T-385-19
Sentencia
T-385/19
DEBIDO PROCESO
POLICIVO-No
existe norma que establezca sanciones para un ciudadano que no porte cédula de
ciudadanía
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Exige a la administración pública
sumisión plena a la Constitución y a la ley en el ejercicio de sus funciones
DERECHOS
Y DEBERES CIUDADANOS EN MATERIA POLICIVA Y DE CONVIVENCIA-Fundamento
constitucional y legal
PODER
DE POLICIA-Concepto
FUNCION
DE POLICIA-Concepto
ACTIVIDAD
DE POLICIA-Principios
constitucionales
Los
principios constitucionales mínimos que guían la actividad de la policía versan
alrededor de (i) su sometimiento al principio de legalidad; (ii) la
necesidad de que su ejercicio tienda a asegurar el orden público; (iii) que
su actuación y las medidas a adoptar se encuentren limitadas a la conservación
y restablecimiento de dicho orden; (iv) que las medidas que tome
deben ser proporcionales y razonables,  sin que puedan entonces traducirse
en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación
desproporcionada, (v) que no pueda imponerse discriminaciones
injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe
recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce
legalmente sus libertades, y (vii) que se encuentra sometida a los
correspondientes controles judiciales
PROCESO VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Contenido y alcance
CEDULA
DE CIUDADANIA-Importancia y funciones que cumple
(i)
Identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles
y (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política
que propicia y estimula la democracia
MEDIDAS
DE POLICIA-Límites temporal y espacial
TRASLADO
DE PERSONAS PARA PROCEDIMIENTO POLICIVO-Excepcionalísimo
PROCESO
VERBAL INMEDIATO DE POLICIA-Subreglas aplicables ante la exigencia
de exhibición de cédula de ciudadanía
DERECHO
AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Vulneración al imponer sanción a
ciudadano por no portar cédula de ciudadanía y no permitirle ejercer derecho de
defensa y contradicción
Referencia:
Expediente T-7.296.444
Acción
de tutela instaurada por Sebastián Correa Montoya contra los agentes del CAI
Candelaria de Medellín: Cristian Murillo Garay y Alberto Morales Tovar, y la Inspección
10 D de Policía Urbana de Medellín.
Temas:
Garantías ciudadanas respecto de la actividad de policía. El debido proceso administrativo.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá, D. C, veintiuno
(21) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Octava
de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Carlos Bernal Pulido, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por el
Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Control de Garantías de
Medellín del 31 de diciembre de 2018, en la acción de tutela interpuesta por Sebastián
Correa Montoya contra los agentes del CAI Candelaria de Medellín, señores Cristian
Murillo Garay y Alberto Morales Tovar y la Inspección 10 D de Policía Urbana de
Medellín por
vulneración del debido proceso administrativo.
I.
ANTECEDENTES
Hechos
1. Del expediente de tutela se
desprende que cuando el señor Sebastián Correa Montoya salía con la joven Karen
Johana Sepúlveda Berrío de la estación “Exposiciones” del Metro de
Medellín, el domingo 25 de noviembre de 2018, se le solicitó por un agente de
policía su documento de identidad, el cual no portaba en ese momento porque lo
había olvidado en su residencia. A pesar de indicarlo así al patrullero,
ofrecerle una imagen escaneada de la cédula de ciudadanía que tenía en el
celular y sostener que quien lo acompañaba podía ir por ella hasta su vivienda
y llevarla en un término de diez minutos, tales propuestas no fueron aceptadas por
el uniformado quien le exigió el documento físico, por lo que Karen Joana se
desplazó por él hasta la casa.
En tales condiciones, el señor
Correa fue conducido en una patrulla policiva al CAI San Antonio, que al no
contar con el software de identificación, implicó el traslado hasta el CAI
Parque Bolívar, en el que a través del sistema Morforad y en compañía de otro
agente de la policía se logró su identificación, no obstante que este les
informara el número de documento, el nombre, la fecha de nacimiento y los datos
generales.
En el CAI se formalizó la
imposición de un comparendo aplicando una multa general tipo 4 y la participación
en actividad pedagógica de convivencia por transgresión del numeral 3º del artículo
35 del Código Nacional de Policía y Convivencia (en adelante CNPC) por “impedir,
dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o individualización,
por parte de las autoridades de policía”; el cual se negó a firmar, así
como a estampar la huella en el mismo, ya que en su opinión no se había
consignado lo que realmente había ocurrido.
Al señalarle que podía apelar
tal determinación procedió de tal manera, aunque no se desplazó ese mismo día hasta
la inspección de policía El Bosque, como se lo indicó uno de los uniformados,
ya que al tratarse de un domingo ésta no se encontraría abierta al público, por
lo que solo acudió a tal sitio el miércoles 28 de noviembre de 2018 donde se le
recibió una versión libre.
Para el viernes 30 de noviembre de
2018 el señor Correa Montoya acudió nuevamente a la inspección de policía,
donde fue notificado de la resolución del 28 de noviembre por medio de la cual
se confirmó la aplicación de las sanciones administrativas.
2. Con fundamento en tales
hechos el demandante presentó acción de tutela en contra del inspector de
policía, indicando, en primer lugar, que en ningún momento impidió, dificultó,
obstaculizó y mucho menos se resistió al proceso de individualización, ya que
incluso lo condujeron a un CAI para su identificación, por lo que en su sentir no
se le podía aplicar el numeral 3º del artículo 35 del nuevo estatuto, pues solo
carecía del documento físico y la norma no sanciona su no tenencia sino la
oposición a identificarse.
En segundo lugar, señaló que no
pudo entrevistarse con el inspector para que éste pudiera escucharlo y recibirle
las pruebas que tenía sobre la realización del procedimiento, tales como los
dos videos que había efectuado. En su criterio, la forma en la que se tramitó el
proceso de policía, así como la diligencia de apelación, constituyen una manifiesta
violación del debido proceso (art.
29 de la Carta), de las disposiciones del CPACA y el CNPC, pues su
comportamiento no encaja en los verbos
establecidos en la norma y no se brindaron los momentos procesales para la
contradicción y defensa. Por tanto, solicitó la revocatoria
de la sanción o que se retrotraiga el procedimiento de apelación y la autoridad
lo atienda conforme a sus competencias.
3. Anexó al escrito copia[1]:
i) del formato de registro de información técnica de cámara fotográfica,
ii) de comparecencia a la casa de justicia El Bosque el 28 de noviembre
de 2018, iii) de la resolución del 28 de noviembre que resolvió el
recurso de apelación (ver anexo), iv) de la versión libre
del 28 de noviembre de 2018 ante la Inspección de Policía y v) del
comparendo nro. 5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018.
De igual forma adjuntó disco
compacto (cd) con 2 fotografías y 2 videos[2]. Las dos fotografías
corresponden a las tomadas a la resolución del 28 de noviembre en la primera
hoja (donde consta esa fecha) y, en la última, donde aparece la notificación de
la decisión y la inconformidad del actor.
Por la importancia para la
resolución del asunto, se describe a continuación lo que registran ambos videos
y se transliteran las conversaciones allí sostenidas, que anticipa la Sala, se
autorizan en este tipo de procedimientos a voces del artículo 21
del CNPC[3].
Video 1: El
video es grabado al interior del CAI Parque Bolívar con una duración de un
minuto 48 segundos. El accionante (S) filmó a los policías Cristian
Murillo Garay (C) y Alberto Morales Tovar (A) mientras el primero
está diligenciando el formulario. La siguiente es la conversación sostenida:
Alexander: Es
que ponga pues cuidado joven, ponga pues cuidado lo que le estoy diciendo a
usted, como está en la entrada y salidera, obviamente le estoy diciendo por
favor esté aquí pendiente de lo que usted está diciendo que nosotros estamos
haciendo
Sebastián: ¿Le
parece que esa es la forma de tratar a un ciudadano?
A: ¿Yo
lo estoy tratando mal señor?
S: Sí
caballero
A: En
ningún momento señor, yo le estoy diciendo quédese acá para que usted le dicte
al compañero
Cristian:
Présteme el documento físico que manifiesta tener ahí,
préstemelo, préstemelo
S: Ya
lo tengo
C: Por
eso, dónde lo tiene, dónde lo tiene
S: Ya,
ya, mi novia está llegando ahí
A: Venga
Murillo. Dicte por favor. Dicte ahí lo que está diciendo por favor
S:
Cambie por favor eso que está diciendo ahí que eso no es justo
A: Ya
le estoy diciendo que ponga ahí
C: Qué
va a poner
S:
Cambie eso que eso no es lo que yo estoy diciendo
C: Qué
voy a cambiar, eso no se puede tachar
S: Vuelva
y empiece otro, hojas es lo que tiene ahí caballero
A:
Oigan a este señor
S: ¿Oigan
cómo me está diciendo caballero?
A:
Oigan a este señor dije yo
S: Ah
bueno
C: Va
a firmar y a poner la huella
S:
Caballero, le estoy pidiendo el favor de que rectifique eso
C: Va
a firmar y a poner la huella
S: No,
le estoy pidiendo el favor de que rectifique eso
C: Si
no quiere firmar yo aquí pongo eso
S: Le
estoy pidiendo de que rectifique eso caballero, si usted no puede rectificar lo
que yo estoy diciendo yo no puedo firmar algo que no es así. Estoy en todo mi
derecho, yo no estoy diciendo eso
C: Va
a firmar y a poner la huella
S:
Caballero, corrija eso, me hace el favor y táchelo y haga otro, y ya, con lo
que yo estoy diciendo y estaría totalmente de acuerdo, de resto no, eso no es
lo que yo estoy diciendo
C:
Entonces no va a firmar ni a poner la huella
S: Porque
eso no es lo que yo estoy diciendo
C:
Bueno, listo
S: Ponga
lo que yo estoy diciendo y firmo y pongo la huella
C: No
va a firmar ni a poner la huella
S: Caballero,
le estoy pidiendo el favor de manera muy cortés que corrija eso.
