T-431-05
Sentencia T-431/05
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Producción correcta de actos
administrativos
PROPIEDAD
PRIVADA-Función social
La propiedad privada ha sido
reconocida no solo como un derecho sino como una función social que implica
obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurídico garantiza, no solo su
núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite consolidar los
derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente
fundamentadas. Esa función social se extiende a la obligación por parte del
Estado de garantizar el pleno ejercicio del derecho a la propiedad. Es por ello
que la misma se protege a nivel constitucional de conformidad con el análisis y
las circunstancias de cada caso, y en especial si se encuentra conexa y
relacionada con otros derechos fundamentales específicos.
DERECHO A LA
PROPIEDAD-Carácter relativo y no absoluto/DERECHO
A LA PROPIEDAD-Restricciones razonables y justificadas
DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración por estipular
restricción sin seguir con el debido proceso
DERECHO A LA
CONTINUIDAD EN EL SERVICIO DE SALUD-Traslado de EPS
no puede suponer la suspensión del servicio médico
Referencia:
expediente T-1062467
Acción de
tutela de la señora Flor Alba Mojica Urquijo contra el Municipio de Sasaima y
otros.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALFREDO
BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de
dos mil Cinco (2005).
La Sala Segunda (2a.) de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados Alfredo Beltrán Sierra,
Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
adoptado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca Sala
Civil Familia Agraria, el día veinticinco (25) de enero de 2005, dentro de la
acción de tutela instaurada por la señora Flor Alba Mojica Urquijo contra el
Municipio de Sasaima, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la
Asociación de Padres de Familia para el funcionamiento del restaurante Escolar.
El expediente llegó a la Corte
Constitucional, por remisión que hizo el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Cundinamarca Sala Civil Familia Agraria, el día siete (7) de
febrero de 2005, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del Decreto 2591
de 1991.
I. ANTECEDENTES.
La señora Flor Alba Mojica Urquijo,
interpuso acción de tutela, porque considera que se le está vulnerando su
derecho fundamental al debido proceso, por cuanto los demandados han realizado
actos perturbadores de la posesión que alega tener sobre un predio de propiedad
de la Alcaldía de Sasaima, impidiéndole la utilización de la cocina para la
preparación de sus alimentos y los de su familia, labor que según ella venía
desarrollando desde hace 20 años, en el cargo de Ecónoma del restaurante
escolar.
A –HECHOS DE LA DEMANDA.
1.- La accionante afirma, que empezó a
trabajar con el Municipio de Sasaima en febrero de 1981 en el cargo de Ecónoma
del restaurante escolar Zona Centro, bajo las órdenes del I.C.B.F y del
Municipio de Sasaima, el cual por su labor le pagaba un salario.
2.- Agrega, que con el paso del tiempo,
como consecuencia del cambio de políticas del I.C.B.F en el manejo de los
programas de restaurantes escolares, la entidad impuso la creación de las
Asociaciones de Padres de Familia y Vecinos para el Funcionamiento de los
Restaurantes Escolares, creándose la respectiva Asociación de Padres de Familia
y Vecinos para el Funcionamiento del restaurante Escolar del Municipio de
Sasaima, a la cual el mismo I.C.B.F le reconoció personería jurídica el primero
de abril de 1991 por Resolución número 0400.
3- Afirma, que aún con esos cambios
siguió trabajando normalmente y el Municipio de Sasaima continuaba pagándole el
salario mensual.
4- Agrega, que para enero de 2000, el
Municipio de Sasaima dejó de pagarle el salario y como respuesta a sus reclamos
empezó a desconocer el vínculo laboral existente con ella como Ecónoma del
Restaurante Escolar de la Zona Centro.
4-Señala la demandante, que
paralelamente, la Asociación de Padres de Familia a través de la Junta
Directiva de la Zona Centro, le ofreció una bonificación mensual, la cual se
negó a recibir, no solo por que le disminuía el valor, sino por que siempre se
ha considerado como empleada del Municipio.
