C-506-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-506/95
AUTONOMIA DE
ENTIDADES TERRITORIALES/UNIDAD NACIONAL
El modelo actual
de la organización del Estado colombiano responde a una concepción diferente a
la del Estado unitario centralizado. El punto fundamental de este cambio se
encuentra en el concepto de autonomía, que se atribuyó de manera explícita a
las entidades territoriales, a través de las cuales se busca hacer efectivo el
respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse,
sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean
coordinadas y planeadas desde el poder central. Unidad nacional y autonomía de
las entidades territoriales no son pues conceptos antagónicos; por el
contrario, se implican mutuamente.  El fortalecimiento de la unidad de la
nación, consignado como propósito esencial en el Preámbulo de la Constitución,
precisa la revitalización del municipio; pero a su vez, la concepción del mismo
como núcleo fundamental de la organización político- social y administrativa
del país implica la redefinición del Estado y de sus relaciones con los
miembros del mismo.
MUNICIPIO
El municipio que
antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la nación y los
departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura política y
administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede
injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo
con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la
autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce
a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la
Constitución y la ley.
AUTONOMIA FISCAL
DE ENTIDADES TERRITORIALES
El poder
impositivo del Congreso se halla también limitado, en la medida en que no puede
afectar los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales, los
cuales gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares, ni puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de éstas.  Dicha prohibición no se presenta con la
cesión que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del producto
de un impuesto de carácter nacional, caso en el cual la atribución sigue siendo
del Congreso, y éste podrá derogar el tributo; pero no puede disponer del
producto ya cedido, el cual será libremente administrado por la entidad
territorial beneficiaria.
IMPUESTO SOBRE
COMERCIO EXTERIOR-No
corresponde a municipios
El impuesto sobre
el comercio exterior no ha sido pues creado ni cedido por la ley en favor de
las entidades territoriales; por tanto éste nunca ha ingresado al patrimonio de
aquéllas y, en consecuencia, la prohibición que contempla la norma demandada no
implica un desconocimiento de los derechos patrimoniales que la Constitución
les otorga a los municipios ni vulnera la autonomía de que disponen para
administrar sus propios recursos, ya que, se repite, ni el impuesto sobre el
comercio exterior ni su producto les pertenece.
IMPUESTO SOBRE
COMERCIO EXTERIOR/IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO
El impuesto sobre
el comercio exterior no se identifica con el impuesto de industria y comercio.
Aquél es del orden nacional, en tanto que éste es del orden municipal y por
tanto son inconfundibles.  El impuesto de industria y comercio, de conformidad
con lo prescrito en el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986, recae sobre
"todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se
realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o
indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya
sea que se cumpla en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados,
con establecimientos de comercio o sin ellos".
Ref.: Expediente
No. D-839
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 3o. del artículo  32 de la Ley 136 de
1994
Demandante:
Diego Franco Molina
Magistrado
Ponente:
Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No. 56
Santafé de Bogotá,
D.C., nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
I.  ANTECEDENTES.
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano DIEGO FRANCO MOLINA
presenta demanda contra el parágrafo 3o. del artículo 32 de la Ley 136 de 1994,
por considerar que dicha norma viola los artículos 294, 287 y 362 de la
Constitución.
Cumplidos los
trámites señalados en la Constitución y la Ley, y oído el concepto del
Ministerio Público, procede la Corte a decidir.
II.  NORMA
ACUSADA.
Seguidamente se
transcribe el texto del artículo al que pertenece el parágrafo demandado, el
cual se resalta:
LEY 136 DE 1994
"Por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios."
...
"artículo 32.
Atribuciones: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la
ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:
...
7. Establecer,
reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de
conformidad con la ley.
...
Parágrafo 3o. A
través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los
municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al
exterior."
III. RAZONES DE
LA DEMANDA.