Video 2: El
video es grabado mientras el accionante se encuentra en la acera y un agente en
el interior de un vehículo oficial que participó en el traslado del actor al
CAI Parque Bolívar con una duración de un minuto y un segundo. El accionante (S)
graba al policía (P) mientras este se encuentra en el vehículo en
calidad de copiloto. Gran parte de la filmación se hace hacia el suelo o a la
puerta del automotor mas no al rostro del interlocutor del actor. La siguiente
es la conversación que se sostiene:
Sebastián:
No, ya me pusieron esto, voy a ir a apelar
Policía:
Apélelo de una vez en El Bosque
S: Sí,
ya voy para allá
P: Pero
hoy es domingo, hoy no le reciben esa apelación. Yo le voy a explicar. De
lunes a viernes reciben apelaciones. Si se pasa de los 5 días hábiles como dice
el CNPC entonces ya no le valen la apelación, ¿si me hago entender? y le valen,
le colocan la multa como tal. ¿Qué pasa cuando usted va dentro de esos 5 días
hábiles de lunes a viernes?, digamos, a usted le pueden dar un trabajo
comunitario o le pueden dar unas charlas sociales y le pueden dejar el
comparendo a mitad o no le hacen el comparendo como tal
Sebastián:
Listo, y yo le vuelvo y le hago una pregunta, ¿por qué yo
le dije que para qué CAI iba y usted me dijo uno y me trajo a otro?
P:
Cambiaron la orden
S: ¿Y
por qué no me lo dijo?
P: ¿Bajo
qué motivo?
S:
Porque yo tengo el derecho de defenderme
P: Por
eso, ya lo trajimos a un CAI, CAI Bolívar, le hicieron el respectivo ¿si o no?
S: No,
porque yo mandé a mi defensa al otro CAI
P: No
sabíamos que en el otro CAI no había Morforad[4]
S: Listo,
muchas gracias caballero
Actuación
procesal
4. La acción de tutela fue avocada
en auto del 18 de diciembre de 2018 por el Juzgado Primero Penal Municipal de
Medellín en contra de la inspección de policía 10 D urbana de esa ciudad, que
ordenó la notificación respectiva[5].
Respuesta de la
accionada
5. El Inspector de Policía (E)
indicó[6] que no le constaba lo
manifestado por el actor pues no ocupaba el cargo para los días en que se
presentaron los hechos. Señaló que del caso tuvo conocimiento el 26 de
noviembre de 2018 por comunicado remitido por la Policía Nacional con oficio
S-2018 260637 DISP-ESCAN 29.25, mediante el cual se anexó el comparendo 5-1
160418 del 25 de noviembre, donde el patrullero Cristian Murillo Garay le
impuso al accionante la medida correctiva de participación en programa
pedagógico de convivencia y le señaló la multa general tipo 4[7].
Aclaró que no era cierto que el
accionante se hubiera acercado a esa inspección el 26 de noviembre de 2018 sino
que lo hizo el miércoles 28, se le atendió a las 3:00 de la tarde y se le
recibió versión libre sobre los hechos del 25 de noviembre que dieron origen al
comparendo, por lo que ese despacho procedió a emitir el mismo día (28 de
noviembre) la Orden de Policía nro. 012, por medio de la cual se resolvió el
recurso de apelación y se impuso la medida correctiva de multa general tipo 4, al
considerar que si bien se recibió versión libre, la sustentación del recurso debió
presentarse ante el funcionario que interpuso la medida correctiva, como lo
hizo el ciudadano según se aprecia en la hoja uno del comparendo, donde el
uniformado plasmó que el actor presentó el recurso de apelación bajo el
argumento de que tenía una foto del documento en el celular y que se podía
identificar con esa imagen.
En lo relacionado con que el
viernes 30 de noviembre el inspector no pudo atenderlo y que tal situación era
contraproducente porque ese mismo día vencía el plazo para pagar la multa con
el descuento por pronto pago, no advirtió vulneración de derechos, máxime
cuando en el numeral 3º de la Orden de Policía nro. 012 se le informó al ciudadano
que, si pagaba la multa dentro de los 5 días siguientes a la imposición del
comparendo, podía acceder al descuento del 50% por cancelar anticipadamente.
Pidió que fueran negadas las aspiraciones
del accionante ya que no fue vulnerado el debido proceso, pues como obra en el
comparendo y en la versión libre anexa al expediente, al mismo se le permitió
interponer y sustentar el recurso de apelación garantizando el derecho de
defensa.
Solicitó igualmente que se declarara
la improcedencia de la acción, toda vez que si el actor no está de acuerdo con
la decisión adoptada no es la acción de tutela el mecanismo jurídico idóneo
para solicitar la nulidad del acto administrativo, configurándose la casual de
improcedencia del numeral 1º del artículo 6º del Decreto
Estatutario 2591 de 1991, máxime cuando no se configura un perjuicio
irremediable que lleve al demandante a acudir a la tutela como mecanismo
transitorio.
Adjuntó copia[8]:
i) del oficio S-2018 260637 del 26 de noviembre de 2018 con el que se
remite el comparendo original a la inspección, ii) del comparendo nro.
5-1 160418, iii) del oficio S-2018 260288 del 25 de noviembre con el que
el agente Cristian Murillo Garay informa del traslado del accionante al CAI Parque
Bolívar para ser identificado por el sistema Apolo, iv) de la versión
libre rendida por el actor el 28 de noviembre en la inspección, y v) de
la Orden de Policía nro. 012 expedida por la inspección.
Sentencia de instancia
6. En fallo del 31 de diciembre
de 2018 el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de Control de
Garantías de Medellín “negó por improcedente” (sic) la acción de tutela[9].
Indicó que el inciso 3º del artículo 86 de la
Constitución sometió la acción de tutela al presupuesto de subsidiariedad, no
obstante que puede proceder si el amparo se utiliza como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, lo que concuerda con el artículo 6º
del Decreto Estatutario 2591 de 1991; de ahí que la acción de tutela tenga un
carácter excepcional y residual, sin que sea el mecanismo para obtener el
amparo de derechos fundamentales cuando exista otra vía de defensa judicial,
salvo que se configure un perjuicio irremediable.
A partir de la cita textual de
las sentencias T-115 de 2018 y T-030 de 2015 que desarrollan la subsidiariedad
y el perjuicio irremediable, concluyó que la acción de tutela no es el medio idóneo
para resolver el caso, pues lo que pretende el accionante es atacar un acto
expedido por entidades administrativas, ante lo cual procede la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, sin que sea posible suplantar dicho
mecanismo, además de que no se advierte un perjuicio irremediable.
Notificado el fallo de manera
personal a las partes[10], este no fue impugnado.
Trámite en sede
de Revisión
7. Remitido a la Corte
Constitucional, el asunto se escogió para revisión el 30 de abril de 2019 por
la Sala de Selección de Tutelas número 4[11], y se asignó al despacho
del magistrado sustanciador el 15 de mayo de 2019[12],
que luego del estudio del expediente dispuso la vinculación de terceros, así
como la práctica de pruebas en auto del 28 de mayo siguiente.
Vinculación en
calidad de accionados
8. Examinado el expediente se
advirtió que la queja constitucional también comprometía el actuar de los
agentes de policía que intervinieron en el procedimiento que impuso el
comparendo al accionante, por lo que en auto del 28 de mayo de 2019[13] se dispuso
la vinculación de los patrulleros Cristian Murillo Garay y Alberto Morales
Tovar, pues los efectos del fallo podrían
extenderse a ellos.
9. No obstante que a través de
comisionado[14] se les notificó tal
determinación para que se pronunciaran sobre los hechos objeto de la acción, no
lo hicieron dentro del término otorgado para ello[15].
Solicitud y
práctica probatoria
10. En el mismo auto del 28 de mayo
de 2019 el despacho sustanciador decretó la
práctica de pruebas relacionadas con la recepción de los testimonios del actor
y Karen Johana Sepúlveda Berrío, a efectos de que declararan acerca del
procedimiento policivo inicial, el traslado al Centro de Atención Inmediata
(CAI) del Parque Bolívar, el diligenciamiento del formulario, la firma del
comparendo y la actuación surtida en la inspección de policía tanto el 28 como
el 30 de noviembre de 2018. De igual manera, se solicitó al inspector que
remitiera copia de todo el procedimiento surtido con ocasión del comparendo 5-1
160418 del 25 de noviembre de 2018.
11. A través de
comisionado[16] se
recibieron las declaraciones del accionante y de quien lo acompañaba. En el testimonio
cada uno de ellos narró lo siguiente:
Karen Johana
Sepúlveda Berrío[17]
Sostuvo que el 25 de noviembre
de 2018 acompañaba a Sebastián cuando fue requerido por el patrullero por la cédula
de ciudadanía, refiriendo así el procedimiento:
“El
agente le pidió el documento de identificación, a lo que Sebastián le
respondió que en su momento no lo tenía pero que tenía un scaner en su celular,
pero el agente le dijo que tenía que ser físico, yo les dije que si
podía ir a la casa a traerlo, que me demoraba si mucho 10 minutos, pero
Sebastián insistía que lo tenía en el celular, pero a los agentes no les
pareció y se lo llevaron al CAI del cual no me dijeron que para el CAI de
San Antonio, fui hasta allá y no estaba, luego fui a otros dos CAI diferentes y
tampoco, cuando finalmente llegue a donde él estaba, ya le habían hecho el
respectivo comparendo”.
Sobre su comparecencia ante la
Inspección señaló:
“Lo
acompañe una vez, tratando de ubicar al inspector de policía, pero nos atendió
la secretaria quien manifestó que no se encontraba el inspector, por lo que
Sebastián le comento a la secretaria su deseo de apelar, ella llamo al
inspector por el teléfono y luego puso a Sebastián a firmar unos documentos (…)
Sebastián sí se entrevistó con el inspector días siguientes, quien le dijo
que el documento que había firmado no le servía para apelar, que debían
hacer como otro proceso para hacer la audiencia, pero que ya no era posible, a
lo que Sebastián le respondió que no sabía de eso, por lo que la secretaria no
le informo que debía ser otro proceso que él debía seguir, lo que nos pareció
una falta de negligencia y falta de información”.
Sebastián Correa Montoya[18]
Al indagársele
sobre el procedimiento en el cual se le solicitó el documento de identificación,
narró con detalle lo siguiente:
“Ese día me encontraba camino a la finca de mi abuelito
con mi novia y salía de la estación del metro de exposiciones y el señor
agente me abordo, me pidió el documento de identificación a lo cual no lo tenía
en el momento y yo me ofrecí a mostrarle un scaner que tenía yo en mi celular
de mi cédula, a lo cual él se negó, el agente dijo que me iba a hacer un
comparendo, yo le dije que me llevara a cualquier unidad donde me pudieran
identificar, yo no me estaba negando a que me identificara, incluso le dije a
mi novia que fuera por mi cédula, después me montaron al automóvil de la
policía, mi novia les pregunto para donde me llevaba, para ella llevar el
documento, y le dieron (sic) otro CAI diferente…”.
