T-257-17
Sentencia T-257/17
ESPACIO
PUBLICO-Naturaleza y protección
BIENES
DE USO PUBLICO-Son inalienables, inembargables e imprescriptibles
PRINCIPIO
DE CONFIANZA LEGITIMA EN MATERIA DE ESPACIO PUBLICO-Alcance
DERECHO AL TRABAJO FRENTE A
POLITICAS PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Conflicto que se presenta en
caso de ocupación indebida por parte de vendedores informales
En el plano
de la recuperación del espacio público, la finalidad del principio de
confianza legítima consiste en proteger a los ciudadanos afectados frente a
cambios bruscos e intempestivos de las autoridades, que pueden enfrentarlos a
una situación sensible que vulnere sus derechos fundamentales al mínimo vital y
al trabajo. Situación que no puede permitirse en un Estado Social de Derecho,
pues se contradicen sus pilares ligados a la dignidad humana, al denegar el
acceso a una fuente de ingresos estable, preceptos determinados en los
Artículos constitucionales 25, que consagra el derecho al trabajo 54; según el
cual el Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas que se
encuentren en edad de trabajar; y 334, conforme con el cual este debe
intervenir para dar empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera
progresiva, el acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos.
Motivo por el cual se ha determinado que “los actos y hechos administrativos
que autorizan el ejercicio del comercio informal no pueden ser revocados
unilateralmente por la administración, sin que se cumplan con los
procedimientos dispuestos en la ley”.
POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Deben
respetar derecho al trabajo, confianza legítima y mínimo vital de vendedores
informales
En reiterada jurisprudencia se ha
determinado que debe existir una política pública que integre, por un lado, el
tiempo suficiente y razonable para garantizar que los afectados puedan afrontar
el nuevo escenario fáctico jurídico al que son expuestos y, por otro, facilitar
las medidas pertinentes para la estabilización socioeconómica.
DERECHO
AL MINIMO VITAL, TRABAJO Y CONFIANZA LEGITIMA-Orden a Alcaldía suspender proceso de restitución de espacio
público hasta tanto se ofrezcan, programas y medidas de reubicación a
vendedores informales
Referencia: Expediente T-5.899.593
Demandante: William Enrique Peñaloza Luna y otros
Demandados: Alcaldía Distrital de Santa Marta y Secretaría de Gobierno
Distrital de Santa Marta
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos
mil diecisiete (2017)
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Antonio José
Lizarazo Ocampo, Iván Humberto Escrucería Mayolo (e.) y Gloria Stella Ortiz
Delgado, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo proferido por el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Santa Marta, el 13 de septiembre de 2016, mediante el cual confirmó
la providencia dictada por el Juzgado Cuarto Penal Municipal, con Función de
Control de Garantías de Santa Marta, el 28 de julio de 2016, que declaró
improcedente la tutela presentada por William Enrique Peñaloza Luna y otros
contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta y la Secretaría de Gobierno Distrital
de Santa Marta.
I. ANTECEDENTES
1.
Solicitud
El
7 de julio de 2016, el señor William Enrique Peñaloza Luna y otros presentaron
acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra la Alcaldía Distrital de
Santa Marta y la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta, con el fin de
que fuera protegido el principio de confianza legítima y sus derechos
fundamentales al mínimo vital y al trabajo, los cuales consideran vulnerados
por esa entidad. Lo anterior, debido a que ordenó la restitución del espacio
público del lugar donde se encuentran ubicados sus establecimientos de
comercio, presuntamente, desde hace alrededor de 10 años, sin implementar
políticas encaminadas a mitigar el impacto.
2.
Hechos relevantes
2.1.
Los accionantes, señores William Enrique
Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez y Maribel
Esther Garizabal Cantillo manifiestan ser propietarios de los establecimientos
comerciales: quesera el sol, expendio de cerdo nacho, quesera donde Fabio y
Kiosko Águila, respectivamente, ubicados en la Calle 30 con Carrera 19
desde hace alrededor de 10 años[1].
2.2.
Según informan, de los ingresos obtenidos a través
de los mentados negocios depende el sustento económico suyo y de su núcleo
familiar, integrado por menores de edad y personas pertenecientes a la tercera
edad, así como el núcleo familiar de las personas que trabajan con ellos,
algunas incluso integrantes de sus propias familias[2].
2.3.
Manifiestan que mediante Despacho Comisorio No.
72 del 22 de julio de 2015 les fue notificada, por un lado, la Resolución No.
224 del 22 de mayo de 2015, “por medio de la cual se ordena la restitución
de un bien de uso público, ubicado en la Calle 30 con Carrera 19,
en la ciudadela 29 de julio a todo lo largo de la carrera 19 con un ancho de
14.00 y 16.00 metros”, expedida por la Alcaldía Distrital de Santa Marta y,
por otro, la orden de desalojo fechada para el 1º de julio de 2016.
2.4.
El mencionado Acto Administrativo fue
confirmado mediante las Resoluciones 039 del 22 de febrero de 2016 y 497 del 30
de diciembre de 2016[3], tras la presentación del recurso de
reposición y apelación, respectivamente.
2.5.
Destacan que la Inspección de Policía Sur les
notificó que la diligencia de desalojo se llevaría a cabo el 1º de julio de
2016. No obstante, hasta el momento no se ha ejecutado.
2.6.
Alegan que la administración municipal no ha
implementado políticas dirigidas a mitigar el impacto causado por la
restitución del espacio público. En consecuencia, en procura de salvaguardar el
principio de confianza legítima y sus derechos fundamentales al mínimo vital y
al trabajo, presentaron acción de tutela, como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, de tal forma que no se ejecute la orden de
restitución hasta tanto se implementen las respectivas políticas que les
permitan acceder a la reubicación permanente.
3. Pretensiones
Los accionantes
solicitan que, por medio de acción de tutela, sea amparado el principio de
confianza legítima y sus derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo y,
en consecuencia, se ordene a la Alcaldía Distrital de Santa Marta y a la
Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta, suspender la Resolución No.
224 del 22 de mayo de 2015, “por medio de la cual se ordena la restitución
de un bien de uso público”, hasta tanto se implementen programas de
reubicación o programas sociales para mitigar el impacto causado por la orden
de restitución.
4. Pruebas
relevantes
-      Copia de la Resolución No. 224 del 22 de mayo de 2015, por medio de
la cual se ordena la restitución de un bien de uso público, expedida por la
Alcaldía Distrital de Santa Marta, y de la Resolución 039 del 22 de febrero de
2017 mediante la cual se confirmó esa decisión (folios 19 al 22 y 30 al 39 del
Cuaderno 2).
-      Copia del estudio socioeconómico realizado mediante censos a los
accionantes William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina y
Maribel Esther Garizabal Cantillo, los días 10 y el 11 de junio de 2015 por
parte de la Alcaldía Distrital de Santa Marta[4] (folios 77, 78, 85, 86, 90 y 91
Cuaderno principal).
-      Copia del Despacho Comisorio No. 72 del 22 de julio de 2015,
perteneciente al expediente No. 018 - 13, expedido por la Alcaldía Distrital de
Santa Marta (folios 19 al 22 Cuaderno 2).
-      Copia de declaraciones juramentadas presentadas ante notario por parte
de  William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez
Sánchez y Maribel Esther Garizabal Cantillo, el 24 de junio de 2016, ante la
Notaria Tercera del Circulo de Santa Marta. Manifiestan depender económicamente
de sus establecimientos de comercio con sus núcleos familiares, integrados en
los tres primeros casos por menores de edad (folios 41 al 44 Cuaderno 2).
-      Copia de sentencia del 27 de julio de 2016 dictada por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Santa Marta en favor de Álvaro Acevedo Martínez
ordenando la suspensión de la medida de desalojo como mecanismo transitorio
(folios 173 al 176 Cuaderno 2).
-      Copia de la matrícula mercantil y del registro único tributario de los
accionantes, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez y Maribel
Esther Garizabal Cantillo (folios 116 al 119, 125 al 128 y 144 al 147 Cuaderno
principal).
-      Poderes especiales otorgados por los accionantes a José Rafael Seales
Posada para representarlos judicialmente en la acción de tutela en revisión
(folios 99 al 102 Cuaderno 2).
5. Trámite
procesal y contestación a la demanda de tutela
La acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado
Cuarto Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de Santa Marta, el
cual resolvió, mediante Auto del 14 de julio de
2016, admitirla y correr traslado a la Alcaldía Distrital de Santa Marta
y a la Secretaría de Gobierno Distrital de la misma ciudad para que ejerzan su derecho de defensa.
5.1.
La Alcaldía Distrital de Santa Marta, en trámite de contestación, a través
de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó declarar improcedente la acción de
tutela. Manifestó que este mecanismo de defensa judicial es residual, por lo
cual, procede únicamente para la protección de los derechos fundamentales
cuando no exista otro mecanismo de defensa judicial o se pueda configurar un
perjuicio irremediable[5]. Sin embargo, afirmó
que si bien eventualmente podría asistirles razón a los demandantes, lo cierto
es que estos cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento de
derecho y no demostraron la posibilidad de que se configure un perjuicio
irremediable. En consecuencia, es el juez contencioso administrativo el llamado
a dirimir el asunto.
Adicionalmente, indicó que, acatando los Artículos 1º y 82 de la
Constitución Política[6], la recuperación del
espacio público obedece a la primacía del interés general, el cual no puede ser
desplazado por derechos particulares. Al efecto, destacó la Sentencia T-225 de
1992 que hace referencia a la importancia de la recuperación del espacio
público, su relación con el interés general y su naturaleza de inalienable,
inembargable e imprescriptible. Igualmente trajo a colación la Sentencia T-1150
de 1995, que determinó, entre otros particulares, las facultades del Estado
para la conservación y protección del espacio público frente a terceros y la
posibilidad de protegerlos a través de los procedimientos administrativos.
5.2.
La Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta solicitó, igualmente,
declarar improcedente la acción de tutela. Destacó la relevancia del espacio
público en nuestro ordenamiento jurídico y su relación con el interés general,
en virtud de los Artículos 82, 315 y 366 constitucionales, el antiguo estatuto
de policía, Decreto 522 de 1971, Artículo 132, preceptos con fundamento en los
cuales adujo que es su competencia la restitución del espacio público.
