C-257-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-257/09
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas en
materia tarifaria de energía eléctrica
Como el Decreto 4789 de 2008 fue expedido en el marco
de la emergencia social que fue declarada inexequible mediante Sentencia
C-254/09, la legitimidad del mismo corre la suerte del Decreto 4704 de 2008 y,
por consecuencia, debe ser declarado inexequible.
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA-Configuración
Referencia: expediente
RE-147
Revisión oficiosa del Decreto 4789 de 2008 “Por el cual se dictan medidas en
materia tarifaria de energía eléctrica”
Magistrada Ponente:
Dra.
CRISTINA  PARDO SCHLESINGER
Bogotá
D.C.,  dos (2) de abril de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 215 de la Constitución
Política y en la Ley 137 de 1994, el Presidente de la República, en nombre del
Gobierno Nacional, remitió a esta Corporación, el 19 de diciembre de 2008,
copia auténtica del Decreto 4789 de 2008, “Por el cual se dictan medidas en
materia tarifaria de energía eléctrica”, expedido en el marco del Estado de
Emergencia declarado mediante Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008.
II. TEXTO
DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
A
continuación se transcribe el decreto objeto de revisión de conformidad con su
publicación en el Diario Oficial No. 47.208 de 19 de diciembre de 2008.
DECRETO
4789 DE 2008
(diciembre
19)
MINISTERIO
DE MINAS Y ENERGÍA
Por
el cual se dictan medidas en materia tarifaria de energía eléctrica.
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 215 de la
Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en la Ley 137 de 1994, y
CONSIDERANDO:
Que el
Decreto 4704 del 15 de diciembre de 2008 declara el Estado de Emergencia
Social;
Que con el
fin de minimizar los efectos de esa crisis social, se hace necesario adoptar
medidas en materia tarifaria de energía eléctrica en las regiones afectadas por
las actividad de captadores o recaudadores de dineros del público, con el fin
de que los usuarios de los estratos 1 y 2 tengan estabilidad sobre la
volatilidad de los costos de la prestación de ese servicio público
domiciliario;
Que la
Constitución Política autoriza a la Nación, a los departamentos, los distritos,
los municipios y las entidades descentralizadas para conceder subsidios, en sus
respectivos presupuestos, con el fin de que las personas de menores ingresos
puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios;
Que según
el artículo 14. 29 de la Ley 142
de 1994, subsidio, es la “Diferencia entre lo que se paga por un bien o
servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe”;
Que por lo
anterior,
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. Por el término de seis meses contados a partir del 1o de
enero de 2009, las tarifas de los usuarios de los estratos socio económicos 1 y
2 de las regiones mayormente afectadas por los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de Emergencia Social ordenada a través de Decreto 4704 de 2008,
según se determine por el Ministerio de Minas y Energía, se mantendrán iguales
a las aplicadas a dichos usuarios en diciembre de 2008.
Los
subsidios necesarios para mantener constantes dichas tarifas podrán ser
cubiertos con recursos de los Fondos de Solidaridad, aportes de la Nación y de
las Entidades Territoriales, de acuerdo con la disponibilidad de recursos.
PARÁGRAFO
1o. Las Empresas de Servicios Públicos de energía eléctrica con
participación accionaria de Nación, a través de sus Juntas Directivas, podrán
autorizar la figura de que trata este artículo, siempre y cuando se cubran los
gastos de operación del servicio y no se tenga el propósito o el efecto de
generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia.
PARÁGRAFO
2o. A partir del 1o de julio de 2009 y hasta el 31 de diciembre de 2010,
la aplicación de subsidios al costo de prestación del servicio público
domiciliario de energía eléctrica de los estratos socioeconómicos 1 y 2 de
estos Departamentos, deberá hacerse de tal forma que las tarifas a estos
usuarios sean las correspondientes al valor que hubiesen alcanzado, en caso de
no haberse mantenido constantes las mismas, durante los primeros seis meses del
año 2009.
PARÁGRAFO
3o. Se mantendrá el régimen establecido en el artículo 3o de la Ley 1117 de
2006; así como lo dispuesto en las Leyes 142 y
143 de
1994 para la aplicación del subsidio en el estrato 3.
ARTÍCULO
2o. VIGENCIA. El presente rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las disposiciones que sean contrarias.
Publíquese
y cúmplase.
Dado en
Bogotá, D. C., a 19 de diciembre de 2008.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de
Justicia,
FABIO VALENCIA COSSIO.
