C-011-97
Sentencia C-011/97
Sentencia
C-011/97
COMISION DE ETICA
Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Naturaleza
La Comisión de
Etica y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el
Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es fundamental,
en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las
costumbres políticas del país.
COMISION DE ETICA
Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Decisiones
por mayoría de votos
De acuerdo con la
Constitución, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a
tomar determinaciones cuando se reúne más de la mitad de los integrantes de la
corporación y que las resoluciones se adoptan por la mayoría de votos de los
miembros presentes. En ningún lugar de la Constitución se contempla la
posibilidad de  que para algunas decisiones en las corporaciones públicas se
requiera la unanimidad. Debe enfatizarse que el criterio de la unanimidad, tal
como está dispuesto en la norma acusada,  supone que en el momento en que una
corporación pública entre a tomar decisiones debe contar con la presencia de
todos los miembros de la corporación y que, además, todos ellos deben votar en
el mismo sentido. Estos presupuestos son claramente contrarios a lo prescrito
por los artículos 145 y 146 de la Carta, los cuales señalan que se puede pasar
a tomar decisiones cuando se cuenta con la mayoría de los miembros de la
corporación y que para que una decisión sea válida es suficiente contar con la
mayoría de votos de los asistentes, salvo excepciones contempladas en la misma
Constitución.
CORPORACIONES
PUBLICAS-Improcedencia
decisiones por unanimidad/COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Improcedencia
decisiones por unanimidad/IGUALDAD DE SUFRAGIOS-Improcedencia decisiones
por unanimidad
La exigencia de
la unanimidad en las comisiones de ética y estatuto del congresista alberga en
sí una contradicción con el pluralismo propio de los cuerpos colegiados. La
democracia constitucional es inexorablemente una democracia de partidos y la
existencia de partidos supone la disparidad de criterios, algunos mayoritarios
y otros minoritarios, pero todos igualmente válidos. De allí que el criterio de
decisión contemplado en la Constitución para los cuerpos colegiados sea el de
la mayoría. La norma acusada, en vez de velar por la garantía de la vigencia de
la diferencia, a través de la consagración del principio de la mayoría, pasa a
exigir la unanimidad, con desconocimiento de la pluralidad existente en la
comisión, y con la consecuencia de condenar a las comisiones a la inoperancia.
La exigencia de la unanimidad le confiere a los votos de los integrantes de la
minoría un mayor valor que a los votos de los miembros del sector mayoritario,
dado que aquéllos pueden impedir siempre la toma de una decisión,
independientemente del porcentaje de sufragios que represente cada una de las
opiniones dentro de la colectividad que decide. Esta situación viola uno de los
principios fundamentales del derecho electoral contemporáneo, cual es el de la
igualdad de todos los sufragios, sin excepción ninguna. Pero esta vulneración
no se restringe al ámbito de la corporación pública, sino que se transmite
también a los ciudadanos, por cuanto los representantes de algunos tendrían
mayor poder de decisión que los de otros.
Referencia:
Expediente D-1333
Actor: Alegria
Fonseca Barrera
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 58 (parcial) de la Ley 5ª de 1992
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., enero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad del artículo 58 (parcial) de la Ley 5ª de 1992, “Por la cual
se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes".
I. TEXTO DE LA
NORMA DEMANDADA
Ley 5ª de 1992
“Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes".
"II. Comisión
de Etica y Estatuto del Congresista.
"Artículo 58.
Composición e integración. En cada una de las Cámaras funcionará una Comisión
de Etica y Estatuto del Congresista, compuesta por once (11) miembros en el
Senado y diecisiete (17) en la Cámara de Representantes. Serán elegidos dentro
de los primeros quince (15) días de la fecha de instalación o sesión inaugural,
para el respectivo período constitucional.
"Si vencido el
término no se hubiere efectuado la elección, las Mesas Directivas de cada
Cámara procederán a su integración, respetando la representación que deben
tener las minorías.
"Las Cámaras
conservarán la facultad de integrarlas en todo tiempo.
"La Comisión se
pronunciará en reserva y por la unanimidad de los integrantes de esta célula
congresional.
