C-502-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia C-502/12
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SUBROGADA-Procedencia por cuanto continúa produciendo efectos
jurídicos/INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia frente a
norma subrogada que continúa produciendo efectos jurídicos/PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación en demanda
contra norma subrogada
En el presente caso, la demanda se
dirige contra el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 1383 de 2010,
modificatorio de la Ley 769 de 2002, que fue a su vez subrogado por el artículo
202 del Decreto Ley 19 de 2012, llamada ley (material) antitrámites,
subrogación que por una parte modificó la
regla general establecida con relación a los vehículos de placa colombiana con
respecto a la primera revisión técnico-mecánica y de emisión de gases y, por
otra, mantuvo incólume la excepción contenida en el parágrafo
único del artículo 12 de la Ley 1383 de 2010,
respecto de los vehículos de placa extranjera en su tránsito temporal en el
territorio nacional y hasta por tres meses, no produciéndose una
afectación de la eficacia de la norma acusada en tanto sigue produciendo
efectos, aunque su ubicación en el orden jurídico repose ya no en el precepto
que el actor acusó, sino en el que con posterioridad a la presentación de la
demanda lo sustituyó. Al haberse reproducido la norma demandada en el parágrafo
del artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012, no ha quedado expulsada del
ordenamiento y por tanto no ha cesado su exigibilidad como norma jurídica.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA SUBROGADA-Competencia de la Corte Constitucional en la medida
que fue reproducida y continúa produciendo efectos jurídicos
La reproducción idéntica de la
norma demandada determina que pueda ser materia de control de constitucionalidad
en presencia de cargos aptos, pues su identidad normativa plena, hace que tanto
los argumentos de la demanda como las propias intervenciones de fondo sobre la
constitucionalidad o no de la norma acusada puedan y deben ser tenidas en
cuenta. En el presente caso, con fundamento en que la norma acusada está
vigente, no obstante hallarse en una disposición distinta y posterior a la
acusada que subroga la que es objeto de la demanda, se mantiene la competencia
de la Corte.
SUBROGACION-Concepto/SUBROGACION-Efectos/SUBROGACION-Configuración
en relación con el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012
La subrogación es
entendida como el acto de sustituir una norma por otra. No se trata de una
derogación simple, como quiera que antes que abolir o
anular una disposición del sistema normativo establecido, lo que hace es poner
un texto normativo en lugar de otro. Como resultado de la subrogación, las
normas jurídicas preexistentes y afectadas con la medida pueden en parte ser
derogadas, modificadas y en parte sustituidas por
otras nuevas; pero también la subrogación puede incluir la reproducción de
apartes normativos provenientes del texto legal que se subroga. Este último
fenómeno se observa en relación con el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012, cuando por una parte modificó la regla
general establecida con relación a los vehículos de placa colombiana con
respecto a la primera revisión técnico-mecánica y de emisión de gases y, por
otra, mantuvo incólume la excepción contenida en el parágrafo
único del artículo 12 de la Ley 1383 de 2010,
respecto de los vehículos de placa extranjera en su tránsito temporal en el
territorio nacional y hasta por tres meses.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Excepcionalidad de su extensión de oficio a normas que
no han sido objeto de demanda/CORTE CONSTITUCIONAL-Incompetencia para
examinar de oficio normas no acusadas mediante la acción pública de
inconstitucionalidad
PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Alcance
PRINCIPIO PERPETUATIO JURISDICTIONIS-Aplicación
INTEGRACION UNIDAD NORMATIVA-Reproducción del texto demandado en otras
disposiciones
UNIDAD NORMATIVA-Integración para evitar que el fallo sea inocuo
UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional de integración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud para emitir un pronunciamiento de fondo
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Requisitos
en la carga argumentativa
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Incumplimiento
de requisitos de certeza, especificidad y pertinencia
TRANSITO TERRESTRE-Finalidad/TRANSITO
TERRESTRE-Competencia del legislador para regularlo/TRANSITO TERRESTRE-Finalidades
de su regulación/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
TRANSITO TERRESTRE-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN REGULACION DE TRANSITO-Juicio leve
El tránsito terrestre hace referencia a “la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros,
conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las
vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas,
que internamente circulen vehículos” Este
tipo de tránsito supone la movilización por tierra no sólo de personas sino
también de animales, cosas y vehículos por las referidas vías, por lo
que resulta claro que su desarrollo y atención resultan trascendentales para el
desenvolvimiento de la vida en sociedad. Su importancia
y el carácter riesgoso del tránsito terrestre justifican que esta actividad
pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien puede señalar
reglas y requisitos destinados a proteger la integridad de las personas y los
bienes. Por ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una actividad ‘frente
a la cual se ha considerado legítima una amplia intervención policiva del
Estado, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos de las
personas’. Así, el control constitucional ejercido sobre las regulaciones de
tránsito no debe ser tan riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa
amplitud de la libertad de configuración del Legislador, y debe encaminarse a determinar
si se trata de una medida que posee una finalidad constitucional y que no
constituya una restricción irrazonable y arbitraria de otro bien jurídico
constitucional llamado a ser protegido.
REVISION TECNICO-MECANICA Y DE
EMISIONES CONTAMINANTES PARA VEHICULOS AUTOMOTORES-Propósito/REVISION TECNICO-MECANICA Y DE EMISIONES
CONTAMINANTES PARA VEHICULOS AUTOMOTORES-Responde a una obligación de
propietarios y tenedores de vehículos/REVISION TECNICO-MECANICA Y DE EMISIONES
CONTAMINANTES PARA VEHICULOS AUTOMOTORES-Periodicidad
La
revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes representa una de las
medidas con que el legislador asegura las condiciones del vehículo automotor
que circula por las vías, tanto en cuanto a la salud y seguridad de su
conductor, tripulantes, pasajeros, como a la seguridad de quienes en vehículos
o como peatones transitan próximos a aquél. También es una figura de control a
la circulación de los vehículos prevista para disminuir el impacto que en el
ambiente poseen las emisiones de gases que los automotores producen.
REVISION TECNICO-MECANICA Y DE
EMISIONES CONTAMINANTES-Excepción
para vehículos de placas extranjeras sujeta a tres condiciones/EXENCION DE
REVISION TECNICO-MECANICA Y DE EMISIONES CONTAMINANTES PARA VEHICULOS DE
PLACAS EXTRANJERAS-No vulnera el derecho a un ambiente sano ni constituye
incumplimiento del deber del Estado de prevenir y controlar factores de
deterioro ambiental
Una de las excepciones a la revisión periódica de
vehículos prevista en el Código Nacional de Tránsito Terrestre en que se
efectúa la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, la
constituye la de vehículos automotores con placas extranjeras, excepción que se
conforma de los siguientes elementos: (i) para vehículos con placas
extranjeras; (ii) ingreso temporal en el territorio nacional; y (iii) por un
tope en el tiempo de hasta tres (3) meses. Esta excepción cumple finalidades de
carácter constitucional, toda vez que a través de ella se facilitan las
relaciones comerciales y el tránsito de personas y mercancías con otras
naciones, en particular con países vecinos, finalidad que resulta compatible
con la Constitución, de conformidad con lo previsto en el artículo 334 C.P., además de favorecer la internacionalización de las relaciones económicas y sociales del
Estado, como también la promoción de la integración con los países de América
Latina, sin que se  afecte o incumpla, de manera arbitraria y  por tanto
irrazonable, el derecho al ambiente sano y el deber de prevenir y controlar los
factores de deterioro ambiental, ya que la responsabilidad que en términos
ambientales tienen los propietarios o poseedores de vehículos que circulan por
el territorio nacional, cualquiera sea el origen de su placa, no se reduce a
las reglas de la revisión técnico mecánica y a su exigibilidad después de
cierto tiempo, siendo de su responsabilidad el mantener el vehículo en óptimas
condiciones mecánicas, ambientales y de seguridad. En estas condiciones, la
excepción temporal que se crea para los vehículos de placas extranjeras no
representa una desprotección radical de los bienes ambientales previstos en la
Constitución, ya que desde otras disposiciones se determina la exigencia de que
el automotor se encuentre y circule en las mejores condiciones posibles, en
términos de seguridad y de funcionamiento mecánico, pero también frente al ambiente.
PRINCIPIO
DE PRECAUCION AMBIENTAL-Aplicación en
norma que excepciona de revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes
a vehículos con placas extranjeras
Referencia: expediente D-8888
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 12, parágrafo de la Ley 1383 de 2010, modificatoria del artículo 52 de
la Ley 769 de 2002.
Actor: Sandro
Giovanny Romero
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO
Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil doce
(2012)
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y admisión
El ciudadano en referencia, en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad reconocida en el artículo 40 de la Constitución
y fundamentando su actuación en el Decreto 2067 de 1991, instauró demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 1383
de 2010, modificatorio del artículo 52 de la Ley 769 de 2002, por considerar
que tal disposición vulneraba los artículos 4, 13, 79 y 80 de la Constitución Política.
La demanda fue admitida mediante Auto del dieciséis
(16) de Diciembre de dos mil once (2011) (Cuad. 1, folio 8), por el cual simultáneamente
se ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera
concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Carta Política.
2. Las normas demandadas
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada:
“LEY 1383 DE 2010
(marzo 16)
Diario Oficial No. 47.653 de 16 de marzo de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 -
Código Nacional de Tránsito, y se dictan otras disposiciones.
ARTÍCULO 12. El artículo 52 de la Ley 769 de 2002
quedará así:
(…)
Parágrafo. Los vehículos automotores de placas
extranjeras, que ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no
requerirán la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes.”
3. Del contenido de la demanda[1]
El actor estima que el parágrafo único del artículo 12
de la Ley 1383 de 2010, modificatorio del artículo 52 de la Ley 769 de 2002,
viola los artículos 4º, 13, 79 y 80 de la Constitución Política.
Según el demandante, la disposición defrauda el
propósito tutelar conjunto de la ley, esto es, mantener todos los vehículos
automotores que circulan en el territorio nacional en condiciones técnico
mecánicas óptimas o de emisión de contaminantes adecuadas.
Señala que el privilegio injustificado que se otorga a
los vehículos de placas extranjeras para circular en territorio nacional sin
contar con la certificación técnico-mecánica, permite transformar el período
transitorio de tres meses para el que están autorizados, en un período
permanente e indefinido con solo ausentarse del país y retornar en calidad de
temporal una y otra vez. Esta situación implica per se un desacato a la
norma nacional bien sea por una persona extranjera o del interior, en
contradicción con lo contemplado en el artículo 4 de la Constitución Política,
pues si bien se respeta la norma formalmente, objetivamente la finalidad de la
misma no se cumple.
Asimismo, a juicio del actor, la disposición demandada
legitima una desigualdad que inicialmente se produce entre objetos, es decir,
entre vehículos con placas nacionales y vehículos con placas extranjeras, pero que
en la práctica se proyecta entre los individuos que ostentan la condición de
propietarios o tenedores. Esto permite que un nacional propietario de un
vehículo con placas extranjeras, por vía de lo contemplado en el párrafo
anterior, esté relevado de acreditar la revisión técnico mecánica o sea
eventualmente sancionado con multas de tránsito.
Esta desigualdad, que en principio es relativa a la
nacionalidad de las placas vehiculares pero que termina generando las
diferencias de tratamiento entre personas nacionales y extranjeras, se
manifiesta en contradicción con el propio ámbito de aplicación de la Ley 1383
de 2010, dispuesto en el artículo 1º, para la circulación en todo el territorio
nacional de usuarios, conductores y vehículos “(…) por vías públicas o
privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que
internamente circulen vehículos(…)”. Ese precepto de la Ley 1383, observa
el ciudadano que demanda, no hace distinciones entre objetos o personas, como sí
lo hace la disposición demandada, razón aún más fuerte para considerar la
ruptura constitucional del artículo 13 de la norma superior.
Para concluir el concepto de violación al principio de
igualdad, el accionante explica que la descomposición a la regla de igualdad se
materializa en la exoneración de multas por tres meses al conductor o
propietario del vehículo con placas extranjeras, a diferencia de quienes son
responsables por vehículos de placas nacionales, quienes están permanentemente
sometidos a las sanciones pecuniarias y de inmovilización vehicular del
artículo 21 de la misma ley.
En relación con el derecho a un medio ambiente sano y
la obligación del Estado de prevenir y controlar factores de deterioro
ambiental, el actor destaca la existencia del artículo 10 de la Ley 1383 de
2010, que impone a todo tenedor o propietario de vehículo de placas nacionales
o extranjeras, que transite por el territorio nacional, “(…) de mantenerlo
en óptimas condiciones mecánicas, ambientales y de seguridad.”. Sin
embargo, la norma demandada contradice plenamente estos presupuestos y de paso
la prevención y control ordenada por el artículo 80 de la Constitución
Política, pues al excluir a los vehículos de placas extranjeras de la
inspección técnico-mecánica, aún siendo temporal, se está aceptando
injustificadamente que la emisión de gases contaminantes en cada rodante, es
diferente por la sola razón de tener una adscripción diversa a la colombiana.
Finalmente, agrega que el solo hecho de que un
vehículo esté identificado con placas extranjeras no garantiza sus condiciones
óptimas de funcionamiento técnico mecánico o de emisión de gases contaminantes,
lo que representa un factor de riesgo para el medio ambiente y la seguridad de
las personas.
4. Intervenciones
4.1. Ministerio de Transporte[2]
Mediante
escrito radicado el 1º febrero de 2012, el Ministerio de Transporte solicita
declarar exequible el artículo acusado.