Para el actor, la
conformación del Estado Colombiano indicada en el artículo 1 de la
Constitución, como una "República unitaria, descentralizada, con autonomía
de sus entidades territoriales..." adquiere sentido en la medida en que se
dote a dichas entidades "a mas de su personería jurídica, de un patrimonio
que puedan administrar con autonomía y se les asegure que el poder central no
pueda suprimirlo o cercenarlo.  En este aspecto radica la efectividad de su
capacidad de gestión y ejecución de las competencias administrativas que se les
asignan para el buen cumplimiento de los servicios que están llamadas a prestar
y, en general para la realización de los fines del Estado".
Desarrollando el
concepto de autonomía fiscal de los entes territoriales, observa que:
"...el actual ordenamiento superior se abstuvo de conferir a los Concejos
pese a aseveraciones en contrario, la llamada soberanía fiscal en la regulación
de la cuestión tributaria, pues dicha competencia continúa supeditada a los
precisos marcos de permisión que establezcan las normas superiores.  Empero una
vez creado debidamente el impuesto, no le es posible al Congreso introducir
recortes o excepciones a él, con perjuicio de los fiscos municipales, pues los
Municipios siempre con sujeción a las pautas trazadas por el legislador
adquieren el derecho a incorporarlos en sus presupuestos, a disponer lo
conducente a su administración y recaudo y a decidir la utilización que habrá
de dar a los ingresos que genere".
Con fundamento en
las premisas anteriores, concluye que la prohibición hecha a los municipios en
el parágrafo 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, contraría la Constitución
en sus artículos 287 numeral 3, porque la disposición demandada desconoce la
autonomía de que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus
intereses; autonomía que les permite administrar sus propios recursos y
establecer los tributos que consideren necesarios para el cabal cumplimiento de
sus funciones; 362, en cuanto se desconoce el derecho de propiedad exclusiva
que les corresponde a los municipios sobre el impuesto, y 294, pues la norma
impugnada contempla una exención en relación con un tributo de propiedad del
municipio.
El demandadante
alude al impuesto de industria y comercio, para señalar que de conformidad con
el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986, es un impuesto de carácter municipal,
que robustece las economías locales y que por haber sido cedido a éstas, no
puede ser objeto de actos de disposición por parte de las autoridades
nacionales, las cuales tampoco pueden conceder exenciones o tratamientos
preferenciales relacionados con el tributo.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
El Ministro de
Hacienda y Crédito Público intervino a través de apoderado, para solicitar la
declaración de exequibilidad de la norma acusada, por la siguientes razones:
-"No son
pertinentes los mandatos constitucionales sobre los cuales el actor construye
su cargo, en la medida en que los mismos tienen como supuesto necesario la
existencia actual de una contribución cuya titularidad corresponda a la
respectiva entidad territorial, lo mismo que la pretensión de la Nación a
través de la ley, de hacer suya la misma... Estos dos supuestos son extraños al
texto legal demandado."
-"El texto
demandado desarrolla el principio constitucional de la igualdad de las
entidades territoriales, en la medida en que los tributos que gravan el
comercio exterior son rentas nacionales... El que las entidades territoriales,
entre ellas los municipios, pudieran gravar el comercio exterior, negaría este
principio constitucional, porque una renta nacional sería apropiada
particularmente, en desmedro de los demás derechos constitucionales de las
demás entidades territoriales".
-"Si llegamos a
concebir que una entidad territorial pueda establecer autónomamente un gravamen
sobre un hecho o actividad ya gravado o exceptuado en una Ley de la República,
desembocaríamos en el evento de una doble tributación, prohibida por nuestra
Carta Política, al margen del poco recibo que tiene esta situación en la teoría
de la Hacienda Pública".
-"...el
fundamento que soporta la disposición impugnada, es la organización del Estado
colombiano como una República unitaria, que haga efectivos los intereses
generales de la Nación, uno de los cuales es el comercio exterior... Los
municipios sólo podrán gravar hechos que se realicen dentro del ámbito de su
competencia... Sólo si los municipios son entendidos como Repúblicas unitarias,
sin ningún nexo con la Nación colombiana, podría pensarse que los mismos
pudieran gravar el comercio exterior."