5- Sostiene que sus reclamos a la
Administración Municipal y su negativa a recibir la bonificación de la
Asociación de Padres de Familia generó fricciones en las relaciones de trabajo,
entre la Administración Municipal y los directivos de la Asociación frente a
las cuales el I.C.B.F adoptó una postura de mediador y de cierta manera a su favor.
La fricciones llegaron hasta el punto de
que los directivos de la Asociación, particularmente de la Zona Centro,
mandados por el Alcalde Municipal la amenazaron indicándole que si no recibía
la bonificación la sacaban del cargo de Ecónoma del Restaurante Escolar Zona
Centro.
6- Esa situación la obligó a presentar
una demanda laboral ante el Juzgado Civil del Circuito de Villeta, el 18 de
julio de 2004, contra el Municipio de Sasaima, el I.C.B.F y la Asociación de
Padres de Familia, para obtener el reconocimiento de la relación laboral, la
responsabilidad laboral de ellos y el pago de los salarios insolutos.
7-Afirma que una vez el I.C.B.F y la
Alcaldía Municipal de Sasaima se enteraron de la demanda, empezaron las
retaliaciones en su contra, cuestionando su labor y llevando otras personas a
trabajar en el restaurante escolar, para que desempeñaran las labores que ella
venia desarrollando desde 1981, dejándole solamente la función de abrir y
cerrar las instalaciones del restaurante y únicamente podía cocinar sus
alimentos y los de su familia, lo que fue posteriormente prohibido al retirarle
los elementos de cocina.
8- Agrega, que el Alcalde  de Sasaima
profirió la Resolución No.050 de octubre 8 de 2004, por medio de la cual
comisiona a la Inspectora de Policía para realizar un cambio de guardas en las
instalaciones del Restaurante Escolar del Municipio. La Inspectora de Policía
de Sasaima sin que existiera procedimiento legal establecido, decidió efectuar
dicha comisión y decretó el cumplimiento mediante auto de octubre 20 de 2004.
9-.La inspección de Policía de Sasaima en
el trámite de la comisión de la Alcaldía Municipal no realizó el trámite alguno
para notificar a las personas que pudieran verse afectadas y fue conminada a
retirar sus elementos personales de la cocina.
10- Ante la negativa de retirar los
elementos de cocina de su propiedad la Inspección procedió a revisar la puerta
en la cual descubrió que la chapa estaba dañada, procediendo a cambiar las
guardas y colocar un candado para evitarle el uso de la cocina y dejando sus
bienes bajo llave impidiéndole por lo tanto, preparar los alimentos y los de su
familia.
11-Afirma, que le asiste el temor de que
el siguiente paso a seguir por el Alcalde Municipal, como siempre por las vías
de hecho, sea el desalojo del apartamento en el cual ha vivido por más de 20
años.
12- Señala que ha tratado de reclamar sus
derechos por las vías constitucionales y legales que un estado de derecho como
el nuestro le proporciona, pero solo ha obtenido retaliaciones y persecuciones
de hecho por parte del Municipio de Sasaima, del I.C.B.F y de las mismas
directivas de la Asociación de Padres de Familia, no solamente para vulnerar
sus derechos laborales y civiles, sino también un claro abuso del poder con
menoscabo de sus derechos personales y de dignidad humana.
B. Pretensión.
La demandante solicita se ordene al
I.C.B.F, a la Alcaldía Municipal de Sasaima y a la Asociación de Padres de Familia,
cesar los actos perturbadores y restablecer el ejercicio de las funciones que
venía desempeñando como Ecónoma del Restaurante Escolar Zona Centro del
Municipio de Sasaima, desde septiembre de 2004, hasta tanto la jurisdicción
laboral decida acerca de su relación laboral mediante proceso laboral
instaurado por ella.
C. Trámite  procesal
Una vez efectuado el reparto de la acción
de tutela de la referencia, el mismo, le correspondió al Juzgado Civil del
Circuito de Villeta, quien el día ocho (8) de noviembre de 2004, admitió la
demanda.