En
cuanto tiene que ver con la igualdad, dice el Ministerio, la inconformidad del
actor consistente en el trato desigual para los vehículos con placas
extranjeras que transitan temporalmente en el territorio nacional, dista mucho
de ser un privilegio injustificado. La exigencia de la revisión
técnico-mecánica constituye una medida preventiva, instituida para garantizar
la seguridad y comodidad de los habitantes, que se efectúa por períodos mínimos
de un año conforme lo prevé el artículo 51 del Código Nacional de Tránsito
Terrestre (C.N.T.T.). Si bien ello es así, existe la excepción a tal regla para
los automotores extranjeros que transitan temporalmente en Colombia, que
incluso había sido ya regulada por el anterior Código de Tránsito  -Decreto
1344 de 1970-, contemplada para facilitar la movilidad en el territorio
nacional de estos vehículos, ya fueran turistas, en tránsito o automotores
internados temporalmente por el período de tres meses.
Señala
el Ministerio que de no permitirse un trato diferenciado a estos vehículos, no
se facilitaría el tránsito internacional a Colombia y en consecuencia, las
relaciones con otros países se verían profundamente afectadas. Sobre el
particular, recuerda el Ministerio que la Corte Constitucional ha establecido
que los tratamientos diferentes, no son, en sí mismos, inconstitucionales. Pues
si bien debe predicarse la igualdad ante la ley, también es cierto que las
diferenciaciones de trato jurídico pueden aceptarse siempre que tengan un
fundamento objetivo y razonable, como es el caso de la finalidad perseguida por
la autoridad legislativa respecto del tránsito temporal de vehículos extranjeros.
Y
continúa el interviniente señalando que se trata de regulaciones dirigidas a
grupos diversos, y en esa medida, puede el legislador, en virtud de la libertad
de configuración, establecer un tratamiento diferente para los vehículos
nacionales que transitan permanentemente en el territorio nacional como para
los automotores extranjeros que circulan temporalmente hasta por tres meses.
Precisamente,
para exponer el cuidado que el legislador tuvo al regular las condiciones de
tránsito de vehículos extranjeros, el Ministerio recuerda que la exoneración de
presentar el certificado de revisión técnico mecánica, es solo para los
vehículos particulares con placa extranjera hasta por tres meses. En este
sentido, explica que si bien los riesgos que reviste la conducción afectan
tanto a conductores de servicio público como privado, las condiciones de los
primeros son considerablemente más críticas por el tiempo que se dedican a esta
actividad. En esa medida, los vehículos extranjeros no pueden prestar el
servicio de transporte público en el territorio nacional conforme lo contempla
el inciso 2 del artículo 26 de la Ley 336 de 1996. De ahí que exista una razón
adicional para no considerar desproporcionada la medida del legislador
colombiano, pues al no ser vehículos de servicio público los exonerados por la
ley, el riesgo de eventuales daños se limita a la actividad privada del
conductor, destinada a satisfacer necesidades propias y de su familia.
Finalmente,
en cuanto a la supuesta violación del derecho a gozar de un ambiente sano y la
obligación preventiva y de control de factores ambientales del Estado, el
Ministerio afirma que no existe ninguna contradicción en la norma demandada,
pues la misma Ley 1383 de 2010 en su artículo 50 dispone que, por razones de
seguridad vial y de protección del medio ambiente, los propietarios y tenedores
de vehículos de placas nacionales o extranjeras que circulen por el territorio
nacional “(…)tendrán la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones
mecánicas y de seguridad”. Esto implica, a juicio del Ministerio, que
ningún vehículo, tampoco los extranjeros, pueden “degradar las condiciones
ambientales” y en esa medida las autoridades ambientales y de tránsito
tiene la facultad de aplicar las sanciones y correctivos previstos en el
artículo 122 de la Ley 769 de 2002. O sea, que sí existen mecanismos jurídicos
para controlar los vehículos que transitan temporalmente en el territorio
nacional.
En
consecuencia, considera el organismo gubernamental que la demostración del
cargo de inconstitucionalidad no exhibe la ruptura del vínculo entre la norma
acusada y las normas de orden superior.
4.2. Ministerio del Interior[3].
En concepto rendido el 1º de Febrero de 2012, el
Ministerio del Interior radica solicitud de exequibilidad ante la Corte
Constitucional del artículo 223 de la Ley 5 de 1992, norma que no corresponde
con la acusada en el Expediente D-8888 de 2011.
4.3. Ministerio de Relaciones Exteriores[4].
En su escrito presentado el 1º de febrero de 2012, el
Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó a la Corte declarar la exequibilidad
de la norma demandada.
El Ministerio inicia su argumento citando la sentencia
C- 768 de 1998, al indicar los alcances del régimen en materia de igualdad para
los extranjeros. A partir de tal supuesto jurisprudencial, el interviniente
señala que el tratamiento dado a la igualdad para nacionales y extranjeros
puede ser legítimamente diferente, pues la preservación de este derecho depende
necesariamente del ámbito en el cual se  establezca la regulación.
A la luz de tal pronunciamiento judicial, el ente
administrativo concluye que exigir los mismos requisitos a vehículos nacionales
permanentes y a vehículos extranjeros que circulan de manera temporal en el
país, sí constituiría una vulneración del derecho a la igualdad. Pues el
funcionamiento y las condiciones de temporalidad en ambos casos, es
completamente diferente, motivo suficiente y razonable para que el legislador
en uso de su facultad de configuración hubiese señalado excepciones como la que
se analiza.
Adicionalmente, el Ministerio indica que la exposición
del concepto de violación constitucional de la demanda no cumple con las
exigencias  jurisprudenciales, pues la denuncia por inconstitucionalidad de la
supuesta norma infractora no se encausa a mostrar suficientemente el trato
discriminatorio a un grupo de personas que se encuentran en la misma situación
de hecho de otras que no reciben tal tratamiento, en este caso los vehículos de
placas nacionales permanentes respecto de los vehículos de placas extranjeras
temporales.
En último término, el Ministerio explica que en virtud
del principio de reciprocidad que rige en todos los ámbitos de las relaciones
internacionales y que no se circunscribe necesariamente a la existencia de un
tratado internacional entre Colombia y otro país, el legislador nacional puede
crear derechos y prerrogativas como formas concurrentes de reciprocidad para
los extranjeros, que en este caso regulan el tránsito terrestre en territorio
nacional.
4.4. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[5].
Mediante
escrito radicado el 01 Febrero de 2012, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
solicita que en la sentencia que haga tránsito a cosa juzgada constitucional,
se declare la exequibilidad de la norma acusada.
Sin
perjuicio de su petición, antes de exponer los argumentos jurídicos para
defender la exequibilidad de la norma, señala que en razón a la ausencia de
claridad, pertinencia y suficiencia del concepto de la violación, el libelo
demandatorio está destinado a resolverse en una sentencia inhibitoria. Afirma
que las razones en que se cimenta la violación, se reducen a simples
especulaciones presentadas por el actor, pues no arrima prueba de que
efectivamente se estén vulnerando las garantías de igualdad o de un ambiente
sano.
Sobre
la constitucionalidad de la norma acusada,         el Ministerio señala que la
Ley 769 de 2002, modificada por la Ley 1383 de 2010, es el resultado de
diversos acuerdos y tratados internacionales, como la decisión 399 de 1997
emanada de la Comunidad Andina de Naciones CAN, encaminados a desarrollar
políticas y regulaciones en materia de calidad combustible, tecnologías
vehiculares e inspección y mantenimiento de la flota vehicular. Esto significa,
que a la reciprocidad con países vecinos no escapa el control vehicular
extranjero, amén que cada país cuenta con sus propias herramientas de
vigilancia interna a la luz de la cooperación jurídica internacional, y en esa
medida, los automotores extranjeros deben observar los controles propios de sus
países. Por lo tanto, la exclusión del requerimiento del certificado de
revisión técnico mecánica para vehículos con placas extranjeras que transiten
temporalmente por el territorio nacional, no implica un factor de deterioro
ambiental.
Igualmente,
el interviniente relaciona los artículos 50 de la Ley 769 de 2002 y el artículo
15 de la Resolución 910 de 2008 del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, para ilustrar que el ordenamiento jurídico colombiano sí
establece herramientas para el control de vehículos con placas extranjeras, en
tanto las autoridades de tránsito y las ambientales que operan en zonas
fronterizas pueden verificar en cualquier momento que estos vehículos se
encuentren en óptimas condiciones.
En
un sentido similar al de los anteriores intervinientes, el ente gubernamental
niega que la medida de exoneración se trate de una providencia que otorgue
privilegios injustificados, cuando claramente se observa que son situaciones
disímiles cuyo tratamiento diverso no implica que se desborden los principios
de razonabilidad, necesidad o proporcionalidad.
Finalmente,
señala que la regulación demandada, concibe los legítimos propósitos de
estimular el turismo y el comercio, actividades de amplio interés público y que
se avienen a los fines constitucionales de especial manejo de zonas de frontera
e integración del país con sus congéneres vecinos.
4.5. Secretaría Distrital de Movilidad de la Alcaldía
Mayor de Bogotá[6].
En el oficio DAL – 12055 del 14 Febrero de 2012, la Secretaría
Distrital de Movilidad de la Alcaldía Mayor de Bogotá solicita a la Corte
Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo sobre
el parágrafo único del artículo 12 de la Ley 1383 de 2010. Sin embargo, advierte
que de no ser así, se declare la exequibilidad de la norma demandada por las
razones que a continuación se exponen.
La Secretaría de Movilidad, afirma que el actor no
cumplió con la carga demostrativa que la jurisprudencia constitucional ha
fijado para determinar si un trato diferenciado resulta ser jurídicamente
legítimo. En este sentido, concluye que a la luz de la Sentencia T-198 de 2008[7],
el libelo petitorio no ilustró claramente el trato injustificado o la
desproporción en las diferentes circunstancias de hecho, que  en este caso
terminan por exonerar a los vehículos de placas extranjeras para presentar el
certificado de revisión técnico-mecánica y emisión de gases contaminantes.
Adicionalmente, el interviniente recuerda que la
disposición demandada no es la única que plantea excepciones respecto de la
obligación de cumplir con la revisión técnico-mecánica y de emisión de gases
contaminantes, también señala que el artículo 51 de la Ley 769 de 2002, permite
que los vehículos nuevos se sometan a la revisión a los dos años contados a
partir de la fecha de su matrícula, y no al año siguiente; esta situación
jurídica refleja precisamente que los tratamientos disímiles no son per se
manifestaciones inconstitucionales, pues están establecidos de manera objetiva
y razonable para situaciones tan especiales como las del tránsito extranjero.
Sobre el tema de igualdad, culmina exponiendo que el
ingreso temporal de vehículos con placas extranjeras, se hace bajo ciertas y
especiales circunstancias que ameritan un trato diferente respecto de vehículos
nacionales, pues sus propósitos generalmente se agotan en corto tiempo, por
ejemplo, visitar el país con fines turísticos. Así las cosas, es a todas luces
indispensable para garantizar la confianza de quienes quieren conocer y
transitar por el país, disipar todas las posibles barreras, limitantes o
restricciones que impidan un tránsito tranquilo y pacífico para los vehículos
que no permanezcan en el territorio por más de tres meses, pues es claro que
pasado este lapso si están sujetos a la revisión técnico mecánica.
Sobre la sugerencia de sentencia inhibitoria, el
órgano distrital finaliza señalando que el artículo 202 del Decreto Ley 19 de
2012 subrogó el contenido de la norma demandada y que si bien mantiene su
inteligencia básica, no es menos cierto que al haber sido subrogada la norma
acusada, desapareció del ordenamiento jurídico vigente y en esa medida no
resulta procedente realizar un análisis sobre una disposición inexistente. En
consecuencia, la Corte debe emitir un pronunciamiento inhibitorio.
5. Concepto de la Procuraduría General de la Nación[8].
En su concepto No. 5310 del 14 de Febrero de 2012, la
Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte Constitucional la exequibilidad
del parágrafo acusado, no sin antes aclarar que si bien la disposición
demandada fue derogada por el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012, la
semejanza de ambas normas permite predicar la unidad normativa, y en
consecuencia, su estudio de fondo.
La Procuraduría señala que la no exigencia de la revisión
técnico-mecánica y de gases a vehículos con placas extranjeras que circulen de
manera temporal en el país es apenas razonable, pues dada la transitoriedad y
eventualidad de este hecho, no resulta proporcionado pedir a los conductores o
propietarios de estos automotores dicho requisito, cuando solo transitan por
algunos días en territorio nacional.
En adición estima que la previsión legislativa
demandada no es precisamente insensata, pues ninguna persona prudente que
emprende un viaje que lo lleve más allá de zonas fronterizas lo hace en un
vehículo con problemas técnicos, mecánicos o de seguridad.
De otro lado, la Procuraduría encuentra que no existen
suficientes elementos de juicio para inferir que cualquier vehículo con placas
extranjeras contamine igual o más que un vehículo con placas nacionales; aún
más, su número reducido frente al parque automotor de placas nacionales y el
breve período de tiempo de circulación previsto por la norma, difícilmente
conduce a pensar que la contaminación de los vehículos con placas extranjeras
sea significativa o produzca un deterioro ambiental relevante.
A juicio del Ministerio Público, exigir, como lo
pretende el actor, la revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a
los vehículos con placas extranjeras, es imponer un requisito agregado sin
fundamento constitucional, que incluso desconoce el principio de buena fe y la
racionalización de la Administración Pública en la regulación de los trámites
que son innecesarios para las personas que están de paso en el territorio
nacional.
La Procuraduría concluye diciendo que suponer por sí
mismo, como lo hace el actor, que los demás países no regulan el tema de las
inspecciones técnico mecánicas y de emisión de gases es ligero e irresponsable,
poniendo de manifiesto el Reglamento nacional de inspecciones técnicas
vehiculares del Perú, que igualmente exonera de dicha revisión a los vehículos con
matrícula extranjera.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
1. La Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda de inconstitucionalidad, por
dirigirse contra una disposición de carácter legal, de acuerdo con el artículo
241.4 de la Constitución Política de Colombia.
