C-763-09
Sentencia C-763/09
Sentencia C-763/09
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
La Corte concluye que en el
caso bajo examen no se presenta el fenómeno de la cosa juzgada constitucional
frente a lo decidido en la sentencia C-1193 de 2008, puesto que en dicha
oportunidad el pronunciamiento recayó sobre la una expresión contenida en el
artículo 106 de la Ley 734 de 2002 por el supuesto desconocimiento del derecho
al debido proceso de los disciplinados ausentes de la audiencia puesto que, a
pesar de esta situación, se entendían notificados de las decisiones tomadas en
el curso de la misma, en tanto que en la presente oportunidad, debe la Sala
determinar si se desconocen las garantías judiciales del sujeto procesal
ausente cuando el legislador obliga a interponer los recursos de las decisiones
que se profieren en la audiencia en el curso de la misma.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Facultad de configuración en materia de
procedimientos/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DISCIPLINARIA-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
DE PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS-Competencia exclusiva del legislador
ordinario/POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites en materia de
procedimientos administrativos y judiciales
La jurisprudencia constitucional ha
afirmado que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren
los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador
corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos,
especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los
recursos, los términos, el régimen probatorio, entre otros, pudiendo en consecuencia
el legislador regular y definir entre los múltiples aspectos de su resorte
legislativo, algunos de los siguientes elementos procesales: (i) el
establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden intentar los
administrados contra los actos que profieren las autoridades, esto es, los
recursos de reposición, apelación, u otros, así como los requisitos y las
condiciones de procedencia de los mismos; (ii) Las etapas procesales y los
términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos; (iii)
La radicación de competencias en una determinada autoridad judicial, siempre y
cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de manera explícita en la
Carta; (iv) Los medios de prueba;  y (v) los deberes, obligaciones y cargas
procesales de las partes, del  juez y aún de los terceros intervinientes, sea
para asegurar la celeridad y eficacia del trámite, o para  proteger a las
partes o intervinientes, o para prevenir daños o perjuicios en unos u otros procesos.
En cuanto al ámbito que comprende la potestad disciplinaria, se circunscribe no
sólo a la competencia del legislador en la determinación de las conductas que
conlleven a las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores
públicos, su grado de intensidad y las sanciones correspondientes, sino el
establecimiento de las normas de orden procesal que regulen la manera como se
aplica esta facultad constitucional.
LEGISLADOR-Proporcionalidad
y razonabilidad en la legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del
derecho al debido proceso
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Autonomía
no es absoluta
La potestad del legislador no
es absoluta, se encuentra limitada por las garantías constitucionales y debe
ejercerse de acuerdo con los criterios de proporcionalidad y razonabilidad, a
fin de asegurar el ejercicio pleno del derecho de acceso a la administración de
justicia. La jurisprudencia  ha dicho que el legislador debe garantizar, en
todos los procesos judiciales y administrativos, las garantías constitucionales
que conforman la noción de debido proceso.
DERECHO
DISCIPLINARIO-Concepto/DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad/DERECHO
DISCIPLINARIO-Contenido
El derecho disciplinario se configura
como el mecanismo para hacer efectivo el sistema de control de los servidores
públicos, que se traduce en una de las potestades sancionatorias del Estado,
constituyéndose en una de las modalidades a través de las cuales el Estado
puede ejercer el ius puniendi, enderezado a regular el comportamiento
disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo
integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para
aplicarlas. En cuanto a sus finalidades, esta Corporación ha destacado que el
derecho disciplinario se estructuró con la finalidad de asegurar el eficiente
funcionamiento del aparato estatal, situación que justifica la existencia de un
sistema de reglas para ejercer la actividad pública que responda a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad consagradas en el artículo 209 Superior. En relación con el
contenido y alcance del derecho disciplinario, su ámbito de regulación
comprende: (i) las conductas que pueden configurar falta disciplinaria; (ii)
las sanciones aplicables según la naturaleza de la falta y (iii) el proceso, o conjunto
de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del
debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.
FALTA
DISCIPLINARIA-Concepto
Las faltas disciplinarias son
descripciones abstractas de comportamientos que, sean o no delitos, enturbian,
entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la función pública en cualquiera de
sus formas
PROCEDIMIENTO
VERBAL EN EL PROCESO DISCIPLINARIO-Antecedentes/PROCEDIMIENTO VERBAL EN
EL PROCESO DISCIPLINARIO-Finalidad/PROCEDIMIENTO VERBAL EN EL PROCESO
DISCIPLINARIO-Casos en que se aplica/PROCEDIMIENTO VERBAL EN EL PROCESO
DISCIPLINARIO-Competencia para su aplicación
El procedimiento verbal
previsto en el Código Disciplinario Único tiene sus antecedentes en el Decreto
786 de 1985, reglamentario de los Decretos Extraordinarios 2400 de 1968 y 400
de 1983, consagrado para las faltas de naturaleza leve, en el que la potestad
sancionatoria estaba radicada en cabeza del jefe inmediato del servidor público
y se culminaba en un término máximo de 8 días. Posteriormente, la Ley 200 de
1995 incorporó el procedimiento “verbal” de competencia del Procurador General
de la Nación y extendió este procedimiento para las faltas leves, confesadas o
en flagrancia. Seguidamente, en los antecedentes de la Ley 734 de 2002 se
consigna la voluntad del legislador de establecer un procedimiento especial y
simplificado, para los casos en que, la naturaleza de la conducta y el hecho de
que la misma se haya confesado o exista flagrancia, permite que el principio de
celeridad se haga efectivo, habiendo considerado la Corte que la naturaleza del proceso verbal dentro del
trámite disciplinario, es constitucionalmente admisible en razón de la
naturaleza de las faltas, que ameritan la realización de un proceso ágil,
mediante un trámite abreviado y un procedimiento más expedito. Fue así como La
ley 734 de 2002 consagró el llamado proceso verbal, previendo los casos en que
sería aplicable y precisando la competencia para su aplicación en la oficina de
control interno disciplinario de la dependencia en que labore el servidor
público autor de la falta disciplinaria, la Procuraduría General de la Nación y
las personerías municipales y distritales, al igual que de las Salas
Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales.
PROCEDIMIENTO
VERBAL EN EL PROCESO DISCIPLINARIO-Características/PROCEDIMIENTO VERBAL
EN EL PROCESO DISCIPLINARIO-Aplicación
El proceso verbal se caracteriza por su celeridad, en razón de la
brevedad de los términos y las etapas del proceso tales como el decreto y
práctica de las pruebas, se surten en el trámite de la audiencia, las
intervenciones de los sujetos procesales se recogen en medio magnético y sólo
se levanta un acta con una resumen sucinto de las mismas, resultando constitucionalmente
admisible que, el legislador, en ejercicio de la libertad de configuración
normativa, establezca procesos especiales en los que la naturaleza de la
conducta permita un procedimiento abreviado, en el que los principios de
celeridad, oralidad y publicidad sean preponderantes, sin pretermitir que, como
todo trámite judicial o administrativo, éste debe regirse por las garantías del
debido proceso.
DEBIDO
PROCESO EN EL DERECHO DISCIPLINARIO-Elementos que constituyen la garantía
del debido proceso en materia disciplinaria
En el derecho administrativo
sancionador y dentro de él en el procedimiento administrativo disciplinario
tiene plena operancia el conjunto de garantías que conforman la noción de
debido proceso. Es así como los principios de la presunción de inocencia, el de
in dubio pro reo, los derechos de contradicción y  de controversia de las
pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine lege, la
prohibición contenida en  la fórmula non bis in ídem y el principio de la cosa
juzgada, deben considerarse como garantías constitucionales que presiden la
potestad sancionadora de la administración y el procedimiento administrativo
que se adelanta para ejercerla. Como elementos constitutivos de la garantía del
debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros, “(i) el
principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el
principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho
de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble
instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad,
(vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y
(ix) la prohibición de la reformatio in pejus”
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y JUDICIALES-Cargas
procesales a las partes
Esta Corporación ha señalado que al legislador se le
reconoce competencia para establecer, dentro de los distintos trámites
judiciales o administrativos, imperativos jurídicos de conducta consistentes en
cargas procesales a las partes, resultando constitucionalmente admisible el
consecuente señalamiento de efectos desfavorables derivados del incumplimiento
de las mismas, pues, a pesar de las garantías procesales, las partes también
deben hacer uso de las herramientas que el sistema jurídico pone a su
disposición.
DEBIDO
PROCESO DISCIPLINARIO-No se vulnera por disposiciones que exigen interponer
y sustentar los recursos a lugar, en la misma diligencia de notificación por
estrados/DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Exigencia de interponer y
sustentar recursos en la misma diligencia de notificación por estrados no
constituye una carga excesiva ni desproporcionada
La Corte ha establecido que la
legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido
proceso están dadas por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para
el cual fueron concebidas, encontrando que en el caso específico de las
expresiones acusadas de los artículos 111 y 180 de la normatividad
disciplinaria no desconocen las garantías procesales consagradas en el artículo
29 Superior, por cuanto, la naturaleza de los procesos verbales, en el que las
audiencias públicas ocupan un rol preeminente en su modulación, la carga
procesal de la interposición de recursos en audiencia no sólo no es excesiva ni
desproporcionada sino necesaria en el trámite de los procesos, sin que se
evidencie una vulneración del derecho fundamental al debido proceso de aquél
disciplinado ausente en la audiencia, toda vez que las garantías procesales
están plenamente aseguradas, pues la realización de la audiencia es notificada,
personalmente, al servidor público investigado y en los casos en que no fuese
posible su notificación se le designará un defensor de oficio, quien podrá
interponer los recursos. Adicionalmente, de la lectura sistemática del proceso
verbal puede concluirse que los sujetos procesales cuentan con una gama de
garantías que devienen del debido proceso constitucional, en la medida que conocen
previamente la acusación, se les concede un término para presentar descargos,
pueden solicitar pruebas y se encuentran habilitados para interponer los
recursos, y en armonía con lo ha señalado por esta Corporación, los recursos y
el ejercicio de ciertos derechos dentro de los procesos judiciales y administrativos,
van acompañados de un deber de diligencia procesal mínima de los sujetos
intervinientes, resultando constitucionalmente admisible que el sujeto que los
incumpla, deba asumir los efectos negativos de su conducta.
RECURSOS
CONTRA DECISIONES DISCIPLINARIAS QUE SE PROFIEREN EN AUDIENCIA PUBLICA-Interposición
y sustentación en la misma diligencia
Referencia:
expediente D-7675
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 106 (parcial), 111 (parcial), 180
(parcial) y 189 (parcial) de la Ley 734 de 2002
Actor: Juan
Agustín Garzón Coral
Magistrado Ponente:
Dr. JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre dos mil nueve
(2009)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla -quien la preside-, Maria
Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Humberto Antonio Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
1.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Agustín Garzón Coral demandó,
algunas de las expresiones contenidas en los artículos 106, 111, 180 y 189 de la
Ley 734 de 2002.
Mediante auto del 16 de abril de
2009, el Magistrado Ponente resolvió admitir, parcialmente, la demanda
formulada contra las disposiciones señaladas.
