C-023-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-023/94
IGUALDAD DE
OPORTUNIDADES DEL TRABAJADOR
Se entiende por
igualdad de oportunidades la misma disposición en abstracto frente a una
eventual situación; es compartir la expectativa ante el derecho, así luego, por
motivos justos, no se obtengan exactamente las mismas posiciones, o los mismos
objetivos. Como todos los miembros de la especie humana comparten la identidad
esencial, es lógica consecuencia que se compartan  las  mismas oportunidades.
CARGO
PUBLICO-Estabilidad
Es una
manifestación del principio de seguridad, pues como el trabajo además de ser un
medio de sustento vital es una manifestación del libre desarrollo de la
personalidad. Se hace entonces necesario que exista una estabilidad básica en
dicho empleo, que no significa que el trabajador sea inamovible en términos
absolutos, porque siempre se tendrán en cuenta las justas causas para dar por
terminado el empleo. El principio de la estabilidad, que no debe confundirse
con la inamovilidad absoluta e injustificada, se encuentra recogido en la
filosofía que inspira la carrera administrativa, que no sólo consagra los
postulados de eficiencia y eficacia, sino que es una realización de la igualdad
y estabilidad.
IRRENUNCIABILIDAD
DE BENEFICIOS MINIMOS
Cuando surge la
pregunta de por qué son irrenunciables ciertos beneficios mínimos establecidos
por las leyes laborales, la respuesta debe apuntar a la conexidad del trabajo
con la dignidad de la persona humana y con el libre desarrollo de la
personalidad.
PRINCIPIO DE
FAVORABILIDAD LABORAL
El trabajador no
puede ser sometido a principios de desfavorabilidad, porque ello supondría una
acción en desmejora de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del Estado
Social de Derecho (Cfr. Preámbulo), en aras de fortalecer cuestiones
subordinadas al artífice del trabajo.
PRINCIPIO DE
PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR SUJETOS DE RELACIONES
LABORALES
El derecho opera
en la realidad, y tiende exclusivamente hacia ella. Lo real siempre tiene
primacía, pues de no ser así, jamás se concretarían en el mundo jurídico las
libertades del hombre.
CARRERA
TRIBUTARIA-Garantías
La Corte
considera que siendo distintas las condiciones de los empleados de libre
nombramiento y remoción a la de los empleados de carrera, es totalmente
desproporcionado aplicar, en materia de desvinculación, las reglas de los
primeros a la condición de los empleados de carrera. En el caso concreto, ello
atenta contra el derecho a la igualdad de los empleados de la carrera
tributaria con respecto a los demás de otras ramas, y desconoce su estabilidad
laboral, al dejar al arbitrio del nominador el retiro de un trabajador, sin un
principio de razón suficiente válido para desvincular a un empleado de carrera.
Va contra la naturaleza de la carrera administrativa otorgar al nominador la
facultad discrecional para despedir, así sea con indemnización, a un empleado
de carrera tributaria, el cual sólo puede ser retirado por calificación no
satisfactoria en el desempeño del empleo, por la violación del régimen
disciplinario o por causales previstas en la ley, de acuerdo con el artículo
125 inciso cuarto superior.
RETIRO DEL
SERVICIO-Compensación
Resulta contrario
a la Carta el tenor de las disposiciones acusadas, por cuanto bajo el amparo de
una indemnización, se trata de convertir en renunciables unos derechos que son
esencialmente irrenunciables, tal como lo señala el artículo 53, inciso segundo,
de la Constitución, ya comentado en esta providencia. No se puede transar en lo
que está por esencia fuera de transacción. El derecho fundamental al trabajo
nunca puede ser compensado por vías alternas, porque al ser inherente a la
persona, no puede ser susceptible de renuncia tácita en aras de una
indemnización.
SENTENCIA-Efectos
Conforme a lo
señalado en la Sentencia C-113 de esta Corte, que determinó su competencia
exclusiva para fijar los efectos de sus decisiones, la inexequibilidad que se
declara tiene efecto a partir de la vigencia del Decreto 1647 de 1991; pero
advierte la Corte que la definición de las situaciones individuales de aquellas
personas que se consideraren afectadas en sus derechos laborales por las normas
acusadas, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
Ref.: Expediente
D-353
Demanda de
Inconstitucionalidad contra los artículos 39 (parcial) y 40 del Decreto 1647 de
1991. ("Por el cual se establece el régimen de personal, de carrera
tributaria, sistema de planta y el régimen prestacional de los funcionarios de
la Dirección de Impuestos Nacionales, se crea el fondo de gestión tributaria y
se dictan otras disposiciones").
Peticionario: FELIX
HOYOS LEMUS.
Magistrado
sustanciador:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Santafé de Bogotá,
D.C., veintisiete (27) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano Félix
Hoyos Lemus, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrado en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del literal a) del artículo 39 y el artículo 40 del Decreto
1647 de 1991.
Admitida la demanda,
se ordenaron las comunicaciones constitucionales y legales correspondientes;
se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y, simultáneamente, se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y
en el Decreto 2067 de 1991 procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El tenor literal de
las disposiciones demandadas es el siguiente:
"Artículo 39.
Modalidades de retiro.
"a)
Desvinculación con indemnización para cargos de carrera tributaria."
"Artículo 40.
Desvinculación con indemnización.
