinaria al Gobierno para expedir normas sujetas a
reserva de ley
Al configurar
el principio de separación de poderes en la Constitución de 1991, el poder
constituyente originario se apartó del dogma absoluto de la división del poder
público, lo que revela que, si bien en la Constitución se establecieron
expresas reservas de ley formal, ellas no constituyen reglas intangibles y nada
se opone al espíritu y a la filosofía del sistema constitucional que en
coyunturas excepcionales el poder de revisión o reforma de la Constitución
faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir normas en las materias
sujetas a tales reservas.
SEPARACION DE PODERES EN LA CONSTITUCION-No
es absoluta/PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-No es absoluto
Se tiene que
la separación de poderes consagrada en la Constitución de 1991 no es absoluta,
sino que, por el contrario, admite la colaboración y los controles recíprocos
entre los distintos órganos del Estado. Además, la Constitución contempla la
posibilidad de excepciones a la regla general de distribución de competencias,
en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones. Lo mismo cabe señalar
del principio de reserva de ley, que en cuanto que componente de los principios
de separación de poderes y soberanía popular, tiene una clara consagración
constitucional, sin que por ello, sin embargo, pueda predicarse que tiene
carácter absoluto o que no admite excepciones.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION EN
RELACION CON LOS PRINCIPIOS DE SEPARACION DE PODERES Y RESERVA DE LEY
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO QUE CONFIERE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEGISLATIVAS AL EJECUTIVO
El poder de
reforma confiere unas facultades extraordinarias legislativas a la Presidente
de la República, de carácter supletorio y transitorio, en materias delimitadas
y para una finalidad determinada, en relación con las cuales, en el régimen
constitucional ordinario existe una especial reserva de ley en sentido formal.
Dicha norma no sustrae las materias sobre las que recae de la competencia del
legislador, en la medida en se trata de una habilitación transitoria para la
expedición de normas con fuerza de ley, las cuales, por la misma razón,  no se
eximen del control de constitucionalidad propio de las leyes.
ACTO LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEGISLATIVAS AL
GOBIERNO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Modelo
flexible de distribución de funciones del poder público
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY
EXPEDIDOS EN VIRTUD DE ACTO LEGISLATIVO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Procedencia
Los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la
República en ejercicio de las facultades extraordinarias en cuestión, están
sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite impedir
cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este materia es
preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial habilitación
para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de ley, que no
está enunciada entre las atribuciones de control de constitucionalidad que para
la Corte Constitucional prevé el artículo 241 Superior, no es menos cierto que,
tal como se expresó por esta corporación en la Sentencia C-131 de 1993, como quiera
que en el Estado de Derecho todos los poderes constituidos derivan sus
competencias de la Constitución y sería inconcebible que un acto de un poder
constituido pudiese contrariar la Constitución y no obstante carecer de
control, debe concluirse que las normas que en ejercicio de esa facultad expida
el gobierno, están sometidas a control de constitucionalidad, y dado que las
mismas tienen naturaleza legal, no solo porque así lo establece la norma
habilitante, sino porque ellas están orientadas a expedir o modificar cuerpos
normativos de carácter legal, su conocimiento corresponde a la Corte
Constitucional, como en diversas oportunidades, frente a situaciones similares
ha sido expresado por esta Corporación.
ACTO LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEGISLATIVAS AL
EJECUTIVO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Control
constitucional de decretos que modifiquen leyes estatutarias
En cuanto que
en ejercicio de las facultades extraordinarias se modifiquen leyes
estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por el gobierno para
que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que en caso de que
ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su conocimiento.
Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes estatuarias
como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral y definitivo
de constitucionalidad.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR ACTO
LEGISLATIVO PARA EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Condiciones
de habilitación
PODER DE REFORMA RESPECTO DEL PRINCIPIO DE RESERVA ESPECIAL DE LEY
FORMAL-Introducción de excepción transitoria está
rodeada de garantías
Referencia: expedientes D-5032 y D-5041 (Acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del
artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002.
Demandantes:
Darío Fernando Ruiz Millán y
Juan Darío Contreras Bautista
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
siete (7) de octubre de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Humberto Rey Barón,
Darío Fernando Ruiz Millán y Juan Darío Contreras Bautista demandaron el inciso
segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002.
En sesión llevada a cabo el veinte de enero de 2004,
la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió acumular los expedientes
D-5028, D-5032 y D-5041, ordenando sean tramitados conjuntamente y resueltos en
la misma sentencia.
El Magistrado
Sustanciador, mediante Auto del cinco de febrero de 2004, inadmitió las tres
demandas acumuladas por ineptitud de los cargos en ellas formulados, al
considerar que ninguno de los demandantes expresó o señaló de qué manera la
disposición acusada implica una sustitución total o parcial de la Constitución.
Al respecto advirtió que ninguno de los demandantes explicó en qué medida la
reforma constitucional controvertida implica una transformación de tal magnitud
y trascendencia que subvierta los valores y principios filosóficos que orientan
la Carta Política de 1991.
Subsanadas en
los términos establecidos, mediante Auto del veintisiete de febrero de 2004 se
admitieron las demandas correspondientes a los expedientes D-5032 y D-5041. Sin
embargo, la demanda correspondiente al expediente D-5028 fue rechazada por
cuanto el accionante Humberto Rey Barón dejó vencer los términos para
corregirla. En consecuencia, se dispuso la fijación en lista de las normas
acusadas, y simultáneamente, se corrió traslado al Procurador General de la
Nación para lo de su competencia. En la misma providencia, se ordenó notificar
de la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la República, al
Ministro del Interior y de Justicia, al Defensor del Pueblo, al Fiscal General
de la Nación, al Director de la Comisión Colombiana de Juristas, al Director de
la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Director del Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, a los Decanos de las Facultades de Derecho de las
Universidades del Rosario, Andes, Externado, Libre y Nacional, y al Director
del Centro de Estudios al Debido Proceso del Departamento de Derecho Procesal
de la Pontificia Universidad Javeriana, para que intervinieran si lo consideran
conveniente.
Una vez
cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcribe el inciso del artículo acusado, conforme a su publicación en el
Diario Oficial Número 45.040 de diciembre 19 de 2002. Debe tenerse en
consideración que, aunque el accionante del expediente D-5032 controvirtió esta
disposición a partir de la segunda frase, el juicio de constitucionalidad que
realizará esta Corporación comprenderá el inciso segundo del artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 en su integridad, puesto que la
demanda correspondiente al expediente D-5041 cuestiona en su totalidad el
inciso indicado.
ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002
(19 de diciembre)
“por el cual se reforma la
Constitución Política”
El
Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 4°.
Transitorio
(...)
El Congreso de la República dispondrá hasta
el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo
hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de
facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las
normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir,
modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la
ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas
corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía.
(...)
III.
LAS DEMANDAS
1.      Aclaración
en relación con la acumulación de las demandas y la exposición del cargo
planteado
Como se señaló
anteriormente, la Sala Plena de esta Corporación dispuso que las demandas
correspondientes a los expedientes D-5032 y D-5041 fueran tramitadas
conjuntamente y decididas en la misma sentencia, por cuanto guardan relación de
identidad con respecto a la norma demandada y al cargo de inconstitucionalidad
formulado. Por ello, los fundamentos jurídicos que sustentan las demandas serán
expuestos de manera conjunta, identificando la demanda a la que corresponden
únicamente cuando el argumento haya sido particularmente expuesto por uno de
los accionantes.
2.
Cargo
Los demandantes consideran que el Congreso de la República vulneró
el Preámbulo de la Constitución, y sus artículos 1, 2, 6, 113, 114, 115, 121,
150 numerales 2º y 10º inciso 3º, 152 y 374, al excederse en el ejercicio de su
competencia como constituyente derivado,  por cuanto el inciso del artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 no reformó la Constitución, sino
que la sustituyó.
3.      Competencia de la Corte Constitucional
Con fundamento en la sentencia C-551 de
2003, los accionantes se refieren a la competencia de la Corte Constitucional
para conocer del presente asunto, con base en la consideración de que los
vicios de competencia se proyectan no sólo sobre su contenido material, sino
también sobre el trámite de la norma, en la medida en que quien la dicte carece
de competencia para hacerlo. De esta forma, el mandato dirigido a la Corte
Constitucional por el artículo 379 Superior de verificar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el Título XIII de la Carta, implica determinar si el
órgano que aprobó el acto legislativo tenía competencia para realizar la
correspondiente reforma.
Como quiera, entonces, que el problema jurídico que los accionantes
plantean cuestiona la competencia del Congreso para expedir el contenido normativo
acusado a través del cual se reformó la Constitución, la Corte Constitucional,
señalan, es competente para pronunciarse sobre el cargo por trasgresión del
límite de poder de reforma.
4.      Fundamentos del
cargo
4.1.   Antes de exponer las razones por
las cuales consideran que la disposición acusada es contraria a la Carta, los
accionantes delimitan el alcance de la competencia para modificar la
Constitución según que el órgano reformador tenga la calidad de poder
constituyente o poder de reforma. Citando diversos doctrinantes nacionales,
destacan que mientras el poder constituyente es supremo, incondicionado y
fundamento de los poderes constituidos, el poder de reforma es delegado y la
validez jurídica de su ejercicio exige su sometimiento a los límites
filosóficos y procesales establecidos en la Constitución de la cual deriva su
poder. Arguyen, entonces, que el poder de reforma no tiene competencia para
modificar los valores y principios generales que subyacen a una Carta Política,
sustitución que sólo puede ser adelantada por el poder constituyente.
4.2.   A continuación los demandantes
identifican los principios filosóficos que sustentan la Constitución de 1991, y
que a su juicio, limitan el poder reformatorio del Congreso de la República.
Desarrollan el principio democrático, que a su vez comprende los principios de
separación de poderes y reserva legal en asuntos relativos a la regulación de
la libertad personal, advirtiendo la manera como éstos orientan la estructura
del Estado Social de Derecho, la forma de gobierno y en general, todo el
contenido de la Carta Política.
En este orden de ideas, señalan que el
Preámbulo y los artículos 1º y 2º Superiores, determinan el marco democrático
del Estado colombiano y la efectividad de los principios y derechos, en
particular del principio democrático y el derecho a la libertad. A su vez,
indican que el principio democrático se encuentra desarrollado en otras
disposiciones constitucionales, tales como el artículo 113 que establece la
separación de funciones en tres ramas del poder público y el numeral 10 del
artículo 150 que regula la delegación de facultades legislativas en el
ejecutivo, prohibiendo su habilitación para la expedición de códigos y leyes
estatutarias. Acerca de la trascendencia de esta última norma para la
materialización de los principios democráticos y de separación de poderes, el
demandante Juan Darío Contreras Bautista resaltó:
“La razón de tal prohibición tiene como sustento la concepción de la
necesaria e indispensable división del poder, en forma tal que sus funciones se
repartan entre las distintas ramas que lo conforman y no se concentren en una
sola de ellas, con el fin de evitar que se desfigure el modelo estatal
concebido por el constituyente.
De allí los precisos límites impuestos al Congreso a la hora de
desprenderse de su competencia esencial, cual es de legislar, sobre todo cuando
ésta verse sobre temas que tocan inescindiblemente con los fundamentos mismo
del orden constitucional, entre ellos la libertad y las garantías para su
protección.”(f. 52)
4.3.   Luego los demandantes hacen
referencia a la reserva legal que se exige para la regulación de los asuntos
relativos a la libertad personal. Citando apartes de la Sentencia C-774 de
2001, la demanda del expediente D-5032 resalta la posición sostenida por la
Corte Constitucional acerca de la libertad individual como principio y derecho
básico del Estado Social de Derecho democrático, advirtiendo que sólo puede ser
regulada por el legislador en el ámbito de una discusión democrática. En esta
medida, hacen énfasis en que el Congreso de la República no puede delegar la
expedición de códigos ni de leyes estatutarias en el Jefe de Gobierno, pues por
la naturaleza de su contenido se encuentran sujetos a estricta reserva
legal.
En la demanda D-5032 se señala al
respecto que:
“La defensa de la libertad no es cuestión de poca monta.
La historia nos enseña que los modelos autoritarios que en el
transcurso del tiempo se han impuesto, han iniciado su tránsito de inequidades
concentrando el poder, en especial el de restringir las libertades ciudadanas
preponderantemente la personal, la de comunicación y la de expresión y las
garantías procesales que es lo que precisamente se pretende reglamentar con las
facultades que se otorgan mediante la expedición del acto demandado.” (f. 49)
4.4.   En
resumen, los demandantes consideran que este conjunto de principios y derechos
comprendidos en el ordenamiento jurídico interno constituyen el modelo
democrático adoptado por el constituyente primario, que a su vez limita la
competencia reformadora del constituyente delegado.
4.5.   Partiendo del marco jurídico-político anteriormente descrito,
y teniendo en consideración la limitación al alcance de la competencia
reformadora de la cual es titular el Congreso,  los accionantes comienzan a
confrontar la norma acusada con las disposiciones constitucionales que consideran
vulneradas. Previamente observan que el segundo inciso del artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 delega en el Presidente de la
República la competencia legislativa de expedir, reformar o modificar la
normatividad necesaria para implementar el nuevo sistema acusatorio, en el
evento en que el Congreso no expida las disposiciones correspondientes para
ello, lo cual incluye la facultad de modificar algunas disposiciones e
inclusive alterar la estructura básica de algunos códigos, y leyes de
naturaleza estatuaria y orgánica.
En esta medida, la delegación en el Presidente de una función
legislativa que es indelegable, y que encuentra fundamento en los principios
democrático, separación de poderes y reserva legal, fundantes del Estado Social
de Derecho, implica un desbordamiento en el ejercicio de la competencia
reformadora.
En efecto, el demandante del expediente D-5041 advierte que la norma
controvertida faculta al Presidente para regular temas vitales dentro del
sistema democrático, “(...) temas que tocan inescindiblemente con los
derechos y garantías que son el eje del Estado Social de Derecho, como el
debido proceso, el derecho de defensa y la libertad, (...)” (f. 31).
Por su parte, el demandante del
expediente D-5032 expresó:
“Es mas, la delegación de las funciones señaladas en el aparte de la
norma demandada del ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2002 se torna abiertamente
subversiva del ORDEN CONSTITUCIONAL en cuanto permite al EJECUTIVO,
cumplida la condición en su mismo cuerpo contenida, LEGISLAR SOBRE LA
LIBERTAD DE LOS ASOCIADOS -pues se expedirían los códigos sustantivo y
adjetivo Penal, el Régimen Penitenciario y Carcelario, el Estatuto Orgánico de
la Fiscalía General de la Nación y la Ley Estatutaria de Hábeas Corpus otras
complicaciones- (...)” (f. 45) (negrilla del
texto original)
Para ellos, entonces, no resulta factible afirmar que el
constituyente derivado simplemente reformó la Constitución, pues con el
otorgamiento de dichas facultades al Jefe de Gobierno se alteró la estructura
del Estado, es decir, se sustituyó la Constitución.
4.6.   Para el demandante de la acción identificada con el
expediente D-5032, este exceso del poder de reforma, además de vulnerar las
disposiciones constitucionales que limitan su competencia, infringe los
artículos 6º y 121 Superiores que establecen la responsabilidad de los
servidores públicos por la extralimitación en el ejercicio de las funciones
atribuidas por la Constitución y la ley.