2. Cuestiones previas:
vigencia de la disposición acusada y solicitud de inhibición.
2. Antes de definir los
problemas jurídicos sustanciales formulados por el actor, es necesario
reconocer la vicisitud de la subrogación que ha operado sobre la norma acusada
(2.1.), determinar sus efectos al interior del proceso (2.2.) y finalmente, si
del caso se trata, definir la aptitud de la demanda (2.3.).
2.1. La subrogación del
artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, por el artículo 202 del Decreto Ley 19 de
2012.
3. Antes de entrar en el
análisis de la disposición demandada, como bien lo señalan el representante de la
Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá y el Procurador General de la
Nación, se advierte que el precepto de la norma acusada fue modificado, durante
el trámite de la presente acción constitucional, por el artículo 202 del
Decreto Ley 19 de 2012.
3.1. En efecto, el artículo 12
de la Ley 1383 de 2010 dentro del cual se halla el parágrafo acusado por el
actor, establecía:
“ARTÍCULO 12. El artículo 52 de
la Ley 769 de 2002, quedará así:
Artículo 52. Primera
revisión de los vehículos automotores. Los
vehículos nuevos se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y de
emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su fecha
de matrícula.
PARÁGRAFO. Los vehículos automotores de placas extranjeras, que
ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no requerirán la
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes.” (Subraya
fuera de texto)
Sin embargo, el Decreto Ley 19
de 2012, llamada ley (material) antitrámites, dispuso en el artículo 202, una sustitución
de lo previsto en el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010. Así se estableció en
el artículo 202 del Decreto Ley:
."Artículo 202.
PRIMERA REVISIÓN DE LOS VEHÍCULOS AUTOMOTORES. El artículo 52 de la Ley 769 de
2002, modificado por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, quedará así:
"Artículo 52. Primera
revisión de los vehículos automotores. Los vehículos nuevos de servicio
particular diferentes de motocicletas y similares, se someterán ala primera
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes a partir del sexto(6°)
año contado a partir de la fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio
público, así como motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados
a partir de su fecha de matrícula.
Parágrafo: Los vehículos
automotores de placas extranjeras que ingresen temporalmente y hasta por tres
(3) meses al país, no requerirán la revisión técnico ­mecánica y de emisiones
contaminantes”(subrayado sobrepuesto).
3.2. Visto así, se produjo una subrogación, entendida como el acto de sustituir una
norma por otra. Es decir que no se trató propiamente de una derogación
simple, como quiera que antes que abolir o anular una disposición del sistema normativo establecido, lo que hizo el artículo 202 del
Decreto Ley 19 de 2012 fue poner un texto normativo en lugar de otro.
3.3. Ahora bien, como resultado de la subrogación, las normas jurídicas preexistentes y
afectadas con la medida pueden en parte ser derogadas, modificadas y en parte sustituidas por otras
nuevas. Pero también la subrogación puede incluir la reproducción de apartes
normativos provenientes del texto legal que se subroga. Este último fenómeno se observa en relación con el artículo
202 del Decreto Ley 19 de 2012, cuando por una
parte modificó la regla general establecida con relación a los vehículos de
placa colombiana con respecto a la primera revisión técnico-mecánica y de emisión de gases y, por otra, mantuvo incólume la excepción contenida en el parágrafo único del artículo 12 de la
Ley 1383 de 2010, respecto de los vehículos de placa
extranjera en su tránsito temporal en el
territorio nacional y hasta por
tres meses.
3.4. No se ha producido, en
consecuencia, una afectación de la eficacia de la norma acusada en tanto sigue
produciendo efectos, aunque su ubicación en el orden jurídico repose ya no en
el precepto que el actor acusó, sino en el que con posterioridad a la
presentación de la demanda lo sustituyó. Porque al haberse reproducido la norma
demandada en el parágrafo del artículo 202 del Decreto 19 de 2012, no ha
quedado expulsada del ordenamiento y por tanto no ha cesado su exigibilidad
como norma jurídica[9].
2.2. Vigencia,
competencia de la Corte Constitucional y norma objeto del juicio.
4. Con lo anterior, se responde
a la cuestión sobre la competencia del juez constitucional para pronunciarse
sobre la norma acusada, como quiera que la jurisprudencia de manera reiterada ha
manifestado que no puede hacerse un juicio de exequibilidad o inexequibilidad
sobre normas que no están vigentes[10],
salvo que las mismas sigan produciendo efectos jurídicos[11].
En relación con el asunto que ocupa la
atención de la Sala, es claro que el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010 perdió vigencia jurídica por cuanto fue
subrogado por el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012. Aun así, su contenido
normativo demandado continúa produciendo efectos y, deriva su validez del nuevo
decreto ley al ser reproducida como excepción a la regla dispuesta en los
incisos principales de regulación de la primera revisión técnico-mecánica y de
emisiones contaminantes.  Su reproducción idéntica en consecuencia, determina
que pueda ser materia de control de constitucionalidad en presencia de cargos
aptos, pues su identidad normativa plena, hace que tanto los argumentos de la
demanda como las propias intervenciones de fondo sobre la constitucionalidad o
no de la norma acusada puedan y deben ser tenidas en cuenta.
5. Esta interpretación va en línea con el precedente
trazado por la jurisprudencia sobre la auto-restricción que impone el incluir
de oficio normas jurídicas no acusadas dentro del juicio de constitucionalidad
y el carácter excepcional que por tanto tiene la aplicación de lo previsto en
el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991[12]. Porque como se ha dicho
por la Corte sobre las facultades de oficio del juez de control constitucional
y los límites impuestos a ellas por el debido proceso que: “1. Extender, sin
limitación alguna, el juicio de constitucionalidad a una norma que no ha sido
objeto de demanda, no se ajusta estrictamente al procedimiento que sobre el
particular consagran la Constitución y la Ley; 2. Esa ampliación de la
competencia de la Corte, para pronunciarse sobre normas que no han sido
demandadas, impediría el ejercicio de los derechos y mecanismos de
participación que se han establecido en el procedimiento de control de
constitucionalidad, porque, respecto de dichas normas, no habría oportunidad
para la intervención de las autoridades comprometidas en la materia, ni de los
ciudadanos interesados, ni se le permitiría al señor Procurador presentar su
concepto en cumplimiento de una de sus funciones constitucionales, y, 3. De
esta forma, respecto de esas normas, debido a este control oficioso, no se
daría la necesaria controversia constitucional entre el demandante, los
intervinientes en el proceso y el Procurador  General de la Nación, lo cual
llevaría a la Corte a pronunciarse sobre cuestiones respecto de las cuales no
se habría producido deliberación pública institucional previa”[13].
6. No obstante lo anterior, en el caso que ahora se
analiza, al estimar que la norma acusada mantiene su capacidad de producir
efectos jurídicos aunque repose en otra disposición distinta de la señalada por
el actor, la Corte tan sólo pretende preservar el objeto sustancial de la
acción, no falseado por la subrogación del artículo en que se encuentra el
parágrafo que se demanda, pues el mandato que en uno y otro caso se establece
es idéntico. Al sustituirse la disposición, se mantuvo incólume la exención de
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes para los vehículos de
placas extranjeras que transitan temporalmente y hasta por tres meses en
territorio colombiano. De tal suerte y en tanto la demanda y las intervenciones
se conforman por cargos y consideraciones sobre norma idéntica y atienden a la
misma ordenación que se encuentra ahora vigente, pueden ser consideradas para
resolver el asunto.
7. Hace aquí la Corte una aplicación de la diferencia entre
disposición y norma aceptada por la jurisprudencia[14]
y documentada por la doctrina[15]. Más, antes que aplicar
su uso común para poder reconocer diversas interpretaciones posibles de una
disposición y en ese tanto una constitucionalidad condicionada[16],
en este caso se usa para valorar la cuestión sobre la vigencia de la norma
jurídica acusada. Se mantiene así la competencia de la Corte, con fundamento en
que en el presente caso la norma acusada está vigente, no obstante hallarse en
una disposición distinta y posterior a la acusada que subroga la que es objeto
de demanda.
8. De este modo, la Corte
define una postura con relación a mantener su competencia para pronunciarse sobre
la constitucionalidad de disposiciones que, al momento de fallar, se encuentran
subrogadas, siempre y cuando el contenido normativo acusado se haya mantenido
inalterado en el nuevo precepto y las razones de inconstitucionalidad o
constitucionalidad alegadas por el demandante y los intervinientes resulten
igualmente pertinentes.  Lo anterior, además, en cumplimiento de los principios
que rigen el acceso a la justicia en un Estado Social de Derecho y que incluyen
la economía procesal, la celeridad, la prevalencia del derecho sustancial y, de
manera especial, el carácter público de la acción impetrada (artículos 29, 228,
229, 40 num 6º, 241 num  4º C.P.).
Dos elementos de juicio
provenientes de la jurisprudencia constitucional complementan el anterior aserto:
8.1.
Por un lado, aunque no ha existido sobre el particular una postura uniforme[17],
así se ha determinado en otras decisiones, a saber:
8.1.1.
Sentencia C-546 de 1993. Estudiaba la constitucionalidad del literal c) del
artículo 3o. del Decreto 1888 de 1989, el cual fue modificado expresamente por
el artículo 1o. del Decreto 2281 de 1989. La modificación empero –observó la
Corte- se limitaba a suprimir del mandato anterior, “la parte que dice ‘u
homicidio culposo’, quedando su contenido, en lo demás, redactado en idéntica
forma”.
Decía
éste último precepto: "Artículo 1o. Modifícanse las letras c) y d) del
artículo 3o. del decreto 1888 de 1989, las cuales quedarán así: [No podrán ser
designados ni desempeñar cargo o empleo en la Rama Jurisdiccional:] (…)"c)
Quienes se encuentren en detención preventiva por delito doloso [u homicidio
culposo]aunque gocen del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados
por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal, por el mismo
delito, mientras se define su responsabilidad".(resaltado y entre corcheas
elemento suprimido de la norma acusada].
Ante
la circunstancia señalada consideró entonces la Corte Constitucional, “que
como la norma vigente conserva precisamente aquellos apartes que son motivo de
inconformidad del demandante, es preciso emitir pronunciamiento de fondo sobre
esta última, pues los argumentos esgrimidos son predicables en su totalidad
del  artículo que hoy rige.
“Por
tanto debe variar la jurisprudencia en el sentido de que si la norma demandada
ya no se encuentra produciendo efectos por haber sido modificada o sustituida
por otra, que reproduce su contenido, la Corte Constitucional está en la
obligación de emitir pronunciamiento de fondo sobre la norma vigente, como se
hará en el caso sujeto a estudio, siempre y cuando los cargos formulados le
sean igualmente aplicables.
“Para
la Corte es claro que de esta manera se garantiza aún más la participación de
los ciudadanos en la defensa de la Constitución, y se cumple cabalmente con la
finalidad para la cual se creó la acción de inconstitucionalidad, la que como
es de todos sabido, además de ser pública y política, la interpone cualquier
ciudadano”.
Una
vez efectuado el estudio correspondiente sobre uno de los cargos formulados, la
Corte declaró inexequibles “el literal c) del artículo 3o. del decreto 1888
de 1989, y el artículo 1o. del decreto 2281 de 1989”, en el aparte señalado.
8.1.2.
Sentencia C-978 de 2002. En este caso se demandaron los artículos 43 de la Ley 344 de 1996 y 359 y 360 del Código de
Minas contenido en la Ley 685 de 2001. En la primera de las disposiciones, se
establecía un reparto de regalías, en donde se le asignan unos porcentajes de
participación del 0.5% a algunos municipios del Cesar, para la conservación,
preservación y descontaminación de la Ciénaga de Zapatoza. Por su parte, el
artículo 359 del Código de Minas modifica el inciso primero del parágrafo del
artículo 5o de la Ley 141 de 1994, al que además le adiciona
el numeral 18, en el que de nuevo se incluye la asignación del mismo porcentaje
para los mismos efectos y con relación  a los municipios contemplados en la
anterior disposición y otro más.
En
ese caso, al momento de proferir sentencia, la Corte constató que con
posterioridad a la presentación y admisión de la demanda, el Congreso había
promulgado la Ley 756 de 2002, cuyo artículo 6º había subrogado en su
integridad, el parágrafo del artículo 5º de la Ley 141 de 1994, del cual forman
parte los numerales acusados. Esta circunstancia sugería que la Corte debía
abstenerse de conocer los cargos contra esos numerales, por haber sido sustituidos
por una ley posterior, que no hacía parte de la demanda. Sin embargo se observó
a continuación que un examen más atento mostraba que el artículo 6º de la ley
subrogatoria mantenía idéntico no sólo el texto sino incluso el lugar normativo
del numeral 18 del parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994 objeto de
demanda.
En
tales circunstancias, encontró que las normas acusadas y que las subrogan eran
idénticas, por lo que entendió que el precepto acusado por los actores no había
sido modificado por la Ley 756 de 2002, por lo que sentó que debía entenderse “que
su contenido se mantiene” y procedió entonces a examinar los problemas
sustanciales propuestos por el actor. Con base en el estudio efectuado,
finalmente resolvió “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el
numeral 18 del parágrafo del artículo 5° de la Ley 141 de 1994, adicionado por
el artículo 359 de la Ley 685 de 2001, y reproducido literalmente por el
artículo 6° de la Ley 756 de 2002”.
8.1.3.
Sentencia C-636 de 2009. En este caso se demandó el artículo 213 de la Ley 599 de 2000, relacionado con el tipo penal de inducción a
la prostitución. Sin embargo, al momento de conocer observó la Corte que era “propio
mencionar que la Ley 599 de 2000, si bien fue modificada, sigue produciendo
efectos jurídicos, por lo tanto la Corte conserva competencia, pues su
pronunciamiento es relevante para evitar que tales efectos se perpetúen y para
excluir, hacia el futuro, la adopción de medidas legislativas cuya
inconstitucionalidad haya sido previamente advertida en el juicio de
constitucionalidad”.
