C-162-99
Sentencia C-162/99
Sentencia
C-162/99
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Regulación de
materia estatutaria por ley ordinaria quebranta por omisión la Constitución
La regulación de
la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b de la C.P.,
pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo procedimiento
agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado en el artículo
153 de la Carta. En estricto rigor, si a través del procedimiento ordinario el
legislador regula una materia atinente a la ley estatutaria respectiva, se
impone en su caso la declaración de inconstitucionalidad, no por haber
quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por haber quebrantado por omisión el
procedimiento previsto en el artículo 153 de la Constitución. El diseño
orgánico y funcional de los órganos superiores de justicia, que completa y
desarrolla el régimen previsto en la Constitución, es una materia comprendida
dentro del radio de acción de la ley estatutaria. Dentro de este ámbito -
siempre que se respeten las normas que la propia Constitución contiene -, a
través del procedimiento contemplado para la adopción de leyes estatutarias, el
Congreso puede escoger entre diversas alternativas y políticas posibles y, seguidamente,
plasmarlas en la susodicha ley. La Corte Constitucional ratificó en la
sentencia C-37 de 1996, el contenido estatutario de la regulación referida a
los siguientes aspectos del Consejo de Estado: integración y composición;
atribuciones de la Sala Plena; división de la Sala de lo Contencioso
Administrativo; funciones especiales de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo; atribuciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Las
regulaciones estatutarias identificadas en el párrafo anterior, pueden ser
clasificadas en tres grupos. En el primero, se ubican las normas que
simplemente reiteran disposiciones constitucionales. En el segundo, se cobijan
las normas que regulan de manera completa un determinado asunto. En el tercero,
se reúnen las normas que no agotan la regulación y se remiten, así sea
parcialmente, a la ley ordinaria. Esta última técnica a la que apela la ley
especial, cabe advertir, es legítima siempre que ello no signifique trasladar a
la órbita del legislador ordinario la regulación de un aspecto intrínsecamente
estatutario o vaciar esta atribución constitucional.
CONSEJO DE ESTADO-Secciones especiales transitorias son
objeto de ley estatutaria
La determinación
del número de secciones de una de las salas del Consejo de Estado y la
determinación del modo de reparto de funciones entre ellas, como quedó
establecido, constituye una materia deferida a la ley estatutaria y, por
consiguiente, su regulación por la ley ordinaria viola esta suerte de reserva
impuesta por la Constitución. La reserva de ley estatutaria, por lo demás, en
lo concerniente a aspectos tan críticos del diseño estructural de un órgano
vértice de la justicia, como son los relativos al número de magistrados,
secciones e índole de sus funciones, también representa una protección
institucional que no se puede desestimar.
LEY ESTATUTARIA
DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Solución
a problemas de congestión
La ley
estatutaria que decida otorgar instrumentos para sortear situaciones de crisis
en la administración de justicia, o para prevenirlos, no puede hacer caso omiso
de las normas constitucionales que, por lo menos en lo que se refiere a los
órganos superiores de las distintas jurisdicciones, anticipan definiciones
precisas de orden estructural y funcional. Los remedios que en cualquier
momento se considere necesario implementar con el objeto de poner término a un
problema como el de la congestión, deben, por lo tanto, también ser idóneos
institucionalmente, esto es, habrán de tener aptitud para conjurar la situación
anómala, sin afectar al mismo tiempo la configuración orgánica y funcional
dispuesta directamente por la Constitución Política.
TRIBUNALES
ADMINISTRATIVOS-Secciones
especiales transitorias
Los preceptos
contenidos en el artículo 62 de la ley 446 de 1998, sólo serán aplicables a los
Tribunales Administrativos. En el caso de los últimos, la norma atacada no
viola la Constitución Política, ni desconoce la reserva de ley estatutaria. La
Constitución no contiene norma alguna de orden sustancial, procedimental u organizativo
sobre los tribunales administrativos. Por consiguiente, con fundamento en la
ley estatutaria y en la ley ordinaria, el Consejo Superior de la Judicatura
podrá crear en el seno de los tribunales administrativos secciones especiales
de carácter transitorio. La disposición acusada se limita a precisar una
hipótesis que bien puede quedar comprendida dentro de la competencia general
atribuida al Consejo Superior de la Judicatura para "crear, ubicar
redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales, las salas
de éstos y los juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y eficaz
administración de justicia" (Ley 270 de 1996. art. 85-5).
Referencia:
Expediente D-2149
Actor: Luis Eduardo
Montoya Medina
Demanda de inconstitucionalidad
contra el artículo 62 (parcial) de la Ley 446 de 1998
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., marzo diecisiete (17) de mil novecientos noventa y nueve (1999). Aprobada
por acta Nº 18
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha V. Sáchica de Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra el artículo 62 (parcial) de la Ley 446 de 1998.
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 446 de 1998, publicada en el Diario Oficial N° 43335
del 8 de julio de 1998.
El ciudadano Luis
Eduardo Montoya Medina demandó la inconstitucionalidad del artículo 62
(parcial) de la Ley 446 de 1998, por considerarlo violatorio de los artículos
2, 3, 4, 6, 13, 29, 40-7, 113, 115, 116, 121, 122, 123, 228, 230, 231 y 236 de
la Constitución Política.
El Consejo de Estado
a través de su presidente intervino para solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de la norma demandada.
El Presidente de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en su intervención
aboga por la declaratoria de inconstitucionalidad parcial de la norma acusada.
En su concepto, el
Procurador General de la Nación aboga por la declaración de constitucionalidad
de la norma acusada.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
Ley 446 de 1998
“Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991 (1), se modifican algunas
del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la ley 23 de 1991 (2) y
del Decreto 2279 de 1989 (3), se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”
(julio 7)
“El Congreso de Colombia”
D E C R E T A:
ARTÍCULO 62-
Secciones especiales de carácter transitorio. El Consejo Superior de la Judicatura,
dentro del año siguiente a la vigencia de esta ley, conformará con
sujeción a las disponibilidades presupuestales, en el Consejo de Estado cuatro
secciones especiales de carácter transitorio.
