T-655-00
Sentencia T-655/00
Sentencia
T-655/00
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general pago de acreencias
laborales/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Incremento salarial
DERECHO AL MINIMO
VITAL-Prueba de la amenaza
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-284.586
Acción de tutela
instaurada por Placidia García de Guerrero contra el Ministerio de Educación
Nacional, la Gobernación de Santander y el Fondo Educativo Departamental
(F.E.D.)
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá,
D.C., seis (6) de junio del año dos mil (2000).
La Sala Novena de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional integrada por los Magistrados
Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra y Alvaro Tafur Galvis, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión del fallo emitido por el Juzgado 5o. Penal del Circuito de
Bucaramanga, en primera instancia, y por la Sala Penal de Decisión del Tribunal
Superior de Distrito Judicial de Bucaramanga, en segunda instancia, dentro de
la acción de tutela instaurada por Placidia García de Guerrero contra el
ministerio de educación nacional, la gobernación de Santander y la pagaduría y
tesorería del Fondo Educativo Departamental (F.E.D.).
I.       ANTECEDENTES
1.
Hechos
La señora
Placidia García de Guerrero, educadora nacionalizada, quien se desempeña como
docente de primaria al servicio del departamento de Santander, presentó en el
mes de noviembre de 1998 la documentación respectiva ante la junta del
escalafón docente seccional de Santander con el fin de obtener un ascenso de la
categoría octava a la doce, por haber realizado la licenciatura en ciencias
religiosas y ética en el Instituto Universitario Juan de Castellanos de la
ciudad de Tunja. Mediante la Resolución No. 2941 del 30 de junio de 1999 (fl.
8) le fue reconocido el mencionado ascenso, con efectos fiscales a partir del
25 de febrero de ese mismo año; sinembargo, a la fecha de la presentación de la
tutela no había sido incluida en nómina, ni se le había efectuado el respectivo
ajuste de salario, ni cancelado el retroactivo, cuyo monto calculó en más
$3.000.000.oo, lo que en su concepto le ha causado un grave perjuicio
económico.
La formulación de la
acción de tutela por la señora García de Guerrero se sustentó en la vulneración
de sus derechos fundamentales a una justa remuneración salarial ya devengada,
así como de petición e igualdad; toda vez que, contando con el reconocimiento
administrativo para su aumento salarial, éste no se ha hecho efectivo, a pesar
de que el 3 de septiembre de 1999 elevó petición al F.E.D., la cual no fue
respondida. Además, alegó que ha sido discriminada frente a otros docentes que
presentaron la documentación con posterioridad a la suya y a los cuales ya les
fue reconocido el ascenso en el escalafón y de inmediato fueron incluidos en la
nómina con el salario actualizado y la cancelación del retroactivo, como señaló
que ocurrió con la señora Beatriz Suárez de Rivero y otros. También argumentó
que se trata de una maestra de escasos recursos económicos, con hijos, y que
para licenciarse tuvo que pedir prestado dinero a interés, el cual aún adeuda.
Por las razones
antes expuestas, la actora solicitó el amparo de los derechos invocados y la
orden a las entidades accionadas para que situaran los fondos necesarios para
que actualizaran su nuevo salario, con el reconocimiento del retroactivo y la
respectiva indexación, en virtud del deterioro del poder adquisitivo de la
moneda por la mora a la que se ha visto sometida.
1.
Sentencias
objeto de revisión
2.1.   Fallo de
primera instancia
El Juzgado 5o. Penal
del Circuito de Bucaramanga, mediante sentencia del 11 de octubre de 1999,
concedió el amparo constitucional solicitado por encontrar vulnerados los
derechos fundamentales de petición, igualdad y pago oportuno de acreencias
laborales de la actora.
Efectivamente, el
escrito dirigido al F.E.D. por la tutelante, el 3 de septiembre de 1999, en el
que ésta solicitó el pago de reajuste salarial y la inclusión en nómina del
escalafón nacional docente, no obtuvo respuesta alguna, lo que hizo, en
criterio de ese juzgado, palmaria la vulneración del derecho de petición.
Así mismo, encontró
desconocido el derecho a la igualdad pues la afirmación de la accionante, en el
sentido de que a otros docentes que solicitaron ascenso en el escalafón con
posterioridad al suyo ya les fue concedido y cancelado el reajuste salarial en
forma retroactiva, no fue controvertida por la pagaduría y tesorería del F.E.D.
en la oportunidad procesal otorgada dentro del proceso de tutela, por lo que su
silencio fue asumido por el juez como una confirmación del trato
discriminatorio (Decreto 2591/91, art. 20).