D-Respuesta de la Alcaldía Municipal
de Sasaima
La Alcaldía Municipal de Sasaima afirma,
que la accionante no tiene en la actualidad ningún vínculo laboral con la
accionada. Sostiene que la demandante se encontraba a disposición de la
Asociación de Padres de Familia, quien en coordinación con el I.C.B.F llevan a
cabo el desarrollo de lo concerniente al restaurante escolar de la zona centro
y fueron ellos quienes en base a su propia organización y estatutos acordaron no
elegirla como la persona encargada del restaurante o Ecónoma del mismo.
Agrega, que la accionante ocupa en la
actualidad un bien que es de propiedad del Municipio, pero que con autorización
de Alcaldes anteriores se permitió  que la demandante ocupara ese inmueble con
la condición de restituirlo cuando la administración necesitara el mismo y
hasta la presente a pesar de habérsele requerido para la restitución, se ha
negado a cumplir con la obligación.
Afirma que si la quejosa reconoce estar
sin funciones desde hace tres años no debió dejar transcurrir tanto tiempo para
reclamar por este medio, un supuesto derecho que no ha tenido.
Además señala, que si es cierto como lo
afirma la demandante que ya inició un proceso, la Alcaldía no tiene
conocimiento de ello y no se le ha notificado sobre el mismo.
Sostiene, que no existe dentro del
plenario prueba alguna en el sentido de que el señor alcalde en ejercicio de su
cargo esté cometiendo actos de retaliación o persecución laboral o personal o
de cualquier otra índole a la accionante.
E. Respuesta del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar Regional Cundinamarca.
El I.C.B.F afirma, que las personas que
colaboran con los Restaurantes Escolares mediante contrato laboral, establecen
una relación con las Asociaciones dotadas de Personería Jurídica o Entidades
Gubernamentales o no Gubernamentales, por lo tanto al no tener el Instituto de
Bienestar Familiar la condición de empleador respecto de los trabajadores de
los Restaurantes Escolares, no puede recaer sobre él ninguna obligación legal
de intervenir en los conflictos laborales de los mismos, máxime si se tiene en
cuenta que el aporte que el ICBF otorga por medio del contrato, se debe
destinar exclusivamente a la compra de alimentos.
Agrega, que en conclusión, el único
responsable de las obligaciones y derechos adquiridos en virtud de los
contratos laborales con ellos celebrados, son las Asociaciones de Padres de
Familia o Entidades Gubernamentales o no Gubernamentales con las cuales el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Cundinamarca firmó el
contrato de aporte. El mencionado contrato será ejecutado por el contratista
con absoluta autonomía e independencia y, en desarrollo del mismo, no se
generará vínculo laboral alguno entre el ICBF y el contratista y/o sus
dependientes si los hubiere.
Afirma que la tutelante ha exigido sus
derechos laborales, a través de la acción ordinaria laboral de primera
instancia radicada bajo el número 2004-064 la cual se encuentra en trámite y
fue notificada a todos los demandados y por parte del Instituto de Bienestar
Familiar Regional Cundinamarca se dio contestación el 9 de septiembre de 2004.
II- FALLOS OBJETO DE REVISION
Sentencia de Primera instancia.
El Juzgado Civil del Circuito de Villeta,
negó el amparo invocado, considerando, que tanto el I.C.B.F como la Alcaldía
Municipal de Sasaima, negaron el vínculo laboral con la accionante, no
existiendo entonces violación al derecho al trabajo en cuanto al pago de salarios
se refiere, relación laboral que la demandante tendrá oportunidad de demostrar
y probar dentro del Proceso Ordinario Laboral que se inició ante ese Despacho
Judicial.
Sostiene el Despacho Judicial, que la
accionante reclamó el derecho a la cancelación de salarios, cuatro años después
de la supuesta violación al derecho al trabajo.
Agrega el Despacho, que respecto a la
Resolución 050 de octubre 20 de 2004 “por medio de la cual se ordena el
cambio de guardas y una comisión”, de la puerta que sirve de acceso a la
cocina escolar, es un acto administrativo simple, por que contiene una
declaración de voluntad que hace la administración como primera autoridad
policiva del lugar, por petición de la Junta del Restaurante Escolar.