En torno a la
imagen en el celular ratificó que la tenía escaneada y se la ofreció al agente “pero
no la tuvo en cuenta, argumentando que podía ser cualquier imagen, que yo la
podía haber alterado”. Sobre lo que pretendía que se escribiera en el
formato que llenaba el patrullero y que solicitó que se destruyera para
confeccionar uno nuevo expresó: “la verdad de cómo había sido el proceso,
porque ellos lo copiaban a su amaño, como si yo me estuviese negando a una
identificación, y no me estaba negando”.
En relación con que quien lo
acompañaba fuera hasta su residencia por el documento y pudiera exhibirlo ante
los agentes afirmó: “cuando ella llego ya me habían hecho el comparendo,
porque le habían dado mal la ubicación del CAI; posteriormente me dirige (sic)
al Bosque para interponer el recurso de apelación, inclusive allá tampoco era
donde se hacía efectivo el recurso y los policías me habían informado que era
allá”.
Frente a la pregunta de si
rindió alguna versión en la inspección y si se le informó sobre la posibilidad
de aportar pruebas para controvertir el comparendo expresó: “no me
informaron, incluso cuando interpuse el recurso de apelación ante la
Inspección de Policía, nunca tuve una audiencia con el inspector, ya que él
se encontraba en un curso, y esperé hasta que cerraran la oficina, y cuando iba
a salir, la secretaria o no sé quién será, me solicito que diera una
declaración sin explicarme las consecuencias de las mismas y con esa
declaración me juzgaron sin mirar los videos”.
Después de indicar que no ha
cancelado la multa impuesta que asciende a $800.000 y que tampoco había
participado en la actividad pedagógica de convivencia asignada “porque no me
la permitía el proceso”, al preguntársele si deseaba agregar algo a su
declaración, afirmó: “Sí, me parece totalmente irregular el proceso que tuve
ante la Inspección de Policía, y yo en ningún momento cumplí los verbos
rectores enmarcados en el artículo que me imputan en el Código Nacional de
Policía, ya que nunca me niego a la plena identificación”.
12. El Inspector 10 D de Policía Urbana de Medellín remitió copia de
la actuación surtida a partir del comparendo impuesto a Sebastián Correa
Montoya en 38 folios[19], que contiene: i) el
formato de comparendo, ii) el informe de traslado policivo, iii) el
oficio con el que se remite el comparendo a la inspección, iv) la
versión libre de Sebastián Correa Montoya ante la inspección de policía el 28
de noviembre de 2018, v) la fotocopia de la cédula de ciudadanía del
accionante, vi) la Orden de Policía 012 del 28 de noviembre de 2018, vii)
la solicitud de Sebastián Correa del acta firmada el 26 de noviembre en el que
se comprometía a asistir el viernes 28 de noviembre a la inspección, viii)
el documento de cobro a nombre del accionante por valor de $833.325, ix)
el oficio del Juzgado Primero Penal Municipal de Medellín con el que se notifica
el auto que avoca la acción de tutela con los respectivos anexos, x) la petición
del inspector de policía de ampliación de términos para dar respuesta a la
acción, xi) la respuesta del inspector de policía a la acción y xii)
el oficio del Juzgado Primero Penal Municipal de Medellín con el que se
notifica el fallo de tutela.
Pruebas
documentales
13. Las siguientes son las
pruebas que obran en el expediente y que se citarán en el orden en que aparecen
dentro del mismo:
i) Formato
de registro de información técnica de cámara fotográfica donde consta la toma
de fotografías a la resolución de la medida correctiva y a la firma del acta de
notificación[20].
ii) Constancia
secretarial de comparecencia de Sebastián Correa Montoya a la Casa de Justicia
El Bosque el 28 de noviembre de 2018 a la 1:35 p.m[21].
iii) Orden
de Policía 012 del 28 de noviembre de 2018 que resolvió el recurso de apelación
propuesto contra la medida correctiva aplicada[22].
iv) Comparendo
nro. 5-1 160418 del 25 de noviembre de 2018, impuesto a las 3:27 de la tarde en
la carrera 51 con calle 37 de Medellín[23].
v) Versión
libre de Sebastián Correa Montoya del 28 de noviembre de 2018 ante la
Inspección de Policía de Medellín rendida a las 3:00 p.m[24].
vi) Disco
compacto (cd) con 2 fotografías y 2 videos[25]. Las fotografías
corresponden a la primera y a la última hoja de la resolución del 28 de
noviembre de 2018. El video 1 se refiere al momento de la imposición del
comparendo en el CAI Parque Bolívar y el video 2 a la información que se le
brinda al accionante sobre el procedimiento realizado y el trámite de la
apelación.
vii) Oficio
S-2018 260637 del 26 de noviembre de 2018 emitido por el Subcomandante de la
Estación de Policía Candelaria, con el que se remite a la Inspección de Policía
del Centro Administrativo Alpujarra el comparendo, un formato anexo y un
informe policivo[26].
viii) Oficio
S-2018 260288 del 25 de noviembre de 2018 suscrito por el patrullero Cristian
Murillo Garay, en el que se informa sobre el procedimiento adelantado con el
señor Sebastián Correa Montoya[27].
ix)
Fotocopia de la cédula de ciudadanía del accionante[28].
x) Solicitud
de copia de la “carta” que firmó el accionante ante la inspección de policía de
fecha 3 de diciembre de 2018[29].
xi) Documento
de cobro de la Secretaría de Seguridad y Convivencia de la alcaldía de Medellín
por valor de $833.325[30].
II. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Sala es
competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los arts. 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del
Decreto Estatutario 2591 de 1991.
Planteamiento
del caso y determinación del problema jurídico
2. En la tarde
del domingo 25 de noviembre de 2018 en la estación Exposiciones del Metro de
Medellín, un agente de policía le solicitó al señor Sebastián Correa Montoya la
cédula de ciudadanía y este no la tenía consigo por haberla dejado en su
residencia; sin embargo, se ofreció a presentar la imagen escaneada que de la
misma tenía en el celular o a que quien lo acompañaba, la recogiera en su
vivienda.
El patrullero, sin
embargo, dispuso el traslado para la realización del procedimiento hasta el
CAI San Antonio y luego al CAI Parque Bolívar, en donde luego de
identificarlo a través del sistema Morforad, se le realizó un comparendo que le
aplicó una multa tipo 4 y la medida correctiva de participación en actividad
pedagógica con ocasión de la infracción al numeral 3º del artículo 35 del CNPC, con base en el proceso
verbal inmediato del artículo 222 ejusdem.
El señor Correa
Montoya se negó a firmar y a colocar la huella en el formulario por no haberse
escrito lo realmente ocurrido. Al informarle que contra las medidas procedía el
recurso de apelación, lo interpuso con sustento en el hecho de contar con una
foto del documento y Karen Joana estar a punto de entregarlo. El miércoles 28
de noviembre se desplazó a la inspección de policía, donde no pudo
entrevistarse con el inspector, el cual en esa misma fecha confirmó la
imposición tanto de la multa como de la actividad pedagógica, lo que a él se le
notificó el viernes 30 de noviembre.
Frente a dicho
procedimiento, a la semana siguiente el ciudadano interpuso la acción de tutela
por considerar que no estaba incurso en la infracción y que las medidas
correctivas se confirmaron sin haber tenido la oportunidad de exponer ante el
inspector de policía sus argumentos defensivos ni presentar las pruebas de lo
ocurrido, lo cual estimó que vulneró el debido proceso administrativo.
Los elementos
probatorios allegados al trámite dieron cuenta del desacuerdo del accionante
con el comparendo al punto de no haberlo firmado ni estampado la huella, así
como de haber acudido ante la inspección de policía el 28 de noviembre de 2018
donde se le recibió versión libre y espontánea, además de haberse confirmado la
medida correctiva ante la presunta falta de sustentación del disenso.
El juez de tutela
“negó por improcedente” (sic) el amparo, al advertir que la acción de
tutela no es la herramienta adecuada para resolver el asunto objeto de
controversia, ya que el actor pretende atacar un acto expedido por las autoridades
administrativas, para el que, por regla general, procede la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, estando vedado al juez constitucional invadir
tales competencias, a no ser que evidencie un perjuicio irremediable que en
este caso no advirtió.
En sede de
revisión se ordenó la vinculación de los uniformados que participaron en el
procedimiento y la práctica de pruebas tendientes a obtener mayores elementos
de juicio, y se recibió copia del expediente adelantado en la inspección de
policía en el que se registra la actuación surtida en esa instancia, con la recepción
de la versión libre del accionante y la emisión de la resolución que confirmó
la imposición de la sanción, sin que hubiera pronunciamiento de los patrulleros
vinculados.
De igual manera,
se recibieron las declaraciones de Sebastián Correa Montoya y de la joven que
lo acompañaba (Karen Johana Sepúlveda
Berrío) el domingo 25 de noviembre, que ratificaron que el comparendo se
realizó por no presentar físicamente el documento de identidad, sin que se
permitiera que en el formulario se consignara la información relacionada con el
procedimiento para que se decidiera la impugnación con tales datos. En el mismo
sentido, se referenció la actuación adelantada en la inspección de policía, que
se circunscribió a la versión libre del actor y a la confirmación de la decisión
de la patrulla policiva, que no ha cancelado.
3. Así, le corresponde
a la Sala de Revisión establecer, i) en primer lugar, si la
tutela procede en este evento para cuestionar una sanción administrativa
sancionatoria emitida en virtud de la actividad de policía y, después de ello, ii)
en el caso de que se supere tal presupuesto, se entrará al fondo del asunto
para resolver el interrogante consistente en si la actuación desplegada por la
autoridad policiva vulneró el derecho al debido proceso administrativo del
accionante al imponerle una medida correctiva (multa y actividad pedagógica)
por la presunta comisión de un comportamiento contrario a la convivencia
consistente en “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a
procedimiento de identificación o individualización por parte de las
autoridades de policía”; aun cuando existían otras formas de identificarlo y
el actor propuso hacerlo en el momento en que se le realizó el requerimiento.
En este último
evento se desarrollaría previamente un acápite dogmático sobre i) el
debido proceso policivo, ii) los derechos y deberes de los ciudadanos en
relación con las normas de policía y de convivencia y la responsabilidad de las
autoridades en dicha materia, y iii) el proceso verbal inmediato respecto
del asunto debatido. La metodología que empleará la Sala de Revisión se contraerá
en un primer momento al análisis de la procedencia formal del amparo, para
luego pasar al examen de fondo del caso.
Procedencia formal[31]
4. En cuanto a
los requisitos de procedencia formal del amparo relacionados con la
legitimación y la inmediatez, de la revisión de lo planteado se advierte su
cumplimiento.