Cada una se
integrará por tres magistrados con la exclusiva función de fallar los
procesos que les asignen las secciones segunda y tercera, cuyo término para
proferir sentencia se encuentre vencido a la fecha de la creación de las
secciones especiales. A la sección segunda y a la tercera, se adscribirán
dos (2) de las secciones especiales, que serán apoyadas por las secretarías de
las primeras.
Cuando la
sección transitoria pretenda cambiar jurisprudencia, el fallo deberá proferirse
conjuntamente con la sección permanente. Sus magistrados no podrán ocuparse de
los asuntos propios de la Sala Plena ni de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo.
Las secciones
especiales funcionarán durante doce (12) meses prorrogables, por una sola vez,
hasta por otro tanto por determinación de la Sala Plena Contenciosa.
Las listas para
integrar dichas secciones especiales serán elaboradas por el Consejo Superior
de la Judicatura con personas que, además de reunir las calidades para ser
Consejero de Estado, tengan amplio conocimiento en las áreas del derecho
administrativo relacionadas con los asuntos que se ventilen en las secciones
segunda y tercera.
PAR 1° De la
misma manera y con sujeción a las disponibilidades presupuestales a criterio
del Consejo Superior de la Judicatura, podrán crearse las secciones especiales
necesarias en los tribunales administrativos.
PAR 2° El Consejo
Superior de la Judicatura dotará a las secciones aquí creadas con los recursos
administrativos necesarios para asegurar el buen cumplimento de sus funciones.
(se subraya lo
demandado)
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. El
actor eleva cargos distintos contra cada uno de los textos demandados del
artículo 62 de la Ley 446 de 1998.
Con respecto al
primer inciso, considera que es vulneratoria de la Constitución la facultad que
allí se confiere al Consejo Superior de la Judicatura para conformar, de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales, cuatro secciones especiales en
el Consejo de Estado. Expone que esa disposición le sustrae al Congreso la
función de definir el número impar de los consejeros de estado y la integración
de las diferentes salas y secciones (artículo 236 C.P.), y que “el Congreso no
puede ser despojado ni despojarse de esa atribución constitucional  propia...”
Al respecto expresa
que “en lo correspondiente al Consejo de Estado la creación de los cargos es
materia de reserva legal o competencia legal, y no una competencia
administrativa... [lo cual implica] que establecido por el legislador el número
de los consejeros, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura cumplir la
ley, desplegando las gestiones pertinentes para atender los mandatos del
legislador y allanarse al cumplimiento de sus atribuciones constitucionales de
conformar las listas de elegibles para que el Consejo de Estado efectúe la
elección correspondiente.” Al respecto manifiesta:
“Consiguientemente,
según el inciso 1° del art. 236 citado, una vez que el número impar de
consejeros de Estado sea determinado por el Legislador, es decir, creados por
el Congreso, nos hallamos ante una orden para el Consejo Superior de la
Judicatura, puesto que en la discusión de la ley hubo de verificarse las
razones para señalar en dicha cifra la composición del Consejo de Estado,
enterado el Congreso como debió serlo sobre los requerimientos y las
justificaciones de todo orden para ello; por modo que corresponde al Consejo
Superior de la Judicatura, como órgano a cuyo cargo se encuentra
constitucionalmente dispuesta la elaboración del proyecto de presupuesto de la
rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso, disponerse al cumplimiento de la ley
determinante de la composición del Consejo de Estado”.
Para terminar este
aparte, expresa que con el inciso demandado ocurre que “a la larga el número de
los consejeros será el que con el transcurso del tiempo el Consejo Superior de
la Judicatura conforme, mediante las disposiciones presupuestales que el mismo
debe presupuestar, y así al fin de las unas y las otras, será la actividad del
Consejo Superior la que determine la composición del Consejo de Estado  y no la
ley, como si la ley expedida en desarrollo de la previsión del inciso 1 del
art. 236 fuera un parámetro alcanzare a trechos y no un mandato categórico del
Congreso al respecto...”.
El actor demanda
también el inciso segundo del artículo, por cuanto restringe las funciones
constitucionales y legales de los nuevos consejeros de estado en las secciones
especiales. Al respecto expresa que, de acuerdo con el texto acusado, los
nuevos consejeros se limitarían exclusivamente a fallar los asuntos que les
sean asignados por los actuales consejeros de las secciones segunda y tercera
de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, en su parecer, coloca
a estos consejeros “en subordinación inconstitucional en relación con sus
pares; desconociéndoles como consejeros de estado... el conocimiento de los
asuntos atribuidos por el Constituyente a quien acceda a esa función, dentro de
las limitaciones generales e igualitarias que imponen la Constitución, la ley y
las descritas por el reglamento de la entidad fundados en la división del
trabajo y en las competencias consultivas y jurisdiccionales de la entidad”.
Insiste que el
inciso acusado “entroniza una discriminación injustificada respecto de los
consejeros de estado, unos de ellos con funciones integrales, administrativas,
consultivas y jurisdiccionales y los ‘nuevos o accidentales’ como jueces de
funciones restringidas y cercenados de las restantes inherentes a su calidad
como Consejeros de Estado.” Afirma que esta situación entraña que los nuevos
consejeros solamente tendrán la facultad de “proyectar la decisión respecto de
un asunto represado, pero sin potestad judicial plena necesaria para proferir
decretos de pruebas oficiosas o decisiones judiciales para mejor provisión, sin
facultades para reconocer hechos que procesal y legalmente impidan el
procedimiento de la sentencia puesto que se trata de consejeros de estado de
poderes limitados”. Al respecto, sostiene que esta limitación desconoce la
autonomía y desconcentración de la función judicial, la cual “no concibe jueces
con facultades legales restringidas, ni siquiera bajo la forma o la excusa de
ser funcionarios de descongestión jurisdiccional, por lo que se impone la
declaración de inexequibilidad de la norma impugnada”.
