C-006-01
Sentencia C-006/01
Sentencia
C-006/01
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vicio
material
El principio de la unidad de materia, esto
es, la exigencia superior de coherencia o relación directa entre la ley y las
proposiciones contenidas en la ley, es una regla que se identifica con la
propia voluntad legislativa, por lo que confronta la sustancia de la norma y no
su trámite de elaboración.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Objeto
Esta Corporación ha dicho que la
consagración constitucional de la unidad de materia busca tecnificar el proceso
legislativo, por cuanto especializa la discusión y centra la atención temática.
Así mismo, pretende facilitar la congruencia y coherencia de los textos
normativos, lo cual asegura mayor grado de seguridad jurídica y, finalmente se
persigue racionalizar el proceso legislativo, en tanto y cuanto pretende que la
discusión y votación de los temas se realice con la máxima organización
posible.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Acepción
amplia y no rígida
ESTATUTO GENERAL
DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación de sanciones del Código Penal
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Incremento
punitivo
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
objetiva y razonable
Referencia: expediente
D-3018
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 57 de la Ley 80 de 1993.
Actor: Ayda Marina
Morales Ortíz
Magistrado Ponente
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de enero de dos mil uno (2001).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos establecidos por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Ayda Marina Morales Ortíz, demandó el
artículo 57 de la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública".
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios del proceso de constitucionalidad, la Corte procede a decidir
sobre la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, en los términos de su publicación en el Diario Oficial
número 41.094 del 28 de Octubre de 1993.
"LEY 80 DE 1993
Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública
El Congreso de Colombia
DECRETA
(...)
ARTICULO 57. DE LA INFRACCIÓN DE LAS
NORMAS DE CONTRATACIÓN.  El servidor público que realice alguna de las
conductas tipificadas en los artículo 144, 145 y 146 del Código Penal,
incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años y multa de veinte (20) a
ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales. "
III. LA DEMANDA.
A juicio de la demandante, la disposición normativa acusada vulnera
el artículo 158 de la Constitución Política. En tal virtud solicita que la
Corte declare su inexequibilidad.
La demanda sostiene que el Legislador
desconoció el principio de unidad de materia, por cuanto reguló un tema de
naturaleza penal en un estatuto de contenido administrativo, como es el de la
contratación pública. Así, en sus palabras, "es inadmisible que se hayan
modificado normas penales mediante leyes de orden administrativo, máxime cuando
lo que se ha hecho es aumentar penas, acción esta para la cual el legislador
debió crear una norma de orden penal para tal fin y no fabricar híbridos
jurídicos que llevan a la violación de nuestra Constitución Nacional".
IV. INTERVENCIONES.
1. Ministerio de Justicia y del Derecho.
El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en representación
del aludido Ministerio, interviene en el presente asunto para solicitar que la
Corte declare la exequibilidad de la norma acusada.
A su juicio, el
concepto de unidad de materia que consagra el artículo 158 de la Carta debe
interpretarse en un sentido "estrecho y rígido", por lo que sólo
resulta transgredido cuando "hay una absoluta falta de conexión o de
congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los diferentes
aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma".
Con base en lo
anterior, el interviniente sostiene que la norma acusada no vulnera la Carta,
por cuanto la sanción penal de conductas que desconocen los fines estatales en
el proceso de contratación, está directamente relacionada con el conjunto de
principios y reglas de la contratación administrativa, que la ley regula. Por
consiguiente, según su criterio, "resulta razonable e inclusive natural
que se incluyan disposiciones que prevean la existencia de responsabilidades a
cargo de quienes puedan intervenir en el proceso de contratación durante la
selección, ejecución o liquidación del contrato".
2. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano Alfredo Posada Viana, a nombre del Ministerio, defiende
la constitucionalidad de la norma demandada.
Luego de hacer algunas consideraciones en relación con la gravedad
de la corrupción administrativa en Colombia, el interviniente afirma que la
norma acusada busca atacar una de las causas más frecuentes de deterioro moral
público, como es la irresponsabilidad en las contrataciones ilegales, por lo
que era necesario el aumento punitivo acusado. Así mismo, el Legislador
consideró indispensable la reforma al sistema de contratación estatal y, por
ello, consagró como principios rectores de la vinculación con el Estado, los de
transparencia y responsabilidad de los servidores públicos que participan en la
contratación. En este orden de ideas, el artículo impugnado es un desarrollo de
los principios consagrados en la Ley 80 de 1993.