"Se reunirá por
lo menos una vez al mes y se le prohíbe inmiscuirse por medio de resoluciones
en asuntos de competencia privativa de otras autoridades".
(se subraya lo
demandado)
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 5ª de 1992, publicada en el Diario Oficial No. 40.483,
del 18 de junio de 1992.
2. La ciudadana
Alegría Fonseca Barrera demandó la inconstitucionalidad parcial del artículo 58
de la Ley 5ª de 1992, por considerarlo violatorio de los artículos  145 y 146
de la Constitución Política.
3. Mediante escrito
de agosto 22 de 1996, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de
rigor de conformidad con el artículo 242-2 de la Constitución.
Cargos
4. Estima la
demandante que la norma acusada parcialmente - en el punto que  establece que
las decisiones de las Comisiones de Etica de las Cámaras Legislativas deben ser
tomadas por la "unanimidad de los integrantes de esta célula
congresional" - atenta contra lo señalado en los artículos 145 y 146 de la
Constitución Política. Ello por cuanto el artículo 145 dispone que para entrar
a tomar decisiones en el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones
permanentes es necesario contar con la asistencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación, "salvo que la Constitución
determine un quórum diferente", al tiempo que en el artículo 146 se
prescribe que  en las mismas corporaciones "las decisiones se tomarán por
la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija
expresamente una mayoría especial".
Manifiesta que dado
que la Constitución en ningún momento establece una mayoría especial para las
decisiones de la referida Comisión de Etica, la disposición del texto legal
demandado que fija un quórum decisorio diferente al de la mayoría simple es
inconstitucional. Además, sostiene que el artículo 146 de la Carta se refiere a
una mayoría especial y no al quórum por unanimidad, "el cual sería un
quórum de especialísima exigencia (...) que en un momento dado puede hacer
inoperante el desarrollo democrático de una célula congresional".
La actora cita las
disposiciones de la Ley 5ª en las cuales se contemplan los diferentes tipos de
mayoría existentes y los casos en los que se aplican, y manifiesta que en
todos los eventos en los que la ley exige mayoría calificada o especial para
tomar una decisión existe una norma constitucional que la autoriza, con
excepción de la unanimidad requerida para las decisiones de las Comisiones de
Etica, la cual carece de apoyo constitucional.
Considera que el
texto impugnado dificulta - hasta el punto de hacer imposible - el desarrollo
del trabajo de la Comisión, máxime si se tiene en cuenta que el artículo 127
del Reglamento Interno del Congreso dispone que, en el momento de votar, los
congresistas presentes sólo pueden hacerlo en sentido afirmativo o negativo,
pues los casos en los que se autoriza la abstención son contados.
Manifiesta que el
requisito de la unanimidad le asigna mucho poder a las voces discordantes, las
cuales pueden llegar a paralizar el trabajo de la Comisión. Además,  la
exigencia de la unanimidad no se ajusta a las características de los cuerpos
colegiados, ya que hace parte de la esencia de éstos la divergencia, máxime
cuando se trata del juicio sobre cuestiones éticas y morales, juicio que
conlleva siempre un fuerte elemento subjetivo y es causa de la formación de
distintas opiniones. Finaliza con la afirmación de que el principio democrático
se ve salvaguardado con las decisiones por mayoría, sin que sea necesario
acudir a fórmulas como la de la unanimidad.
Intervención del
Procurador General de la Nación
5. El
Procurador General de la Nación (E) manifiesta que el principio de la mayoría
simple es la regla general para la toma de decisiones en el Congreso, de
acuerdo con lo consagrado en el artículo 146 de la Constitución. Agrega que
el mismo artículo prevé que de esta regla solamente podrán exceptuarse los
casos en los que la misma Constitución establezca mayorías especiales y que las
determinaciones que ha de tomar la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista
no están incluidas dentro de ninguna de esas excepciones. Por eso, concluye que
las decisiones de esta Comisión deben regirse por la regla de la mayoría
simple.
