T-374-01
Sentencia T-374/01
Sentencia T-374/01
DERECHOS
FUNDAMENTALES-Alcance
DERECHOS
POLITICOS-Categoría
DERECHO AL
DESEMPEÑO DE CARGOS PUBLICOS-Supone
derecho a renunciar al cargo/DERECHO A LA LIBERTAD-Renuncia a un cargo
público
En punto al derecho a “desempeñar cargos
públicos”, la obligación estatal de respeto supone la obligación del Estado de
nombrar a la persona que, de conformidad con la normatividad aplicable, es apta
para ocupar el cargo. Así, tratándose de cargos de elección, tiene el deber de
permitir a la persona elegida que ocupe el cargo. El derecho a ocupar cargos
públicos supone el derecho a renunciar al cargo, pues constituye desarrollo de
la libertad de la persona decidir si permanece o no en un cargo. En este orden
de ideas, por principio la decisión sobre la permanencia en un cargo, o en un
puesto de trabajo, no puede restringirse o impedirse. Ahora bien, al ser la
renuncia a un cargo público manifestación de la voluntad personal, es decir,
una expresión del ejercicio de su libertad, el deber de respeto de la libertad
exigible al Estado comporta la obligación de aceptar, dentro de un término
razonable, la renuncia. En estas condiciones, la actuación de las autoridades
demandadas, antes que configurarse en una violación de sus derechos políticos
fundamentales, supone el cumplimiento del deber jurídico de respeto por el
ejercicio de su libertad.
DERECHO DE
DEFENSA-Interposición
recurso de apelación
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Supone
existencia de prueba sobre amenaza o vulneración de derechos constitucionales
Referencia:
expediente: T-321273
Acción de tutela
instaurada por Alcira Josefa Díaz Nader contra Luis Carlos Mazo, Alcalde
encargado, María Eugenia González Blanco, Presidenta del Concejo Municipal y
Ramiro Blanco Pérez, Secretario del Concejo Municipal del municipio de
Montelíbano (Córdoba).
Magistrado ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil
uno (2001).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Montealegre Lynett,,
Alvaro Tafur Gálvis y Clara Inés Várgas Hernández, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos adoptados por el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Consejo de
Estado, en el trámite de la acción de tutela instaurada por Alcira Josefa Díaz
Nader contra Luis Carlos Mazo, Alcalde encargado, María Eugenia González
Blanco, Presidenta del Concejo Municipal y Ramiro Blanco Pérez, Secretario del
Concejo Municipal del municipio de Montelíbano (Córdoba).
I. ANTECEDENTES.
1. Hechos.
1.1. Expresa la
actora que en el mes de enero de 1999, en su condición de concejal de
Montelíbano, junto con otros siete concejales decidieron integrar una coalición
mayoritaria de respaldo al alcalde, razón por la cual, el 23 de enero y para
garantizar la solidez de la misma se le exigió entregara una carta de renuncia
a su condición de concejal, sin fecha determinada a partir de la cual debía
hacerse efectiva, pero debidamente autenticada. Afirma que dicho documento fue
autenticado por el Notario Unico del Círculo de Montelíbano, en presencia del
Alcalde, a quien se entregó en custodia la referida carta de renuncia.
1.2. Posteriormente, la demandante fue
designada Presidenta de la Comisión de Presupuesto, y desde esa posición pudo
constatar que la Presidenta y el Secretario del Concejo María Eugenia González
Blanco y Ramiro José Blanco Pérez alteraron el texto de un acuerdo,
adicionándole elementos que no fueron estudiados ni aprobados por la Comisión
de Presupuesto, razón por la cual se retiró de la coalición de que venía
haciendo parte.
1.3. En el período de sesiones extraordinarias
convocadas en noviembre de 1999, y tras integrar una nueva coalición
mayoritaria con otros siete concejales, la actora fue elegida Presidenta de la
Corporación para el período de sesiones del año 2000, posesionándose para
desempañar esa dignidad el 10 de diciembre del mismo año.