Asimismo, el actor
considera que vulnera la Constitución el aparte del inciso tercero del artículo
62 que prescribe que “cuando la sección transitoria pretenda cambiar
jurisprudencia, el fallo deberá proferirse conjuntamente con la Sección permanente.”
Al respecto expone
que esa norma desconoce que el  artículo 230 de la Constitución Política
prescribe que la jurisprudencia constituye solamente un criterio auxiliar para
la función judicial. Además, afirma que “convierte a la jurisprudencia de las secciones
segunda y tercera de la Sala de lo Contencioso administrativo en marco
referencial rígido para los magistrados de las secciones transitorias creadas
en el Consejo de Estado, aunque se establezca que su cambio se debata en
conjunto con los restantes miembros de las secciones permanentes, esguince
claroscuro del legislador al recurrir a los magistrados permanentes, vehículo
por el cual la jurisprudencia se convierte en criterio obligatorio,
inalterable, siendo simplemente un criterio auxiliar de la función
jurisdiccional”. Lo anterior supone, igualmente, otra forma de discriminación
contra los nuevos consejeros, cuya autonomía se minimiza, pues no solamente se
les impone la observancia de la ley sino también de las expresiones,
entendimientos y pronunciamientos de sus predecesores, de la jurisprudencia
preexistente, pasando la jurisprudencia previa a ser criterio determinante y no
simplemente auxiliar.”
De otra parte,
asevera que el mismo inciso 3 consagra otra discriminación injustificada contra
los consejeros transitorios, al establecer que ellos no tendrán parte en las
labores que han sido asignadas a la Sala Plena del Consejo de Estado  y la
plenaria de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Expone que esa
prescripción desconoce que a todos los consejeros de estado se les asignan las
atribuciones que debe solventar el plenario de la entidad a la que pertenecen
“de conformidad con la Constitución y la ley, sin que la ley pueda introducir
discriminaciones institucionales como las que se impugnan”. Sostiene que las
atribuciones otorgadas al Consejo de Estado fueron concebidas para todos los
consejeros sin distingo del momento en que hayan sido incorporados a la
entidad.
Finalmente, el actor
considera que es inconstitucional exigir, tal como lo hace el inciso 5 del
artículo acusado, que los candidatos para integrar las listas para el
nombramiento de los consejeros de las secciones especiales tengan que ser
especializados en las áreas del derecho administrativo relacionadas con la
labor de esas secciones. Sostiene que esta exigencia para ocupar el cargo de
consejero de estado no fue prevista por el Constituyente y que los requisitos
contemplados en la Carta Política para ejercer ese cargo no pueden ser
alterados por el legislador mediante una ley “ni aun so capa de afinamiento por
razones derivadas del enfrentamiento de una congestión en los despachos
judiciales, porque no puede el Congreso mediante una ley alterar las calidades
constitucionales para acceder a dichos destinos públicos...”. Además, expone
que el ejercicio de los nuevos cargos no solamente supone amplios conocimientos
en derecho administrativo, sino también del derecho constitucional y de otros
aspectos del derecho público nacional e internacional.
INTERVENCIONES
Intervención del
Consejo de Estado
3. La presidenta del
Consejo de Estado identifica tres cargos fundamentales en la demanda, a saber:
1) que el artículo 62 de la Ley 446 de 1998 es violatorio del artículo 236 de
la CP, porque despoja al Congreso de la facultad para señalar, mediante ley, el
número de magistrados del Consejo de Estado, atribución que se le otorga al
Consejo Superior de la Judicatura; 2) que el mencionado artículo discrimina a
los consejeros de las secciones especiales que crea, cercenándoles las
funciones jurisdiccionales señaladas en la Constitución  y en la Ley; y 3) que
se vulnera el artículo 232 de la Carta al consagrar la exigencia de que los
consejeros de esas secciones especiales tengan amplios conocimientos en las
áreas del derecho administrativo relacionadas con los asuntos que se debaten en
las Secciones Segunda y Tercera del Consejo de Estado.
Con respecto al
primer cargo, recuerda la interviniente que el artículo 62 establece que el
número de Consejeros se incrementará transitoriamente en 12 magistrados, y que
al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde conformar las respectivas
salas especiales dentro del término señalado por la norma y de acuerdo a
disponibilidad presupuestal. Por lo tanto, concluye, fue el legislador el que
creó las salas especiales de carácter transitorio.
Menciona que la
Corte Constitucional ya avaló una interpretación similar, cuando examinó el
artículo 42 de la Ley 270 de 1996, que creó los juzgados administrativos y
dispuso que su conformación se haría de acuerdo con las necesidades de la
administración de justicia, que serían determinadas por el Consejo Superior de
la Judicatura. En ese caso, la Corte no consideró que el Consejo Superior de la
Judicatura era la entidad que creaba esos despachos por el hecho de que la
conformación de los juzgados dependiera de las necesidades percibidas por esa
Corporación.
La presidenta del
Consejo de Estado recurre a lo señalado acerca de las secciones especiales en
la exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 446, para
referirse al segundo cargo. Al respecto, menciona que en el informe para
segundo debate al proyecto de ley N° 234 de 1996 se dijo:
“La excesiva
congestión judicial que agobia a los despachos del Consejo de Estado, da origen
a la implementación transitoria y excepcional de medidas tendientes a evacuar
los procesos acumulados, no encontrándose otro medio adecuado y expedito que
crear unos pares con carácter transitorio para que fallen en derecho, con el
objeto de poner al día tales despachos”.
