T-601-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-601/95
UNIDAD AGRICOLA
FAMILIAR-Enajenación
autorizada por el Incora/DEMANDA DE TUTELA-Autorización del Incora para
adjudicación de terreno
La autorización
dada por el INCORA para la enajenación, gravamen o arrendamiento de una Unidad
Agrícola Familiar tiene por objeto verificar que efectivamente tenga como
destinatario al campesino de escasos recursos que no es propietario de tierras.
En efecto, la autorización simplemente es un filtro para proteger una de las
finalidades de la reforma agraria: la redistribución de tierras en el sector
campesino deprimido. Con el acto de autorización el Instituto de la Reforma
Agraria no se involucra en la relación bilateral que existe en la enajenación,
gravamen o arrendamiento entre el adjudicatario y el tercero. Unicamente se
presenta una verificación sobre ciertas condiciones del contrato, más no se
crea un vínculo triangular donde el INCORA se encuentra también comprometido
con alguna obligación. El tercero sólo establece contacto con el Instituto
cuando se presenta la subrogación en las obligaciones contraídas por el
enajenante o cedente a favor del INCORA, es decir, cuando se haya perfeccionado
la operación autorizada.
MEDIO DE DEFENSA
JUDICIAL-Contrato de
compraventa
La tutela es un
mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales. Si se encuentra
algún reparo en desarrollo del contrato de compraventa suscrito con el
adjudicatario primigenio, finalmente origen de su reproche, tiene otra vía
judicial de defensa, la cual es la Jurisdicción Ordinaria, para resolver los
conflictos originados en ese contrato privado.
Ref.: Expediente
T-72521
Peticionario:
Pastor León León.
Procedencia:
Consejo de Estado.
Tema:
- Unidades
Agrícolas Familiares.
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá
D.C., once (11) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Séptima de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados
Alejandro Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela identificado con el número de radicación T-72521.
I. ANTECEDENTES
Con base en los
artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591 de 1991, la
Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. Por reparto le
correspondió el presente negocio a la Sala Séptima de Revisión.
1. Solicitud.
Pastor León León,
impetra acción de tutela contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
-INCORA-, regional Norte de Santander, con fundamento en los siguientes hechos:
a) Mediante
Resolución No. 949 del 11 de junio de 1987, el INCORA, regional Norte de
Santander, adjudicó al señor Diego José Burgos Gallego, una Unidad Agrícola
Familiar -UAF-, ubicada en el corregimiento de Guaramito del Municipio de
Cúcuta. En la mentada resolución se señala, como obligación del adjudicatario,
la prohibición de transferencias o enajenaciones del terreno, sin autorización
escrita y previa de la entidad indicada.
b) El comité de
selección de adjudicatarios del INCORA, regional Norte de Santander, con fecha
10 de enero de 1992 (acta #001) estudió la solicitud de venta de 12 hectáreas
de la parcela adjudicada al Sr. Burgos Gallego, presentada por el mismo a favor
de Pastor León León, la cual fue aprobada y autorizada por el referido comité.
c) Debido a lo
anterior, el accionante celebró con el señor Diego Burgos Gallego promesa de
venta de un lote de terreno, correspondiente a la mitad del predio adjudicado a
éste por el INCORA mediante Resolución No. 949/87.
d) El Juzgado Sexto
Civil Municipal de Cúcuta, mediante oficio No. 587 de 23 de mayo de 1989,
ordenó el embargo del citado predio por solicitud dentro del proceso ejecutivo
seguido contra el señor Diego José Burgos Gallego por Marisol Escobar Heredia.
Más tarde, mediante oficio No. 1251 de 22 de noviembre de 1994, ordenó el
desembargo del referido bien, más, simultáneamente el mismo despacho decretó el
embargo del mismo bien, por solicitud del Banco del Estado.
e) El INCORA a pesar
de las comunicaciones enviadas por el Juzgado Sexto Civil Municipal de Cúcuta
no se ha hecho presente en defensa de los intereses del Estado colombiano.