En cuanto a la legitimación
por activa, el señor Sebastián Correa Montoya agota dicha exigencia, en
tanto se encuentra facultado para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales, partiendo de la base de que el artículo
86 de la Constitución establece que cualquier persona, por sí misma puede
promover la acción[32].
Ésta, a su vez, se dirige en contra de las autoridades que presuntamente vulneraron
su derecho al debido proceso administrativo, en este caso los agentes
encargados del procedimiento policivo que conllevó a la imposición de la sanción,
pertenecientes al CAI Candelaria y el inspector de policía que confirmó las
medidas correctivas[33],
colmándose así el presupuesto de legitimación por pasiva[34]. Igualmente,
la inmediatez[35]
se cumple en la medida en que la acción fue instaurada 8 días después de que el
señor Correa obtuvo copia de la actuación administrativa[36]
seguida en su contra, pues la incoó el 14 de diciembre de 2018 luego de que el
3 de diciembre se le entregaran en la inspección las copias que había
requerido.
5. En torno al
presupuesto de subsidiariedad la Sala de Revisión parte de la base de
que una de las principales características de la tutela es precisamente tal carácter,
pues la Constitución establece que su procedencia está condicionada a que “el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial” para la protección
de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable (art. 86). El alcance de tal expresión se
precisó en el artículo 6º del
Decreto Estatutario 2591 de 1991[37],
cuando al regular la procedencia de la tutela consagró en su numeral 1º que
ésta no procederá “[c]uando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será
apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias
en que se encuentra el solicitante”.
De acuerdo con
dicha precisión, para que la acción se torne improcedente no basta la existencia
de otro medio de defensa judicial, ya que es necesario constatar su eficacia
para la protección de los derechos fundamentales, que en definitiva implica
realizar un estudio ponderado del mecanismo “ordinario” previsto por el ordenamiento
jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto
es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y,
adicionalmente, examinar detenidamente la situación del solicitante.
Desde sus
inicios la Corte ha buscado precisar cuáles son los requisitos que ha de reunir
el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la
protección de los derechos fundamentales.
De esta manera,
en la sentencia T-003 de 1992 este Tribunal señaló que el otro medio de defensa
judicial “(…) tiene que ser suficiente para que a través de él se
restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es
decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa
judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser
idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la
Constitución cuando consagra ese derecho”.
En idéntico
sentido se refirió en la sentencia T-006 de 1992, donde se expuso que era
necesario que el juez constitucional indagara si la “acción legal
alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los
derechos vulnerados o amenazados”, acudiendo para el efecto al artículo 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos[38]
con el objeto de precisar las características que debía reunir el otro medio de
defensa judicial para que se considerara que podía desplazar a la acción de
tutela y estableció que este debía ser sencillo, rápido y efectivo:
“La
‘sencillez’ del medio judicial se determina según la mayor o menor complejidad
del procedimiento y las limitaciones de orden práctico que ello suponga
para que el afectado pueda tener posibilidades reales de iniciar y mantener la
correspondiente acción, atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales
y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se encuentre (…).
La
‘rapidez’ del medio judicial está relacionada con la mayor o menor duración del
proceso y el efecto que el tiempo pueda tener  sobre la actualización de
la amenaza de violación del derecho o las consecuencias y perjuicios derivados
de su vulneración, para lo cual deberán examinarse las circunstancias del
caso.
La
‘efectividad’ del medio judicial es una combinación de las dos notas
anteriores, pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se
relaciona con la medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y
a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos
alternativos, cuál puede satisfacer  en mayor grado el interés concreto
del afectado, lo cual en modo alguno implica anticipar su resultado sino
establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación del derecho o
de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio
y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o
inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la
eficaz protección de los derechos lesionados”.
Tales criterios
han sido reiterados por esta Corporación[39]
y han llevado a concluir que deben existir instrumentos realmente efectivos e
idóneos para la protección de los derechos; así, cuando ello ocurre la persona
debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la acción de tutela, pues su carácter
residual así lo exige[40];
pero puede resultar también que en virtud de circunstancias especiales el otro
medio de defensa no cuente con suficiente aptitud para salvaguardar los
derechos en juego, caso en el cual resulta desplazado por la acción de tutela[41].
Por tanto, ha
definido la idoneidad como la aptitud material del mecanismo
judicial para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, lo
que ocurre cuando el medio de defensa se corresponde con el contenido del
derecho, y la eficacia como el hecho de que el mecanismo esté diseñado
de forma tal que brinde de manera oportuna e integral una protección al derecho
amenazado o vulnerado[42].
En cuanto a la
acción de tutela adelantada contra actos administrativos, la sentencia T-051 de
2016 reiteró que si bien la posición sentada por este Tribunal ha consistido en
que, en principio, resulta improcedente, dado que el legislador determinó, por
medio de la regulación administrativa y contencioso administrativa, los
mecanismos judiciales pertinentes para que los ciudadanos puedan comparecer al
proceso respectivo y ejercer su derecho de defensa y contradicción, de todas
maneras se debe evaluar que el mecanismo ordinario ofrezca una protección
cierta, efectiva y concreta del derecho, al punto que sea la misma que podría
brindarse por medio de la acción de amparo.
Por regla
general, la Corte ha entendido que quienes se vean afectados por
determinaciones de esta naturaleza pueden valerse de los medios de control
disponibles en la jurisdicción de lo contencioso administrativo como la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138[43]
CPACA), ante quien también se puede solicitar la adopción de medidas cautelares[44] (art.
229[45]
ejusdem), con las que se busca proteger y garantizar, provisionalmente,
el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.
Sin embargo,
como se advirtió, a voces del numeral 1º del artículo
6º del Decreto 2591 de 1991, la Corporación ha reconocido que cuando se aborda
la procedencia formal del amparo, se debe tener en consideración si los
mecanismos creados por el Legislador para resolver asuntos de esta índole,
resultan idóneos y eficaces.
En relación con
las medidas cautelares, el artículo
230 del CPACA establece que estas pueden ser preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión, entre las que se encuentran el mantenimiento de la
situación o su restablecimiento, la suspensión de la actuación administrativa y
la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo,
entre otras, y que demandan para su decreto el cumplimiento de unas condiciones
especiales, como lo precisa el artículo
231 ejusdem, aparte de que requieren caución (art. 232 ibídem) y un
procedimiento para su adopción (art. 233 íb.).
A partir de la
comparación entre la acción de tutela y las medidas cautelares referenciadas,
la Corte ha indicado que la solicitud de amparo activa un mecanismo judicial
generalmente definitivo y de garantía inmediata de los derechos fundamentales,
en virtud de la cual el juez de tutela despliega toda su competencia,
decretando y recolectando las pruebas que resulten necesarias para definir el
caso puesto a su conocimiento, mientras que la medida cautelar, por su
naturaleza, es transitoria, busca conjurar situaciones urgentes y su resolución
impone un estudio del asunto expuesto de manera preliminar, sin que implique un
prejuzgamiento y en consideración a los elementos fácticos y normativos a
disposición en esa etapa inicial[46].
De este modo, en
la sentencia C-284 de 2014[47]
se expuso que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “contempla
unos términos para decretar medidas cautelares, que desbordan notoriamente los
límites constitucionales perentorios sobre el tiempo que pueden durar los
procesos de tutela antes de una decisión de fondo”, excediendo el término
fijado en el artículo 86 superior
para tomar una decisión definitiva y que incluso puede estar precedida de la
adopción de medidas provisionales, lo que dota de mayores garantías el trámite
de tutela enfrente de situaciones que trasgreden de manera flagrante los
derechos fundamentales.
Así, puede
sostenerse que si bien para controvertir actos administrativos existe un medio
de defensa judicial como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y
que así mismo el afectado puede solicitar la aplicación de medidas cautelares, de
cara a cada asunto en concreto debe corroborarse la idoneidad y eficacia del
mecanismo, pues la jurisprudencia constitucional ha estimado que la vía
judicial de lo contencioso administrativo no siempre es idónea y eficaz para
reponer la vulneración alegada[48].
Pero, además, la
Sala de Revisión entiende que el requisito de subsidiariedad se subsana cuando
la exigencia de acreditarlo tiene como resultado la inmunidad de un acto
manifiestamente arbitrario frente a los derechos fundamentales.
En este sentido,
si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que por regla general
la acción de tutela no es la herramienta adecuada para pronunciarse y debatir
actos de determinadas autoridades públicas, como quiera que para tal efecto en
el ordenamiento jurídico están previstos otros medios de defensa judiciales, ha
fijado la posibilidad de acudir al amparo constitucional cuando se presenten
casos en que se trate de un acto manifiestamente arbitrario[49], para
el que la acción de tutela se muestra como el mecanismo ideal para la defensa
del derecho conculcado.
6. En armonía
con lo expuesto y para lo que interesa a la presente causa debe indicarse que
no obstante la jurisprudencia constitucional señalar, cuando se trata de actos
administrativos, que antes de acudir al mecanismo de protección constitucional
se deben agotar las vías ordinarias, salvo que el juez determine que tales
mecanismos no proporcionan una eficaz y pronta protección a los derechos que se
pretenden salvaguardar, la Sala de Revisión advierte que la conjunción de
diferentes elementos impiden una protección inmediata de los derechos objeto de
análisis.
En tales
condiciones, en este evento refulge la acción de tutela como el mecanismo
idóneo para dar protección inmediata y definitiva de los derechos al debido
proceso administrativo en sus componentes de legalidad, defensa y contradicción
de un ciudadano al que se le aplicaron las medidas dispuestas en el CNPC por
incurrir en un supuesto comportamiento que afecta las relaciones entre las
personas y las autoridades.
Las anteriores
consideraciones son plenamente aplicables en esta oportunidad pues las acciones
contencioso-administrativas, no resultan idóneas y eficaces para proteger los
derechos fundamentales del actor por no ser lo suficientemente rápidas y
efectivas respecto del trámite policivo en el que se impuso como sanción el
pago de una multa y la realización de una actividad pedagógica, debido
precisamente a la dificultad para acceder a las mismas.
Así, el debate
advertido en este caso encuentra en la acción de tutela el escenario de
discusión idóneo y eficaz para su solución, al margen incluso de las
consecuencias que el transcurrir del tiempo y el no pago de las sanciones
(pecuniaria y medida pedagógica) puede generar en el accionante con ocasión de
las normas que consagran los efectos respecto de su incumplimiento[50].