Afirma que contrario a lo expresado por
la accionante, la mencionada resolución fue notificada personalmente durante la
diligencia llevada a cabo  el 21 de octubre de 2004.
En cuanto al derecho de posesión afirma,
que la demandante tiene su respectiva vía ordinaria. En lo que tiene que ver
con la preparación de alimentos para su familia señala el juez, que la
demandante puede desarrollar dicha actividad en otro lugar, si se tiene en
cuenta, que ella admite residir en un apartamento dentro del mismo inmueble
donde funciona el restaurante, el cual no fue objeto de la diligencia aludida,
por lo cual no se puede conceder la tutela como mecanismo transitorio.
Sentencia de Segunda Instancia
El Tribunal Superior del Distrito
Judicial  de Cundinamarca, confirmó el fallo impugnado afirmando que la
controversia relacionada con la existencia o no de una relación laboral, ya fue
puesta en conocimiento del Juzgado Civil del Circuito de Villeta, competente
para conocer los asuntos laborales, razón por la cual no puede el juez de
tutela usurpar la competencia del juzgador natural so pretexto de proteger
derechos fundamentales, a no ser que la tutela se invoque como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Agrega, que no procede el amparo
posesorio por vía de tutela, al existir otras acciones eficaces de carácter
policivo para discutir la existencia de la perturbación, sin que quepa invocar
como excusa para no acudir a las autoridades administrativas competentes, la
presunta parcialidad del Inspector  de Policía, por que también para casos como
esos, la ley consagra procedimientos y causales de impedimento y recusación,
para separar del conocimiento del asunto al funcionario que no ofrezca las
suficientes garantías en la decisión.
Con relación a los hostigamientos que
dice la actora ha recibido del Alcalde, entiende la Sala, que el funcionario
acusado ha hecho uso de sus facultades administrativas y policivas las cuales
plasmó en un acto administrativo que no fue atacado por vía gubernativa o
contencioso administrativa, por lo tanto están cobijados por la presunción de
legalidad y no constituyen vía de hecho atacable por esta vía constitucional.
Con respecto al cambio de gurdas que le
impide a la accionante acceder a la cocina, la tutela es improcedente por que
tal acción está dentro de la órbita de competencia del Alcalde Municipal.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
La Sala es competente para decidir, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la
Constitución, y 33 y 34 del decreto 2591 de 1991.
Segunda. Lo que se debate.
Como se desprende de los antecedentes, la
demandante considera que las entidades accionadas le están violando su derecho
fundamental al debido proceso, al haber expedido el acto administrativo No.050
“por medio del cual  se ordena el cambio de unas guardas y una comisión” sin
haber iniciado un proceso policivo previamente, al igual que al retenerle
ilegalmente los bienes de propiedad que se encuentran en la cocina a la cual se
le impide el acceso. Por lo tanto, solicita se ordene cesar actos por vía de
hecho tendientes a vulnerar sus derechos posesorios y como consecuencia de ello
se ordene restablecer su derecho a preparar sus alimentos como lo venía
haciendo.
El Juzgado Civil del Circuito de Villeta,
negó el amparo invocado, considerando que no hubo violación al derecho al
trabajo, por cuanto tanto el I.C.B.F como la Alcaldía Municipal de Sasaima,
negaron el vínculo laboral con la accionante. Afirmaron que la existencia de
una relación laboral, la demandante tendrá oportunidad de demostrar y probar
dentro del Proceso Ordinario Laboral que se inició ante ese Despacho Judicial y
que además la accionante reclamó el derecho a la cancelación de salarios cuatro
años después de la supuesta violación al derecho al trabajo.
Con relación a la  Resolución 050 de
octubre 20 de 2004 “por medio de la cual se ordena el cambio de guardas y
una comisión” de la puerta  que sirve de acceso a la cocina escolar el
Despacho Judicial afirma, es un acto propio de la administración, como primera
autoridad policiva del lugar, por petición hecha por la Junta del Restaurante
Escolar.