"Se produce
cuando el nominador decide hacer uso de la facultad discrecional de libre
remoción de un funcionario de carrera tributaria, en cuyo caso se aplicarán en
lo pertinente las normas generales relativas a la insubsistencia con
indemnización de funcionarios de carrera".
III.  LA DEMANDA
1.   Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Estima el actor que
las disposiciones acusadas son violatorias del Preámbulo, y de los artículos
25, 53, 58, 125 y 243 de la Constitución Política, 23 de la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y 6o. y 7o. del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, sociales y culturales.
2.  Fundamentos
de la demanda
Manifiesta el actor
que el principio de la estabilidad laboral encuentra fundamento en normas
constitucionales y legales. Así, el artículo 125 superior consagra de manera
expresa las causales de retiro; el artículo 53 superior ordena que la
estabilidad laboral debe ser uno de los principios fundamentales que deberá
contener la ley del trabajo; el artículo 40 del Decreto 2400 de 1968 que señala
la estabilidad como uno de los objetivos de la carrera administrativa, y el
artículo 45, literal e) del Decreto 1647 de 1991 garantiza la permanencia en el
servicio, de acuerdo con la eficiencia laboral.
Señala el actor que
el literal a) artículo 39 del Decreto 1647 de 1991 contempla como causal de
retiro del servicio la "desvinculación con indemnizaciones para cargos de
carrera tributaria", y que en desarrollo de la citada norma, el artículo
40 del Decreto 1647 de 1991 establece que esta desvinculación "se produce
cuando el nominador decide hacer uso de facultad discrecional de libre
remoción de un funcionario de carrera tributaria, en cuyo caso se
aplicarán en lo pertinente las normas relativas a la insubsistencia con
indemnización de funcionarios de carrera" (subraya el actor).
Afirma el actor que
el artículo 40 del Decreto 1647 de 1991 "aplica la discrecionalidad
administrativa a los funcionarios de carrera tributaria, como causal de
desvinculación del servicio, cuando el libre albedrío del nominador solo opera
o debe operar para empleados de libre nombramiento y remoción".
Opina que con esta
norma se está vulnerando el principio de igualdad ya que "frente a dos
situaciones totalmente disímiles, como son el estatuto de empleados de carrera,
por un lado, y el de libre nombramiento y remoción, de otro lado, consagran una
misma causal de retiro, a saber: la discrecionalidad del nominador". De
igual forma se está vulnerando el principio de la estabilidad laboral, ya que
el empleado de carrera tributaria se encuentra sometido al libre albedrío del
nominador, que en cualquier momento puede acudir a la facultad discrecional
para retirarlo del servicio.
Considera que la
garantía de la estabilidad laboral consagrada en las normas constitucionales y
legales citadas se consideran como un derecho adquirido que, al tenor del
artículo 58 superior, debe ser respetado. Manifiesta que "si lo que quiso
el legislador fue dotarse de una eficaz herramienta de lucha contra corrupción,
propósito a todas luces plausible, se equivocó de procedimiento, pues si
efectivamente un funcionario ha incurrido en infracción disciplinaria, lo
pertinente es seguirle un debido proceso y destituirlo si se le comprueba la
falta. Lo inadecuado es, a sabiendas de que se trata de un funcionario de
carrera, apelar a una supuesta facultad discrecional inconstitucional
tratándose de esta clase de funcionarios, para desvincularlo del
servicio".
En lo atinente a la
segunda parte del artículo 40 del Decreto 1647 de 1991, que ordena la
aplicación de las normas generales relativas a la insubsistencia con
indemnización para funcionarios de carrera en los casos de desvinculación,
considera el actor que este precepto es totalmente ajeno a las relaciones
laborales derivadas de una situación legal y reglamentaria. Advierte que esta
figura de la insubsistencia con indemnización para empleados de carrera
únicamente estaba prevista en el Decreto 1660 de 1991, que fue declarado
inexequible. En este Decreto "se contemplaba el uso de la facultad
discrecional para desvincular del servicio tanto a funcionarios de carrera como
a aquellos de libre nombramiento y remoción; en las normas acusadas también se
contempla (art. 40-b).
"En el Decreto
ya inexequible se contemplaba una indemnización para los empleados de carrera;
en las normas acusadas también se contempla una indemnización para los
empleados en cargos de carrera". (Subraya el actor). Dice que la norma
acusada (art. 40) remite a las normas generales relativas a la insubsistencia
con indemnización de funcionarios de carrera, que sólo era prevista en el
Decreto 1660 de 1991. En virtud de lo anterior, considera que la expedición de
la norma acusada "constituye una auténtica burla a la jurisdicción, al
artículo 243 de la Constitución Nacional y al principio de la separación
de los poderes, que se ejecuten tales actos, a sabiendas de que su contenido
material es idéntico al de algunas normas declaradas inexequibles, como se
acaba de comprobar". (subraya el actor).
Dice el actor que
las razones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia C-479, que
declaró inexequible el Decreto 1660 de 1991, sirven de fundamento para declarar
la inexequibilidad de las normas acusadas.
Concluye el actor
solicitando a la Corte Constitucional "proveer la pertinente, en desarrollo
del principio de la favorabilidad laboral (art. 53 C.N.), en orden a que los
afectados con actos de despido por la norma impugnada, puedan ser restablecidos
en sus derechos".
IV.