4.7.   Por otra parte, el demandante de la acción
D-5041 enfatiza que el hecho de que la norma acusada se considere como una
sanción al Congreso por su ineficacia en la expedición de las leyes que le
competen, no justifica que se habilite al Presidente para regular asuntos que,
por su naturaleza, se encuentran sometidos a reserva legal.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Congreso de la República
El Congreso de la República intervino en el proceso de la
referencia, a través de apoderado, solicitando a esta Corporación que se inhiba
de pronunciarse sobre las presentes demandas de inconstitucionalidad,
argumentando que el cargo contenido en las dos acciones de inconstitucionalidad
cuestiona asuntos materiales del acto legislativo demandado que se encuentran
sustraídos del control de la Corte Constitucional. Poniendo de presente que la
controversia  no versa sobre aspectos formales o de trámite en la formación del
Acto Legislativo 03 de 2002, el interviniente consideró que los artículos 241 y
379 Superiores le impiden a esta Corporación pronunciarse de fondo.
No obstante considerar que la Corte carece de competencia para
estudiar el cargo, el interviniente manifestó que la afirmación sobre la
sustitución de la Constitución “no pasa de ser una exageración.” (f. 57)
En su concepto, el hecho de que el constituyente derivado le confiera
facultades al Gobierno para que expida códigos no implica que se modifique la
separación funcional entre las ramas del poder público. Para ejemplificar lo
anterior, recuerda que la Constitución de 1886 consagraba una división
tripartita del poder público que no se trastocaba con la posibilidad de
habilitar al Presidente para que promulgara códigos. Así mismo señala que se
habría desconocido la Constitución si, actuando en calidad de legislador, el
Congreso de la República hubiese delegado en el Jefe de Gobierno las funciones
de que trata la disposición acusada, pero que la misma se sujeta a los términos
constitucionales por el hecho de haber sido promulgada por el constituyente
derivado.
Afirma, también, que los Códigos Penal y de Procedimiento Penal no
tienen la naturaleza de leyes estatutarias, y en consecuencia, no hay razón
para que se le impida al Congreso trasladarle transitoriamente la función de
reformarlos al Presidente de la República. Además, las normas que llegare a
dictar el Gobierno como consecuencia de estas funciones estarán sujetas a un
control integral por la Corte Constitucional, por lo que considera infundados
los temores absolutistas de los demandantes.
Finalmente concluyó que “la Constitución no es intangible para el
Congreso, como se pretende en la demanda. Si así lo fuera no tendría él la
función reformatoria que aquella misma le asigna expresamente.” (f. 88)
2.
Intervención del Ministerio del Interior
y de Justicia
El Ministerio del Interior y de Justicia intervino en el presente
proceso de inconstitucionalidad, a través de apoderado, solicitando a la Corte
Constitucional que se inhiba de conocer las demandas de inconstitucionalidad
instauradas contra el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo 03 de 2002. En efecto, el interviniente señaló que los accionantes
no advierten la existencia de una irregularidad de índole procedimental en la
aprobación de dicho acto legislativo, por lo que no se dan los presupuestos
para que, conforme al artículo 241 Superior, la Corte Constitucional pueda
adelantar el control de constitucionalidad.
En seguida, manifestó que el cargo formulado por los demandantes
parte de una interpretación equivocada, “al pretender que un acto que
reforma la Constitución e introduce una excepción a la distribución de
competencias en el mismo acto, deba sujetarse a los mismo requisitos que debe
cumplir el Congreso con respecto a las leyes ordinarias.” (fl. 114)
Trayendo a colación la parte motiva de la Sentencia C-1200 de 2003, recordó que
las prohibiciones constitucionales previstas para el legislador no le son
exigibles al Congreso de la República cuando ejerce su función constitucional
de reformar la Carta Política. En esta medida, concluyó que no existe disposición
constitucional alguna que le impida al poder de reforma otorgarle excepcional y
transitoriamente al Gobierno la potestad de adoptar las medidas que sean
necesarias para garantizar la efectividad de las reformas constitucionales
aprobadas.
3.
Intervención de la Defensoría del Pueblo
El Director Nacional de Recursos y
Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo intervino en el presente
proceso de inconstitucionalidad, solicitando se declare inexequible el inciso
segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
Sobre la competencia de la Corte Constitucional para pronunciarse
sobre el cargo formulado por los demandantes señaló que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, esta Corporación puede examinar la competencia
del Congreso para adelantar la reforma constitucional demandada.
En cuanto a la presunta trasgresión de los límites filosóficos de la
Constitución por vía del acto legislativo demandado, el interviniente comenzó
por resaltar que el sistema político implementado en el Estado Social de
Derecho establecido por la Constitución de 1991 es el democrático, basado en el
principio de la división de funciones en tres ramas del poder, como mecanismo
para limitar y restringir el ejercicio del poder por sus detentadores.
Bajo esta perspectiva, consideró que la concentración en el
Presidente de la República de facultades indelegables del legislador, así su
habilitación sea transitoria, desborda los límites de reforma a la Constitución
y desconoce el principio democrático que pretende limitar el poder del
gobernante a través de la separación funcional. Al respecto argumentó que:
“El contenido jurídico-constitucional de la división de poderes
públicos, como parámetro indesindible (sic) del
Estado Social de Derecho demanda la elaboración de los Códigos y Leyes
Estatutarias, de manera general y en especial las que regulan la libertad, por
parte del poder legislativo. Facultar al Ejecutivo para tales labores,
constituye una competencia del constituyente primigenio, que no puede asumir el
constituyente derivado sin implicar la disolución del principio fundamental
democrático del Estado para devenir en un Estado absolutista, totalmente
contrario, a los principios fundantes de la Carta Política.”(fl. 101)
Con ello señaló que el poder de reforma no puede afectar la división
del poder constituida a favor del Estado democrático, pues como organización
política resulta ser uno de los principios fundantes del Estado Social de
Derecho; es un principio intangible que sólo puede ser modificado por el
constituyente primario.
Para ejemplificar su posición expuso el siguiente evento que, a su
juicio, es evidentemente inexequible: una reforma constitucional en la que se
le traslada al Presidente de la República la competencia para decidir sobre las
acciones de nulidad electoral que la jurisdicción contenciosa administrativa no
resuelva en el término establecido en la ley. De manera similar al hecho de que
la función judicial le corresponde ejercerla a los jueces y no a la
administración,  la expedición de códigos y leyes estatutarias le atañe, por su
naturaleza, al Congreso de la República por ser el órgano de representación
democrática  y no al Jefe de la Rama Ejecutiva del poder público.
El Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la
Defensoría del Pueblo finalizó concluyendo que “carece de sentido que a
través de la competencia legislativa el Congreso se autolimite y restrinja el
poder político que le entregó la Asamblea Nacional Constituyente en el año de
1991.”
4.
Intervención del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal
El Instituto Colombiano de Derecho
Procesal respondió la solicitud de esta Corporación, explicando las razones por
las cuales considera que el segundo inciso del artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo 03 de 2002 debe ser declarado exequible.
Si bien comparte la premisa de la cual parten los accionantes, según
la cual el constituyente derivado carece de competencia para sustituir la
estructura básica y la filosofía política que fundamenta la Constitución que
pretende reformar, el contenido del acto legislativo acusado no se puede
considerar como una alteración sustancial de la estructura básica de la
Constitución ni de su filosofía política que implique una sustitución de la
Constitución.
Para demostrar lo anterior, puso de presente que el constituyente de
1991 diseñó un sistema de distribución de poderes flexible y moderado, en el
que las funciones legislativas pueden ser asignadas al gobierno de manera
excepcional. Como ejemplo de ello identificó los siguientes artículos: el
numeral 10 del artículo 150 en el que se autoriza al Congreso para revestir al
Presidente de facultades extraordinarias para la expedición de actos con fuerza
de ley; el artículo 5 transitorio en el que el mismo constituyente habilitó al
Presidente de precisas facultades extraordinarias para que expidiera normas que
reglamentan asuntos sometidos a reserva legal, e inclusive, asuntos que deben
ser regulados a través de leyes estatutarias; y los artículos 341 y 248 en los
que se faculta al Gobierno para expedir normas de reserva legal, como los son
la Ley del Plan Nacional de Desarrollo y la Ley de Presupuesto, frente a la
mora del legislador.
En esta medida, el inciso segundo del artículo 4º transitorio del
Acto Legislativo 03 de 2002 lo que hace es señalar una excepción a la regla
general de distribución de funciones entre las tres ramas del poder público;
excepción que por ser dispuesta a través de una norma de igual jerarquía a la
regla constitucional, es similar a las disposiciones anteriormente señaladas.
Una reforma constitucional en dicho sentido, entonces, no implica el
desconocimiento o la sustitución del principio de separación funcional
consagrada en la Constitución de 1991, pues éste es, esencialmente, flexible.
Por otro lado, resaltó la transitoriedad y la justificación racional
de las facultades legislativas otorgadas al Presidente de la República para que
reglamente el régimen de implementación del nuevo sistema acusatorio. En
efecto, el artículo acusado dispone una limitación temporal para el ejercicio
de la función, habilitación que se agota con su ejercicio, y que resulta
necesaria para evitar la dilación del mandato constitucional de iniciar el
funcionamiento del nuevo sistema procesal penal a partir del 1º de enero de
2005. Por ello, más que una pretensión de desconocer el principio de separación
funcional, la facultad excepcional acusada es consecuencia del deber de
colaboración armónica entre las ramas del poder público establecido en el
artículo 113 Superior.
Por lo demás, argumentó que la exigencia contenida en el inciso del
artículo 28 de la Constitución en el sentido de que sólo a través de la ley se
podrá limitar el derecho fundamental a la libertad, hace referencia a la
función legislativa en sentido material y no en sentido formal. Como quiera que
las facultades que le confiere al Presidente de la República el acto
legislativo acusado son “para que profiera las normas legales necesarias al
nuevo sistema”, las normas que éste expida tendrán fuerza de ley, su
control de constitucionalidad le corresponderá adelantarlo a la Corte
Constitucional y su reforma o derogatoria deberá verificarse a través de otra
ley. Por lo cual, a su juicio, se cumple con el mandato constitucional de
regular el derecho fundamental a la libertad personal a través de leyes en
sentido material.
5.
Intervención de la Fiscalía General de la
Nación
El Fiscal General de la Nación intervino
en el presente proceso de inconstitucionalidad, solicitando la declaratoria de
exequibilidad del segundo inciso  del artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo 03 de 2002.
El interviniente resaltó algunos apartes
de la parte motiva de la sentencia C-1200 de 2003 que, a pesar de no ser
vinculantes por no corresponder a la ratio decidendi del fallo, hacen
referencia al problema jurídico que se plantea en esta ocasión, defendiendo la
exequibilidad de una reforma constitucional que establezca excepciones al
principio general de la separación funcional del poder público:
“(...) la concesión de facultades extraordinarias en
una reforma constitucional no plantea, per se, un problema de (...)  abolición
del principio de la separación de poderes ni de sustitución de la Constitución.
(...) También cabe que en una reforma
constitucional se incluyen normas que establezcan excepciones a reglas
generales contenidas en otros artículos, u otras que dispongan con carácter
transitorio sobre la manera como habrá de desarrollarse una determinada
previsión constitucional. En este caso, por decisión del propio poder de
reforma, esas decisiones tendrían una vigencia limitada en el tiempo, pero ello
no les priva de su jerarquía constitucional ni de la virtualidad de regular en
ese nivel jerárquico la manera como habrá de configurar el Estado o como habrán
de ejercerse los poderes públicos, o de manera más amplia, como habrán de
desenvolverse las materias que han sido objeto de la reforma constitucional.”
Con base en los argumentos anteriores, el
Fiscal General de la Nación consideró que el Congreso de la República no se
extralimitó en el ejercicio de su competencia reformadora al expedir el cuerpo
normativo demandado, pues la habilitación legislativa al Jefe de Gobierno tiene
las características de ser temporal, limitada, modificable y sujeta a los
controles judiciales respectivos, dejando a salvo la estructura del modelo
constitucional vigente, su principio de separación de poderes y el Estado
Social de Derecho.
6.
Intervención de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional
El profesor Germán Burgos Silva intervino
en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, solicitando a
esta Corporación que declare inexequible el inciso segundo del artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
Luego de exponer las principales
posiciones doctrinales que soportan el consenso general sobre la existencia de
una limitación material de reforma constitucional al poder constituido, aún
cuando ni expresa ni tácitamente la Carta señale cláusulas pétreas o
inmodificables, el interviniente resaltó que el contenido de ese núcleo
irreformable que define la identidad de un Estado hace referencia, por lo
general, a valores que se encuentran ligados con los derechos fundamentales y
las instituciones estructuradas para garantizarlos, tales como la forma de
gobierno, la soberanía popular, la tridivisión y control de poderes, los
principios de legalidad y de reserva de ley.
Dentro de este marco teórico, hizo referencia a las disposiciones de
la Constitución de 1991, a la jurisprudencia constitucional que las ha venido
interpretando y a las discusiones pertinentes en el seno de la Asamblea
Constituyente, para concluir acerca de la existencia en nuestro ordenamiento
jurídico, de límites materiales al poder de reforma del constituyente derivado.
Resaltó que así lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de
2003, cuando diferenció los alcances de la competencia del poder constituido
frente a los del poder constituyente, advirtiendo que al primero no se
autorizó  sustituirla, sino solamente reformarla.
Posteriormente hizo énfasis en la prohibición constitucional contenida
en el numeral 10 del artículo 150 Superior, de habilitar al Presidente de la
República para la expedición de códigos, leyes estatutarias y leyes orgánicas.
Al respecto, destacó que:
“Es tal el objetivo del constituyente de garantizar la protección de
ciertas áreas estratégicas como la de los derechos y circunscribirlas a una
discusión deliberativa y cualificada, que las leyes estatutarias y orgánicas no
solo son facultad excluyente del congreso sino que están sometidas a mayorías
cualificadas y en el primer caso precisan de un control de constitucionalidad
previo. (Art 153) Por esta vía, el constituyente dejó claro que en ciertos
temas, como el de la regulación de los derechos, la decisión pública debe
contar con el máximo consenso y ponderación representado en la construcción de
mayorías sólidas y equilibradas.”(f. 160)
Teniendo en consideración lo anterior, y frente a la disposición
acusada, el interviniente concluyó que la facultad otorgada al Presidente de la
República para que, por decreto, modifique o adicione la ley estatutaria de la
administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos
Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la
Fiscalía, implica una extralimitación en las función reformadora del Congreso
al enervar los mecanismos que hacen parte del sistema de control y que son
consustanciales a los principios democráticos, de división del poder y de
reserva de ley. En efecto, el contenido del acto legislativo acusado desconoce
la reserva legal que para las materias sometidas a leyes estatuarias, leyes
orgánicas y códigos se asigna de manera exclusiva a las cámaras legislativas,
sometiéndolas en algunos casos a mayorías cualificadas y controles de constitucionalidad
previos, pero en todo caso buscando el debate representativo en el trámite de
su aprobación. Agregó que “la violación de la división de poderes, pone en
peligro potencial los derechos que se ven garantizados por esta vía y en tal
medida viola el núcleo duro y básico de la constitución de 1991.” (fl. 162)
En consecuencia, considera viciado de inconstitucionalidad el inciso
segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
7.
Intervención de la Comisión Colombiana de
Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas intervino en el presente proceso
de constitucionalidad, solicitando la declaratoria de inexequibilidad del
segundo inciso del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
Reiterando los argumentos señalados por los demandantes para
justificar la competencia de la Corte para examinar la sujeción del poder
reformador al alcance de su competencia, el interviniente procedió a
manifestarse en relación con el cargo formulado, advirtiendo previamente que en
dicha verificación, el juez constitucional debe analizar si el constituyente
derivado derogó principios y valores fundantes de la Carta Política y si
desconoció los tratados internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
Para comenzar, hizo referencia al principio de separación de
poderes, resaltando el hecho de que, tanto la Corte Constitucional como la
Carta Interamericana de Derechos Humanos[1],
reconocen su condición de elemento fundamental para los regímenes democráticos.
Con el desarrollo de este principio, el constituyente pretendió debilitar las
funciones legislativas del Presidente de la República, estableciendo
restricciones para el otorgamiento de las facultades extraordinarias por el
Congreso. Así, la delegación de competencias legislativas se encuentra
supeditada al cumplimiento de unos requisitos procedimentales y sustanciales,
así como a unos límites temporales y temáticos que restringen la habilitación
al Ejecutivo para expedir códigos y regular la administración de justicia y los
derechos fundamentales; con la clara intención de fortalecer la potestad
legislativa y el principio de separación de poderes, ampliar el principio
democrático y expandir el principio de reserva de ley en estas materias que
requieren de un debate amplio, informado, plural y representativo.