Considera que el
principio de las mayorías, en general, es el único previsto por las normas
constitucionales para establecer el quórum deliberatorio y decisorio en las
sesiones que se adelanten en el seno del Congreso de la República. En
consecuencia, estima que la Constitución no da lugar para la aplicación de un
criterio diferente para la toma de decisiones.
Sostiene que sus
afirmaciones encuentran fundamento en la posición asumida por el ponente de la
Ley 5ª de 1992, el senador Orlando Vásquez Velásquez quien manifestó en su
exposición que "sobre aquellas materias o asuntos donde no se exija una
mayoría calificada, una mayoría especial, rige el criterio de la simple
mayoría, es la disposición constitucional para toda esta clase de decisiones
congresionales".
Asevera que el
criterio de unanimidad acogido por el legislador para ser aplicado a las
decisiones de la Comisión de Etica y del Estatuto del Congresista, "va en
contravía de la filosofía política de la cual está informado nuestro Estatuto
Superior, pues él implica la imposibilidad del disenso en las discusiones
colegiadas y en las determinaciones que de tales discusiones se produzcan,
desconociéndose con ello un elemento axial de la naturaleza pluralista de la
República de Colombia, establecida en el primer principio constitucional  de
dicho Estatuto".
Adicionalmente,
expone que la norma acusada anula la posibilidad de expresión de las minorías
en el seno de la mencionada Comisión, pues "al no existir para los
Congresistas alternativas distintas al voto positivo o negativo, ya que la
salvedad del voto no tiene lugar en el Congreso de la República y la abstención
sólo es procedente en los casos previstos en el artículo 24 del Reglamento de
esa Institución, cualquier disidencia respecto de la postura mayoritaria no
tiene viabilidad alguna".
Asimismo, afirma que
la norma va en contra de la voluntad de la mayoría por cuanto la decisión
divergente de un sólo miembro se convierte, en la práctica, en un veto.
Por último, estima
que el criterio de la unanimidad "contradice una de las reglas de oro de
la democracia como es el principio de las mayorías, pues la uniformidad de
pensamiento que él termina por imponer, a riesgo de no permitir funcionalidad
alguna en los organismos que por él se rigen, neutraliza la eficacia de la
diversidad de opiniones, al no permitir que éstas se traduzcan en decisiones de
interés general".
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, en los
términos del artículo 241-4 de la Constitución Política.
El problema
planteado
2. Se trata de
determinar si la disposición de la Ley 5ª de 1992 que prescribe que las decisiones
de la comisiones de ética y estatuto del congresista deben ser tomadas por la
totalidad de los integrantes de esas comisiones, se ajusta a las normas
constitucionales referentes a las mayorías requeridas en el Congreso para la
adopción de resoluciones.
3. Dado el
importantísimo papel que desempeña el Congreso dentro del modelo de Estado
Social de Derecho al cual se vincula la Constitución (C.P. art. 1°) y en vista
de las fuertes críticas que se han formulado contra la institución legislativa
en el país, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidió regular de manera
detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la
Constitución de 1991 se estableció una amplia gama de inhabilidades e
incompatibilidades para el ejercicio de la función legislativa (C.P. arts. 179
ss.) y se consagró un severo  régimen de conflicto de intereses. Igualmente, se
incorporó la figura de la pérdida de investidura y se suprimió el privilegio de
la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para
el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la
Corte Suprema de Justicia.
Sobre el particular
es importante recordar lo señalado en la sentencia C-497 de 1994 (MP José
Gregorio Hernández Galindo):
"El
especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con
arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica
no sólo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino
por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para
integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.
"Tales
normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la
institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al
sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.
"Entre
los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los
gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad
no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales,
pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del
bien público".