INTERVENCIONES OFICIALES
1.   Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El Jefe de la Unidad
Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó escrito mediante
el cual defiende la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en
los argumentos que a continuación se resumen:
Considera el
defensor de las normas acusadas que el derecho al trabajo no es un derecho
absoluto, ni es de aplicación inmediata. Manifiesta que para el caso concreto,
conviene hacer referencia a los fines esenciales del Estado, entre los cuales
se encuentra el "servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en
la Constitución". Así, "cuando se pretende por individuos o grupos
reivindicar del Estado el derecho al trabajo (interpretado como sinónimo del
derecho al empleo), los "fines" aludidos deben ser considerados y
cuando se precente (sic) contradicción entre ellos y la vocación o deseo de
trabajo de algún individuo en la administración, la Carta preserva el familiar
principio general de 1886 (art. 1o. -f)". La fijación de éstas prioridades
corresponde a las autoridades constitucsionales. "Las normas impugnadas
interpretan las prioridades de un sector altamente técnico de la administración
pública, que requiere una alta flexibilidad en el manejo del personal, al
tiempo que protegen los derechos de quienes, sin culpa propia, se encuentran
contrapuestas en razón de su empleo al interés general. El contenido de las
normas es constitucional, puesto que sopesa cuidadosamente el interés general
en el adecuado manejo de la función pública y los intereses de los
individuos".
Sostiene el
funcionario que, en el derecho colombiano, la carrera administrativa es la vía
por la cual se ha garantizado la estabilidad laboral a los funcionarios
públicos. Sin embargo, afirma que existen sistemas que regulan
"carreras" especiales, como es el caso de la carrera diplomática y la
carrera tributaria, que nos ocupa. Considera que, debido a esa naturaleza
especial, la carrera tributaria no tiene porqué regular la desvinculación del
servicio ni otros asuntos, en la misma forma que lo hace la carrera
administrativa ordinaria.
Afirma que "la
estabilidad laboral no se infringe por la existencia de una norma que crea un
mecanismo especial para desvincular funcionarios que prestan sus servicios en
una entidad estatal con base en una situación legal también especial. Menos aún
cuando dicha desvinculación va acompañada de una garantía adicional hecha por
la norma misma, cual es la indemnización".
A criterio del
defensor de las normas acusadas, el artículo 125 de la Constitución Política
faculta al legislador para que determine causales de retiro de los empleados
oficiales, siempre y cuando se mantengan las garantías laborales: "La
razón de la misma de las entidades públicas para que las funciones a su cargo
sean desempeñadas por aquellas personas verdaderamente más capacitadas, y no
por funcionarios que, con base en una estabilidad laboral mal interpretada, son
las que tienen más tiempo en un cargo, pero no necesariamente las más idóneas
para desempeñarlo".
También considera
que no existe una violación del artículo 58 de la Constitución, ya que la
noción de derechos adquiridos hace referencia a aquellos contemplados en las
leyes civiles, y que por tal motivo, no son aplicables en cuanto a las
relaciones laborales de los empleados oficiales.
Considera que las
normas acusadas no vulneran el artículo 243 superior, porque la prohibición
contenida en este artículo "requiere la existencia de una norma
previamente declarada inexequible por la Corte Constitucional y a la que el
gobierno quiere volver a dar vigencia". Las normas acusadas hacen
referencia a la carrera tributaria, mientras que el Decreto 1660 de 1991,
declarado inexequible, regulaba la carrera administrativa ordinaria.
Concluye el defensor
de la norma acusada calificando de "exótica" la petición del
demandante en el sentido de que se le asigne efectos retroactivos a la
sentencia que se dicte.
2.   Departamento
Administrativo de la Función Pública
El Departamento
Administrativo de la Función Pública, mediante apoderado especial, presentó
ante esta Corporación escrito defendiendo la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Considera la
apoderada de la interviniente que el Decreto 1647 de 1991 debe interpretarse en
concordancia con el artículo 1o. de la Ley 61 de 1987, que dispone que los
empleados de la Dirección General de Impuestos son de libre nombramiento y
remoción. Así mismo, el literal a) del artículo 39 del Decreto 1647 de 1991
prevé la desvinculación con indemnización como una de las modalidades de retiro
de los funcionarios de la carrera tributaria. "En tal virtud se considera
que con ello no se está violando la Constitución Política, específicamente en
cuanto hace relación a la carrera administrativa, pues, si bien en el Decreto
1647 de 1991 se creó la carrera tributaria, ello se hizo como un sistema
especial de selección dentro del carácter propio de libre nombramiento y
remoción dado a los funcionarios de la entidad para la cual se creó dicha
carrera, como es la Dirección General de Impuestos, sin que se trate de una
carrera administrativa propiamente dicha".
Afirma que no existe
violación del derecho al trabajo y no se ignoran los derechos adquiridos ya que
según lo ha planteado la Corte Constitucional (sentencia de junio 17 de 1992)
pese a que el derecho al trabajo es un derecho fundamental, debe armonizar con
el interés general, que en el presente caso se trata del "cuidado y guarda
que debe tenerse con el Tesoro Público, sobre el cual ejercen sus funciones los
empleados de la Dirección General de Impuestos".