-"La
disposición demandada dentro de este proceso, lejos de violar mandato
constitucional alguno, desarrolla lo prescrito por el artículo 313-4 de la
Carta Política", según el cual la facultad impositiva de los municipios
continúa supeditada a la Constitución y a la ley.
-La prescripción del
parágrafo 3o. del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 resulta inncesaria, ya que
"sin una ley que llegare a autorizar el establecimiento de tributos al
comercio exterior, en cabeza de los municipios, si es que conceptual y
jurídicamente pudiera darse, éstos estarían imposibilitados, de acuerdo con el
artículo 313-4 de la Carta Política, para establecer tal contribución en forma
independiente".
V. CONCEPTO DEL
MINISTERIO PUBLICO.
Ante la aceptación
del impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, emitió
concepto el Viceprocurador General, quien solicita a la Corte declarar
exequible la norma acusada.  Fundamenta su petición en las siguientes
consideraciones:
-"...la autonomía
a que se refieren los artículos 287, 294 y 311 de la Constitución Nacional debe
ser ejercitada como tantas veces lo ha sostenido la jurisprudencia, dentro de
la unidad y organización de la comunidad estatal sin desbordar el centro de
autoridad, como lo ordenan los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad. Así, pues, la autonomía de las entidades territoriales no es
soberanía, y por principio reconoce límite frente al estado unitario".
-"Visto el
contenido general del artículo 32 parcialmente acusado, es claro notar que es
desarrollo del 313-4 constitucional en la medida en que esta norma superior
prevé como facultad de los Concejos Municipales votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales".
-"La modalidad
de comercio exterior prevista en el parágrafo acusado es del resorte nacional y
por lo tanto escapa a la órbita impositiva de los municipios, los cuales en
virtud del numeral 4o. del artículo 287 poseen como derecho el  participar de
rentas nacionales; es razonable entonces, que la ley acusada haya prohibido
utilizar la potestad de los concejos de establecer tributos para gravar las
rentas que el sector exportador haga al exterior.  A contrario sensu, será
preciso entender que en los eventos en que la actividad sea de indudable
interés local, la ley, frente a la regla de competencia de las autoridades
locales, sólo podrá señalar parámetros y permitir la gestión autónoma por parte
de los entes locales".
-"...en
relación con imperativos nacionales es el Congreso el facultado para gravar las
rentas y por lo tanto en estos eventos, no puede hablarse de exenciones que
perjudiquen las rentas locales."
-"...si una
entidad territorial pudiese establecer autónomamente un gravamen sobre un hecho
o actividad ya gravado por una ley de la República, desembocaríamos en el
evento de una doble tributación, no permitida por la Carta".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
A. Competencia.
Como la acusación se
dirige contra una disposición que hace parte de una Ley, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo previsto
en el artículo 241-4 de la Carta.
B.  Unidad
nacional y autonomía de las entidades territoriales.
La Constitución de
1991 consagra una nueva concepción del Estado y del poder. El respeto de la
dignidad humana concebido como elemento fundante del Estado Social de Derecho,
encuentra su desarrollo en el reconocimiento de su propia autodeterminación,
dentro de la comunidad social a la  cual pertenece,  que sólo se logra con su
participación activa en las decisiones que le incumben. De ahí que Estado
Social de Derecho, democracia participativa y autonomía territorial no sean más
que expresiones de un único fin: el desarrollo integral del hombre dentro de su
contexto social.
En este sentido, la
autonomía territorial tiene como propósito lograr una eficiente asignación de
los recursos del Estado, para el cabal cumplimiento de sus funciones, teniendo
en cuenta las necesidades y requerimientos particulares de cada comunidad
local.
Durante la vigencia
de la Constitución de 1886 se comenzó a vivir en el país una marcada tendencia
a la descentralización política y administrativa, en virtud de la cual se
fueron asignando progresivamente poderes y competencias, pero también
obligaciones y responsabilidades a las entidades territoriales, muchas veces
sin la necesaria armonía con la descentralización de los recursos económicos,
error que impidió a las entidades responder en forma adecuada a sus nuevos
compromisos históricos.