Adicionalmente,
de acuerdo con los hechos expuestos, la sanción impuesta en este evento por la
autoridad de policía configuró, en principio, un acto manifiestamente
arbitrario frente a los derechos del accionante, por lo que exigirle que acuda
al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que podría
considerarse ya caducó, y que requiere el pago de honorarios a un abogado,
puede resultar más oneroso para el actor que el valor propio de la multa, y de
esta manera desproporcionado, lo que se une al hecho de que de acuerdo con el
escrito inicial, el actor de buena fe confió en la acción de tutela como el
medio idóneo para la protección de sus derechos fundamentales.
De forma concurrente,
más allá de una controversia de contenido económico, la Corte examina el caso
de un ciudadano frente a la presunta arbitrariedad estatal por parte de la
autoridad de policía, que no puede dejar de estudiar so pretexto de la
existencia de otros medios de defensa.
Concluye la Sala
de Revisión que en punto del presupuesto de subsidiariedad los elementos
expuestos en conjunto aseguran su cumplimiento. En efecto, de un lado, i)
se cuenta con el evidente atraso que aún soporta la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, que implicaría la emisión de un fallo tardío con
relación a una presunta afrenta a los derechos de un ciudadano que reclama
acciones inmediatas para su protección; de otra parte, ii) los
requisitos a que se contraen las medidas cautelares al interior de los asuntos
que se debaten ante esa jurisdicción, hacen dificultosa su adopción e
implicarían un esfuerzo adicional por parte del accionante; de igual manera, iii)
lo anterior conllevaría a que la contratación de un profesional del derecho
para el adelantamiento de la acción ante la justicia contenciosa hiciera más
onerosa la carga impuesta al actor, incluso por encima del valor de la multa
aplicada; y del mismo modo, iv) la arbitrariedad estatal que se pregona
del procedimiento acusado debe ser conjurada a través de remedios expeditos e
inmediatos.
En este
contexto, la acción de tutela se erige en la única herramienta disponible para
debatir con prontitud y efectividad, los efectos que en perspectiva
constitucional genera la determinación impartida (sanción administrativa),
máxime cuando se precisa que contra el acto administrativo cuestionado no
proceden recursos en vía gubernativa, tal como se indicó en la resolución que
confirmó las sanciones[51],
y, por consiguiente, la decisión adoptada se encuentra debidamente
ejecutoriada.
7. Por demás, el
asunto exhibe relevancia constitucional[52]
en tanto la jurisprudencia constitucional ha
expresado que dicha facultad sancionadora persigue: i) la realización de
los principios constitucionales que gobiernan la función pública, de
conformidad con el artículo 209 de la Carta (igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad); ii)
se diferencia de la potestad sancionadora por la vía judicial; iii) se
encuentra sujeta al control judicial; y iv) debe cumplir con las
garantías mínimas del debido proceso[53]; de ahí
entonces que en casos de esta naturaleza se encuentren revestidas de esa importancia,
atendiendo al compromiso de derechos que comporta.
En el evento al
que se contrae la Corte se plantea esencialmente: i) la discusión en
torno a la legalidad de un procedimiento adelantado por uniformados de la
Policía Nacional que presuntamente afectó los derechos de un ciudadano al
aplicarle una sanción dispuesta en el CNPC; ii) el debate en torno a una
norma de convivencia ciudadana presuntamente desconocida por no portar la
cédula de ciudadanía como medio idóneo para probar la identificación; iii)
un compromiso importante de derechos de raigambre fundamental como los de
defensa y contradicción, además del principio de legalidad; y iv) el
examen la obligación estatal de asegurar unas condiciones básicas de orden
público y de convivencia pacífica en el marco del respeto de los derechos
humanos.
Finalmente,
están presentes situaciones concernientes a la exigibilidad del porte de la
cédula de ciudadanía, a la existencia de distintas modalidades de
identificación, a la capacidad de demostrar la identidad frente a las
autoridades policivas, al procedimiento adelantado por agentes de la policía en
aplicación del CNPC en su labor de protección de la comunidad y a la
importancia del respeto de las normas de convivencia ciudadana.
Todo lo anterior
le permite afirmar a la Sala de Revisión la relevancia de un pronunciamiento de
fondo en sede de tutela.
Procedencia
material
El debido
proceso policivo
8. De
conformidad con el artículo 29 de la
Carta, el debido proceso es un derecho fundamental aplicable a toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas, que se contrae al conjunto de
garantías mínimas previstas en el ordenamiento jurídico orientadas a la
protección del individuo incurso en una conducta judicial o administrativamente
sancionable y cuyos elementos integradores son: a) el derecho a la jurisdicción
y el acceso a la justicia; b) el derecho al juez natural; c) el derecho a la
defensa; d) el derecho a un proceso público desarrollado dentro de un tiempo
razonable; e) el derecho a la independencia del juez y f) el derecho a la
imparcialidad del juez o funcionario[54].
Para las
autoridades públicas el debido proceso administrativo implica una limitación al
ejercicio de sus funciones, puesto que, en toda actuación, desde el inicio
hasta el final, deben obedecer los parámetros determinados en el marco jurídico
vigente, con lo que se pretende eliminar todo criterio subjetivo que pueda
permear su desarrollo y, a su vez, evitar la conducta de omisión, negligencia o
descuido en que se pueda incurrir[55].
9. En materia administrativa, la
jurisprudencia constitucional ha establecido que los principios generales que
informan el debido proceso se aplican igualmente a todas las actuaciones que
desarrolle la administración en el cumplimiento de sus funciones, de manera que
se garantice: i) el acceso a procesos justos y adecuados; ii) el
principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; iii)
los principios de contradicción e imparcialidad; y iv) los derechos
fundamentales de los asociados[56].
También ha indicado que todas estas garantías se encuentran
encaminadas a garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública
administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o
reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, con el fin de evitar
actuaciones abusivas o arbitrarias de la administración a través de la
expedición de actos administrativos que resulten lesivos de derechos o
contrarios a los principios del Estado de Derecho[57].
En punto al principio
de legalidad[58],
este conlleva la aplicación de normas preexistentes y establecidas por el
órgano competente, lo que se traduce en un límite a las actuaciones de la
administración para evitar arbitrariedades de las autoridades y proteger los
derechos de los administrados. De esta forma, toda
autoridad debe tener sus competencias determinadas en el ordenamiento jurídico
y ejercer sus funciones con apego a tal principio, para que los derechos e
intereses de los ciudadanos cuenten con la garantía de defensa necesaria ante
posibles actuaciones arbitrarias, efectuadas al margen de los mandatos
constitucionales, legales o reglamentarios[59].
No puede asegurarse, empero, que todas las garantías del debido
proceso deban aplicarse con la misma rigurosidad en las actuaciones judiciales
o administrativas, pues cada ámbito cuenta con particularidades que le son
propias, tal como se señaló en la sentencia C-316 de 2008, en la que se consideró
que “los
estándares aplicables a los procedimientos administrativos pueden ser menos
exigentes que los aplicables al proceso penal. Por esta razón, la Corte ha
encontrado ajustado a la Carta que algunas de las medidas administrativas -
como multas u otras medidas correctivas - impuestas por la autoridad
administrativa tengan lugar después de un procedimiento que es menos exigente
que el proceso penal”.
Sin embargo, tratándose del derecho
administrativo sancionador y del derecho disciplinario, de la misma forma que en el derecho
penal, las normas que prescriben conductas sancionables deben respetar el
principio de legalidad y, por ende, el principio de tipicidad que le es propio,
por lo que la disposición sancionatoria debe establecer la conducta reprochable
junto a todos los elementos que la definen, pero sin la rigurosidad propia del
derecho penal por no referirse a conductas que supongan una trascendental
incursión en el núcleo duro de los derechos fundamentales, particularmente en
el derecho a la libertad[60].
De acuerdo con
todo lo anterior, aun cuando la tipicidad integra el concepto del derecho al
debido proceso en las actuaciones administrativas o disciplinarias, no se le
exige una rigurosidad equiparable a la connatural de la materia punitiva[61]. Con
tal razón, como se explicó en la sentencia C-595 de 2010, cuando se trata del principio
de legalidad de las sanciones administrativas “sólo exige que una norma
con fuerza material de ley contemple una descripción genérica de las conductas
sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de
remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las
conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de
carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de
una remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de
carácter sancionador”[62].
Respecto al
debido proceso en el derecho administrativo sancionatorio se ha referido por la
Corte que cuenta con unas características especiales. Así en la Sentencia C-412
de 1993 se sostuvo que,
“Para
el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la administración se
requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que dan lugar a
la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma, -sin que
necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo sancionatorio-,
ya que es válida la habilitación al ejecutivo con las limitaciones que la
propia ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la conducta o
hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al administrado
como al funcionario competente, un marco de referencia que permita la
determinación de la sanción en el caso concreto, y (iii) que el
procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la normatividad
existente, en procura de garantizar el debido proceso.” Igualmente se dispuso
que el debido proceso en las actuaciones administrativas opera en tres momentos
específicos “(…) (i) en la formación de la decisión administrativa (acto
administrativo), (ii) en la notificación o publicación de esa decisión
administrativa, y (iii) en la impugnación de la decisión (recursos)”.
En virtud del
principio de tipicidad, que tiene una aplicación más flexible en materia
administrativa, “el legislador debe establecer expresamente los elementos
fundamentales del tipo, lo que implica que se efectúe: (i) la descripción de la
conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii)
la determinación de la sanción, lo que implica la descripción de todos los
aspectos relativos a ella, esto es, el tipo de sanción a imponer, el término o
la cuantía de la misma, la autoridad competente para aplicarla y (iii) el
procedimiento que debe seguirse para proceder a su imposición”[63].
10. Una de las
principales garantías del debido proceso es el derecho de defensa que
posibilita el de contradicción y que evita que se produzcan fórmulas de responsabilidad
objetiva. Así en la sentencia T-145 de 1993 se dijo que la notoriedad de la
infracción y la posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción
que prive de la garantía de defensa al inculpado, quedando esta reducida al
mero ejercicio posterior de los recursos administrativos. En consecuencia, “carece
de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de plano
con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del
desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y
presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho
al debido proceso”.