El peticionario
sostiene que la conducta omisiva del INCORA, regional Norte de Santander, en
declarar la caducidad administrativa al acto de adjudicación a Diego Burgos
Gallego y, asi mismo, la falta de adjudicación de la mitad de la parcela en
cuestión, la cual le fue vendida, de acuerdo a la autorización dada por la
misma entidad, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad (art. 13 C.P.)
y al debido proceso (art. 29 C.P.). El petente manifiesta que la desidia de la
acusada en adjudicarle el lote aludido quebranta la igualdad de oportunidades
que consagra la Carta para todas las personas. La misma conducta, según el
señor León León, afecta su derecho fundamental al debido proceso dado que, a
pesar de existir la autorización de la entidad acusada para enajenar una parte
del predio, el INCORA no ha procedido a cumplir sus deberes de adjudicarle el
mencionado inmueble.
En consecuencia, el
accionante solicita la caducidad del 50% de la parcela adjudicada por el INCORA
al señor Diego Burgos Gallego, para que se le adjudique tal inmueble. Asi
mismo, solicita que se condene en perjuicios a la entidad acusada en cinco
millones de pesos ($5.000.000).
2. Fallos.
2.1. Tribunal
Administrativo del Norte de Santander. Sentencia del 20 de abril de 1995.
El Tribunal indica que
la tutela es improcedente, teniendo en consideración una constancia de la
entidad acusada, en la cual el INCORA manifiesta que el accionante debe esperar
a que culmine el proceso de caducidad administrativa al adjudicatario inicial,
para que luego se "pueda adjudicarle la parte que le compró al señor
BURGOS". Es asi que:
De acuerdo con la
constancia anterior es claro que el INCORA tiene la voluntad de declarar la
caducidad y adjudicarle el predio al accionante, de manera, que las dos
primeras peticiones están en vía de ser satisfechas por la entidad contra la
cual se incoa la acción, en tal caso, solo queda tratar el asunto de la
indemnización por parte del INCORA por la mora que le endilga el petente en
realizar las diligencias anteriores, lo cual le ha irrogado perjuicios de orden
económico.
Respecto a la
anterior pretensión es claro que el petente tiene un medio de defensa como es
el de la acción de reparación directa ante la jurisdicción contenciosa
administrativa, la cual permite que la persona que se crea lesionada podrá
demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea
un hecho, una omisión, etc. de la administración pública.
En ese orden de
ideas, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander niega la tutela
solicitada por Pastor León León.
Ante lo anterior, el
accionante impugna la decisión de primera instancia sin alegar las razones que
lo apartaban del fallo antecitado. El Tribunal concede la impugnación
pretendida para ante el Consejo de Estado. Este, a su vez, más específicamente
la sección cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en providencia
fechada el 19 de mayo de 1995, resuelve declarar desierta la impugnación de la
sentencia de primera instancia, dado que el escrito de impugnación no contenía
la expresión de los motivos de inconformidad con el fallo impugnado,
contraviniendo la carga procesal del impugnante estatuida en el artículo 32 del
Decreto No. 2591/91.
El proceso fue
enviado a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La Sala de
Selección de tutelas correspondiente escogió para revisión la tutela de la
referencia, correspondiéndole a esta Sala su conocimiento.
La presente Sala de
Revisión resuelve en auto del 15 de agosto de 1995 declarar la nulidad de todo
lo actuado a partir de la providencia del 19 de mayo de 1995 y en consecuencia
ordena a la Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Cuarta- del Consejo
de Estado la tramitación de la impugnación. En efecto, la Sala estima que:
La expresión
"debidamente", utilizada por el artículo 32 del decreto 2591 de 1991,
debe entenderse referida al término para impugnar, como único requisito de
índole formal, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por
la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante
con la naturaleza preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción
de tutela y su informalidad.