La nueva Carta
contempla un claro propósito de consolidar el proceso descentralizador que se
venía gestando, en favor del municipio colombiano, al cual define como la
"entidad fundamental de la división político- administrativa del
Estado" (artículo 311 de la Constitución). Tal determinación se ubica
dentro de las contemporáneas tendencias mundiales del Estado, en materia de
administración pública y política fiscal.
El modelo actual de
la organización del Estado colombiano responde a una concepción diferente a la
del Estado unitario centralizado. El punto fundamental de este cambio se
encuentra en el concepto de autonomía, que se atribuyó de manera explícita
-entre otras- a las entidades territoriales, a través de las cuales se busca
hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de
autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas
actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central.
Unidad nacional y
autonomía de las entidades territoriales no son pues conceptos antagónicos; por
el contrario, se implican mutuamente.  El fortalecimiento de la unidad de la
nación, consignado como propósito esencial en el Preámbulo de la Constitución,
precisa la revitalización del municipio; pero a su vez, la concepción del mismo
como núcleo fundamental de la organización político- social y administrativa
del país implica la redefinición del Estado y de sus relaciones con los
miembros del mismo.
Esta Corporación se
ha pronunciado con anterioridad sobre el punto que ahora se trata. Valga citar
la sentencia C-004 de 1993, que, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita
Barón, dijo:
"...la
introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las
relaciones centro- periferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco
general del Estado unitario.  De esta forma, a la ley corresponderá definir y
defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos
locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las
entidades territoriales.  En cualquier caso,  hay que tener en cuenta que de lo
que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de
delimitarlos y separarlos."
En síntesis, el
municipio que antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la nación
y los departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura política y
administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede
injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo
con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la
autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce
a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la
Constitución y la ley.
C. Autonomía
fiscal de las entidades territoriales
La autonomía
territorial, pues, tiene límites en relación con asuntos atingentes a los
intereses nacionales. Tal es el caso del sistema tributario, gobernado por el
principio de unidad, en virtud del cual se busca evitar que los tributos
municipales resulten incongruentes con propósitos de mayor envergadura.
La Constitución
asigna la facultad impositiva al Congreso, a las asambleas departamentales y a
los concejos municipales; pero el ámbito de potestad impositiva de estos
últimos debe estar señalado por aquél, salvo en lo relativo a la propiedad
inmueble, pues sobre su gravamen tienen los municipios la potestad exclusiva
(artículo 317 C.P.). Es decir, la facultad de las asambleas y concejos para
imponer contribuciones no es originaria, sino que está subordinada a la
Constitución y a la ley; no obstante, las entidades territoriales gozan de
autonomía, tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de
impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como
para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus
propios recursos (arts. 287-3 y 313-4 C.N.).
Precisando el asunto
que aquí se analiza, expresó la Corte, en sentencia C-517 de 1992, con ponencia
del Dr. Ciro Angarita Barón, que:
"...la Corte
juzga necesario poner de presente que la denominada tesis de la "soberanía
fiscal" de las entidades territoriales no tiene asidero constitucional.
Así se infiere de manera clara e inequívoca no solo del contexto sistemático de
la Carta y en particular de los artículos citados, sino además de la misma
historia de dicha iniciativa.
"La propuesta
de consagrarla fue derrotada en la Asamblea Constitucional.  Esos mismos
elementos permiten sin reticencias afirmar que en la nueva Carta el
Constituyente en esta materia conservó los lineamientos básicos del régimen
anterior pues les reconoció una autonomía fiscal limitada.  Es decir, su
ejercicio se subordina a los términos que señale la ley.
"En efecto,
pese a que la Carta del 91 incrementó notablemente la capacidad tributaria de
las entidades territoriales continúa supeditada a la ley que ha de ejercerse
con estricta sujeción a los parámetros que en ella se fijen".