El Ministro de Relaciones
Exteriores,
JAIME BERMÚDEZ MERIZALDE
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR.
El Ministro de Defensa
Nacional,
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN.
El Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural,
ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA.
El Ministro de la Protección
Social,
DIEGO PALACIO BETANCOURT.
El Ministro de Minas y Energía,
HERNÁN MARTÍNEZ TORRES.
El Ministro de Comercio,
Industria y Turismo,
LUIS GUILLERMO PLATA PÁEZ.
La Ministra de Educación
Nacional,
CECILIA MARÍA VÉLEZ WHITE.
El Ministro de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial,
JUAN LOZANO RAMÍREZ.
La Ministra de Comunicaciones,
MARÍA DEL
ROSARIO GUERRA DE LA ESPRIELLA.
El Ministro
de Transporte,
ANDRÉS
URIEL GALLEGO HENAO
La Ministra
de Cultura,
PAULA
MARCELA MORENO ZAPATA.
III.
TRÁMITE
Mediante
auto del 27 de enero de 2009, el despacho del suscrito magistrado sustanciador
avocó conocimiento del proceso de la referencia, ordenó la práctica de pruebas
–que reposan en el expediente-, la fijación del mismo en la Secretaría de la
Corte -para permitir la participación ciudadana- y dio traslado al Procurador
General de la Nación para permitirle rendir el concepto de rigor. De igual
forma, el despacho del magistrado sustanciador solicitó a ciertas entidades
públicas y privadas información relevante sobre el alcance del Decreto 4591 de
2008. Se resumen a continuación los informes presentados por las entidades
citadas.
IV.
INFORMES SOLICITADOS A PETICIÓN DEL DESPACHO DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR
1.-
Informe del Ministerio de Minas y Energía
En
representación del ministerio de la referencia intervino en el proceso la abogada
Clara Stella Ramos Sarmiento, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, para
informar a la Corte sobre los siguientes aspectos del Decreto.
La abogada
sostiene que los hechos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia social
que se instauró por el Decreto 4704 de 2008 determinaron la necesidad de
controlar la volatilidad de los costos en la prestación del servicio de energía
eléctrica, en las zonas más afectadas por la crisis, y para los estratos más
necesitados de la población.
En
consecuencia, fue necesario establecer medidas especiales para minimizar los
efectos económicos generados por la crisis de las pirámides como la de congelar
las tarifas de energía eléctrica para los estratos 1 y 2 de las zonas más afectadas
por la crisis, pero aclara que los recursos destinados a compensar dicha
congelación saldrán de los Fondos de Solidaridad, de la Nación y las entidades
territoriales, según la disponibilidad de recursos. Ello se acompasa con la
obligación constitucional de las entidades territoriales para conceder
subsidios destinados al pago de los servicios públicos.
Advierte que
la Resolución 18-2436 del Ministerio de Minas y Energía ya determinó aplicar la
medida en Nariño y Putumayo, con lo cual se beneficiaron alrededor de 281.000
usuarios de estratos 1 y 2, y aclara que los subsidios podrían ascender a la
suma de los $2.000 millones. Precisa que ese dinero está autorizado por el artículo
368 de la Carta Política, que permite destinar recursos a subsidiar los
servicios públicos a los usuarios de menores ingresos, que saldrán del rubro de
Distribución de Recursos para Pago por Menores Tarifas del Sector Eléctrico de la
Ley 1260 de 2008 (Ley anual de Presupuesto) y que representan sólo el 0.01% de
dicha asignación.
Finalmente,
informa que dada su poca incidencia en el presupuesto, la medida no pondría en
riesgo el cumplimiento de los compromisos de dicho pago de subsidio.
2.
Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En
representación del ministerio de la referencia, intervino en el proceso el
señor ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, para precisar
que el fin del Decreto 4789 de 2008 fue favorecer a la población más afectada
por los hechos que generaron la emergencia social, en los territorios más
golpeados por la crisis. Sostiene que los recursos con que se cubrirá la medida
saldrán de los fondos de solidaridad, aportes de la nación, recursos de
entidades territoriales y recursos de empresas de servicios públicos
domiciliarios en que la Nación tenga participación accionaria.
Añade que
los recursos para cubrir la no aplicación de los incrementos se calculan en los
$2.000 millones, que serán tomados de una partida de $465.000 millones, lo que
demuestra su bajo impacto presupuestal.