A juicio del interviniente, estas condiciones le son igualmente
exigibles al Congreso de la República cuando actúa en calidad de constituyente
derivado. Si bien en cierto que el numeral 10 del artículo 150 Superior no fue
identificado por el constituyente como una cláusula pétrea o intangible, el
establecimiento de restricciones al otorgamiento de facultades extraordinarias
constituye, a su juicio, un parámetro sustancial que subyace a la Carta
Política.
“En opinión de la Comisión Colombiana de Juristas tales
condicionamientos para el otorgamiento de facultades extraordinarias al
ejecutivo SI son necesarios y, con mayor razón, cuando el Congreso está
ejerciendo su competencia de constituyente derivado. De lo que se trata, como
ya se señaló anteriormente, es de garantizar que ciertas materias, por su
especial carácter, tengan un trámite eminentemente democrático, representativo,
pluralista e informado, a tal punto que el constituyente originario quiso
plasmarlo expresamente en el Artículo 150 No. 10 de la Constitución
(restringiendo las facultades extraordinarias en varios aspectos) y constituye
un aspecto básico de la Constitución de 1991. (...) De esta forma el
constituyente originario no pudo otorgar la competencia al constituyente
derivado para que sustituyera aspectos que él había consagrado como inherentes
a la filosofía del Estado democrático de derecho.”
(f. 174)
En seguida, procedió a explicar la inconstitucionalidad del acto
acusado frente a las facultades legislativas que le fueron otorgadas al
Presidente. Resaltando la posición jurisprudencial adoptada en la sentencia
C-252 de 1994, según la cual la prohibición de delegar funciones legislativas
para expedir códigos comprende también su adición y modificación, consideró
contrario a la Constitución la facultad para modificar los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario. Además de lo anterior, advirtió que ello
implica permitirle al Ejecutivo desarrollar aspectos que se relacionan de
manera directa con los motivos, el procedimiento y la forma en que los
ciudadanos son privados de la libertad, asuntos que deberían ser tramitados a
través de una ley estatuaria.
Así mismo señaló que la habilitación al Gobierno para reformar las
leyes estatutarias de la administración de justicia y de hábeas corpus, que se
relacionan directamente con el derecho fundamental a la libertad personal,
vulnera el principio de estricta reserva legal exigido, no sólo por nuestro
ordenamiento jurídico, sino también por los tratados internacionales de
derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad (artículo 30
de la Convención Americana de Derechos Humanos[2]
y artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[3]).
Por consiguiente, dada la afectación directa que sobre el derecho
fundamental a la libertad tienen los cuerpos normativos señalados en la
disposición acusada, debe ser declarada inexequible por modificar aspectos
consustanciales a la Constitución de 1991 y a los tratados internacionales de
derechos humanos que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como son los
principios de separación de poderes y de estricta reserva legal en esta
materia.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El
Viceprocurador General de la Nación, en concepto No. 3556 recibido el 10 de
mayo de 2004, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
del inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
Comenzó por indicar los límites de competencia al poder de reforma
identificados por la Corte Constitucional en la sentencia C-551 de 2003,
recordando que el constituyente originario es el único poder habilitado para
derogar la Constitución y sustituirla por otra. A su juicio, la Carta Política
es sustituida cuando la reforma es de tal magnitud y trascendencia que
cualitativamente, más que cuantitativamente, se modifica la forma de
organización política, o aquellos valores y principios que la identifican. En
este sentido, manifestó el Viceprocurador que:
“(...) es pertinente insistir en lo dicho por la propia Corte, en el
sentido de que al limitar la Carta la competencia del poder de reforma debe
entenderse que la Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y
desde una perspectiva material, con lo cual ha de entenderse la integridad
de la Carta como la preservación de aquellos contenidos axiológicos
incorporados a ella por el Constituyente primario en ejercicio de la potestad
de dictar la Constitución.”(fl. 195) (negrilla del
original)
Acudiendo a la tesis de la causa y finalidad del poder constituyente
elaborada por Hermann Héller, el agente del Ministerio Público enfatizó que la
legitimidad de una transformación política institucional adelantada por el
poder constituyente depende de la adopción de valores que caracterizan los
regímenes democráticos, tales como la libertad, la justicia y la igualdad. Por
consiguiente, consideró de trascendental importancia que el juez constitucional
encargado de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución,
examine si fueron observados y respetados por el Congreso de la República al
expedir el  texto acusado.
A pesar de que el inciso segundo del
artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002 no señala expresamente
que reforma una o varias normas de la Constitución, como quiera que su función
fue establecer unas medidas transitorias para posibilitar la implementación del
sistema adoptado en el mismo acto legislativo, el Ministerio Público puso de
presente que, en la medida que establece excepciones temporales a las reglas
generales contenidas en los artículos 150, numeral 10, 153 y 252 Superiores,
debe entenderse que la norma acusada las ha modificado transitoriamente. Esta
modalidad atípica de modificación de la Constitución, a través de la cual se
adoptan medidas excepcionales para un caso en particular sin que por ello se
afecte el texto constitucional reformado que continúa vigente, se denomina por
la doctrina “quebrantamiento de la Constitución”. La doctrina reconoce la
constitucionalidad de estas medidas únicamente en cuanto se adopten para
preservar la existencia de la unidad política; además, sólo pueden ser
establecidas por el poder constituyente, pues “pese a que la figura del
quebrantamiento de la Constitución está prevista por la doctrina en el marco de
la noción del poder de reforma, sus connotaciones fácticas de hecho político y
de ruptura institucional, hace que ella resulte intrínsecamente asociada al
ejercicio de la soberanía originaria (...)” (fl. 203) En esta medida, el
hecho de que las facultades otorgadas al Presidente en el marco del acto
legislativo acusado tengan vocación de permanencia y no constituyan una
respuesta de corto o mediano plazo a situaciones coyunturales que amenacen la
estabilidad del Estado, vicia de inconstitucionalidad la disposición demandada.
Además de lo anterior, el Viceprocurador hizo referencia a la
alteración de los principios constitucionales por cuenta del acto legislativo
acusado. Resaltó el nexo inescindible entre el derecho fundamental a la
libertad, la separación de las ramas del poder y la reserva de ley en sentido
formal para regular este asunto, comentando que “(...) ni siquiera el
principio de colaboración, complementario de aquél pueda ser invocado para que
el titular de esa reserva pueda deshacerse de ella” (C-1493 de 2000) (f.
208).  Al pasar por alto requisitos especiales para su aprobación legislativa,
impedir su control por la ciudadanía y evitar su control de constitucionalidad
previo, el poder regulador conferido al Jefe de Gobierno para que modifique
estructuralmente leyes de naturaleza estatutaria, tiene la virtualidad de
subvertir el régimen democrático y contrariar los principios constitucionales
invocados por los accionantes.
Por último, el Procurador llamó la atención sobre los artículos 212
y 213 Superiores en los que se prohíbe al Gobierno suprimir o modificar  los
organismos o las funciones básicas de acusación y juzgamiento, inclusive
durante los estados de excepción. Ello, con el fin de evidenciar que la
facultad otorgada al Presidente para que modifique o adicione el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía los desconoce abiertamente. Conforme a los mismos
principios desarrollados en relación con las leyes estatutarias, el deseo del
constituyente primario fue sustraer de la competencia del Ejecutivo la
regulación de las funciones de estos organismos para asignársela exclusivamente
al legislador.
En conclusión, para el Viceprocurador General de la Nación, el
Congreso de la República desbordó los límites del poder de reforma a él
atribuidos por la Constitución.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.      La
competencia de la Corte
La demanda se
dirige contra una disposición que hace parte de un Acto Legislativo y se
fundamenta en una consideración acerca de la competencia del poder de reforma
constitucional. De acuerdo con el artículo 241-1 de la Constitución, a la Corte
Constitucional le corresponde decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su
formación. A su vez, el artículo 379 Superior dispone que los actos
legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de de
convocación de una asamblea constituyente, sólo podrán ser declarados
inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el Título
XIII de la Constitución.
Esas previsiones
constitucionales, en la medida en que restringen la competencia de la Corte,
hacen necesario que la Corporación realice unas consideraciones previas en
orden a determinar el ámbito de su competencia para controlar la conformidad
del Acto Legislativo demandado con la Constitución.
1.1.   En un
Estado de Derecho todo poder está jurídicamente delimitado, al punto que no es
sino la expresión de una competencia jurídica. De este modo, todo órgano del
Estado tiene sus funciones definidas en una norma, la cual, no solamente
determina el contenido de las mismas, sino que, además, fija las condiciones
dentro de las cuales deben desarrollarse y los procedimientos para su
ejercicio.
1.2.   La
Constitución delimita el ámbito de competencia de la Corte Constitucional y
señala que a ella le corresponde ejercer el control de la  integridad y la
supremacía de la Constitución dentro de los estrictos y precisos términos del
artículo 241 de la Carta.
Ello impone la
necesidad de que, en cada caso, la Corte proceda a determinar los parámetros
normativo-constitucionales del control.
1.3.   Frente a
los actos reformatorios de la Constitución, el ordenamiento superior señala que
la Corte Constitucional  tiene competencia para decidir acerca de los vicios de
procedimiento en su formación.
1.3.1. En
efecto, la Constitución, en su artículo 241, numeral 1º, confiere a la Corte
Constitucional la competencia para “[d]ecidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios
de la Constitución, cualquiera que sea su origen, pero sólo por vicios de
procedimiento en su formación”. A su vez en el artículo 379 de la Carta se
dispone que los Actos Legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta
popular o el acto de convocación de la Asamblea Constituyente, sólo podrán ser
declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en
el título XIII de la Constitución, que regula los procedimientos de reforma
constitucional.
En la Sentencia
C-1200 de 2003, la Corte precisó que “… el parámetro normativo de referencia
para enjuiciar la regularidad del procedimiento de una acto legislativo
reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII
de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el
procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del
reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma
cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un ‘vicio de
procedimiento de la formación del acto reformatorio’, ‘... entendiendo por éste
la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la
aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el
Titulo XIII’.”
1.3.2. En la
Sentencia C-551 de 2003, la Corte había puntualizado, por otro lado, que,   “...
cuando la Constitución adjudica a la Corte el control de los vicios de
procedimiento en la formación de una reforma constitucional en general, y de
una ley que convoca un referendo en particular, no sólo le atribuye el
conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino que también le
confiere competencia para que examine si el Constituyente derivado, al ejercer
el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de competencia.”
Señaló la Corte
en la Sentencia C-1200 de 2003 que “[d]e este modo es posible concluir que
el parámetro de referencia para el control de constitucionalidad de un acto
reformatorio  de la Constitución está integrado por las normas del Título XIII
de la Constitución que regulan el respectivo procedimiento; las normas
constitucionales y orgánicas que resulten pertinentes en función del mecanismo
de reforma constitucional de que se trate, y las normas constitucionales que
regulan la competencia en materia de reforma constitucional.”
1.3.3. Interesa
en este caso precisar el alcance de la competencia de la Corte en relación con
esos vicios competenciales.
Al establecer el
alcance del control por vicios de procedimiento, la Corte ha señalado que el
mismo comprende el análisis de las infracciones a los límites competenciales al
poder de reforma. Tales límites competenciales se derivan del texto de las
cláusulas en las que se definen los distintos procedimientos para la reforma
Constitucional previstos en la Carta, los cuales parten del artículo 374.
En el título
XIII de la Constitución, por ejemplo, en el artículo 376 Superior, están
previstas tres limitaciones expresas de esta naturaleza:
Por un lado, el
artículo citado señala que el texto de la ley mediante la cual se dispone que
el pueblo en votación popular decida si convoca una asamblea constituyente,
debe determinar la competencia que tendrá la asamblea, esto es, las
materias sobre las cuales habrá de versar la reforma. Es claro, entonces, que
si la asamblea excede ese ámbito competencial incurriría en un vicio
susceptible de control por la Corte Constitucional.
Del mismo modo,
la ley debe fijar el período dentro del cual la asamblea debe cumplir
sus funciones. Ello quiere decir que la competencia de la asamblea tiene un
límite temporal y que la Corte Constitucional estaría habilitada para invalidar
aquellas reformas que se tramiten por la asamblea por fuera del periodo fijado
en la ley.
Finalmente,
dispone la norma citada que a partir de la elección de una asamblea
constituyente quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para
reformar la Constitución. Quiere ello decir que durante ese periodo, el
Congreso carece de competencia para adelantar una reforma constitucional por la
vía del acto legislativo, y cualquier actuación en esa dirección sería objeto
de control por la Corte Constitucional.
La Corte ha
encontrado que, a partir de las disposiciones del Título XIII de la
Constitución, y dentro de una interpretación integral de la Carta, es posible
identificar la limitación competencial para el poder de reforma, conforme a la
cual, tal como se expresó en la Sentencia C-551 de 2003, el poder de reforma no
puede sustituir la Constitución de la cual deriva su competencia.
Dos son los
referentes normativos a partir de los cuales la Corte ha establecido la
existencia de este límite competencial:
a.       La
restricción en la competencia, parte, necesariamente, de la distinción entre
poder constituyente primario del pueblo y poderes constituidos, incluido el
poder de reforma.
Sobre este particular, la Corte en la Sentencia C-551 de 2003 puso
de presente que la doctrina y la jurisprudencia constitucionales han
distinguido entre el poder constituyente en sentido estricto, o poder
constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder
constituyente derivado o secundario. Señaló la Corte que “[e]n el mundo
contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticos y de la soberanía
popular, el poder constituyente está radicado en el pueblo, quien tiene y
conserva la potestad de darse una Constitución. Este poder constituyente
originario no está entonces sujeto a límites jurídicos, y comporta, por encima
de todo, un ejercicio pleno del poder político de los asociados. Y en
relación con el poder de reforma, precisó que el mismo “… se refiere a la
capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasiones con la consulta a
la ciudadanía, de modificar una Constitución existente, pero dentro de los cauces
determinados por la Constitución misma. Ello implica que se trata de un poder
establecido por la Constitución, y que se ejerce bajo las condiciones fijadas
por ella misma. Tales condiciones comprenden asuntos de competencia,
procedimientos, etc. Se trata por lo tanto, de un poder de reforma de la propia
Constitución, y en ese sentido es constituyente; pero se encuentra instituido
por la Constitución existente, y es por ello derivado y limitado.”
b.      De
manera específica, la limitación competencial se deriva de la ausencia de una
habilitación para la sustitución de la Constitución, en la medida en que el
ordenamiento superior ha contemplado mecanismos exclusivamente para reformar la
Constitución.
A este respecto,
la Corte, en la Sentencia C- 551 de 2003 expresó:
“Una cosa es que cualquier artículo de la Constitución puede ser
reformado – lo cual está autorizado puesto en eso consiste el poder de reforma
cuando la Constitución no incluyó cláusulas pétreas ni principios intangibles
de manera expresa, como es el caso de la colombiana – y otra cosa es que so
pretexto de reformar la Constitución en efecto ésta sea sustituida por otra
Constitución totalmente diferente – lo cual desnaturaliza el poder de reformar
una Constitución y excedería la competencia del titular de ese poder.
La tesis de que el titular del poder de reforma puede sustituir la
Constitución enfrenta dificultades insuperables y por ello es insostenible en
nuestro ordenamiento constitucional.
34- Esa interpretación contradice el tenor literal de la
Constitución. Así, el artículo 374 de la Carta señala que “la Constitución
podrá ser reformada…”. Es obvio que esa disposición, y en general el Título
XIII de la Carta, no se refieren a cualquier Constitución sino exclusivamente a
la Constitución colombiana de 1991, aprobada por la Asamblea Constituyente de
ese año, que actuó como comisionada del poder soberano del pueblo colombiano.