De otra parte, el ciudadano solicita que, con base en la
jurisprudencia constitucional, esta Corporación no realice "una
interpretación exageradamente restrictiva" del concepto de unidad de
materia, pues tal hermenéutica "haría imposible la tarea del
legislador". Por lo tanto, sostiene que si la finalidad del requisito de
la unidad de materia es la guarda de una conexidad necesaria de las normas
contenidas en la ley y el tema que ella regula, no cabe duda que la norma
demandada guarda una relación sustancial con el cuerpo normativo del Estatuto
General de Contratación, en la medida en que ella percibe una de las finalidades
fundamentales del mismo como son la aplicación de los principios de
transparencia y responsabilidad consagrados en dicho Estatuto.
3. Fiscalía
General de la Nación.
La ciudadana Myriam
Stella Ortíz Quintero, Jefe de la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la
Nación, intervino dentro del término establecido para el efecto, con el objeto
de defender la constitucionalidad de la disposición impugnada.
La interviniente
sostiene que si bien es cierto el principio de unidad de materia "hace
parte de los fundamentos democráticos del Estado" y que la finalidad que
persigue es racionalizar el procedimiento para la formación de las leyes, no es
menos cierto que su interpretación no puede ser rígida e inflexible. Por
consiguiente, la unidad de materia sólo resulta transgredida en aquellos casos
en que una norma no tiene relación de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática como materia dominante de la misma.
Por lo anterior, la
ciudadana considera que la norma acusada no vulnera el artículo 158 de la
Constitución, puesto que la modificación de "los delitos contra la
administración pública" se relaciona con la contratación administrativa,
que es el objeto de la Ley 80 de 1993. Por lo tanto, concluye que "existe
una clara unidad temática entre el artículo demandado y la Ley 80 de 1993, pues
ambos se refieren a la contratación administrativa".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador
General de la Nación en su concepto No. 2282, recibido en esta Corporación el
30 de agosto de 2000, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
norma acusada.
El Ministerio
Público inicia su intervención citando varios apartes de la jurisprudencia
constitucional en relación con la interpretación del artículo 158 de la Carta, con
lo cual concluye que si bien es cierto el artículo acusado modifica el Código
Penal, no es menos cierto que aquel guarda conexidad temática indiscutible con
el tema de la contratación administrativa, que es la materia que regula la ley
que lo contiene. Así, el Procurador afirma que "no se requiere mayor
análisis para concluir que la disposición acusada no es ajena a la materia de
la Ley 80 de 1993, ni se aparta de su finalidad, de tal forma que su
incorporación a dicha ley no vulnera el principio de unidad de materia y, en
tal sentido, procede declara su exequibilidad".
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Competencia.
Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de la norma acusada, ya que se trata de una demanda
ciudadana en contra de una disposición contenida en una ley de la República.
Asunto bajo
revisión
1. La norma acusada
incrementó la sanción de algunos tipos penales contra la administración
pública. Según criterio de la actora, la disposición impugnada regula un tema
de naturaleza penal en un estatuto de tipo administrativo, por lo que desconoce
el principio de la unidad de materia. Por su parte, todos los intervinientes
coinciden en afirmar que el Legislador no desconoció el artículo 158 de la
Carta, como quiera que existe conexidad razonable entre el texto acusado y el
contenido material de la ley.
2. Así las cosas, el
problema jurídico planteado se contrae a establecer si es constitucionalmente
válido que la ley de contratación de la administración pública, modifique las
sanciones que el Código Penal estableció para quienes violan dicho régimen.
Para ello, la Sala comenzará por recordar la interpretación que esta
Corporación ha efectuado del principio de unidad de materia.
Doctrina
constitucional sobre la interpretación del artículo 158 de la Carta.
3. En primer lugar, la jurisprudencia constitucional[1] ha sostenido que la
transgresión del principio de unidad de materia no puede considerarse un vicio
de procedimiento, por lo que no está sometido al término de caducidad que
señala el inciso 3º del artículo 242 de la Carta. En efecto, el artículo 241 de
la Constitución dispone que el control constitucional de las leyes puede ser,
tanto por los vicios de procedimiento en su formación como por su contenido
material. Sólo el primero está sometido a la caducidad. De ahí que, si bien es
cierto la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede producirse
tanto por su contradicción con la disposición sustancial de la Carta como por
su incompatibilidad con una regla en la formación de la voluntad legislativa,
no es menos cierto que la distinción entre los dos tipos de reproches, genera
consecuencias jurídicas importantes.