De lo anterior, se
obtiene que a las secciones solamente les fue asignada la función de fallar los
procesos en los cuales dicha actuación se encuentre vencida a la fecha de su
creación.
Considera que no es
cierto que los consejeros no tengan funciones judiciales plenas. Al respecto
expresa que: “el hecho de que las secciones allí creadas se limitan a fallar
los procesos que, encontrándose para ello se les asignen, no significa que no
puedan decretar las actuaciones procesales propias para proferir sentencia.”
Incluso en los casos en los que los procesos se encuentran en el despacho para
proferir el fallo, los jueces tienen la potestad de ordenar pruebas de oficio
(artículo 169 del Código Contencioso Administrativo) y de decretar las
nulidades a que hubiere lugar (art. 145 del Código de Procedimiento Civil, que
se aplica a los procesos contenciosos).
Con base en lo anterior, considera que el
demandante se equivoca al interpretar la expresión “fallar” contenida dentro
del inciso 3° del artículo demandado, “pues como se observa la función de
fallar debe interpretarse en forma integral; es decir que debe incluir toda la
actuación judicial posterior al momento de entrar el expediente para sentencia”.
Afirma también que no constituye
discriminación alguna contra los consejeros transitorios la disposición que
señala que en los casos en los que deseen  apartarse de la jurisprudencia de
las secciones permanentes deben proferir los fallos conjuntamente con las
últimas. Sobre este punto advierte que el fin de la norma es evitar las
sentencias contradictorias y que los consejeros de las secciones transitorias
participan, en igualdad de condiciones, en esas decisiones. Además, rebate la
afirmación del actor acerca de que la ley le asigna a la jurisprudencia de las
secciones permanentes el carácter de obligatoria. El hecho mismo de que en la
ley se hubiera previsto un mecanismo para el cambio de jurisprudencia indica
que ello no es así.  Recuerda, además, que el Consejo de Estado tiene como
función unificar la jurisprudencia y que “ello sólo es posible a través de
mecanismos como el previsto en la norma acusada, que por los demás opera en
todas las Cortes, incluso en la Corte Constitucional”.
Para terminar su
análisis del segundo cargo, la interviniente expone que el fin perseguido con
la creación de las secciones provisionales - contribuir a la descongestión
judicial - justifica que se haya decidido que ellas no tomen parte dentro de
los asuntos de las Plenarias del Consejo de Estado y de la Sala de lo
Contencioso Administrativo. Esta decisión legal se orienta, además, dentro de
lo estatuido por el artículo 236 de la Carta, el cual prescribe que la ley
señalará las funciones de cada una de las salas y Secciones y el número de
magistrados que deben integrarlas.
Con relación al
tercer cargo - acerca de la exigencia adicional para ser designado como
consejero -, reitera que esa norma responde a la finalidad perseguida por el
legislador al crear las secciones provisionales. Al respecto menciona: “Si el
fin es lograr que en el término máximo de dos años, se pongan al día las
secciones 2a. y 3a. del Consejo de Estado, qué más razonable que la lista para
integrar dichas secciones esté conformada por personas que tengan amplio
conocimiento en las áreas del Derecho Administrativo, relacionadas con los
asuntos que se ventilen ante ellas, pues esto, sin lugar a dudas, redunda en
gran media en el éxito de la disposición excepcional y transitoria pretendida
en la norma... La especialización en los temas propios de las secciones no es
sino una previsión lógica y razonable dentro de la medida excepcional, que
incluso pudo omitir el legislador, porque la finalidad de la norma lleva
implícito ese requisito especial.”
Intervención del
Consejo Superior de la Judicatura
5. El Presidente de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura  considera que el
artículo 62 demandado es inconstitucional, con la salvedad de los parágrafos 1
y 2, por violación del literal b) del artículo 152 de la Constitución, que
señala que lo referente a la administración de justicia deberá ser regulado a
través de leyes estatutarias.
Expone que en el artículo 34 de la Ley
Estatutaria de Administración de Justicia se fijó de manera precisa la
integración y composición del Consejo de Estado, un tema que se enmarca
claramente dentro de la administración de justicia. Cualquier modificación que
se desee realizar sobre este punto, incluso si tiene un carácter provisional,
debe entonces practicarse a través de una ley estatutaria, como lo afirmó la
Corte Constitucional en la sentencia en al que conoció acerca del proyecto de
Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Puesto que el artículo 62 de la
Ley 446 de 1998 modifica transitoriamente la composición del Consejo de Estado,
debería haberse expedido cumpliendo los tramites de las leyes estatutarias. Sin
embargo, la Ley 446 de 1998 es una ley ordinaria. Ello implica que con una
norma ordinaria se está modificando una disposición estatutaria, lo cual es
abiertamente inconstitucional, máxime si se tiene en cuenta que las leyes
estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Concepto del Procurador General de la Nación
6. El Procurador
General de la Nación aboga por la declaración de constitucionalidad de la norma
acusada. Afirma, en primer lugar, que el Preámbulo de la Constitución Política
consagra la justicia como uno de los valores que orientan la actividad del
Estado, al tiempo que el artículo 228 dispone que la administración de justicia
es una función pública que debe cumplirse bajo el principio de celeridad. La
Carta igualmente determina las jurisdicciones existentes entre las que se
encuentra la contencioso administrativa. Así, dispone que el Consejo de Estado
se dividirá en salas y secciones, y que la ley señalará las funciones de cada
una de estas.
Manifiesta el
Procurador que a través de la norma acusada el legislador “decidió tutelar el
valor justicia consagrado en el Preámbulo de la Carta y para preservar el principio
de celeridad que rige la administración de justicia, decidió enfrentar la
congestión que se presenta en las secciones segunda y tercera del Consejo de
Estado, creando en esta Corporación cuatro secciones especiales de carácter
transitorio. Además, les señaló su duración y composición, así como las
funciones y calidades de los magistrados que las integrarán”.