De manera literal resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza es
que se reforme la Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser
sustituida por otra Constitución. Al limitar la competencia del poder
reformatorio a modificar la Constitución de 1991, debe entenderse que la
Constitución debe conservar su identidad en su conjunto y desde una perspectiva
material, a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder
de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin
que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su
sustitución por una nueva Constitución. Y es que el título XIII habla de la
“reforma” de la Constitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminación o
sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puede ser obra del
constituyente originario.”
A partir de esas
premisas, la Corte ha señalado que el poder de reforma Constitucional es un
poder derivado que carece de competencia para asumir el papel que corresponde
al constituyente primario y no puede, por consiguiente, por la vía del
procedimiento de reforma, sustituir la Constitución.
Por lo tanto, y
en cuanto que esa limitación competencial se encuadra dentro de las previsiones
del Título XIII de la Constitución, y específicamente en lo dispuesto en el
artículo 374 de la Carta, la Corte tiene competencia para examinar los vicios
en razón de la competencia del poder de reforma cuando su actuación comporte
una sustitución de la Constitución.
2.      Problemas
jurídicos a resolver
De acuerdo con los planteamientos de la demanda, corresponde a la
Corte en el presente caso resolver la siguiente cuestión:
¿Se produjo un vicio de competencia, por sustitución de
Constitución, cuando en el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo 03 de
2002 se faculta al Presidente de la República para expedir las normas legales,
si oportunamente no lo ha hecho el Congreso, necesarias para el funcionamiento
del sistema penal acusatorio a cuyo establecimiento atiende el propio Acto
Legislativo, en la medida en que tal habilitación desconoce los principios de
soberanía popular, separación de los poderes y reserva de ley, tal como ellos
han sido plasmados en la Constitución de 1991?
El anterior interrogante debe examinarse no solo en una dimensión
general sino, también, teniendo en cuenta que, como elemento definitorio de su
identidad, en criterio de los demandantes, la Constitución Colombiana de 1991,
de manera expresa, en su artículo 150 numeral 10º, proscribe el otorgamiento de
facultades extraordinarias legislativas para la expedición de códigos y leyes
estatutarias.
Para resolver los anteriores problemas la Corte procederá a precisar
el alcance del concepto de sustitución de la Constitución, para después
analizar el caso concreto, confrontando las facultades legislativas conferidas
al Presidente de la República con los principios de separación de los poderes y
reserva de ley, en asocio con la idea de soberanía popular.
3.      El
concepto de sustitución de la Constitución
El concepto de
sustitución que ocupa la atención de la Corte es el que constituye un límite
competencial al poder de reforma. Esto es, la sustitución de la Constitución,
en principio, solo puede producirse como consecuencia de la actuación del poder
constituyente primario, y por lo mismo, está sustraída del ámbito competencial
del poder de reforma constitucional.
3.1.   En virtud
del principio de soberanía popular, el pueblo conserva, siempre, la capacidad
de darse una Constitución. Y toda Constitución rige hasta tanto el
constituyente primario decida, en un nuevo acto fundacional, expedir una nueva.
Se trata de un
cambio total de la Constitución por cambio de su fuente de legitimidad y se
presenta cuando se da una ruptura, de manera que la nueva Constitución no pueda
tenerse como la continuación de la anterior, sino como una distinta, producto
de un nuevo acto constituyente. En esos eventos, la Constitución nueva no
deriva su validez de la anterior, sino de una nueva manifestación del poder
constituyente primario.
En tal
hipótesis, por obra del movimiento constituyente, la Constitución hasta
entonces vigente deja de regir, y por consiguiente ya no podrá tenerse como
fuente de validez del nuevo orden jurídico, y el pueblo, en una manifestación
directa de su capacidad constituyente, decide darse una nueva Constitución.
Se repite, lo
significativo en este caso es la fuente de validez del nuevo orden
constitucional, de manera tal que toda reforma que derive su validez (formal y
material) de la Constitución anterior, no es una sustitución de la
Constitución, y, por el contrario, toda sustitución de la Constitución comporta
una ruptura con el orden preexistente, es una manifestación constituyente con
carácter fundacional.
En todo caso, el
denominador común es la actuación del poder constituyente primario, que se
reconoce como tal por todos los poderes, y que tiene un alcance fundacional.
3.2.   Como se
ha expresado, el problema que debe resolver la Corte remite al análisis
de aquellos eventos en los cuales se pretende que el órgano competente para
reformar la Constitución, por el procedimiento previsto para las reformas ha
producido, en realidad, una sustitución de la Constitución.
La Constitución
de 1991 no consagra cláusulas intangibles y por consiguiente, no pueden
oponerse límites materiales al poder de reforma, el cual sin embargo, en cuanto
que tal, carece de competencia para sustituir la Constitución, esto es, para
reemplazarla por una distinta, o para reemplazar un elemento definitorio de su
identidad por otro opuesto o integralmente distinto.
De este modo,
debe precisarse, en primer lugar, que el concepto de sustitución  trasciende la
dimensión puramente formal. Cabría, así, en una cierta hipótesis, cambiar la
redacción de los artículos de la Constitución, sin modificar en esencia su
contenido, sin que por ello pueda hablarse de sustitución de la Constitución y
sin que quepa considerar que habría sido necesaria una actuación directa del
constituyente primario. Serían eventos tales como aquellos que contengan una
mera reorganización o sistematización de los textos constitucionales, o una
reconceptualización o reformulación de los mismos, preservando los elementos
definitorios esenciales.[4]
En cualquier
caso, la noción apunta a unas diferencias materiales y no meramente formales.
Por lo mismo, no es cuantitativa sino cualitativa.
3.2.1.    La
Corte ha avanzado, por un lado, en la identificación de aquello que no puede
tenerse como una sustitución de Constitución. Así, ha dicho, no se trata de una
vía para abordar un control por vicios de fondo de las reformas
constitucionales, que está expresamente excluido por el ordenamiento. De este
modo, el análisis de sustitución de la Constitución no consiste en la
confrontación material de una reforma con determinadas normas constitucionales
o de tratados internacionales que hagan parte del bloque de constitucionalidad.[5] El juicio de
sustitución no puede asimilarse a un control material ordinario.
Es claro que
toda reforma de la Constitución, en cuanto que versa sobre normas que, por el
solo hecho de estar contenidas en la Constitución, son fundamentales, es, per
se, fundamental. No basta con señalar, entonces, que ha habido un cambio
fundamental que contradice de manera importante una norma constitucional,
porque ese es, precisamente, el cometido de las reformas constitucionales. Y
por eso, precisamente, el procedimiento se ha rodeado de mayores garantías, las
cuales carecerían de sentido si el poder de reforma no pudiese producir
alteraciones sustanciales.
3.2.2.          Es
necesario establecer, entonces, qué tipo de actuaciones del poder de reforma
pueden dar lugar a un vicio de competencia por sustitución de la Constitución.
Esto es, darle contenido positivo al concepto.
La Corte ha
señalado que se da una sustitución de la Constitución cuando por la vía de la
reforma constitucional se produce un cambio de tal manera significativo que no
pueda sostenerse la identidad de la Constitución.
Dijo la Corte en la Sentencia C-1200 de
2003:
“La
prohibición de sustitución impide transformar cierta Constitución en una
totalmente diferente, lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y
trascendencia que la Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto
de reformarla. Los principios fundamentales o definitorios de una Constitución
son relevantes para establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no
son intocables en sí mismos aisladamente considerados. De ahí que la
intangibilidad represente una mayor rigidez de la Constitución que la
insustituibilidad, así como la prohibición de sustituir la Constitución es un
límite al poder de reforma que significa una mayor rigidez que la tesis de la
equiparación del poder de reforma o revisión, que es una competencia atribuida
a un órgano constituido, al poder constituyente soberano, que es inalienable y
originario.”
Agregó la Corte
que:
“… la sustitución de la Constitución consiste en remplazarla, no en
términos formales, sino materiales por otra Constitución. Si bien todo cambio
de una parte de la Constitución conlleva, lógicamente, que ésta deje de ser
idéntica a lo que era antes del cambio, por menor que éste sea, la sustitución
exige que el cambio sea de tal magnitud y trascendencia material que transforme
a la Constitución modificada en una Constitución completamente distinta. En la
sustitución no hay contradicción entre una norma y otra norma sino
transformación de una forma de organización política en otra opuesta.”
Cuando tal
sustitución se produce como consecuencia de la actuación del poder de reforma,
ha dicho la Corte, existe un vicio competencial, porque dicho poder de reforma
habría desbordado el ámbito de su competencia y habría incursionado en terrenos
reservados al constituyente primario.
No puede
perderse de vista, sin embargo, que el poder de reforma constitucional obedece
a la necesidad de acomodar la Constitución a nuevas realidades políticas, a
nuevos requerimientos sociales, o a nuevos consensos colectivos. Por esta
razón, el concepto de sustitución de la Constitución no puede privar de
contenido al poder de reforma constitucional. Si la Constitución es, por
definición y en su sentido material, un cuerpo normativo que define la
estructura esencial del Estado, los principios y valores fundamentales, las
relaciones entre el Estado y la sociedad, los derechos y los deberes, resulta
claro que un poder facultado para reformar la Constitución puede incidir sobre
esos distintos componentes. De modo que la alteración de un principio
fundamental no puede tenerse, per se, como sustitución de la
Constitución, porque ese es, precisamente, el contenido del poder de reforma
constitucional que, como tal, tiene capacidad para alterar principios
fundamentales. Una cosa es alterar un principio fundamental y otra distinta
sustituir un elemento definitorio de la identidad de la Constitución.
En esta
dirección, la Corte Constitucional ha expresado que la insustituibilidad es
distinta de la intangibilidad, precisamente porque es posible alterar ciertas
previsiones constitucionales sin que ello implique sustitución de la
Constitución, mientras que en la intangibilidad se excluye la posibilidad de
modificar los textos amparados por la misma. En la Sentencia C-1200 de 2003, la
Corte fue categórica en señalar que “…el concepto de intangibilidad es ajeno
al orden constitucional adoptado en 1991” y que sus alcances “… obedecen
a varios elementos[6],
dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres: la definición por el propio
constituyente del criterio de intangibilidad, la enunciación constitucional de
las normas intangibles y la interpretación expansiva o restrictiva de los
textos de los cuales se deduce lo intangible por el juez constitucional.”   Precisó
la Corte que “[l]a insustituibilidad es distinta inclusive a la
manifestación más amplia de intangibilidad. En efecto, la intangibilidad impide
tocar el núcleo de un principio fundamental o, en su sentido más amplio,
afectar uno de los principios definitorios de la Constitución. La prohibición
de sustitución impide transformar cierta Constitución en una totalmente diferente,
lo cual implica que el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la
Constitución original fue remplazada por otra, so pretexto de reformarla. Los
principios fundamentales o definitorios de una Constitución son relevantes para
establecer el perfil básico de dicha Constitución, pero no son intocables en sí
mismos aisladamente considerados. De ahí que la intangibilidad represente una
mayor rigidez de la Constitución que la insustituibilidad, así como la
prohibición de sustituir la Constitución es un límite al poder de reforma que
significa una mayor rigidez que la tesis de la equiparación del poder de
reforma o revisión, que es una competencia atribuida a un órgano constituido,
al poder constituyente soberano, que es inalienable y originario.”
4.      Metodología
para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por
sustitución de la Constitución
Habiendo acotado
el ámbito de la sustitución como reemplazo total o parcial de la Constitución,
es preciso señalar la metodología que debe aplicar la Corte para abordar el
examen de un acto reformatorio de la Constitución cuando se haya planteado un
cargo por sustitución de la Constitución.
Reitera la Corte
que no se trata, en tales eventos,  de un examen de fondo en torno al contenido
del acto reformatorio de la Constitución, sino de un juicio sobre la
competencia del órgano encargado de adelantar la reforma. Se trata de un juicio
autónomo en el ámbito de la competencia. Si el órgano que expidió la reforma
era competente para hacerlo, nos encontraríamos frente a una verdadera reforma
constitucional, susceptible de control sólo en relación con los vicios en el
trámite de formación del correspondiente acto reformatorio. Si, por el
contrario, hay un vicio de competencia, quiere decir que el órgano respectivo,
por la vía del procedimiento de reforma, habría acometido una sustitución de la
Constitución, para lo cual carecía de competencia, y su actuación habría de ser
invalidada.
4.1.   Como
premisa mayor en el anterior análisis, es necesario enunciar  aquellos aspectos
definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido
sustituidos por el acto reformatorio. Ello permite a la Corte establecer los
parámetros normativos aplicables al examen de constitucionalidad del acto
acusado.
Se trata de un
enunciado específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera
general tiene una determinada institución en el constitucionalismo
contemporáneo, sino la manera particular como un elemento definitorio ha sido
configurado en la Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte
de su identidad.
4.2.   Procede
luego el examen del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico,
en relación con los elementos definitorios identificadores de la Constitución,
a partir de las cuales se han aislado los parámetros normativos del control.
4.3.   Al
contrastar las anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado
por la Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento
definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente,
será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia.
Con base en el
anterior esquema metodológico, la Corte analizará si el acto legislativo
acusado ha dado lugar a una sustitución o reemplazo de la Constitución
colombiana de 1991, de manera general, primero, y, luego, específicamente, en
relación con el principio de separación de poderes como elemento definitorio
identificador de la Constitución.
5.      Análisis de los Cargos
A la luz de los
elementos conceptuales que se han esbozado, procede la Corte a determinar si en
el presente caso se configuró un vicio de competencia, cuando mediante el Acto
Legislativo 03 de 2002 se confirieron facultades extraordinarias al Presidente
de la República, por el término de dos meses, para que, en el evento que el
Congreso de la República no lo hiciese antes del 20 de junio de 2004, profiriese
las normas legales necesarias para la puesta en marcha del nuevo sistema penal
adoptado por el mismo Acto Legislativo.
Tal como se ha
señalado, se presenta un vicio de extralimitación en la competencia del poder
de reforma constitucional por sustitución de la Constitución, cuando mediante
el procedimiento especialmente dificultado de reforma se reemplaza totalmente
un elemento definitorio identificador de la Constitución.
5.1.     De
manera general, puede decirse que las facultades extraordinarias conferidas por
el Acto Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República para adoptar unos
Códigos y expedir unos estatutos legales con el fin de asegurar la adopción
efectiva del sistema penal acusatorio, no comportan una sustitución del
conjunto de elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana
de 1991.  Así, no se sustituye el modelo de régimen político, ni la forma de
organización política, ni el conjunto de los valores y principios políticos en
que se funda la Constitución de 1991.
5.2.
Quienes abogan por la inconstitucionalidad de la norma acusada fundamentan el
cargo de sustitución de la Constitución, de manera específica, en la idea de
que al conferir unas facultades extraordinarias legislativas al Ejecutivo en
materias de ordinario reservadas por la Constitución a la ley en sentido
formal, se está privando de significación al principio de separación de los
poderes, que es pieza central de toda Constitución, y del cual constituye
elemento ineludible, vinculado al principio democrático, la existencia de unas
estrictas reservas de ley. Pasa, pues, la Corte, a estudiar tales cuestiones.
5.2.1.          El
principio de la separación de los poderes públicos, y su configuración
en la Constitución de 1991.
5.2.1.1.       El
principio de la división de poderes, como con acierto señala Pedro de Vega, no
puede interpretarse hoy conforme a la concepción liberal burguesa que inspiró
la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de Agosto de
1789, sino con fundamento en “los supuestos que para la conciencia jurídica
y política de nuestro tiempo, definen y legitiman ahora el concepto político de
Constitución”[7].
El dogma de la
división del poder público que se plasmó en la Declaración de 1789 y en las
primeras constituciones francesas, corresponde a un modelo absoluto y rígido
que proscribía  cualquier intervención de los órganos de una rama del poder
público en el ejercicio de las funciones propias de las otras ramas del poder
público. De ahí que no existía un control jurisdiccional sobre los actos y
actuaciones de la administración pública, ni un control constitucional de las
leyes, ni tampoco una delegación legislativa en el Ejecutivo.