“En este caso –dijo en
seguida-, el precepto demandado fue reproducido de manera idéntica en la Ley 1236
de 2008, por lo tanto la Corte se pronunciará sobre el aparte de la norma
acusada y sobre la disposición que reprodujo el texto demandado. Lo anterior
con el fin de aplicar algunos principios que rigen la administración de
justicia, tales como la economía procesal, la celeridad, la prevalencia del
derecho sustancial y el carácter público de la acción impetrada, así como para
evitar un fallo inocuo, puesto que la decisión adoptada con relación al tipo
penal contenido en la norma atacada debe por coherencia producir efectos en la
norma que reprodujo el tipo penal acusado”.
Adelantado el estudio de
fondo, declaró exequible “el artículo 213 de la Ley 599 de 2000, tal como fue
modificado por el artículo 8º de la Ley 1236 de 2008”, por los cargos estudiados en esa providencia.
8.1.4.
Como se aprecia, en todos estos casos la Corte se ha pronunciado a partir de
una misma justificación: la norma jurídica acusada no se ha modificado
(sustancialmente), a pesar de que la regla en ella contenida ya no repose en el
artículo de la ley que se acusó, sino en otro proferido con posterioridad.
8.2.
Pero no sólo la jurisprudencia en cita es la que señala a la Corte razones para
pronunciarse en el asunto bajo estudio. También lo hace el principio de la perpetuatio
jurisdictionis[18] conforme al cual,
la pérdida de vigencia de la norma acusada no priva necesariamente al juez
constitucional de la posibilidad de emitir un fallo de fondo[19].
En
efecto, la Corte ha sostenido de manera reiterada que cuando el precepto que se
acusa tiene vigencia transitoria y durante el trámite del proceso de
constitucionalidad ha perdido sus efectos, no sería procedente, en
principio, un pronunciamiento de fondo por parte del juez constitucional, ya
que la decisión que se adoptase sería, en cualquier caso, inocua, “en la medida
en que si el sentido del fallo de inexequibilidad es impedir que se mantenga en
el ordenamiento una norma contraria a la Constitución, ello ya habría
acontecido por el agotamiento del período de vigencia de las disposiciones
acusadas y si el fallo fuese de exequibilidad, equivaldría a decir que debe
mantenerse en el ordenamiento una norma, que por virtud del efecto temporal que
le asignó el legislador, ya no está rigiendo”[20]. No obstante,
también se ha considerado que la Corte puede pronunciarse sobre normas de dicha
índole, conforme al mencionado principio de perpetuatio jurisdictionis, “cuando
a pesar que al tiempo de adoptar la decisión los efectos de la norma ya se
hubieren cumplido en su totalidad, la demanda ha sido formulada cuando el
precepto estaba aún vigente.  Esta posibilidad se sustenta en dos razones
principales: En primer término, la necesidad de proteger el derecho de acceso a
la administración de justicia del demandante, quien acusa la disposición
transitoria cuando esta producía efectos, lo que implica que no pueda
imponérsele la carga de asumir las consecuencias del paso del tiempo durante el
trámite ante la Corte cuando su acusación fue oportuna.  En segundo lugar, el
estudio de fondo de normas de esta naturaleza permite que este Tribunal ejerza
de forma cierta su función de guarda de la supremacía de la Constitución,
potestad que se vería alterada si se aceptara la posibilidad de la existencia
de normas jurídicas que, por sus particulares condiciones de vigencia, quedaran
materialmente excluidas del control de constitucionalidad”[21].
8.3.
Pues bien, sumados los elementos de juicio que preceden y ajustando las sub-reglas
que se advierten en las providencias que se citan, la Corte Constitucional
observa que, en circunstancias como las que se aprecian en el presente asunto,
mantiene su competencia para proferir un pronunciamiento de fondo. Porque si
bien la disposición donde se encuentra la norma acusada ha perdido vigencia, la
misma fue demandada estando ella vigente y además, sigue produciendo efectos
por haber sido incluida en el precepto posterior que la subrogó, lo que en
definitiva mantiene su vigor jurídico. De modo que si tiene sentido que el juez
constitucional se pronuncie sobre normas derogadas o sobre normas transitorias de
vigencia expirada, con mayor razón debe tenerlo para ejercer su función de
guardián de la Carta respecto de normas que subsisten, pero que se ubican en una
disposición distinta de la acusada.
Lo
anterior, en tanto no le es imputable al actor el cambio de fuente normativa,
ni el anticipar la subrogación  del artículo 12 de la Ley 1383 de 2010 que operó
durante este proceso y también, en la medida en que sus argumentos y los de los
intervinientes en él, resultan enteramente útiles y pertinentes, por no existir
modificación alguna que afecte su valor.
9. Tan sólo y para efectos formales, en atención a la
observación del Ministerio Público, se dispone de la inclusión dentro del
proceso de constitucionalidad, del nuevo precepto en el que se encuentra la
norma acusada. Una forma de integración normativa que no proviene de lo
previsto en el artículo 6º, inciso 3º del Decreto 2067 de 1991[22],
al ser una figura de aplicación restringida[23]. Se trata, a cambio, de
precisar conforme al principio pro actione, el “señalamiento de las
normas acusadas como inconstitucionales” de que trata el artículo 2º del
mismo decreto, para incorporar la disposición vigente que contiene la norma
jurídica acusada.
10. Es decir, que la Corte se pronunciará sobre la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012,
en que se encuentra la norma que el actor demanda, y con ese objeto procede a
estudiar la Corte si los cargos permiten un pronunciamiento de fondo.
2.3. Sobre la aptitud de la demanda.
11. Para efectos de analizar la aptitud de la demanda,
se retomará primero el contenido nuclear de la misma, esto es, sus argumentos
básicos (2.3.1.). Segundo, se revisará si éstos atienden las exigencias
señaladas en la ley y decantadas por la jurisprudencia (2.3.2.).
2.3.1. El contenido sustancial de la demanda
12. Según el actor, el parágrafo acusado viola los artículos 4º, 13, 79 y 80 de la
Constitución Política.  Desarrolla así, de manera suscinta, sus cargos:
-  Se autoriza un desacato a la norma nacional y por
tanto a la supremacía de la Carta,  pues en términos objetivos, no se cumplen
las finalidades constitucionales.
- Se defrauda el propósito de la ley con la
obligación, de que los vehículos automotores que circulan en el territorio
nacional, lo hagan en condiciones técnico mecánicas óptimas y de emisión de
contaminantes adecuadas.
- Existe un privilegio injustificado que se otorga a
los vehículos de placas extranjeras.
- A través suyo se hace posible transformar el período
transitorio en un período permanente e indefinido, con una breve ausencia del
país para retornar en calidad de temporal, una y otra vez.
- Con relación a los argumentos de igualdad, se
produce un trato diferenciado entre propietarios y poseedores de automóviles
con placas nacionales y extranjeras, que impacta los derechos de poseedores y
propietarios. Y también se contradice con lo previsto en el artículo 1º de la Ley
1383 de 2010, para crear distinciones entre usuarios y conductores y vehículos u
objetos, ya que con respecto a éstos se establece la exoneración de multas.
- El cargo frente al derecho a un medio ambiente sano
y la obligación del Estado a prevenir y controlar factores de deterioro
ambiental, se formula al encontrar que de manera injustificada se admite una
emisión de gases contaminantes en rodantes que sólo se distinguen por tener una
matrícula extranjera. No se hace posible, en consecuencia, asegurar un manejo
óptimo para el funcionamiento del automóvil y por tanto, se incrementa el
riesgo para el ambiente sano y la salubridad pública.
13. Pasa entonces la Corte a valorar su aptitud o no
para habilitar la competencia del juez constitucional.
2.3.2. Ineptitud y aptitud parciales de la demanda.
14. Una vez revisados los argumentos sustanciales que
esgrime el ciudadano en este caso, encuentra la Corte que sólo podrá
pronunciarse por el cargo general relacionado con la presunta
violación de los artículos 79 y 80 constitucionales, al determinar
una medida a favor de la circulación de automotores con placa extranjera sin
contar con revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes.
15. Con respecto a la violación del artículo 4º C.P., como
norma acusada de manera individual, el cargo es inespecífico e impertinente, pues
no expone la oposición entre la supremacía constitucional y el parágrafo que se
demanda. El actor no aduce un argumento constitucional de violación sino el
argumento legal de que con esa medida a favor de los vehículos de placas
extranjeras se crea una inconsistencia con el artículo 1º de la Ley 1383 de 2010.
16. En  lo que se refiere al cargo de igualdad,
estima la Corte en concordancia con la opinión de algunos intervinientes[24],
que no se han completado las cargas mínimas requeridas al ciudadano para
generar una decisión material por la Corte Constitucional.
16.1. Según la jurisprudencia constitucional de esta Corporación[25],
cuando se acusa una norma por contrariar el derecho a la igualdad, es
indispensable cumplir con determinados requisitos en la argumentación. Se deben
identificar los grupos que están recibiendo un trato diferenciado por parte del
precepto que se acusa y es necesario señalar “la fundamentación acerca
de la razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato
discriminatorio en contra de un subgrupo de personas”[26].
Esto último, debido a que a la luz de la Constitución, el legislador tiene el
poder de introducir tratos legales dispares si con ello logra conseguir
objetivos constitucionalmente relevantes. Sólo es necesario asegurar que dichos
tratos desiguales resulten ser proporcionados y sean razonables. De allí la exigencia
de una argumentación por parte del demandante de la norma legal, que oriente el
reconocimiento de un problema jurídico de igualdad. Pues “[s]in la
exposición de los estos argumentos, las razones de la presunta vulneración del
derecho a la igualdad resultarán insuficientes, es decir, no podrá estimarse
que contengan la exposición de todos los elementos de juicio necesarios para
cuestionar la constitucionalidad de la norma acusada”[27].
Una especie de carga de la prueba de la ruptura constitucional de la igualdad
que pesa sobre el accionante, para mostrar por qué el tratamiento desigual
resulta ser constitucionalmente injustificado, desproporcionado o irrazonable.
16.2.
Cuando estos argumentos faltan se produce lo que se ha reconocido también por
la jurisprudencia como incumplimiento del requisito de certeza del cargo. La
certeza impone al actor mostrar una proposición normativa efectivamente
contenida en la disposición acusada y no en otra distinta o inferida por el
demandante, implícita o que haga parte de normas que no fueron objeto de
demanda. Lo que exige este requisito, entonces, es que el cargo de
inconstitucionalidad cuestione un contenido legal verificable a partir de la
interpretación del texto acusado[28].
16.3.
Por lo demás, a la Corte no le está dado superar la ausencia de certeza en las
acusaciones hechas por los ciudadanos mediante presunciones o reconstrucciones
interpretativas de lo que dicen o tratan de decir las demandas en su conjunto,
para con ello, subsanar las deficiencias o satisfacer los requisitos o cargas
mínimas que el actor debe satisfacer -en este caso, la identificación de los
grupos respecto de los cuales se predica una eventual discriminación para la
construcción de un cargo por violación a la igualdad-. Si se admitiera la
realización de este tipo de inferencias por parte de la Corporación, ello
significaría admitir que la Sala Plena puede rehacer la demanda, lo cual,
claramente, excede su marco de competencias.
La
jurisprudencia ha sido enfática en sostener que, “[s]i bien la Corte
debe  tomar en cuenta el carácter democrático de la acción de
constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el
examen de las demandas que le son presentadas, no puede llegar al extremo de
suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí
misma, el concepto de la violación de las normas que ante ella  se
acusan  como infringidas, pues ésta es una carga mínima que se le impone
al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de
inconstitucionalidad”.[29]
16.4.
De tal suerte, aunque el actor manifiesta la existencia de un privilegio
injustificado que se otorga a los vehículos de placas extranjeras, constituye
un cargo incierto en cuanto la acusación parece supuesta por el actor y
no producto de la norma demandada.  Esto, cuando se atribuye una consecuencia
jurídica que no es resultado de lo que la norma prevé, como es la de
imposibilitar la aplicación de multas sobre los vehículos de placas extranjeras.
El
cargo además es inespecífico pues no expone la oposición objetiva y
verificable entre el contenido de la desigualdad legal que tacha, frente a la
Constitución Política y en esa medida resulta una argumentación vaga y  abstracta
que no se relaciona concreta y directamente con el parágrafo de la norma
acusada y la violación de la Norma Superior. Pues a pesar del enfático
enunciado que proclama y de señalar quiénes son los grupos que compara, a
saber, propietarios y poseedores de automóviles con placas nacionales y  propietarios
y poseedores de automóviles con placas extranjeras, no explica el por qué de la
injusticia de la diferenciación tratada.
Es
además un cargo impertinente porque antes que definir los argumentos
constitucionales que describan la vulneración que la norma acusada comporta
frente a la noción compleja de igualdad que reconoce la Carta,  lo que
realmente efectúa el actor es expresar puntos de vista subjetivos que
determinan como única posibilidad para el legislador, el aplicar la igualdad
formal a todos los vehículos automotores, sean ellos de placas nacionales o
extranjeras.
17.
En lo restante se debe observar que la preocupación en torno de la aplicación
viciada y de mala fe de la norma jurídica, de modo que permita burlar las
limitaciones temporales que prevé para los vehículos de placas extranjeras, no
hace parte prima facie de los elementos de juicio que debe tener en
cuenta el juez constitucional. Representa también un cargo que carece de
pertinencia, para resolver un problema particular de indebida aplicación de la
disposición en casos específicos. Un cargo que recurre al argumento de la inconveniencia
que puede tener el precepto en razón del mal uso que del mismo hagan los particulares
y el Estado, pero no a su mandato como proposición jurídica vinculante y a su
contrariedad con la Constitución.