3.   Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales
La Jefe de la
División de Representación Externa de la Subsecretaría de Asuntos Legales de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, presentó escrito mediante el cual
defiende la constitucionalidad de las normas demandadas, con base en los
argumentos que a continuación se resumen:
Considera la
interviniente que el Decreto 1647 de 1991 estableció un régimen legal especial
para la carrera tributaria. "Dentro de estos parámetros consideró que las
modalidades de retiro previstas en el artículo 39 y desarrolladas en los
artículos siguientes, constituyen uno de los instrumentos que pueden garantizar
la eficiencia, la moralidad, la eficacia, la estabilidad sin convertirla en
prejuiciosa y contraproducente por el buen servicio, la prevalencia del interés
general y la efectividad de los deberes y derechos consagrados en la
Constitución Política".
Afirma que la
facultad discrecional para desvincular a empleados de carrera "debe
interpretarse en el sentido correcto de la modernización y tecnificación que
implica: la flexibilización de la planta de personal guardando y buscando la
eficiencia, la moralidad, la prevalencia del interés general sobre el
particular, la eficacia en la realización de los fines del Estado por los
servidores públicos que hacen parte de la administración, todo lo cual es
perfectamente constitucional a la luz del artículo 2o. y 209 de nuestra actual
Carta Política".
Señala, además, que
"la estabilidad en la Dirección de Impuestos Nacionales, dado su carácter
y papel dentro de los fines estatales, está regida también por la facultad
discrecional del Director para desvincular con indemnización, pues, es él quien
tiene la responsabilidad de garantizar que la función pública de la Dirección
de Impuestos Nacionales le responda como debe y es su obligación, al país y a
la economía nacional en los términos que la Constitución Política lo establece".
A criterio de la
defensora de las normas acusadas, el legislador reglamentó carreras
administrativas especiales en las cuales se buscó armonizar la modernización
del Estado con la estabilidad laboral. Así, la facultad discrecional es un
presupuesto que hace parte de la carrera tributaria; "la estabilidad no
puede considerarse aisladamente como un derecho adquirido sin tomar en
consideración el entorno político-económico y las necesidades específicas de la
administración pública y el servicio a la comunidad".
Encuentra diferencia
entre desvincular y declarar insubsistente, en virtud de que la primera no
representa una sanción al empleado de carrera, ya que implica la separación de
su cargo con una indemnización atendiendo a la necesidad de proteger el interés
general.
Considera la
interviniente que el Decreto 1647 de 1991 se concentró en la actividad de la
administración tributaria, que requiere de mecanismos especiales que garanticen
su eficiencia, moralidad y prevalencia del interés general, y que de ninguna
forma se puede establecer una similitud con el Decreto 1660 de 1991, y mucho
menos establecer un vínculo directo entre uno y otro.
Concluye la Jefe de
la División de Representación Externa de la Subsecretaría de Asuntos Legales de
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales afirmando que "es
totalmente improcedente solicitar en una demanda que discute la
constitucionalidad de una norma jurídica, (...) la consecuencia retroactiva de
reparar derechos presuntamente afectados por ejercicio de ésta cuando se
encontraba plenamente vigente y operante para el momento de ocurrencia de los
hechos, para lo cual la Constitución y la ley establece otra clase de
acción".
V.  INTERVENCION
CIUDADANA
1.   María Helena
Caviedes Camargo
La ciudadana María
Helena Caviedes Camargo presentó ante esta Corporación, escrito coadyuvando la
demanda de la referencia.
En cuanto al tema de
la discrecionalidad y la carrera administrativa manifiesta la coadyuvante  que
la Corte Constitucional ha resuelto las controversias al respect, con el
argumento de que existen regímenes legales distintos para los empleados de
libre nombramiento y remoción y los servidores públicos pertenecientes a la
carrera administrativa, y que por tanto, el retiro del servicio de unos y otros
es diferente.
Considera que la
estabilidad laboral de los empleados pertenecientes a la carrera se fundamenta
en su eficiencia, y que dicha estabilidad no puede reemplazarse por una
indemnización, ya que se trata de un derecho cierto e indiscutible.
Concluye la
interviniente manifestando que, "para realizar el principio de
justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la
Constitución" (Subraya la ciudadana), estima procedente la solicitud
del actor referente a la restitución de los derechos laborales de aquellos
empleados que fueron retirados del servicio con fundamento en las normas
acusadas.
2.   Alexandra
Fernández Ospina
La ciudadana
Alexandra Fernández Ospina presentó ante esta Corporación, escrito que no será
tenido en cuenta por extemporáneo, tal como se desprende del informe de
Secretaría General de fecha 30 de agosto de 1993.
VI.  CONCEPTO
FISCAL
En la oportunidad
legal, el señor Procurador General de la Nación se pronunció sobre la demanda
presentada por el actor y solicitó a esta Corporación que se declare la inexequibilidad
de las normas acusadas, de acuerdo con los argumentos que se enuncian a
continuación.
Considera el señor
Procurador que el artículo 125 de la Constitución Política consagró como regla
general el sistema de la carrera administrativa de los empleados de la
administración. Este sistema busca la eficiencia y eficacia de la
administración, además de garantizar el derecho al trabajo, la estabilidad y el
principio de la igualdad laboral.
"Siendo por naturaleza
disimiles, los empleados de libre nombramiento y remoción y los de carrera,
respecto de las modalidades de retiro, el legislador ordinario o extraordinario
no puede válidamente igualar los efectos para los dos tipos de empleos, en
cuanto a la regulación de la desvinculación, y en consecuencia, en el presente
caso no le es dable al legislador otorgar al nominador la facultad discrecional
para despedir con indemnización a un empleado de carrera tributaria".