De esta forma, los
derechos de defensa y contradicción han sido definidos como los que se
reconocen a toda persona “de ser oída, de hacer valer las propias razones y
argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de
solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como
ejercitar los recursos que le otorga”[64]
la ley. En este sentido, esta Corporación ha indicado que el derecho de defensa
se centra en la posibilidad de que el administrado conozca y pueda hacer parte
del procedimiento que lo involucra y, a partir de ahí, exponer su posición y
debatir la decisión con los recursos y medios de control dispuestos para el
efecto[65],
a la par que el de contradicción tiene énfasis en el debate probatorio e
implica la potestad de presentar pruebas, solicitarlas, “participar
efectivamente en [su] producción” y en “exponer los argumentos en
torno a lo que prueban los medios de prueba”[66].
Una garantía como
la defensa consiste, primero, en la posibilidad de que el particular,
involucrado en un procedimiento adelantado por la administración, pueda ser
escuchado y debatir la posición de la entidad correspondiente; segundo,
presentar pruebas, solicitar la práctica de las que considere oportunas y, de
ser pertinente, participar en su producción; tercero, controvertir, por
medio de argumentos y pruebas, aquellas que contra él se alleguen; cuarto,
la posibilidad de interponer los recursos de ley; y, quinto, la potestad
de ejercer los medios de control previstos por el legislador[67].
11. Se concluye
de esta manera que es indispensable que en procedimientos adelantados con
ocasión de los trámites policivos regulados en el CNPC, informado por los
principios de oralidad y celeridad, exista un respeto irrestricto a los
derechos del ciudadano a ser oído, a la defensa y a la contradicción, así como
al principio de legalidad, todos los cuales deben estar antecedidos de la
información precisa sobre el procedimiento a adelantar, los alcances del mismo
y la forma en que puede ejercerlos.
Derechos y
deberes ciudadanos en materia policiva y de convivencia. Facultades y deberes de
las autoridades
12. La
Constitución contiene un amplio catálogo de derechos de las personas,
que clasifica en el título II. Así se establecen los derechos fundamentales (capítulo
1, de los arts. 11 al 41); sociales, económicos y culturales (capítulo 2, de
los arts. 42 a 77); y colectivos y del medio ambiente (capítulo 3, de los arts.
78 al 82); que de acuerdo con un método historiográfico han sido clasificados
como derechos de primera generación, que conforman las libertades públicas, los
de segunda generación que reciben el nombre de asistenciales y los de tercera
generación, que persiguen garantías para la humanidad considerada globalmente[68].
En los primeros artículos
del Texto Fundamental se señala que Colombia es un Estado social de derecho,
que además de ser democrático, participativo y pluralista, está fundado en la
dignidad humana, se encuentra al servicio de la comunidad y debe garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución[69],
que se estima constituyen fórmulas constitucionales básicas que definen la
naturaleza de la organización institucional y delimitan las relaciones que
existen entre los ciudadanos y las autoridades.
Inclusive, desde
el preámbulo se advierte el diseño institucional previsto por la Carta, que
tiene como fin “fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus
integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el
conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y
participativo que garantice un orden político, económico y social justo”,
lo cual condensa los principios esenciales que irradian todo el ordenamiento
constitucional, que se funda en la dignidad humana.
Por tanto, desde
sus primeras decisiones[70],
la Corte ha destacado la importancia de esos primeros artículos, indicando que “la
Constitución está concebida de tal manera que la parte orgánica de la misma
solo adquiere sentido y razón de ser como aplicación y puesta en obra de los
principios y de los derechos inscritos en la parte dogmática de la misma. La
carta de derechos, la nacionalidad, la participación ciudadana, la estructura
del Estado, las funciones de los poderes, los mecanismos de control, las
elecciones, la organización territorial y los mecanismos de reforma, se
comprenden y justifican como transmisión instrumental de los principios y
valores constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institución
o un procedimiento previsto por la Constitución por fuera de los contenidos
materiales plasmados en los principios y derechos fundamentales”.
De esa forma, la
Constitución no sólo reconoce la dignidad humana y la primacía de los derechos
inalienables de la persona (arts.1º y 5º) sino que consagra una extensa carta
de derechos constitucionales, insistiendo en que la única forma como estos
pueden tener una eficacia normativa verdadera es reconociendo que ellos no
pueden “ser disueltos en un cálculo utilitario sobre el bienestar colectivo,
ni pueden estar sometidos al criterio de las mayorías, ya que esos derechos son
precisamente limitaciones al principio de mayoría y a las políticas destinadas
a satisfacer el bienestar colectivo”[71].
De otra parte, la
Corte Interamericana como intérprete autorizado de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, cuya jurisprudencia, como lo ha reconocido la Corte[72], es
relevante para determinar el alcance de los derechos constitucionales (art.
93), ha señalado de manera reiterada que los derechos humanos son “esferas
individuales que el Estado no puede vulnerar o en las que solo puede penetrar
limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está
necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del poder
estatal”[73].
En igual sentido
es claro que conforme a los instrumentos internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia, como la Convención Americana o el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, que hacen parte del bloque de constitucionalidad
(art. 93), los Estados tienen el deber no sólo de respetar sino también de
garantizar los derechos humanos a todos los habitantes de sus territorios[74], lo
que implica precisamente la obligación del Estado de asegurar unas condiciones
básicas de convivencia pacífica, sin olvidar su deber de respetar los derechos
humanos.
Por su parte, el
artículo 9º del CNPC establece que las
autoridades “garantizarán a las personas que habitan o visitan el territorio
colombiano, el ejercicio legítimo de los derechos y las libertades
constitucionales, con fundamento en su autonomía personal, autorregulación
individual y social”.
13. En cuanto a
los deberes constitucionales, el inciso primero del artículo 2º superior establece los fines
esenciales del Estado[75],
mientras que el inciso 2º determina que “[l]as autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades,
y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares”. De otra parte el inciso 2º del artículo 4º superior estipula que “[e]s deber de los
nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes,
y respetar y obedecer a las autoridades”, y el artículo 6º ibídem, determina que “[l]os particulares
sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las
leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Adicionalmente,
en el artículo 95 la Carta establece los deberes constitucionales de las
personas y los ciudadanos, entre ellos, “[e]l
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades”,  y con ello la carga de i) respetar los derechos
ajenos y no abusar de los propios; ii) respetar y apoyar a las
autoridades democráticas legítimamente constituidas; iii) defender
y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia
pacífica; iv) propender al logro y mantenimiento de la paz; y v)
colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia.
El artículo 26 del CNPC de su lado, establece
los deberes de convivencia de los ciudadanos de la siguiente forma:
“Deberes
de convivencia. Es deber de todas las personas en el territorio nacional
comportarse de manera favorable a la convivencia. Para ello, además de evitar
comportamientos contrarios a la misma, deben regular sus comportamientos a fin
de respetar a las demás personas, en el ejercicio de sus derechos y deberes
ciudadanos, en su vida, honra y bienes, de conformidad con la Constitución
Política y las leyes, y especialmente con lo dispuesto en la presente ley”.
14. Con respecto
a la imposición de deberes a los particulares, la Corte ha reconocido[76] que
esta debe ser compatible con el respeto de los derechos constitucionales, ya
que las personas no solo tienen una obligación general de respetar el
ordenamiento (art. 6°) sino que también tienen deberes constitucionales específicos
en distintos campos (arts. 49 y 95). Sin embargo, teniendo en cuenta que el
Estado se encuentra al servicio de la comunidad y reposa en la dignidad humana
y en la prevalencia de los derechos de la persona (arts. 1º, 2º y 5º), la ley solo
puede imponer deberes compatibles con el respeto de la dignidad humana y con la
naturaleza misma del Estado.
En torno a los
deberes constitucionales, en la sentencia T-125 de 1994 se precisó que la regla
general prescribe que estos “son pautas normativas dirigidas al legislador,
quien es precisamente el órgano competente para actualizar en la normativa
legal las cargas que imponen los principios de solidaridad, igualdad y
justicia. Tan sólo de manera excepcional, los deberes consagrados en la
Constitución son exigibles de manera directa, cuando su incumplimiento por un
particular amenaza derechos fundamentales que es imperioso amparar por vía de
acción de tutela”.
Mientras que en
la sentencia C-511 de 1994 se señaló que existe una relación de complementariedad
entre los derechos fundamentales y los deberes constitucionales que se orientan
hermenéuticamente a la garantía de la libertad personal, el principio de
legalidad, el apoyo a las autoridades, el reconocimiento de los derechos ajenos
y el no abuso de los propios, la solidaridad social y la convivencia pacífica;
en la sentencia SU-259 de 1999, se destacó que los deberes “únicamente
pueden ser exigibles en su integridad cuando el obligado a ellos está en
capacidad efectiva de cumplirlos, pues, al igual que los derechos, también
tienen sus límites”.
En torno a su exigibilidad,
desde la sentencia T-125 de 1994 se sostuvo que la Carta de 1991 carece de una
teoría de los deberes como preceptos jurídicamente relevantes salvo que su
desarrollo legal consagre una sanción en caso de incumplimiento; así, el valor
normativo de la Constitución implica la sujeción de los particulares a los
preceptos superiores y la potestad legislativa de imponer cargas a las personas
fundadas en la solidaridad, la justicia o la igualdad, por lo que
excepcionalmente, los deberes constitucionales son exigibles directamente, lo
cual sucede, entre otros eventos, cuando su incumplimiento por un  particular
vulnera o amenaza derechos fundamentales de otra persona, lo que exige la
intervención oportuna de los jueces constitucionales para impedir la
consumación de un perjuicio irremediable.
15. En cuanto a
los deberes de las autoridades policivas, el artículo
218 superior establece que la Policía Nacional es un cuerpo armado permanente
de naturaleza civil, a cargo de la Nación, “cuyo fin primordial es el mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades
públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”,
lo que motiva justamente a considerar que el ejercicio de tal poder busca
preservar el orden público, entendido según la Corte, como el conjunto de
condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad
general y el goce de los derechos humanos[77].
Aparte
de ello, el artículo 10º del CNPC se encargó de regular tales deberes. Estableció:
“Son
deberes generales de las autoridades de policía:
1.
Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la
Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales
suscritos y ratificados por el Estado colombiano.
2.
Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el
presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que
dicten las autoridades competentes en materia de convivencia.
3.
Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia.
4.
Dar el mismo trato a todas las personas, sin perjuicio de las medidas
especiales de protección que deban ser brindadas por las autoridades de policía
a aquellas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o
pertenecientes a grupos de especial protección constitucional.
5.
Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de
solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar el diálogo
y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable legalmente.
6.
Recibir y atender de manera pronta, oportuna y eficiente, las quejas,
peticiones y reclamos de las personas.
7.
Observar el procedimiento establecido en este Código, para la imposición de
medidas correctivas.
8.
Colaborar con las autoridades judiciales para la debida prestación del servicio
de justicia.