Por su lado, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca Sala Civil Familia Agraria, confirmó el fallo
de primera instancia considerando que la existencia de una relación laboral
será debatida en el proceso ya iniciado por la demandante.
Además afirma, que para el reclamo del
amparo posesorio existen otras acciones eficaces de carácter policivo para
discutir la existencia de la perturbación.
Con relación a los hechos de
hostigamientos que dice la actora ha recibido del Alcalde, entiende la Sala que
el funcionario acusado ha hecho uso de sus facultades administrativas y
policivas las cuales plasmó en un acto administrativo que no fue atacado por
vía gubernativa o contencioso administrativas, por lo tanto están cobijados por
la presunción de legalidad y no constituyen vía de hecho atacable por esta vía
constitucional.
Corresponde a esta Sala verificar si el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Seccional Cundinamarca, el Municipio
de Sasaima y la Asociación de Padres de Familias y vecinos para el
funcionamiento del Restaurante Escolar de Sasaima, le violaron el derecho al
debido proceso a la accionante al impedir la utilización de las instalaciones
de la cocina del restaurante por medio del cambio de guardas, sin  un
procedimiento previo.
Tercera. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
Aplicación del debido proceso en las
actuaciones judiciales y administrativas.
El objeto del debido proceso
administrativo es garantizar a través de la evaluación de las autoridades
administrativas competentes y de los Tribunales Contenciosos, si los actos
proferidos por la administración, se ajustan al ordenamiento jurídico
previamente establecido para ellos, con el fin de tutelar la regularidad
jurídica, afianzar la credibilidad de las instituciones del Estado y asegurar
los derechos de los gobernados.
Al respecto, la Corte en Sentencia T-201
de 1993 (M P Hernando Herrera Vergara) señala que “De esa manera, al tenor
literal del artículo 29 de la Constitución, "el debido proceso se
aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas". Es
pues este un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del
Estado en sus distintos niveles de jerarquía, tanto en el sector central como
en el descentralizado y en todas las ramas del poder público y organismos de
control respecto de las actuaciones de sus correspondientes órbitas de
competencia, so pena de incurrir en flagrante violación de la preceptiva
constitucional y en ostensible abuso de sus atribuciones en detrimento de los
derechos constitucionales fundamentales, ocasionando la nulidad de las
decisiones adoptadas en contradicción o violación de los preceptos superiores.
Dentro de la consagración
constitucional de la norma contenida en el artículo 29 de la Carta, debe
resaltarse el afán del Constituyente de 1.991 de hacer expreso el Derecho a
la Defensa, que antes se había entendido como un elemento más del debido
proceso. Hoy en día, es claro que constituye un elemento diferenciado, con
autonomía y alcances propios y particulares. Respecto a este derecho, ha
sostenido la jurisprudencia de ésta Corporación:
"La defensa tiene una función y
una finalidad definidas. Para que haya un proceso propio de un Estado de
derecho es irrenunciable que el inculpado pueda tomar posición frente a los
reproches y acusaciones formulados en su contra y que se consideren en la
obtención de la sentencia los puntos de vista sometidos a discusión. La
exposición razonada de los argumentos y pruebas del sindicado no sólo sirven al
interés individual de éste sino también al esclarecimiento de la verdad.
El objetivo o la meta de todo proceso
judicial, que es hallar la verdad, se alcanza en la mejor forma por medio de un
proceso en que se pongan en discusión los argumentos y contraargumentos
ponderados entre sí, en que se miren los aspectos inculpatorios y los exculpatorios"[1].
Es así como el debido proceso
administrativo garantiza la correcta producción de los actos administrativos, y
por ello extiende su acción a todo el ejercicio que debe desarrollar la
administración pública, en la realización de sus objetivos y fines estatales;
es decir, comprende todas sus manifestaciones en cuanto a la formación y
ejecución de los actos de la administración, a las peticiones que realicen los
particulares, a los procesos que por motivo y con ocasión de sus funciones cada
entidad administrativa debe desarrollar y desde luego, garantiza la defensa
ciudadana al señalarle los medios de impugnación previstos respecto de las
providencias administrativas, cuando el particular estime que a través de ellas
se hayan afectado sus intereses.