Seguidamente hizo referencia al procedimiento administrativo adelantado
por su dependencia, en desarrollo del cual manifestó, por un lado, que tuvo
inicio el 11 de septiembre de 2013, a raíz de la solicitud de los ciudadanos
Salomón Vega Viviesca y Esperanza Lizarazo Chaparro respecto de la restitución
de espacio público de la Carrera 19 entre el puente construido sobre la
quebrada Tamacá. En su petición señalaron que son propietarios de un
establecimiento comercial ubicado en la zona aledaña a la cual se encuentran
los accionantes, quienes, además de ocupar indebidamente el espacio público,
desvalorizan su negocio y el de los demás comerciantes cercanos.
Y, por otro lado, argumentó que la tutela debe declararse improcedente
debido a que en el proceso está pendiente un recurso de apelación presentado
por William Enrique Peñaloza Luna y otros, dentro del Proceso de Restitución de
Espacio Público No. 18-13. De antemano se destaca por la Sala que en informe
presentado a esta Corporación el 28 de marzo de 2017, se informó que este
recurso fue declarado improcedente mediante la Resolución 497 del 30 de
diciembre de 2016.
II. DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1. Primera
instancia
El Juzgado Cuarto
Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Santa Marta, por medio
de sentencia dictada el 28 de julio de 2016, declaró improcedente la acción de
tutela. Manifestó, que en virtud del Artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, esta
es una garantía constitucional que permite la protección inmediata de derechos
fundamentales cuando resulten amenazados o vulnerados por cualquier autoridad
pública o por particulares en los casos determinados por la ley. Al efecto,
señaló que debe diferenciarse entre el carácter fundamental de un derecho y la
procedencia de la tutela para su protección.
Igualmente, adujo
que puede presentarse para evitar un perjuicio irremediable, el cual se
configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es
inminente y afecta de manera grave su subsistencia y, por ende, se requiere de
medidas impostergables para su protección.
Sin embargo, en su
criterio, el caso bajo estudio se trata de un asunto de naturaleza
eminentemente legal que no puede surtirse en el escenario constitucional, el
cual no resulta idóneo, ni preciso, para dirimir el asunto. Por consiguiente,
es el juez ordinario el llamado a dirimirlo y, en todo caso, no se trata de un
perjuicio irremediable, ya que los accionantes no allegaron acervo probatorio
suficiente para concluir un peligro inminente que amenace o vulnere sus
derechos fundamentales.
Seguidamente,
sostuvo que la buena fe y la confianza legítima no están consagrados como
derechos en la Constitución Política sino como principios. En este sentido,
citó la Sentencia C-131 de 2004, mediante la cual se señaló que este principio,
regulado en el Artículo 83 superior, debe gobernar las actuaciones de los
particulares y de las autoridades públicas y se presume en las actuaciones
adelantadas por los ciudadanos frente a la administración. Puntualizó que la
presunción de buena fe es de carácter legal, en consecuencia, permite prueba en
contrario. Igualmente, hizo referencia a la confianza legítima como una
derivación del principio de buena fe y determinó que no garantiza derechos
adquiridos, sino que ampara expectativas válidas que los particulares han
creado con fundamento en acciones u omisiones estatales prolongadas en el
tiempo.
Adicionalmente,
indicó que la buena fe de la administración no ha sido desvirtuada por el
particular, quien en su criterio tiene la carga de la prueba. Y, en todo caso,
no se demostró el hecho en el cual radica la inconformidad. Respecto a la
confianza legítima determinó que no fue vulnerada por cuanto que “no existe
una desestabilización de la relación entre la administración y el particular”.
2. Impugnación
Inconformes con la
decisión del a quo los accionantes presentaron recurso de apelación.
Inicialmente, reiteraron los fundamentos de la tutela respecto de su
dependencia económica de los establecimientos de comercio ubicados en espacio
público. Aunado a ello, destacaron que por su edad y calidades profesiones les
resulta difícil acceder a otro medio de subsistencia, situación que implicaría
una afectación a su mínimo vital y la imposibilidad de continuar realizando
pagos de estudios de sus hijos, entre quienes se encuentran menores de edad.
Destacaron que
existen diferentes personas que están en sus mismas condiciones, a quienes se
les han protegido sus derechos fundamentales mediante acciones de tutela. Entre
estas, destacan la del señor Álvaro Acevedo Martínez cuya demanda correspondió
por reparto al Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Marta, instancia que
decidió amparar los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al
principio de confianza legítima, mediante proveído del 27 de julio de 2016.
En el fallo se ordenó la suspensión de la medida de desalojo como mecanismo
transitorio y la verificación de la situación socioeconómica del accionante, e
igualmente que se le ofreciera una alternativa económica, laboral o de reubicación.
3. Segunda
instancia
El Juzgado Primero
Penal del Circuito de Santa Marta, mediante sentencia del 13 de septiembre de
2016, confirmó el fallo de primera instancia. Manifestó que la acción de tutela
es una garantía constitucional subsidiaria, la cual procede ante la
inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial idóneo para la protección de
los derechos. Sin embargo, consideró que en el caso bajo estudio, los
accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial, por ende, es la
jurisdicción ordinaria la llamada a resolver el asunto.
Respecto a la
ocurrencia de un perjuicio irremediable que eventualmente podría hacer
procedente el amparo, adujo que este debe entenderse como aquel que resulta
inminente. En consecuencia, las medidas que requieran adoptarse deben ser
urgentes debido a la gravedad del perjuicio y, por consiguiente, la orden del
juez debería ser impostergable. Presupuestos que a su juicio no se cumplieron
en la acción de tutela presentada.
Aunado a lo
anterior, señaló que le asiste razón al a quo al determinar que la
confianza legítima es una manifestación concreta del principio de buena fe y,
que en el caso bajo estudio no se vulnera dicho principio, debido a que no
existe una desestabilización de la relación entre la administración y los
particulares.
III. TRÁMITE EN
SEDE DE REVISIÓN DE TUTELA
1. Una vez seleccionado el proceso de la referencia y puesto a
disposición de esta Sala de Revisión, el suscrito Magistrado Sustanciador,
mediante Auto del 3 de febrero de 2017, para lograr un mejor proveer dentro del
proceso objeto de revisión, resolvió solicitar las siguientes pruebas:
1.1. Por Secretaría General ofició a la Alcaldía Distrital de Santa
Marta, para que remitiera los documentos relacionados con el proceso de restitución
de espacio público; un informe de los programas
de reubicación de la actividad comercial y de las políticas de mitigación del
daño causado por el impacto de la restitución;
el estudio socioeconómico realizado a los accionantes; el informe de la etapa
actual del procedimiento y de la ejecución del desalojo. Aunado a ello,
se solicitó informar sobre los fallos de tutela
análogos que se hubieren presentado contra esa entidad en relación con el
proceso de Restitución de Espacio Público No 018-13, en los cuales se ordenó
proteger los derechos de los accionantes y suspender el desalojo; y aclarar la
dirección sobre la cual reposaba la orden de restitución.
1.2. Por Secretaría General ofició a la Inspectora de Policía
Jurisdicción Sur, Belkis Angarita Pacheco, para que allegara informe y copia
del procedimiento policivo adelantado por su dependencia con ocasión de la
Resolución No. 224 del 22 de mayo de 2015, por medio de la cual se ordena la
restitución de un bien de uso público.
1.3. Por Secretaría General ofició a los
demandantes William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina,
Fabio Jiménez Sánchez y Maribel Esther Garizabal Cantillo, para que remitieran
copia del formulario del Registro Único
Tributario -RUT- y del certificado de matrícula mercantil de sus respectivos
negocios, así como un informe de su situación socioeconómica. Aunado a ello, se
solicitó información relacionada con las actuaciones de la administración
surtidas frente a ellos para la restitución del espacio público.
2. En respuesta al Auto del 3 de febrero de 2017 se recibió documento de
la Inspectora de Policía del Sur. Esa dependencia, por medio de oficio
presentado en la Secretaría General de esta Corporación el 13 de febrero de
2017, precisó que fue comisionada mediante la Resolución 224 del 22 de mayo de
2015 y Despacho Comisorio No. 72 del 22 de julio de 2015 para notificar sobre
el proceso de Restitución de Espacio Público No
018-13 y la diligencia de desalojo que se llevaría a cabo el 1º de julio
de 2016. Sin embargo, esta diligencia, según informó, se encuentra “suspendida
por orden judicial”[7] dictada por el “Juzgado 9º Civil
Municipal de Santa Marta y del Juzgado Séptimo Civil Municipal”. Al oficio
se adjuntó la orden de desalojo fechada para el día 1º de julio de 2016.
3. Posteriormente, el 17 de marzo de 2017, fue remitido al despacho del
Magistrado Sustanciador un oficio por parte de la abogada María Victoria
Castaño Lemus solicitando el reconocimiento de personería jurídica para actuar
en representación del Distrito Turístico de Santa Marta, para lo cual allegó
poder especial otorgado por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa
entidad territorial. Informó en su escrito que, por error de su representada, el
material probatorio remitido a esta Corporación, en respuesta al Auto del 3 de
febrero del 2017, fue registrado bajo un número de radicado diferente al
estipulado por la Secretaría General de la Corte. Al efecto, adjuntó un oficio
en el que mencionó las pruebas presuntamente enviadas y un oficio firmado por
el Secretario de Gobierno del Distrito de Santa Marta en el que respondió los
cuestionamientos realizados en el Auto.
Entre las pruebas
que, según se informó, fueron enviadas, se encuentra la copia simple del
expediente sobre la querella policiva de restitución del espacio público; copia
del estudio socioeconómico, consistente en censos diurnos y nocturnos,
realizados en el “mercado de la 30 por parte de la UDEP” y, copia de renders
realizados con colaboración de la Gerencia de Proyectos de Infraestructura
para el estudio de “distintas alternativas” para “mejorar las
condiciones laborales” de las personas censadas.