1.4. Manifiesta que con el fin de
sancionarla por haberle retirado su apoyo a la administración, los funcionarios
demandados utilizaron la carta de renuncia abierta que había entregado a
comienzos de año, para hacerla aparecer renunciando a su investidura de
concejal y por ende a su condición de Presidenta del Concejo para el año 2000,
aceptándole en efecto su renuncia mediante la resolución 750 de diciembre 20 de
1999.
1.5. Considera la actora que además de
violársele el derecho al debido proceso y al ejercicio de sus derechos
políticos, también se le violó el derecho a la defensa, toda vez que en el acto
administrativo mediante el cual se le aceptó su supuesta renuncia se señala que
contra ese acto no proceden los recursos de la vía gubernativa, siendo estos
una condición sine qua non para acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
2. Pretensión.
La demandante solicita que se le tutelen en
forma transitoria sus derechos políticos y al debido proceso. En consecuencia,
se suspendan los efectos de la Resolución 750 de diciembre 20 de 1999, mediante
la cual el alcalde le aceptó la renuncia como concejal de Montelíbano, hasta
que la jurisdicción contenciosa administrativa resuelva en forma definitiva.
3. Sentencias objeto de revisión.
Primera instancia.
El Tribunal Administrativo de Córdoba,
mediante providencia del 28 de enero de 2000, ante la proximidad del inicio de
las sesiones ordinarias del Concejo, concedió como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, la tutela de los derechos fundamentales al
debido proceso y a participar en el ejercicio y control del poder político de
la actora, decretando la suspensión inmediata de los efectos de las
Resoluciones 750 del 20 de diciembre y 764 del 29 de diciembre ambas de 1999,
mediante las cuales se aceptó la renuncia a la actora, con fundamento en los
siguientes argumentos:
“Conforme a lo dispuesto por el Decreto
2400 de 1968 (art.27) y por el Decreto 1950 de 1973 (art. 115), están
prohibidas y carecen en absoluto de valor y efectos, las renuncias firmadas en
blanco, las que carecen de fecha determinada y las que mediante coacciones o
cualquier circunstancia, pongan anticipadamente la suerte del retiro del
servidor público en manos de la autoridad competente”.
“A estos tipos de renuncias, pertenecen las
dimisiones que ilegalmente suscriben los servidores públicos, miembros de
Corporaciones públicas comprometidos en pactos o coaliciones, que les facilitan
hacia el futuro presionar o ser víctimas de maniobras políticas; costumbre ésta
reprochable y expresamente prohibida, y carente en absoluto de validez que
vicia la aceptación de esa renuncia”.
“También conforme al Decreto 1950 (art.
113), es contrario a la ley aceptar una renuncia cuando han transcurrido
treinta días desde la fecha de su presentación, puesto que transcurrido dicho
término para aceptar la dimisión y no lo fue, el dimitente podrá separarse del
cargo, o continuar en el, caso en el cual la renuncia pierde todos sus
efectos”.
“En el sub-lite, como afirma la tutelante
en coincidencia con la declaración jurada del Notario Unico del Círculo de
Montelíbano, la carta de renuncia en que se funda la resolución 750/99
aceptándola, fue suscrita en blanco y sin fecha determinada y autenticada su
firma sin fecha, por éste, en meses anteriores a octubre de 1999, según declara,
y en diligencia realizada en la finca de la tutelante, con la presencia del
señor Alcalde Marchena Otero, y donde también autenticó similares documentos de
los concejales María Eugenia González y Abadía Pérez”.
Segunda instancia.
El Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección “A”, mediante
providencia del 20 de marzo de 2000, revocó la sentencia proferida en primera
instancia y en su lugar rechazó por improcedente la petición de amparo
considerando que es a la jurisdicción contencioso administrativa a la que le
está asignada la competencia para dirimir los conflictos de carácter laboral,
en lo cuales se controviertan las actuaciones administrativas de cualquier
autoridad; para ello toda persona, al tenor de los artículos 84 y 85 del Código
Contencioso Administrativo, puede solicitar que se declare la nulidad y el
consecuente restablecimiento del derecho y la reparación del daño. Por tal
razón la actora cuenta con otro medio de defensa judicial que hace improcedente
la acción.
Insistencia del Defensor del Pueblo
Mediante escrito recibido en esta
corporación el 12 de julio de 2000, el Director Nacional de Recursos y Acciones
Judiciales de la Defensoría del Pueblo, solicitó a la Corte la revisión del
proceso de la referencia.  En su concepto, “el problema jurídico que se debate
en el caso concreto, es la viabilidad de la acción de tutela, frente a la
existencia de un mecanismo alterno de defensa judicial, como es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho...”.  La Defensoría se aparta del
análisis que hizo el juez de segunda instancia, pues “para el tiempo que falle
la jurisdicción contenciosa administrativa, estaría agotado el período para el
cual fue elegida la tuteltante, lo cual, causaría un perjuicio irremediable, ya
que no se puede recuperar el tiempo para el cual fue elegida y por ende sus
derechos se habrían entonces conculcado”.
Actuación procesal durante la revisión.
Mediante auto del 26 de septiembre de 2000,
la Sala Primera de Revisión ordenó poner en conocimiento de María Eugenia
González Blanco, Presidenta del Concejo Municipal de Montelíbano y de Ramiro
Blanco Pérez, Secretario del Concejo Municipal del mismo municipio, tanto la
demanda como las sentencias dictadas dentro de la presente acción, con el fin
de que se pronunciara en relación con las pretensiones de la actora y con el
problema jurídico que en ella se plantea.
En cumplimiento de lo anterior María
Eugenia González Blanco y Ramiro Blanco Pérez, en escrito de fecha octubre 16
del presente año, solicitaron que fuera confirmada la sentencia de segunda
instancia, con fundamento en los siguientes argumentos:
- No es cierto que la renuncia de la señora
Díaz Nader fuera presentada en blanco, toda vez que ésta fue presentada
personalmente ante el Secretario del Concejo Municipal.
- Es un hecho que la señora Díaz Nader se
arrepintió de su renuncia e inventó todo lo que ha afirmado en la presente
acción de tutela para poder continuar en su curul.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. La acción de tutela procede para la
protección de los derechos fundamentales cuando estos han sido vulnerados o
puestos en peligro por parte de las autoridades. La vulneración o amenaza de un
derecho constitucional, implica que la autoridad ha incumplido su deber de
respeto del derecho o que no ha desplegado el poder estatal en procura de
evitar que los particulares desconozcan o amenacen el derecho de la persona.
El incumplimiento del deber general de
respeto de un derecho fundamental por parte de la administración, supone, en
términos generales, que la autoridad pública ha realizado un acto o una omisión
que conlleva el desconocimiento del derecho o, lo que es lo mismo, ha aplicado
una restricción inconstitucional del mismo.
2. La demandante considera que las
autoridades públicas han incumplido el deber de respeto de sus derechos
políticos. Dicho incumplimiento resulta de la “indebida” aceptación y
utilización, por parte de las autoridades demandas, de una renuncia que, según
aduce, fue firmada en blanco con el exclusivo objetivo de asegurar un pacto
político. En suma, la violación de sus derechos constitucionales sería el
producto de desvincularla del cargo de concejal, sin que mediara su
consentimiento.
En el expediente obran 2 copias de la
renuncia, que están  firmadas por la demandante y su firma autenticada por el
notario único de Montelíbano.  La demandante alega la autenticidad de la fecha
de la renuncia, pues, como ella lo indicó en su demanda, ésta fue firmada en
blanco y dejada en custodia del Alcalde de Montelíbano.