De otro lado, el a
quo consideró procedente el reconocimiento de la indexación sobre lo debido
a la peticionaria, en razón de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda
durante el lapso transcurrido entre el reconocimiento y el pago efectivo de su
reajuste salarial, para lo cual se apoyó en las sentencias SU-400 de 1997 y T
418 de 1996 de la Corte Constitucional.
Por todo lo
anterior, el juzgado al conceder el amparo tutelar a la señora García de
Guerrero dispuso que la tesorería del F.E.D. de Santander diera respuesta al
derecho de petición que la actora elevó por escrito el 3 de septiembre de
1999.También, ordenó que el ministerio de educación nacional situara los fondos
indispensables para cancelarle el retroactivo salarial desde el 25 de febrero
de 1999, fecha en que adquirió efectos fiscales el reconocimiento del ascenso
obtenido por la petente, junto con la indexación respectiva y que, además, se
incluyera en nómina con el nuevo salario de acuerdo con la categoría que
ostenta en la actualidad dentro del escalafón. Por último, señaló que el
gobernador de Santander, por conducto de la dirección financiera de la
secretaria de educación, solicitara al ministerio de educación nacional, con
cargo al situado fiscal, la delegación y giro para el pago de las acreencias
laborales reconocidas a la accionante.
2.2.   Impugnaciones
2.2.1. El ministerio de educación nacional,
mediante apoderado, impugnó el anterior fallo de tutela, fundamentando el
escrito en que la Constitución Nacional en su artículo 356 establece que el
situado fiscal será cedido a los departamentos para que administren
directamente los servicios de educación y salud, con la previa asignación de
recursos fiscales suficientes. Que por tal razón, la Ley 60 de 1993 estableció
que el servicio público de educación sería prestado en conjunto por los
municipios y los departamentos, presentando los establecimientos educativos y
la planta de personal un carácter de departamental.
Que para el
ejercicio de esas funciones, dichas entidades territoriales debían acreditar el
cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de esa ley, lo que
para el caso del departamento de Santander ocurrió el 11 de agosto de 1997,
cuando el gobierno nacional expidió la respectiva certificación, acto
materialmente complejo integrado por la resolución del ministro de educación y
el acta de entrega de bienes personal y establecimientos a la entidad
territorial, asegurándose así la idoneidad de la organización departamental
para la administración eficiente del situado fiscal y, por lo tanto, para
atender la prestación del servicio educativo estatal en su jurisdicción.
En consecuencia,
para el interviniente, el departamento de Santander es autónomo en la
administración de la planta docente y administrativa de los establecimientos de
educación de acuerdo con la certificación expedida y con cargo al situado
fiscal, por lo que debe responder directamente y no así la nación en el
presente asunto, razón por la cual solicitó la desvinculación del ministerio de
educación nacional de la presente acción de tutela.
2.2.2. El señor gobernador del departamento de
Santander también impugnó la decisión judicial de tutela, con base en los
siguientes argumentos:
-        Que el
incremento salarial por ascenso en escalafón a favor de la actora “se encuentra
cuantificado por la Dirección Financiera de la Secretaría de Educación y su
pago está condicionado al giro de recursos por el ministerio de educación, como
quiera que el financiamiento de los docentes estatales depende fundamentalmente
del SITUADO FISCAL establecido por la Ley 60 de 1993 en desarrollo de los
artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional.”.
-        Que no es
cierta la violación a la igualdad invocada por la actora frente a una
compañera, porque el ascenso de ésta se dio antes (Resolución No. 2798 del 4 de
junio de 1999) y fue reportado primero para su pago (21 de junio). Adicionalmente,
agregó que de ordenar el pago a la tutelante, se estaría obligando a efectuar
un tratamiento desigual frente a los demás docentes que figuran en la misma
relación en la que fue reportada la actora por la oficina de escalafón (23 de
julio).
-        Por último,
que al tener que reconocer los retroactivos salariales por ascenso con
indexación se llegaría a una absoluta incertidumbre presupuestal “porque nunca
se podrían cuantificar los valores adecuados”.
2.3.   Fallo de segunda
instancia
El Tribunal Superior
de Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Penal de Decisión, el 30 de noviembre
de 1999, revocó la sentencia del a quo que concedió la acción de tutela
reclamada por la docente Placidia García de Guerrero, por considerar que
entratándose de acreencias de tipo laboral, por regla general, se predica la
improcedencia de la acción de tutela y sólo, excepcionalmente, se concede dicho
amparo cuando se está en presencia de un perjuicio irremediable o de un
menoscabo cierto del mínimo vital de la persona que invoca la acción;
sinembargo, en este caso para el Tribunal era claro que la no cancelación del
aumento salarial no vulneraba el mínimo vital de la señora García, ya que ella
seguía percibiendo su sueldo mensual, con el cual cubría sus necesidades primarias.