En efecto, en la providencia
referida el Magistrado Ponente inadmitió los cargos presentados en contra de
los artículos 106 y 189. En relación con el primero, al considerar que la
expresión demandada “no puede ser leída en forma aislada de la norma que la
comprende”, en cuanto al segundo, por falta de claridad. Posteriormente, y
al no haberse corregido los defectos advertidos en el libelo demandatorio,
mediante Auto del 5 de mayo de 2009, el Ponente rechazó la demanda contra estas
disposiciones (art. 106 y 189 de la Ley 734 de 2002).
1.1.
NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcriben las normas acusadas contenidas en la Ley
734 de 2002, “por la cual se expide
el Código Disciplinario Único”, dentro de las cuales se subrayan y resaltan
los apartes demandados:
“Artículo
106. Notificación en estrado. Las decisiones que se profieran en
audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal se
consideran notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el
pronunciamiento, se encuentren o no presentes.
Artículo
111. Oportunidad para
interponer los recursos. Los recursos de reposición y apelación se podrán
interponer desde la fecha de expedición de la respectiva decisión hasta el vencimiento
de los tres días siguientes a la última notificación.
Si la notificación de la decisión se hace en estrados,
los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva
audiencia o diligencia. Si
las mismas se realizaren en diferentes sesiones, se interpondrán en la sesión
donde se produzca la decisión a impugnar
Artículo
180. Recursos. Contra el fallo proferido en audiencia sólo procede
el recurso de apelación, que se interpondrá en la misma diligencia
y se sustentará verbalmente o por escrito dentro de los dos días siguientes y
será decidido dos días después por el respectivo superior. Procede el recurso
de reposición cuando el procedimiento sea de única instancia, el cual
deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la notificación por
estrado, agotado lo cual se decidirá el mismo.
Artículo
189. Recursos. Contra las decisiones adoptadas en audiencia,
incluido el fallo, procede el recurso de reposición, que será resuelto en
el curso de la misma.
1.2.
LA DEMANDA
En
una primera precisión, el accionante señala que ataca la constitucionalidad de
las expresiones resaltadas, por cuanto todos los textos normativos acusados se
relacionan entre sí.
Estima el
demandante que las expresiones demandadas de los artículos 106, 111, 180 y 189
de la Ley 734 de 2002 desconocen el debido proceso  y el derecho a la defensa y
de contradicción, consagrados en el artículo 29 Superior, de aquél disciplinado
ausente en una audiencia dentro del proceso verbal disciplinario.
El
actor considera que si bien es cierto, el legislador cuenta con un amplío
margen de configuración legislativa, para establecer el procedimiento y los
recursos que proceden dentro de las audiencias públicas que se llevan a cabo en
el juicio disciplinario, no le era posible consagrar una “ejecutoria
instantánea” para quien no esté presente en el trámite de las mismas.
Esta
ejecutoria instantánea se produce toda vez que, según las expresiones acusadas,
en los procesos verbales, los recursos contra las decisiones que se
profieren en audiencia pública, deben interponerse en el curso de la misma, y
por tanto, el disciplinado ausente perdería la oportunidad procesal de
ejercerlos.
En
estos términos, considera que “resulta eficaz y constitucional, para
alcanzar la celeridad del proceso verbal, consagrar una notificación por
estrados de los sujetos procesales, se encuentren o no presentes en la
audiencia o diligencia, igualmente eficaz resulta consagrar la ejecutoria
instantánea en estrados, para quien asiste a la audiencia. Pero la ejecutoria
instantánea, para quien no asiste a la audiencia más que eficaz resulta
cercenante del derecho a la defensa”.
Concluye
el accionante que, en aras de garantizar la eficacia del proceso verbal, el
legislador tomó una medida excesiva, desproporcionada y violatoria del derecho
a la defensa del disciplinado. Lo anterior, toda vez que, en este caso, el
fallo quedará ejecutoriado sin que la persona ausente pueda interponer los
recursos procedentes, desconociendo el derecho al debido proceso consagrado en
el artículo 29 de la Constitución Política.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1. Ministerio del Interior y de Justicia
El
señor Rafael Salazar Jaramillo, en su calidad de Director (E) de
Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita a la
Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los Artículos 111 y
180 de la ley 734 de 2002, bajo el “entendido que el sujeto procesal ausente
de la audiencia de decisión, por fuerza mayor o caso fortuito, sólo se
entenderá notificado de esta decisión en el momento de aceptarse la
justificación de su ausencia de tal audiencia, cumplido lo cual, deberá
presentar y sustentar el recurso”.
En primer
término considera el interviniente que para examinar la presunta violación del
derecho de defensa, resulta necesario interpretar las normas demandadas con el
artículo 106 de la Ley Disciplinaria y con algunas disposiciones aplicables del
Código de Procedimiento Penal.
Efectivamente,
el actor señala que el Artículo 106 regula la notificación por estrados de las
decisiones proferidas en audiencia, de todos los sujetos procesales, se
encuentren o no presentes. En desarrollo de esta actuación, las partes también
deben interponer los recursos contra las mismas decisiones, en virtud de los
artículos 111 y 180 de la Ley Disciplinaria, situación que el accionante
considera vulneratoria del debido proceso de aquél ausente en la audiencia
El
representante del Ministerio señala que para solucionar el problema jurídico
planteado, resulta pertinente integrar las normas del Código Disciplinario
Único con las del Código de Procedimiento Penal, tal y como lo ha hecho la
Corte en algunos de sus pronunciamientos, tales como, las Sentencias C-181 de
2002, T-438 de 1992, C-627 de 1996 y C- 107 de 2004. En ellas la Corporación ha
sostenido  que al derecho disciplinario se le pueden aplicar principios del
derecho penal y del procedimiento penal, y además puede remitirse a sus normas
para complementarlo.
Para tal
efecto, el Ministerio del Interior señala que el artículo 169 del Código de
Procedimiento Penal extiende tácitamente el término de la notificación, cuando
se trate de ausencia por fuerza mayor o caso fortuito, hasta el momento de
aceptarse la justificación y que de tal integración resulta garantizado el
derecho de defensa.
Además de lo
anterior, señala el Director que dentro del Código Disciplinario Único hay
otras garantías al derecho de defensa, consagradas en los artículos 175, 17,
122, 124 a 126 y 143 a 147 y que hacen referencia a la posibilidad de
nombramiento de  apoderado judicial de persona ausente, la revocatoria del
fallo y la posibilidad de solicitar la nulidad de la respectiva actuación
disciplinaria, incluido el fallo sancionatorio.
Por lo tanto,
examinadas estas disposiciones del Código Único Disciplinario, en contraste con
los artículos 111 y 180 demandados, aunado al hecho de que la defensa del
ausente puede ser asumida por parte de un defensor de oficio, que el sujeto
ausente por fuerza mayor o caso fortuito, solo se entenderá notificado de la
decisión al momento de aceptarse la justificación y que contra el fallo sancionatorio
procede su revocatoria directa dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria
del mismo, o su nulidad, resulta razonable y proporcional que para evitar la
prolongación indefinida de un procedimiento meramente sumario, se contemple por
el legislador la ejecutoria de las decisiones en la misma audiencia de
decisión, aún para el sujeto procesal ausente, quien cuenta con otros medios
para su defensa y con tiempo suficiente para prepararla.
1.3.2. Departamento
Administrativo de la Función Pública
El doctor Diego Francisco Pineda
Plazas, en representación del Departamento Administrativo de la Función
Pública, interviene en el debate constitucional que hoy nos ocupa y solicita a la
Corte Constitucional desestimar los cargos presentados contra los artículos 111
y 180 de la Ley 734 de 2002.
Para
desvirtuar los fundamentos de la demanda, el representante del Departamento
Administrativo de la Función Pública, remitiéndose a pronunciamientos de la
Corte Constitucional, tales como, T-460 de 1992, C-339 de 1996, T-572 de 1992,
T- 078 de 1998 y T- 280 de 1998, define el derecho al debido proceso y
determina que para poder hacerlo efectivo, las partes deben cumplir con las
cargas que se les imponga.
El
interviniente pone de presente algunos pronunciamientos de esta Corporación en
donde se ha establecido que los principios de la publicidad y la defensa son
pilares del debido proceso. Así, las partes, tras ser notificadas de las
audiencias, pueden asistir a ellas personalmente o a través de un abogado
-nombrado por ellos o de oficio-, haciéndose responsables de los efectos
jurídicos de su no comparecencia en el proceso, es decir, la ejecutoria de la
decisión. Agrega que la normatividad disciplinaria sí asegura la interposición
de recursos, y con ello se encuentra garantizado el derecho a la defensa.
Aunado a lo
anterior, el interviniente cita las Sentencias T-753 de 2005 y T-266 de 2005,
en las cuales se desarrollaron los elementos de los principios de celeridad y
eficacia de los procesos judiciales y administrativos. En su opinión, el
proceso verbal no hace otra cosa que desarrollarlos.
Concluye
entonces que el hecho que los disciplinados pierdan el derecho a recurrir, y se
vean avocados a asumir las consecuencias jurídicas que prevén las normas
acusadas en caso de inasistencia, no genera per se, violación al debido
proceso administrativo, pues dichas consecuencias no derivan de la ley sino del
comportamiento procesal de los disciplinados y sus apoderados.
1.3.3. Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El ciudadano
Martín Bermúdez Muñoz, obrando en representación del Instituto Colombiano de
Derecho Procesal, “en virtud de la delegación realizada por el doctor JAIRO
PARRA QUIJANO”, solicita declarar la constitucionalidad de los artículos
106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de 2002.
En relación
con la supuesta violación del debido proceso, consagrado en el artículo 29
Constitucional, por parte las disposiciones atacadas, las cuales establecen una
ejecutoria instantánea del fallo proferido en audiencia oral, señala el
interviniente que esta situación responde a la particularidad del proceso
verbal y de cualquier proceso oral. En efecto, los mismos atienden a un
criterio de celeridad y eficacia atribuido por el legislador en busca de
procedimientos expeditos.
Agrega que no
existe la violación a las garantías procesales, por cuanto el derecho a la
defensa está garantizado desde el momento mismo en que se notifica a las partes
el día, fecha y hora de la audiencia. En estos términos: “la parte conoce
que una fecha determinada se llevará a cabo la audiencia y tiene derecho a
asistir a ella a ejercer sus derechos. Tales derechos están garantizados de
esta forma. Ya dentro de la misma audiencia tiene el derecho de recurrir las
providencias que se le notifican en estrados. Si no asiste simplemente ha
renunciado a tal derecho.”
En efecto, agrega
el Instituto que el artículo 71 numeral 5 del Código de Procedimiento Civil
establece como deber para las partes acudir a las diligencias en que sean
citados si quieren ejercer sus derechos y conducir el proceso correctamente.
Del mismo modo, hace claridad respecto de la posibilidad que tienen los sujetos
procesales cuando no puedan concurrir a la audiencia, de presentar memoriales antes
de practicarse las diligencias, de solicitar la reprogramación de las citas
previstas o en su defecto de excusar la inasistencia, dejándose presente el
interés y la atención de la parte en el proceso.
Señala además
que la ejecutoria en audiencia de las decisiones tomadas en estrados responde a
la particularidad del proceso verbal y de cualquier proceso oral. Para el
interviniente, este trámite es una condición indispensable para que este tipo
de procesos puedan funcionar, pues de lo contrario resultaría necesario
suspender la audiencia cada vez que se profiera una decisión.
Con base en
todas las anteriores consideraciones concluye que el ordenamiento disciplinario
ofrece al disciplinado todas las herramientas para ejercer una correcta defensa
en el marco del debido proceso dentro de los procedimientos verbales. Así, la
parte conoce que en una fecha determinada se llevará a cabo la audiencia y
tiene derecho de asistir a ella a plantear su posición. De lo contrario, al
declarar la inexequibilidad de la norma se premiaría una falta de diligencia
procesal.