Sin embargo, el
poder impositivo del Congreso se halla también limitado, en la medida en que no
puede afectar los bienes y rentas de propiedad de las entidades territoriales,
los cuales gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares, ni puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en
relación con los tributos de éstas.  Dicha prohibición no se presenta con la
cesión que en un momento dado haga el legislador a los municipios, del producto
de un impuesto de carácter nacional, caso en el cual la atribución sigue siendo
del Congreso, y éste podrá derogar el tributo; pero no puede disponer del
producto ya cedido, el cual será libremente administrado por la entidad territorial
beneficiaria.
C. Sobre el
comercio exterior.
En el caso concreto
del impuesto sobre el comercio exterior, la norma acusada, antes que crear
impuestos de carácter local, mantiene una politíca que ha sido constante, cual
es la de prohibir a las entidades territoriales el establecimiento de cargas
impositivas sobre tal actividad.  Como antecedentes legislativos de la
prohibición de gravar a nivel local las exportaciones, se citan los artículos
259 numeral 2 literal b del Decreto 1333 de 1986 y 18 de la Ley 9 de 1991, que
prescriben:
Decreto 1333 de
1986, art. 259 numeral 2 literal b.
"art.259. No
obstante lo dispuesto en el artículo anterior, continuarán vigentes:
2. ...Además,
subsisten para los Departamentos y Municipios las siguientes prohibiciones:
b. La de gravar
los artículos de producción nacional destinados a la exportación".
Ley 9 de 1991,
artículo 18 "Disposiciones sobre gravámenes a las exportaciones.  Las
entidades territoriales y los Distritos Especiales no podrán establecer gravámenes
sobre la exportación, ni sobre el tránsito de productos destinados a la
exportación".
La disposición
acusada constituye el ejercicio de una facultad impositiva propia del
legislador, que simplemente ha juzgado conveniente, atendiendo a políticas económicas
relacionadas con las expectativas de internacionalización de la economía y de
estímulo a las exportaciones, limitar las cargas impositivas sobre los bienes
destinados a la exportación o sobre la actividad misma.
El impuesto sobre el
comercio exterior no ha sido pues creado ni cedido por la ley en favor de las
entidades territoriales; por tanto éste nunca ha ingresado al patrimonio de
aquéllas y, en consecuencia, la prohibición que contempla la norma demandada no
implica un desconocimiento de los derechos patrimoniales que la Constitución
les otorga a los municipios ni vulnera la autonomía de que disponen para
administrar sus propios recursos, ya que, se repite, ni el impuesto sobre el
comercio exterior ni su producto les pertenece.
El demandante considera
que la prohibición hecha a los municipios, en la norma demandada, para gravar
las rentas que el sector exportador haga al exterior, constituye una exención
en relación con un tributo de propiedad de las entidades territoriales.  Su
error radica en confundir los conceptos de exención tributaria y prohibición de
establecer un tributo, el primero de los cuales consiste en la liberación de
una carga impositiva que en principio tiene el sujeto, pero de la que, por
razones determinadas, el legislador o la corporación correspondiente, resuelve
liberarlo; en tanto que el segundo concepto hace relación ya no al particular
sino a la corporación pública, asamblea o concejo, a quien la ley no le asigna
la facultad de crear el impuesto.
La Constitución
prohibe al legislador decretar exenciones sobre impuestos de propiedad de las
entidades territoriales, según lo prescribe el artículo 294 de la Constitución
Nacional, ya que son las mismas corporaciones públicas de dichas entidades las
facultadas para decidir sobre la concesión de exenciones o tratamientos
preferenciales en relación con los tributos de su propiedad.
Por último, valga
aclarar que el impuesto sobre el comercio exterior no se identifica con el
impuesto de industria y comercio.  Aquél es del orden nacional, en tanto que
éste es del orden municipal y por tanto son inconfundibles.  El impuesto de
industria y comercio, de conformidad con lo prescrito en el artículo 195 del
Decreto 1333 de 1986, recae sobre "todas las actividades comerciales, industriales
y de servicio que se realicen en las respectivas jurisdicciones municipales,
directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de
hecho, ya sea que se cumpla en forma permanente u ocasional, en inmuebles
determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos". (Lo resaltado
no es del texto)
En merito de lo
expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo 3 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General