A la jurisdicción constitucional no le
compete entrar a estudiar la tacha que expone la demandante. Se trata de un
asunto probatorio que desborda por completo la competencia de la justicia
constitucional, pues no se discute la eventual violación de un derecho, sino la
verdad o falsedad de lo que consta en el documento. El asunto tendría eventual
relevancia constitucional cuando, demostrada su falsedad, con base en dicho
documento se hubiesen adoptado decisiones que afectan los derechos de la
persona.
Por lo tanto, la Corte habrá de asumir la
validez y verdad del documento de renuncia. En estas condiciones, el problema
constitucional se limita a determinar si la aceptación de una renuncia puede
implicar la violación de los derechos fundamentales al trabajo y a la
participación política.
Concepto de derecho fundamental.
Inexistencia de violación en el caso concreto.
3. En la sentencia SU-225/98 la Corte
Constitucional señaló que “los derechos fundamentales son aquellos que se
encuentran reconocidos - directa o indirectamente - en el texto constitucional
como derechos subjetivos...”.  Sin entrar en discusiones teóricas sobre el
concepto de derecho subjetivo[1],
puede sostenerse que el concepto designa, en lo que interesa para efectos de la
presente decisión, la existencia de una potestad del titular del derecho que se
dirige contra el sujeto pasivo del mismo. Dicha potestad supone la existencia
de un deber jurídico que, en materia de derechos fundamentales, consiste en
obligaciones de respetar, proteger y desarrollar.
En la sentencia C-275 de 1996, la Corte
definió el conjunto de derechos políticos reconocidos por la Carta:
“Son derechos de
esa categoría el del sufragio, el de ser elegido, el de desempeñar cargos
públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción, el de participar en
referendos y plebiscitos y, desde luego, el de ejercer acciones públicas, como
la de inconstitucionalidad, en defensa del orden jurídico, todos los cuales
están en cabeza de los nacionales, quienes los pueden ejercer únicamente a
partir de la adquisición de la ciudadanía.”
Teniendo en cuenta el concepto de derecho
público subjetivo, frente a cada uno de los derechos que comprenden la
categoría de derechos políticos fundamentales, el nacional[2] tiene derecho a que el
Estado no impida realizar la actividad o conducta contenida en la norma, y a
exigir del Estado que evite que los particulares impidan el goce del derecho.
En el caso concreto, resulta claro que la demandante no solicita la protección
de su derecho al sufragio, al de ser elegido (ya fue elegida), de participar en
referendos y plebiscitos, y de ejercer acciones públicas en defensa del orden
jurídico.  Su pretensión se dirige a que se respete su derecho a “desempeñar
cargos públicos”.
En punto al derecho a “desempeñar cargos
públicos”, la obligación estatal de respeto supone la obligación del Estado de
nombrar a la persona que, de conformidad con la normatividad aplicable, es apta
para ocupar el cargo. Así, tratándose de cargos de elección, tiene el deber de
permitir a la persona elegida que ocupe el cargo. En el caso de la carrera
administrativa o judicial, debe nombrarse a la persona que ocupó el primer
lugar luego de llevarse a cabo el sistema de selección, etc. Con base en lo
anterior cabe preguntarse si es posible violar dicho derecho cuando el Estado
se limita a aceptar una renuncia.
La Corte considera que no. La libertad se
despliega de maneras diversas a través del ordenamiento. El derecho a ocupar
cargos públicos supone el derecho a renunciar al cargo, pues constituye
desarrollo de la libertad de la persona decidir si permanece o no en un cargo.
En este orden de ideas, por principio la decisión sobre la permanencia en un
cargo, o en un puesto de trabajo, no puede restringirse o impedirse.
Ahora bien, al ser la renuncia a un cargo
público manifestación de la voluntad personal, es decir, una expresión del
ejercicio de su libertad, el deber de respeto de la libertad exigible al Estado
comporta la obligación de aceptar, dentro de un término razonable, la renuncia.