Son también
ilustrativos los siguientes apartes de la sentencia C-319 de 1994 (MP Hernando
Herrera Vergara), referidos a la institución de la pérdida de investidura:
"Es
indiscutible que una de las reformas más importantes efectuadas por el
Constituyente de 1991 relacionadas con el Congreso de la República, fue la de
la creación de la institución de la pérdida de la investidura, consagrada en el
artículo 183 de la Carta Política, con el propósito de dignificar la posición
de Congresista, enaltecer sus responsabilidades y funciones, con la posibilidad
de que, frente a la inobservancia del régimen de incompatibilidades,
inhabilidades o el surgimiento del conflicto de intereses por parte de los
mismos, así como de incumplimiento de los deberes inherentes al cargo, se
pudiese sancionar a quien incurra en la violación de las causales previstas en
dicha disposición con la pérdida de la investidura, sin que esta decisión
dependiera de un previo pronunciamiento judicial.
(...)
"El
planteamiento general  de los proponentes de la iniciativa se fundamentó en el
altísimo nivel que supone la categoría de Congresista. De ahí que las
consecuencias de la violación de los deberes, funciones y responsabilidades
inherentes al cargo debieran corresponderse con una sanción igualmente
drástica. La subcomisión encargada de articular la propuesta, al considerar la
regulación de la institución pretendió, pues, recuperar el prestigio del
Congreso.
"El criterio de
la comisión2 fué unánime en cuanto a que el régimen
de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés quedaría
incompleto y sería inane si no se estableciera la pérdida de la investidura
como condigna sanción. Fué también el parecer unánime de la comisión que, dada
la alta posición del Congresista, la violación de este régimen no podía
acarrear una sanción inferior a la pérdida de la investidura".
Igualmente, interesa
destacar lo expresado en la sentencia C-349 de 1994 (MP José Gregorio Hernández
Galindo), con respecto a las incompatibilidades:
"Uno de los propósitos
primordiales de la tarea emprendida por la Asamblea Nacional Constituyente
consistió en fortalecer la Rama Legislativa del Poder Público, restituyendo al
Congreso su prestigio, devolviéndole atribuciones que había perdido y
consagrando un exigente estatuto aplicable a los congresistas, en el cual se
fijaran con claridad las reglas  conforme a las cuales deben ellos ejercer las
delicadas funciones que la Constitución les encomienda.
"Fue así como
se plantearon y debatieron nuevas normas relacionadas con las inhabilidades
para la elección, las incompatibilidades en el ejercicio del cargo, los
conflictos de intereses, la inmunidad y la inviolabilidad de los congresistas,
la pérdida de la investidura y las prohibiciones al Congreso (...)
(...)
"En ese orden
de ideas, resulta indudable que la Constitución fue severa y terminante en lo
relativo a incompatibilidades de los congresistas, muy concretamente en lo
relacionado con la celebración de contratos con entidades públicas o con las
privadas que manejan recursos públicos, así como en lo referente a la gestión
de intereses propios o ajenos ante los organismos estatales.
"El objetivo de
estas normas es muy claro: se trata de impedir que se confunda el interés
privado del congresista, directo o indirecto, con los intereses públicos;
evitar que el congresista pueda valerse de la influencia inherente a su función
para derivar cualquier tipo de provecho en nombre propio o ajeno.
"El
señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la
consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no
estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese
punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero
justificado en razón de los superiores intereses públicos.
"La
incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos
actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo - como
es el de congresista para el caso que nos ocupa - aquello que con la función
correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume
la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio
ordenamiento contempla la imposición de sanciones que en su forma más estricta
llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro
sistema, por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte
de los congresistas ocasiona la pérdida de la investidura (artículo 183,
numeral 1, de la Constitución) y, además, en cuanto sea pertinente, está sujeta
a la imposición de las sanciones penales que la ley contempla".
4. Una
característica especial del estatuto del congresista establecido en la
Constitución radica en la asignación de importantes facultades al Poder
Judicial para controlar el debido acatamiento de las normas contempladas en ese
régimen. Es así como en lo relacionado con la violación de las disposiciones
sobre inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés se le atribuyó
competencia al Consejo de Estado para la declaración de la pérdida de
investidura de congresista. De la misma manera, a la Corte Suprema de Justicia
se le otorgó la competencia para iniciar procesos penales contra los miembros
del Congreso, sin tener que esperar - como en el pasado - a que la Cámara
respectiva decidiera levantar la inmunidad del parlamentario afectado.