La separación
funcional del poder del Estado en distintas ramas y órganos tiene como objetivo
primordial garantizar la libertad de los asociados, al mismo tiempo que se
racionaliza el ejercicio de dicho poder para el desarrollo eficiente de las
diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. En efecto, la
separación funcional permite, por una parte, limitar el alcance del poder que
ejerce cada órgano y, por ende, restringir su indebida injerencia sobre la
actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad
y, por otra, asegurar que los diversos órganos desarrollen un mayor grado de
especialización institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.
Para desarrollar
equilibradamente todos los preceptos constitucionales, sin que la actividad de
unos órganos termine anulando la de los demás, los Estados modernos han
articulado sus instituciones de diferentes maneras. En efecto, aún cuando la
separación funcional del poder fue un instrumento adoptado por diversos Estados
en su paso a la modernidad, se armonizó de modo diferente en cada uno de ellos,
en esencia, como reacción a situaciones preexistentes de poder, las cuales, en
mayor o menor medida, diferían entre un Estado y otro.
Estas
diferencias en las situaciones preexistentes de poder llevaron a que la
separación adquiriera formas distintas que, sin embargo, han ido convergiendo
con el transcurso de la historia. A pesar de esta convergencia reciente, pueden
identificarse dos modelos arquetípicos de separación de poderes, a saber:
El primero de
estos modelos prohija una delimitación funcional rigurosa, como medio
para restringir el poder. Asume que una definición precisa y balanceada en la
cual cada órgano cumple un papel diferente, es una condición suficiente para
mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. Por
lo tanto, la separación funcional rígida es la estrategia que permite
asegurar las libertades de los ciudadanos. Este modelo parte de la premisa
según la cual, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la
autonomía de órganos con funciones legalmente bien delimitadas. De resto, el
control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus
propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera
tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos.
Este modelo se
implantó de manera bastante difusa en diversos contextos históricos, y en su
expresión original tiene hoy muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como
se puso de presente por León Duguit, la rigidez en la separación funcional se
convirtió históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de
poder, como manifestaciones contrarias a los postulados de libertad y de
protección a las garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de
gobierno[8].
De acuerdo con
el segundo modelo, la delimitación rígida de las funciones constitucionales, es
insuficiente para garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales e
impedir el ejercicio arbitrario del poder. Desde dicha perspectiva, este modelo
le otorga un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones
interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del balance entre los
poderes públicos (Sistema de checks and balances).
El modelo
constitucional de frenos y contrapesos no presupone el equilibrio entre los órganos
que detentan las funciones clásicas del poder público como consecuencia
espontánea de una adecuada delimitación funcional. Por el contrario, el balance
de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, y que no
puede relegarse a un control político contingente, eventual o accidental, cuyo
resultado natural y obvio tiende a ser la reafirmación del poder en los
órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y popularmente más
fuertes.
En todo caso, el
principio de separación de poderes, mantiene como elemento definitorio, la
identificación de las distintas funciones del Estado que, en el nivel supremo
de su estructura, habrán de asignarse a órganos separados y autónomos.
En particular,
en cuanto tiene que ver con la separación entre Legislativo y Ejecutivo, es
claro que conforme al principio de separación de los poderes, la función
legislativa se atribuye al órgano legislativo mediante una cláusula general de
competencia.
Esa separación
funcional tiene un significado determinante desde la perspectiva de la garantía
de las libertades y el principio democrático. Las constituciones garantizan a
las personas una esfera libre, en principio, de la intervención de las
autoridades, y toda restricción de esa esfera de libertades sólo cabe a través
de la ley o mediante autorización de ésta. Del principio de legalidad propio
del Estado de Derecho, en su acepción más amplia, se deriva el postulado
conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o
restricciones a las personas.
Sobre este
particular la Corte ha señalado que  “… desde la Declaración de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en
virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos
por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular, constituye un
elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente
protegidos y existir plenamente en la realidad.”[9]
Y en  la sentencia C-710 de 2001[10], la Corte
indicó “[l]as normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un
procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio
de soberanía popular, en virtud del cual los límites al ejercicio de las
facultades de las personas que hacen parte de una colectividad tienen como único
origen legítimo la voluntad popular. Y el principio del pluralismo, como una
garantía de participación de la diversidad de los individuos y grupos que
componen una sociedad.”
Tal como se ha
señalado, en la concepción clásica, la garantía propia del principio de
separación de los poderes residía en la atribución exclusiva y excluyente al
órgano legislativo de la función de expedir las leyes.
Sin embargo,
como se ha puesto de presente, el principio garantista de la separación de
poderes se ha venido reelaborando, y, de manera general, puede afirmarse que el
mismo ya no puede remitirse a un esquema formalmente rígido de atribución de
competencias a los distintos órganos del Estado, sino que debe mirarse en un
contexto más flexible, que permite y reconoce las relaciones de colaboración
entre los distintos órganos a los cuales tendecialmente corresponden ciertas
competencias, sin perjuicio de que en determinadas hipótesis ciertos órganos
puedan ejercer competencias que de ordinario corresponden a otros.
De ahí, que
resulta armónico con el constitucionalismo democrático la institución de la
delegación legislativa, que es una práctica democrática universalmente aceptada
en el mundo contemporáneo. De este modo, en relación con la función
legislativa, si bien la competencia general corresponde al órgano legislativo,
las Constituciones, con diferentes sistemas de articulación, permiten la
legislación delegada en el ejecutivo.[11]
En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del
principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso
concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las
cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de
separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como
la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la
delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador
ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la
ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador
ordinario.
Es claro,
entonces, que el constitucionalismo contemporáneo admite la legislación
delegada, sin que pueda afirmarse que, per se, ella resulte contraria al
principio de separación de los poderes. Así, si bien, un esquema rígido de
separación de poderes conduciría a una proscripción de la delegación de
facultades legislativas en el gobierno, en un esquema flexible, tal delegación
es posible en el ámbito de las condiciones que para el efecto se establezcan en
la Constitución.
En ese
escenario, si bien se mantiene el principio de reserva de ley como garantía
esencial de las libertades, tal reserva es, principalmente, una reserva de ley
material, que admite la posibilidad de la legislación delegada, sin perjuicio
de que, por consideraciones distintas a aquella exclusivamente orientada a la
protección de las libertades, las constituciones opten por establecer
específicas reservas de ley en sentido formal.
Tales
consideraciones, además de las referidas a la pretensión de garantizar la
amplitud del debate democrático en la definición de temas esenciales, tienen
que ver hoy con aspectos tales como la necesidad de mantener a las asambleas
legislativas como los escenarios naturales para el tratamiento de los grandes
temas nacionales y la adopción de las decisiones más significativas, dotar de
transparencia al proceso de decisión política, permitir el ejercicio de un
control ciudadano sobre la definición de los asuntos más relevantes para la
sociedad y el Estado. En este contexto, si bien la opción constituyente por la
adopción de una reserva de ley formal tiene significación tanto desde la
perspectiva de la defensa de las libertades, como de la promoción de esos
criterios de organización y configuración del poder político que se han mencionado,
no tiene la trascendencia que para el constitucionalismo tiene la reserva de
ley material.
Es importante
observar que la violación, no la sustitución, del principio de reserva de ley
material se produciría cuando determinada materia que por su naturaleza esté, y
deba estar, sometida a reserva legal, se sustraiga de la orbita de competencia
del Legislador y se atribuya, por ejemplo, al Ejecutivo. Hace notar la Corte
que es distinto sustraer una materia de la competencia del poder legislativo,
lo que implica que, de manera permanente, en relación con dicha materia, el
legislador se habrá visto privado de competencia, de permitir que,
excepcionalmente, en materia cuya regulación se mantiene como competencia del
legislador, se habilite transitoriamente al ejecutivo para el ejercicio de la
función legislativa.[12]
A este respecto,
G. de Vergottini señala que si bien es posible que el Ejecutivo sea habilitado
para expedir normas con fuerza de ley, esa posibilidad jurídica “… es
permitida por las Constituciones, manteniendo, en general, firme el principio
de titularidad parlamentaria de la competencia para emanar normas primarias
(legales), pues se considera intocable la supremacía de las asambleas en cuanto
inmediatas representantes de la soberanía popular. Por lo tanto los gobiernos
podrían sólo ejercer una competencia normativa cuya titularidad continuaría
siendo parlamentaria.”[13]
(Expresión entre paréntesis fuera del texto original)
No se desconocen
los principios de separación de los poderes y de reserva de ley, ni la
soberanía popular, cuando se otorgan facultades pro tempore, para el
ejercicio de función legislativa, en materias que continúan sometidas a reserva
de ley. En tal caso las normas tienen fuerza material de ley, se sujetan  a los
controles propios de la ley y pueden ser modificadas en cualquier tiempo por el
órgano legislativo. Esto es, las materias sobre las que se conceden las
facultades no se sustraen de la órbita del legislativo.
La
compatibilidad entre el principio de reserva de ley y la posibilidad de
legislación delegada en el ejecutivo, reside, entonces, precisamente, en que,
las condiciones que rodean la delegación evitan que se produzca un traslado de
competencia del legislador al ejecutivo, el cual queda entonces simplemente
habilitado para el ejercicio transitorio, y en un ámbito delimitado, de la
función legislativa.
La diferencia
entre los dos supuestos es radical. Quien tiene la competencia legislativa
decide sobre la oportunidad, los contenidos, el alcance, incluso la permanencia
en el tiempo de la legislación. Cuando se confieren facultades extraordinarias
legislativas al Ejecutivo: i) no es el Ejecutivo quien decide en torno a la
oportunidad para el ejercicio de la función legislativa, puesto que no se trata
de una facultad que pueda ejercer cuando lo estime conveniente. Por el
contrario, el órgano habilitante es quien dice, cuando se confieren las
facultades, y cual es la extensión temporal de las mismas. Por otra parte,
tales facultades se agotan con su ejercicio, de manera que ni aún sin haberse
concluido el periodo para el cual fueron conferidas puede el Ejecutivo
modificar el contenido de los normas con fuerza de ley que haya expedido al
amparo de las mismas. ii) tampoco decide el Ejecutivo en cuanto a la materia
sobre la que habrá de recaer su actividad legislativa, en la medida en que ella
debe estar definida de manera precisa en la norma habilitante; iii) la
orientación de la legislación delegada es también predeterminada en la norma de
habilitación, en la medida en que ella debe establecer de manera precisa el
ámbito de las facultades, y, finalmente iv) la legislación delegada puede ser,
en cualquier tiempo modificada, derogada o sustituida por el titular de la función
legislativa.
5.2.1.2.
La separación de poderes en la Constitución colombiana
A diferencia del
modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991,
adopta un  sistema flexible de distribución de las distintas funciones del
poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los
diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso
entre los poderes.
De esta suerte,
la Constitución de 1991 se encuentra a tono con los sistemas políticos
democráticos constitucionales, que como señala Loewenstein, se caracterizan
porque la Constitución reúne como elementos mínimos fundamentales, entre otros,
los siguientes: De una parte, se formula una diferenciación de las diversas
tareas del Estado y su asignación a diversos órganos estatales, y de otra
parte, se adopta un mecanismo de cooperación de los diversos detentadores del
poder[14].
La Constitución
colombiana dedica su Título V a la Organización del Estado, y en el Capítulo 1,
sobre estructura del Estado, después de señalar, en el artículo 113, que son
ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la judicial, y que, además
de los órganos que las integran existe otros, autónomos e independientes, para
el cumplimiento de las demás funciones del Estado, precisa que “[l]os
diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realización de sus fines”.
El modelo por el
cual optó el constituyente de 1991 mantiene el criterio conforme al cual, por
virtud del principio de separación,  las funciones necesarias para la
realización de los fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e
independientes. Sin embargo, la idea de la separación está matizada por los
requerimientos constitucionales de colaboración armónica y controles
recíprocos. Por virtud del primero, se impone, por un lado, una labor de
coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas
funciones, y, por otro,  se atenúa el principio de separación, de tal manera
que unos órganos participan en el ámbito funcional de otros, bien sea como un
complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente, o como una
excepción a la regla general de distribución funcional, como cuando la
Constitución señala que el Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales
o que la ley podrá atribuir excepcionalmente función jurisdiccional  en
materias precisas a determinadas autoridades administrativas. (C.P. Art. 116)
Los controles recíprocos, por su parte, se encuentran consagrados en diversas
disposiciones constitucionales, como aquellas que establecen y desarrollan la
función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración,
o las que regulan los órganos autónomos de control y vigilancia. En conjunto,
la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y
contrapesos que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el
desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la
satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de
libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder que resulta
de esa distribución y articulación de competencias.
En materia
legislativa, ese esquema se manifiesta, en primer lugar, en la atribución de
una competencia general legislativa al Congreso de la República. Sin embargo,
el proceso legislativo adoptado por la Constitución comporta la posibilidad -y
en ocasiones la necesidad- de que en el mismo intervengan otros órganos del
Estado. Así, en materia de iniciativa, el artículo 156 de la Constitución
dispone que la Corte Constitucional, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado,
el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor
General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en
materias relacionadas con sus funciones. Del mismo modo, en el artículo 154 se
confiere iniciativa legislativa al gobierno, en algunos casos con el carácter
de privativa. La ley orgánica del reglamento del Congreso, por su parte, en
consonancia con la Constitución, regula la participación de los Ministros del
Despacho, en los debates legislativos. El artículo 157 superior, a su vez,
establece como requisito para la formación de las leyes la sanción del
Presidente de la República, y en los artículos 165 a 167 se establece la
posibilidad de que los proyectos de ley sean devueltos al Congreso, sin
sanción, por razones de inconstitucionalidad o de inconveniencia. Por otro
lado, en el artículo 163 de la Constitución se regula el trámite de urgencia,
que permite que determinados  proyectos de ley se tramiten con prelación sobre
los demás.
Dentro de ese
modelo de separación con colaboración y controles mutuos, la Constitución, en
el numeral 10º del artículo 150, ha previsto la posibilidad de la legislación
delegada, sujeta a precisas condiciones.
Sobre el
carácter estricto de estas condiciones para la delegación de facultades
legislativas y la necesidad de su interpretación restrictiva por el juez
constitucional se pronunció la Corte en la Sentencia C-097 de 2003[15], en la que se puso de
presente que en la Constitución colombiana el otorgamiento de las facultades
extraordinarias está condicionado a, i)  su solicitud expresa por parte del
Ejecutivo, ii) la precisa limitación de su ámbito material, iii) el carácter
estrictamente temporal de las mismas, iv) la exigencia de mayorías absolutas
para aprobar la concesión de las facultades, v) la existencia de un imperativo
de necesidad o de conveniencia pública, vi) el carácter materialmente
legislativo de la regulación delegada y vii) la exclusión expresa de ciertas
materias del ámbito de la legislación delegada. De esos requisitos se
desprende, además, que el legislador ordinario puede derogar o modificar en
todo tiempo y por iniciativa propia, los decretos dictados por el gobierno en
ejercicio de facultades extraordinarias, y que los mismos están sujetos a
control de constitucionalidad por la Corte Constitucional.
De las
anteriores condiciones cabe destacar que la Constitución, de manera expresa,
excluye la posibilidad de la legislación delegada para la expedición de
códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes marco y para decretar
impuestos. Sin embargo, nada permite suponer que se trate de una regla
intangible. Como expresión de los principios democrático y de separación de
poderes, la Constitución colombiana de 1991 ha establecido una reserva de ley
para esas materias. Pero una interpretación sistemática de la Constitución
permite concluir que en su formulación del principio de separación de poderes,
es posible que en circunstancias extraordinarias o excepcionales tales materias
puedan regularse por el ejecutivo mediante delegación legislativa.