1.3.4. Academia
Colombiana de Jurisprudencia
El señor Juan
B. Parada Caicedo, como miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
actúa en representación de la misma y solicita la exequibilidad de las
disposiciones acusadas.
Como
precisión previa señala el interviniente que el nuevo Código Disciplinario
Único, Ley 734 de 2002, surgió para propender que los principios de legalidad,
proporcionalidad, presunción de inocencia, culpabilidad y favorabilidad cobren
mayor vigencia. En estos términos, la garantía del debido proceso y su
observancia es obligatoria para todos los servidores públicos y cobran mayor
vigencia en los procesos disciplinarios que adelanta la misma Procuraduría
General de la Nación.
Así las
cosas, agrega, que por expreso mandato constitucional, contenido en el artículo
278 de la Carta Política, el Procurador General de la Nación, previa audiencia
y mediante decisión motivada, podrá directamente desvincular de su cargo cuando
“el funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas:
infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e
indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones;
obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o
una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia
en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de
su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga
conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.”
En estos
términos, y en desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 734 de 2002,
consagró un procedimiento especial ante la Procuraduría General que se trámite
a través del proceso verbal.
Sostiene el
representante de la Academia que el Código Disciplinario Único es una
normatividad garantista por excelencia e incorpora con claridad los derechos
constitucionales fundamentales de los ciudadanos que sirven al Estado.
Pero por otro
lado, como lo reconoce el demandante, el legislador tiene un amplio margen de
configuración normativa en el establecimiento de procedimientos, siempre y
cuando no se vulnere el debido proceso. En virtud de esta amplía libertad, el
legislador estatuyó el proceso verbal que implica precisión en todos los
órdenes: “cargos, descargos, pruebas pertinentes y conducentes, alegaciones
breves y pertinentes, pero sobre todo cumplimiento de las audiencias en el
tiempo señalado por el conductor del proceso. De esta manera se evitan las
dilaciones que conducen o al atropello de los derechos del disciplinado o la
impunidad por dilación en búsqueda de la prescripción”.
Agrega que en
los procesos verbales las partes tienen conocimiento de la fecha en que se
realizan las audiencias y por tanto, si no asisten a las mismas deben soportar
los efectos negativos.
Además,
sostiene, que en todos los procesos verbales, tal y como el consagrado en el
proceso civil, los recursos se interponen en la respectiva audiencia, y por
tanto es responsabilidad de los sujetos procesales asistir a las mismas.
Por todo lo
anterior concluye que las expresiones demandadas, lejos de desconocer el debido
proceso, buscan hacer efectivo este tipo de procedimiento especial.
1.4.
CONCEPTO DEL MINISTERIO
PÚBLICO
El
doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, Procurador General de la Nación, intervino
dentro de la oportunidad procesal prevista, con el fin de solicitar que la
Corte resuelva: i) inhibirse para emitir un pronunciamiento sobre los artículos
111 y 180 de la Ley 734 de 2002, por ineptitud sustantiva de la demanda, o en
su defecto, (ii) declarar la existencia de cosa juzgada constitucional en
relación con la Sentencia C-1193 de 2008, que declaró la constitucionalidad del
artículo 106 de la Ley 734 de 2002.
Empieza
la Vista Fiscal por aclarar que, en el Auto del 16 de abril de 2009, la demanda
sólo fue admitida en relación con los artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002
e inadmitida en lo que toca con el artículo 106. Al no haber sido corregida,
mediante Auto del 5 de mayo de 2009, el Despacho del Ponente procedió a
rechazarla en lo que tenía que ver con el citado artículo.
Agrega
el Procurador que “revisado el libelo demandatorio se encuentra que la
argumentación que presenta el actor está relacionada con el artículo 106, pues
lo perseguido por el mismo es la inexequibilidad de la expresión “se encuentren
o no presentes” contenida en la citada disposición legal, la cual
inescindiblemente tendría efectos en las expresiones demandadas de los
artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002”. Es decir, considera que no es
posible realizar un estudio de los artículos 111 y 180 en forma aislada del
citado artículo 106, toda vez que, en su opinión, los cargos están dirigidos
precisamente a aquella norma. En consecuencia, solicita la inhibición por
cuanto la demanda no reúne los requisitos formales consagrados en el Decreto
2067 de 1991.
Por
otro lado, y en el caso en que la Corte considere que existen los requisitos
para entrar a estudiar de fondo el asunto, el Procurador pone de presente la
existencia de una cosa juzgada constitucional en relación con el artículo 106
de la Ley 734 de 2002, que, afirma, necesariamente incide en la aplicación de
los artículos 111 y 180 de la misma normativa.
En
estos términos, en la Sentencia C-1193 de 2008 se estudió la constitucionalidad
de la expresión que se subraya, “se encuentren o no presentes”
del artículo 106 de la Ley 734 de 2002. En aquella oportunidad, el demandante
aducía que dicha expresión, contenida en el tema de la notificación por estrado
de las decisiones tomadas en audiencia, desconocía el debido proceso de los
sujetos disciplinados que no asistían a las mismas.
La
Corte Constitucional, en la referida providencia, declaró la constitucionalidad
de la notificación por estrado a las personas ausentes por cuanto: (i) las
audiencias no son secretas ni ocultas, y por el contrario su realización es
informada a los interesados, (ii) en el evento en el que disciplinado no asista
al proceso, será representado por un abogado de confianza o de oficio, (iii) en
los casos que medie fuerza mayor, el artículo 179 de la Ley 734 de 2002 permite
presentar una excusa y (iv) si el interesado no asiste, aún sabiendo sus
consecuencias, debe asumir los efectos de sus conducta.
En
este orden de ideas, considera la Vista Fiscal que el problema jurídico aquí
planteado ya fue resuelto por este Tribunal.
2.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
2.1.
COMPETENCIA DE LA CORTE.
Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en los artículos
111 y 180 de la Ley 734 de 2002, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley.
2.2.
EL ASUNTO BAJO REVISIÓN
Estima el
demandante que las expresiones acusadas de los artículos 106, 111, 180 y 189 de
la Ley 734 de 2002 desconocen el debido proceso, el derecho a la defensa y de
contradicción, consagrado en el artículo 29 Superior, de aquél disciplinado
ausente en una audiencia dentro del proceso verbal disciplinario.
La supuesta
vulneración de las garantías contenidas en el artículo 29 se produciría por
cuanto en aquellas disposiciones se consagra lo que el actor ha definido como “ejecutoria
instantánea”. Así, dentro del proceso verbal, que se surte en los juicios
disciplinarios, las decisiones que se profieran en audiencia pública o en el
curso de cualquier diligencia de carácter verbal no sólo se notifican
inmediatamente se hace el pronunciamiento, sino que además dentro de las mismas
deben interponerse los recursos. Para el actor, esta situación vulnera
gravemente el derecho de contradicción de la persona investigada que no asiste
a la audiencia, quien, en virtud de las expresiones demandadas, perdería la
oportunidad procesal para atacar las decisiones proferidas.
El Ministerio
Público solicita la inhibición al señalar que la demanda interpuesta por el
señor Juan Agustín Garzón Coral sólo fue admitida en relación con los artículos
111 y 180 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, para la Vista Fiscal, los cargos
se dirigen específicamente a atacar la expresión “se encuentre o no presentes”
del artículo 106 de la normatividad, que tiene incidencia en las otras
disposiciones. En otras palabras, la demanda se encontraba dirigida contra el
artículo 106, y por tanto, no es posible realizar un estudio aislado de los
artículos 111 y 180. Por otro lado, el Procurador, solicita, en forma
subsidiaria, que se declare la existencia de cosa juzgada en relación con este
mismo artículo 106, por cuanto el problema jurídico hoy presentado fue
estudiado en la Sentencia C-1193 de 2008.
Todos los
intervinientes comparten la solicitud de exequibilidad de la norma, aduciendo
que la realización de las audiencias es conocida previamente por las partes y
por tanto, si no asisten a las mismas deben soportar los efectos negativos de
su conducta. Agregan que la naturaleza misma del proceso verbal disciplinario
obliga a que la interposición de recursos se haga en audiencia. Por otro lado,
consideran que el ordenamiento disciplinario garantiza plenamente el debido
proceso, por cuanto la persona ausente puede nombrar un apoderado, además puede
solicitar la nulidad y la revocatoria directa del fallo si se presentan las
causas legales. Finalmente, el representante del Ministerio del Interior y de
Justicia solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada en el
“entendido que el sujeto procesal ausente de la audiencia de decisión, por
fuerza mayor o caso fortuito, sólo se entenderá notificado de esta decisión en
el momento de aceptarse la justificación de su ausencia de tal audiencia,
cumplido lo cual, deberá presentar y sustentar el recurso”
.
Planteado
entonces el debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente
los siguientes puntos: (i) el objeto de la presente acción. Lo anterior, por
cuanto el actor demandó los artículos 106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de
2002, pero la demanda sólo fue admitida en forma parcial; (ii) determinado el
marco de estudio, se analizará si la demanda presentada por el actor permite
hacer un pronunciamiento de fondo, o si como lo afirmó la Vista Fiscal, la
misma sólo se encamina a debatir la constitucionalidad de la expresión “se
encuentre o no presentes” del artículo 106, y por tanto, la Corte debe
inhibirse en el conocimiento del presente asunto; y (iii) si puede existir cosa
juzgada constitucional.
Una vez
resueltas estas cuestiones iníciales, la Corte examinará el problema jurídico
planteado por el actor.
2.3.
DISPOSICIONES OBJETO DE ESTUDIO
En la
presente ocasión, la Corte debe definir las disposiciones que serán objeto de
estudio.
En su escrito
demandatorio el actor señaló que atacaba la constitucionalidad, parcial, de los
artículos 106, 111, 180 y 189 de la Ley 734 de 2002, al considerar que los
mismos se encontraban estrechamente relacionados.
Mediante Auto
del 16 de abril de 2009, el Magistrado Ponente resolvió admitir, parcialmente,
la demanda formulada contra las disposiciones señaladas en lo que se refería a
los artículos 111 y 180.
En lo
relacionado con los artículos 106 y 189, los cargos fueron inadmitidos. El
primero de ellos por cuanto la expresión demandada no podía ser leída en forma
aislada al resto de la disposición. En cuanto a los cargos contra el artículo
189, por falta de claridad. Posteriormente, mediante Auto del 5 de mayo de
2009, el Despacho dispuso: “RECHAZAR la demanda presentada por el ciudadano
Juan Agustín Garzón Coral, en contra de los artículos 106 y 189 de la Ley 734
de 2002, porque no fue corregida dentro del plazo señalado en el artículo 6 del
Decreto 2067 de 1991.”
Es claro
entonces que el juicio constitucional se encuentra restringido a los cargos
presentados en contra de las expresiones: “Si la notificación de la decisión
se hace en estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el
curso de la respectiva audiencia o diligencia” contenida en el artículo 111
y “en la misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y
sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado” del artículo
180 de la Ley 734 de 2002.