La impugnación de
los fallos de tutela proferidos por los jueces o tribunales en primera instancia
es un verdadero derecho tanto del peticionario como de su  contraparte, sea
ésta una autoridad pública o un particular, lo que constituye ocasión para que
el superior verifique si en realidad se cumplen los presupuestos básicos de la
acción y si han sido atendidos por el inferior los requerimientos a que está
obligado por el precepto constitucional y por las normas legales que lo
desarrollen.
Toda acción u
omisión que conduzca al efecto contrario, es decir, a la desaparición de la
posibilidad de impugnar, o, lo que es lo mismo, a la pretermisión íntegra de la
segunda instancia, es violatoria del orden constitucional y legal y está, por
tanto, sujeta a las sanciones que para estos eventos prevé el derecho positivo[1].
En la Sentencia
T-609 de 1992, se dijo: "No se compadece con aquellos principios que en
estos estrados se exija la precisión conceptual e instrumental de carácter
técnico jurídico que tradicionalmente ha sido característica de buena parte de
los procedimientos judiciales"[2].
En el caso
concreto, el peticionario de la tutela interpuso la impugnación dentro del
término legal establecido en el Decreto No. 2591 de 1991, sin realizar un
estudio de los motivos que la llevaban a impugnar el mencionado fallo.
Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional considera que la negativa de trámite a la
impugnación invocando la no sustentación, se constituye, en sí misma, en una
flagrante violación de los derechos de acceso a la administración de justicia,
debido proceso, lo cual representa franco desconocimiento de los principios de
justicia e igualdad invocados en el Preámbulo de la Constitución Política y de
los postulados que plasman sus artículos 2º (garantía de la efectividad de los
derechos constitucionales como fin esencial del Estado), 5º (reconocimiento
constitucional de los derechos individuales de la persona sin discriminación
alguna), fuera de la ostensible vulneración del artículo 86 Ibídem.
Conforme a lo
dicho, debe concluirse que previo al pronunciamiento de la Sala de Revisión de
la Corte Constitucional debe surtirse la segunda instancia ante el superior
inmediato del A-quo, para que de esta forma se le de una correcta aplicación al
caso concreto de los preceptos constitucionales y legales.
2.2. Sala de lo
Contencioso Administrativo -Sección Cuarta- del Consejo de Estado. Sentencia
del 1º de septiembre de 1995.
La segunda instancia
confirma el fallo del a-quo, considerando que el petente no interpuso la tutela
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, asi como, es
claro que existen otros mecanismos judiciales de defensa para obtener el reconocimiento
pretendido, los cuales puede ejercitar ante la Jurisdicción de lo contencioso
administrativo y ante la Jurisdicción ordinaria.
II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
Competencia.
1- Es competente
esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia de
revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 inciso segundo y 241 numeral noveno de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991;
además, su examen se hace por virtud de la selección que de dicha acción
practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se verificó en la forma
señalada por el Reglamento de esta Corporación.
Tema a tratar.
2- El accionante
radica en cabeza del INCORA una obligación a favor del primero de ser
adjudicatario del 50% de una determinada parcela. Tal vínculo lo hace nacer de
una autorización que da la entidad acusada al adjudicatario del lote en mención
para enajenarle el inmueble referido. Partiendo de lo anterior, es necesario
fijar la naturaleza del acto de autorización del INCORA para enajenar una
parcela adjudicada, para determinar si la entidad en cuestión estaría obligada
a dar lo pedido.
Naturaleza de la
autorización del INCORA para la enajenación, gravamen o arrendamiento de la
Unidad Agrícola Familiar -UAF-
3- A partir de la
Ley de creación del propio INCORA y de la reforma agraria -Ley 135 de 1961- se
ha exigido al adjudicatario de una Unidad Agrícola Familiar la autorización del
Instituto para cualquier clase de enajenación. La redacción primigenia del
artículo 51 de la Ley 135 de 1961 era del siguiente tenor:
Artículo 51.
Quien adquiera por adjudicación o compra una "unidad agrícola
familiar", contrae las siguientes obligaciones:
...
b) Someter a
la previa aprobación del Instituto cualquier proyecto de enajenación del predio.