En respuesta a los
cuestionamientos realizados, puso de presente que en la ciudad de Santa Marta
muchas personas ejercen comercio informal en zonas de espacio público, lo cual
implica un esfuerzo mayor para lograr la dignificación de sus condiciones
laborales. Y, por esta razón señala el interés del gobierno local en lograr su
reubicación con la implementación de políticas integrales. Precisó que el
proceso de restitución inició en el 2009 y solo en el 2015 se materializó la
reubicación de vendedores informales. Afirmó que hasta el momento, se han
reubicado a 1000 personas, logrando la recuperación de infraestructura, el
acceso al transporte público y la dignificación del trabajo de los
comerciantes.
Adujo que se ha
realizado un estudio socioeconómico sobre cada persona ubicada en el mercado de
la 30, lugar donde se encuentran ubicadas las ventas comerciales de los
accionantes. Para ello, se realizaron censos con miras a establecer el número
total de las personas que ejercen su actividad económica en ese sector y sus
horarios. Igualmente, informó que, con posterioridad a la caracterización, se
solicitó a la Gerencia de Proyectos de Infraestructura apoyo en la consecución
de alternativas para la reubicación, lo cual conllevó a un estudio de la
variabilidad de la construcción, así como la determinación de materiales y
medidas que resultaran favorables para las actividades desarrolladas. En la
actualidad, según señaló, está proyectado dar inicio a las adecuaciones
estructurales necesarias para la reubicación de los afectados.
En todo caso,
destacó que el desalojo no se ha ejecutado, pues se encuentran adelantando
estudios de las diferentes alternativas para mejorar las condiciones laborales
de los accionante, por lo cual ellos continúan ejerciendo sus actividades
laborales en el mismo sector. Adicionó que la dirección sobre la cual se
adelanta el proceso de restitución se encuentra en la Carrera 19, y no en la
Carrera 18, como se relacionó por error en la referencia del concepto técnico
de la Secretaría de Planeación.
4. Al analizar el material probatorio y determinar las pruebas faltantes,
mediante Auto del 24 de marzo de 2017, el Magistrado Sustanciador requirió a
las partes del proceso para que adjuntaran los documentos solicitados mediante
el Auto del 3 de febrero de 2017 y se advirtió de las consecuencias legales que
acarrearía su incumplimiento, a saber, las previstas en el Artículo 44 de la
Ley 1564 de 2012 y el Artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.
5. En respuesta a su providencia, el 28 de marzo de 2017
ambos sujetos procesales se sirvieron enviar a esta Corporación los siguientes
documentos relevantes:
5.1. La Alcaldía Distrital de Santa Marta – Secretaría de Gobierno del
Distrito de Santa Marta allegó:
Informe de proceso
de restitución de espacio público, expediente No. 018-13 “Restitución de
bien de uso público de la calle 30 entrada de la ciudadela”. En este se
detalla la evolución cronológica del procedimiento de restitución del espacio
público y se pone de presente dos hechos que hasta el momento no eran conocidos
por esta Corporación:
-      Contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta se han presentado 5
acciones de tutela. En dos de estas se ha ordenado ofrecer a los accionantes un
plan que contenga medidas adecuadas, necesarias y suficientes para reubicarlos
en un lugar en el que puedan ejercer una actividad productiva. En otras se
ordenó verificar la situación socioeconómica; y la última que corresponde a la
presente acción de tutela (folio 57 Cuaderno Principal).
-      Contra la Resolución 039 del 22 de febrero de 2016, se presentó recurso
de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución 497 del 30 de
diciembre de 2016, que declaró improcedente el recurso y, en consecuencia,
confirmó la orden dictada dentro del proceso de restitución del espacio público
018-13 (folios 57 Cuaderno Principal).
-      Copia de las fichas del censo realizado a los ocupantes del “mercadito
de la 30” en junio de 2015, por parte de la Secretaría de Gobierno de la
Alcaldía Distrital de Santa Marta, dentro del proceso de restitución del
espacio público 018-13 (folios 63 a 112 Cuaderno Principal).
5.2. Los accionantes Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez y
Maribel Esther Garizabal Cantillo allegaron las siguientes pruebas:
-      Copia de la matrícula mercantil y del registro único tributario en los
que se especifica que su establecimiento comercial se encuentra ubicado en la
carrera 19 con calle 30 de la ciudad de Santa Marta (folios 116 al 119, 125 al
128 y 144 al 147 Cuaderno principal).
-      Informe en el que manifiestan que la entidad accionada no les ha
brindado ninguna alternativa de reubicación y que dependen económicamente de
los ingresos obtenidos mediante su establecimiento comercial (folios 114, 124,
y 143 Cuaderno Principal)
IV. FUNDAMENTOS
JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1. Competencia
La Sala Cuarta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia
proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
en los Artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los Artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y el Artículo
56 del Acuerdo 02 de 2015, por medio del cual se unifica y actualiza el
Reglamento de la Corte Constitucional.
2. Procedencia
de la acción de tutela
2.1.
Legitimación por activa
Según lo
establecido en el Artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela
es un mecanismo de defensa judicial, preferente y sumario, al que puede acudir
cualquier persona cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados o
amenazados por la acción u omisión en que incurra cualquier autoridad pública o
un particular, en los casos específicamente previstos por el Legislador y no
exista otro mecanismo de defensa judicial que permita su protección efectiva.
En
este sentido, el Artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “[p]or el cual se reglamenta
la acción de tutela consagrada en el Artículo 86 de la Constitución Política”, determina
que:
“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos” (…).
En
el presente caso, los accionantes acudieron a la acción de tutela para que se
respete el principio de la confianza legítima y sus derechos fundamentales al
mínimo vital y al trabajo, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Distrital
de Santa Marta, a través de su representante legal, quien aportó poder especial
autenticado en notaria, el cual fue anexado al expediente. Por consiguiente, se
encuentran legitimados para actuar.
2.2.
Legitimación por pasiva
Según lo
establecido en los Artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de
tutela procede contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad
pública o un particular, en los casos determinados por la ley, cuando se les
atribuye la vulneración de un derecho fundamental.
La Alcaldía
Distrital de Santa Marta y la Secretaría de Gobierno de esa misma entidad
territorial se encuentran legitimadas para actuar como parte pasiva del presente
proceso, en atención a que constituyen una autoridad pública a la cual se le
atribuye la vulneración del principio de confianza legítima y de los derechos
fundamentales al mínimo vital y al trabajo de los accionantes.
2.3.
Subsidiariedad
De acuerdo con la
jurisprudencia sentada por esta Corporación “la acción de tutela, en
términos generales, no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo,
adicional o complementario a los establecidos por la ley para la defensa de los
derechos, pues con ella no se busca remplazar los procesos ordinarios o
especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos impuestos en estos procesos
para controvertir las decisiones que se adopten”[8].
Bajo estos parámetros se ha especificado que: (i) la tutela es
improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces
y, no exista la posibilidad de configuración de un perjuicio irremediable; (ii)
procede, de manera transitoria, cuando existen otros medios de defensa judicial
pero se requiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable y (iii)
procede de manera definitiva, cuando no existen mecanismos judiciales idóneos
ni eficaces que permitan proteger los derechos fundamentales[9].
Particularmente, el
perjuicio irremediable exige medidas concretas y oportunas, pues no se trata de
un daño hipotético. Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha
señalado que existe un perjuicio irremediable cuando: (i) el peligro de daño
sea real, inminente, es decir, se trate de hechos ciertos que amenazan con
suceder prontamente; (ii) requiera adoptar medidas urgentes, que sean
proporcionales y precisas a la gravedad de los hechos; (iii) grave, lo que se
relaciona, primero, con la intensidad del daño o
menoscabo material o moral que pueda causarse sobre un bien jurídicamente
tutelado y, segundo, con la objetividad del mismo, es decir que sea cierto y
determinable; y (iv) que las acciones que se requieran deben ser
impostergables, pues de lo contrario se generaría un perjuicio irremediable y
la acción judicial se tornaría ineficaz e inoportuna.
En los procesos de
recuperación de espacio público, debido a que la orden de desalojo puede
afectar potencialmente los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo,
esta Corporación ha declarado procedente el estudio de la tutela, por la
posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Situación de mayor relevancia
cuando se trata de núcleos familiares que dependen exclusivamente de los
ingresos obtenidos mediante los negocios que se busca resituar y están
compuestos por sujetos de especial protección constitucional.
En el presente caso, cabe precisar que si bien el mecanismo ordinario
procedente resultaría ser el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, lo cierto es que no se disputa la legalidad de los actos
administrativos por medio de los cuales se inició el proceso de restitución del
espacio público, pues la acción de tutela se presentó como medida transitoria
en aras de evitar la configuración de un perjuicio irremediable, por cuanto
existe una orden de desalojo pendiente de ejecutarse, que busca la recuperación
de dicho espacio en el cual han trabajado alrededor de 10 años y del cual
obtienen los ingresos necesarios para su sustento económico y de su núcleo
familiar, compuesto por menores de edad.
Aunado a lo
anterior, los accionantes evidencian que existe el peligro de un perjuicio
irremediable ya que el daño es (i) inminente por cuanto existe una orden de
desalojo, hecho cierto que amenaza con suceder prontamente; (ii) exigen que se
suspenda la orden de restitución de espacio público, medida que consideran
necesaria debido a las circunstancias fácticas a las que se encuentran
expuestos; (iii) se trata de un perjuicio grave que, según advierten, afecta el
principio de confianza legítima y los derechos fundamentales al mínimo vital y
al trabajo, como consecuencia de un hecho objetivo, esto es, la orden de
desalojo; y (iv) las medias que se requiere adoptar son impostergables, por
cuanto los accionantes, al parecer, se encuentran expuestos a una orden de
desalojo y a la inestabilidad jurídica en sus condiciones laborales, lo que
preocupa si se tiene en cuenta que de ellos depende su núcleo familiar
compuesto por menores de edad.