Procede
entonces a analizarse si, a pesar de la existencia de esta admisión parcial,
los cargos expuestos en la demanda permiten a la Corte realizar un
pronunciamiento de fondo, o si por el contrario, los mismos se encuentran
encaminados o intrínsecamente relacionados con el ataque del artículo 106 de la
Ley 734 de 2002, y por tanto, no sería posible un pronunciamiento en relación
con los artículos 111 y 180.
2.3.1. La
supuesta ineptitud de la demanda
Para resolver
esta cuestión, esta Corporación considera necesario determinar, en primer
término, el contenido de las disposiciones acusadas, inclusive de aquellas
rechazadas por el ponente. Posteriormente, deben analizarse los cargos
expuestos por el demandante con el fin de establecer si estos sólo se dirigen
contra el artículo 106 de la Ley 734 de 2002 o, si por el contrario, los mismos
también pueden predicarse de los artículos 111 y 180- que, como se dijo, son el
objeto de esta demanda-.
En primer
término, en su escrito el actor demanda la expresión “se considerarán
notificadas a todos los sujetos procesales inmediatamente se haga el
pronunciamiento, se encuentren o no presentes” del artículo 106 de la Ley
734 de 2002 - cargo rechazado en el Auto del 5 de mayo-. Esta disposición
regula la notificación por estrados de las decisiones que se profieren en
audiencia pública o en el curso de cualquier diligencia de carácter verbal, las
cuales se entenderán notificadas para todos los sujetos se encuentren o no
presentes.
El artículo
111 de la normatividad regula la oportunidad para interponer los recursos
dentro del proceso disciplinario. El actor demanda la expresión que establece
que cuando la notificación se realice en estrados, los recursos deberán
interponerse y sustentarse en el curso de la audiencia. Señala el enunciado
normativo atacado: “Si la notificación de la decisión se hace en estrados,
los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva
audiencia o diligencia.”.
El artículo
180 de la Ley 734 consagra los recursos que caben contra los fallos proferidos
en el curso del proceso verbal. La norma señala (se resalta lo demandado): “Contra
el fallo proferido en audiencia sólo procede el recurso de apelación, que se
interpondrá en la misma diligencia y se sustentará verbalmente o
por escrito dentro de los dos días siguientes y será decidido dos días después
por el respectivo superior. Procede el recurso de reposición cuando el
procedimiento sea de única instancia, el cual deberá interponerse y
sustentarse una vez se produzca la notificación por estrado, agotado lo
cual se decidirá el mismo.”
Finalmente,
el artículo 189- también rechazado- establece que en el proceso verbal el
recurso de reposición será decidido en el curso de la audiencia.
Establecido
entonces el contenido normativo procede la Sala a determinar los cargos
presentados por el actor.
En la
demanda, el actor expone que el legislador, en las normas acusadas, artículos
106, 111, 180 y 189, impuso una carga desproporcionada al disciplinado ausente
en una audiencia pública dentro del juicio disciplinario. Lo anterior, por
cuanto los recursos que proceden en contra de las decisiones que se profieran,
deben ser interpuestos en el curso de las referidas audiencias, situación que
le impide al ausente ejercer su derecho a la defensa y contradicción consagrada
en el artículo 29 Superior.
Agrega el
actor que la eficacia y celeridad del proceso verbal se consigue con la notificación
por estrados de las decisiones proferidas en el curso de una audiencia, pero
resulta excesivo consagrar que esta audiencia pública, sea la única oportunidad
procesal para interponer los recursos, limitando el derecho a la defensa del
ausente. Concluye expresamente “si bien la notificación por estrados, del
fallo en audiencia, resulta eficaz para garantizar la celeridad del proceso
verbal, la ejecutoria instantánea del mismo, resulta excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener de agilizar el
proceso verbal, pues en todo caso, la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las
normas demandadas que contemplan la ejecutoria instantánea del fallo en los
procesos verbales, no afecta la notificación por estados, lo que
impide la dilación del proceso, por cuanto los sujetos procesales, estén o no
presentes en la audiencia de proferimiento del fallo, deben interponer y
sustentar el recurso de apelación o reposición dentro de los dos días
siguientes a la respectiva audiencia, con garantía plena de la celeridad del
proceso verbal.” (Resaltado fuera del texto)
Como puede
entonces verse el actor no ataca la figura de la notificación por estrado,
consagrada en el artículo 106 de la Ley 734 de 2002, ni el artículo 189 que
regula el momento en que se debe decidir la reposición, lo que ataca el actor
es el hecho que los recursos, en virtud de los artículos 111 y 180, también
deban interponerse dentro de la audiencia pública en los procesos verbales.
En otras
palabras, a pesar de que el actor demandó la constitucionalidad de los
artículos 106, 111, 180 y 189, en realidad, sus cargos se dirigen a atacar la
carga procesal del disciplinado de interponer los recursos en audiencia,
obligación que surge, únicamente de los artículos 111 y 180, tal y como lo
determinó el ponente en el auto admisorio.
Es decir, lo
que el actor considera inconstitucional, tal y como lo expresa en su escrito,
cuando señala “si bien la notificación por estrados, del fallo en audiencia,
resulta eficaz para garantizar la celeridad del proceso verbal, la ejecutoria
instantánea del mismo, resulta excesiva y desproporcionada frente al resultado
que se pretende obtener de agilizar el proceso verbal”, no es la figura de
la notificación por estrados de la persona ausente, artículo 106, sino la
obligatoriedad de la interposición de recursos en audiencia, consagrada en los
artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002.
Es
decir, aquí ya no se debate si es constitucional o no la notificación por
estrados, sino, si una vez que el sujeto es notificado en audiencia, es
constitucionalmente admisible que también deban interponerse los recursos en
este mismo momento, afectando el derecho a la defensa del ausente.
En estos
términos, en virtud del principio pro-actione y del carácter ciudadano
de la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte debe indagar la
verdadera pretensión del accionante y evitar, en lo posible, un fallo
inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:
“…con base
en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del
cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio
pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento
vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la
Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación
tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda
habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda
y fallando de fondo.[1]”
Es por ello
que la Sala no comparte la opinión del Procurador, cuando considera que los
cargos se encuentran dirigidos en contra del artículo 106 de la Ley 734 de
2002, el cual guarda relación con los artículos 111 y 180. Por el contrario, la
demanda no ataca la figura de la notificación por estrados consagrada en el
artículo 106, ésta se dirige a la interposición de recursos en audiencia.
En estos
términos, no desconoce la Sala que el artículo 106 permite conocer la
definición de la notificación por estrado en los juicios disciplinarios. Sin
embargo, la declaratoria de la exequibilidad o inexequibilidad de las
expresiones demandadas de los artículos 111 y 180 no tendría efectos en la
referida notificación, puesto que lo que estas disposiciones regulan es el tema
de los recursos. Es decir, no resulta necesaria la integración de la proposición
jurídica completa.
Sobre el
particular, la jurisprudencia de este Tribunal ha indicado que la exigencia de
la integración de la proposición jurídica completa es imprescindible para
adoptar una decisión de fondo, cuando la decisión a adoptar en relación con una
disposición produzca efectos para otras no demandadas o no consideradas en el
juicio abstracto de constitucionalidad. Por lo tanto, resulta necesario su
integración, condición que permite a la Corte pronunciarse sobre todas aquellas
disposiciones que conforman el contenido normativo acusado.[2]
Así, para la Corte existe “la doctrina según la cual, cuando los apartes
demandados de un precepto legal se hallan íntima e inescindiblemente unidos a
fragmentos o partes no acusados, de tal manera que entre sí todos configuran
una proposición jurídica cuya integridad produce unos determinados efectos y
sólo es susceptible de comparar con la Constitución en cuanto tal, puede el
juez constitucional extender el alcance de su fallo a las partes no señaladas
por el actor, con el propósito de evitar que, proferido aquél apenas
parcialmente, se genere incertidumbre colectiva acerca del contenido armónico e
integrado de la norma legal materia de análisis. || Eso implica que la
Corte Constitucional, en el ejercicio de su función, confronte normas
completas, con alcances definidos, impidiendo que la acción ciudadana, ejercida
selectivamente sobre ciertos textos desvirtúe el sentido exacto de la guarda de
la integridad y supremacía de la Constitución, bajo un cierto designio del
actor o, por inadvertencia de éste, con el resultado de hacer que el precepto,
según el sentido del fallo, presente un contenido incoherente o inaplicable”[3]
De todo lo
anterior se concluye que: (i) los artículos 111 y 180 pueden ser estudiados en
forma independiente del artículo 106, (ii) la declaratoria que se realice en el
presente fallo no afectaría la notificación por estrados, sino la oportunidad
de la interposición de los recursos. Por tanto, no existe una proposición
jurídica completa y (iii) en el libelo demandatorio sí se presentan cargos
contra los artículos 111 y 180 de la Ley 734 de 2002.
Sin embargo,
en forma previa se estudiará la solicitud del Procurador de declarar la existencia
de cosa juzgada.
2.3.2. Inexistencia
de cosa juzgada
En
consideración a que el Procurador General de la Nación puso de presente que la
Corte Constitucional, mediante sentencia C-1193 de 2008, ya se había
pronunciado sobre la exequibilidad de la expresión “se encuentren o no
presentes” del artículo 106 de la Ley 734 de 2002, y que por tanto, se
configuró el efecto de cosa juzgada formal, deberá en esta oportunidad
analizarse si la sentencia anterior produjo dicho efecto respecto del asunto
bajo análisis.
Para
establecer la existencia o inexistencia del efecto de cosa juzgada, se hace
necesario comparar no sólo los textos de las disposiciones demandadas, sino que
es imperativo, de igual manera, evaluar la similitud de los cargos que en
aquella y en esta oportunidad dieron origen al examen de constitucionalidad.
Cabe recordar que de
conformidad con el artículo 243 de la Constitución, los fallos que dicte la
Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Dicha figura constitucional tiene en principio como efecto la
imposibilidad de retornar al estudio sobre una disposición legal que ya ha sido
objeto de examen constitucional, siendo además de obligatorio cumplimiento para
todas las autoridades y particulares. En palabras de la Corte “(e)llo significa
que las decisiones judiciales adoptadas por la Corporación en cumplimiento de
su misión de asegurar la integridad y la supremacía de la Carta, adquieren un
carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre
aquellos asuntos tratados y dilucidados en procesos anteriores, no resulta
admisible replantear litigio alguno ni emitir un nuevo pronunciamiento de
fondo.[4]…Así entendida, la
cosa juzgada constitucional, además de salvaguardar la supremacía normativa de la
Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de
igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, pues,
por su intermedio, se obliga al organismo de control constitucional a ser
consistente con las decisiones que adopta previamente, impidiendo que casos
iguales o semejantes sean estudiados y resueltos por el mismo juez en
oportunidad diferente y de manera distinta”[5].
Dentro de las
modalidades de cosa juzgada constitucional a los cuales ha referido esta
Corporación, se encuentra la cosa juzgada formal que se presenta cuando
una disposición legal que ha sido objeto de sentencia por la Corte nuevamente
resulta demandada, lo que hace imposible volver a examinar la
constitucionalidad de la misma norma examinada[6].
La cosa juzgada formal se
presenta “...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en
relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”[7].
Este evento hace que “ ...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada
mediante fallo ejecutoriado.”[8]
En
la Sentencia C-1193 de 2008, el demandante aducía que la expresión “no”
del enunciado “se encuentren o no presentes”, contenida en el artículo
106 de la Ley 734 de 2002, desconocía el debido proceso de los disciplinados
ausentes de la audiencia puesto que, a pesar de esta situación, se entendían
notificados de las decisiones tomadas en el curso de la misma. En la parte
resolutiva de la referida providencia, esta Corporación dijo: “Declarar
EXEQUIBLE, por el cargo analizado de violación del artículo 29 de la
Constitución Política, la expresión “o no”, contenida en el artículo 106 de la
Ley 734 de 2002.”