En efecto, el
artículo 5º transitorio de la Constitución, le atribuyó al Presidente de la
República facultades extraordinarias para expedir las normas que organizan la
Fiscalía General y las normas del procedimiento penal, reglamentar la acción de
tutela y expedir el presupuesto general de la Nación. Del mismo modo, el
artículo 341 del texto superior faculta al Gobierno para adoptar mediante
decreto con fuerza de ley el plan nacional de inversiones públicas si el
Congreso no lo aprueba en determinado término; e igualmente, el artículo 348 ibidem,
permite que rija el presupuesto presentado oportunamente por el Gobierno cuando
el Congreso no lo expidiere.
Ello muestra, a
todas luces que al configurar el principio de separación de poderes en la
Constitución de 1991, el poder constituyente originario se apartó del dogma
absoluto de la división del poder público, lo que revela que, si bien en la
Constitución se establecieron expresas reservas de ley formal, ellas no
constituyen reglas intangibles y nada se opone al espíritu y a la filosofía del
sistema constitucional que en coyunturas excepcionales el poder de revisión o
reforma de la Constitución faculte extraordinariamente al Gobierno para expedir
normas en las materias sujetas a tales reservas.
Si el espíritu
del constituyente hubiera sido adoptar el sistema absoluto de división del
poder público, en las disposiciones transitorias no habría concedido facultades
extraordinarias al Gobierno para expedir las normas que organizaran la Fiscalía
General de la Nación o para expedir el Código de Procedimiento Penal, o para
reglamentar la acción de tutela, porque esta técnica legislativa habría
repugnado con la filosofía y principios que orientaron la expedición de la
Carta Política. No obstante, como el espíritu que animó al constituyente, fue
la adopción de un modelo flexible de distribución de las distintas funciones
del Estado, le permitió apelar a la técnica de la delegación legislativa para
asegurar el efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas
adoptadas por la Constitución de 1991.
La delegación
legislativa es tan inherente al modelo de organización política adoptada por la
Constitución de 1991, que esta técnica fue recogida en el proyecto de referendo
que se sometió a consideración del pueblo para la reforma constitucional, y fue
declarada por la Corte ajustada a la Constitución. En efecto, en el punto 6,
parágrafo transitorio, se facultaba al Presidente de la República para regular
la elección de minorías políticas si el Congreso no aprobaba  la ley en
determinado término; y en el punto 7, parágrafo 2º, también se facultaba al
jefe del Ejecutivo a regular mediante un decreto ley las causales y
procedimiento de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones
públicas. Tal como se observa, se trata de materias que no serían susceptibles
de delegación legislativa conforme al artículo 150, numeral 10 de la
Constitución, porque en un caso es una materia electoral y en el otro caso es
una materia que afecta los derechos fundamentales, que sólo pueden regularse
por leyes estatutarias y gozan de la reserva de ley formal. No obstante lo anterior,
la Corte Constitucional declaró exequibles estas disposiciones, precisamente
por encontrarse en el ámbito de competencia del poder de revisión de la
Constitución.
A este respecto
cabe señalar que, por una parte, esa reserva de ley en sentido formal fue una
opción del Constituyente de 1991, y tiene una perspectiva garantista, lo cual
no implica, sin embargo, que en relación con ella quepa predicar la existencia
de una cláusula de intangibilidad, de manera tal que hacia el futuro no fuese
posible disponer, en circunstancias extraordinarias y por la vía de los
procedimientos de reforma constitucional, que las materias que en un momento el
constituyente decidió someter a ese tipo de reserva especial puedan ser objeto
de delegación legislativa.
Afianza lo
anterior, que tal como lo declaró la Corte Constitucional, en las recientes
sentencias C-551 y C-1200 de 2003 y C-572 de 2004, en la Constitución de 1991
no hay cláusulas intangibles, ni pétreas, razón por la cual la regla del
artículo 150 numeral 10º del Texto Superior puede ser modificada por el poder
de reforma de la Constitución, sin que por ello se altere el principio de
división del poder público, ni se prive de sentido a la reserva especial de ley
allí contenida.
De este modo, se
tiene que la separación de poderes consagrada en la Constitución de 1991 no es
absoluta, sino que, por el contrario, admite la colaboración y los controles
recíprocos entre los distintos órganos del Estado. Además, la Constitución
contempla la posibilidad de excepciones a la regla general de distribución de
competencias, en situaciones determinadas y bajo precisas condiciones. Lo mismo
cabe señalar del principio de reserva de ley, que en cuanto que componente de
los principios de separación de poderes y soberanía popular, tiene una clara
consagración constitucional, sin que por ello, sin embargo, pueda predicarse
que tiene carácter absoluto o que no admite excepciones.
Como quiera,
entonces, que los principios de separación de poderes y de reserva de ley no
son absolutos y admiten excepciones, el análisis de un cargo por sustitución de
Constitución en relación con tales principios remite al examen del alcance y la
naturaleza de las reformas que son objeto de enjuiciamiento, para establecer si
ellas, tal como fueron plasmadas por el poder de reforma, habrían requerido la
expresión directa del constituyente primario en un nuevo acto fundacional.
5.2.2. El
contenido de la disposición acusada
Se transcribe a
continuación la disposición del Acto Legislativo No. 03 de 2002  cuyo
contenido, en criterio de los actores y de algunos intervinientes, desborda el
ámbito competencial del poder de reforma y habría dado lugar a una sustitución
de la Constitución colombiana de 1991:
Artículo
4º . Transitorio
(…)
El Congreso de la República dispondrá hasta
el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo
hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de
facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las
normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir,
modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la
ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas
corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía.
(…)
Para el análisis
de esta disposición la misma puede descomponerse de la siguiente manera:
En primer lugar,
la norma establece un término dentro del cual el Congreso de la República debe
expedir las leyes necesarias para poner en marcha la reforma introducida por el
propio Acto Legislativo, vencido el cual se habilita de manera extraordinaria
al Presidente de la República para que lo haga.
Significa lo
anterior, que la norma acusada no priva al Congreso de la República de su
competencia para expedir las normas necesarias para poner en marcha el nuevo
sistema, sino que le fija un plazo perentorio para que proceda a hacerlo. Sin
embargo, aún después de expirado ese plazo, el Congreso conserva su competencia
legislativa ordinaria sobre la materia. Lo que ocurre es que la referida
disposición habilita al Presidente de la República para que, de manera
supletoria, esto es, si no lo ha hecho el Congreso, y mientras no lo haga,
expida las normas con fuerza de ley que sean necesarias.
De este modo, la
habilitación para el Presidente es apenas eventual, y queda sin base si el
Congreso expide de manera oportuna las leyes de desarrollo del Acto Legislativo.
A su vez, las
facultades extraordinarias que se confieren al Presidente de la República
tienen carácter eminentemente transitorio, puesto que se extienden por un
periodo de dos meses y se conceden para la expedición de normas legales, lo
cual confirma que la competencia para la regulación de esas materias no se
sustrae al legislador, sino que, manteniéndola de modo general en el Congreso,
se permite que de manera subsidiaria y transitoria la misma sea ejercida por el
Presidente de la República. Se trata, pues, de una excepción transitoria y
parcial a la previsión del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución. Por
otra parte, el Congreso de la República puede, en cualquier tiempo, derogar o
modificar las norma expedidas por el Presidente en ejercicio de las facultades
extraordinarias, y, de todos modos, siempre tendrá prevalencia la ley
posterior.
Tales
facultades, además, están limitadas en cuanto la materia, puesto que tienen
como propósito el desarrollo del sistema acusatorio introducido por el propio
Acto Legislativo y, además, su ámbito está delimitado, puesto que se contraen a
la expedición de las normas legales que sean necesarias al nuevo sistema, esto
es, remiten a la regulación de aquellos aspectos que no hayan sido desarrollados
por el legislador y sin los cuales el nuevo sistema no podría operar
adecuadamente.
La habilitación
al Presidente de la República tiene, por otra parte, un objetivo determinado,
cual es el de asegurar la oportuna entrada en operación del nuevo sistema penal
acusatorio, dentro del término previsto por el constituyente derivado. Es pues,
desde esta perspectiva, una disposición necesaria para el oportuno desarrollo
de la reforma constitucional. A ese efecto, se confieren facultades
extraordinarias para expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Es
claro, no obstante la deficiente redacción de la norma, que la referencia a los
cuerpos normativos que se acaban de citar, no comporta una habilitación abierta
para que el Presidente de la República los afecte de manera integral, sino que,
en cada caso, las normas para cuya expedición se habilita al Presidente
tendrían que tener una relación de conexidad directa con el desarrollo del
sistema penal acusatorio, con la condición adicional de que sean necesarias
para su puesta en marcha.
En síntesis, en
la disposición acusada, el poder de reforma confiere unas facultades
extraordinarias legislativas a la Presidente de la República, de carácter
supletorio y transitorio, en materias delimitadas y para una finalidad
determinada, en relación con las cuales, en el régimen constitucional ordinario
existe una especial reserva de ley en sentido formal. Dicha norma no sustrae
las materias sobre las que recae de la competencia del legislador, en la medida
en se trata de una habilitación transitoria para la expedición de normas con
fuerza de ley, las cuales, por la misma razón,  no se eximen del control de
constitucionalidad propio de las leyes.
5.2.3.     La
norma acusada no comporta una sustitución de Constitución
Tal como se ha
puesto de presente por la Corte en esta providencia, no cabe afirmar que el
principio de separación de los poderes se vea reemplazado por uno distinto,
cuando el poder de reforma constitucional confiere facultades extraordinarias
legislativas al Presidente de la República en materias respecto de las cuales
la propia Constitución ha establecido una especial reserva de ley formal. En
una hipótesis tal, para establecer si las facultades extraordinarias resultan
incompatibles con el principio de separación de poderes es necesario remitirse
al análisis de las condiciones en las cuales se han conferido las mencionadas
facultades.
De esta manera,
resulta, en principio, completamente compatible con  la filosofía y espíritu de
la Constitución, que en el Acto Legislativo No. 03 de 2002, se hubiesen
otorgado facultades extraordinarias legislativas al Gobierno para asegurar la
plena realización del sistema penal acusatorio. Sin embargo, el examen del
cargo por sustitución de Constitución conlleva la necesidad de establecer si
las condiciones fijadas en el Acto Legislativo para el ejercicio de
facultades extraordinarias legislativas por el Presidente de la República
representan una modificación de tal magnitud que equivalga a reemplazar el
principio de separación de poderes consagrado en la Constitución de 1991 por
uno integralmente diferente.
El examen de
dichas condiciones permite a la Corte concluir que las facultades
extraordinarias otorgadas al Presidente de la República para proferir las
normas legales necesarias al nuevo sistema penal acusatorio, se inscriben
dentro del modelo flexible de distribución de funciones del poder público, por
las siguientes razones:
1º      El
Congreso de la República dispone de un término razonable (aproximadamente
dieciocho meses), para expedir las leyes correspondientes. Sólo si se configura
una omisión legislativa del Congreso de la República, surge la competencia del
Presidente para proferir las normas legales necesarias al nuevo sistema penal
acusatorio, mediante decreto con fuerza de ley. De esta manera, se respeta la
competencia legislativa del Congreso de la República para expedir las leyes
correspondientes, y solamente ante la omisión del Legislador queda habilitado
el Ejecutivo para regular la materia, lo que se inscribe dentro del principio
de colaboración y cooperación de los distintos órganos del Estado.
2º      Se trata
de unas facultades precisas cuyo objeto se circunscribe a proferir “las normas
legales necesarias al nuevo sistema”, lo que conjura cualquier posible
pretensión del Jefe del Ejecutivo de extender su competencia legislativa
extraordinaria a otras materias. En efecto, mediante el Acto Legislativo 03 de
2002 se reformó la Constitución para introducir en nuestro ordenamiento
jurídico el sistema penal acusatorio. Si bien, para la realización de ese
objetivo, la reforma aborda temas generales de la administración de justicia,
lo hace en cuanto ello es necesario para la incorporación del nuevo sistema, y
las facultades extraordinarias de manera expresa se contraen a la expedición de
“… las normas legales necesarias al nuevo sistema.” En el mismo artículo 4º se
precisa que el objeto de la reforma, y el sistema al que ella se refiere, es el
sistema penal acusatorio. Así, resulta claro que la reforma habilita al
Presidente de la República, para que, si no lo hace oportunamente el Congreso,
expida, modifique o adicione “… los cuerpos normativos correspondientes
incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley
estatutaria de habeas corpus, los códigos Penal, de Procedimiento Penal y
Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”, en cuanto ello sea
necesario para el funcionamiento del sistema penal acusatorio introducido por
el propio Acto Legislativo.
3º      Las
facultades extraordinarias se otorgan pro tempore, “por el término de
dos meses para que profiera las normas necesarias al nuevo sistema”. De esta
suerte, el principio de la división del poder público queda a salvo, en virtud
a que se trata de una delegación legislativa con carácter transitorio, en la
cual, el Congreso de la República conserva su competencia para regular en
cualquier momento la materia.
Es más, una vez
proferida la legislación por el Ejecutivo su competencia se agota, y en
cualquier momento el Congreso de la República puede modificarla o derogarla.
4º      De todas
maneras, el Congreso de la República nunca pierde la competencia para proferir
la legislación necesaria al nuevo sistema, incluso puede proferirla durante “el
término de dos meses” que tiene el Presidente para adoptarla mediante decreto
con fuerza de ley.
La fórmula
adoptada por el artículo 4 transitorio es categórica, puesto que deja a
discreción del Presidente de la República la adopción de las reformas
legislativas, al señalar que “… podrá expedir, modificar o adicionar los
cuerpos normativos correspondientes …”, lo que permite deducir que el Congreso
de la República no pierde la competencia prevista en el artículo 150.2 de la
Constitución.
5º      En fin, los decretos con fuerza de ley que profiera el
Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias en
cuestión, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite
impedir cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo. En este
materia es preciso advertir que, no obstante que se está ante una especial
habilitación para que el Presidente de la República expida normas con fuerza de
ley, que no está enunciada entre las atribuciones de control de
constitucionalidad que para la Corte Constitucional prevé el artículo 241
Superior, no es menos cierto que, tal como se expresó por esta corporación en
la Sentencia C-131 de 1993, como quiera que en el Estado de Derecho todos los
poderes constituidos derivan sus competencias de la Constitución y sería
inconcebible que un acto de un poder constituido pudiese contrariar la
Constitución y no obstante carecer de control, debe concluirse que las normas
que en ejercicio de esa facultad expida el gobierno, están sometidas a control
de constitucionalidad, y dado que las mismas tienen naturaleza legal, no solo
porque así lo establece la norma habilitante, sino porque ellas están
orientadas a expedir o modificar cuerpos normativos de carácter legal, su
conocimiento corresponde a la Corte Constitucional, como en diversas
oportunidades, frente a situaciones similares ha sido expresado por esta
Corporación.[16]
Observa la
Corte, sin embargo, que la decisión del constituyente derivado de acudir a esta
alternativa de habilitación legislativa en relación con materias de ordinario
sometidas a reserva de ley estatutaria, que incluyen en su tramitación el
previo control de constitucionalidad, plantea un problema de asimetría en
dichos cuerpos normativos, puesto que coexistirían en ellos, normas sobre las
que ha operado un control integral de constitucionalidad, con otras que carecen
del él y que sería por consiguiente susceptibles de ser demandadas por
cualquier ciudadano. Como quiera que ello desnaturalizaría tales normas en
cuanto que carecerían de un elemento central de su carácter de estatutarias, al
paso que se desvertebrarían los estatutos a los cuales ellas se integran,
observa la Corte que, no obstante que no hay previsión expresa sobre el
particular, una interpretación integral de la Constitución impone que en tales
casos, en cuanto que en ejercicio de las facultades extraordinarias se
modifiquen leyes estatutarias, los respectivos decretos deben ser remitidos por
el gobierno para que la Corte ejerza el control de su constitucionalidad, y que
en caso de que ello no ocurra así, la Corte habrá de aprehender de oficio su
conocimiento. Solo de esa manera puede preservarse la naturaleza de las leyes
estatuarias como cuerpos normativos que han sido objeto de un control integral
y definitivo de constitucionalidad.