18. Ahora bien, a juicio de la Corte el cargo sobre la
forma como el precepto puede representar una violación de los artículos 79 y 80 C.P. es un cargo apto. Esto, en cuanto que es claro en la argumentación que plantea, es cierto
porque reconoce el efectivo contenido normativo del parágrafo que demanda y que
al oponerlo con tales preceptos constitucionales refleja la contradicción objetiva,
específica y pertinente que alega. Se alude a la carencia de justificación para
exceptuar a los vehículos de placas extranjeras, aún por el lapso contemplado
en el parágrafo materia de demanda, de una revisión que está dispuesta para
proteger el derecho a un ambiente sano y como manifestación de la obligación
del Estado de prevenir y controlar factores de deterioro ambiental.
En ese orden, a juicio de la Sala sólo este último
cargo es apto y sólo sobre él procede a pronunciarse.
3. El problema jurídico por resolver y esquema de
resolución
19. De conformidad con lo
anterior, el problema jurídico que debe ser resuelto es este: Que la ley prevea
que “los vehículos automotores de placas extranjeras que ingresen temporalmente
y hasta por tres (3) meses al país”, no requieran “la revisión
técnico ­mecánica y de emisiones contaminantes”, ¿representa una
vulneración de los mandatos contenidos en los artículos 79 y 80
constitucionales, al no imponer las exigencias que garantizan las condiciones
óptimas de funcionamiento de los vehículos particulares y en ese tanto vulnerar
el derecho al ambiente sano e incumplir el deber de prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental?
20. Para resolver el anterior
interrogante, la Corte en primer lugar revisará el alcance normativo del
precepto acusado y en ese orden, estudiará los conceptos jurídicamente
relevantes (3.1.). Luego retomará la jurisprudencia sobre el poder de
configuración del legislador en materia de tránsito y transporte, de protección
al ambiente sano y a las riquezas y recursos naturales (3.2.). Enseguida hará
una breve referencia a la figura de la revisión técnico-mecánica y de emisiones
contaminantes y su relación con la protección del ambiente. Con base en los
anteriores elementos, analizará la constitucionalidad de la norma objeto de
demanda (3.3).
3.1. La norma legal objeto
de análisis.
21. El parágrafo del artículo
12 de la Ley 1383 de 2010, ahora ubicado como parágrafo del Artículo 202 del
Decreto Ley 19 de 2012, representa una excepción a la regla prevista en el
cuerpo principal de esa disposición.
22. La regla que señala el
artículo y que como se ha visto no hace parte del objeto de demanda, establece
que la primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, de
los vehículos automotores nuevos de servicio particular diferentes de
motocicletas y similares, se efectuará a partir del sexto (6°) año contado desde
la fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio público, así como
motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y
de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su
fecha de matrícula.
En este precepto, se incluye
por último el parágrafo que es el objeto de estudio del juez constitucional, y
que señala: “Parágrafo. Los vehículos automotores de placas extranjeras que
ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses al país, no requerirán la
revisión técnico ­mecánica y de emisiones contaminantes”.
23. Se trata de una norma que, con un lejano y
discreto antecedente en la legislación anterior a la Constitución de 1991[30],
posee la misma construcción establecida desde el parágrafo del artículo 52
original de la Ley 769 de 2002, que se reprodujo en el parágrafo del artículo
12 de la Ley 1383 de 2010 y ahora en el parágrafo del artículo 202 del
Decreto-Ley 19 de 2012. Esta ordenación prevé una excepción a la regla jurídica
que impone la obligación de someter los automotores a la revisión mencionada.
Ello para los vehículos automotores de placas extranjeras, siempre y cuando su
ingreso al territorio nacional sea temporal y hasta por tres meses.
24. La regla y su excepción se ubican dentro del
título II del Código Nacional de Tránsito Terrestre, relativo al Registro
Nacional de Tránsito, que tras regular lo concerniente a centros de enseñanza,
licencias de conducción, vehículos, licencias de tránsito, seguros de
responsabilidad, placas, registro nacional automotor, incorpora el capítulo
VIII que trata la “Revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes”.
24.1.  En este último, se prevé en el artículo 50, modificado
por el artículo 10 de la  Ley 1383 de 2010, sobre las “Condiciones mecánicas,
ambientales y de seguridad”, según las cuales: “Por razones de
seguridad vial y de protección al ambiente, el propietario o tenedor del
vehículo de placas nacionales o extranjeras, que transite por el territorio
nacional, tendrá la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas,
ambientales y de seguridad”.
24.2. Por su parte, en el artículo 51 se establece la
figura de la “Revisión periódica de vehículos”, al definir la regla
general de aplicación en el tiempo, del deber de someter a revisión el vehículo
y que en su versión vigente[31],  prevista en el
artículo 201 del Decreto 19 de 2012 establece: “Salvo lo dispuesto en
el artículo siguiente, todos los vehículos automotores, deben someterse
anualmente a revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes”[32].
Revisión destinada a verificar un extenso listado de aspectos del
funcionamiento del vehículo[33].
24.3. Finalmente, en lo que al proceso interesa[34],
se halla el artículo 52 del C.N.T.T., sobre la “Primera revisión de los
vehículos automotores”, precepto reformado por el artículo 12 de la Ley
1383 de 2010 y que como se ha visto, a su vez modificó el artículo 202 del
Decreto-Ley 19 de 2012. En él se prevén las reglas de la primera revisión
respecto de vehículos nuevos, diferentes de motocicletas y
similares, los cuales “se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y
de emisiones contaminantes a partir del sexto (6o) año contado a partir de la
fecha de su matrícula. Los vehículos nuevos de servicio público, así como
motocicletas y similares, se someterán a la primera revisión técnico-mecánica y
de emisiones contaminantes al cumplir dos (2) años contados a partir de su
fecha de matrícula”.
Y bajo este supuesto, como parágrafo de esta
ordenación, lo tantas veces dicho: que los “vehículos automotores de placas
extranjeras”, cuando “ingresen temporalmente y hasta por tres (3) meses
al país, no requerirán la revisión técnico­mecánica y de emisiones
contaminantes”.
25. En la redacción del parágrafo del artículo 52 del
C.N.T.T., empero, se establece una excepción que se conforma de los siguientes
elementos (i) para vehículos con placas extranjeras; (ii) ingreso temporal en
el territorio nacional y (iii) por un tope en el tiempo de hasta tres meses.
26. Siendo como es, un parágrafo del artículo 52, se
podría entender como una medida legislativa que exceptúa a los vehículos de
transporte público y privado de someterse a la primera revisión técnico-mecánica
y de emisiones contaminantes en los términos señalados en esa norma.  Mas ésta,
que sería la interpretación propia de las excepciones en el Derecho y de la
función de un parágrafo de un artículo en la técnica legislativa, estima la
Corte que en sus efectos normativos como excepción, nutre de contenido no sólo
el caso de la primera revisión, sino la figura en general que aparece en el
capítulo VIII del Título II del Código y en particular lo dispuesto en los
artículos 51 y 52 del C.N.T.T., actualmente modificados por los artículos 201 y
202 del Decreto-Ley 19 de 2012.
27. Es decir, que como una excepción a la regla de la
primera revisión técnico-mecánica y de gases contaminantes, tiene la capacidad
de extenderse para todo tiempo, pues el vehículo de placas extranjeras que
circule en el territorio nacional, no estando obligado a una revisión inicial,
tampoco lo estará de allí en adelante, siempre y cuando tenga la matrícula de
otro país y no circule sino de manera transitoria y hasta por cierto tiempo.
28. No sólo el sentido común permite llegar a esta
conclusión, sino que también lo hace la literalidad del parágrafo, que no
distingue a qué revisión técnico mecánica se refiere, si a la primera o a las
subsiguientes y que sólo describe con precisión los objetos de su mandato, no
desde el tipo o la destinación –como se hace en el artículo 52-, sino desde la
nacionalidad extranjera de la matrícula del vehículo automotor y el tiempo
breve y transitorio de recorrido por el territorio nacional[35].
29. A este último respecto
conviene ahondar. Así se tiene que:
29.1. La concesión en favor de los vehículos de placas
extranjeras no repara ni en la destinación, ni en la novedad o vetustez del
automotor, elementos frente a los cuales no delimita ni diferencia. Lo que sí
hace el precepto es introducir unos ingredientes normativos que, en suma,
imprimen la factura específica de la excepción legal acusada: Dejan ver que es
sólo la temporalidad y el término máximo de su tránsito terrestre por
territorio colombiano, los elementos que habilitan que se aplique la excepción.
29.2. Que ingresan al territorio del Estado,
esto es, que estaban fuera y entran en él; temporalmente, es
decir, por algún tiempo. Y, como refuerzo final a esta nítida intención
de limitar en el tiempo el alcance dispositivo de la excepción diseñada en el
parágrafo, se concluye precisando que dicho lapso de excepción va “hasta por
tres meses”: término cuantitativo antepuesto de esas dos preposiciones “hasta”
y “por”, que concreta un tope límite de esa temporalidad[36].
29.3. Hasta por tres meses que se entienden
continuos o discontinuos, dentro de un mismo año, el término mínimo de
control previsto para los vehículos nacionales, el que opera después de la
primera revisión.  Una vez transcurrido ese lapso, es decir, una vez se suman
más de los tres meses señalados en el mismo año, se aplicarán las reglas
existentes para los vehículos nacionales, según lo que se establece en los
artículos 52 y 51 del Código, por matrícula, tipo y destinación del mismo, o lo
que es igual, las reglas para los vehículos automotores particulares y de
servicio público nacionales, sometidos según su matrícula, a la normativa de la
primera revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes o a la de las
revisiones que le siguen. Y en esa medida estarán sujetas a los términos temporales
que se aplican en cada caso.
30. Con base en lo anterior, entiende la Corte que el
parágrafo acusado reconoce como prerrogativa de los vehículos con placas
extranjeras, el no estar obligados en general a someterse a la revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, siempre y cuando su ingreso al
territorio nacional sea temporal y por un tiempo máximo de tres meses dentro
del mismo año y de ahí en adelante, según las normas que rigen para los vehículos
nacionales.
3.2. Reiteración de la jurisprudencia sobre la naturaleza
de las normas sobre tránsito terrestre y el poder de configuración legislativa
en la materia
31. El tránsito terrestre hace referencia
a “la circulación de los
peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes
de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al
público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos” (artículo 1º del C.N.T.T., modificado por el
artículo 1º  de la Ley 1383 de 2010). Este
tipo de tránsito supone la movilización por tierra no sólo de personas sino
también de animales, cosas y vehículos por las referidas vías (art. 2º
C.N.T.T.). Por ello, es claro que su desarrollo y atención resultan
trascendentales para el desenvolvimiento de la vida en sociedad.
32. Como lo ha dicho la jurisprudencia de esta
Corporación[37], la
realización del tránsito terrestre pero también su ordenación son de carácter
imperativo, pues con ellos se garantiza la propia libertad de locomoción de
relevancia cardinal en la existencia de todo individuo, como condición necesaria para el goce efectivo de otros
derechos fundamentales[38]
y en esa línea, del derecho a la movilidad y
a la libre circulación de las personas y ciudadanos en el territorio nacional.
Derecho éste último que, según se previó en el artículo 24 constitucional,
autoriza a que todo colombiano pueda transitar libremente, con las
limitaciones que establezca la ley, esto es, sujeto a la intervención y
reglamentación de las autoridades para garantizar las finalidades no sólo de
movilizarse, sino todas las que se puedan relacionar directamente con su
ejercicio (tránsito de mercancías, derecho al trabajo, derecho a la educación, etc.).
33. Tal conexión estrecha con los derechos, determina el carácter
de interés público del tránsito terrestre y por tanto el carácter vinculante de
las medidas legales y administrativas que lo regulan, por lo que lo uno y lo
otro pueden prevalecer frente a los intereses privados. Esto proviene no sólo
de la condición iusfundamental de ciertos ámbitos de los derechos
involucrados, sino también de que buena parte de ese tránsito terrestre se
realice a través de una actividad riesgosa con el uso de vehículos de diversa
naturaleza, por vías de toda índole, en particular las públicas. Por eso el transporte público gozará de especial
protección por parte del Estado e implicará una prelación del interés general
sobre el particular.
De uno y otro elementos se deriva un poder de
configuración legislativa de diversa intensidad y graduación, pero en general
amplio, pues debe asegurar la mejor realización de los derechos y bienes como
la vida, la integridad personal, los bienes, la infraestructura y la malla vial,
el medio ambiente, el espacio público, la salubridad y la seguridad públicas, entre
otros.
34.
En el marco de lo anterior, de manera reiterada la legislación colombiana
relacionada con el tránsito terrestre (Leyes 105 de 1993 de disposiciones básicas
sobre el transporte, 276 de 1996 que modifica parcialmente la anterior, 336 de
1996,  que adopta el Estatuto Nacional de Transporte, art. 5º y 769 de 2002 que
hace lo propio del C.N.T.T.) han tenido como “principios esenciales que
orientan la regulación de esta actividad, que es de suyo riesgosa”, la
seguridad y la protección de las personas o usuarios, la seguridad vial en su
conjunto y la salubridad ciudadana, finalidades que a su vez resultan válidas y
relevantes de conformidad con el artículo 2º C.P[39].
35. Esta regulación a la que se somete el tránsito
terrestre, en todo caso se debe producir -como suele suceder con el ejercicio
de las importantes atribuciones constitucionales al legislador-, de conformidad
con los parámetros de racionalidad, proporcionalidad, razonabilidad y en
definitiva, respeto de los derechos fundamentales, reconocidos como límites propios
del Estado constitucional de derecho[40].