La legalidad de los actos administrativos
son el resultado de la imperiosa obligación de que el funcionario público someta
su conducta a una serie de normas que le señalan el camino a seguir en cuanto a
la toma de decisiones. La actividad de la administración no obra
arbitrariamente, pues debe someterse la voluntad a los preceptos
constitucionales que rigen la materia, a las leyes y a los reglamentos que le
dan la competencia a cada funcionario.
En Sentencia C-087 de 2002 (MP Alfredo
Beltrán Sierra) mediante la cual se declaró inexequible el artículo 205
del decreto 1355 de 1970, "Por el cual se dictan normas sobre policía",
señala: “que para establecer los denominados antecedentes de hechos
perturbadores, de que trata la norma, éstos deben ser producto, también, del
cumplimiento de un proceso previo, por sumario que éste sea, por las siguientes
razones: el artículo 29 de la Carta dice que el debido proceso se aplicará a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Como consecuencia de
ello, está el principio general de que a quien se le imponga una medida que
limite sus derechos, tenga derecho a conocerla y controvertirla. No resulta
excusa válida el decir que no exista un procedimiento escrito para el caso
concreto.
En desarrollo de dicho principio también
la Sentencia T-3590 de 1997 MP Jorge Arango Mejía) señala que:” cuando la
administración aplica una norma legal, que al mismo tiempo limita un derecho,
la decisión correspondiente debe ser no sólo producto de un procedimiento, por
sumario que éste sea, sino que la persona afectada, sea informada de la
determinación, pues se trata de un acto administrativo. De lo contrario,
estaríamos frente a un poder absoluto por parte de la administración y,
probablemente, dentro del campo de la arbitrariedad. Asuntos que en numerosas
oportunidades ha señalado la Corte no corresponden al Estado de derecho”.
IV- Análisis del caso concreto.
La señora Floralba Mojica Urquijo
considera que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional
Cundinamarca, el Municipio de Sasaima y la Asociación de Padres de Familia y
Vecinos para el funcionamiento del Restaurante Escolar de Sasaima, le están
violado el derecho fundamental al debido proceso, al expedir la Resolución 050
de 2004 “por medio de la cual se ordena el cambio de unas guardas y una
comisión”, sin el trámite policivo que se debe seguir para el cambio de
guardas impidiéndole preparar sus alimentos y los de su familia en la cocina
del restaurante escolar, en donde ha permanecido por espacio de 20 años en el
cargo de Ecónoma del mismo.
El Juzgado Civil del Circuito de Villeta,
negó el amparo invocado, considerando que la resolución por medio de la cual se
dispuso el cambio de guardas de la cocina del restaurante escolar es un acto
administrativo que se encuentra dentro de la órbita de las funciones del Alcalde,
como primera autoridad de policía llevada a cabo por petición de la Junta del
Restaurante Escolar. Agrega, que el derecho de posesión alegado por la
accionante tiene su respectiva vía ordinaria ante la cual deberá acudir la
misma.
Por su parte, el Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Cundinamarca Sala Civil Familia Agraria, confirma el fallo
impugnado, considerando que no se violó el derecho al trabajo, por cuanto la
relación laboral alegada por la accionante se ventila ante el Juzgado Civil del
Circuito de Villeta, no siendo la acción de tutela el escenario idóneo para
controvertir dicha relación.
Agrega, que respecto a la actitud de la
Alcaldía, la misma hizo uso de sus facultades administrativas y policivas, las
cuales plasmó en un acto administrativo que no fue atacado por la vía
administrativa o contencioso administrativa, por lo tanto se encuentra cobijado
por la presunción de legalidad.