El Instituto podrá entonces adquirirlo, junto con las mejoras en él realizadas,
al precio que se señale por  peritos, si, en su concepto, la enajenación
proyectada contradice el espíritu y las finalidades de la presente Ley.
En la matrícula
de propiedad de cada "unidad agrícola familiar" se dejará constancia
de este carácter, y los Registradores de Instrumentos Públicos  no inscribirán
ningún acto de transmisión del dominio a terceros si en la respectiva escritura
no se ha transcrito la comunicación del Instituto en que conste que éste ha
renunciado a ejercer el derecho preferencial o de compra aquí consagrado.
(subrayas fuera de texto)
...
Más tarde, el
artículo 10 de la Ley 1º de 1968 modificó la disposición antes citada
detallando las situaciones que requerían la autorización de marras:
El artículo 10.
El artículo 51 quedará asi:
Quien adquiera en
cualquier tiempo derecho de dominio pleno, el uso o el usufructo sobre una
unidad agrícola familiar, contrae las siguientes obligaciones:
...
b) someter a
la previa aprobación del Instituto cualquier proyecto de enajenación o
arrendamiento del inmueble. El Instituto podrá entonces adquirirlo, junto
con las mejoras realizadas, al precio que se señale por peritos, si en su
concepto el contrato proyectado contradice el espíritu y las finalidades de la
presente Ley.
En la matrícula
de propiedad de cada unidad agrícola familiar se dejará constancia de ese
carácter, y los Registradores de Instrumentos Públicos no inscribirán ningún
acto que genere la transmisión del dominio sobre ella a terceros, si la
respectiva escritura no ha transcrito la comunicación del Instituto en que
conste que éste ha renunciado a ejercer el derecho preferencial de compra y la
manifestación del adquirente, cualquiera que sea su título, de subrogarse en
todas las obligaciones que afecten la unidad agrícola familiar. (subrayas fuera
de texto)
Finalmente, la Ley
135 de 1961 fue derogada por la Ley 160 de 1994, la cual, en su artículo 39,
señala un texto muy parecido a los antes transcritos, asi:
Artículo 39.
Quienes hubieren adquirido del INCORA Unidades Agrícolas Familiares con
anterioridad a la vigencia de la presente Ley, quedan sometidos al régimen de
propiedad parcelaria que en seguida se expresa:
Por el solo hecho
de la adjudicación, se obligan a sujetarse a las reglamentaciones existentes
sobre uso y protección de los recursos naturales renovables, asi como a las
disposiciones sobre caminos y servidumbres de tránsito y de aguas que al efecto
dicte el Instituto.
Hasta cuando se
cumpla el plazo de quince (15) años, contados desde la primera adjudicación que
se hizo en la respectiva parcela, no podrán transferir el derecho de dominio,
su posesión o tenencia sino a campesinos  de escasos recursos sin tierra, o a
minifundistas. En este caso el adjudicatario deberá solicitar autorización
expresa del INCORA para enajenar, gravar o arrendar la Unidad Agrícola Familiar.
El Instituto
dispone de un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la recepción de la
petición, para expedir la autorización correspondiente, transcurridos los
cuales, si no se pronunciare, se entenderá que consiente en la propuesta del
adjudicatario. Sin perjuicio de la declaratoria de caducidad de la
adjudicación, serán absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren
en contravención de lo aquí dispuesto y no podrán los Notarios y Registradores
otorgar e inscribir escrituras públicas en las que no se protocolice la
autorización del Instituto o la solicitud de autorización al INCORA, junto con
la declaración juramentada del adjudicatario, de no haberle sido notificada una
decisión dentro del término previsto, cuando haya mediado silencio
administrativo positivo.
En los casos de
enajenación de la propiedad, cesión de la posesión o tenencia sobre una Unidad
Agrícola Familiar, el adquirente o cesionario se subrogará en todas las
obligaciones contraídas por enajenante o cedente a favor del Instituto.