Sostiene el jefe del
Ministerio Público que, pese a que la carrera tributaria tiene un carácter
especial, esto no implica que pueda desconocer los principios generales de la
carrera administrativa; así, debe respetar los derechos y garantías señalados
en la Constitución por los empleados de carrera, lo que supone que no se
legisle en detrimento del núcleo mínimo y fundamental del sistema de la carrera
establecido en el artículo 125 de la Carta, y en general, en todas las normas
constitucionales que desarrollan la garantía del cumplimiento de los fines
estatales de la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios
públicos y del respeto de los derechos laborales de los trabajadores al
servicio del Estado.
Estima el señor
Procurador que, en virtud de que el contenido de las normas demandadas es
similar a las del Decreto 1660 de 1991, el cual fue declarado inexequible por
la Corte Constitucional, se deben aplicar los mismos razonamientos para el
presente caso, y que el juicio de constitucionalidad debe concluir en forma
similar.
Manifiesta que no
debe prosperar la petición del actor referente al restablecimiento de los
derechos laborales de los presuntamente afectados en el evento en que sea
declarada la inexequibilidad de las normas acusadas ya que esto no es viable a
través de un fallo de constitucionalidad.
Concluye el jefe del
Ministerio Público sosteniendo que no existe violación a la prohibición del
artículo 243 constitucional ya que el Decreto 1660 de 1991 y el Decreto 1647
del mismo año fueron expedidos el mismo día.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
1.   Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una ley de la República, es
competente la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad,
según lo prescribe el numeral 5o. del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Consideraciones generales sobre el derecho al trabajo
La Constitución ha
puesto al trabajo en una triple esfera armónica, pues se le considera como
valor, como derecho y como deber, de suerte que el derecho  al trabajo es un
elemento definitivo dentro de la estructura del Estado Social de Derecho.
2.1.  El trabajo
como derecho fundamental
Ya se enunció cómo
el trabajo es una inclinación natural del hombre. Ahora bien, toda inclinación
natural de la persona constituye un bien inherente a su personalidad, lo que
equivale a ser considerado como derecho fundamental. El derecho al trabajo no
consiste solamente en la facultad de actuar hacia un fin, sino que se ejecute
en condiciones de dignidad e igualdad en el seno de la sociedad. Lo anterior
genera deudas en justicia al trabajador: la no discriminación, la facultad de
promoción, el estímulo hacia la superación, la estabilidad laboral y la
solidaridad. Estos aspectos se seben realizar en un ambiente de respeto a la
profesión o al oficio de cada cual: la justa remuneración y la valoración
social; se tiene derecho a la honra laboral.
Esta Corte observa
la conexidad necesaria entre los artículos 16 y 25 de la Carta Política, por
cuanto, como se dijo, el trabajo promociona el libre desarrollo de la
personalidad, como aplicación normativa de lo estipulado en el Preámbulo, que
señala al trabajo como un fin del pueblo de Colombia.
Como el trabajo
afianza la condición del hombre como merecedor, es eminentemente
representativo de la dignidad intrínseca del hombre, y entonces al trabajo se
le puede incluir dentro de lo expresado en el Preámbulo de la Declaración
Universal de Derechos Humanos de 1948, cuando señala:
"CONSIDERANDO
que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el
reconocimiento de la dignidad intrínseca de los derechos iguales e inalienables
de todos los miembros de la familia humana."
Siempre que se
reconoce la dignidad humana en consecuencia se alude al trabajo. Con base en
esta consideración fue que la Asamblea General de la ONU de 1948  proclamó el
artículo 23, relativo al trabajo:
"Artículo
23.
1.  Toda persona
tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones
equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo.
"......................................................................................................................"
3.  Principios
mínimos fundamentales del trabajo
El  artículo 53
Superior, señala una serie de principios mínimos fundamentales que el Congreso
deberá tener en cuenta al expedir el estatuto del trabajo, y que constituyen
una filosofía del ejercicio laboral. Estos principios son: "Igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales del derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos en las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al
trabajador menor de edad".
Considera la Corte
pertinente analizar, aunque de manera somera, entre estos principios, los que
atañen directamente al caso sub-examine.
-  Igualdad de
oportunidades para el trabajador
Se entiende por
igualdad de oportunidades la misma disposición en abstracto frente a una
eventual situación; es compartir la expectativa ante el derecho, así luego,
por motivos justos, no se obtengan exactamente las mismas posiciones, o los
mismos objetivos. Como todos los miembros de la especie humana comparten la
identidad esencial, es lógica consecuencia que se compartan  las  mismas
oportunidades. Este es uno de los casos en que la igualdad equivale a la
identidad, pero en abstracto, porque en lo real será la proporcionalidad.  La
igualdad como sinónimo de identidad absoluta, de tener exactamente los mismos
bienes, no es posible, porque cuando aparece la titularidad sobre un derecho,
dicha titularidad excluye a los demás, implicando una especie de discernimiento
jurídico. Establecer una violación al principio de igualdad de oportunidades
equivale a desconocer que los humanos tienen identidad esencial, y, por ello,
aspiraciones comunes, así luego la vida misma se encargue de establecer justas
diferencias con base en la cantidad y calidad de trabajo real.1
Y es que la
diferenciación abstracta implica discriminación. En cambio la diferenciación
real es requisito material para que opere la igualdad real, que se funda, según
ya se dijo, en la proporcionalidad entre entes que se han diferenciado. se iguala
lo diverso. Sin lo anterior se haría imposible, por ejemplo, entender la
igualdad dentro del pluralismo, que siempre parte del supuesto de una
distinción. Se distingue, pero se equipara, y el acto de equiparar lo diverso
se hace con base en la regla de las proporciones. Esta proporcionalidad se
extiende en el siguiente principio enunciado por el artículo 53 de la
Constitución.