9.
Aplicar las normas de policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad
y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de
convivencia.
10.
Conocer, aplicar y capacitarse en mecanismos alternativos de solución de
conflictos y en rutas de acceso a la justicia.
11.
Evitar al máximo el uso de la fuerza y de no ser esto posible, limitarla al
mínimo necesario.
Parágrafo
Transitorio. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia
de la presente ley, el Gobierno Nacional reglamentará y dispondrá lo
concerniente a los espacios físicos necesarios para que la policía nacional
reciba y atienda de manera pronta, oportuna y eficiente las quejas, peticiones
y reclamos de las personas”.
El CNPC define
igualmente el poder, la función y la actividad de policía. En cuanto al poder
de policía establece que “es la facultad de expedir las normas en
materia de policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido
por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los
derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los
medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento”[78].
La función de
policía, la define como “la facultad de hacer cumplir las disposiciones
dictadas en ejercicio del poder de policía, mediante la expedición de
reglamentos generales y de acciones apropiadas para garantizar la convivencia.
Esta función se cumple por medio de órdenes de policía”[79]. Y la
actividad de policía como “el ejercicio de materialización de los
medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales,
legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional,
para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y
la función de policía, a las cuales está subordinada. La actividad de policía
es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de
preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la
alteren”[80].
Dichos conceptos
han sido recogidos por la jurisprudencia en la sentencia C-082 de 2018, en la
que se indicó que el poder de policía es de carácter esencialmente
normativo, “ejercido por el Congreso de la República y consiste en la
facultad estatal de expedir normas jurídicas generales, obligatorias y
vinculantes”, dirigidas al cumplimiento de sus fines[81]; la función
de policía es de carácter esencialmente ejecutivo y se define como “la
concreción del poder de policía, a través del ejercicio de las competencias y
atribuciones legales y constitucionales para hacer cumplir la ley”, lo que
realiza a través de la expedición de reglamentos y actos administrativos, así
como acciones policivas; y la actividad de policía “remite a la
actividad a cargo de las autoridades administrativas de policía, quienes
ejecutan las órdenes legales, administrativas y judiciales”.
En dicha
providencia la Corte insistió en que “los principios constitucionales
mínimos que guían la actividad de la policía versan alrededor de (i) su
sometimiento al principio de legalidad; (ii) la necesidad de que su
ejercicio tienda a asegurar el orden público; (iii) que su actuación y
las medidas a adoptar se encuentren limitadas a la conservación y
restablecimiento de dicho orden; (iv) que las medidas que tome deben ser
proporcionales y razonables,  sin que puedan entonces traducirse en la
supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v)
que no pueda imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores,
(vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden
público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) que se
encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”[82].
Concluye la
Corte que, como se expuso en la sentencia C-128 de 2018, “la Policía
Nacional tiene como fin principal la prevención de aquellas conductas que
constituyen amenazas de afectación del orden público o impiden la convivencia
entre las personas. Las medidas para preservar el orden público y la
convivencia provienen del poder de Policía, la función de Policía y la
actividad de Policía, cada uno ejercido por distintas autoridades, las cuales
encuentran límites definidos por la Constitución y por la ley”.
El procedimiento
verbal inmediato en materia policiva y de convivencia. Identificación e
individualización (la cédula de ciudadanía)
16. Por medio de
la Ley 1801 de 2016 se expidió el CNPC, derogando de esta forma la anterior normatividad
(Decreto ley 1355 de 1970) y aquellas que la habían modificado. El Estatuto,
integrado por 243 artículos, se compone de tres libros: el primero, referido al
objeto del código, ámbito de aplicación, bases de la convivencia y autonomía de
la Policía Nacional; el segundo, atañe a la libertad, los derechos y
deberes de las personas en materia de convivencia; y el tercer libro, se remite
a los medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y
competencias, procedimientos y mecanismos alternativos de solución de desacuerdos
o conflictos.
El objetivo y
los principios que orientan tal Estatuto revisten sus disposiciones de un
carácter preventivo[83]
y radican en cabeza de las autoridades la responsabilidad de respetar y hacer
respetar los derechos y las libertades establecidos en el ordenamiento vigente
y promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como vía de
solución de desacuerdos o conflictos, propiciando el diálogo y los acuerdos en
aras de la convivencia[84].
El CNPC establece,
aparte del proceso verbal inmediato, el proceso verbal abreviado, con
diferencias claras, reconocidas por la Corte: “La
lectura de los artículos 222 y 223 del Código deja ver la existencia de dos
procesos de naturaleza distinta, siendo el primero para asuntos que se tramitarán
con mayor celeridad y que culminarán con una medida correctiva a través de una
orden de policía de inmediato cumplimento, según lo estipulan el numeral 4. y
el parágrafo 1º. del artículo 222, donde también quedó previsto que la decisión
será apelable en el efecto devolutivo, es decir, la orden de policía se cumple
mientras el superior resuelve”[85].
El artículo 222 consagra el proceso verbal
inmediato, que por ser aquel seguido en contra del accionante, será sobre el
que se concentre la Sala. Dicho canon estipula:
“Trámite
del proceso verbal inmediato. Se tramitarán por el proceso verbal inmediato
los comportamientos contrarios a la convivencia, de competencia del personal
uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o subestación de
policía, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía, en las
etapas siguientes:
1. Se
podrá iniciar de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda en
defensa de las normas de convivencia.
2.
Una vez identificado el presunto infractor, la autoridad de policía lo abordará
en el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuera posible o, en aquel donde
lo encuentren, y le informará que su acción u omisión configura un
comportamiento contrario a la convivencia.
3. El
presunto infractor deberá ser oído en descargos.
4. La
autoridad de policía hará una primera ponderación de los hechos y procurará una
mediación policial entre las partes en conflicto. De no lograr la mediación,
impondrá la medida correctiva a través de la orden de policía.
Parágrafo
1o. En contra de la orden de policía o la medida correctiva, procederá el
recurso de apelación, el cual se concederá en el efecto devolutivo y se
remitirá al inspector de policía dentro de las veinticuatro (24) horas
siguientes. El recurso de apelación se resolverá dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes al recibo de la actuación y será notificado por medio más
eficaz y expedito.
Parágrafo
2o. En caso de que no se cumpliere la orden de policía, o que el infractor
incurra en reincidencia, se impondrá una medida correctiva de multa, mediante
la aplicación del proceso verbal abreviado.
Parágrafo
3o. Para la imposición de las medidas correctivas de suspensión temporal de
actividad, inutilización de bienes, destrucción de bien y disolución de reunión
o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas, se deberá
levantar acta en la que se documente el procedimiento señalado en el presente
artículo, la cual debe estar suscrita por quien impone la medida y el infractor”.
Dicho
procedimiento está regido por los principios de oralidad, gratuidad,
inmediatez, oportunidad, celeridad, eficacia, transparencia y buena fe[86] y
establece en la autoridad policiva un primer acercamiento a la ciudadanía, que
obliga a que después de iniciado, el ciudadano sea escuchado, la autoridad de
policía realice una primera ponderación de los hechos y decida
sobre la medida correctiva a imponer con fundamento en las normas que consagra
el CNPC, frente a la que se puede interponer el recurso de apelación, que es
resuelto en tres días por el inspector de policía respectivo.
En cuanto a la
firma y huella que debe estamparse en el comparendo, quiere resaltar la Sala de
Revisión que a través de la
Resolución 00012 del 2 de enero de 2017, emanada de la Dirección General de la
Policía Nacional, se adoptó “el formato único de Orden de Comparendo o
Medida Correctiva, contemplado en el artículo 218 de la Ley 1801 de 2016”,
que a su vez se socializó en el país a través del Oficio
S-2017-004406/DISEC-GERENCNP 38.10 del 6 de enero de 2017.
Dicha resolución[87]
estableció la forma en que debe ser diligenciado el comparendo y determinó lo
que sucede con la firma y la huella de quien pudo haber incurrido en el
comportamiento contrario a la convivencia, instituyendo que diligenciada la
orden de comparendo o medida correctiva, el uniformado de la Policía Nacional
firmará bajo la gravedad de juramento y solicitará al presunto infractor o
adulto responsable la respectiva firma y huella, pero, si se negare a firmar,
se tomará la firma de un testigo.
Es decir, en el
evento de que la persona se niegue a firmar se permite que otra persona, en su
calidad de testigo, lo haga por ella con todos sus datos, que en todo caso
deben quedar consignados en el formulario.
Ahora,
en la sentencia C-282 de 2017, la Corte destacó que “el
proceso verbal inmediato canaliza las acciones de policía que, con ocasión de
comportamientos contrarios a la convivencia, son objeto de conocimiento por el
personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de estación o
subestación, y los comandantes del Centro de Atención Inmediata de Policía”, que
puede iniciarse de oficio o a petición de quien tenga interés directo o acuda
en defensa de las normas de convivencia, cuyo objeto es asegurar “la
interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes,
y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico”[88].
En esa
determinación se estableció, siguiendo el tenor legal, que una vez identificada
la persona que presuntamente pudo haber incurrido en el comportamiento contrario
a la convivencia, “la autoridad de policía lo abordará en
el sitio donde ocurran los hechos, si ello fuere posible, o en aquél donde lo
encuentre, y le informará que su acción u omisión configura un acto contrario a
la convivencia”.
Indicó que
después de ello, “la autoridad de policía hará una primera ponderación de
los hechos”, buscando una mediación en los sucesos objeto de intervención,
después de lo que “será oído en descargos [y] se impondrá una medida
correctiva a través de una orden de policía. Esta última se define como ‘el
mandato claro, preciso y conciso dirigido en forma individual o de carácter
general, escrito o verbal, emanado de la autoridad de policía, para prevenir o
superar comportamientos o hechos contrarios a la convivencia, o para
restablecerla’[89]”.
A partir de tal
fundamento normativo expresó la Corte que dentro de una lectura sistemática del
Código, las medidas correctivas se definen como “las acciones impuestas por
las autoridades de policía a toda persona que incurra en comportamientos contrarios a la convivencia”[90], cuyo
objeto es “disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger
o restablecer la convivencia”[91]
y para su imposición se aplica el trámite previamente expuesto o el proceso
verbal abreviado, con sujeción a los principios enunciados en el artículo 8º del CNPC, destacándose entre
ellos los de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad.
Finalmente, la
Corporación destacó que las medidas correctivas “no tienen carácter
sancionatorio” [92]
y que una vez impuestas se debe informar a la Policía Nacional “para que
proceda a su registro en una base de datos de orden nacional y acceso público”[93],
regulada de acuerdo con las garantías que se derivan del derecho al habeas
data.