Nuevamente,
cabe señalar que lo que se estudió en la referida oportunidad fue el artículo
106 de la Ley 734 de 2002 que regula el tema de la notificación por estrados.
Por otra parte, en el presente asunto los cargos presentados en contra del
artículo 106 fueron rechazados y por tanto, el debate constitucional no se
circunscribe al mismo.
Así
mismo, el problema jurídico que hoy nos ocupa, a pesar de que se relaciona con
el estudiado en la Sentencia C-1193 de 2008, no es propiamente el mismo. En
efecto, en esta oportunidad debe la Sala determinar si se desconocen las
garantías judiciales del sujeto procesal ausente cuando el legislador obliga a
interponer los recursos de las decisiones que se profieren en la audiencia en
el curso de la misma.
Es por ello
que se concluye que en el caso bajo examen no se presenta el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional frente a lo decidido por la Corte en la sentencia
C-1193 de 2008, pues en dicha oportunidad el pronunciamiento recayó sobre la
expresión “no” contenida en el artículo 106 y la acusación a que se refiere
este proceso no versa sobre el artículo 106, sino sobre la expresión “Si la
notificación de la decisión se hace en estrados, los recursos deberán
interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva audiencia o
diligencia.” del artículo 111 y las expresiones “en la misma diligencia”
y “el cual deberá interponerse y sustentarse una vez se produzca la
notificación por estrado” del artículo 180 de la Ley 734 de 2002. Es decir,
que si bien tales disposiciones guardan íntima relación de conexidad y producen
efectos similares, su contenido normativo es distinto.
Ante esta
circunstancia, las consideraciones que hizo la Corte en esa ocasión para
declarar la exequibilidad de lo acusado, servirán de fundamento para adoptar
una determinación en relación con las frases que hoy es objeto de impugnación,
pero no puede hablarse que se presente cosa juzgada formal ni material, al
encontrarnos frente a disposiciones diversas y teniendo en cuenta que sobre el
artículo 106 fueron rechazados los cargos aducidos en la demanda.
Hechas las
anteriores consideraciones procede a estudiar los cargos presentados por el
demandante.
2.4.
LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCESOS
DISCIPLINARIOS
El artículo 6 de la Constitución Política establece que los servidores
públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y
las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones
(Art. 6°). Esta Corporación ha señalado que esta disposición constitucional “justifica
el establecimiento de un sistema de control legal, propio de un Estado de
derecho, en el que las autoridades públicas deben respeto y observancia al
ordenamiento jurídico, lo que a su vez genera la correlativa responsabilidad
por las acciones u omisiones mediante las cuales infrinjan las normas que
regulan el debido desempeño de sus funciones.”[9]
De esta
manera, el derecho disciplinario se configura como el mecanismo para hacer
efectivo este sistema de control de los servidores públicos, que se traduce en
una de las potestades sancionatorias del Estado[10].
Así, como bien lo ha señalado la jurisprudencia constitucional el Estado puede
ejercer el ius puniendi por medio de distintas modalidades jurídicas,
entre las cuales se cuenta el derecho disciplinario[11]:
“enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal,
fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las
sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas”[12].
En cuanto a
sus finalidades, esta Corporación ha destacado[13] que el derecho
disciplinario se estructuró con la finalidad de asegurar el eficiente
funcionamiento del aparato estatal, situación que justifica la existencia de un
sistema de reglas para ejercer la actividad pública que responda a los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad consagradas en el artículo 209 Superior. En estos términos, en la
Sentencia C-181 de 2002 se consideró:
“El
derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las
cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el
ejercicio de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama
a la que pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a
la actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención
de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced
a un ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente
constituye derecho sino que es ante todo deber del Estado.
El derecho
disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y tiene lugar
preferente dentro del conjunto de las instituciones jurídicas.
Las faltas
disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la
legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que,
sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la
función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas
disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los
correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas.”
Por otra
parte, cabe resaltar que el artículo 277 Superior establece en cabeza del
legislador la determinación de la responsabilidad de los servidores públicos y
la manera de hacerla efectiva.
Es decir, el
ámbito que comprende la referida potestad disciplinaria, se circunscribe no
sólo a la competencia del legislador en la determinación de las conductas que
conlleven a las faltas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores
públicos[14], su grado de intensidad
y las sanciones correspondientes, sino el establecimiento de las normas de
orden procesal[15] que regulen la manera
como se aplica esta facultad constitucional.
De esta
manera ha sostenido la jurisprudencia, en relación con el contenido y alcance
del derecho disciplinario, que su ámbito de regulación comprende: “(i) las
conductas que pueden configurar falta disciplinaria; (ii) las sanciones
aplicables según la naturaleza de la falta y (iii) el proceso, o “conjunto
de normas sustanciales y procesales que aseguran la garantía constitucional del
debido proceso y regulan el procedimiento a través del cual se deduce la
correspondiente responsabilidad disciplinaria (Resaltado fuera del texto)”[16].
De lo anterior puede inferirse que es el
legislador, en virtud del principio democrático, el llamado al
establecimiento de un régimen disciplinario tanto sustantivo como procesal y
que este asunto constituye un espacio de libre configuración legislativa, pues
“es en el campo de la deliberación política, en donde se puede establecer,
con mayor precisión, el tipo de conductas que resultan ajenas a la consecución
de los fines del estado y a la construcción de  un ejercicio profesional ético,
así como la gravedad social de estas conductas y la consecuente intensidad de
las sanciones aplicables”[17]. En este sentido, ha
manifestado la Corte:
“En cuanto
a ello hay que decir que el poder legislativo tiene un amplio margen de
libertad para establecer el régimen disciplinario y que ese amplio margen es
consustancial a un régimen constitucional en cuanto remite la configuración de
las reglas de derecho  -como supuestos necesarios para la convivencia
pacífica-  a la instancia del poder público  de mayor ascendencia democrática[18]”
En efecto, reiteradamente la jurisprudencia constitucional ha afirmado
que en razón de la cláusula general de competencia a que se refieren los
numerales 1° y 2° del artículo 150 de la Constitución, al legislador
corresponde regular los procedimientos judiciales y administrativos,
especialmente todo lo relacionado con la competencia de los funcionarios, los
recursos, los términos, el régimen probatorio, entre otros. En estos términos, la
Corte ha señalado[19] que en virtud de su
potestad legislativa en materia de procedimientos, el legislador puede “(…)
regular y definir[20] entre los múltiples
aspectos de su resorte legislativo, algunos de los siguientes elementos
procesales: (i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que
pueden intentar los administrados contra los actos que profieren las
autoridades, -esto es, los recursos de reposición, apelación, u otros -, así
como los requisitos y las condiciones de procedencia de los mismos.[21](ii)
Las etapas procesales y los términos y formalidades que se deben cumplir en
cada uno de los procesos. (iii) La radicación de competencias en una
determinada autoridad judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya
ocupado de asignarla de manera explícita en la Carta.[22]
(iv) Los medios de prueba[23]
y (v) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y
aún de los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia
del trámite, o para  proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir
daños o perjuicios en unos u otros procesos.[24]”
Sin embargo,
esta potestad no es absoluta y se encuentra limitada por las garantías
constitucionales y debe ejercerse de acuerdo con los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad, a fin de asegurar el ejercicio pleno del
derecho de acceso a la administración de justicia. Específicamente, ha dicho la
jurisprudencia que el legislador debe garantizar, en todos los procesos judiciales
y administrativos, las garantías constitucionales que conforman la noción de
“debido proceso”. En este sentido ha expresado:
“El
legislador dispone de un amplio margen de discrecionalidad para regular los
procesos judiciales, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones,
acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[25].
Todo ello dentro de los límites que fije la Constitución (art. 4º).
Estos
límites están representados por la prevalencia y el respeto de los valores y
fundamentos de la organización político institucional, tales como la dignidad
humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la justicia, la
igualdad y el orden justo (Preámbulo art. 1º de la Constitución); en la
primacía de derechos fundamentales de la persona, entre ellos la igualdad, el
debido proceso, la defensa y el acceso a la administración de justicia (CP
arts. 5, 13, 29 y 229) o el postulado de la buena fe de las actuaciones de los
particulares (CP art. 83).
En atención
a referentes Superiores como los señalados, la Corte tiene establecido que la
legitimidad de las normas procesales y el desarrollo del derecho al debido
proceso están dados por su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para
el cual fueron concebidas. Por ende, “la violación del debido proceso ocurriría
no sólo bajo el presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de
la ineficacia de la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada,
sino especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y
desproporcionada frente al resultado que se pretende obtener con su
utilización”[26].
De la misma
manera, a pesar de que la jurisprudencia ha admitido un amplio margen de
libertad legislativa en el establecimiento del régimen disciplinario de los
servidores públicos, también ha señalado que tal potestad debe responder a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad, pero además debe garantizarse
plenamente las garantías procesales. Así, en la Sentencia C-489 de 1997 la
Corporación expresó:
“a)
Le corresponde al legislador establecer autónoma y libremente las reglas del
debido proceso administrativo, siempre que no exista una restricción de tipo
constitucional, derivada de sus principios, valores, garantías y derechos vgr.
presunción de inocencia, garantía de no ser juzgado dos veces por el mismo
hecho, principio de favorabilidad cuando se deban imponer sanciones, etc., que
limite el ámbito de ejercicio de su competencia.
b) Es
parte importante del debido proceso administrativo el establecimiento de
recursos contra las decisiones de la administración e igualmente lo relativo al
trámite y a los efectos en que se conceden dichos recursos; por consiguiente,
esta materia no tiene rango constitucional, su regulación le corresponde al
legislador, aun cuando su competencia debe ser ejercida con arreglo a criterios
de razonabilidad, proporcionalidad y finalidad.”
Ahora bien,
en la Sentencia C-819 de 2006, reiterada en la C-884 de 2007, esta Corporación
estableció los límites de la libertad del legislador en el campo disciplinario,
en los siguientes términos:
a.
La potestad conferida al legislador para establecer los diversos
regímenes sancionatorios, se encuentra vinculada a los fines constitucionales
del estado y limitada por el respeto a los derechos fundamentales de la persona[27].
b.
Si bien ha admitido la Corte que el control de constitucionalidad en
materia disciplinaria resulta de una intensidad menor que en materia penal[28],
al determinar la gravedad de las faltas[29] y la intensidad de las
sanciones, el legislador debe orientarse por criterios de proporcionalidad y
razonabilidad y, especialmente por los principios de lesividad y necesidad.
c.
Dentro de los márgenes señalados, el legislador se encuentra facultado
para: “(i) tipificar (…)  las faltas disciplinarias en que puedan incurrir
los servidores públicos, su grado de intensidad y las sanciones
correspondientes,  y (ii) establecer  el conjunto de enunciados normativos de
orden procesal que regulen la facultad constitucional otorgada a la
administración pública para imponer sanciones a todos los servidores que con
sus acciones u omisiones, transgredan las normas de conducta relativas al
correcto desempeño de las funciones asignadas.”[30],
así como (iii) establecer las causales de extinción de la acción o de la
sanción penal o disciplinaria[31].