La importancia que
le brinda la Constitución al control  judicial sobre la conducta de los
legisladores no constituye, sin embargo, un obstáculo para que en el mismo
Congreso se creen mecanismos destinados a velar por el estricto cumplimiento
del régimen de los congresistas. Es más, la alta responsabilidad del Congreso
para con el sistema político  del país y las expectativas que depositan en sus
representantes  los ciudadanos exigirían que el Poder Legislativo fuera
particularmente estricto con sus integrantes en este punto.
5. Precisamente con
el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del Poder
Legislativo una instancia propia de control  sobre el acatamiento de las
disposiciones acerca del régimen de los congresistas, en la Ley 5ª de 1992 -
por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de
Representantes -, se contempló, dentro de las comisiones legales señaladas para
cada Cámara Legislativa, una Comisión de Etica y Estatuto del Congresista.
La composición y el
mecanismo de  integración de la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista se
prevé en el artículo 58 de la Ley 5ª. A su turno, en el  artículo 59 se
contienen las funciones de la Comisión. Reza el citado artículo:
"Artículo 59.
Funciones. La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista conocerá del
conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e
inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso,
irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras
en su gestión pública, de conformidad con el Código de Etica expedido por el
Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella
presten su servicio.
"Las plenarias
serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego
del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y
obligan la Constitución Política y las normas de este reglamento".
En concordancia con
esta diposición, el artículo 277 de la misma ley señala que la Comisión de
Etica rinde ante la respectiva Cámara Legislativa un dictamen acerca de la
solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una
autoridad judicial; igualmente, la Comisión debe pronunciarse en los casos en
los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aquél no le
había comunicado oportunamente a la Cámara respectiva. En este caso, la
decisión de la Comisión tiene carácter vinculante.
En conclusión, la
Comisión de Etica y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control
interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión
es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del
órgano legislativo y de las costumbres políticas del país.
6. La vida en
comunidad exige la aprobación - tácita o expresa - de métodos que garanticen
que, a pesar de la divergencia de convicciones, de intereses y de opiniones,
existente en toda agrupación humana, sea posible la toma de decisiones que
vinculen a todos los asociados. Actualmente parece natural la prevalencia de la
regla de la mayoría, según la cual debe prevalecer -de manera general- la opción
que es apoyada por más del 50% de los participantes en el proceso decisorio.
Sin embargo, aun cuando esta regla fue de uso común en la Grecia y la Roma
antiguas, su predominio vino a afianzarse apenas a partir de la Ilustración -si
bien los debates teóricos acerca de su justificación continúan aún vigentes. En
efecto, anteriormente, las determinaciones se concentraban en una persona o en
pequeños círculos, o bien regía el principio de la unanimidad.
La regla de la
mayoría ha sido utilizada en muchos tipos de regímenes políticos, de manera que
no cabe hacer la asimilación, que frecuentemente se practica, entre la
democracia y el principio de las mayorías. No obstante, la referida regla es
considerada actualmente como uno de  los pilares básicos de las democracias
constitucionales. Es así como algunos autores manifiestan que los principios de
la soberanía popular, de la decisión por mayorías y de la vigencia de los
derechos fundamentales, constituyen actualmente los fundamentos de los
regímenes democráticos.
En consonancia con
lo anterior, se ha incluido a la regla de la mayoría dentro de los factores
fundamentantes de la legitimidad del régimen democrático. Con base en la
observación de que las democracias de corte occidental reciben su legitimación
a partir de su adhesión a determinados valores y al acatamiento de
procedimientos preestablecidos, se manifiesta que dentro de los últimos se
encuentra el del principio de la mayoría, junto a otros como la separación de
poderes, las elecciones periódicas y la representación política.
Con todo, es
importante advertir que cuando se habla de la regla de la mayoría dentro del
régimen democrático se la entiende con un carácter limitado. Justamente, a fin
de contrarrestar la temida posibilidad de que se conforme una  "tiranía de
las mayorías", que cuando se ha presentado ha arrojado deplorables
experiencias históricas, se postula que la democracia requiere - para funcionar
y durar - un principio de mayoría restringido, de tal manera que la mayoría
gobierne, pero siempre dentro del respeto de la minorías[1].