3.
Informe de la Comisión de Regulación de Energía y Gas –CREG-
En
representación de la comisión de la referencia intervino el Director Ejecutivo,
Hernán Molina Valencia, quien precisó que las tarifas de energía se actualizan
periódicamente de conformidad con las fórmulas de cálculo definidas por la CREG
y que en la definición de la misma intervienen factores técnicos y variables de
mercado. Señala que si la variación en la producción energética supera el 3%,
la empresa puede cargar los costos al usuario. Por ello, precisa que la
decisión de no incrementar las tarifas implica que el incremento del costo de
la producción y comercialización del kilovatio de energía no será cargado al
usuario, concepto que se conoce como subsidio.
En este
sentido, el Decreto 4789 de 2008 fijó un aumento del subsidio al servicio de
energía eléctrica para los estratos 1 y 2, con lo cual compromete los recursos
públicos en el pago del incremento que de otra manera se habría cobrado al
usuario. Esta medida busca prevenir la suspensión del servicio por falta de
pago de las personas más afectadas por la crisis.
V.
INTERVENCIONES
Dentro de la
oportunidad procesal prevista, intervinieron en el proceso las siguientes
autoridades.
1.
Intervención del Departamento Nacional de Planeación –DNP-
En
representación del Departamento de la referencia intervino en el proceso el
abogado Alfonso Mariano Rodríguez Guevara para solicitar a la Corte la
declaración de exequibilidad del decreto.
Afirma que
el Decreto cumple las exigencias formales de la Constitución y persigue el fin
de conjurar la crisis generada  por la caída de las pirámides, especialmente
para los inversionistas que más perdieron por haber comprometido sumas
elevadísimas de dinero o haber vendido sus viviendas. Dice que la medida se
justifica desde la protección del principio de igualdad porque las personas
afectadas se encuentran en una situación de hecho distinta a la de los demás
usuarios del servicio de energía, porque requieren un trato diferenciado,
porque el trato diferenciado es razonable y porque busca la realización de un
interés constitucional, cual es el de favorecer económicamente a las personas
que más sufrieron con la crisis mediante el congelamiento de las tarifas de la
energía eléctrica.
2.
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
En
representación del ministerio de la referencia intervino el abogado Mateo
Floriano Carrera, para solicitar la declaración de exequibilidad del decreto
bajo estudio.
A juicio del
ministerio, el decreto en estudio cumple las exigencias formales de la
Constitución y la ley. Luego de hacer un completo recuento del alcance de los
poderes del Presidente de la República en estados de excepción, y de la
discrecionalidad con que deben ejercerse, el interviniente considera que las
normas del Decreto 4789 de 2008 se encuentran acordes con la Constitución
Política.
Resalta que las
inversiones en infraestructura energética producen un incremento en las tarifas
que pueden afectar la competitividad de las empresas prestadoras del servicio. Ello
implica que deben adoptarse medidas para afrontar este desequilibrio,
especialmente en el escenario más sombrío de los departamentos afectados por la
caída de las pirámides.
Sostiene que
el hecho generador de la emergencia social se encuentra suficientemente
probado, por lo que las medidas adoptadas por el gobierno reflejan ese interés
por mantener las tarifas de energía eléctrica sobre los subsidios suministrados
por el Gobierno con los recursos de la Nación. La intervención reitera los
argumentos presentados por el Ministerio en el informe presentado al despacho y
concluye que la crisis no pudo haberse afrontado con los medios ordinarios de
las autoridades públicas y que las medidas consignadas en el Decreto 4789 de
2008 son adecuadas para recuperar económicamente a las zonas más afectadas por
la crisis.
3.
Intervención de la Presidencia de la República
En
representación de la Presidencia de la República intervino en el proceso la
abogada María Carolina Rojas Charry, para defender la constitucionalidad del
Decreto 4789 de 2008.
Tras
demostrar que el decreto en mención fue expedido con el lleno de los requisitos
formales, la representante de la Presidencia de la República sostiene que la
medida respeta sustancialmente las previsiones constitucionales pertinentes.
Dice que el decreto forma parte del conjunto de medidas adoptadas con el fin de
conjurar la crisis social generada por el fenómeno del recaudo no autorizado de
dineros del público. El fin de la medida es prevenir la agudización de la
situación de pobreza de las personas más afectadas que entregaron sus dineros a
las entidades intervenidas por el Estado.