-   Estabilidad
del empleo
Es una manifestación
del principio de seguridad, pues como el trabajo además de ser un medio de
sustento vital es una manifestación del libre desarrollo de la personalidad. Se
hace entonces necesario que exista una estabilidad básica en dicho empleo, que
no significa que el trabajador sea inamovible en términos absolutos, porque
siempre se tendrán en cuenta las justas causas para dar por terminado el
empleo. Pero sí es conveniente que se siente como principio laboral la
estabilidad, como garantía del trabajador a permanecer en su actividad de
provecho, tanto propio como social. Toda norma que tienda a vulnerar este
principio es, en definitiva, no sólo un retroceso que supone olvidar logros
laborales por los cuales la humanidad ha luchado denodadamente, sino que
contaría los fines de la persona en sociedad.
La estabilidad en el
empleo tiene un doble fin, derivado, como ya se ha enunciado del principio de
seguridad. Por un lado, garantizar un medio para el sustento vital y, por otro,
garantizar la trascendencia del individuo en la sociedad por medio del trabajo,
en atención a la sociabilidad del hombre, que busca otras satisfacciones
personales en el trabajo además de la remuneración: posición ante la sociedad,
estimación, cooperación y desarrollo de su personalidad. De ahí que sea
totalmente irrisoria en algunos casos la compensación por despido
injustificado, por cuanto ella no representa casi nada frente a lo que el
individuo espera de su actividad laboral, como medio de trascendencia social.
El principio de la
estabilidad, que no debe confundirse con la inamovilidad absoluta e
injustificada, se encuentra recogido en la filosofía que inspira la carrera
administrativa, que no sólo consagra los postulados de eficiencia y eficacia,
sino que es una realización de la igualdad y estabilidad. Por lo anterior, cualquier
acto que introduzca la desigualdad entre los empleados de carrera, o cualquier
facultad de discrecionalidad -plena al nominador-, se tienen como un atentado
contra el contenido esencial de la estabilidad laboral recogido por la
filosofía que inspira la carrera administrativa. Y es que uno de los mecanismos
para lograr la eficacia y eficiencia es la carrera administrativa, busca que
hace que estos factores, junto con el respeto al régimen disciplinario, sean
los determinantes de la estabilidad laboral, y no la discrecionalidad plena del
nominador. Es por ello que la carrera administrativa busca depurar a la
Administración de factores ajenos al rendimiento laboral, para su vinculación o
exclusión. Establece un proceso tendiente al logro de resultados, de forma
gradual, donde la capacidad real demostrada es el mecanismo de promoción y la
ineficacia comprobada el motivo de retiro, evitando así arbitrariedades por
parte del nominador.
-
Irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales
Cuando surge la
pregunta de por qué son irrenunciables ciertos beneficios mínimos establecidos
por las leyes laborales, la respuesta debe apuntar a la conexidad del trabajo
con la dignidad de la persona humana y con el libre desarrollo de la
personalidad. Ya se ha mencionado cómo el artículo 23 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos establece que debe haber condiciones equitativas
y satisfactorias de trabajo.  No se trata de laborar de cualquier forma,
sino de una manera adecuada a la dignidad del trabajador. Por ende, la cultura
humana ha descubierto unas veces, y ha luchado por implantarlos, otras,
beneficios que una vez adquiridos, se tornan en irrenunciables, porque de
renunciar a ellos, se desconocería la dignidad humana, exigible siempre, y
nunca renunciable, Porque para renunciar jurídicamente a la dignidad humana,
tendría que renunciarse al ser personal, hipótesis impensable en un orden
social justo. El Estado Social de Derecho, que tiene como fin servir a la
comunidad, no puede tolerar que el derecho al trabajo -que es de interés
general-, se vea menguado por renuncias que el trabajador  en estado de
necesidad pueda verse forzado a hacer. Como, por ejemplo, aceptar un despido
sin justa causa, ante la perspectiva de recibir con prontitud el dinero
proveniente de una indemnización. De una u otra forma, implicaría renunciar a
uno de los fines personales del hombre, que es, como se ha dicho, el de buscar
su propia realización a través de un trabajo honrado y lícito, y cuando un fin
es inalcanzable, de una u otra forma, todos los medios van perdiendo su razón
de ser.
-   Situación más
favorable al trabajador en caso de duda en la
aplicación e
interpretación de las fuentes formales del derecho
Este principio de
favorabilidad opera en caso de duda, tanto en la aplicación como en la
interpretación de las fuentes formales del derecho. La razón de ser de este
principio es la protección al artífice de la perfección social que es el
trabajador, en razón de su situación de debilidad económica o material frente
al patrono en la relación laboral. El trabajador no puede ser sometido a
principios de desfavorabilidad, porque ello supondría una acción en desmejora
de beneficios adquiridos, y tenidos como fines del Estado Social de Derecho
(Cfr. Preámbulo), en aras de fortalecer cuestiones subordinadas al artífice del
trabajo.