Decía
al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 2003, con
referencia a la regulación del tránsito[41]: “El tránsito
terrestre es una actividad que juega un papel trascendental en el desarrollo
social y económico, y en la realización de los derechos fundamentales. A esta
actividad se encuentran ligados asuntos tan importantes como la libertad de
movimiento y circulación (CP art. 24) y el desarrollo económico. Pero la
actividad transportadora terrestre implica también riesgos importantes para las
personas y las cosas. Por lo anterior, ‘resulta indispensable no sólo potenciar
la eficacia de los modos de transporte sino garantizar su seguridad’ [42],
lo cual supone una regulación rigurosa del tráfico automotor.[43]
“La
importancia y el carácter riesgoso del tránsito terrestre justifican que esta
actividad pueda ser regulada de manera intensa por el Legislador, quien
puede señalar reglas y requisitos destinados a proteger la integridad de las
personas y los bienes. Por ello esta Corte ha resaltado que el tránsito es una
actividad ‘frente a la cual se ha considerado legítima una amplia intervención
policiva del Estado, con el fin de garantizar el orden y proteger los derechos
de las personas’[44]. Así, el control
constitucional ejercido sobre las regulaciones de tránsito no debe ser tan
riguroso como en otros campos a fin de no vulnerar esa amplitud de la libertad
de configuración del Legislador”.
36.
De tal suerte, aunque la materia específica de regulación determinará matices y
exigencias o discrecionalidades específicas para el legislador, como criterio
de base se tiene que el juicio de constitucionalidad que debe aplicar la Corte
al valorar normas legales de ordenación del tránsito terrestre, es un juicio
leve. Es decir, determinar si se trata de una medida que posee una finalidad
constitucional y que no constituya una restricción irrazonable y arbitraria de otro
bien jurídico constitucional llamado a ser protegido.
3.3.
La revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes y la protección del
ambiente sano.
37.
La revisión técnico mecánica y de emisiones contaminantes representa una de las
medidas con que el legislador asegura las condiciones del vehículo automotor
que circula por las vías, tanto en cuanto a la salud y seguridad de su
conductor, tripulantes, pasajeros, como a la seguridad de quienes en vehículos
o como peatones transitan próximos a aquél. Pero también es una figura de
control a la circulación de los vehículos, prevista para disminuir el impacto
que en el ambiente poseen las emisiones de gases que los automotores producen.
37.1. Así se evidencia en el artículo 50 del Código,
al disponer la obligación general reseñada, de mantener “en óptimas
condiciones mecánicas y de seguridad”, por razones “de seguridad vial y de protección al ambiente”.
Precepto que, por cierto, se introdujo
por la Ley 1383 de 2010 respecto de la legislación original de la Ley 769 de
2002, al incluir dentro de los bienes jurídicos por proteger con el carácter
óptimo exigido a los vehículos de placa nacional o extranjera, las condiciones
ambientales[45].
37.2.
Es por ello que aparece también dentro de los elementos por verificar en la
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, el estudio de los “g.[sic] Niveles de emisión de
gases y elementos contaminantes acordes con la legislación vigente sobre la
materia”.
37.3.
Aspecto que han de verificar los centros de diagnóstico automotor autorizados, quienes
deben sujetarse a las condiciones mínimas que determinen los reglamentos
emitidos no sólo por el Ministerio de Transporte, sino también por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (artículo 53 del C.N.T.T., modificado por el artículo 203 del Decreto Ley 19 de
2012).
37.4.
Por último, así se consigna cuando se establece que se deben remitir los
resultados que sean determinados por el Ministerio luego de concluir las revisiones
técnico-mecánicas y de emisiones contaminantes (idem).
37.5.
Y con base en los resultados obtenidos en la revisión, entiende la Corte, se
consignan los deberes específicos de reparación, revisión y mantenimiento que
el vehículo exija para asegurar su correcto funcionamiento, estabilidad, el
cumplimiento de las medidas de prevención mínimas, así como la provisión y
montaje de los repuestos y reparaciones necesarias que exija el equipo
automotor para disminuir el impacto negativo de sus emisiones de gases y
restituirlo a los niveles máximos de emisión tolerados (artículo 103 del
Código, en el que se asigna en cabeza del Gobierno
Nacional, la reglamentación correspondiente).
38.
De este modo y sin juzgar la constitucionalidad de los anteriores preceptos,
puede la Corte concluir que la exigencia regulada en el capítulo VIII del
Título II del C.N.T.T. denominada “revisión técnico-mecánica y de emisiones
contaminantes”, es un mecanismo integrado por un conjunto de ingredientes
de valoración cuantitativa y cualitativa, cuya finalidad en el ordenamiento se
dirige, entre otras, a proteger el ambiente sano y a reducir los factores de
deterioro ambiental.
39.
En ese sentido y en cuanto a las exigencias ambientales, ha de responder a los
principios y presupuestos constitucionales que tratan el ambiente y los
recursos naturales en la Constitución y en los tratados y demás normas del
Derecho internacional que Colombia ha suscrito para protegerlos[46],
dentro de los cuales se destacan, de manera notable, el del desarrollo
sostenible[47] y el principio de
precaución[48]. Lo anterior en razón al
valor que posee para la sociedad y la preservación de sus condiciones de vida,
por representar el ambiente sano un principio[49], un derecho fundamental
en cuanto tal[50] y base de la realización
de otros derechos[51], por determinar una de
las obligaciones principales del Estado social de derecho, destinadas a la
protección, la preservación, la restauración de las condiciones ambientales[52].
40. En consecuencia, la
revisión técnico-mecánica y de emisiones contaminantes, en lo que hace a sus
finalidades ecológicas, debe servir para tales propósitos constitucionales. En
ese sentido, concebirse, aplicarse y analizarse en sus elementos constitutivos,
reglas y excepciones propias a su configuración legal y reglamentaria, tiendo
en cuenta una determinada idea de progreso y crecimiento, sin desconocer las
alteraciones sobrevinientes de los hechos que den lugar a la disposición de
medidas preventivas o en todo caso eficaces que, si bien pueden afectar la
seguridad y certeza jurídicas, se justifiquen en razón de la inminencia de los
riesgos, la claridad de la afectación y la necesidad de actuar prontamente para
reducir o eliminar los daños ambientales.
3.4. La norma objeto del juicio es constitucional
41.
En aplicación de los criterios y consideraciones que preceden, estima la Corte
que el parágrafo acusado es constitucional respecto del cargo propuesto.
42.
Primero, porque desde el punto de vista de los fines perseguidos, aunque en los
antecedentes legislativos de la norma no se encuentra realmente ninguna
referencia a este parágrafo[53], se puede advertir como
lo hicieron los intervinientes oficiales, que los bienes jurídicos que se
protegen a través de la medida, están relacionados con mejorar y facilitar la
circulación de personas y mercancías provenientes de otras naciones, en
particular, entiende la Corte, de los países vecinos que cuentan con carreteras
con importantes flujos de circulación que se conectan con nuestros pasos de
frontera, a saber Ecuador y Venezuela.
43.
De tal suerte, antes que constituir derechos subjetivos en cabeza de alguien, como
quiera que la excepción se crea sobre vehículos de placas extranjeras, con
independencia de quienes sean sus propietarios, poseedores u ocupantes, la
finalidad perseguida es de carácter objetivo y real, orientada a facilitar las relaciones
comerciales, además del tránsito de personas. Unas finalidades que, no cabe
duda, pueden ser consideradas como compatibles con la Constitución, de
conformidad con lo previsto en los artículos 334 C.P, en el cual se determina como objeto de la intervención del Estado la racionalización de la
economía, para los diferentes efectos allí previstos.
44.
Pero también encuentra la Corte que en ella se producen implícitamente y desde
la  ordenación del tránsito terrestre, medidas que también sirven a los
propósitos constitucionales consagrados en los artículos 337 y 226-227 de la
Constitución.  Esto es, como normas especiales en materias económicas y
sociales tendientes a promover el desarrollo de las zonas de frontera en este
caso terrestre, que en adición sirven para favorecer la internacionalización de
las relaciones económicas y sociales del Estado, al igual que la promoción de
la integración con los países de América Latina.
Es
cierto que no parece existir en este precepto propiamente la ejecución de un
acuerdo comunitario, pues aunque en el Derecho de la integración vinculante a
Colombia, se apuesta por una legislación que facilite las reglas nacionales de
los países miembros bajo condiciones de igualdad, en todo caso se respetan las
medidas nacionales para la circulación de los vehículos de transporte
internacional de mercancías y de pasajeros que, naturalmente, son los que mayor
impacto ambiental pueden causar[54].
Con
todo y aunque el parágrafo acusado tampoco haga parte en general de una
normativa sobre política exterior o de tratados internacionales destinados a la
creación o fortalecimiento de los vínculos con las naciones del mundo así como
con las vecinas a partir de la integración, su impacto en favor de tales
relaciones es insoslayable. Esto último, en cuanto aparece como consecuencia
natural de la norma bajo juicio, que por exceptuar una obligación hasta por un
cierto tiempo, se facilita la circulación de vehículos con matrícula extranjera
por el territorio nacional.
45. Las finalidades reconocibles en el parágrafo
objeto del juicio, son de carácter constitucional.
46. Con referencia a la idoneidad de la medida,
también resulta claro para la Corte que la decisión de permitir el tránsito
temporal y hasta por tres meses dentro del mismo año de los vehículos de placas
extranjeras sin contar con la revisión técnico-mecánica y de emisiones
contaminantes, permite ciertamente alcanzar las finalidades señaladas. Ello en
cuanto que al no ser sujeto a dicha revisión, efectuada por los centros
habilitados para el efecto y por los tiempos y condiciones establecidos en la
ley, tal cosa supone para el vehículo de placa extranjera, no estar sometido a
dicho trámite, lo que en consecuencia facilita el tráfico del  automotor
portador tanto de mercancías, como de personas. De esta suerte, puede ser
tenida como incentivo enteramente apto para el incremento de los intercambios
que acompañen en el proceso de la internacionalización de las relaciones
económicas y sociales, al igual que para el crecimiento de la demanda de
productos y servicios y la satisfacción de las necesidades materiales y humanas
en general.
47. Por último, y como quiera que se trata de una
previsión propia de la regulación del tránsito terrestre, frente a la cual la
Corte Constitucional ha señalado existe en general un amplio poder de
configuración legislativa, resta por verificar si la medida legislativa en
cuestión, no afecta o incumple, de manera arbitraria y  por tanto irrazonable, el
derecho al ambiente sano y el deber de prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental.
48. A esta cuestión se responde
negativamente, conforme las siguientes consideraciones:
48.1. Como lo afirman algunos intervinientes, la
responsabilidad que en términos ambientales tienen los propietarios o
poseedores de los vehículos que circulan por el territorio nacional, cualquiera
sea el origen de su placa, no se reduce a las reglas de la revisión técnico
mecánica y a su exigibilidad después de cierto tiempo.
Porque como deber general, se encuentra definida con
claridad en el citado artículo 50 del C.N.T.T.  que  establece que: “Por
razones de seguridad vial y de protección al ambiente, el propietario o tenedor
del vehículo de placas nacionales o extranjeras, que transite por el territorio
nacional, tendrá la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas,
ambientales y de seguridad”.
Así
mismo, este deber general se decanta en el artículo 122 del Código, modificado
por el artículo 20 de la Ley 1383 de 2010 y relativo al tipo de sanciones por
incumplimiento de la normatividad dispuesta en él, cuando en particular, en su
parágrafo 1º, se precisa que las infracciones de carácter ambiental, en
particular las relacionadas con las “prohibiciones, restricciones o
regulaciones sobre emisiones contaminantes por vehículos automotores”, podrán
ser impuestas en los términos y con el procedimiento allí previstos y “sin
perjuicio de la vigencia del certificado de la obligatoria revisión
técnico-mecánica y de gases”.  De lo que se trata es entonces, como es
propio de la naturaleza jurídica de las normas de Derecho ambiental, de
asegurar que la circulación de los automotores se produzca de manera efectiva,
en cumplimiento de las exigencias legales ambientales, destinadas a reducir el
impacto que sobre el ambiente produce su funcionamiento y tránsito por las
vías.
Es decir que la excepción temporal que se crea para
los vehículos de placas extranjeras en el parágrafo del artículo 52 del
C.N.T.T., no representa una desprotección radical de los bienes ambientales
previstos en la Constitución, ya que desde otras disposiciones se determina la exigencia
de que el automotor se encuentre y circule en las mejores condiciones posibles,
en términos de seguridad y de funcionamiento mecánico, pero también frente al
ambiente. Y en caso de que no sea así, las autoridades de tránsito puedan
disponer la aplicación de las medidas que resulten pertinentes.
Lo anterior en concordancia con el principio de
precaución, que como se ha enunciado en las consideraciones generales, al
representar una garantía estructural del sistema de protección ambiental, es
capaz de anteponerse a la existencia de posiciones jurídicas aparentemente
definitivas, en aras de evitar riesgos ambientales irreparables. De allí que en
la función asignada al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible  en
relación con las emisiones contaminantes, se haya construido acotada en todo,
por las exigencias que imponga la aplicación de tal principio[55].
48.2. No cabe duda que la puesta en funcionamiento y
circulación de los vehículos automotores en general, supone emisión de gases que,
con independencia del tiempo de su matrícula, causan una afectación negativa de
menor a mayor sobre la atmósfera. En ese sentido, no se puede afirmar que la
circulación temporal y hasta por tres meses de un vehículo automotor de placas
extranjeras, no causa afectación ambiental[56].