La accionante al impugnar el fallo de
primera instancia manifestó, que el Juzgado Civil del Circuito de Villeta no
decidió de acuerdo a los hechos por ella narrados, puesto que ni siquiera
evaluó las pruebas por ella solicitadas para desvirtuar la actitud de la
Alcaldía Municipal de Sasaima al impedirle el acceso a la cocina del restaurante
escolar para preparar losa alimentos de ella y de su familia.
Aclara, que ella no está pidiendo el
reconocimiento de la relación laboral, ni el pago de los salarios dejados de
percibir, por que ello se está ventilando en el proceso instaurado por ella
ante el Juez Civil del Circuito de Villeta, sino que solicita se ordene a los
accionados dejar de realizar acciones de hecho en su contra y que la situación
regrese al estado en que se encontraba al momento de presentar la demanda
laboral, hasta que la justicia laboral resuelva los pedimentos hechos en el
proceso laboral ya en curso.
La propiedad privada, como fundamento de
las relaciones económicas, sociales y políticas, ha sido concebida a lo largo
de la historia, como aquella relación existente entre el hombre y los bienes
naturales o transformados ofrecidos por el medio que lo rodea, que de acuerdo
al sistema económico, ha determinado no solo los límites y las utilidades que
el hombre puede obtener de dicha relación desde el punto de vista del uso y aprovechamiento
de los bienes adquiridos, sino la protección que el Estado debe brindar
para garantizar el pleno uso de la propiedad sobre un determinado bien.
La propiedad privada ha sido reconocida
no solo como un derecho sino como una función social que implica obligaciones,
y en esa medida el ordenamiento jurídico garantiza, no solo su núcleo esencial,
sino su función social y ecológica, que permite consolidar los derechos del
propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas.
Esa función social se extiende a la
obligación por parte del Estado de garantizar el pleno ejercicio del derecho a
la propiedad. Es por ello que la misma se protege a nivel constitucional de
conformidad con el análisis y las circunstancias de cada caso, y en especial si
se encuentra conexa y relacionada con otros derechos fundamentales específicos.
En Sentencia T-245 de 1997 (MP Dr. Fabio
Morón Díaz) la Corte  Constitucional protegió a unos ciudadanos el derecho a la
propiedad en conexidad con el debido proceso administrativo consagrado en el
artículo 29 superior y a un tratamiento igualitario frente a la ley, artículo
13 C.N.,  ordenando al Municipio de Rionegro y al Departamento de Planeación
Municipal la expedición de unos paz y salvos prediales.
Al efecto la Sala señaló lo siguiente :
“El carácter relativo y no absoluto
del derecho de propiedad que ha sido reconocido por esta Corte en diferentes
sentencias (C-428/94 y T-431/94), habilita  al legislador y  excepcionalmente a
las  autoridades administrativas para  establecer  restricciones a dicho
derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las
justifiquen, pero nunca al punto de que mediante una actuación administrativa
de orden municipal se restrinjan o limiten en su núcleo esencial los atributos
de la propiedad, como  son el usar, el  gozar o el disponer legal y
patrimonialmente de los bienes privados, al negar la autoridad municipal
competente la expedición de certificados  fiscales o paz y salvos municipales
indispensables para el tráfico jurídico económico de inmuebles  a los
peticionarios, como ocurre en el  caso subexamine.
“La situación de conflicto que surge
de cualquier tipo de proceso o de actuación administrativa - exige una
regulación jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como el
respeto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos. Estima la Sala, que
cuando de resolver situaciones administrativas  como la que aquí se trata, el
debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que no solamente
pretende que la Administración Municipal cumpla sus funciones asignadas que en
este caso  es la aplicación del acuerdo 024  de 1993, sino que además lo haga
siempre en la forma que lo determine el ordenamiento constitucional,  valga
decir, respetando  y aplicando las reglas según las cuales las actuaciones de
los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados
de la buena fe, la cual se  predica en todas las gestiones que aquellos
adelanten ante éstas, art. 83 C.N., así como aquella otra que predica que las
autoridades públicas no podrán  establecer ni exigir premisos, licencias o
requisitos adicionales para el ejercicio de un derecho o una actividad cuando
éstas hayan sido reglamentadas de manera general, como lo preceptúa el artículo
84 superior.