-  Primacía de la
realidad sobre formalidades establecidas por los
sujetos de las
relaciones laborales
El derecho opera en
la realidad, y tiende exclusivamente hacia ella. Lo real siempre tiene
primacía, pues de no ser así, jamás se concretarían en el mundo jurídico las
libertades del hombre. No es posible que las formalidades establecidas por los
sujetos lleguen a obstruir los beneficios reales para el trabajador y la
realidad misma del derecho al trabajo. Y es lógico que así suceda, pues nunca
lo substancial puede subordinarse a lo accidental, sino todo lo contrario: los
accidentes debe definir cada vez más lo substancial, en lugar de anular la
realidad. De no ser así operaría un desorden jurídico, contrario al orden
jurídico que inspira la Carta Política.
3.    El trabajo
como obligación social
El trabajo, además
de ser un valor y un derecho, es una obligación social.  El artículo 25 de la
Constitución establece lo siguiente:
"El  trabajo
es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas".
Este aspecto
conlleva la característica de derecho-deber del trabajo, y su condición
especial de ser un valor, un derecho y un deber, es la que amerita que el
Estado le otorgue una especial protección.
El fundamento de la
obligación de trabajar se funda en la sociabilidad del hombre, que genera
deberes de solidaridad.  Uno de esos deberes es el de contribuir al
perfeccionamiento de la sociedad, y es por ello que, ante la impotencia de un
solo individuo para subsistir dignamente, se requiere que cada cual haga lo
suyo para el bien común. Pero el trabajo como obligación social es una
manifestación propia de la estructura trascendente de la persona; en otras
palabras, es un acto de justicia, porque se refiere también al
perfeccionamiento de los otros.
Ya se ha dicho que
el ser humano es trabajador por naturaleza, y en este sentido es ontocreador.
Está llamado por su misma esencia a transformar el entorno y dirigirlo cada vez
más hacia el bienestar común, que abarca todos los intereses particulares al
ser de interés general.
Una de las formas
como la parte se ordena al todo, es el trabajo personal.  A la sociedad le
interesa que cada uno de sus miembros, cuando esté en capacidad de hacerlo,
ejecute una acción perfeccionante. Toda estructura democrática participativa se
funda en el trabajo, como elemento indispensable para realizar los fines que la
sociedad persigue. Sin el trabajo es evidente que no puede construirse un
sistema que promocione el bien común y es la manera más adecuada de satisfacer
el interés general.
Pero hay que
observar que el trabajo, como obligación social, no debe ser tomado como una
parcelación de la libertad del individuo, sino como un encauce de las
facultades humanas hacia el bien común, que redunda en el bienestar de todos y
cada uno de los individuos que conforman la sociedad civil. Se trata de una
obligación que enaltece la propia libertad de quien asume la responsabilidad
social, por cuanto es la oportunidad de trascender socialmente, por sus propios
actos que tienden a la realizacaión de fines sociales, que, se repite, no
anulan las finalidades propias del individuo que labora.  En una acción
personal para lo social , y un logro de beneficios particulares, que son
también de interés general, pues a todo social le interesa el beneficio de cada
una de sus partes.
4.  La Carrera
administrativa como regla general para los empleos en los órganos y entidades
del Estado
El artículo 125
Superior establece:
"Los empleos
en los órganos y entidades del estado son de carrera. Se exceptúan los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley.
"(...) El
retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo;
por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en
la Constitución o en la ley" (negrillas fuera del texto original).
Sobre la importancia
que tiene para el Estado Social de Derecho la carrera administrativa, esta
Corte ha sentado jurisprudencia. En efecto,  la  Sentencia C-479, del 13 de
agosto de 1992, señaló, entre otras cuestiones, la siguiente:
"En este
aspecto, la armonización de los dos principios analizados -la eficiencia y la
eficacia de la función pública- con la protección de los derechos que
corresponden a los servidores estatales resulta de una carrera administrativa
diseñada y aplicada técnica y jurídicamente, en la cual se contemplen los
criterios con arreglo a los cuales sea precisamente el rendimiento en el
desempeño del cargo de cada trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia
del conjunto) el que determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el
ascenso y el retiro del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la
Constitución. Estos aspectos en una auténtica carrera administrativa, deben
guardar siempre directa proporción con el mérito demostrado objetiva y
justamente.
"En este
sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar con
servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con
mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en la administración pública.
"Ello
conduce a la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a
la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de
los fines primordiales del Estado Social de Derecho.
"En ese
orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el
ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio
de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como
presupuesto indispensable para que el sistema opere"2.1
La Corte considera
que siendo distintas las condiciones de los empleados de libre nombramiento y
remoción a la de los empleados de carrera, es totalmente desproporcionado
aplicar, en materia de desvinculación, las reglas de los primeros a la
condición de los empleados de carrera. En el caso concreto, ello  atenta contra
el derecho a la igualdad de los empleados de la carrera tributaria con respecto
a los demás de otras ramas, y desconoce su estabilidad laboral, al dejar al
arbitrio del nominador el retiro de un trabajador, sin un principio de razón
suficiente válido para desvincular a un empleado de carrera. Va contra la
naturaleza de la carrera administrativa otorgar al nominador la facultad
discrecional para despedir, así sea con indemnización, a un empleado de carrera
tributaria, el cual sólo puede ser retirado por calificación no satisfactoria
en el desempeño del empleo, por la violación del régimen disciplinario o por
causales previstas en la ley, de acuerdo con el artículo 125 inciso cuarto
superior.