Con todo, aplicando un criterio eminentemente
proporcional cuantitativo, se podría decir que no resulta irrazonable el
término máximo de circulación señalado, con que se favorece a los vehículos con
placas extranjeras que ingresan y circulan por el territorio nacional. Ello en
cuanto que la excepción temporal de la obligación, opera por un lapso total que
representa o una cuarta parte del tiempo en que le es exigible a los vehículos
automotores de placas nacionales a partir de su segunda revisión, o una octava
o una veinticuatroava parte del tiempo en que lo es para la primera revisión.
En ese sentido, y sin con ello juzgar la
constitucionalidad de los preceptos que determinan tales términos aplicables
para automotores de placa colombiana, la norma  en favor de los vehículos con
matrículas de otros países que ingresen en el territorio patrio no parece contraria
a la razón y caprichosa en tanto excesiva como concesión. Dicho de otro modo,
no sobrepasa los límites de razonabilidad que reclama la regulación del
tránsito terrestre en asocio con los bienes jurídicos señalados para los que
sirve el parágrafo analizado, donde el legislador cuenta con un amplio poder de
configuración normativa.
48.3. Una última consideración para valorar la medida
objeto de estudio como razonable, en parte resultado de la internacionalización
de las relaciones ecológicas[57], en parte como argumento
pragmático, se encuentra en el hecho de que los vehículos de placas extranjeras
que puedan circular por el territorio nacional, provendrán de Estados
interesados en acatar las declaraciones, los tratados y convenios y demás
normas del derecho fuerte y suave que reclaman la protección del ambiente y de
los recursos naturales, como base de la sostenibilidad del desarrollo y la
preservación de la especie. De modo que aunque en Colombia no les sea imponible
por un tiempo la obligación del derecho interno de contar con la revisión técnico-mecánica
y de emisiones contaminantes, se puede inferir que sí estarán vinculados a  la
normatividad interna que con el tiempo han ido introduciendo los Estados, que
dispone de reglas destinadas a verificar el correcto funcionamiento de los
automotores, por razones tanto de seguridad como ambientales.
A manera de ejemplo, medidas sobre el particular se
observan en el Derecho venezolano, donde en la Ley del Transporte Terrestre de
2011, se establece, entre otras, que todo vehículo motor “debe mantenerse en perfectas condiciones de seguridad,
funcionamiento, control de emisiones de gases contaminantes y ruido (…)” y en esa medida su propietario “está obligado u
obligada a efectuar la revisión técnica del vehículo en los términos expuestos
en esta Ley y su Reglamento” (artículo 46, en concordancia con el art. 72,
num. 7º,  que contempla las obligaciones de los propietarios).
En la legislación ecuatoriana se dispone de una
obligación similar. Se observa en la Ley Orgánica de Transporte Terrestre,
Tránsito y Seguridad Vial de 2008, que establece dentro de sus objetivos “h)
La reducción de la contaminación ambiental, producida por ruidos y emisiones de
gases emanados de los vehículos a motor; así como la visual ocasionada por la
ocupación indiscriminada y masiva de los espacios de la vía pública” (art.
88).  Por su parte en materia de contravenciones, se determina como una de las
conductas sancionables, que el “conductor de un vehículo automotor que
circule contraviniendo las normas establecidas en el Reglamento de la presente
Ley y demás disposiciones aplicables, relacionadas con la emanación de gases”
(ar. 140, lit a.). A su vez, en el Decreto
1738 de 2009, conocido como el Reglamento
General para la aplicación de esta ley, se prescribe que los “vehículos que prestan el servicio de transporte
público y comercial están obligados a someterse a una revisión técnica vehicular
semestral, y los vehículos por cuenta propia o particulares una vez al año” (art. 308.). Dicha revisión técnica vehicular, además
tiene como objetivos, entre otros, “1. Garantizar las condiciones mínimas de
seguridad de los vehículos, basados en los criterios de diseño y fabricación de
los mismos; además, comprobar que cumplan con la normativa técnica que les
afecta y que mantienen un nivel de emisiones contaminantes que no supere los
límites máximos establecidos en la normativa vigente (…)” (art. 310). Y
como refuerzo a lo anterior, se dispone que “Todos los motores de los
vehículos que circulan por el territorio ecuatoriano, no deberán sobrepasar los
niveles máximos permitidos de emisión de gases contaminantes, exigidos en la
normativa correspondiente” (art. 326).
Al existir, pues, en el derecho comparado de los
países vecinos una preocupación semejante a la que existe en Colombia de
proteger el ambiente sano, manifiesto a través de las medidas que imponen la
revisión de los vehículos automotores al control de emisiones contaminantes, no
existen razones materiales desde las cuales se pueda inferir que la excepción
temporal creada por la norma en estudio, en beneficio de los vehículos con
placas extranjeras que ingresen en territorio colombiano hasta por tres meses, suponga
un riesgo serio y cierto que imponga su declaratoria de inconstitucionalidad.
49. En conclusión, la norma jurídica analizada es
constitucional porque así lo determinan sus finalidades coherentes con la
Constitución, su idoneidad y la razonabilidad de la medida de excepción que
establece. Pero también es exequible porque no representa una desprotección del
ambiente sano ni la negación de los deberes de control del deterioro ambiental,
en tanto los vehículos de placas extranjeras que ingresen al territorio
colombiano y tan sólo transiten el término máximo autorizado, esto es, no más
de tres meses continuos o discontinuos dentro del mismo año, habrán de hallarse
en óptimas condiciones durante dicha circulación y estancia en territorio
nacional y, en todo caso, soportarán todas las obligaciones derivadas de tal
deber general, así como las responsabilidades y sanciones sobre el vehículo o sobre
las personas que desde la legislación se puedan derivar de su incumplimiento.
50.
Con esta conclusión por la cual la norma acusada será declarada exequible por
el cargo general de vulnerar el derecho al ambiente sano y la obligación del
Estado de evitar su deterioro, contenida en el parágrafo del artículo 202 del
Decreto-Ley 19 de 2012.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE, por el
cargo analizado, el parágrafo del artículo 52 de la Ley 769 de 2002, modificado
por el artículo 12 de la Ley 1383 de 2010, a su vez subrogado por el artículo 202 del Decreto Ley 19 de 2012.
Notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA
MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE
CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
ADRIANA MARÍA GUILLÉN
ARANGO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSÓN PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
MENDEZ
Secretaria General
[1] Folios 1 a 6.
[2] Folios 35 a 38.
[3] Folio 56 a 62.
[4] Folio 70 a 74.
[5] Folio 85 a 88.
[6] Folios 95 a 100.
[7] Folio 96.
[8] Folios 106 a 110.
[9] Como ocurre con la derogatoria expresa o tácita. Vid.
por ejemplo, sentencias C-055 de 1996, C-443 de 1997, C-159 de 2004. También
vid. Hans Kelsen y Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp 71.
[10] Así en la sentencia C-775 de 2010, respecto
de un presunto derecho de retención de los niños y niñas abandonados por sus
padres, por parte de quien los ha sostenido, se decía retomando el precedente,
que “es claro que normas que ya no están en el ordenamiento jurídico por
decisión expresa o tácita del legislador ordinario o extraordinario no pueden
ser objeto del control de constitucionalidad, por cuanto su exclusión del mundo
jurídico ya se produjo y, como tal, carece de fundamento contrastar la
disposición con la Constitución, toda vez que la supremacía e integridad de la
normativa superior no está en juego. Por tanto, no se puede confundir el
control de constitucionalidad con el análisis sobre la vigencia de una
determinada norma, estudio éste que debe ser previo a aquel, toda vez que
carece de lógica que la Corte Constitucional expulse del ordenamiento jurídico
una disposición que por la voluntad política del legislador ya no hace parte de
él”. En igual sentido, la sentencia C-145 de 1994 observaba que "la derogatoria es un fenómeno de teoría
legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia
político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica
que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro
del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación”. Igualmente,  ver entre muchas, sentencias C-640 de 2009, C-338 de
2007, C-823 de 2006, C-1026 de 2004 y C-992 de 2004.
[11] Porque cuando la norma a pesar de su
exclusión del ordenamiento, sigue proyectando sus efectos o lo puede hacer
claramente en un futuro, en ese evento “a la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus funciones de salvaguarda de la integridad y
supremacía de la Constitución, le compete realizar el análisis correspondiente,
para determinar su compatibilidad con los preceptos superiores y en caso de
encontrarla incompatible con el ordenamiento constitucional, impedir que sus
efectos se sigan irradiando”. Así en la sentencia C-775 de 2010. También
vid p.e., las sentencias C-1067 de 2008,  C-397 de 1995, C-1144 de 2000; C-801
de 2008; C-309 de 2009;  C-714 de 2009.
[12] Así ha ocurrido
también para los decretos leyes, en particular con el cambio de jurisprudencia
determinado hacia 2001 -sentencia C-292 de 2001- en donde se señaló que el estudio que realiza la Corte Constitucional debe restringirse a las normas demandadas y solo de manera excepcional
extenderse a disposiciones ausentes de acusación, como forma de respetar las
reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los
derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada.
[13] Sentencia C-802 de 2009, como uno de los argumentos
de base para declararse inhibida para pronunciarse sobre la exequibilidad de
los límites previstos para la adopción voluntaria de menores.
[14] Sentencias C-038 de 2006, C-1046 de 2001, entre otras
[15] Tarello, Giovanni, Teorie e ideologie nel diritto
sindacale. L’esperienza italiana dopo la Costituzione, Milano, 1967, II ed, 1972. Guastini, Ricardo, Distinguiendo, Estudios de
teoría y metateoría del derecho, Barcelona, 1999.
[16] Sucedió en la sentencia C-857 de 2008, para declarar
la constitucionalidad condicionada de un precepto del código civil que impone
una prohibición al lugar de habitación del pupilo, respecto de sus
causahabientes, como figura que no opera ope legis, sino previa
determinación judicial, empleó dentro de sus argumentos la distinción entre
disposición y norma. “De manera puntual ha señalado la Corte que es posible establecer una clara diferenciación entre los signos lingüísticos
empleados por el Legislador para la creación de reglas jurídicas –disposiciones-
y el contenido normativo que efectivamente se desprende de ellas –normas-.
Dicha diferenciación ha sido utilizada por el Tribunal cuando quiera que una
misma disposición puede ser interpretada en diferentes sentidos, de los
cuales es necesario declarar la inexequibilidad de uno o algunos por cuanto se
oponen a la Constitución”.
[17] En efecto, en otros casos, ante situaciones de subrogación, la Corte se ha declarado inhibida. Así, en sentencia C-088 de 1997, cuando se demandó el artículo
79 del Decreto ley 2584 de 1993 – reglamento de disciplina para la policía
nacional--,  y del cual se acusaba la figura de la “Suspensión
disciplinaria provisional”. En este caso, al momento de fallar, la Corte encontró que la ley 200 de 1995 había subrogado las normas de procedimiento
establecidas en el decreto-ley 2584 de 1993 y, desde luego, la norma acusada
que regulaba la figura de la suspensión provisional en los procesos
disciplinarios de los miembros de la Policía Nacional. Por esa razón, y sin considerar la similitud del precepto, la Corte se inhibió de decidir el fondo de la cuestión controvertida. También en la sentencia
C-405 de 2003, donde este tribunal estudió la demanda contra el artículo 21,
literal b) de la Ley 105 de 1993, que contemplaba disposiciones básicas sobre
el transporte y en particular donde se establecía en materia de tasas, tarifas
y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, el principio según el cual aquellas debían cobrarse “b. (…) a todos los
usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas”. Al momento de
atender el asunto, la Corte observó que la norma acusada había sido modificada
por el artículo 1º de la Ley 787 del 27 de diciembre de 2002, para retomar el
principio anterior, pero incluyendo las excepciones previstas y otras más
relacionadas justamente con las actividades y autoridades que enunciaba el
actor para fundar sus argumentos de inconstitucionalidad. Por ello en ese caso y ante la subrogación del
precepto demandado, la Corte estimó necesario “declararse inhibida para
emitir pronunciamiento de fondo”.
[18] Sobre la aplicación de este principio ver, entre
otras, las sentencias C-541 de 1993, C-992 de 2001, C-1115 de 2001, C-803 de
2003, C-070 de 2009.
[19] En esta decisión a su vez se cita la sentencia C-1115
de 2001, donde sobre el particular se dijo que “si no se entendiera que la Corte mantiene su competencia cuando las disposiciones transitorias han sido demandadas antes
de la expiración de su término, de ordinario una serie de leyes y normas
quedarían por fuera del control constitucional, pues todas aquellas cuya
vigencia fuera menor al tiempo que dura el trámite del proceso en la Corte Constitucional, resultarían ajenas a revisión por tal razón. Posibilidad que repugna a
la intención del constituyente y a la noción misma de Estado de Derecho que
acoge nuestra Carta Fundamental”.
[20] Sentencia C-992 de 2001.
[21] Sentencia C-303 de 2010, que estudió y
declaró exequible por los cargos analizados el parágrafo transitorio 1º del
artículo 1º del Acto Legislativo 1º de 2009 “por el cual se modifican y
adicionan unos artículos de la Constitución Política de Colombia”, no obstante el mismo, al momento de resolver la Corte, había perdido su vigencia.
[22]  Dice en concreto esta disposición: “El magistrado
sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye
las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea
inocuo (…). La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas
y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad
normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”.