Por otra parte, al
analizar la procedencia también se debe estudiar si existe carencia actual de
objeto, figura jurídica que se configura ante la ocurrencia de un hecho
superado o un daño consumado [10]. El primer caso se presenta cuando una
acción de tutela y los supuestos fácticos que la motivaron han sido superados,
evento en el cual el pronunciamiento que el juez realice para ordenar la
protección de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados
podría perder eficacia e incluso resultaría inocuo o insustancial[11],
por lo que haría improcedente la acción de tutela.
En el caso bajo
estudio, si bien podría afirmarse que existe un hecho superado por cuanto la
orden de desalojo se encuentra suspendida, con ocasión de otras acciones de
tutela que ordenaron abstenerse de ejecutarla, lo cierto es que esas órdenes
judiciales tienen efectos inter partes. Por ende, no puede alegarse que la
situación jurídica de los accionantes sea estable y definitiva que, en
adelante, se les vaya a aplicar iguales medidas administrativas que a los
demandantes amparados por los jueces de instancia.
La inseguridad
jurídica y administrativa a la que se encuentran expuestos los accionantes por
los actos de la administración es preocupante dado que se encuentran amenazados
los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo, además de la presunta
afectación al principio de confianza legítima, la cual se estudiará más
adelante. Así, por ejemplo, la afirmación de la Alcaldía Distrital relacionada
con que no se ha ejecutado la restitución del espacio público por estudiar
alternativas que permitan a los accionantes mejorar sus condiciones laborales,
no se compagina con las actuaciones administrativas de la autoridad local, que
emitió la Resolución 224 del 22 mayo 2015, por medio de la cual ya ordenó la
restitución de un bien de uso público, así como la Resolución 039 del 22 de
febrero de 2016, por la cual confirmó esa decisión, sin que a los accionantes
se les hubiera otorgado alguna alternativa para la reubicación y, por el
contrario, existe una orden de desalojo fechada para el 1° de julio de 2016.
En este mismo
sentido, se destaca que los censos realizados para verificar la situación
socioeconómica de los accionantes son de fecha 10 y 11 de junio de 2015, es
decir, se efectuaron con posterioridad a la orden de restitución de espacio
público del 22 de mayo de 2015. Con base en los censos realizados, podría
afirmarse que existe una preocupación de la entidad accionada para estudiar las
condiciones de los accionantes y brindarles medidas para afrontar la
restitución del espacio público. No obstante, lo cierto es que la Resolución
del 22 de mayo fue confirmada tras la presentación del recurso de reposición y
apelación, mediante las Resoluciones 39 del 22 de febrero de 2016 y 493 del 30
de diciembre del 2016 y, a pesar de ello, aún no se han adoptado las medidas
pertinentes para la reubicación.
Sobre este
particular, advierte la Corte que respecto de la afirmación realizada por la
entidad accionada consistente en que el proceso de restitución deviene desde el
2009 y hasta el 2015 comenzó a materializarse, se evidencia una inconsistencia
puesto que en el Auto 66 del 30 de octubre de 2013, expedido por la Secretaría
de Gobierno de la Alcaldía de Santa Marta, se dio cuenta del inicio del proceso
de restitución, como consecuencia de una queja ciudadana contra persona
indeterminada, que ocupaba indebidamente el espacio público.
En conclusión, la
Sala encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, en razón a que los
accionantes agotaron todos los recursos administrativos procedentes contra el
proceso de restitución de espacio público y, sin embargo, no han logrado
acceder a una medida para mitigar el impacto de ese proceso y, al contrario, se
mantiene vigente una orden de desalojo en su contra. Esto, a pesar de que se
encuentran en situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Igualmente, es
clara la desigualdad jurídica a la que se ven expuestos los accionantes por la
protección que les fue negada por el juez constitucional, la evidente
inestabilidad jurídica a la que se ven expuestos por la aparente
descoordinación administrativa, puesta de presente con la información y las
pruebas allegadas por la entidad accionada, y la amenaza inminente al derecho
fundamental al mínimo vital y al trabajo de los demandantes.
2.4. Inmediatez
La finalidad de la
acción de tutela en comento es garantizar una protección efectiva, actual y
expedita frente a la transgresión o amenaza inminente de un derecho
fundamental, motivo por el cual, entre la ocurrencia de los hechos en que se
funda la pretensión y la presentación de la demanda, debe haber trascurrido un
lapso razonable. Con este requisito se busca evitar que la acción de tutela
instaurada sea empleada para subsanar la negligencia en que incurrieran los
ciudadanos para la protección de sus derechos y, aunado a ello, se constituye
como una garantía de la seguridad jurídica.
La acción de tutela
en estudio fue presentada para la protección de los derechos fundamentales al
mínimo vital y al trabajo el 7 de julio de 2016, después de 4 meses de haberse
expedido la Resolución 039 del 22 de febrero de 2016, por medio de la cual se
confirmó el proceso de restitución ordenado mediante la Resolución 224 del 22
de mayo de 2015 y alrededor de 1 mes después de haberse notificado la orden de
desalojo. En consecuencia, estima la Sala cumplido el requisito de inmediatez, pues
el lapso comprendido entre los actos que generan la presunta vulneración de los
derechos fundamentales y la presentación de la acción de tutela, se estima
razonable. Por consiguiente, se entiende que los accionantes obraron de forma
diligente en la protección de sus derechos.
Bajo estos
considerandos, la Sala estima cumplidos los requisitos de procedencia de la
acción de tutela, como son la legitimación por activa, pasiva, la
subsidiariedad y la inmediatez, motivo por el cual se procede a emitir un pronunciamiento
de fondo respecto de la solicitud de amparo.
3. Problema jurídico
En virtud de los
antecedentes referidos, le corresponde a esta Sala de Revisión determinar si la
administración Distrital de Santa Marta vulneró el principio de confianza legítima
y, los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo de los accionantes,
al ordenar la recuperación del espacio público sin implementar una política
pública para mitigar el daño causado por la ejecución de esa medida.
Con
el fin de resolver este problema jurídico, a continuación la Sala procede a
estudiar: (i) La naturaleza y protección constitucional del espacio público;
(ii) el espacio público y el derecho fundamental al trabajo amparado por el
principio de confianza legítima; (iii) políticas públicas para resolver la
tensión entre la recuperación del espacio público y la protección del derecho
fundamental al trabajo amparado por el principio de confianza legítima y,
finalmente, se realizará el (iv) análisis constitucional del caso concreto.
4. Espacio
público, naturaleza y protección. Reiteración de jurisprudencia
Entre las normas
constitucionales que regulan el espacio público se encuentran los Artículos 63,
82, 102, 313 y 315 de la Carta, marco que delimita su naturaleza jurídica, la
de los bienes que lo componen y las competencias de las autoridades
administrativas al respecto. Conforme con el Artículo 63 Superior, los bienes
de uso público[12] -pertenecientes al espacio público-,
son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Naturaleza jurídica
que implica que los particulares no puedan ejercer derechos reales sobre estos[13]
y, por ende, que independientemente del paso del tiempo, no pueden alegarse
derechos adquiridos[14].
Así, el espacio
público es una garantía constitucional compuesta de bienes inmuebles públicos
destinados a la satisfacción del interés general y la utilización colectiva. En
consecuencia, son ajenos a cualquier acto de comercio y no pueden formar parte
de bienes privados ni tampoco de bienes fiscales -bienes de entera propiedad
del Estado[15]-.
Con esta protección se busca garantizar una mejor calidad de vida a los
habitantes del territorio, permitiendo el acceso libre y protegiendo sus
derechos y libertades, parámetros base del Estado Social de Derecho.
No todos los bienes
de uso público forman parte del espacio público, como sucede con las tierras
comunales y los resguardos[16]. Estos son determinados por la
Constitución y la Ley. Jurisprudencialmente, se los ha definido como aquellas “zonas
existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea
manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso o
el disfrute colectivo”[17]. Se destaca, entre estos, “(l)as
áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías
públicas), - como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos”[18].
Conforme con el
Artículo 82 Constitucional, la protección e integridad del espacio público es
deber del Estado, que además debe velar por su destinación al uso común, que
prevalece sobre el interés particular, en concordancia con los Artículos 1º[19]
y 2º[20]
Superiores.
Las autoridades
administrativas municipales, concejos y alcaldes, son las encargadas de velar
por la regulación de sus aspectos esenciales y protección directa. De acuerdo
con el Artículo 313 Superior, los concejos municipales son competentes para
reglamentar los usos del suelo[21], lo cual “implica que cada
municipio fija sus reglas de manera autónoma […] en lo concerniente a las áreas
del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios
con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los
Departamentos de Planeación, determinará dicha destinación”[22].
Los alcaldes, por
su parte, según el Artículo 315 Constitucional, tienen la obligación de cumplir
y hacer cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida
el concejo municipal, por consiguiente, deben hacer cumplir “las normas
relativas a la protección y acceso al espacio público”[23].
Cuando un sector
social incurra en el abuso del espacio público, le corresponde al alcalde su
recuperación. Al efecto, cuando se ha generado una invasión, se recurre a dar
la orden de desalojo, actuación que se desarrolla con colaboración de la fuerza
pública, teniendo en cuenta que las medidas implementadas no pueden ser
desproporcionadas. Se destaca que en la Ley 1801 de 2016, nuevo Código de
Policía, integró en el Titulo XIV, capítulo 2, disposiciones expresas sobre el
“cuidado e integridad del espacio público”. Acápite que comprende, en
sus Artículos 139 y 140, la definición y los comportamientos contrarios al
cuidado e integridad de esa garantía constitucional. Igualmente se destaca que
en el Artículo 77 y 190 se determinó como una de las medidas correctivas de
competencia del cuerpo de policía la restitución de los bienes de uso público.
La Jurisprudencia
de esta Corte ha destacado que “(l)as reglas diseñadas para la preservación
del espacio público, desde que sean razonables, no pueden ser consideradas como
un impedimento para la libertad de las personas[24]
sino la base misma de esa libertad, extendida y articulada para todos. Por
consiguiente, los ciudadanos en general deben asumir sujetarse a los
mandamientos constitucionales y legales que regulan el debido aprovechamiento
del espacio público”[25]. El objetivo de la recuperación del
espacio público es garantizar los derechos superiores de las diferentes esferas
sociales, debido a que la invasión puede conducir al cierre de establecimientos
de comercio, el traslado de los lugares de trabajo de muchas personas, el
difícil acceso a ellas e incluso el favorecimiento de actividades ilícitas, en
razón de la complejidad que adquieren tales zonas[26].