Se concluye
entonces que el legislador goza de un amplio margen de configuración
legislativa en la determinación de los procedimientos, incluyendo el
disciplinario, como una rama del derecho sancionador del Estado. Sin embargo,
todo análisis de constitucionalidad de las reglas adoptadas por el mismo, debe
considerar el respeto de los límites impuestos por nuestra Carta, especialmente
por el respeto de las garantías fundamentales, y por los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad.
2.5.
FINALIDADES Y PARTICULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DENTRO
DEL PROCESO DISCIPLINARIO
La ley 734 de
2002 consagró en tres de sus Capítulos el llamado “proceso verbal”, como
un trámite abreviado, en aquellos asuntos en donde la naturaleza de los mismos
permite un procedimiento más expedito.
En efecto, el
artículo 175 de la Ley 734 de 2002 señala que el proceso verbal “se
adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto
disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con
elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta,
cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.” Agrega que
“también se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas
contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32,
33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.”[32]
Por otro lado, de conformidad con el artículo 176 de la misma normatividad, la
competencia para la aplicación del procedimiento verbal, recae en “la
oficina de control interno disciplinario de la dependencia en que labore el
servidor público autor de la falta disciplinaria, la Procuraduría General de la
Nación y las personerías municipales y distritales.”
Así mismo,
este procedimiento se encuentra establecido para el ejercicio de la competencia
consagrada en el numeral 1 del artículo 278 de la Constitución Política que
señala que el Procurador General de la Nación desvinculará del cargo al “funcionario
público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera
manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho
patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en
forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad
administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la
investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su
dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento
en razón del ejercicio de su cargo.”
De otra
parte, el artículo 214 de la Ley 734 de 2002 establece que el procedimiento
verbal “procede de conformidad con la competencia de las Salas
Disciplinarias de los Consejos Superior y Seccionales.”
Este
procedimiento abreviado tiene sus antecedentes desde antes de la expedición de la
Ley 200 de 1995, primer Código Disciplinario Único, en el Decreto 786 de 1985,
reglamentario de los Decretos Extraordinarios 2400 de 1968 y 400 de 1983. Aquél
se encontraba consagrado para las faltas de naturaleza leve, la potestad
sancionatoria estaba radicada en cabeza del jefe inmediato del servidor público
y se culminaba en un término máximo de 8 días.[33]
Posteriormente,
la Ley 200 de 1995 incorporó el procedimiento “verbal” de competencia del
Procurador General de la Nación en desarrollo de la facultad otorgada por el
numeral 1 artículo 278 de la Constitución Política. Así mismo, la Ley 200
extendió este procedimiento para las faltas leves, confesadas o en flagrancia (artículo
170 de la Ley 200 de 1995).
Por su parte,
en los antecedentes de la Ley 734 de 2002 se consigna la voluntad del
legislador de establecer un procedimiento especial y simplificado, para los
casos en que, la naturaleza de la conducta y el hecho de que la misma se haya
confesado o exista flagrancia, permite que el principio de celeridad se haga
efectivo. En la exposición de motivos se señaló en forma expresa:
“En la
época actual, en que la celeridad es elemento esencial de la eficacia, es
preciso que los órganos de control cuenten con herramientas legales ágiles y
dinámicas que permitan dar respuestas oportunas, cuando todavía la sociedad
resiente la conducta irregular del funcionario o el daño acusado, y no cinco
años después cuando la sanción ha perdido tanto la pertinencia como sus efectos
reparadores.  Este es el criterio que orienta e inspira el procedimiento
disciplinario previsto en el último libro del proyecto. Por esta razón, se creó
un procedimiento verbal simplificado  a la realización de una audiencia dentro
de los dos días siguientes a la verificación de la situación de flagrancia o al
conocimiento del hecho; es aplicable por el jefe inmediato cuando la falta sea
leve o cuando el servidor público sea sorprendido en flagrancia o confiese la
autoría de una falta grave o gravísima.”[34]
De la misma manera, esta Corporación ha
considerado que la naturaleza del proceso verbal dentro del trámite
disciplinario, es constitucionalmente admisible en razón de la naturaleza de
las faltas, que ameritan la realización de un proceso ágil. En efecto, en la
Sentencia C-1076 de 2002, esta Corporación expresó:
“El
legislador cuenta con un amplio margen de configuración al momento de
establecer los diversos procedimientos disciplinarios, a condición de no (sic)
vulnere los principios constitucionales, en especial, el de igualdad.  En tal
sentido, prever el adelantamiento de un proceso verbal para determinados casos
de faltas disciplinarias gravísimas, cuando la regla general es el proceso
ordinario, no constituye un tratamiento desigual injustificado y contrario a la
Carta Política.
Comparte
además la Corte la opinión del Ministerio Público de que la naturaleza especial
de algunas faltas gravísimas justifican que el legislador haya establecido para
las mismas el trámite verbal y no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen
un denominador común: se trata de faltas relacionadas
con el servicio o la función, con el manejo de la hacienda pública y de los
recursos públicos o con la contratación estatal, cuya característica principal
es que por tratarse de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio
como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la
decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos
sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.”
Así mismo, la Corte se ha referido a la
naturaleza eminentemente abreviada de algunos procesos verbales en la
jurisdicción civil, características también predicables en el ámbito
disciplinario. En la Sentencia C-179 de 1995, al estudiar la constitucionalidad
de algunas disposiciones del proceso verbal sumario, la Corporación señaló: “El
proceso verbal sumario pertenece al grupo de los juicios que el Código
clasifica y denomina declarativos y, como su nombre lo indica, se caracteriza
por ser breve y ágil, pues se ha creado con el fin de resolver algunos asuntos
que, en razón de su naturaleza o dada la cuantía de la pretensión, no requieren
del despliegue de una actividad procesal amplia, ya que en muchas ocasiones con
el cumplimiento de unas pocas diligencias es posible decidir, lo que permite su
evacuación rápida por parte de los funcionarios competentes.”
En relación con el trámite del proceso verbal
disciplinario, la Ley 734 de 2002 estableció que éste se desarrollará en
audiencia en desarrollo del principio de la oralidad. En estos términos, señala
el artículo 177: “Calificado el procedimiento a aplicar
conforme a las normas anteriores, el funcionario competente citará a audiencia
al posible responsable, para que dentro del término improrrogable de dos días
rinda versión verbal o escrita sobre las circunstancias de su comisión. Contra
esta decisión no procede recurso alguno.  En el curso de la audiencia, el
investigado podrá aportar y solicitar pruebas, las cuales serán practicadas en
la misma diligencia, dentro del término improrrogable de tres días, si fueren
conducentes y pertinentes. Si no fuere posible hacerlo se suspenderá la
audiencia por el término máximo de cinco días y se señalará fecha para la
práctica de la prueba o pruebas pendientes. De la audiencia se levantará acta
en la que se consignará sucintamente lo ocurrido en ella.”
A diferencia del proceso ordinario, el verbal se
caracteriza por su celeridad. Así, se aplica para las situaciones establecidas
expresamente en la ley. De la misma manera, todas las etapas del proceso se
surten en el trámite de la audiencia, tales como el decreto y práctica de las
pruebas. Los términos son breves- en virtud de los artículos 178 y 214 éstos se
reducen a la mitad de los ordinarios-, las intervenciones de los sujetos
procesales se recogen en medio magnético y sólo se levanta un acta con una
resumen sucinto de las mismas. (Art. 190).
Como puede
entonces inferirse, es constitucionalmente admisible que, el legislador, en
ejercicio de la libertad de configuración normativa, establezca procesos
especiales en los que la naturaleza de la conducta permita un procedimiento
abreviado y en donde los principios de celeridad, oralidad y publicidad sean
preponderantes, pero además, como todo trámite judicial o administrativo éste
debe regirse por las garantías del debido proceso.
2.6.
EL DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO
El artículo
29 de la Constitución inicia su redacción con la siguiente frase: “El debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.”
Esta tajante
afirmación no deja duda acerca de la operancia en el derecho administrativo
sancionador y dentro de él en el procedimiento administrativo disciplinario,
del conjunto de garantías que conforman la noción de debido proceso. Así, ha
señalado la jurisprudencia que los principios de la presunción de inocencia, el
de in dubio pro reo, los derechos de contradicción y  de controversia de
las pruebas, el principio de imparcialidad, el principio nulla poena sine
lege, la prohibición contenida en  la fórmula non bis in ídem y el
principio de la cosa juzgada, entre otros, deben considerarse como garantías
constitucionales que presiden la potestad sancionadora de la administración y
el procedimiento administrativo que se adelanta para ejercerla.[35]
La aplicación
de estas garantías judiciales en el ámbito disciplinario se justifica en la
medida en que, como se dijo anteriormente, éste se constituye como una
manifestación del poder punitivo del Estado. En relación con los elementos que
conforman las garantías del debido proceso, la jurisprudencia ha destacado los
siguientes elementos:
1.     “Acceso
libre y en igualdad de condiciones a la justicia, con el fin de obtener pronta
resolución judicial.
2.     Acceso
al “juez natural” como funcionario que ejerce la jurisdicción en determinado
proceso, de conformidad con la ley.
3.     Posibilidad
de ejercicio del derecho de defensa con aplicación de todos los elementos
legítimos para ser oído dentro del proceso.
4.     Los
procesos deben desenvolverse dentro de plazos razonables y sin dilaciones
injustificadas.
5.     El juez
debe ser imparcial, autónomo e independiente, de tal forma que debe ejercer su
labor sin intromisiones de los demás poderes públicos, con fundamento en los
hechos y de conformidad con el ordenamiento jurídico.”
En lo que tiene que ver con
el debido proceso administrativo, la jurisprudencia específicamente ha
considerado que: “El derecho al debido proceso administrativo
se traduce en la garantía que comprende a todas las personas de acceder a un
proceso justo y adecuado, de tal manera que el compromiso o privación de
ciertos bienes jurídicos por parte del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse
con ocasión de la suspensión en el ejercicio de los derechos fundamentales de
los mismos. Es entonces la garantía consustancial e infranqueable que debe
acompañar a todos aquellos actos que pretendan imponer legítimamente a los
sujetos cargas, castigos o sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia
T-1263 de 2001). Si bien la preservación de los intereses de la administración
y el cumplimiento de los fines propios de la actuación estatal son un mandato
imperativo de todos los procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso
concreto debe llevarse a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas
con los derechos fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003). (…)
De la aplicación del principio del debido proceso se desprende que los
administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a
pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa,
a impugnar los actos administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías
establecidas en su beneficio.
Como
elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia
disciplinaria, se han señalado, entre otros, “(i) el principio de legalidad
de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad,
(iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de
controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la
presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio
de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición
de la reformatio in pejus.”[36]
Por otra
parte, la jurisprudencia internacional, específicamente la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, ha estudiado la cuestión de si las garantías judiciales
mínimas consagradas en la Convención Americana de Derechos Humanos (art. 8)[37],
sólo son aplicables a los procesos penales, o si por el contrario, algunas de
ellas pueden extenderse a los procedimientos administrativos. En relación con
los procesos administrativos, dijo el Tribunal Internacional en el Caso Ivcher
Bronstein contra Perú[38]:
102.        Si
bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”,
su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino
al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a
efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto
emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.
103.        La
Corte ha establecido que, a pesar de que el citado artículo no
especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de
los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto
se aplican también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene
derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en
cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo.