Dice que
como el fenómeno de las entidades de recaudo no autorizadas afectó a toda la
población, los efectos se presentaron con mayor gravedad en la gente de menos
ingresos, reduciendo los recursos con que regularmente proveían lo necesario
para su subsistencia. La crisis produjo levantamientos públicos e, incluso, la
muerte de una persona, por lo que se tiene como acreditado el requisito de la
imprevisibilidad del fenómeno, dado que las dimensiones del conflicto social no
pudieron ser previstas por las autoridades.
En cuanto al
contenido del decreto en estudio, considera que la medida busca allanar el
conflicto económico que surgió a raíz de la caída de los negocios de captación
de dinero no autorizados, mediante la concesión de subsidio al consumo de
energía eléctrica. En ese sentido, la norma cumple con el requisito de la
conexidad, porque las medidas están destinadas a conjurar la crisis declarada
mediante el Decreto 4704 de 2008 y no conceden un auxilio o una donación, sino
una colaboración respetuosa del principio de igualdad. La medida además está
autorizada por el artículo 338 de la Carta, que permite a las entidades
territoriales conceder subsidios para favorecimiento de las personas de escasos
recursos.
Agrega que
el decreto en estudio respeta el principio de igualdad porque sólo favorece a
personas de pocos recursos económicos, los de estratos 1 y 2 en los
departamentos designados por el Gobierno, y no tiene un impacto significativo
en el presupuesto nacional, atendiendo al cálculo del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
4. Otras
intervenciones
En nombre
propio y dentro de la oportunidad procesal prevista, intervino en el proceso el
ciudadano Miguel Ángel Enciso Pava para solicitar a la Corte la declaración de
inexequibilidad de la norma estudiada.
Advierte que
el artículo 215 de la Constitución Política limita la declaración de estado de
emergencia social a periodos de hasta 30 días que no podrán exceder los 90 días
en el año calendario. No obstante, el estado de emergencia social fue declarado
por un término de 30 días el 15 de diciembre de 2008, extendiéndose por tanto
hasta el 13 de enero de 2009, es decir, hasta una fecha posterior al año
calendario en que fue dictado. Así las cosas, el Decreto 4789 de 2008, expedido
el 19 de diciembre de 2008, es inconstitucional por tener vigencia en un año
calendario distinto a aquél en el cual se expidió.
Adicionalmente,
sostiene que para la fecha en que fue expedido el Decreto 4704 de 2008, todavía
se encontraba vigente el Decreto 4333 de 2008, por el cual fue declarado por
primera vez el estado de emergencia social. Así las cosas, considera que es
claro que no se cumplió con el requisito establecido en el artículo 215 de la
Constitución que exige que la perturbación de emergencia se declare siempre en
cada caso por periodos hasta de 30 días.
Agrega que
las medidas adoptadas en el Decreto 4789 de 2008 no guardan relación con la
declaración de emergencia del Decreto 4704 de 2008, sino con las del inicial
Decreto 4333 de 2008.
Finalmente,
advierte que el Presidente de la República estaba investido para adoptar las
medidas requeridas por la crisis de las pirámides, de conformidad con las
autorizaciones del artículo 189 de la Carta.
En la misma
línea, la empresa Energía de Bogotá S.A. advierte que la medida adoptada por el
Decreto 4789 de 2008 es contraria a la disposición de la Ley 142 de 1994 –art.
98-3- según la cual las empresas de servicios públicos no pueden dar tratos
preferenciales a personas puestas en condiciones similares. Igualmente,
considera que la medida constituye un precedente de distorsión del mercado que
podría dar lugar a la intervención futura de las tarifas por parte del
Gobierno.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado, mediante concepto
No. 4736 recibido el 1º de marzo de los corrientes, solicitó a la Corte
declarar exequible el decreto objeto de revisión, excepto el parágrafo 3º.
Desde el
punto de vista formal, considera que el decreto cumple todos los requerimientos
constitucionales y legales.
Materialmente,
considera que el decreto en estudio está en relación de conexidad con el
decreto que declaró el estado de emergencia social –es decir, en conexidad
externa- por cuanto las medidas adoptadas buscan favorecer a personas que
resultaron gravemente afectadas con el fenómeno del ascenso y posterior caía de
los negocios de captación masiva no autorizada de dineros. El favorecimiento
está dirigido especialmente a las personas de escasos recursos, presuntos
mayores afectados por la crisis.