Antes de estudiar
los cargos formulados por el demandante, el representante del Ministerio
Público expone las razones por las cuales la norma acusada no debía tramitarse
como estatutaria, a pesar de que se relaciona con la estructura general y
funcionamiento del Consejo de Estado.
Expresa que las
secciones especiales creadas por la norma acusada tienen carácter transitorio y
“precisamente la temporalidad de estas secciones permite afirmar que su
creación no afecta la estructura de la Administración de Justicia, establecida
a través de la Ley 270 de 1996, y específicamente del Consejo de Estado, pues
el legislador mediante la norma acusada precisó que estas secciones especiales
funcionarán durante doce (12) meses, prorrogables hasta por otro tanto por
determinación de la Sala Plena y a su vez les asignó unas funciones precisas”.
Reitera además que
la finalidad de las secciones mencionadas es la descongestión de despachos
judiciales. Expresa que la congestión que afecta  a las secciones segunda y
tercera del Consejo de Estado fue planteada en los debates que antecedieron la
expedición de la Ley 446 de 1998:
“El punto principal
de la descongestión en la justicia está en la redistribución de competencias.
Quisiera mencionarle el caso de la sección segunda del Consejo de Estado. El
año pasado dictamos dos mil novecientos noventa y seis (2996) sentencias, o sea
que evacuamos dos mil novecientos noventa y seis (2996) procesos, nos quedó un
numero similar de negocios pendientes, estamos fallando dos secciones, dos
subsecciones cada una de tres magistrados y hacemos un esfuerzo grande; pero
estamos fallando procesos iniciados hace seis o siete años. Nos preguntamos si
en realidad esto es justicia, porque la justicia, la verdadera justicia es la
justicia pronta, emitir un fallo cuando en un proceso se han pasado seis o
siete hasta diez años en realidad no es justicia” (Gaceta del Congreso N° 194
del 10 de junio de 1997, pag 21 y22. Intervención de la Consejera de Estado
Dra. Dolly Pedraza).
Señala también que
en el informe de ponencia para segundo debate al proyecto de ley n° 234 de 1996
cámara y N° 01 de 1997 senado se expresó:
“La excesiva
congestión judicial que agobia a los despachos del Consejo de Estado, da origen
a la implementación transitoria y excepcional de medidas tendientes a evacuar
los procesos acumulados, no encontrándose otro medio adecuado y expedito que
crear unos pares con carácter transitorio para que fallen en derecho, con el
objeto de poner al día tales despachos, razón que nos anima a aceptar el
planteamiento hecho en el artículo arriba descrito” (gaceta del Congreso N° 22
del 27 de marzo de 1998, pag 1).
El Procurador
sostiene, igualmente, que un tema como la congestión de los despachos
judiciales no está vinculado a la estructura general ni a principios procesales
o sustanciales de la administración de justicia, razón por la cual el
legislador no puede “someter su actividad a la rigidez característica de la
aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias”.
Por otro lado,
respecto al cargo formulado contra la norma que dispone que el Consejo Superior
de la Judicatura conformará las cuatro secciones especiales ya mencionadas,
considera que esta es una función enmarcada dentro de las que legal y
constitucionalmente se le han asignado al Consejo Superior como autoridad
encargada de administrar la rama judicial. Sostiene que tampoco es cierto que
esta norma haya despojado al Congreso de su facultad diseñar la estructura del
Consejo de Estado, “pues con la creación de las secciones especiales
transitorias no se modifica la estructura de esa Corporación” y además porque
la norma está acorde con los artículos 236, 256 y 257 de la Constitución
Política.
Señala que no es
cierto que el número de consejeros será el que determine el Consejo Superior de
la Judicatura mediante las disponibilidades presupuestales que establezca,
porque esta entidad debe arbitrar los recursos necesarios para poner en
funcionamiento las cuatro secciones transitorias tal como lo establece la norma
acusada.
El Procurador
sostiene que la norma no despojó al Consejo de Estado de su facultad nominadora
al consagrar que las listas para integrar las acciones especiales serán
elaboradas por el Consejo Superior de la Judicatura. La designación de los
magistrados de las secciones corresponde al Consejo de Estado de conformidad
con lo previsto en el artículo 231 de la C.P. en armonía con el artículo 34 de
la Ley 270 de 1996.
De otra parte
considera que la norma acusada no vulnera el derecho a la igualdad de los
magistrados que integren las secciones mencionadas, “ya que por su designación
transitoria se encuentran en una situación laboral diferente a la de los
Consejeros de período ordinario”.
Señala que tampoco
viola la constitución, la determinación prevista en la norma de que para toda
modificación de jurisprudencia por parte de las secciones transitorias, el
fallo deberá proferirse conjuntamente con la sección permanente. Por el
contrario, esta disposición garantiza el principio de la certeza del derecho y
brinda seguridad jurídica a los asociados.
Por otro lado, el
Procurador considera que la exigencia de calidades adicionales a quienes
integrarán las secciones transitorias no viola la Constitución Política puesto
que “el texto acusado no se halla referido, ni adiciona o modifica las
calidades que se requieren para ser Consejero de Estado consagradas en el
artículo 232 de la C.P. Sostiene que los requisitos establecidos en esta norma
no pueden ser ampliados por el legislador. Sin embargo considera que la
temporalidad y los principios de economía y celeridad que invisten la
disposición acusada “determinan que la característica o perfil de quien
cumplirá de manera transitoria una labor tendiente a la descongestión de los
asuntos que en etapa de fallo requieren de tal especialidad, no desborde los
límites señalados por la disposición constitucional que se dice infringida”.