En suma, la
Constitución y la jurisprudencia nacional e internacional han reconocido en
forma unánime la vigencia plena del debido proceso en los trámites
administrativos.
Por otro
lado, a pesar de existir esta gama de garantías procesales, las partes, dentro
del curso de un proceso también deben hacer uso de las herramientas que el
sistema jurídico pone a su disposición, pues de lo contrario, no pueden luego
alegar posteriormente su propia culpa. Así, a pesar de existir un derecho al
debido proceso, también existen deberes de diligencia que permiten ejercerlos.
En estos términos, esta
Corporación ha señalado que al legislador se le reconoce competencia para
establecer, dentro de los distintos trámites judiciales o administrativos,
imperativos jurídicos de conducta consistentes en cargas procesales a las
partes, y por tanto, resulta constitucionalmente admisible el consecuente
señalamiento de efectos desfavorables derivados del incumplimiento de las
mismas,
En la Sentencia C-1512 de 2000[39],
la Corporación declaró la constitucionalidad del artículo 356 del Código de
Procedimiento Civil, que le imponía al apelante el deber de suministrar lo
necesario para las copias para la procedencia del recurso de apelación, so pena
de ser declarado desierto. Dijo en aquella oportunidad:
“Ahora
bien, en el caso de una carga procesal,  la omisión de su realización puede
traer consecuencias desfavorables para éste, las cuales pueden ir desde la
preclusión de una oportunidad o un derecho procesal hasta la pérdida del
derecho material, dado que el sometimiento a las normas procedimentales o
adjetivas, como formas propias del respectivo juicio, no es optativo para
quienes acuden al mismo con el objeto de resolver sus conflictos jurídicos, en
tanto que de esa subordinación depende la validez de los actos que de ellas
resulten y la efectividad de los derechos sustanciales.
No se puede perder de vista,
entonces, que la observancia de las formas propias de cada juicio supone
también el desarrollo de los principios de economía, oportunidad, lealtad,
imparcialidad y celeridad procesales, en aras de la igualdad de las personas,
éste último gracias al sometimiento de las causas idénticas a procedimientos
uniformes. Obviar tales formas en las actuaciones judiciales o administrativas
preestablecidas, impide alegar el desconocimiento del derecho sustancial
reclamado, ya que se estaría sustentando la frustración del interés perseguido
en la propia culpa o negligencia.” [40]
Esta posición ha sido constantemente reiterada por la
Corporación, entre otras, en las
providencias C-1104 de 2001, C-123 de 2003 y C-874 de 2003.
Posteriormente, en la Sentencia C-662 de 2004,
sostuvo que este deber de cumplimiento de las cargas procesales “se
fundamentan en el deber constitucional de colaboración con los órganos
jurisdiccionales (art. 95-7 de la C.P.), que en el plano procesal se proyecta
en la obligación de la parte demandante de coadyuvar e interesarse por la
marcha del proceso en el que pretende la defensa de sus derechos e intereses
legítimos, so pena de correr con las consecuencias legales adversas que se
derivan de su inactividad.”
Agregó que “acorde
con el artículo 95 de la Constitución, el ejercicio de los derechos y
libertades reconocidos en la norma superior como puede ser el caso del debido
proceso y del acceso a la justicia -, implica así mismo el ejercicio de
responsabilidades que también se pueden consolidar en el ámbito procesal y
sustancial.”
De todo lo
anterior se infiere que es válido que en los diversos trámites judiciales y
administrativos, la ley asigne a las partes cargas para el ejercicio de los
derechos, que sometidas a los límites constitucionales previamente enunciados,
resultan plenamente legítimas. Así mismo, su omisión puede hasta ocasionar la
pérdida de derechos.
2.7.
EL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS EXPRESIONES ACUSADAS DE
LOS ARTÍCULOS 111 Y 180
El demandante
sostiene que las expresiones “Si la notificación de la decisión se hace en
estrados, los recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la
respectiva audiencia o diligencia” contenida en el artículo 111 y “en la
misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y sustentarse una vez
se produzca la notificación por estrado” del artículo 180 de la Ley 734 de
2002 violan de manera flagrante el artículo 29 Constitucional, especialmente en
la faceta del derecho a la defensa, al consagrar una ejecutoria instantánea del
fallo proferido en audiencia oral. Para el actor, esta situación vulnera los
derechos de aquél que no asiste a la diligencia, al privarlo de la posibilidad
de interponer los recursos de ley, por cuanto los mismos sólo podrán
interponerse y sustentarse en la respectiva audiencia oral.
Tal y como se
desarrolló en la parte motiva de esta providencia, el legislador dispone de un
amplio margen de discrecionalidad para regular los procesos judiciales y
administrativos, esto es para determinar el procedimiento, las actuaciones,
acciones y demás aspectos que se originen en el derecho sustancial[41],
dentro del marco de las garantías consagradas por la Carta Política.
Es por ello
que los límites de esta libre configuración normativa están representados por
los valores y derechos consagrados en nuestro Estatuto Superior tales como la
dignidad humana, la solidaridad, la prevalencia del interés general, la
justicia, la igualdad y el orden justo y especialmente en la primacía de
derechos fundamentales de la persona, entre los que se encuentran el debido
proceso y el derecho a la defensa (artículo 29).
Por otra
parte, la Corte ha establecido en forma expresa que la legitimidad de las
normas procesales y el desarrollo del derecho al debido proceso están dadas por
su proporcionalidad y razonabilidad frente al fin para el cual fueron
concebidas. Por ende, la violación del debido proceso también se produce cuando
el legislador establece cargas excesivas o desproporcionadas frente al
resultado que se pretende obtener.
Para analizar
la constitucionalidad de las expresiones demandadas, tal y como lo subrayan
todos los intervinientes, la Sala debe reiterar la naturaleza propia de los
procesos verbales, en donde las características especiales de la conducta
investigada permite un proceso ágil y sobre todo concentrado y en el cual los
principios de oralidad y publicidad  adquiere una especial importancia, y por
ende, las audiencias públicas deben ocupar un rol preeminente en su modulación.
Así, como se
dijo en la Sentencia C-1076 de 2002, en relación con la razón de ser de los
procesos disciplinarios: “Comparte además la Corte la opinión del Ministerio
Público de que la naturaleza especial de algunas faltas gravísimas justifican
que el legislador haya establecido para las mismas el trámite verbal y no el
ordinario. En efecto, todas ellas tienen un denominador común: (…) cuya característica principal es que por tratarse
de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio como el señalado en
el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la decisión de apertura
de la investigación están dados todos los requisitos sustanciales para proferir
pliego de cargos y citar a audiencia.”
Lo anterior
permite concluir que la carga procesal de la interposición de recursos en
audiencia no sólo no es excesiva ni desproporcionada sino necesaria en el
trámite de los procesos verbales. Así, por ejemplo, en otros ordenamientos,
como el civil también se ha regulado de la misma manera el proceso verbal.
Véase, por ejemplo, cuando el artículo 434 del Código de Procedimiento Civil
establece que en los procesos verbales, que se tramitan ante la jurisdicción
civil, la apelación de providencias “deberá interponerse tan pronto como se
profieran”, así mismo el artículo 432 consagra que el juez puede proferir
sentencia en la audiencia estén o no presentes las partes.
Sin embargo,
cabe analizar si las expresiones acusadas ocasionan una vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de aquél disciplinado ausente en la audiencia.
En relación
con este punto, tal y como lo sostuvieron algunos intervinientes, una lectura
sistemática del Estatuto Disciplinario permite concluir a la Sala que las
garantías procesales consagradas en el artículo 29 están plenamente aseguradas.
Así, en
primer lugar, y en virtud del artículo 186 de la Ley 734 de 2002, la
realización de la audiencia es notificada, personalmente, al servidor público
investigado y en los casos en que no fuese posible su notificación se le
designará un defensor de oficio, quien podrá interponer los recursos. En
efecto, la norma señala:
“ARTÍCULO 186.
NOTIFICACIÓN Y DECLARACIÓN DE AUSENCIA. La decisión que cita a audiencia se
notificará personalmente al servidor público investigado, dentro de los dos días
siguientes.
Si no se lograre realizar la
notificación personal en el término indicado, se fijará edicto por dos días
para notificar la providencia. Vencido este término, si no compareciere el
investigado, se le designará defensor de oficio, a quien se le notificará la
decisión y con quien se continuará el procedimiento, sin perjuicio de que el
investigado comparezca o designe defensor. Contra la decisión que cita a
audiencia no procede recurso alguno.”
Por otra
parte, en los casos de fuerza mayor o caso fortuito, en la Sentencia C-1193 de
2008, la Corte dijo que “en caso de inasistencia del inculpado éste, cuando
media una razón de fuerza mayor, puede presentar excusa. Ello, de acuerdo con
el artículo 178 de la Ley 734 de 2002, le permitiría asistir, en los dos días
siguientes, a la continuación de la audiencia.”[42]
Por tanto, en esos casos, en la continuación de la audiencia podrá interponer
los recursos.
Por otra
parte, en una lectura sistemática del proceso verbal puede concluirse que los
sujetos procesales cuentan con una gama de garantías que devienen del debido
proceso constitucional. En efecto, conocen previamente la acusación, se les
concede un término para presentar descargos, pueden solicitar pruebas y se
encuentran habilitados para interponer los recursos. (artículos 175 a 180 de la
Ley 734 de 2002).
Así mismo,
como lo ha señalado esta Corporación, los recursos y el ejercicio de ciertos
derechos dentro de los procesos judiciales y administrativos, van acompañados
de un deber de diligencia procesal mínima de los sujetos intervinientes, y por
tanto, es constitucionalmente admisible que el sujeto que los incumpla, deba
asumir los efectos negativos de su conducta. Así, si el investigado, conoce
previamente la realización de la audiencia, y aún así, no asiste, pierde la
oportunidad de interponer los recursos contra las decisiones que se profieran
en el curso de la misma.
En estos
términos, la Corte reitera lo sostenido en la Sentencia C-1193 de 2008, en
donde estudió el tema de la notificación por estrados en el proceso verbal
disciplinario e hizo referencia a la constitucionalidad de las consecuencias
adversas para los sujetos no presentes en audiencia. En la referida
providencia, la Corte expresó:
“Así, en
síntesis, la Corte observa que la demanda no está llamada a prosperar porque:
1)      Las
audiencias a las que refiere la demanda no son secretas u ocultas; por el
contrario, de acuerdo con la Ley que rige el procedimiento, su realización debe
ser informada a los interesados
2)      En
el evento en el que el disciplinado no asista, sus derechos fundamentales, en
especial el que refiere a la defensa, están garantizados, pues el ordenamiento
mismo prevé el acompañamiento de un defensor de confianza o de oficio, que debe
acudir a las audiencias y, en ellas, podrá interponer los recursos que
garanticen la defensa técnica del encartado
3)      Adicionalmente,
en caso de inasistencia del inculpado éste, cuando media una razón de fuerza
mayor, puede presentar excusa. Ello, de acuerdo con el artículo 178 de la Ley
734 de 2002, le permitiría asistir, en los dos días siguientes, a la
continuación de la audiencia.
4)      Solamente
en el caso en el que el investigado disciplinariamente se ausente sin excusa,
debe asumir la carga procesar prevista en el ordenamiento en estos casos; carga
consistente en que no podrá presentar recursos contra las decisiones que allí
se tomen. Empero, esta carga es proporcionada porque, en el evento descrito, el
disciplinado incumple con un deber que ha surgido desde el momento en el que
fue enterado de la realización de la audiencia.