En cuanto a
la conexidad interna, el Ministerio Público acepta que la norma concede
subsidios al consumo de energía de los estratos 1 y 2, medida cuya legitimidad
ha sido reconocida por la jurisprudencia constitucional desde la consideración
de que se trata de una herramienta económica mediante la cual el Estado procura
que la población menos favorecida tenga acceso a recursos de vida básicos.
Estas medidas se hacen con el fin de permitir que toda la población tenga
acceso a los servicios básicos, independientemente de su capacidad de pago, sin
vulnerar la prohibición del artículo 368 constitucional de conceder auxilios o
donaciones a particulares.
El
Procurador agrega que el Decreto 4789 de 2008 permite la realización de
principios constitucionales como el de la solidaridad y el de garantía de
prestación de los servicios públicos a toda la población, y que desarrolla
correctamente el Decreto 4704 de 2008, mediante el cual se declaró el estado de
emergencia social, pues busca paliar la crisis que afectó principalmente a las
personas menos favorecidas.
No obstante,
considera que el parágrafo 3º del artículo 1º es inconstitucional porque no
tiene relación de conexidad con el propio decreto en tanto no adopta ninguna
medida destinada a conjurar la crisis.
VII.
FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
1.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos dictados en ejercicio de las facultades
derivadas del artículo 215 de la Constitución, según lo dispuesto en los
artículos 214, numeral 6º y 241 numeral 7º de la Carta Política.
2.- Inconstitucionalidad
por consecuencia
Mediante Decreto 4704 de 2008
el Gobierno Nacional instauró por segunda vez en ese año el estado de
Emergencia Social. El Decreto 4789 de 2008, que corresponde a este expediente,
fue expedido en desarrollo de dicha emergencia.
No obstante, el Decreto 4704
de 2008 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-254/09.
Como el Decreto 4789 de 2008
fue expedido en el marco de la emergencia social que fue declarada inexequible
mediante Sentencia C-254/09, la legitimidad del mismo corre la suerte del
Decreto 4704 de 2008 y, por consecuencia, debe ser declarado inexequible.
La jurisprudencia
constitucional ha reconocido este fenómeno -al que ha denominado “inconstitucionalidad
por consecuencia”-, al advertir que la declaración de inexequibilidad de los
decretos que instauran un estado de excepción trae como consecuencia la
inmediata inconstitucionalidad de los decretos legislativos que lo desarrollan.
Así se refiere la
jurisprudencia a esta circunstancia.
“Se trata de
una inconstitucionalidad por consecuencia, es decir, del decaimiento de los
decretos posteriores a raíz de la desaparición sobreviniente de la norma que
permitía al Jefe del Estado asumir y ejercer las atribuciones extraordinarias
previstas en la Constitución.
“Cuando tal
situación se presenta, la Corte Constitucional no puede entrar en el análisis
de forma y fondo de cada uno de los decretos legislativos expedidos, pues todos
carecen de causa jurídica y son inconstitucionales por ello, independientemente
de que las normas que consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no
avenirse a la Constitución.
“En el fondo
ocurre que, declarada la inexequibilidad del decreto básico, el Presidente de la
República queda despojado de toda atribución legislativa derivada del estado de
excepción y, por ende, ha perdido la competencia para dictar normas con fuerza
de ley.
“Desde luego,
la declaración de inconstitucionalidad que en los expresados términos tiene
lugar no repercute en determinación alguna de la Corte sobre la materialidad de
cada uno de los decretos legislativos que se hubieren proferido, ya que aquélla
proviene de la pérdida de sustento jurídico de la atribución presidencial
legislativa, mas no de la oposición objetiva entre las normas adoptadas y la
Constitución Política". (Sentencia C-488 de 1995) (subrayado por fuera del
original)
En razón de que la
declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4704 de 2008 conlleva la
inexequibilidad del Decreto 4789 de 2008, la Corte se abstendrá de hacer el
estudio correspondiente y procederá a declarar la inexequibilidad en la parte
resolutiva de esta sentencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLE el
Decreto 4789 de 2008 “Por el cual se dictan medidas en materia tarifaria de
energía eléctrica”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA
PINILLA
Presidente
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GRABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada (E)
CLARA ELENA REALES
GUTIÉRREZ
Magistrada (E)
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Impedimento Aceptado
IVAN ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario Ad hoc