En el caso de los
establecimientos comerciales aledaños a zonas invadidas, como ocurre en el
presente caso, la importancia de la recuperación radica en armonizar los
derechos constitucionales de las dos esferas sociales, pues la primera
corresponde a personas que están pagando impuestos, utilizan servicios públicos
domiciliarios, acatan la ley, representan una fuente económica y de empleo y,
en todo caso, su actividad económica y modo de subsistencia es “el resultado
de esfuerzos personales a veces muy prolongados”[27].
Mientras en el otro escenario, debe evaluarse la situación particular de
personas que invaden el espacio público, en muchos casos en difíciles
situaciones socioeconómicas. Estos casos son de especial relevancia
constitucional, ya que la marginación, exclusión e informalidad del mercado
laboral, influye en que ellos incurran en la invasión a fin de acceder a un sustento
económico que les permita acceder a un mínimo vital, satisfaciendo sus
necesidades básicas y las de sus familiares, muchas veces, sujetos de especial
protección constitucional[28].
Ahora bien, cuando
estas personas desarrollan sus actividades laborales en los espacios públicos
por largos periodos de tiempo, con la aquiescencia u omisión de la
administración, sin tener ningún llamado de las autoridades judiciales o
administrativas, se genera confianza legítima generadora de derechos la cual
debe ser amparada.
5. El espacio
público y el derecho fundamental al trabajo amparado por el principio de
confianza legítima
A la luz del
principio constitucional de confianza legítima se ha desarrollado la protección
de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo, cuando comerciantes
o vendedores informales ocupan un espacio público para desarrollar su trabajo
con la aquiescencia de la administración. Estos no pueden ser desconocidos al
iniciar la recuperación del espacio público, menos cuando al producirse un
desalojo, los afectados pueden quedar en situación de extrema vulnerabilidad[29],
con lo cual la administración incurriría en la propagación de la pobreza,
consecuencia “moralmente inadmisible y económicamente irracional”[30].
En este sentido, la
Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-773 de 2007 precisó:
“Los derechos
constitucionales fundamentales de estas personas no pueden ser restringidos
hasta el extremo de hacerlas soportar una carga pública desproporcionada, con
mayor razón, si quienes se encuentran afectados [as] por las políticas, programas
o medidas se hallan en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus
condiciones de pobreza o precariedad económica[31]”
(Resalta la Sala).
El principio de
confianza legítima hunde sus raíces en el principio constitucional de la buena
fe, Artículo 86 de la Constitución Política. Se fundamenta en actos u
omisiones, objetivamente concluyentes y favorables realizados por particulares
o por la administración. Sin embargo, cuando los actos u omisiones devienen de
la administración adquieren mayor relevancia. En este sentido, se ha precisado
que la actuación de las autoridades debe ser acorde “con sus conductas
precedentes de manera que los administrados no se vean sorprendidos con
conductas que, por ser contrarias, defrauden sus expectativas legítimamente
fundadas”[32].
En este caso, a los
ciudadanos se les genera la imagen de aparente legalidad[33]
y estabilidad que, por consiguiente, les permite exigir coherencia frente
a las autoridades.  Por ello, este principio obliga a guardar concordancia en “las
actuaciones, a respetar los compromisos adquiridos previamente y a garantizar
la estabilidad y prolongación de la situación que, objetivamente, “permita
esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[34].
Así, a los comerciantes les asiste confianza legítima cuando al ocupar el
espacio público la administración exterioriza conductas objetivamente
concluyentes al tolerar el uso del bien público para el ejercicio de su
actividad laboral. Prueba de la confianza legítima son, por ejemplo, las
licencias o permisos otorgados[35], promesas incumplidas[36],
actos de tolerancia en el uso del espacio público[37],
ente otras.
En el plano de la
recuperación del espacio público, la finalidad del principio de
confianza legítima consiste en proteger a los ciudadanos afectados frente a
cambios bruscos e intempestivos de las autoridades[38],
que pueden enfrentarlos a una situación sensible que vulnere sus derechos
fundamentales al mínimo vital y al trabajo. Situación que no puede permitirse
en un Estado Social de Derecho, pues se contradicen sus pilares ligados a la
dignidad humana, al denegar el acceso a una fuente de ingresos estable,
preceptos determinados en los Artículos constitucionales 25, que consagra el
derecho al trabajo 54; según el cual el Estado debe propiciar la ubicación
laboral de las personas que se encuentren en edad de trabajar; y 334, conforme
con el cual este debe intervenir para dar empleo a los recursos humanos y
asegurar, de manera progresiva, el acceso efectivo al conjunto de los bienes y
servicios básicos. Motivo por el cual se ha determinado que “los actos y
hechos administrativos que autorizan el ejercicio del comercio informal no
pueden ser revocados unilateralmente por la administración, sin que se cumplan
con los procedimientos dispuestos en la ley”[39].
A los comerciantes
ubicados en esas zonas públicas no les asiste per se y a priori
un derecho adquirido frente al espacio público en virtud de la confianza
legítima, en primer lugar, por la naturaleza de estos bienes y, en segundo
lugar, por los lineamientos propios de la confianza legítima. Sin embargo, lo
que sí se exige es que la administración brinde las garantías suficientes para
que el ciudadano se estabilice en el nuevo escenario fáctico y jurídico. Es
decir, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que la  administración
debe desarrollar planes y políticas de contingencia que permitan morigerar el
daño y armonizar la coexistencia de los intereses en colisión[40].
En este sentido, la
Corte Constitucional por medio de las Sentencias T-772 de 2003 y T-970 de 2011
precisó que se vulnera el principio de confianza legítima cuando las medidas de
recuperación del espacio público[41]: (i) ocurren de forma inesperada; (ii)
sin que se haya adelantado el trámite administrativo conforme al debido
proceso; (iii) sin que se analicen las circunstancias de las personas
afectadas; y (iv) con la abstención de la administración de iniciar los
trámites para brindar alternativas de reubicación. A este respecto esta Corte
ha puesto de relieve que “no es factible perder de vista que en la mayoría
de los casos, para estas personas el comercio informal constituye la única
vía lícita de acceso a su subsistencia”[42] en condiciones mínimas de
calidad y de dignidad.
Igualmente, en la
mencionada Sentencia T-772 de 2003, esta Corporación enfatizó en que:
“Es constitucionalmente inaceptable que las personas que
se encuentran en la situación del peticionario sean sencillamente privadas de
los medios materiales que aplican a su trabajo de subsistencia, sin recibir
ofrecimiento alternativo alguno que satisfaga sus necesidades en forma efectiva;
la protección constitucional de sus derechos fundamentales más básicos –la
vida, la dignidad, el mínimo vital, la igualdad, el trabajo-, así como la
implementación progresiva del Estado Social de Derecho, quedarían reducidas
a vanas aspiraciones si el juez de tutela tolerara el proceso de
invisibilización de los vendedores informales en pro de la estética urbana y
del bienestar colectivo” (Negrillas de la Sala).
Así las cosas,
quienes ocupan el espacio público para acceder a una alternativa laboral, lo
hacen, por lo general, por no tener otra opción que permita garantizar un
ingreso económico para satisfacer sus necesidades básicas. Estas personas,
cuando se encuentran amparadas por el principio de confianza legítima no pueden
ser sometidas a cambios bruscos e intempestivos por la administración. Lo
contrario, implicaría exponerlos a condiciones de pobreza, esto es, a la
carencia de alimentación, vestido y educación y, por consiguiente, a la
imposibilidad de acceder a oportunidades económicas, laborales y sociales.
Esto, en contravía de los pilares del Estado Social de Derecho y la igualdad
material que a este se circunscribe, la cual exige a las autoridades
implementar políticas públicas para erradicar las desigualdades sociales[43].
6. Políticas
públicas para la recuperación del espacio público y la protección del derecho
fundamental al trabajo amparado por el principio de confianza legítima
Los parámetros de
interpretación constitucional exigen la protección del interés general sobre el
particular. Ello implica el deber de preservar el espacio público sobre el
interés de los comerciantes o vendedores informales. Sin embargo, la tensión
entre los derechos en controversia no debe abordarse como si los grupos
vulnerables se opusieran al bienestar común, debe resolverse buscando una
ponderación y equilibrio en la protección de ambos derechos, esto es, desde la
perspectiva de la efectividad de ambos derechos[44].
En consecuencia, en
procura de la protección del espacio público y de los derechos fundamentales al
mínimo vital y al trabajo de los afectados, se han implementado medidas que
permitan garantizar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes
disputados. Por consiguiente, en reiterada jurisprudencia se ha determinado que
debe existir una política pública que integre, por un lado, el tiempo
suficiente y razonable para garantizar que los afectados puedan afrontar el
nuevo escenario fáctico jurídico al que son expuestos y, por otro, facilitar
las medidas pertinentes para la estabilización socioeconómica[45].
Las medidas que
asuman las autoridades administrativas deben ser adecuadas y razonables, de tal
forma que se tenga en cuenta el presupuesto, los planes de desarrollo y las
políticas que estén debidamente señaladas y, a la par, los derechos
fundamentales que potencialmente pueden resultar afectados, entre estos la
dignidad humana, el mínimo vital y el trabajo[46]. Se trata, de la efectividad misma del
mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer protección a
quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestas en situación
de indefensión. En consecuencia, las medidas deben ser efectivas y deben prever
las posibles consecuencias negativas para ajustarse a cada caso concreto.
En este sentido,
por medio de la Sentencia T-773 de 2007, reiterada en la T-334 de 2015 se
determinó que al “(d)iseñar y ejecutar las políticas, programas y medidas de
recuperación del espacio público, las autoridades competentes tienen el
deber constitucional de estudiar la situación […]con toda la diligencia,
prolijidad y sensibilidad social que esta requiere, haciendo énfasis en la
incorporación de variables socioeconómicas reales dentro del proceso de
formulación y ejecución señalado […]. Lo que se debe propender, en definitiva,
es garantizar estos derechos, a través de decisiones complementarias”
(Negrillas fuera del texto).