En suma por
todas las anteriores consideraciones, la Sala concluye que, a diferencia de lo
sostenido por el demandante, las expresiones acusadas de los artículos 111 y
180 de la normatividad disciplinaria no desconocen las garantías procesales
consagradas en el artículo 29 Superior, y por tanto, las declarará exequibles.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, por el cargo
analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, la
expresión “Si la notificación de la decisión se hace en estrados, los
recursos deberán interponerse y sustentarse en el curso de la respectiva
audiencia o diligencia”, contenida en el artículo 111 de la Ley 734 de
2002.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES, por el cargo
analizado de violación del artículo 29 de la Constitución Política, las
expresiones “en la misma diligencia” y “el cual deberá interponerse y sustentarse
una vez se produzca la notificación por estrado”, contenida en el artículo
180 de la Ley 734 de 2002.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA
PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA
CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO
PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-1052 de 2001
[2] Cfr. C-755 de 2006 y C-1299 de
2005
[3] Cfr. C-560 de 1997, reiterada en
la decisión C-895 de 2006.
[4] Cfr, entre otras, las siguientes
providencias: Sentencias C-397 de 1995 y C-774 de 2000; los Autos A-174 y
A-289ª de 2001.
[5] Sentencia C-310 de 2002, Cft. Sentencias
C-720 de 2007, C-155 de 2007, C-211 de 2003,  C-310 de 2002 y C-153 de 2002
[6] En
la sentencia C-774 de 2001, se expuso: “La cosa juzgada formal se presenta
“...cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con
la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se
trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente
igual[6]. Esta evento hace
que “ ...no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo
ejecutoriado…”.
[7] Sentencia C - 489 de 2000.
[8] Sentencia C - 543 de 1992.
[9] Sentencia
C-819 de 2006
[10] En la sentencia C-125 de 2003, esta
Corte señaló que “[l]a potestad sancionatoria del Estado comprende varias
modalidades, como las reguladas por el Derecho Penal, el Derecho
Contravencional  y el Derecho Disciplinario, entre otras (…)”. Esta
Corporación ha precisado las diferencias existentes entre la facultad
sancionadora de orden disciplinario y el derecho penal propiamente dicho, en
las sentencias C-124 de 2003, T-811
de 2003, C-181 de 2002, C-818 de 2005, T-806 de 2005, entre otras.
[11] Por ejemplo en la sentencia C-818 de
2005 sostuvo esta Corporación:
“Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el derecho
sancionador del Estado en ejercicio del ius puniendi, es una disciplina
compleja que envuelve, como género, al menos cuatro especies, a saber: el
derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario y
el derecho correccional. Salvo la primera de ellas, las demás especies del
derecho punitivo del Estado, corresponden al denominado derecho administrativo
sancionador”. Véase también las sentencias C-214 de 1994, C-948 de 2002, C-406
de 2004.
[12] Sentencia C- 181 de 2002
[13] Cfr. C-181 de 2002
[14] Cfr. Sentencia C-014 de 2004
[15] Cfr. Sentencias: C-341 de
1996, C-430 de 1997 y C-095 de 1998
[16] Ibídem.
[17] Sentencia C-819 de 2006
[18] En reiterados pronunciamientos esta Corporación
ha destacado que el competente para establecer el régimen disciplinario es el
legislador ordinario y de allí que haya declarado la inexequibilidad de normas
disciplinarias contenidas en leyes estatutarias, como lo hizo, por ejemplo, en la
Sentencia C-037-96, en relación con la Ley Estatutaria de la Administración de
Justicia.  Tal competencia fue resaltada también en la Sentencia SU-637- de
1996, pronunciamiento en el que, entre otras cosas, se precisó que el Código
Único Disciplinario se aplicaba también a la Rama Judicial del Poder
Público.(Nota original de la cita).
[19] Sentencia
C-183 de 2007
[20] Sentencia C-1104 de 2001
[21] Sentencias C-742 de 1999, C-384 de
2000,  C-803 de 200 entre otras.
[22] Sentencia C-111 de 2000
[23] Sentencia C-1270 de 2000
[24] Sentencia C-1104 de 2001
[25] Cfr. artículo 150 numerales 1 y 2
de la Constitución Política y Sentencias C-680de 1998 y C-1512-00
[26] Sentencia C-1512 de 2000. En el mismo
sentido ver la sentencia C-925 de 1999
[27] Sentencia C-038 de 1995 y C-013 de 1997
[28] Cfr. Sentencia C-653 de 2001
[29] Sobre
la potestad del legislador para determinar la gravedad de las faltas
disciplinarias, sentencia C-708 de 1999
[30] Sentencia C-819 de 2006, tomando a su
vez referencias de las sentencias C-341 de 1996, C-430 de 1997, C-095 de 1998 y
C-014 de 2004.
[31] Cfr. Sentencias C-301 de 1999 y
C-1490 de 2000
[32] ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes:
(…) 2. Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que
realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de control, o no
suministrar oportunamente a los miembros del Congreso de la República las
informaciones y documentos necesarios para el ejercicio del control político.
(…) 4. Omitir, retardar y obstaculizar la tramitación de la actuación
disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores
públicos u omitir o retardar la denuncia de faltas gravísimas o delitos
dolosos, preterintencionales o culposos investigables de oficio de que tenga
conocimiento en razón del cargo o función.
(…) 17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de
incompatibilidad, inhabilidad y conflicto de intereses, de acuerdo con las
previsiones constitucionales y legales.
Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de
una persona en quien concurra causal de inhabilidad, incompatibilidad, o
conflicto de intereses.
18. Contraer obligaciones con personas naturales o jurídicas con las
cuales se tengan relaciones oficiales en razón del cargo que desempeña violando
el régimen de inhabilidades e incompatibilidades señalados en las normas
vigentes.
19. Amenazar, o agredir gravemente a las autoridades legítimamente
constituidas en ejercicio o con relación a las funciones.
20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar
indebidamente rentas que tienen destinación específica en la Constitución o en
la ley.
21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 336 de la Constitución Política.
22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes
o en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias
futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes.
23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo
disponible en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
(…) 32. Declarar la caducidad de un contrato estatal o darlo por
terminado sin que se presenten las causales previstas en la ley para ello.
33. Aplicar la urgencia manifiesta para la celebración de los contratos
sin existir las causales previstas en la ley.
35. Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo.
36. No instaurarse en forma oportuna por parte del Representante Legal
de la entidad, en el evento de proceder, la acción de repetición contra el
funcionario, ex funcionario o particular en ejercicio de funciones públicas
cuya conducta haya generado conciliación o condena de responsabilidad contra el
Estado.
(…) 39. Utilizar el cargo para participar en las actividades de los
partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas, sin
perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y la ley.
(…) 46. No declararse impedido oportunamente, cuando exista la
obligación de hacerlo, demorar el trámite de las recusaciones, o actuar después
de separado del asunto.
47. Violar la reserva de la investigación y de las demás actuaciones
sometidas a la misma restricción.
48. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Consumir, en el sitio de
trabajo o en lugares públicos, sustancias prohibidas que produzcan dependencia
física o síquica, asistir al trabajo en tres o más ocasiones en estado de
embriaguez o bajo el efecto de estupefacientes.
Cuando la conducta no fuere reiterada conforme a la modalidad señalada,
será calificada como grave.
(…) 52. No dar cumplimiento injustificadamente a la exigencia de
adoptar el Sistema Nacional de Contabilidad Pública de acuerdo con las
disposiciones emitidas por la Contaduría General de la Nación y no observar las
políticas, principios y plazos que en materia de contabilidad pública se
expidan con el fin de producir información confiable, oportuna y veraz.
(…) 54. No resolver la consulta sobre la suspensión provisional en los
términos de ley.
55. El abandono injustificado del cargo, función o servicio.
56. Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan
a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera
administrativa.
57. No enviar a la Procuraduría General de la Nación dentro de los
cinco días siguientes a la ejecutoria del fallo judicial, administrativo o
fiscal, salvo disposición en contrario, la información que de acuerdo con la
ley los servidores públicos están obligados a remitir, referida a las sanciones
penales y disciplinarias impuestas, y a las causas de inhabilidad que se
deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con
responsabilidad fiscal, de las declaraciones de pérdida de investidura y de las
condenas proferidas en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento
en garantía.
58. Omitir, alterar o suprimir la anotación en el registro de
antecedentes, de las sanciones o causas de inhabilidad que, de acuerdo con la
ley, las autoridades competentes informen a la Procuraduría General de la
Nación, o hacer la anotación tardíamente.
59. Ejercer funciones propias del cargo público desempeñado, o cumplir
otras en cargo diferente, a sabiendas de la existencia de decisión judicial o
administrativa, de carácter cautelar o provisional, de suspensión en el
ejercicio de las mismas.
(…) 62. Incurrir injustificadamente en mora sistemática en la sustanciación
y fallo de los negocios asignados. Se entiende por mora sistemática, el
incumplimiento por parte de un servidor público de los términos fijados por ley
o reglamento interno en la sustanciación de los negocios a él asignados, en una
proporción que represente el veinte por ciento (20%) de su carga laboral.
[33] Cfr.
Garzón Villegas Oscar. “El proceso disciplinario”. Ediciones Jurídica Ibañez.
2004.
[34] Gaceta del Congreso núm. 291 del 27 de julio
de 2000, Senado de la República, Proyecto de Ley Número 19 de 2000, p. 24.
[35] Sentencia
C-555 de 2001
[36] Sentencia T-1034 de 2006. En igual sentido,
las sentencias C-310 de 1997, C-555 de 2001, T-1102 de 2005, T-330 de 2007,
entre otras.
[37] Este artículos señala:
1. Toda
persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un
plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos
y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a
que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su
culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena
igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
a. derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente
por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado
o tribunal;
b. comunicación previa y detallada al inculpado de la
acusación formulada;
c. concesión al inculpado del tiempo y de los medios
adecuados para la preparación de su defensa;
d. derecho del inculpado de defenderse personalmente o
de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y
privadamente con su defensor;
e. derecho irrenunciable de ser asistido por un
defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación
interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor
dentro del plazo establecido por la ley;
f. derecho de la defensa de interrogar a los testigos
presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o
peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
g. derecho a no ser obligado a declarar contra sí
mismo ni a declararse culpable, y
h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal
superior.
3. La confesión del inculpado solamente es válida si
es hecha sin coacción de ninguna naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no
podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que
sea necesario para preservar los intereses de la justicia.
[38] Caso Ivcher Bronstein contra Perú. Sentencia del 6
de febrero de 2001. En dicha ocasión, la Corte Interamericana estudió la
vulneración del debido proceso administrativo en un proceso de revocatoria de
la nacionalidad.
[39] M.P. Álvaro Tafur Galvis
[40] Sentencia C-1512 de 2000
[41]  Cfr. artículo 150 numerales 1 y
2 de la Constitución Política y sentencias C-680 de 1998, y C-1512 de 2000
[42] El artículo 178 señala: Adopción de la decisión. Concluidas las intervenciones
se procederá verbal y motivadamente a emitir el fallo. La diligencia se podrá
suspender, para proferir la decisión dentro de los dos días siguientes. Los
términos señalados en el procedimiento ordinario para la segunda instancia, en
el verbal, se reducirán a la mitad.