Cabría, con
todo, argumentar que lo que resulta afectado en este caso es una especial
reserva de ley en sentido formal, que la Constitución ha establecido como
mecanismo de garantía en materias particularmente sensibles, como las que son
objeto de las leyes estatutarias o las que se refieren a la libertad personal.
La afectación de esa reserva especial, entonces, implicaría sustituir el
principio de separación de los poderes tal como el mismo fue consagrado en la
Constitución de 1991.
Lo primero que
puede observarse desde esta perspectiva es que esa reserva especial de ley en
sentido formal establecida en el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, se mantiene en el Acto Legislativo 03 de 2002, en la medida en
que no se reforman las normas que la establecen y sólo se contempla una
excepción transitoria a las mismas, en orden a la realización de un cometido
constitucionalmente importante, cual es la cumplida ejecución de la reforma
constitucional.  Por otra parte, las normas que eventualmente se expidan en
desarrollo de esa habilitación extraordinaria, quedarán hacia el futuro
sometidas a reserva de ley formal y podrán ser modificadas o derogadas, en
cualquier tiempo, por el legislador ordinario. De este modo, no puede
sostenerse que se haya reemplazado el principio de separación de los poderes.
Cabría, sin
embargo, indagar si esa alteración transitoria de las normas que establecen la
reserva especial tiene la entidad suficiente como para que su establecimiento
hubiese requerido un nuevo acto constituyente. Esto es, habría que resolver si
facultar temporalmente al Presidente de la República para que, dentro del
ámbito de una reforma constitucional orientada a establecer el sistema
acusatorio, expida, si oportunamente no lo ha hecho el Congreso, las normas
legales necesarias al nuevo sistema, era una decisión cuya adopción habría
requerido un pronunciamiento del constituyente primario, o si, por el
contrario, la misma cae dentro de la órbita de las competencias del poder de
reforma. A ese efecto, es preciso reiterar  que la habilitación que se confiere
al Presidente de la República: i) tiene carácter subsidiario, en la
medida en que sólo opera en el evento en el que el legislador no expida de
manera oportuna las normas correspondientes, y sólo respecto de aquellas
materias que no hayan sido objeto de regulación por el legislador; ii) es una
competencia limitada en cuanto a la materia porque el Presidente de la
República sólo puede modificar los cuerpos normativos señalados en la
Constitución, y con el propósito exclusivo de poner en marcha el sistema
acusatorio; iii) en ese contexto, el Presidente sólo puede expedir aquellas
normas que resulten necesarias al nuevo sistema, de manera tal que no
puede alterar indiscriminadamente cualquier norma de carácter penal o
relacionada con la administración de justicia o con la estructura de la
Fiscalía, sino solo aquellas respecto de las cuales se cumpla esa condición
imperativa de necesidad para la puesta en marcha del nuevo sistema; iv) se
trata de una facultad esencialmente temporal, puesto que el Presidente
de la República puede ejercerla por un periodo de dos meses claramente
determinado en la propia norma constitucional; v) las normas que expida el
presidente tienen el carácter de leyes en sentido material, y quedan,
por consiguiente, hacia el futuro, sometidas al mismo régimen de los cuerpos
normativos a los que ellas se integren; vi) lo anterior quiere decir que las
mismas podrán, en cualquier tiempo, ser derogadas, modificadas o sustituidas
por el legislador ordinario, y, finalmente, vii) las normas que expida el
Presidente de la República en ejercicio de la especial habilitación
constitucional, quedan sujetas al control de constitucionalidad que para
las leyes ha previsto el ordenamiento superior. Por otra parte, es preciso
observar que esa habilitación tiene carácter excepcional, porque no
obstante que se mantiene, en general, la reserva de ley formal, el propio poder
de reforma, a la luz de unas muy particulares circunstancias, decidió conferir
las facultades extraordinarias en las condiciones que se han
reseñado.
El examen de ese
conjunto de condiciones pone de manifiesto que si bien el poder de reforma
introdujo una excepción transitoria al principio de reserva especial de ley
formal contenido en la Constitución, la misma se ha rodeado de una serie de
garantías que se inscriben dentro de la Constitución que no establece esquemas
rígidos e inmutables de articulación entre los distintos órganos
constitucionales.
Tal como se ha
puesto de presente a lo largo de esta providencia, lo que en las hipótesis de
delegación legislativa resulta relevante desde la perspectiva del control, es
establecer, no la mera titularidad formal en el ejercicio de la función
legislativa, sino las condiciones en las cuales, de manera excepcional, se
permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo. Y tal análisis puede
hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera general reformen las
normas que establecen la reserva, como frente a disposiciones por virtud de las
cuales, en el ámbito de una reforma constitucional, se disponga, con carácter
transitorio, una excepción al principio general. Esta última hipótesis, que es
la que se presenta en el artículo transitorio 4º del Acto Legislativo 03 de
2002. Por lo tanto, es posible concluir que dicha disposición no comporta una
sustitución de la Constitución de 1991, ni de los principios de separación de
poderes y reserva de ley que ella consagra como elementos definitorios de su
identidad.
VII.   DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones concluye la Corte que al
facultar al Presidente de la República para que, si oportunamente no lo hiciere
el Congreso, profiera las normas legales necesarias al sistema acusatorio, el
poder de reforma constitucional no incurrió en un vicio de competencia, por
cuanto tales facultades no comportan una sustitución de la Constitución.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de
2002, por el cargo estudiado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrado
MARTA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL
MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-970 de 2004
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VICIOS MATERIALES O DE
COMPETENCIA CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION-Procedencia de una decisión inhibitoria/JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
DE VICIOS MATERIALES O DE COMPETENCIA DE ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCION-Extralimitación
de la Corte en sus competencias (Aclaración de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE LA
CONSTITUCION-Competencia de la Corte se restringe a
los vicios de forma (Aclaración de voto)
La Corte Constitucional no tiene
atribuida constitucionalmente competencia para conocer de vicios de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución distintos a
los establecidos en el articulo 241.1 de la Constitución. Esto es la
competencia se restringe a los vicios de forma o procedimiento, todos los
demás, llámense vicios materiales o de competencia, están excluidos del control
que corresponde a la Corte.
SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Carácter
flexible o cuasi flexible (Aclaración de voto)
La
Constitución Política, en lo que hace referencia a los mecanismos de reforma,
reacciona contra la lógica de rigidez prevista en el ordenamiento
constitucional anterior. En efecto, la actual Constitución establece un sistema
de reforma que permite caracterizarla como flexible o cuasi flexible; la
modificación, enmienda, reforma o como se quiera llamar a la posibilidad de
disponer del texto constitucional sin tantas dificultades, es decir con un
menor grado de rigidez, es consustancial y "razón de ser" de la
actual Constitución.
Referencia: expedientes D-5032 y D-5041
(Acumulado)
Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del
articulo 4 transitorio del Acto Legislativo 03 de 2002.
Magistrado ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
1.- Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de esta corporación, me permito presentar aclaración de voto a la
decisión de exequibilidad tomada en el caso de la referencia. En mi opinión en
el presente caso procedía una decisión inhibitoria y no una decisión de fondo
como la que se produjo. El hecho de haber sido derrotada mi propuesta de
inhibición para conocer de demandas por vicios materiales o de competencia
contra actos reformatorios de la Constitución, y que la decisión de
exequibilidad tenga como consecuencia la vigencia de lo decidido por el poder
constituyente hace que suscriba la presente sentencia. No obstante, debo
aclarar que en mi opinión , la Corte se extralimita en sus competencias o
funciones (es ella la que incurre en un vicio de competencia) cuando se hace
juicios de constitucionalidad que versan sobre vicios materiales o de
competencia.
2.- El punto de partida para la presente
decisión, en mi opinión, carece de fundamento. La Corte Constitucional no tiene
atribuida constitucionalmente competencia para conocer de vicios de
constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución distintos a
los establecidos en el articulo 241.1 de la Constitución. Esto es la
competencia se restringe a los vicios de forma o procedimiento, todos los
demás, llámense vicios materiales o de competencia, están excluidos del control
que corresponde a la Corte.
3.- La Carta
Política de 1991 prevé en sus artículos 241-1 y 2 y 379 que la Corte
Constitucional puede revisar la constitucionalidad de los actos legislativos,
cuando estos sean demandados por cualquier ciudadano por disconformidad con el
texto original. Empero, se trata de una revisión de constitucionalidad
restringida exclusivamente a verificar que el Congreso de la República ha
actuado correctamente como poder constituyente constituido, esto es, respetando
el "iter" constitucionalmente previsto. Así, la Corte Constitucional
únicamente puede declarar la inconstitucionalidad de los actos legislativos
cuando encuentre vicios de procedimiento, esto es, vicios formales por
incumplimiento de disposiciones constitucionales.
4.- Lo
anterior obedece a que uno de los principios esenciales derivado de la
existencia de una multiplicidad de mecanismos para reformar la Constitución es
precisamente el de la flexibilidad y el carácter abierto de esta misma. Por lo
anterior, estimo que no es posible introducir, por vía de interpretación,
elementos que hagan más rígida la norma fundamental y considero, así mismo, que
limitar el poder de reforma distinguiéndolo de otros conceptos como sustitución
o cambio, a pesar de que se haya respetado el "iter" legislativo, es
atentar contra la razón fundamental que orientó al Constituyente de 1991.
5.- La
Constitución Política, en lo que hace referencia a los mecanismos de reforma,
reacciona contra la lógica de rigidez prevista en el ordenamiento
constitucional anterior. En efecto, la actual Constitución establece un sistema
de reforma que permite caracterizarla como flexible o cuasi flexible; la
modificación, enmienda, reforma o como se quiera llamar a la posibilidad de
disponer del texto constitucional sin tantas dificultades, es decir con un
menor grado de rigidez, es consustancial y "razón de ser" de la
actual Constitución. Por ello, la interpretación de la mayoría de los colegas
es, en mi opinión, contraria al texto constitucional y tiene consecuencias que
ponen en evidencia esta incompatibilidad. Por una parte, conduce a caracterizar
la Constitución como "rígida", a dificultar y, en muchos casos, a
impedir la reforma constitucional (la distinción entre reforma y sustitución
es, desde mi punto de vista,subjetiva). Y, por otra parte, la teoría de los
vicios de competencia como límite al poder de reforma, conduce a comprender la
Constitución como norma cerrada o totalitaria, según la cual sólo pueden
existir reformas que el mismo texto autorice, lo cual es una conclusión que
expresa una contradicción de principio.
6.- A mi juicio, entonces, no es
aceptable que esta Corporación sostenga la tesis según la cual el constituyente
derivado carece de competencia para sustituir la estructura básica y filosófica
que fundamenta la Constitución a través de reformas, pues toda derogación de la
ley o la Constitución, en virtud del carácter sistemático del Derecho, genera
una realidad jurídica nueva, por lo cual, en últimas, siempre se verán
modificados los principios filosóficos y la estructura misma de la Carta
Fundamental.
Fecha ut supra,
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
SALVAMENTO DE
VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Y JAIME ARAUJO RENTERIA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA
C-970 DE 7 DE OCTUBRE DE 2004.  (Expedientes  D-5032 y D-5041 acumulados).
REFORMA CONSTITUCIONAL-Constituyente
derivado no puede actuar de manera omnímoda/REFORMA CONSTITUCIONAL-Potestad
reglada limitada (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO DE FACULTADES
EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO SOBRE EL SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Alteración grave de la Constitución (Salvamento de voto)
RESERVA DE LEY EN MATERIA ESTATUTARIA Y DE CODIGOS-Alteración que desconoce el principio democrático y los valores
protegidos por la Constitución (Salvamento de voto)
PRINCIPIO DE SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER EN UN ESTADO
DEMOCRATICO-Vulneración grave (Salvamento de voto)
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos
nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-970 de 7 de octubre
de 2004, mediante la cual se declaró exequible el inciso segundo del artículo
4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002.
Este salvamento de voto se apoya en las
consideraciones siguientes:
1º. El artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo No. 03 de 2002 “por el cual se reforma la Constitución Política”,
dispuso en su inciso segundo que “el Congreso de la República dispondrá
hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes si no lo
hiciere dentro de este plazo, se reviste el Presidente de la República de
facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las
normas legales necesarias al nuevo sistema.  Para este fin podrá expedir,
modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la
ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas
hábeas, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía”.
2º. Conforme aparece en la Sentencia
C-970 de 7 de octubre de 2004 de la cual discrepamos, la motivación de la misma
concluyó que la norma acusada “no comporta una sustitución de la Constitución
de 1991, ni de los principios de separación de poderes y reserva de ley que
ella consagra como elementos definitorios de su identidad”.
3º. Al igual que lo hacemos en el
salvamento de voto a la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004, en la cual se
decidió sobre la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º
del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003, los suscritos magistrados
destacamos en relación con la motivación de la Sentencia C-970 de 7 de octubre
de 2004, a la cual se refiere este salvamento de voto, que:
3.1. En las consideraciones de la Corte
Constitucional contenidas en las Sentencias C-970 y C-971, ambas de 7 de
octubre de 2004, los acápites denominados “1. La competencia de la Corte”
(páginas 1 a 17 de la Sentencia C-971 y 15 a 19 de la Sentencia C-970), “2.
Problemas jurídicos a resolver” (páginas 18 a 19 de la Sentencia C-971 y 19
a 20 de la Sentencia C-970), “3. El concepto de sustitución de la
Constitución” (paginas 19 a 22 de la Sentencia C-971 y 20 a 23 de la
Sentencia C-970). “4. Metodología para el ejercicio del control de
constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución” (página
23 de la Sentencia C-971, páginas 23, infine y 24 de la Sentencia C-970), “5.
Análisis de los cargos, numerales 5.2, 5.2.1.” (páginas 24 a 30 de la
Sentencia C-971 y páginas 25 a 30 de la Sentencia C-970),  “5.2.1.2. La
separación de poderes en la Constitución Colombiana” (páginas 30 a 34 de la
Sentencia C-971, páginas 30 a 34 de la Sentencia C-970, “5.2.3. La norma
acusada no comporta una sustitución de la Constitución” (páginas 35 a 39 de
la Sentencia C-971, páginas 36 a 40 de la Sentencia C-970), COINCIDEN
EXACTAMENTE en ambas sentencias en su contenido literal, sin que tal
coincidencia en la motivación de los dos fallos hubiere sido objeto de
aprobación por la Corte.
3.2. En el Acta No. 73 de la sesión de
Sala Plena celebrada el 7 de octubre del año 2004, aprobada en la sesión del 20
de octubre del mismo año, se decidió por la Corte que en la Sentencia que
finalmente fue numerada como C-971 de esa fecha, “no se haría referencia a
la Sentencia C-1200/03 pues una inhibición no constituye un precedente”.
No obstante, en esa sentencia, en abierta contradicción con la decisión de la
Corte de no hacerlo, se realizaron varias transcripciones de apartes de la
citada Sentencia C-1200 de 2003, como puede observarse en el punto 1.3.1
(páginas 14 y 15), 1.3.2. (página 15), nota dos de pie de página al punto 3.2.
(página 20), punto 3.2.2. (páginas 21 y 22, párrafo final), punto 5.2.1.2.
(referencia página 33 tercer párrafo).
Donde existe la misma razón, ha de
existir la misma solución jurídica y, por ello, no se entiende como si la
Sentencia C-1200/03 no debería, a juicio de la Corte citarse en la Sentencia
C-971 de 2004 “pues una inhibición no constituye un precedente”, pudiera
sin embargo citarse en la Sentencia C-970 de 2004, que no es inhibitoria sino
de mérito.