En estas condiciones, la actuación de las autoridades demandadas, antes que
configurarse en una violación de sus derechos políticos fundamentales, supone
el cumplimiento del deber jurídico de respeto por el ejercicio de su libertad.
Alegada violación de derecho de defensa y
del debido proceso.
5. En concepto de la demandante, el hecho
de que la resolución 750 del 20 de diciembre de 1999 dispusiera que contra ella
no procedía recurso alguno, supone violación del derecho de defensa, pues le
impide agotar la vía gubernativa, requisito previo para la procedencia de la
acción contenciosa administrativa.
Sobre el particular ha de considerarse que,
a pesar de lo señalado en la mencionada resolución, tal como consta en el
expediente, la demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue
tramitado. Así las cosas, se encuentra probado que la alegada violación del
derecho de defensa no se presentó.
En todo caso, cabe precisar que, en el
supuesto de que efectivamente la resolución 750 ostentaba el carácter de acto
definitivo y, por lo mismo, que resultara imposible “agotar” la vía
gubernativa, de ello no se desprende automáticamente la violación del derecho
de defensa.  Como quiera que las oportunidades de defensa se despliegan tanto
frente a la administración -vía gubernativa-, como ante la jurisdicción
-proceso contentencioso administrativo-, la eventual violación del derecho de
defensa únicamente podría ser producto de la negativa de la justicia
contenciosa administrativa de tramitar una demanda contra la resolución.  La
amenaza o violación de los derechos constitucionales fundamentales no se
produce por suposiciones, sino que acontece cuando media una decisión estatal.
Esta, no se ha presentado en el presente caso.
Tutela transitoria para evitar un perjuicio
irremediable.
6. La demandante solicita que se conceda la
tutela como mecanismo transitorio, pues mientras se resuelven los procesos
ordinarios, inevitablemente habrá vencido el período para el cual fue elegida
y, por lo tanto, se presentará un perjuicio irremediable.
Tal como se ha puesto de presente en esta
decisión, no se ha demostrado que los derechos fundamentales de la demandante
hubiesen sido violados por parte de los demandados. Se ha dicho igualmente, que
únicamente en el evento en que se hubiera demostrado previamente que la
renuncia era falsa, surgía la posibilidad de que se considerara una eventual
violación de sus derechos fundamentales.
La tutela transitoria únicamente opera para
la protección de derechos constitucionales fundamentales, mientras los procesos
ordinarios se resuelven, a fin de evitar un perjuicio irremediable. Nunca, como
pretende la demandante, antes de que se compruebe un hecho del cual podría
derivar una eventual violación de tales derechos. Al igual que ocurre con la
tutela como mecanismo principal, la tutela como mecanismo transitorio de
protección supone la existencia de una prueba sobre la amenaza o violación de
los derechos constitucionales. El mecanismo transitorio únicamente se explica por
la necesidad de evitar el perjuicio irremediable. Por lo tanto, no habiéndose
demostrado la amenaza o violación de un derecho fundamental, no resulta
legítimo acudir a este medio de defensa.
III. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección
“A”, dentro de la acción de tutela instaurada por Alcira Josefa Díaz Nader
contra Luis Carlos Mazo, Alcalde encargado, María Eugenia González Blanco,
Presidenta del Concejo Municipal y Ramiro Blanco Pérez, Secretario del Concejo
Municipal del municipio de Montelíbano (Córdoba).
Segundo. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 de Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]   Sobre el particular, cabe recordar la crítica de Kelsen a las
posiciones de Ihering, Windsheid y Jellinek.  Vid.
Kenlsen, Hans.  Problemas capitales de la teoría
jurídica del Estado.  Editorial Porrúa. 1987.  Así mismo, el análisis crítico
de las posturas de estos doctrinantes por parte de Robert Alexi.  Alexi,
Robert.  Teoría de los Derechos Fundamentales.  Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid.
[2]   En varias sentencias la Corte ha dejado en claro que de los
derechos políticos, salvo algunas excepciones, únicamente son titulares los
ciudadanos colombianos.