Es cierto que la
carrera tributaria tiene un carácter especial, pero ello no implica que lo
especial sea excepcional, por cuanto toda especie debe compartir las
características del género. Por ende, la carrera tributaria comparte los
principios generales de la carrera administrativa; es por ello que aunque tenga
régimen especial, se deben tener en cuenta los principios generales para los
empleados de carrera, y además respetar todos los derechos y garantías que para
el trabajador reconoce la Constitución.
La Corte comparte la
apreciación del señor Procurador General de la Nación, cuando afirma que, en
este caso, se está legislando contra el núcleo mínimo y fundamental del sistema
de carrera establecido en el artículo 125 de la Carta, y en general. Contra las
normas constitucionales que desarrollan la garantía del cumplimiento de los
fines del Estado Social de Derecho, como son la eficiencia y eficacia en la
prestación de los servicios públicos y del respeto de los derechos laborales de
los que están empleados en los órganos y entidades del Estado.
Los argumentos que
esta Corte tuvo para declarar inexequible el Decreto Ley 1660 de 1991,
referente al plan de retiro compensado, son también aplicables al caso
en estudio Se trata, en efecto, de una compensación mediante indemnización para
empleados que son de carrera y no de libre nombramiento y remoción, cuando se
les desvincula con fundamento en una facultad discrecional del nominador, sin
atenerse a lo dispuesto por la Constitución y las leyes como causas de retiro
para un empleado de carrera. La Corte, al respecto, manifestó:
"Cuando la
norma en examen se ocupa de la naturaleza de este medio de desvinculación de
servidores públicos, incurre en el desconocimiento de postulados
constitucionales por cuanto el plan colectivo de retiro compensado al estar
dirigido indistintamente a personal de carreta y de libre nombramiento y
remoción, ignora los derechos del funcionario amparado por la institución de la
carrera administrativa (art. 125 de la Constitución), toda vez que, al
incluirlo dentro del plan colectivo de retiro compensado se le propone
'canjear' derechos adquiridos por bonificación o compensación pecuniaria, sin
tener en cuenta que la pérdida de los derechos de carrera -en buen número de
casos alcanzados mediante alta cuota de sacrificio- y la pérdida del empleo
dejan a la persona desprotegida hacia el futuro, en la incertidumbre de si
podrá obtener una nueva ocupación, en especial después de haber sobrepasado las
llamadas edades tope para el mercado laboral.
"Es
inconstitucional la compensación ofrecida al funcionario amparado por derechos
de carrera, no sólo porque con ella se pretende sustituir sus derechos, sino
además por cuanto se crea un mecanismo generador de inestabilidad en el empleo
para este tipo de servidores,  que contraría abiertamente el artículo 53,
inciso 2o. de la Constitución Política, levándolo en forma implícita, a
renunciar a los beneficios que le confiere estar vinculado a la carrera
administrativa".3
Esta Corporación
advierte que sería contraproducente admitir que un régimen especial sea
necesariamente "excepcional"; ya que nunca la especie puede
contradecir al género. Además, resulta contrario a la Carta el tenor de las
disposiciones acusadas, por cuanto bajo el amparo de una indemnización, se
trata de convertir en renunciables unos derechos que son esencialmente
irrenunciables, tal como lo señala el artículo 53, inciso segundo, de la
Constitución, ya comentado en esta providencia. No se puede transar en lo que
está por esencia fuera de transacción. El derecho fundamental al trabajo nunca
puede ser compensado por vías alternas, porque al ser inherente a la persona,
no puede ser susceptible de renuncia tácita en aras de una indemnización.
En conclusión,  los
artículos 39 literal a) y 40 del Decreto 1647 de 1991 vulneran los artículos
25, 53, 58 y 125 de la Constitución Política, al atentar contra el núcleo
esencial del derecho-deber del trabajo, fundamental en un Estado de Derecho, no
respeta el derecho adquirido del empleado de carrera pública, con lo cual
genera desestabilidad en el orden jurídico. Ello es inaceptable si se tienen en
cuenta los fundamentos y fines sociales del Estado, consagrados en la Carta. En
consecuencia, la Corte habrá de declarar inexequibles las normas acusadas.
Conforme a lo
señalado en la Sentencia C-113 de esta Corte, que determinó su competencia
exclusiva para fijar los efectos de sus decisiones, la inexequibilidad que se
declara tiene efecto a partir de la vigencia del Decreto 1647 de 1991; pero
advierte la Corte que la definición de las situaciones individuales de aquellas
personas que se consideraren afectadas en sus derechos laborales por las normas
acusadas, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE :
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE el literal a)
del artículo 39 y el artículo 40 del Decreto 1647 de 1991. Dicha
inexequibilidad rige a partir de la fecha de expedición del Decreto 1647 de
1991.
Cópiese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA            ANTONIO BARRERACARBONELL
Magistrado                            Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
1 Cfr. ABEL NARANJO
VILLEGAS.  Filosofía del Derecho.  Bogotá.  Temis. 1990.
2 CORTE
CONSTITUCIONAL, Sentencia C-479, 13 de agosto de 1992, Magistrados
Sustanciadores Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO y Dr. ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO.
3  CORTE
CONSTITUCIONAL.  Sentencia C-479 de 13 de agosto de 1992. Ob. cit