Quienes hayan
adquirido el dominio sobre una parcela cuya primera adjudicación se hubiere
efectuado en un lapso superior a los quince (15) años, deberán informar al
Instituto respecto de cualquier proyecto de enajenación del inmueble, para que
éste haga uso de la primera opción de readquirirlo dentro de los tres (3) meses
siguientes a la fecha de recepción del escrito que contenga el informe
respectivo. Si el INCORA rechazare expresamente la opción, o guardare silencio
dentro del plazo establecido para tomarla, el adjudicatario quedará en plena
libertad para disponer de la parcela.
Los Notarios y
Registradores se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas, que
traspasen el dominio de Unidades Agrícolas Familiares en favor de terceros, en
las que no se acredite haber dado al INCORA el derecho de opción, asi como la
constancia o prueba de su rechazo expreso o tácito. (subrayas fuera de texto)
En ese orden de
ideas, como se demostró con este recuento normativo, la autorización dada por
el INCORA para la enajenación, gravamen o arrendamiento de una Unidad Agrícola
Familiar tiene por objeto verificar que efectivamente la UAF tenga como
destinatario al campesino de escasos recursos que no es propietario de tierras.
En efecto, la autorización en comento simplemente es un filtro para proteger
una de las finalidades de la reforma agraria: la redistribución de tierras en
el sector campesino deprimido.
Ahora bien, con el
acto de autorización el Instituto de la Reforma Agraria no se involucra en la
relación bilateral que existe en la enajenación, gravamen o arrendamiento entre
el adjudicatario y el tercero. Unicamente se presenta una verificación sobre
ciertas condiciones del contrato, más no se crea un vínculo triangular donde el
INCORA se encuentra también comprometido con alguna obligación. El tercero sólo
establece contacto con el Instituto cuando se presenta la subrogación en las
obligaciones contraídas por el enajenante o cedente a favor del INCORA, es
decir, cuando se haya perfeccionado la operación autorizada.
El caso en
cuestión.
4- En el asunto
sub-examine, el petente parte del supuesto de la existencia de una obligación
por parte del INCORA de adjudicarle la porción de terreno sobre el cual recae
un contrato de promesa de compraventa al adjudicatario inicial (folio 6), sin
embargo, el Instituto no tiene dentro de su contenido obligacional tal
actuación, por tanto, la conducta omisiva alegada es legítima y no puede
conducir a violación de derecho fundamental alguno. En efecto, el INCORA no
participa de la relación contractual entre particulares que él autorizó, pues
éste último acto no lo inmiscuye, ni lo compromete dentro de la relación
bilateral del contrato autorizado.
Por otro lado, la tutela
es un mecanismo subsidiario de protección de derechos fundamentales. En este
caso, el petente si encuentra algún reparo en desarrollo del contrato de
compraventa suscrito con el adjudicatario primigenio, finalmente origen de su
reproche, tiene otra vía judicial de defensa, la cual es la Jurisdicción
Ordinaria, para resolver los conflictos originados en ese contrato privado.
Siendo asi las
cosas, se confirmarán las sentencias de primera y segunda instancia que
denegaron la presente tutela.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de abril de
1995, expedida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y la
sentencia del 1º de septiembre de 1995, proferida por la Sala de lo Contencioso
Administrativo -Sección Cuarta- del Consejo de Estado, por las razones
expuestas en la parte motiva del presente fallo.
SEGUNDO: Comuníquese lo resuelto en esta providencia
al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para las notificaciones y
efectos previstos en el artículo 36 del Decreto No. 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado Ponente
FABIO MORON
DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Cfr, Corte Constitucional. Sentencia T-146/93. M.P.: Dr. Jorge
Arango Mejía.
[2]Corte Constitucional. Sentencia T-609 de 1992. Magistrado Ponente
Dr. Fabio Morón Díaz. Cfr, Sentencias T-501, T-523, T-548 de 1992 y T-091,
T-232 de 1993, que tratan sobre la informalidad de la acción de tutela y la
agencia oficiosa.