Concluye que la norma no modifica los requisitos para ser Consejero de Estado
sino que señala “un perfil en el conocimiento de un área del derecho, para
atender con la especialidad que se requiere, los asuntos represados en el Alto
Tribunal Contencioso Administrativo y por ello, para satisfacer los propósitos
de la Ley 446 de 1998”.
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos del artículo 241-5 de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda.
El análisis y
decisión de la Corte no pueden circunscribirse a las expresiones aisladas  y a
los incisos del artículo 62 de la Ley 446 de 1998 demandados. De una parte, el
fallo en estas condiciones sería inocuo y, además, los cargos resultarían
ininteligibles. Por consiguiente, se impone precisar, desde ahora, que en
virtud de la unidad de materia, el texto legal objeto del examen de la Corte se
extiende al artículo 62 citado, en su integridad.
Regulación de una
materia propia de la ley estatutaria por una ley ordinaria
2. El Congreso de la
República, a través de la norma demandada, se ha propuesto atacar la congestión
que afecta el Consejo de Estado, la cual es más aguda en las secciones segunda
y tercera. Con este propósito en mente, se dispone la creación de cuatro
secciones especiales de carácter transitorio, integradas cada una por tres
magistrados, con la exclusiva función de fallar los procesos que les confíen
las secciones segunda y tercera, cuyo término para fallar se encuentre vencido.
Las secciones transitorias tienen una vigencia de un año, que puede extenderse
por otro adicional, por determinación de la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo. En el evento de que la sección transitoria pretenda cambiar la
jurisprudencia, la sentencia deberá proferirse conjuntamente con la sección
permanente. Finalmente, en los dos parágrafos de la norma examinada, se
autoriza al Consejo Superior de la Judicatura, con sujeción a las
disponibilidades presupuestales, para crear en los tribunales administrativos,
secciones especiales transitorias.
El demandante basa
su censura constitucional, en tres cargos. La ley desconoce la competencia del
Congreso para fijar el número impar de magistrados del Consejo de Estado (C.P.
art. 236), la cual indebidamente traslada al Consejo Superior de la Judicatura.
En segundo término, según el demandante, la competencia limitada que se otorga
a los magistrados de las secciones especiales de carácter transitorio - fallar
ciertos procesos que les asignen las secciones permanentes -, que apareja el
cercenamiento de las restantes funciones de las secciones y de las salas, a
cuyo ejercicio concurren los magistrados permanentes, entraña un género de
discriminación violatorio de los artículos 13, 121, 122 y 123 de la
Constitución Política. Finalmente, se advierte que la exigencia que agrega la
ley a los requisitos para ocupar el cargo de consejero, consistente en tener el
candidato conocimientos amplios sobre los temas de derecho administrativo
relacionados con los asuntos que se ventilan en las secciones segunda y tercera
del Consejo de Estado, viola el artículo 232 de la Carta.
3. Según los
defensores de la ley, el Congreso, a través de ley ordinaria,  podía dictar la
disposición adoptada, sin necesidad de agotar el procedimiento previsto en el
artículo 153 de la C.P. El carácter transitorio de la medida, desde esta
perspectiva, la despoja de toda pretensión innovativa del diseño estructural
del Consejo de Estado, que se mantiene inalterable, puesto que a lo único que
apunta es a remediar un factor coyuntural de congestión. La Corte
Constitucional considera que este es el aspecto central de la controversia
constitucional.
En verdad, si se
pudiese dejar de lado este aspecto del debate, no cabría formular objeción
alguna a la norma legal. Por el aspecto material, los argumentos expuestos por
la Presidenta del Consejo de Estado y por el Procurador General de la Nación,
serían definitivos y podrían ser compartidos integralmente por esta Corte. De
un lado, los nuevos cargos de magistrado y su número, es un asunto que lo
determina la ley, así en un momento dado la voluntad legislativa sea ejecutada
por el Consejo Superior de la Judicatura. De otro lado, la limitada competencia
que se otorga a los magistrados transitorios, es perfectamente coherente con el
fin que persigue la norma que es el de reducir la congestión judicial y,
además, las funciones de cada sala o sección son las que señale la ley. Por
último, la emergencia que se intenta resolver, justifica la acreditación de
conocimientos jurídicos especializados, ya que de lo contrario el remedio
arriesgaría con perder toda su efectividad. Ahora, los requerimientos
dimanantes de una administración de justicia eficaz, tal y como la postula la
Constitución, podrían brindar pleno sustento a este tipo de requisitos
adicionales a los previstos en el artículo 231 de la Constitución, de modo que
la ponderación de los principios en juego finalmente avalaría, en situaciones
de crisis, la habilidad cognitiva que se reclama.
No obstante, el
desarrollo de estas reflexiones se supedita al problema de fondo que surge al
constatar que la Ley 270 de 1996, “estatutaria de la administración de
justicia”, contiene disposiciones precisas en relación con la materia regulada
por el artículo demandado de la Ley 446 de 1998. A este respecto es importante
recordar que en la citada ley estatutaria, entre otras cosas, se dispone (arts
34-39): (1) la integración del Consejo de Estado por veintisiete magistrados;
(2) la duración del período de cada magistrado que, reiterando lo ya fijado por
la Constitución (C.P., art. 232), se establece en ocho años; (3) la división de
la Sala de lo Contencioso Administrativo en cinco secciones, entre las cuales
se enumera a la segunda y a la tercera; (4) la composición de las secciones 2a
y 3a de la Sala de lo Contencioso Administrativo, por seis magistrados
[distribuidos en dos subsecciones] y cinco magistrados, respectivamente; (5) la
configuración estructural del Consejo de Estado, conformado por una Sala Plena,
integrada por todos sus miembros, la Sala de lo Contencioso Administrativo que
consta de veintitrés consejeros, y la Sala de Consulta y Servicio Civil que
ejerce sus funciones con cuatro consejeros.