Por tal razón, el
Tribunal consideró que este tipo de controversia escapaba a la esfera del juez
de tutela, debiendo la actora encausar tal controversia laboral a través de la
justicia ordinaria laboral, por medio de un proceso ejecutivo, con el fin de
que las entidades accionadas reconocieran el aumento otorgado en junio de 1999,
con efectos retroactivos a febrero, y en forma indexada. Así mismo consideró
que la peticionaria contaba con la acción contencioso administrativa.
También
sostuvo el ad quem que era improcedente la decisión de amparo respecto
del derecho a la igualdad, toda vez que, las situaciones jurídicas de ascensos
comparadas provenían de actos administrativos distintos expedidos en fechas
diferentes (Resolución No. 2941 del 4 de junio de 1999 y Resolución No. 2941
del 30 de junio del mismo año), y “la decisión por medio de la cual se otorgó
el derecho a la señora García es posterior respecto de quien ya disfruta de tal
aumento”.
Igualmente, negó la
solicitud de desvinculación de esta acción presentada por el ministerio de
educación nacional, en la medida en que configura la cabeza del sistema
educativo en el país, y por tal razón es el encargado de adelantar las
diligencias necesarias para que los dineros lleguen a las tesorerías de los
departamentos, para el pago de los salarios a los docentes, por intermedio de
las gobernaciones y con cargo al situado fiscal.
Por último, previno
a los funcionarios accionados del departamento de Santander para que
adelantaran las diligencias del caso, con el fin de que la actora pudiera
recibir lo adeudado, desde luego respetando los turnos de rigor y conforme con
la disponibilidad presupuestal del caso.
II.      CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.     Competencia
La Corte
Constitucional, a través de esta Sala, es competente para revisar las
anteriores providencias, proferidas dentro del proceso de la referencia, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o.
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 al 36 del
Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto de fecha 22 de febrero de
2000, expedido por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de esta Corporación.
2.      Reiteración
jurisprudencial acerca de la improcedencia de la acción de tutela para el pago
de incrementos o reajustes salariales.
La resolución del
presente caso requiere de la referencia a los criterios que han sido
establecidos en la jurisprudencia de la Corte, respecto de la improcedencia de
la acción de tutela para el pago de acreencias laborales, especialmente en lo
relacionado con la obtención de incrementos o reajustes salariales, toda vez
que, la intensión de la actora ante los jueces de tutela, en el asunto sub
examine, es la de obtener el pago retroactivo e indexado del nuevo salario
que le corresponde por virtud del ascenso que le fue reconocido dentro del
escalafón nacional docente de los educadores oficiales y no oficiales, según la
Resolución No. 2941 del 30 de junio de 1999, expedida por el presidente de la
junta de escalafón del departamento de Santander.
Ante todo, debe
resaltarse que las controversias de competencia de los jueces de tutela deben
ser de orden estrictamente constitucional. Efectivamente, la acción de tutela
procede cuando se pretende la protección de los derechos fundamentales de las
personas, ante su amenaza o vulneración por la acción u omisión de una
autoridad pública o de un particular, en ciertos casos, cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (C.P., art. 86).
De manera que, los
conflictos jurídicos de tipo legal resultan ajenos a la jurisdicción
constitucional erigida en sede de tutela, como sucede con aquellos por medio de
los cuales se pretende el cumplimiento de obligaciones de orden laboral, dado
que los litigios que tienen origen en las relaciones de trabajo cuentan con
mecanismos propios y suficientes de defensa en los procesos ordinarios y, como
lo ha señalado esta Corporación, no es propósito de esa jurisdicción
convertirse en una instancia superior ni adicional de las demás jurisdicciones
ni sustituir permanentemente a los jueces en el ejercicio de sus funciones,
sino que constituye “un mecanismo que complementa los otros recursos y
acciones, en la medida en que cubre aquellos espacios que éstos no abarcan o lo
hacen deficientemente”.[1]
De esta manera, la
acción de tutela no es la vía apropiada para obtener el pago de sumas de dinero
por concepto de acreencias laborales. En este sentido se reitera lo establecido
en las sentencias T-01 de 1997, T-047 de 1998 y T-145 de 1999, entre otras.