[23] Esta facultad,
ha dicho la jurisprudencia, debe operar sólo en “situaciones excepcionales,
restringidas y necesarias, por
razones de unidad normativa. Decía la sentencia C-539 de 1999: “En primer
lugar, procede la integración de la unidad normativa cuando un ciudadano
demanda una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico
claro o unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta
absolutamente imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada. En estos casos es necesario completar la
proposición jurídica demandada para evitar proferir un fallo inhibitorio. [Casos en los cuales la Corte ha integrado una proposición jurídica completa y se ha pronunciado sobre apartes
normativos no acusados que conformaban una unidad lógico-jurídica inescindible
con otros apartes sí demandados, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-560 de 1997, C-565 de 1998, C-1647 de 2000, C-1106 de 2000 y C-154
de 2002.]./ En segundo
término, se justifica la configuración de la unidad normativa en aquellos casos
en los cuales la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras
normas del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende
evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo./ Por último, la integración
normativa procede cuando pese a no verificarse ninguna de las hipótesis
anteriores, la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con
otra disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de
constitucionalidad. En consecuencia, para que proceda la integración normativa
por esta última causal, se requiere la verificación de dos requisitos distintos
y concurrentes: (1) que la norma demandada tenga una estrecha relación con las
disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; (2) que las
disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales.  A este respecto, la Corporación ha señalado que “es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la
norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad”. Esta última hipótesis proviene de la sentencia C-320 de
1997.
[24] Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y Secretaría Distrital de Movilidad.
[25] Se
sigue la sentencia C-012 de 2010.
[26] Cfr. Sentencia C-1052 de 2004 y C 1067 de
2008.
[27] Sentencia
C-1067 de 2008.
[28] Sentencia
C-1052 de 2001.
[29] Cfr. Sentencia C-520 de 2002
[30] En efecto, como lo manifiesta un
interviniente, en el Decreto 1344 de 1970 se disponía en el artículo 92: “Los
vehículos matriculados legalmente en otros países, que se encuentren
transitoriamente en el territorio nacional, podrán circular libremente, durante
el tiempo autorizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Dirección General de Aduanas, teniendo en cuenta los convenios internacionales sobre la
materia, y en ningún caso se podrán destinar a transporte remunerado dentro del
país.”
[31] Es esta regla general es la que
sustancialmente ha variado desde lo previsto en la ley 769 de 2002, lo fijado
en su reforma de 2010 y su nueva modificación vía el decreto ley antitrámites.
Decía en efecto art. 51 de la Ley 769 de 2002: REVISIÓN VEHÍCULOS DE
SERVICIO PÚBLICO. Los vehículos automotores de servicio público, servicio escolar
y de turismo, deben someterse anualmente a revisión técnico-mecánica, y los de
servicio diferente al servicio público cada dos años. Está revisión estará
destinada a verificar (…)”. Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1383 de 2010, modificó el artículo 51 el cual quedó así: “Todos los vehículos
automotores, deben someterse anualmente a revisión técnico-mecánica y de
emisiones contaminantes. Los vehículos de servicio particular, se someterán a
dicha revisión cada dos (2) años durante sus primeros seis (6) años contados a
partir de la fecha de su matrícula; las motocicletas lo harán anualmente”.
[32] Sobre el texto original del art. 51 de la ley
769 de 2002, se pronunció la Corte Constitucional en Sentencia C-131 de 2004. Se acusó de ella el aparte relativo al término para la revisión previsto para
los vehículos de “servicio diferente al servicio público” con
revisión “cada dos años”. La demanda estimó que con ella se
vulneraban los principios de la buena fe y la confianza legítima,  al forzar a
los particulares a actuaciones que presumen su mala conducta y vulnerarles la
expectativa legítima que tenían en no ser molestados en sus libertades. Al
respecto dijo la Corte que  el deber impuesto por el legislador en el artículo
51 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, consistente en la revisión
técnico-mecánica bianual para los vehículos particulares “no es una medida
que lesione el principio de la buena fe por cuanto el legislador no partió de
la mala fe de los propietarios o tenedores de los mencionados automotores, sino
que ideó este mecanismo para ejercer un mejor control sobre el buen estado de
funcionamiento de los vehículos que circulan por las vías y carreteras del
país, a fin de prever que su circulación se haga en condiciones tales que
garanticen la seguridad de todos los ciudadanos, conductores, pasajeros y
peatones, y de tal manera cumplir con el deber de protección del interés
general implícito en la regulación del derecho a la libre circulación”. Se
estimó además, con apoyo en los índices de accidentalidad y en la naturaleza de
actividad peligrosa que la conducción de vehículos automotores representa, como
una ordenación razonable y soportada  en el deber que corresponde al Estado de
proteger a todos los ciudadanos en su vida y bienes y de salvaguardar el
interés general. Similares conclusiones apuntó con relación al principio de la
confianza legítima.
[33] Vid. artículo 201 del decreto ley 19 de 2012.
[34] El capítulo empero se completa con los artículos 53 y 54 que
establecen: ARTÍCULO 53. CENTROS
DE DIAGNÓSTICO AUTOMOTOR. <Artículo modificado por el artículo 203 del
Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La revisión
técnico-mecánica y de emisiones contaminantes se realizará en centros de
diagnóstico automotor, legalmente constituidos, que posean las condiciones que
determinen los reglamentos emitidos por el Ministerio de Transporte y el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo de sus competencias. El
Ministerio de Transporte habilitará dichos centros, según Ia reglamentación que
para tal efecto expida./Los resultados de Ia revisión técnico-mecánica y de
emisiones contaminantes, serán consignados en un documento uniforme cuyas
características determinará el Ministerio de Transporte. Para Ia revisión del
vehículo automotor, se requerirá únicamente Ia presentación de Ia licencia de
tránsito y el correspondiente seguro obligatorio./PARÁGRAFO. Quien no porte
dicho documento incurrirá en las sanciones previstas en Ia ley. Para todos los
efectos legales éste será considerado como documento público. / ARTÍCULO 54.
REGISTRO COMPUTARIZADO. <Artículo modificado por el artículo 14 de la  Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Los Centros de diagnóstico automotor
llevarán un registro computarizado de los resultados de las revisiones
técnico-mecánicas y de emisiones contaminantes de cada vehículo, incluso de los
que no la aprueben.
[35] Así ocurre con
el artículo 41 de la ley 769 de 2002, que tras las normas generales que rigen
la licencia de tránsito del vehículo, precisa sin distinguir destinación del
automotor, sobre los vehículos extranjeros. “ARTÍCULO 41. VEHÍCULOS
EXTRANJEROS. Los
vehículos registrados legalmente en otros países, que se encuentren en el
territorio nacional, podrán transitar durante el tiempo autorizado por el
Ministerio de Relaciones Exteriores y por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, teniendo en cuenta los convenios internacionales
y la Ley de fronteras sobre la materia./El Gobierno Nacional reglamentará el
servicio público de transporte en la zona de frontera”.
[36] Ver voces “ingresar”, “temporalmente”,
“hasta” y “por”.  Diccionario de la Real Academia Española y Diccionario Panhispánico de Dudas, consultados en la página www.rae.es
el 15 de junio de 2012.
[37] Se sigue en particular, la sentencia C-089 de 2011,
en la que se declaran constitucionales con relación al debido proceso las
normas del Código Nacional de Tránsito Terrestre, en las que se prevé sobre la
solidaridad por multas entre propietarios y empresas vinculadas al vehículo
automotor infractor, así como la que determina el régimen de reducción de la
multa.
[38]Al respecto ver la reciente sentencia C-885 de 2010.
[39] Sentencia C-089 de 2011. Se citan allí las sentencias C-355
de 2003, C-1090 de 2003, C-144 de 2009, C-885 de 2010.
[40] Así en
el caso de la sentencia C-981 de
2010, en el cual se declaró condicionalmente exequible el precepto del C.N.T.T.
en el cual se prohíbe la prestación del servicio público de transporte, a
través de los vehículos no automotores o de tracción animal (numeral 12 del
literal A del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el artículo 21
de la Ley 1383 de 2010), “bajo el entendido de que la sanción allí prevista
sólo será aplicable previa reglamentación, por las autoridades territoriales
competentes, en la que se señalen las condiciones de tiempo, de modo y de lugar
que originan la restricción allí establecida”.
[41] Esto, al formular como consideraciones generales para
tratar los problemas jurídicos del caso, en el que se acusaban diversas normas
del C.N.T.T., en particular del poder de sanción de las autoridades.
[42] Ver, entre otras, la sentencia C-066 de 1999,
Fundamento 4.
[43] Sentencia T-258 de 1996. Fundamento 7. En el
mismo sentido, ver, entre otras, las sentencias T-287 de 1996, C-309 de 1997 y
C-066 de 1999.
[44] Sentencia C-309 de 1997. Fundamento 19.
[45] Decía en efecto el texto original de la Ley 769 de 2002, ARTÍCULO 50. “CONDICIONES MECÁNICAS Y DE SEGURIDAD. Por razones de seguridad
vial y de protección al ambiente, el propietario o tenedor del vehículo de
placas nacionales o extranjeras, que transite por el territorio nacional,
tendrá la obligación de mantenerlo en óptimas condiciones mecánicas y de
seguridad”.
[46] Declaración de Estocolmo de 1972, Declaración de Rio
de 1992, Resolución 45 de 1994 y Declaración del Milenio del 13 de septiembre
de 2000 de la Asamblea General de Naciones Unidas, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales o Protocolo de San Salvador, art. 11. Vid al respecto, por ejemplo, sentencias C-245 de 2004, T-760 de 2007 y T-851 de
2010.
[47] Vid. sentencia T-458 de 2011. También, sentencia C-528 de 1994.
[48] Vid. sentencia C-093 de 2002, T-235 de 2011, C-220 de
2011 y C-703 de 2010, entre otras.
[49] Vid. p.e. sentencias C-058 de 1994, C-495 de 1996, C-251 de 1997, SU-383 de 2003.
[50] Vid. sentencias C-519 de 1994, C-431 de 2000,
C-339 de 2002, C-671 de 2001, C-150 de 2005.
[51] Vid. entre muchas, sentencias T-536 de 1992, T-067 de 1993, T-092
de 1993, T-621 de
1995, T-257 de 1996 y C-671 de 2001.
[52] Vid. sentencias T-411 de 1992, C-126 de 1998, C-339
de 2002, T-760 de 2007, C-595 de 2010, T-055 de 2011, entre otras.
[53] Vid. como antecedentes, tanto los de la Ley 769 de 2002, de donde proviene el texto original del parágrafo (Gacetas de Congreso , Año X-
Nos. 61 del jueves 8 de marzo de 2001, 76 del jueves 15 de marzo de 2001, 199
del martes 15 de mayo de 2001, 260 del viernes 1 de junio de 2001, 495 del
jueves 27 de septiembre de 2001 y 534 del miércoles 24 de octubre de 2001;
Gaceta de Congreso Año XI- Nos. 153 del miércoles 8 de mayo de 2002, 177 del
viernes 24 de mayo de 2002, 257 del martes 2 de julio de 2002, 284 del lunes 22
de julio de 2002, 285 del lunes 22 de julio de 2002 y 356 del jueves 29 de
agosto de 2002) como de la Ley 1383 de 2010 (Gaceta de Congreso
Año XIX- No. 86 del martes 6 de abril de 2010, Gaceta de Congreso Año XVIII-
Nos. 36 del lunes 16 de febrero de 2009, 149 del jueves 19 de marzo de 2009,
741 del miércoles 19 de agosto de 2009, 1085 del viernes 23 de octubre de 2009,
713 del martes 11 de agosto de 2009, 734 del viernes 14 de agosto de 2009, 779 del
miércoles 26 de agosto de 2009, 989 del lunes 5 de octubre de 2009, 1051 del
lunes 19 de octubre de 2009; Gaceta del Congreso, Año XVII- Nos. 335 del lunes
9 de junio de 2008, 389 del lunes 23 de junio de 2008, 431 del miércoles 23 de
julio de 2008, 501 del lunes 4 de agosto de 2008, 518 del martes 12 de agosto
de 2008, 564 del viernes 29 de agosto de 2008, 679 del martes 19 de diciembre
de 2006, 885 del miércoles 3 de diciembre de 2008; Gaceta de Congreso Año XVI-
Nos. 210 del viernes 25 de mayo de 2007, 407 del lunes 27 de agosto de 2007,
419 del jueves 30 de agosto de 2007, 435 del viernes 7 de septiembre de 2007 y
637 del jueves 6 de diciembre de 2007; Gaceta de Congreso Año XV- No. 433 del
viernes 6 de octubre de 2006, 606 del viernes 1 de diciembre de 2006 y 249 del
miércoles 26 de julio de 2006).
[54] Así en los sendos artículos 30 de las
decisiones 398 y 399 de 1997 de la Comunidad Andina de Naciones, sobre Transporte Internacional de Pasajeros y de Mercancías por Carretera, respectivamente
según los cuales, “La circulación de los vehículos habilitados” deberá
estar “regulada por las disposiciones sobre tránsito de vehículos automotores,
vigentes en los Países Miembros por cuyo territorio circulen”.
[55] Dice el precepto, que es función del
Ministerio:  “25) Establecer los límites máximos permisibles de emisión,
descarga; transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o
cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos
naturales renovables; del mismo modo, prohibir, restringir o regular la
fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias
causantes de degradación ambiental. Los límites máximos se establecerán con
base en estudios técnicos, sin perjuicio del principio de precaución
(…)” (resaltado fuera de texto).
[56] Vid. p.e. Héctor Alfonso Rodríguez Díaz. Estudios
de impacto ambiental: guía metodológica. Bogotá, Escuela Colombiana de
Ingeniería, 2008. También en Rojas. Y .Néstor. Aire y problemas ambientales de
Bogotá. Universidad Nacional de Colombia, 2007. Disponible en: http://opackoha.humboldt.org.co/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=13396; Manzi.
V, Belalcazar L.C, Giraldo E.,  Zarate E. y  Clappier A. Estimación de los
factores de emisión de las fuentes móviles de la ciudad de Bogotá. Universidad
de los Andes 2003, Disponible en: http://revistaing.uniandes.edu.co/index.php?idr=12&ids=1&ida=06&ri=bd2b6aa61eeafee
bf02fe 579233175c.
[57] Vid. sentencias C-671 de 2001 y C-703 de 2010.