La ley ordinaria,
expedida con posterioridad a la estatutaria, modifica, temporalmente, el diseño
estructural y funcional del Consejo de Estado en el sentido de (1) aumentar a
treinta y nueve el número de magistrados; (2) crear cuatro nuevas secciones,
paralelas a las secciones 2ª y 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo;
(3) restringir el período de los doce nuevos consejeros, que tendrán un término
colectivo no superior a veinticuatro meses; (4) adscribir a las secciones 2ª y
3ª, dos secciones transitorias con el objeto exclusivo de fallar ciertos
negocios cuyo término para proferir sentencia se encontrare vencido, lo cual
implica aumentar el número de secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo; (5) excluir de las deliberaciones y decisiones de la Sala Plena
y de la Sala de lo Contencioso Administrativo, a doce consejeros por su
condición de transitorios.
La disposición
acusada, como puede observarse, aunque no altera el marco institucional del
Consejo de Estado, derivado de la Constitución y desarrollado en la ley
estatutaria, que se mantiene en los mismos términos originales para los
veintisiete magistrados que lo integran y las Salas y secciones que lo
conforman, sí en cambio agrega un complejo orgánico y funcional que se articula
a través de cuatro nuevas secciones y doce nuevos consejeros, el cual, pese a
acoplarse a ese órgano del Estado, resulta extraño a éste, tanto por el aspecto
estructural como desde el punto de vista del estatuto de sus miembros.
4. La regulación de
la administración de justicia, en los términos del artículo 152-b de la C.P.,
pertenece al ámbito de reserva de la ley estatutaria, cuyo procedimiento
agravado de aprobación, modificación o derogación es el señalado en el artículo
153 de la Carta. En estricto rigor, si a través del procedimiento ordinario el
legislador regula una materia atinente a la ley estatutaria respectiva, se
impone en su caso la declaración de inconstitucionalidad, no por haber
quebrantado dicha ley, sino, ante todo, por haber quebrantado por omisión el
procedimiento previsto en el artículo 153 de la Constitución.
Sin embargo, la
reserva de ley estatutaria no significa que ésta pueda libremente configurar la
materia que constituye su ámbito. En la Constitución se han establecido
principios y reglas que el legislador estatutario no puede soslayar, máxime
cuando ellos definen el marco dentro del cual se ejercita la actuación
legislativa. A la regulación de la rama judicial, para no ir más lejos, la
Constitución dedica el entero título VIII. De otro lado, la renuncia al
principio de la mayoría simple que comporta el procedimiento de adopción de las
leyes estatutarias, sumado a la necesidad de impedir la petrificación de un
determinado régimen normativo, favorecen una interpretación restrictiva del
alcance de las competencias del legislador estatutario, las que comprenden todos
los aspectos de una materia que tengan connotación estructural o que revistan
decisiva importancia funcional.
La Corte
Constitucional, en efecto, declaró la inexequibilidad de varios preceptos de la
ley estatutaria de la administración de justicia, por considerar que no
obstante ostentar prima facie algún tipo de conexidad con la materia
regulada, ello no era suficiente para figurar dentro de esta ley especial,
salvo que se refirieran a rasgos, pautas básicas o principios estructurales de
la administración de justicia. A este respecto, se señaló que las normas
procedimentales y disciplinarias, pese a su relación con la administración de
justicia, debían dictarse por el legislador ordinario y, por ende, no
pertenecían al dominio de la ley estatutaria. La Corte Constitucional, en la
sentencia citada, sistemáticamente declaró la inexequibilidad de las normas del
proyecto sometido a su examen que, a su juicio, por las razones anotadas,
excedían el cometido confiado al legislador estatutario, previniendo de esta
manera que, al socaire de este tipo de ley, se introdujera un factor de
inconveniente rigidez normativa, dejándose de observar la regla general de la
mayoría simple y sustrayéndose al ciudadano la acción de inconstitucionalidad.
En este orden de
ideas, el diseño orgánico y funcional de los órganos superiores de justicia,
que completa y desarrolla el régimen previsto en la Constitución, es una
materia comprendida dentro del radio de acción de la ley estatutaria. Dentro de
este ámbito - siempre que se respeten las normas que la propia Constitución
contiene -, a través del procedimiento contemplado para la adopción de leyes
estatutarias, el Congreso puede escoger entre diversas alternativas y políticas
posibles y, seguidamente, plasmarlas en la susodicha ley. La Corte
Constitucional ratificó en la sentencia C-37 de 1996 (M.P. Dr Vladimiro Naranjo
Mesa), el contenido estatutario de la regulación referida a los siguientes
aspectos del Consejo de Estado: integración y composición (art. 34); atribuciones
de la Sala Plena (art. 35); división de la Sala de lo Contencioso
Administrativo (art. 36); funciones especiales de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo (art. 37); atribuciones de la Sala de Consulta y
Servicio Civil (art. 38).
Las regulaciones
estatutarias identificadas en el párrafo anterior, pueden ser clasificadas en
tres grupos. En el primero, se ubican las normas que simplemente reiteran
disposiciones constitucionales. En el segundo, se cobijan las normas que
regulan de manera completa un determinado asunto. En el tercero, se reúnen las
normas que no agotan la regulación y se remiten, así sea parcialmente, a la ley
ordinaria. Esta última técnica a la que apela la ley especial, cabe advertir,
es legítima siempre que ello no signifique trasladar a la órbita del legislador
ordinario la regulación de un aspecto intrínsecamente estatutario o vaciar esta
atribución constitucional.
5. La
Constitucionalidad del artículo demandado dependerá, entonces, en primer
término, de que su contenido no viole una disposición organizativa de la
justicia establecida directamente por la Constitución. En segundo término, la
norma impugnada, no podrá referirse a un asunto regulado ya de manera completa
y puntual por la ley estatutaria. Finalmente, la disposición legal ordinaria,
podría resultar exequible si corresponde al extremo al cual se remite
legítimamente la ley estatutaria.