Sinembargo, una
regla exceptiva a ese presupuesto general tiene cabida en materia laboral; de
tal forma que, la acción de tutela procede extraordinariamente para la
protección de los derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados
por virtud de la ineficacia del medio judicial ofrecido por el ordenamiento
jurídico para garantizar su salvaguarda, una vez valoradas en concreto las
condiciones específicas del peticionario por el juez de tutela o ante la
inminencia de un perjuicio irremediable que dé lugar al respectivo amparo
mediante la modalidad transitoria. Así se estableció en la referida sentencia
T-047 de 1998:
“La jurisprudencia
de la Corte, con el objeto de realizar el principio de efectividad que subyace
al artículo 86 de la Constitución y al tenor de lo dispuesto por el 6 del
Decreto 2591 de 1991, ha admitido que excepcionalmente procede la tutela aun en
materia laboral cuando, mirada la situación específica en que se halla el
solicitante, se vislumbra la total ineficacia del medio judicial para la
protección de derechos fundamentales violados o amenazados, o cuando se
configura la inminencia de un perjuicio irremediable que amerite el amparo
transitorio. Del primer género son los casos en que esté comprometido el mínimo
vital del accionante y en que los derechos en juego lo son de una persona de la
tercera edad, cuya urgencia e indefensión no admiten el trámite procesal
normal. Del segundo, los eventos en que la resolución judicial ordinaria sea
tardía y carente de utilidad para la defensa del derecho fundamental afectado
de manera irreversible.”.
Analizada la demanda
que dio inició al proceso de tutela de la referencia, se observa que la actora
pretende obtener por el sendero del amparo constitucional, un incremento en su
salario con base en el acto administrativo que le reconoció el respectivo
ascenso en el escalafón docente. La violación que alega de sus derechos
fundamentales a una justa remuneración salarial ya devengada, igualdad y
petición, se deriva, precisamente, de la negativa del Fondo Educativo
Departamental -F.E.D. de Santander a pagarle ese reajuste salarial.
Sobre el particular,
debe reiterarse que no ha tenido cabida dentro de la jurisprudencia de esta
Corte, la procedencia del amparo superior para que un trabajador logre alcanzar
un incremento o reajuste salarial, dada la connotación legal que presenta un
asunto de esta envergadura, como así se señaló en la ya aludida sentencia T-145
de 1999.
Adicionalmente, la
Sala no observa que la falta de cancelación del nuevo salario en forma
retroactiva y con la respectiva indexación, le haya generado a la peticionaria
un daño que implique amenaza grave contra su mínimo vital o la ocurrencia de un
perjuicio irremediable. Ella, en ningún momento, ha demostrado encontrarse en
un estado urgente de necesidad que lleve a concluir que de no otorgarse la
protección tutelar se pone en peligro su existencia, por cuanto que sólo ha
alegado que dicha situación le ha ocasionado problemas para pagar el crédito
que adquirió para realizar el curso de licenciatura en ciencias religiosas y
ética del Instituto Universitario Juan de Castellanos de Tunja, por el cual
adquirió el ascenso, manteniendo la queja de que con el actual sueldo no puede
asumir tranquilamente la carga de sostenimiento de sus hijos, pues ésta es muy
gravosa. No obstante, como lo señaló el juez de tutela de segunda instancia, la
petente sigue percibiendo oportunamente su sueldo mensual con el que cubre sus
necesidades primarias.
Al respecto, debe
recordarse que la amenaza o lesión al mínimo vital, como requisito de
procedibilidad de la acción de tutela para obtener el pago de salarios, debe
probarse [2].
Además, se ha dicho por esta Corporación que el mínimo vital “está constituido
por los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia
de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y
vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y
medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la preservación de una
calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a las exigencias más
elementales del ser humano”.[3]
De otro lado, no se
vislumbra vulnerado el derecho a la igualdad, toda vez que, no existía
discriminación alguna para la accionante, pues ante el ad quem en el
proceso de tutela se demostró que la persona respecto de la cual la actora
alegaba un trato desigual, había obtenido su derecho al escalafón en forma
previa a ella.
Igualmente, la
discusión sobre un eventual desconocimiento del derecho de petición alegado por
la demandante, en el momento ya está superada, dado que la directora financiera
del Fondo Educativo Departamental -F.E.D., en cumplimiento del fallo de tutela
de primera instancia, el día 15 de octubre de 1999 mediante oficio No. 751, dio
respuesta a la solicitud elevada ante esa entidad por la actora el día 3 de
septiembre de 1999.
Comoquiera que no se
cumplen ninguno de los elementos excepcionales establecidos anteriormente para
efectos de la procedencia de la acción de tutela en materia laboral,
necesariamente la actual controversia deberá ser dirimida por el juez
ordinario, mediante el proceso ejecutivo laboral o la acción contencioso
administrativa, previo agotamiento de la vía gubernativa, para la protección de
sus derechos, como bien lo avizoró la Sala Penal de Decisión del Tribuna
Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, razón por la cual se confirmará
su decisión en esta providencia.
III.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida
por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bucaramanga, el 30 de noviembre de 1999, en segunda instancia, en el proceso de
tutela de la referencia.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado Ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL     ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-119 de 1997.
[2] Ver las Sentencias T-426 de 1992, T-063 de 1995, T-437 de 1996 y
T-030 de 1998, entre muchas otras.
[3] Sentencia T-011 de 1998.