En consecuencia, como quiera que las
autoridades públicas están constituidas para el servicio de la comunidad y para
garantizar los derechos de los ciudadanos, se evidencia que la Alcaldía de
Sasaima, al impedirle de hecho a la demandante el desarrollo de su actividad
como ecónoma, al prohibirle la utilización de la cocina del restaurante que
venía utilizando desde hacía varios años, sin mediar procedimiento alguno, le
está violando el derecho al debido proceso a la misma.
En el caso concreto, la Alcaldía de Sasaima
no respetó el derecho al debido proceso de la demandante, al poner fin a la
relación existente entre la misma y el bien ocupado, ordenado cambiar las
guardas de las instalaciones usadas por ella para preparar sus alimentos y los
de su familia.
En consecuencia, el fallo de tutela se
torna, en este caso, como medio idóneo de protección del derecho fundamental de
propiedad de la afectada, mientras la justicia se pronuncia de manera
definitiva sobre la situación de la accionante con relación al bien ocupado.
En cuanto a las pruebas solicitadas por
la demandante se tiene, que los Despachos Judiciales de instancia, no hicieron
uso de sus facultades legales para impulsar la actividad probatoria, a fin de
tener una mejor claridad acerca de los hechos expuestos por la accionante.
Una de las garantías del debido proceso
que consagra como principio fundamental la Constitución (art. 29), se traduce
en la necesidad de que toda  actuación judicial o administrativa a través de la
cual se deduzca responsabilidad o se afecten los derechos de un individuo o de
terceros determinados o indeterminados, debe adelantarse con arreglo a un
procedimiento que debe estar dotado de mecanismos eficientes que aseguren y
hagan efectivo el derecho de los interesados a ser oídos. Dicho derecho se
funda no sólo en un principio de elemental de justicia, sino que atiende a la
eficacia y legitimidad de la administración y de la actividad judicial en
cuanto contribuye y facilita la adopción de decisiones con conocimiento de
causa y con la debida participación y contradicción de los afectados.
Ha querido esta
Sala hacer las anteriores precisiones, en primera instancia, para confirmar que
las Alcaldías Municipales, ejercen funciones administrativas y que por tanto en
ejercicio de esas funciones, les es obligatorio cumplir y hacer cumplir el
debido proceso, más aún si se tiene en cuenta que el derecho administrativo
colombiano es en toda su actuación, eminentemente reglado..
Por todo lo anterior, se ordenará a la
Alcaldía del Municipio de Sasaima, al I.C.B.F y a la Junta del Restaurante
Escolar Centro Sasaima, le permitan a la actora la utilización de las
instalaciones de la cocina para que cumpla con la labor de ecónoma que venía
desarrollando, sin perjuicio de que la Alcaldía decida dar por terminada la
perturbación, previo el cumplimiento del debido proceso, una vez la justicia
decida la situación de la demandante en relación con el bien ocupado.
V. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia REVOCANSE
las decisiones proferidas por el Juzgado Civil del Circuito de Villeta y
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca Sala Civil Familia
Agraria, que negaron la acción de tutela interpuesta por la señora Flórala
Mojica Urquijo en contra de la Alcaldía Municipal de Sasaima, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar Regional Cundinamarca y la Asociación de
Padres de Familia del Restaurante Escolar de Sasaima.
Segundo: ORDENASE a la Alcaldía Municipal de
Sasaima, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Cundinamarca y
la Asociación de Padres de Familia del Restaurante Escolar de Sasaima, que, si
aún no lo han hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados a
partir de la notificación de la presente sentencia, le permitan a la señora
Floralba Mojica Urquijo, el desarrollo de su actividad como ecónoma, mientras
la justicia decide lo pertinente.
Tercero: LIBRENSE, por la Secretaría General de
esta Corporación, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA  MENDEZ
Secretaria
General
[1]Cfr.
Sentencia No. T-436 de Julio de 1.992. Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional. Magistrado Ponente: Dr. Ciro Angarita Barón.