Dado que la
Constitución reclamó como espacio de regulación suyo la definición de la
naturaleza del período de los magistrados del Consejo de Estado y la extensión
del mismo, es evidente que ni la ley estatutaria y, menos aún, la ley
ordinaria, podrían contrariar sus concretos mandatos (C.P. art., 233). El
período de todo magistrado del Consejo de Estado es individual y tiene una
duración de ocho años. Esta regla de la Constitución se quebranta si el término
se predica de las secciones en que se decide dividir una de las salas y, por
esta vía, se determina para un conjunto de doce magistrados un periodo
colectivo de doce meses, eventualmente prorrogable por otros doce meses más. En
este aspecto, el estatuto objetivo de magistrado del Consejo de Estado, se
deduce directamente de la Constitución, y no se admite que una norma distinta o
la mera decisión de un órgano judicial, puedan modificar en cualquier tiempo y
por cualquier tiempo lo que corresponde a la voluntad constituyente.
En segundo lugar, el
número de consejeros (27) del Consejo de Estado, el número de secciones de la
sala de lo Contencioso Administrativo (5) y la definición de las funciones que
a éstas se asignan, son asuntos que fueron regulados de manera completa y
puntual en la ley estatutaria. Este diseño estructural, perteneciente al ámbito
de la ley estatutaria, termina siendo modificado por la ley ordinaria examinada,
que por lo menos temporalmente, fija en treinta y nueve (39) el número de
magistrados y aumenta en cuatro (4) el número de secciones. De otro lado, la
separación funcional a que se refiere el artículo 36 de la ley estatutaria, la
que se confía a la Sala Plena del Consejo de Estado “de acuerdo con la ley”,
sólo se predica de las cinco secciones contempladas en dicho artículo e
integradas de la manera que allí se expresa.
Finalmente, el
precepto demandado en modo alguno puede considerarse como complemento de lo
dispuesto en la ley estatutaria. Ninguna de las normas de la anotada ley, se
remite a la ley ordinaria para los efectos de que ésta pudiere en situaciones
de congestión extrema crear secciones transitorias e integrarlas con
magistrados a los que se limita su competencia y su período. Más aún, a la luz
de la Constitución, no sería posible restringir de esa manera el estatuto
objetivo que gobierna el cargo de magistrado del Consejo de Estado. En fin, la
determinación del número de secciones de una de las salas del Consejo de Estado
y la determinación del modo de reparto de funciones entre ellas, como quedó
establecido, constituye una materia deferida a la ley estatutaria y, por
consiguiente, su regulación por la ley ordinaria viola esta suerte de reserva
impuesta por la Constitución.
La reserva de ley
estatutaria, por lo demás, en lo concerniente a aspectos tan críticos del
diseño estructural de un órgano vértice de la justicia, como son los relativos
al número de magistrados, secciones e índole de sus funciones, también
representa una protección institucional que no se puede desestimar. Las
mayorías episódicas del Congreso, en realidad, deben someterse a exigencias más
intensas, entre ellas un consenso más amplio y la revisión de la Corte
Constitucional, si ellas pretenden modificar la estructura o el funcionamiento
de los órganos límite de las diferentes jurisdicciones.
Estos requerimientos
no pueden decaer o disolverse sólo porque la reforma o adición normativa,
apunten a tener una vigencia transitoria y se orienten a resolver una situación
de crisis. La reserva de ley estatutaria, permite al legislador que se somete
al procedimiento previsto en la Constitución, contemplar mecanismos para
resolver situaciones de crisis - como la congestión -, inclusive, si es del
caso, mediante regímenes transitorios. En otras palabras, la mera circunstancia
de que una disposición legal tenga carácter transitorio, no la sustrae del
ámbito de reserva de la  ley estatutaria, si la materia sobre la que recae
pertenece a su dominio.
La ley estatutaria
que decida otorgar instrumentos para sortear situaciones de crisis en la
administración de justicia, o para prevenirlos, no puede hacer caso omiso de
las normas constitucionales que, por lo menos en lo que se refiere a los
órganos superiores de las distintas jurisdicciones, anticipan definiciones
precisas de orden estructural y funcional. Los remedios que en cualquier
momento se considere necesario implementar con el objeto de poner término a un
problema como el de la congestión, deben, por lo tanto, también ser idóneos
institucionalmente, esto es, habrán de tener aptitud para conjurar la situación
anómala, sin afectar al mismo tiempo la configuración orgánica y funcional
dispuesta directamente por la Constitución Política.
6. Por las razones
expuestas, se declarará la inexequibilidad del artículo 62 de la Ley 446 de
1998 en lo referido al Consejo de Estado. Esto significa que los preceptos
contenidos en el mencionado artículo sólo serán aplicables a los Tribunales
Administrativos. En el caso de los últimos, la norma atacada no viola la
Constitución Política, ni desconoce la reserva de ley estatutaria. La
Constitución no contiene norma alguna de orden sustancial, procedimental u
organizativo sobre los tribunales administrativos. Por consiguiente, con
fundamento en la ley estatutaria y en la ley ordinaria, el Consejo Superior de
la Judicatura podrá crear en el seno de los tribunales administrativos
secciones especiales de carácter transitorio. La disposición acusada se limita
a precisar una hipótesis que bien puede quedar comprendida dentro de la
competencia general atribuida al Consejo Superior de la Judicatura para “crear,
ubicar redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir tribunales,
las salas de éstos y los juzgados, cuando así se requiera para la más rápida y
eficaz administración de justicia” (Ley 270 de 1996. art. 85-5).
III.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 62 de la Ley 446 de 1998, en todo aquello que se refiera a los
tribunales administrativos, y la inexequibilidad del mismo en lo relacionado
con el Consejo de Estado.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO E. LEAL RUIZ
Secretario General (E)