Finalmente, importa
precisar que el criterio de la unanimidad difiere claramente del entendimiento
constitucional contemporáneo de la regla de la mayoría, pero no a la manera de
una diferencia de grado - como si fuera una forma más de la regla de la mayoría
- sino como criterio cualitativamente distinto. Es decir, sobre los dos
criterios no se podría afirmar que se encuentran en los extremos de un continuum,
sino que pertenecen a planos diferentes. Ello por cuanto la construcción de la
unanimidad puede generar por lo menos dos consecuencias alternativas, ambas
adversas al principio de  mayoría dentro del régimen democrático: la primera es
que, como se relata que ocurría en los pueblos germanos antes de la Edad Media,
la minoría dentro de un proceso decisorio tenga que plegarse a la mayoría, en
el sentido de tener que adherir a las opiniones de ésta - y no simplemente de
aceptar la decisión de los más -, so pena de ser reprimida violentamente o de
tener que retirarse de la comunidad. La consecuencia de lo anterior es,
obviamente, la imposibilidad de ser reconocido como minoría disidente. La
segunda es que a través de la exigencia de la unanimidad se potencia en forma
discriminatoria el valor de las opiniones de la minoría, por cuanto ella puede
eficazmente obstaculizar cualquier  intento de la mayoría para tomar decisiones.
Esto implica la vulneración del principio de la igualdad de los ciudadanos, que
como se ha dicho reiteradamente sólo admite excepciones cuando existe una razón
objetiva que las justifique.
7. La Constitución
colombiana acoge la regla de la mayoría, en sus diversas aplicaciones. Así, por
ejemplo, con respecto a la elección del Presidente de la República dispone que
éste será elegido por la mitad más uno de los votos (C.P., art. 190); y para
las elecciones de los miembros de las corporaciones públicas establece   el
método del cuociente electoral con el objeto de asegurar la representación
proporcional de los partidos, la cual constituye de por sí una fórmula de
limitación del principio de la mayoría (C.P., art. 263).
Las normas sobre
quórum y mayorías decisorias en todas las corporaciones públicas de elección
popular están consignadas en los artículos 145 y siguientes. Así, en el
artículo 145 se dispone que no se podrá deliberar sin contar con menos de una
cuarta parte de los integrantes de esas corporaciones - dentro de las cuales se
incluye expresamente a las comisiones que creen esos cuerpos - y que "las
decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los
integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine
un quórum diferente". Y ya con respecto al acto mismo de decidir dispone
el artículo 146 que "En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus
comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de votos de
los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría
especial".
De acuerdo con la
Constitución, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a
tomar determinaciones cuando se reúne más de la mitad de los integrantes de la
corporación y que las resoluciones se adoptan por la mayoría de votos de los
miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los términos de
los artículos 82 y 83 de la Constitución de 1886,  en relación con las mayorías
exigidas para decidir.
Ahora bien, como se
precisa en los artículos 145 y 146 de la Carta, existen temas, regulados
específicamente por la Constitución, para los cuales se exige la obtención de
una mayoría especial para los acuerdos del Congreso de la República. Así,  se
requiere del voto favorable de la mayoría de los miembros de las dos Cámaras
Legislativas  para revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la
República (C.P. art. 150.10), para la expedición de las leyes orgánicas y de
las leyes estatutarias (C.P. arts. 151 y 153), para  la aprobación de una
reforma constitucional en el segundo período de su discusión (C.P. art. 375);
etc.
Igualmente, la
Constitución exige el voto conforme de los dos tercios de los miembros de ambas
Cámaras para la reforma o derogación de los decretos legislativos dictados por
el gobierno en épocas de estado de guerra exterior  (C.P. art. 212), para la
concesión de amnistías o indultos generales por motivos políticos (C.P. art.
150.17), para la autorización de los viajes de los congresistas al exterior con
dineros del erario público (C.P. art. 136.6), etc.