En este contexto, los vicios de procedimiento son aquellas
irregularidades que afectan el proceso de formación del acto jurídico, mientras
que los vicios de fondo afectan el contenido del querer democrático. En otras
palabras, existen presupuestos que condicionan el desarrollo del acto y otros
que alteran la sustancia del mismo.
4. En virtud de lo anterior, el principio de la unidad de materia,
esto es, la exigencia superior de coherencia o relación directa entre la ley y
las proposiciones contenidas en la ley, es una regla que se identifica con la
propia voluntad legislativa, por lo que confronta la sustancia de la norma y no
su trámite de elaboración. En efecto, esta Corporación explicó el argumento
así:
"no se trata
de un vicio puramente formal, puesto que tiene que ver con el contenido
material de la norma acusada. Así, una ley puede haber surtido un trámite
intachable, por haber sido aprobadas todas sus disposiciones conforme al
procedimiento establecido por la Constitución y el Reglamento del Congreso. La
ley es pues formalmente inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos
pueden ser declarados inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si
su contenido normativo no tiene una conexidad razonable con la temática general
de la ley.  Y sin embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se
surtió de manera regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación.
Esto significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos,
por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma
no ha sido cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía
competencia para verter esos contenidos normativos en esa forma particular,
esto es, en esa ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de
que el trámite formal de la ley fue ajustado a la Constitución.[2]
Por lo expuesto, para efectos del análisis de la unidad de materia,
el hecho de que se haya presentado la demanda bastante tiempo después de la
fecha de su publicación, no adquiere relevancia constitucional.
5. De otra parte,
esta Corporación[3]
ha dicho que la consagración constitucional de la unidad de materia busca
tecnificar el proceso legislativo, por cuanto especializa la discusión y centra
la atención temática. Así mismo, pretende facilitar la congruencia y coherencia
de los textos normativos, lo cual asegura mayor grado de seguridad jurídica y,
finalmente, el artículo 158 de la Carta, persigue racionalizar el proceso
legislativo, en tanto y cuanto pretende que la discusión y votación de los
temas se realice con la máxima organización posible. Así las cosas, el proceso
democrático demuestra una auténtica expresión del pluralismo cuando la voluntad
legislativa es congruente con su propia intención, de ahí la importancia del
respeto del principio de la unidad de materia.
6. No obstante, tal
y como lo ha expresado la Corte[4],
lo anterior no significa que la unidad de materia deba ser entendido como un
criterio rígido y formalista[5],
que rebase su finalidad y termine anulando "el principio democrático,
significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado
Colombiano"[6].
Por el contrario, el concepto de "’materia’, para estos efectos, se toma
en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su
necesario referente"[7].
Por lo tanto, sólo las proposiciones normativas que no tienen una conexidad
objetiva y razonable con la ley que las contiene serán consideradas
inconstitucionales. Al respecto esta Corporación ha dicho:
"Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la
misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto
o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley"[8]
Incremento
punitivo en el estatuto de la contratación administrativa
7. A la luz de los
criterios anteriores sentados por la jurisprudencia de esta Corporación, en
donde se señalan los objetivos y el alcance de concepto de unidad de materia y
se precisan los límites de su interpretación, procede la Corte a examinar el
cargo que, a la norma acusada, le ha formulado la demandante.
El Código Penal tipifica las conductas de los servidores públicos
que, en ejercicio de sus funciones, tramiten, aprueben o celebren contratos del
Estado desconociendo el régimen legal de inhabilidades o incompatibilidades
(art. 144), o tengan un interés ilícito en la celebración de contratos (art.
145),  o tramiten un contrato público sin observar los requisitos legales
esenciales  de la contratación (art. 146). Esos tipos penales protegen el bien
jurídico de la administración pública (Título III) y reprochan la
"celebración indebida de contratos" (capítulo IV).
Como vemos, el artículo 57 de la Ley 80 de 1993 no tipifica nuevas
conductas, pero si modifica la sanción que el Código Penal establecía. En
efecto, en la exposición de motivos del proyecto de lo que hoy es el estatuto
de la contratación pública, se dijo que:
"se trata procurar a dichos sujetos, [aquellas personas que
intervienen en la contratación] en el marco de unos principios explícitamente
señalados, un marco de acción tan amplio y flexible como los requiere el
cumplimiento de los cometidos estatales que directa o indirectamente se les ha
encomendado. Esa mayor autonomía y agilidad de la actuación de los sujetos que
intervienen en la contratación exige, correlativamente, un régimen de
responsabilidad adecuado a esas finalidades
(...)