En caso de que lo
mencionado no resulte posible, la sentencia en comento concluye que “el
adelantamiento de la política, programa o medida resultará, por su propia
naturaleza y por sus efectos, contrario al orden constitucional y en especial
al goce efectivo de los derechos fundamentales (art. 2, C.P.), incluso si
se ampara formalmente en el cumplimiento de un determinado cometido estatal,
como el de preservar el espacio público.”
Por regla general,
la medida que se adopta es la reubicación y, por consiguiente, la autoridad
local establece el sitio en el cual los comerciantes o vendedores informales
continuarán trabajando. Al respecto la jurisprudencia ha determinado que está
permitido constitucionalmente el desalojo de estas personas para la
recuperación del espacio público, bajo la condición de que[47]:
(i) antes del desalojo se deba adelantar un proceso judicial o policivo que lo
autorice, el cual deberá estar sujeto al debido proceso
y (ii) se deban implementar políticas públicas que garanticen su reubicación[48].
Igualmente, la
reubicación exige que se otorguen garantías para que los afectados puedan
continuar laborando, en una zona en la cual su trabajo pueda ser desarrollado.
Aunado a ello, la administración municipal deberá facilitar la ubicación en el
nuevo lugar de trabajo, el traslado y la reiniciación de labores[49].
No es posible dejar “sin alternativas concretas a quienes de buena fe
estaban ocupando durante mucho tiempo el espacio público, es grave, injusto e
inhumano este tratamiento, cuando a trabajadores y a sus familias se los envía a una situación de “no trabajo”, sin
ofrecérseles concretamente soluciones alternas”[50]
(Resalta la Sala).
Al respecto, la Corte ha precisado que:
“Lo que está en juego cuando se subraya la
necesidad de que al momento de formular las políticas de desalojo del espacio
público se estudie de manera detallada cada caso en concreto y se detecten – en
la medida de lo factible- las consecuencias negativas que puedan derivarse
eventualmente de la puesta en práctica de tales políticas, es la efectividad
misma del mandato constitucional según el cual el Estado debe ofrecer
protección a quienes, dada sus circunstancias económicas, puedan verse puestos
o puestas en situación de indefensión” (Negrillas fuera de texto).
Sin embargo, se reitera, la reubicación no es la
única alternativa, es posible adoptar medidas distintas o colaterales, lo que
dependerá de “los ofrecimientos y el análisis de los presupuestos, los
planes de desarrollo y las políticas que estén debidamente señaladas”[51].
Y, al no tratarse de derechos adquiridos, como se mencionó anteriormente, “es
necesario aclarar, la medida de protección que se dé no equivale a
INDEMNIZACION ni a REPARACION, [y, en todo caso se reitera,] tampoco es un
desconocimiento del principio de interés general”[52]
(Destaca la Sala).
En cualquier caso,
no es posible adelantar el restablecimiento del espacio público sin antes
ofrecer programas de reubicación o alternativas de trabajo formal con el fin de
proteger los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo. En
concordancia con estos postulados, por medio de la Sentencia T-722 de 2003, se
ordenó que las políticas, programas y medidas encaminadas a proteger el espacio
público debían respetar el derecho fundamental al trabajo y, en esa medida,
debían:
“(i) Estar precedidas de un análisis cuidadoso de la evolución de la
situación social y económica real de los destinatarios de tales políticas,
programas o medidas, (ii) asegurar que las alternativas económicas ofrecidas a
los vendedores informales correspondan en su alcance y cubrimiento a las
dimensiones cambiantes de la realidad social y económica respecto de la cual
habrán de aplicarse las políticas, programas y medidas en cuestión, y (iii)
garantizar que dichas alternativas económicas sean ofrecidas a sus
destinatarios con anterioridad al adelantamiento de las medidas de
desalojo y decomiso tendientes a recuperar el espacio público, dando prioridad
a los vendedores informales estacionarios y semiestacionarios”.
En esa misma línea,
esta Corporación mediante reciente Sentencia C-211 de 2017 estudió el artículo
140, numeral 4º, parágrafos 2º y 3º de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”. En esta decisión
declaró exequible la expresión “multa general tipo 1” en el entendido
que tratándose de personas en debilidad manifiesta, quienes de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional se encuentran amparados por el principio de
confianza legítima, no les es aplicable la multa, el decomiso o la destrucción
de los bienes, hasta tanto las autoridades competentes no les hayan ofrecido
programas de reubicación o alternativas de trabajo formal con el fin de
asegurar los derechos fundamentales al debido proceso y proteger los derechos
fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital y al trabajo.
A modo de colofón, bajo estos parámetros se han implementado las
siguientes subreglas jurisprudenciales frente a la resolución de la tensión
producida por la protección del espacio público y el derecho al trabajo
amparado por la confianza legítima:
a) La defensa del derecho constitucional al espacio
público es jurídicamente exigible. La competencia para el efecto es de las
autoridades administrativas y judiciales, quienes tienen la obligación de
ejercer vigilancia y garantizar su protección[53].
b) Quienes ejercen
el comercio o son trabajadores informales en estas zonas hacen uso de su
derecho al trabajo, el cual también goza de protección constitucional cuando se
fundamenta en la confianza legítima.
c) Se comprende que
existe confianza legítima cuando se demuestra que las actuaciones u omisiones
de la administración anteriores a la orden de desocupar, les permitía concluir
que su conducta era jurídicamente aceptada.
d) En estos
escenarios se debe ponderar, proporcional y armoniosamente, los derechos a la defensa del espacio público y al trabajo
amparados por la confianza legítima.
e) El proceso para recuperar el espacio público debe comprender
políticas que integren: (i) el tiempo necesario para la
estabilización de los comerciantes o vendedores informales al nuevo escenario
fáctico y jurídico y (ii) las medidas idóneas y adecuadas que les permitan a
los afectados afrontar la nueva situación impuesta por la administración.
f) Para recuperar
el espacio público por lo general la medida asumida es la reubicación. En estos
casos, el desalojo procede bajo la condición de que exista un proceso judicial o policivo que lo autorice,
desarrollado en el marco del debido proceso y se respeten las reglas comentadas
en el anterior literal. No obstante, la reubicación no es la única medida
idónea ni adecua posible.
g) En cualquier
caso, los vendedores informales no podrán ser objeto de multa, decomiso o
destrucción de sus bienes sin que previamente las autoridades administrativas
les ofrezcan planes efectivos de reubicación o alternativas de trabajo formal.
7. Análisis constitucional del caso
concreto
7.1. Conforme con los elementos fácticos expuestos, los accionantes,
William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez
y Maribel Esther Garizabal Cantillo, son propietarios de los establecimientos
de comercio[54]
“quesera el sol, expendio de cerdo nacho, quesera donde Fabio y
Kiosko Águila”, respectivamente, donde trabajan desde hace alrededor de 10
años[55]
y de los ingresos obtenidos depende el mínimo vital y el acceso al trabajo suyo
y de su núcleo familiar[56].
Estos negocios se
encuentran ubicados en la Carrera 19 con Calle 30, lugar sobre el cual se
inició el Proceso de Restitución de Espacio Público No. 018-13 mediante la
Resolución 224 del 22 de mayo de 2015, “por medio de la cual se ordenó la
restitución de un bien de uso público, ubicado en la Calle 30 con
Carrera 19, en la ciudadela 29 de julio a todo lo largo de la carrera 19 con un
ancho de 14.00 y 16.00 metros”. Acto administrativo confirmado mediante la
Resolución 039 del 22 de febrero de 2016 y 497 de 30 de diciembre de 2016.
En acatamiento de
la orden de restitución, la Inspección de Policía del Sur les notificó que el
1º de julio de 2016 se ejecutaría el desalojo sobre la zona, el cual, hasta el
momento no se ha llevado a cabo. Ello, según informó esa misma dependencia,
debido a sentencias de tutela dictadas por los Juzgados 7º y 9º Civil Municipal
de Santa Marta en las que se ordenó la suspensión del proceso de restitución de
espacio público. Decisiones concordantes con el fallo dictado por el Juzgado
Primero Civil Municipal de Santa Marta, del cual anexaron copia los
accionantes.
Debido a que en el
proceso de restitución de espacio público, los demandantes no fueron
beneficiarios de ninguna política de reubicación o de otra medida que les
permitiera mitigar el impacto del desalojo, consideraron vulnerado el principio
constitucional de confianza legítima y los derechos fundamentales al mínimo
vital y al trabajo. En consecuencia, presentaron acción de tutela contra  la
Alcaldía y la Secretaría Distrital de Santa Marta, solicitando suspender el
proceso de restitución de espacio público hasta tanto se implementen las
políticas necesarias para mitigar el impacto.
7.2. De acuerdo con la información suministrada por la entidad accionada,
actualmente el procedimiento de restitución de espacio público se encuentra
suspendido. Lo anterior, puesto que se está realizando el estudio de
alternativas para lograr mejorar y dignificar las condiciones de trabajo de los
tutelantes. Al efecto, se han adelantado estudios socioeconómicos, de los
cuales se anexó copia al expediente, que incluyen la realización de censos en
los sectores ocupados y el estudio de diferentes políticas para la reubicación.
Igualmente, señalan que el procedimiento exige adecuaciones estructurales y
destacan el interés del Gobierno de lograr la reubicación de las personas
afectadas conforme con las políticas necesarias para el efecto.
7.3. En el presente caso, a diferencia de lo que sucede en otros asuntos de
tutela en los cuales la protección del juez constitucional se ha dirigido a la
resolución de la tensión entre la protección del espacio público y de los
derechos de los comerciantes informales o incluso de vendedores ambulantes,
desde ya se evidencia que la garantía constitucional que se busca en esta
ocasión implica un argumento reforzado, dado que se trata de proteger la
confianza legítima de accionantes que, en 3 de los 4 casos, aportaron
certificados de matrículas mercantiles y registros únicos tributarios en los
que consta la dirección de sus establecimientos de comercio, de los cuales hoy
se ordena su reubicación. Por ende, son personas que pagan los impuestos, así
como servicios públicos, según se evidencia en el estudio socioeconómico
anexado por la entidad accionada. Por consiguiente, la negligencia u omisión de
la administración municipal en este caso es ostentosa y desconoce toda
confianza que los ciudadanos hubieren podido depositar en ella.