Con todo, lo que
debe quedar claro es que, como bien lo advierten la demandante y la Vista
Fiscal, en ningún lugar de la Constitución se contempla la posibilidad de  que
para algunas decisiones en las corporaciones públicas se requiera la
unanimidad. Debe enfatizarse que el criterio de la unanimidad, tal como está
dispuesto en la norma acusada,  supone que en el momento en que una corporación
pública entre a tomar decisiones debe contar con la presencia de todos los
miembros de la corporación y que, además, todos ellos deben votar en el mismo
sentido. Estos presupuestos son claramente contrarios a lo prescrito por los ya
citados artículos 145 y 146 de la Carta, los cuales señalan que se puede pasar
a tomar decisiones cuando se cuenta con la mayoría de los miembros de la
corporación y que para que una decisión sea válida es suficiente contar con la
mayoría de votos de los asistentes, salvo excepciones contempladas en la misma
Constitución.
Las razones
anteriores son suficientes para declarar la inexequibilidad de la norma
acusada.
8. Resta hacer
algunas observaciones acerca de la relación entre la exigencia de la unanimidad
en las corporaciones públicas y los principios del pluralismo y la igualdad.
Con respecto al primero, es importante precisar que la exigencia de la
unanimidad en las comisiones de ética y estatuto del congresista alberga en sí
una contradicción con el pluralismo propio de los cuerpos colegiados. La
democracia constitucional es inexorablemente una democracia de partidos y la
existencia de partidos supone la disparidad de criterios, algunos mayoritarios
y otros minoritarios, pero todos igualmente válidos. De allí que el criterio de
decisión contemplado en la Constitución para los cuerpos colegiados sea el de
la mayoría.
De acuerdo con el
artículo 55 de la Ley 5ª de 1992, para la integración de las comisiones de
ética y estatuto del congresista se aplicará el sistema del cuociente
electoral, lo cual significa ordinariamente que por lo menos dos partidos u
agrupaciones políticas diferentes van a estar representados en ella. Esto
tiene  como consecuencia el que con frecuencia se presenten opiniones diversas
acerca de los temas sobre los cuales se ha de decidir. Sin embargo, la norma
acusada, en vez de velar por la garantía de la vigencia de la diferencia, a
través de la consagración del principio de la mayoría, pasa a exigir la
unanimidad, con desconocimiento de la pluralidad existente en la comisión, y
con la consecuencia de condenar a las comisiones a la inoperancia.
En cuanto al tema de
la igualdad, cabe simplemente repetir que la exigencia de la unanimidad le
confiere a los votos de los integrantes de la minoría un mayor valor que a los
votos de los miembros del sector mayoritario, dado que aquéllos pueden impedir
siempre la toma de una decisión, independientemente del porcentaje de sufragios
que represente cada una de las opiniones dentro de la colectividad que decide.
Esta situación viola uno de los principios fundamentales del derecho electoral
contemporáneo, cual es el de la igualdad de todos los sufragios, sin excepción
ninguna. Pero esta vulneración no se restringe al ámbito de la corporación
pública, sino que se transmite también a los ciudadanos, por cuanto los representantes
de algunos tendrían mayor poder de decisión que los de otros.
En conclusión, aun
en el caso de que en la Constitución no se contemplara expresamente que para la
adopción de decisiones en las corporaciones públicas se aplicará la regla de la
mayoría, el establecimiento del criterio de la unanimidad para la toma de
decisiones en las referidas corporaciones públicas entraría en conflicto con
los principios de pluralismo y de igualdad consagrados en la Constitución.
IV.  DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Declarar INEXEQUIBLE
la expresión "y por la unanimidad de los integrantes de esta célula
congresional" del artículo 58 de la Ley 5ª de 1992.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
2
Gaceta Constitucional No. 79 del 22 de mayo de 1991
[1] Así  lo manifiesta,  entre otros,
Giovanni Sartori, en su libro "Elementos de Teoría Política", Alianza
Universidad Textos, Madrid,  1992, p. 48.