4. Nuestra discrepancia con la
declaración de constitucionalidad del inciso segundo del artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002, radica esencialmente en que la
norma acusada sí sustituye la Constitución Política, a diferencia de la
conclusión a la cual llega en sentido contrario la mayoría de la Sala.  Tal
posición, encuentra fundamento en las consideraciones que se expresan a
continuación:
4.1. Es claro para los suscritos
magistrados que la Constitución Política como ley fundamental del Estado, puede
ser objeto de reforma conforme a los procedimientos determinados por la Carta y
por los mecanismos específicos señalados en ella, los cuales son de obligatoria
observancia para la validez de las reformas constitucionales.  La Constitución,
por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad .  Sin embargo, ello
no impide que manteniendo su identidad pueda ser reformada.  La estabilidad de
las normas constitucionales, no puede impedir su adaptación o modificación de
acuerdo con las nuevas circunstancias sociales y políticas.  Ello explica que,
en todas las Constituciones, nacidas en virtud del ejercicio del poder
constituyente primario, se establezca desde el momento mismo de su
establecimiento que pueden ser reformadas.
4.2. Con todo, no puede perderse de vista
en ningún caso que el constituyente derivado es, al propio tiempo,
constituido.  Es decir, quien se encuentre facultado para ello por la
Constitución imperante puede ejercer jurídicamente la atribución de introducirle
las reformas que exijan las cambiantes circunstancias sociales, económicas,
jurídicas y políticas de la sociedad. Pero ese constituyente derivado no puede
actuar de manera omnímoda, pues se encuentra sujeto para la reforma a lo
previsto en la Constitución.  Es decir, quien tiene la potestad de reformar la
Constitución no es titular de un poder ilimitado, sino que ejerce una potestad
reglada, limitada.  No puede, a pretexto de reformar la Constitución,
sustituirla de manera integral, punto este respecto del cual se dijo en la
Sentencia C-551 de 2003 que:  “el poder de reforma puede modificar cualquier
disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la
supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva
Constitución”, como lo recordamos quienes suscribimos el salvamento de voto
a la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004, en la que también expresamos que “en
ejercicio del poder de reforma del a Constitución la competencia del Congreso
para el efecto impone ´tener en cuenta los principios y valores que la
Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad”(...), cita esta que entonces hicimos tomada de la
Sentencia C-551 de 2003.  Por lo demás, es esa la doctrina de la Corte desde la
Sentencia C-544 de 1992, en la cual se precisó que el Congreso no puede en
ejercicio de su potestad para reformar la Constitución expedir normas que
impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia que trasforme real y
materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra
opuesta o integralmente diferente”.
4.3. El artículo 4º transitorio del Acto
Legislativo No. 03 de 2002 conformó una comisión integrada como allí se indica
para que por conducto del señor Fiscal General de la Nación “presente a consideración
del Congreso de la República a más tardar el 20 de junio de 2003, los proyectos
de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el seguimiento de
la implementación gradual” del mismo.
En el inciso segundo del citado artículo
transitorio del Acto Legislativo mencionado, se incluyó como precepto
constitucional que “el Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de
junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes” y, a renglón
seguido, agregó el constituyente derivado que si el Congreso no las expidiere “dentro
de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas
legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o
adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley
estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas
corpus, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto
Orgánico de la Fiscalía”.
Para los suscritos magistrados, es claro
que el constituyente derivado despojó al Congreso de la República de la
potestad legisladora sobre materias respecto de las cuales existe reserva de
ley, en caso de que sobre tales materias no fueran expedidas las leyes
correspondientes a más tardar el 20 de junio de 2004.  En efecto, por expresa
disposición del constituyente primario las normas de la ley estatutaria de la
administración de justicia, corresponde expedirlas al Congreso y se encuentran
sometidas en su trámite a requisitos específicos, como mayorías absolutas para
su aprobación, que esta se realice en una sola legislatura y que, además, sea
objeto de revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional.
Sin embargo, con la disposición acusada, podría ocurrir que el Presidente de la
República, no obstante su condición de Jefe del Ejecutivo quede convertido en
legislador extraordinario y no sujeto ni a los requisitos señalados ni al
control previo de constitucionalidad con respecto a las normas que a su
arbitrio decidiera dictar para modificar por decreto la ley estatutaria de la
administración de justicia.
De la misma manera, cuando se encuentra
vulnerada en forma ostensible y grave la libertad personal o seriamente
amenazada por ello mismo la integridad personal, la institución del habeas
corpus exige una regulación directa por el legislador, conforme a lo sostenido
por la jurisprudencia de esta Corporación, especialmente en la Sentencia C-620
de 2001.  Pues bien, ahora en virtud de la nueva disposición contenida en la
norma acusada, se inviste al Presidente de la República de potestad
legislativa, dejando de lado que en esa materia específica existe reserva de
ley y que, además, se exige que dicha ley sea estatutaria.
La expedición de los Códigos Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario, a nadie se escapa que regulan diversos
aspectos de la potestad punitiva del Estado, vale decir, asuntos directa y
específicamente relacionados con restricciones a la libertad personal y a los
procedimientos para el juzgamiento que atañen directamente a la libertad
humana.  Por ello, se exige que sea el legislador ordinario y no el Ejecutivo
quien pueda regularlas.
No obstante lo anterior, el constituyente
derivado le señala un plazo exiguo al Congreso para legislar lo conmina a
expedir las leyes respectivas dentro del mismo y lo sanciona con el despojo de
la potestad de hacer las leyes en esas materias para trasladarla, a partir de
una fecha determinada y por un tiempo de dos meses al Presidente de la República.
A nuestro juicio, el inciso segundo del
artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002 altera de manera
grave la Constitución, como quiera que desconoce que de acuerdo con el artículo
3º de la Carta Política el poder público emana de la soberanía popular y debe
ejercerse conforme a las reglas que la Constitución establece.  Entre estas,
como es obvio, uno de los principios esenciales en el Estado Democrático es la
existencia de ramas del poder, según el artículo 113 de la Constitución.  En
tal virtud, despojar al Congreso de la República, a partir de un cierto momento
y por un tiempo determinado de la potestad de hacer las leyes cuando se trata
de normas de carácter estatutario, así como de la atribución de expedir códigos
que definen delitos, señalan penas y definen los procedimientos que pueden
culminar con afectación a la libertad, resulta abiertamente contrario al
principio democrático y desconoce los valores protegidos por la Constitución
Política que se encuentran inmersos en la filosofía que le da coherencia
interna y que son su razón de existir.  Se deja de esta manera sin ningún vigor
la reserva de ley en asuntos que por su trascendencia exigen que su expedición
sea por el legislador ordinario o estatutario y no por el Ejecutivo, pues la
Constitución establece para el efecto reserva de ley.
4.4. Para concluir que la norma acusada
no sustituye a la Carta Política y que, en tal virtud se ajusta a la
Constitución, en la sentencia a la cual se refiere este salvamento de voto se
parte de afirmaciones que no compartimos.
Se expresa en esa dirección, que no se
afecta la competencia legislativa del Congreso de la República para expedir las
leyes a que se refiere el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03
de 2002, por cuanto se le otorga un término de 18 meses para que las expida y,
entonces, solamente quedaría habilitado el Ejecutivo para regular la materia
luego de vencido ese plazo y se agrega, que esa competencia extraordinaria para
el Ejecutivo, “se inscribe dentro del principio de colaboración y
cooperación de los distintos órganos del Estado”.
Esta argumentación, en lugar de demostrar
la constitucionalidad de la norma acusada demuestra precisamente lo contrario.
Se acepta que el legislador para dictar las normas estatutarias que modifiquen
la ley estatutaria de la administración de justicia y las que regulen el habeas
corpus, así como la ley orgánica de la Fiscalía General de la Nación y los
Códigos Penal, Procesal Penal y Penitenciario corresponden a la competencia del
Congreso de la República y, luego se pasa a despojar al Congreso de esa
potestad legislativa en tan delicadas materias, con una manifestación que a
nuestro juicio no resulta acorde con la Constitución Política, pues se pretexta
que la habilitación extraordinaria al Ejecutivo para transformarlo en
legislador “se inscribe dentro del principio de colaboración y cooperación
de los distintos órganos del Estado”. No.  De lo que aquí se trata es, nada
menos que de la privación al Congreso de la República de la función de legislar
sino lo hace en un término preciso y sobre tales materias.  Es decir se
instituye como novedad que, en esas hipótesis, el Presidente de la República
asuma también la función legisladora. Como resulta evidente que se desconoce de
manera flagrante el principio de la separación de las ramas del poder para
sustituirlo a plazo fijo por la concertación de funciones en el Presidente de
la República, se afecta de manera grave el principio democrático sin que el
Congreso de la República tuviera competencia para el efecto, lo que nos lleva a
discrepar del argumento aludido.
Se asevera igualmente en la Sentencia
C-970 de 7 de octubre de 2004 que las facultades conferidas al Presidente de la
República tienen un objeto determinado, cual es la expedición de “las normas
legales necesarias al nuevo sistema”, lo que impediría al Jefe del
Ejecutivo “extender su competencia legislativa extraordinaria a otras
materias”.  Al rompe se observa que la discusión se traslada a un punto no
discutido.  En efecto, la inconstitucionalidad no se predica de la posible
extensión de la competencia legislativa que se le confiere al Presidente de la
República a materias diferentes, sino que lo que se cuestiona es el otorgamiento
de potestad legislativa para asuntos sobre los cuales existe reserva de ley.
No se entiende ese cambio de supuesto normativo para llegar a la conclusión a
que se llega, pues ni la norma acusada faculta al Presidente para legislar
sobre “otras materias”, ni con ello queda a salvo la vulneración del
principio de la separación de las ramas del poder.  La Constitución Política
reclama de manera imperativa la supremacía e integridad que es indispensable en
un régimen democrático de derecho.  Lo que se afirma en la sentencia de la cual
discrepamos, es, que sí se altera el principio democrático pero que como esa
alteración es transitoria y en una materia determinada, ha de tolerarse y
carece de importancia, lo cual a nuestro juicio resulta inadmisible en guarda
de la Constitución.
Se aduce como razón para declarar la
constitucionalidad de la norma acusada, que las facultades extraordinarias que
se le otorgan al Presidente de la República son temporales y que, por ello, el
Congreso de la República mantiene su competencia para regular en cualquier
tiempo las materias a que tales facultades extraordinarias se refieren.  Tal
argumento no demuestra la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 4º
transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002.  Al contrario lo que queda
fuera de toda discusión es que al Presidente de la República se le asigna una
función legislativa en asuntos que expresamente el constituyente reservó al
Congreso de la República.  Es decir la argumentación de la sentencia, pone de
manifiesto la inconstitucionalidad de la norma acusada por haberle transferido
la competencia del Congreso al Presidente de la República, con serio quebranto
de la separación de las ramas del poder, lo cual resulta carente de validez
constitucional por cuanto implica desconocimiento en su esencia del principio
democrático.
Se señala luego que los decretos con
fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las
facultades extraordinarias a que se ha hecho mención están sujetos al control de
constitucionalidad y que, en consecuencia, la norma acusada no viola la
Constitución.  Este argumento resulta igualmente desafortunado para sacar
avante la constitucionalidad de la norma que se acusa. No existe discusión
sobre la posibilidad de que los decretos leyes que pudiera expedir el Gobierno
en estas materias puedan ser acusados de inconstitucionalidad por cualquier
ciudadano ante la Corte.  Pero no se trata de eso, sino de algo distinto, como
salta a la vista.  La sentencia parte de la aceptación de la constitucionalidad
de la norma acusada para concluir luego que esa norma no es inconstitucional
porque otras normas que podrían expedirse por decreto con fundamento en la
primera pueden ser objeto de control por la Corte. Es esta una petición de principio
para eludir la discusión sobre la constitucionalidad de la norma que serviría
de base para la expedición de esos decretos.  Es decir, sin exponer una razón
demostrativa de la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 4º transitorio
del Acto Legislativo No. 03 de 2002, simplemente se acude a decir que este es
constitucional porque los decretos que se expidan con apoyo en él tienen
control de constitucionalidad, con lo cual la argumentación queda en el vacío.
Por las razones que en síntesis acaban de
expresarse, a nuestro juicio debería haber sido declarada la inexequibilidad
del inciso 2º del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002
por vulneración grave del principio de la separación de las ramas del poder en
un Estado Democrático, para lo cual el Congreso de la República como
constituyente derivado carece de competencia pues, si bien es cierto que tiene
atribuciones para reformar la Constitución Política, también lo es que su
competencia al respecto no es ilimitada, sino al contrario por tratarse de un
poder constituido diferente al constituyente originario, razonamiento este en
el cual coincide nuestro salvamento de voto con el concepto rendido por el
señor Procurador General de la Nación.
Fecha ut supra
ALFREDO BELTRÁN SIERRA                        JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado                                                                            Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ           JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrada                                                                   Magistrado
[1]
Carta Interamericana de Derechos Humanos, artículo 5. “Son elementos
esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales (...) y la separación e
independencia de los poderes públicos.”
[2]
Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 30. “Las restricciones
permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos
y libertades reconocidos en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a
leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el
cual han sido establecidas.”
[3]
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 12. “Los
derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando
éstas se hallen previstas en la ley, (...)”
[4]
A este respecto en la Sentencia C-1200 de 2003 se señalo que “… no constituyen
sustituciones parciales, por ejemplo,  las reformulaciones positivas, es decir,
el cambio en la redacción de una norma sin modificar su contenido esencial
(i.e. “estado de derecho, social y democrático” por “estado democrático y
social de derecho”); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la
conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo es
el único titular de la soberanía” por “la soberanía reside exclusiva e
indivisiblemente en el pueblo”); las excepciones específicas, es decir, la
adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se
mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por
pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas
perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el
propio poder de reforma de límites y restricciones para armonizar valores e
intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la libertad de prensa el
respeto a la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía para los
condenados a pena de prisión en los casos que señale la ley).”
[5]
Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 expresó que “No
le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un control de contenido o
material de las reformas constitucionales, mucho menos tomando como referente
supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente acierta al señalar que
el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución), en su
integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en
realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede
concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de
contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional
cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a
reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la
Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para
elevarlos a un rango supraconstitucional.”
[6]
No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos
países se distingue entre intangibilidad expresa e implícita, por ejemplo.
[7] Pedro De Vega,
“La Reforma constitucional y la problemática del poder constituyente”, Tecnos,
Madrid, 1988,  p. 273.
[8]
Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del Estado dos
poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es
condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará
necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél”. Véase:
Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica
Aequitas. México. 1998.
[9]
Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[10]
M.P. Jaime Córdoba Triviño
[11]
Giuseepe De VERGOTTINI, Derecho
Constitucional Comparado,  Madrid: Espasa Calpe, 1983, pp 427 y ss. hace un
recuento sobre las normas sobre legislación delegada en distintas
Constituciones europeas.
[12]   Sobre la diferencia entre el
traslado de una competencia del legislador al ejecutivo y el otorgamiento de
facultades e extraordinarias legislativas, se pronunció la Corte en la Sentencia
C-121 de 2004, para señalar, en relación con la competencia para determinar la
estructura de la Administración Pública (Art. 150 – 7 C.P.), que, mientras que,
como se expresó en la Sentencia C-702 de 1999, resulta contrario a la
Constitución otorgar al Presidente de la República una atribución que, como la
prevista en el numeral 7º del artículo 150, por mandato constitucional es de
competencia privativa del legislador, nada se opone a que se transfiera al jefe
del Ejecutivo en forma transitoria la facultad de escindir entidades u
organismos del orden nacional creados o autorizados por la ley. En la Sentencia
Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, por otra parte, ya
la Corte había advertido que en la Constitución de 1991, al regular la institución de la
delegación legislativa, se establecieron  “… una serie de cautelas que están
orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el
Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante
una habilitación en blanco…” (Subrayado fuera de texto).
[13]
Op. Cit. p. 427
[14]
Karl Loewenstein: “Teoría de la Constitución”. Trad.  A. Gallego Anabitarte,
Ariel, Barcelona, 1964, p. 153
[15]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[16]
Al respecto ver, entre otras las sentencias C- 131 y C-530 de 1993, y C-537 de
1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente para examinar la
constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953,
por cuanto, no obstante que estaba contenida en un Decreto formalmente
ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la
disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que
se autorizó compilar, y, por consiguiente,  su rango es de orden legal y no
ejecutivo