Del acervo
probatorio analizado en el presente caso también se desprende que el espacio
que se pretende restituir es definido por las autoridades municipales como un
bien de uso público perteneciente al espacio público, destinado a la satisfacción
del interés general y a la utilización colectiva. En este sentido, constituye
un bien inembargable, imprescriptible e inalienable y, en consecuencia,
independientemente de que los accionantes hayan trabajado en esa zona por un
prolongado espacio de tiempo, ello no significa que hayan adquirido algún
derecho real.
Así las cosas, ante
la ocupación indebida del espacio público, las autoridades municipales y,
especialmente, el Alcalde Distrital de Santa Marta iniciaron el proceso de
recuperación[57], en procura de que aquel pudiera
volver a ser destinado al uso común y se garantizara la prevalencia del interés
general como lo exige la Constitución Política. Igualmente, el proceso fue
iniciado para evitar perjuicios a las personas ubicadas en sectores aledaños,
al efecto se destaca que no puede olvidarse que la invasión de zonas de uso
común puede generar el cierre de establecimientos de comercio, el injusto
traslado de los lugares de trabajo y el difícil acceso a esas zonas. Esto a
pesar de que se trate de personas cumplidoras de sus obligaciones legales y
fuente de trabajo para muchas otras.
Respecto de la
actitud permisiva de la administración en la ocupación del sector que hoy se
pretende recuperar existen pruebas objetivamente concluyentes, entre estas:
(i) Los
certificados de matrícula mercantil y el RUT, expedidos por la DIAN y la
Cámara de Comercio de Santa Marta, en los que se especifica la dirección de
esos inmuebles en la Carrera 19 con Calle 30; (ii) el extenso tiempo en que los
accionantes han ocupado este espacio público, alrededor de 10 años; y (iii) la
dependencia económica exclusiva de sus establecimientos de comercio, así como
de su núcleo familiar, puesto que al presumir la estabilidad de su situación no
se ha optado por acceder a otra fuente de ingresos que permita suplir sus
necesidades básicas.
Así, a los
demandantes se les generó una imagen de legalidad, que implica su protección a
través del principio de confianza legítima y, por ende, las autoridades
administrativas no pueden revocar unilateralmente los actos y omisiones que
autorizaron el ejercicio del comercio. De incurrir en una actuación así se
contradeciría, además del principio de confianza legítima, los derechos
fundamentales al mínimo vital y al trabajo de los demandantes y, con ello, las
garantías superiores consagradas en los Artículos 25, 54 y 334, que exigen al
Estado garantizar el acceso a una fuente de ingresos, con el fin de que los
ciudadanos logren ser beneficiarios de todos los bienes y servicios y,
esencialmente, la satisfacción de sus necesidades básicas. Por consiguiente,
las condiciones laborales de los accionantes no podían modificarse por la
administración municipal de Santa Marta sin implementar las políticas adecuadas
de acuerdo con los estudios socioeconómicos integrales. Y, hasta tal evento, no
puede ejecutarse la orden de desalojo.
La Sala evidencia
igualmente que, antes de la orden de desalojo, la administración local no había
llevado a cabo medidas de reubicación ni ofrecido alternativas de trabajo
formal. Situación que se constata a partir de las siguientes pruebas:  (i) la
orden de desalojo fijada para el 1º de julio de 2016, anexa al expediente por
ambos sujetos procesales y por la misma inspección de policía que la notificó;
(ii) la constancias de los censos realizados los días 10 y 11 de junio de 2015,
esto es, con posterioridad a ordenar la restitución del espacio público, la
cual se dispuso mediante la Resolución 224 del 22 de mayo de 2015, confirmada
mediante las Resoluciones 039 y 497 de 2016, a pesar de no haber implementado
aún una política pública que permita la protección de los comerciantes de la
zona en el proceso de restitución de espacio público; (iii) la afirmación de la
entidad accionada consistente en que no se ha procedido a la materialización de
la restitución del espacio público porque está estudiando alternativas para
mejorar las condiciones laborales de las personas ubicadas en tal sector, a
pesar de que se había expedido la orden de desalojo para el 1º de julio de
2016; (iv) el informe presentado a esta Corporación el 28 de marzo de 2017 por
la entidad accionada, en el que se manifestó que existieron fallos de tutela
que ordenaron dicha suspensión, información concordante con lo manifestado por
la Inspección de Policía y la Sentencia del Juzgado Primero Civil Municipal de
Santa Marta, anexa al expediente aportado por los demandantes, a través de la
cual se ordenó la protección de Álvaro Acevedo Martínez, quien se encuentra
expuesto a las mismas circunstancias que los accionantes.
En este orden de
ideas, si bien la administración tenía la obligación de adelantar las políticas
concernientes a la restitución del espacio público, en procura de salvaguardar
el interés general, lo cierto es que previo a la orden de desalojo debieron
adoptarse las políticas públicas, idóneas y adecuadas, para que los accionantes
puedan hacer la transición al nuevo escenario fáctico y jurídico. De esta
manera, se logra morigerar el daño y armonizar la coexistencia de los derechos
en colisión. Es decir, se protege el espacio público y, a la vez, los derechos
fundamentales al mínimo vital y al trabajo de los accionantes.
Bajo estos
elementos fácticos y jurídicos debe reiterarse que, en virtud del principio de
confianza legítima, los vendedores no podían ser objeto de las medidas de
restitución de espacio público sin que
previamente se les ofreciera planes efectivos de reubicación o alternativas de
trabajo formal que aseguraran el debido proceso, el mínimo vital y la dignidad
humana. Pues, en concordancia con la Sentencia T-772 de 2003, cuya línea
jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia C-211 de 2017, las políticas,
programas y medidas debían:
“(i) Estar
precedidas de un análisis cuidadoso de la evolución de la situación social y
económica real de los destinatarios de tales políticas, programas o medidas,
(ii) asegurar que las alternativas económicas ofrecidas a los vendedores
informales correspondan en su alcance y cubrimiento a las dimensiones cambiantes
de la realidad social y económica respecto de la cual habrán de aplicarse las
políticas, programas y medidas en cuestión, y (iii) garantizar que dichas
alternativas económicas sean ofrecidas a sus destinatarios con
anterioridad al adelantamiento de las medidas de desalojo y decomiso
tendientes a recuperar el espacio público, dando prioridad a los vendedores
informales estacionarios y semiestacionarios”.
Presupuestos que en
el presente caso no se cumplieron, pues es claro que existió una orden de
desalojo sin que los accionantes fueran beneficiarios de alguna medida concreta
que les permitiera adecuarse al cambio impuesto, de tal manera que no se
afecten desproporcionadamente sus condiciones socioeconómicas.
Ahora bien, carece
de toda justificación constitucional que en el procedimiento adelantado por los
accionantes no se hubiese concedido el amparo, el cual sí fue brindado a otros
ciudadanos que se encuentran en circunstancias análogas, por los jueces
constitucionales que conocieron sus acciones de tutela. Ello conduce a la
vulneración de la igualdad, derecho fundamental de rango constitucional y, si
bien en el momento las medidas se encuentran suspendidas, lo cierto es que
podría conducir a futuro a que los accionantes se vean sometidos a condiciones discriminatorias.
Con fundamento en
todo lo anterior y, en aras de evitar que los accionantes se vean expuestos a
un perjuicio irremediable y prevenir la vulneración de sus derechos
fundamentales, el juez constitucional no puede desatender la importancia del
amparo requerido, por lo que se procederá a conceder el amparo del principio de
confianza legítima y de los derechos fundamentales al mínimo vital y al trabajo
de William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez
Sánchez y Maribel Esther Garizabal Cantillo. Por consiguiente, se ordenará
revocar los fallos proferidos por el Juzgado Primero Penal del Circuito de
Santa Marta, el 13 de septiembre de 2016, mediante el cual confirmó la
providencia dictada por el Juzgado Cuarto Penal Municipal, con Función de
Control de Garantías de Santa Marta, el 28 de julio de 2016, que declaró
improcedente la tutela presentada.
En su reemplazo, se
ordenará a la Alcaldía Distrital de Santa Marta y a la Secretaría Distrital de
Santa Marta mantener la suspensión del proceso de restitución de espacio
público ordenado por la Resolución 224 del 22 de mayo de 2015, “por medio de
la cual se ordena la restitución de un bien de uso público”, confirmada por
las Resoluciones 39 del 22 de febrero de 2016, y 497 del 30 de diciembre de
2016, hasta tanto (1) se ofrezcan a los accionantes políticas, programas y
medidas precedidas de un análisis cuidadoso de la evolución de su situación
socioeconómica; (2) se asegure que las alternativas ofrecidas correspondan en
su alcance y cubrimiento a las dimensiones cambiantes de la realidad
socioeconómica y (3) se garantice que dichas alternativas sean ofrecidas a sus
destinatarios con anterioridad al adelantamiento de las medidas
tendientes a recuperar el espacio público.
Finalmente,
teniendo en cuenta que no se anexó el estudio socioeconómico realizado frente
al accionante Fabio Jiménez Sánchez, se ordenará realizarlo en caso de que
hasta la notificación de la presente providencia no lo hubiese efectuado.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales al mínimo vital y al
trabajo y la confianza legítima de William Enrique Peñaloza Luna, Ignacio
Rafael Reyes Medina, Fabio Jiménez Sánchez y Maribel Esther Garizabal Cantillo,
y, en consecuencia, REVOCAR la sentencia proferida
por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Santa Marta, el 13 de septiembre
de 2016, mediante la cual se confirmó la providencia dictada por el Juzgado
Cuarto Penal Municipal, con Función de Control de Garantías de Santa Marta, el
28 de julio de 2016, que declaró improcedente la tutela.