De allí que, como se indicó al tratar genéricamente del principio de
la responsabilidad, diversas conductas del servidor o de los demás sujetos que
intervienen en la contratación, son susceptibles de generar responsabilidad,
diversas conductas del servidor público o de los demás sujetos que intervienen
en la contratación, son susceptibles de generar responsabilidad civil, penal o
disciplinaria"[9]
Con base en lo anterior, el Legislador consideró necesario el
incremento punitivo a las conductas que afectan la transparencia de la
contratación pública, puesto que "la amplitud  y flexibilidad de acción
que el proyecto otorga a la administración para facilitar su gestión
contractual, encuentra un contrapeso en un estricto régimen de personal que, a
diferencia de lo previsto en el estatuto vigente, se extiende a todos los
sujetos que intervienen en la contratación"[10]
8. Así las cosas, el aumento de las sanciones para los delitos
cometidos con ocasión de la celebración de contratos públicos, corresponde a la
política criminal legislativa que busca desarrollar los principios de
transparencia y moralidad en la administración pública (artículos 24 y
siguientes de la Ley 80 de 1993). En tal virtud, la Corte concluye que existe
conexidad objetiva y razonable entre la norma cuestionada y la materia de que
trata la ley.
Ahora bien, la demandante sostiene que el reproche penal de una
conducta es un asunto que debe ser regulado en el Código Penal y no en una
norma administrativa. En efecto, el estatuto criminal es una de las principales
fuentes del derecho penal, pero ello no significa que todos los temas penales
deban ser reglamentados únicamente en el respectivo Código ni que el Legislador
deba expedir leyes especializadas pero aisladas del sistema jurídico. De hecho,
aceptar el argumento de la demanda conduciría a admitir que el ordenamiento
jurídico es tan sólo un conjunto de esferas disgregadas y delimitadas y no un
sistema normativo integrado y relacionado.
Por lo anterior, el cargo expuesto en la demanda no prospera, por lo
que se declarará la exequibilidad del artículo acusado.
9. Finalmente, la Corte advierte que los efectos de la cosa juzgada
en el presente fallo, se limitarán al cargo analizado, puesto que tal y como lo
ha sostenido esta Corporación[11],
en aquellas situaciones en las que sólo existe un cargo y este ha sido
desvirtuado, no es pertinente que la Corte entre a realizar un examen oficioso
de la norma sino que debe declarar la existencia de la cosa juzgada relativa.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 57 de la Ley 80 de 1993, pero únicamente en
relación con el cargo analizado en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
FABIO MORON DIAZ
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA SACHICA MENDEZ
Magistrada
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN H. ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General
[1] Entre muchas otras, pueden
consultarse las sentencias C-531 de 1995 y C-055 de 1996 M.P. Alejandro
Martínez Caballero, C-256 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, C-025 de 1993. M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz, C-133 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-568 de
1997 M.P. Fabio Morón Díaz.
[2] Sentencia C-531 de 1995. M.P.
Alejandro Martínez Caballero
[3] Ver las sentencias C-133 de 1993 y
C-290 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-025 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, C-568 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz y C-352 de 1998 M.P.
Alfredo Beltrán Sierra y Antonio Barrera Carbonell.
[4] Sentencias C-290 de 2000, C-897 de
1999, C-055 de 1996, C-478 de 1998, C-089 de 1998 y C-183 de 1997, entre muchas
otras.
[5] Sentencia C-390 de 1996. M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[6] Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[7] Sentencia C-897 de 1997.  M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz
[8] Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[9] Gaceta del Congreso número 75 del 23
de septiembre de 1992. Página 20.
[10] Ponencia para primer debate. Gaceta
del Congreso número 141 del 4 de noviembre de 1992. Página 7.
[11] En relación con la procedencia de la
cosa juzgada relativa cuando el análisis es solamente por vicios de forma,
pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-465 de 1992. M.P. Ciro
Angarita Barón, C-170 de 1993. M.P. Fabio Morón Díaz, C-072 de 1995. M.P.
Hernando Herrera Vergara y C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.