SEGUNDO.-
ORDENAR a la Alcaldía Distrital de Santa Marta y a la
Secretaría Distrital de Santa Marta mantener la suspensión del proceso de
restitución de espacio público ordenado por la Resolución 224 del 22 de mayo de
2015, “por medio de la cual se ordena la restitución de un bien de uso
público”, confirmada por las Resoluciones 39 del 22 de febrero de 2016, y
497 del 30 de diciembre de 2016, hasta tanto (1) se ofrezcan a los accionantes
políticas, programas y medidas precedidas de un análisis cuidadoso de la
evolución de su situación socioeconómica; (2) se asegure que las alternativas
ofrecidas correspondan en su alcance y cubrimiento a las dimensiones cambiantes
de la realidad socioeconómica y (3) se garantice que dichas alternativas sean
ofrecidas a sus destinatarios con anterioridad al adelantamiento de
las medidas tendientes a recuperar el espacio público.
TERCERO.-
ORDENAR a la Alcaldía Distrital de Santa Marta y a la
Secretaría Distrital de Santa Marta realizar el estudio socioeconómico frente
al accionante Fabio Jiménez Sánchez, en caso de que hasta la notificación de la
presente providencia no lo hubiese efectuado.
CUARTO.- LÍBRESE
por Secretaría General la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
ROCÍO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e.)
[1] En la acción de tutela precisaron cada uno
que están en este sector desde hace más de 8 años en el caso de William Enrique
Peñaloza Luna, 10 años en el caso de Ignacio Rafael Reyes Medina y Maribel
Esther Garizabal Cantillo y desde hace 15 años en el caso de Fabio Jiménez
Sánchez. Tiempo durante el cual no habían recibido ningún requerimiento de
restitución.
[2] Destacan especialmente:
WILLIAM ENRIQUE PEÑALOZA LUNA señaló que dependen de él su hijo Maicol
David Peñaloza Reyes de 9 años, quien se encuentra estudiando en el Instituto
Ebenezer de Santa Marta, su hija Merci Casandra Peñaloza Reyes quien estudia en
la Universidad del Magdalena y Yoseth Katherine Peñaloza Reyes.
IGNACIO RAFAEL REYES MEDINA manifestó que dependen de él dos de sus
hijos Huguer Alberto y Carlos Andrés Reyes Ardila, quienes se encuentran
estudiando e la Universidad del Magdalena, así como de sus nietas Nikolle
Valentina y Yuraines Mischell Nieto Reyes.
FABIO JIMÉNEZ SÁNCHEZ precisó que dependen de él su esposa Marleny del
Carmen Tabora Jaramillo, su hijo Juldor Fabio Jiménez Taborda, estudiante de la
Universidad San Buenaventura, y su hija Keyla Isabel Jiménez Taborda, madre de
los menores Campo Segundo y Keyla Isabel Escobar Jiménez.
MARIBEL ESTHER GARIZABAL CANTILLO, afirmó que conviven y dependen de
ella Patricia Garizabal Cantillo, Alejandro Gazabon Garizabal Cantillo,
Alejandro Gazabon Garizabal y Santiago Gazabon Fajardo.
[3] Sobre este Acto Administrativo tuvo
conocimiento esta Corporación mediante el informe presentado por la Secretaría
Distrital de Gobierno de Santa Marta allegado el 28 de marzo de 2017.
[4] No se anexó copia del estudio realizado a Fabio Jiménez Sánchez.
[5] Respecto a la configuración de un perjuicio
irremediable se citó la Sentencia SU-531 de 1993, según la cual este se
entiende como “aquel que resulta del riesgo de lesión al que una acción u
omisión de las autoridades públicas o de los particulares somete a un derecho
fundamental que, de no resultar protegido por la vía judicial en forma
inmediata, perdería todo el valor subjetivo que representa para su titular y su
valor objetivo como fundamento axiológico del ordenamiento jurídico”.
[6] Constitución Política de 1991.
Artículo 1º “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”.
Artículo 82 “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad
del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre
el interés particular” […].
[7] Folio 22 Cuaderno 2.
[8] Al respecto, revisar entre otras, las
sentencias SU-544 de 2001, T-391 de 2013, T-627 de 2013, T-502 de 2015 y T-575
de 2015.
[9] T-308 de 2016.
[10] T-170 de 2009, T-685 de 2010 y T-602 de 2014.
[11] Ver, entre otras, sentencias T-229 de 2012,
T-178 de 2013 y T-082 de 2015.
[12] Debe aclararse que los bienes de uso público
no siempre forman parte del espacio público, entre estos, las tierras comunales
y los resguardos.
[13] T-334 de 2015.
[14] SU-360 de 1999.
[15] T-314 de 2012. los bienes de uso público
tienen como finalidad estar a disposición de los habitantes del país de modo
general y los bienes fiscales constituyen los instrumentos materiales para la
operación de los servicios estatales
[16] SU-360 de 1999.
[17] Ibidem.
[18] Ibidem.
[19] Constitución. Artículo 1º. Colombia
es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general.
[20]Constitución Artículo 2º. “Son
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo.
Las autoridades de la República están
instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar
el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
[21] T-425 de 1992, T- 518 de 1992 y T-550 de 1992
[22] T-518 de 1992.
[23] SU-360 de 1999.
[24] Robert C. Ellickson. Controlling Chronic
Misconduct in City Spaces: Of Panhandlers, Skid Rows, and Públic-Space Zoning.
The Yale Law Journal. Volume 105, Mazo de 1996.
[25] T-376 de 2012.
[26] SU-360 de 1999.
[27]T-778 de 1998.
[28] Ver Sentencia T- 053 de enero 24 de 2008, M.
P. Rodrigo Escobar Gil.
[29] “La vulnerabilidad es entendida como “…un
proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del
individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o
permanencia de situaciones externas o internas. La vulnerabilidad social de
sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas, ya sea como
fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno, como desamparo
institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida
sistemáticamente de sus ciudadanos…” Desde esta perspectiva, el estado de
vulnerabilidad está relacionado con circunstancias que le impiden al individuo
(i) procurarse su propia subsistencia; y (ii) lograr niveles más altos de
bienestar, debido al riesgo al que está expuesto por situaciones que lo ponen
en desventaja en sus activos. De acuerdo con lo anterior, una de las situaciones
que pueden ubicar a las personas en situación de vulnerabilidad es la
precariedad laboral, la cual es determinada por factores como los trabajos mal
remunerados, la inexistencia de contratos laborales, la no afiliación al
sistema de seguridad social en salud, inestabilidad laboral, entre otros” T-244
de 2012.
[30] Cita en SU-360 de 1999: La OIT sostiene que
“es importante ofrecer un mínimo de seguridad económica a los pobres ya que no
tienen otro modo de valerse por sí solos”. El empleo en el mundo, Ginebra, 22
de febrero de 1995
[31] Corte Constitucional. Sentencia T-729 de
2006.
[32] Corte Constitucional, Sentencia T-048 del 30
de enero de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[33] T-465 de 2006.
[34] T-970 de 2011.
[35] T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998.
[36] T-617 de 1995.
[37] T-396 de 1997 y T-438 de 1996.
[38] Ver C-478 de 1998, así como las sentencias
T-398 de 1997, T-576 de 1998 y SU-260 de 1998. “Este principio, que fue
desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de
Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina
jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano
frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades.”
[39] T-334 de 2015.
[40] T-778 de 1998 y T-225 de 1992.
[41] T-970 de 2011.
[42] Ver Sentencia T-773 de 25 de 2007.
[43] T-772 de 2003.
[44] T-244 de 2012.
[45] Ver T-058 de 2017.
[46] SU-360 de 1999.
[47] T-334 de 2015.
[48] T-396 de 1997.
[49] Ibidem.
[50] SU-360 de 1999.
[51] Ibidem.
[52] T-438 de 1996.
[53] SU-360 de 1990.
[54] Al efecto, de destaca que se anexó al
expediente copia de la matrícula mercantil y del registro único tributario de
todos los accionantes a excepción de William Enrique Peñaloza Luna. Sin
embargo, la entidad accionada al hacer referencia a los establecimientos
comerciales, relacionó la razón social del negocio perteneciente a este
accionante y no desvirtuó que ese negocio correspondiera a un establecimiento de
comercio.
[55] Puntualmente manifiestan que están en este
sector desde hace más de 8 años en el caso de William Enrique Peñaloza Luna, 10
años en el caso de Ignacio Rafael Reyes Medina y Maribel Esther Garizabal
Cantillo y desde hace 15 años en el caso de Fabio Jiménez Sánchez. Tiempo
durante el cual no habían recibido ningún requerimiento de restitución.
[56] Destacan especialmente, respecto al núcleo
familiar de cada uno:
WILLIAM ENRIQUE PEÑALOZA LUNA: su hijo Maicol David Peñaloza Reyes de 9
años, quien se encuentra estudiando en el Instituto Ebenezer de Santa Marta, su
hija Merci Casandra Peñaloza Reyes quien estudia en la Universidad del
Magdalena y Yoseth Katherine Peñaloza Reyes.
IGNACIO RAFAEL REYES MEDINA: dos de sus hijos Huguer Alberto y Carlos
Andrés Reyes Ardila, quienes se encuentran estudiando e la Universidad del
Magdalena, así como de sus nietas Nikolle Valentina y Yuraines Mischell Nieto
Reyes.
FABIO JIMÉNEZ SÁNCHEZ: su esposa, Marleny del Carmen Tabora Jaramillo,
su hijo Juldor Fabio Jiménez Taborda, estudiante de la Universidad San
Buenaventura y su hija Keyla Isabel Jiménez Taborda, madre de los menores Campo
Segundo y Keyla Isabel Escobar Jiménez.
MARIBEL ESTHER GARIZABAL CANTILLO, Patricia Garizabal Cantillo,
Alejandro Gazabon Garizabal Cantillo, Alejandro Gazabon Garizabal y Santiago
Gazabon Fajardo.
[57] Artículos 313 y 315 de la Constitución
Política.