El
comportamiento del numeral 3º del artículo 35 del CNPC
17.
Entre las distintas disposiciones que regulan los comportamientos contrarios
a la convivencia se encuentra el artículo
35 del CNPC que consagra:
“Comportamientos
que afectan las relaciones entre las personas y las autoridades. Los siguientes
comportamientos afectan la relación entre las personas y las autoridades y por
lo tanto no deben realizarse. Su realización dará lugar a medidas correctivas:
(…)
3.
Impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a procedimiento de
identificación o individualización, por parte de las autoridades de Policía.
(…)
COMPORTAMIENTOS      MEDIDAS
CORRECTIVAS A APLICAR
(…)
Numeral
3                  Multa General tipo 4; Participación en programa comunitario
o actividad pedagógica de convivencia”.
Para el caso que
interesa a la Sala de Revisión, el numeral 3º del artículo 35 establece que un
comportamiento contrario a las relaciones entre las personas y las autoridades
consiste en “Impedir, dificultar, obstaculizar o
resistirse a procedimiento de identificación o individualización, por parte de
las autoridades de Policía”. De la definición de cada uno de los
vocablos que contiene la conducta[94]
se desprende que se incurre en la medida correctiva cuando la persona
imposibilita, hace difícil, se opone o se niega a ser identificada o
individualizada por la autoridad policiva. Se trata de conductas evidentemente
torticeras, de quien se contrapone apenas sinrazones, para evitar el trabajo
policial de la identificación. La autoridad policiva puede, evidentemente,
injerir en la órbita de acción del ciudadano, demandando su identificación como
una forma de cumplir su labor de mantener la seguridad ciudadana.
En
torno a la significación de las palabras identificación e individualización,
este Tribunal se remite a la diferencia plasmada en la decisión que declaró la
exequibilidad del artículo 356 del Código de Procedimiento Penal de entonces
(Decreto 2700 de 1991), en la que la Corporación asumió el concepto expuesto
por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia así:
"Individualizar
o individuar significa el proceso más o menos complicado de concretar a una
persona, de distinguirla con sus características de todas las demás. Es una
tarea de índole originaria que supone la concreción de una persona por la
reunión de una serie de elementos que sobre ella poseemos, elementos que
provienen de ella misma y que se refieren a sus características, a lo que le es
propio como individualidad física o moral.
"Identificar
es algo que se haya íntimamente ligado a lo anterior, pero que es, sin embargo,
diferente en un sentido amplio, genérico, identificar implica una
yuxtaposición, el proceso más o menos complicado de ver si lo que se posee
respecto a la individualidad de alguien corresponde, se ajusta a la misma. La
identificación es el resultado final a que toda individualización debe
concluir. Identificar, pues, no es precisamente descubrir, sino confirmar, realizar
un reconocer, acreditar la exactitud de lo individualizado, de lo
conocido". (Criminalística, en Enciclopedia OMEBA, Tomo V, pág.119).
"Por
la primera operación, la de individualizar, se establece que se trata de una
persona determinada, de una integridad sicofísica aislada, de alguien que se
concreta en la afirmación "Este y no otro". Por la segunda
(identificación), se agregan a esa individualización el nombre, apellido, edad,
lugar de nacimiento, residencia actual, estado, profesión, etc., tal como se ve
en el artículo 386 (359 del actual C. de P.P.) que consigna reglas para la
recepción de indagatoria"[95].
Por
su parte, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004[96],
modificado por el artículo 99 de la Ley 1453 de 2011, respecto a verificar la
identificación y la individualización de la persona procesada, bien cuando
presenta documento de identidad, cuando no lo porta o no cuenta con él, expresa:
“La
Fiscalía General de la Nación estará obligada a verificar la correcta
identificación o individualización del imputado, a fin de prevenir errores
judiciales.
En
los eventos en que el capturado no presente documento de identidad, la Policía
Judicial tomará el registro decadactilar y verificará la identidad con
documentos obtenidos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y sus
delegadas, de manera directa, o a través de la consulta de los medios técnicos
o tecnológicos de los que se dispongan o tengan acceso.
En
caso de no lograrse la verificación de la identidad, la policía judicial que
realizó la confrontación remitirá el registro decadactilar de manera inmediata
a la Registraduría Nacional del Estado Civil a efectos de que expida copia de
la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas.
En
caso de no aparecer la persona en los archivos de la Registraduría Nacional del
Estado Civil, esta autoridad lo registrará de manera excepcional y por única
vez, con el nombre que se identificó inicialmente y procederá a asignarle un
cupo numérico, sin tener que agotar los procedimientos regulados en el Decreto
1260 de 1970, o demás normas que lo modifiquen o complementen.
Concluido
el procedimiento la Registraduría Nacional del Estado Civil informará los
resultados a la autoridad solicitante”.
En consecuencia,
tanto la Ley 1453 de 2011 como la Ley 1801 de 2016, ambas expedidas con el
objeto de garantizar la seguridad ciudadana y facilitar la convivencia, reclaman
de las autoridades un avance significativo en los métodos de actuación frente a
las situaciones que puedan afectar el orden público, las normas de convivencia
o las relaciones con las autoridades.
18.
En torno al
instrumento que permite la identificación e individualización de las personas
como es la cédula de ciudadanía, la Corte ha señalado su importancia y
las funciones que cumple en reiterada jurisprudencia[97]. Por ejemplo en la sentencia T-522 de 2014 se hizo
referencia a tres funciones esenciales que cumple dicho documento: “(i)
identificar a las personas, (ii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles
y (iii) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política
que propicia y estimula la democracia”.
Indicó, además, que
constituye un medio idóneo para acreditar la mayoría de edad (la
ciudadanía), entre otras, siendo un instrumento de gran importancia en el
orden tanto jurídico como social, por lo que la falta de expedición
oportuna de tal documento desconoce el derecho de cualquier persona al
reconocimiento de su personalidad jurídica y, por lo tanto, su derecho a estar
plenamente identificada y al ejercicio pleno de sus derechos civiles y
políticos.
De esta forma, la cédula de ciudadanía tiene el
alcance de prueba de la identificación personal, por cuanto con ella las
personas pueden acreditar que son titulares de los actos jurídicos o
situaciones donde se exija la prueba de tal calidad. Además, a través de
la cédula se tiene la facultad de participar en la actividad política del país,
se garantiza la democracia participativa habilitando a los ciudadanos para que
puedan elegir y ser elegidos, y se promueve la participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político.
En la sentencia C-511 de 1999 esta Corporación
afirmó que la cedula de ciudadanía representa en nuestra organización
jurídica “un
instrumento de vastos alcances en el orden social, en la medida en la que se
considera idónea para identificar cabalmente a las personas, acreditar la
ciudadanía y viabilizar el ejercicio de los derechos civiles y políticos. No
cabe duda que la cédula de ciudadanía constituye un documento al que se le
atribuyen alcances y virtualidades de diferente orden que trascienden, según la
Constitución y la ley, la vida personal de los individuos para incidir de modo
especial en el propio acontecer de la organización y funcionamiento de la
sociedad.”
Bajo tales consideraciones, es claro que para el
cabal ejercicio del derecho a la personalidad jurídica la cédula de ciudadanía
se convierte en un documento relevante e imprescindible para acreditar la
identificación de las personas y, de esta forma, garantizar el ejercicio de sus
derechos constitucionales, sin que ello implique que sea un deber portarla o
que se pueda imponer una sanción administrativa por no llevarla consigo, ya que
como también lo ha reconocido la Corte, no es el único
documento de identificación y en ciertas circunstancias exigir su exhibición
para lograr el ejercicio de algunos derechos, puede resultar desproporcionado.
Al respecto, en la sentencia
T-1000 de 2012 esta Corporación resaltó: “en respuesta a los avances
tecnológicos sobre la materia, han actualizado las consideraciones esgrimidas
en el año de 1999 impulsando la implementación de mecanismos de identificación
más sofisticados, seguros y eficientes (v.gr. mediante la valoración de
parámetros biométricos). En este sentido, las salas de revisión también han
reprochado las situaciones particulares en las que el ejercicio de un derecho
fundamental ha resultado sacrificado ante la verificación de un determinado
documento o carné de identificación personal”[98].
Aunado a esto, este
Tribunal también ha admitido que “[e]n principio y como regla
general, la cédula de ciudadanía funge como el documento idóneo para acreditar
la identidad de su portador, pero en aquellas situaciones excepcionales cuando
está de por medio la amenaza o violación de derechos fundamentales (…) que
comprometen la existencia misma de un individuo, se vuelve impostergable el
trabajo armónico entre las entidades públicas y privadas para lograr, con ayuda
de los avances tecnológicos, la correcta individualización del titular del
derecho y evitar que los formalismos socaven el derecho sustancial”[99].
Sin embargo, desde la sentencia T-561 de 2012 la Corte reconoció que pueden
existir medidas alternativas que tengan la misma eficacia que la presentación
de la cédula. Así, indicó que “la pluralidad de certificaciones aportadas
en el asunto que se revisa; la presentación de documentos que presenten
características de seguridad similares a las de la cédula de ciudadanía
junto con aquellos que acreditan que la cédula se encuentra en trámite;
el establecimiento de comunicación directa entre el Banco y la Registraduría
Nacional del Estado Civil; o sistemas de identificación por biometría, deberían
ser considerados…”.
19. Con respecto
al deber de portar el documento de identidad por los habitantes del territorio
nacional, ninguna de las normas que podría referirse al tema consagra de manera
expresa tal obligación; de hecho, el nuevo CNPC no contiene una disposición en
este sentido, como tampoco la contemplaba el anterior estatuto (Decreto ley
1355 de 1970), ni ninguna de sus modificaciones, así como tampoco otras normas
de reenvío que abordan la necesidad de identificar e individualizar adecuadamente
a las personas vinculadas a una actuación penal.
No obstante que,
como se indicó, el artículo 128 de la Ley 906 de 2004[100]
estableció la obligatoriedad de la Fiscalía General de la Nación de verificar
la correcta “identificación o individualización del imputado” a fin de
prevenir errores judiciales, solo a partir de la Ley 1142 de 2007, conocida
como la ley de seguridad ciudadana, se incluyó la necesidad de realizar tal
tarea a través del documento de identidad, determinando que cuando el capturado
no lo presente, la policía judicial debe tomar el registro decadactilar y
verificar la identidad con documentos obtenidos en la Registraduría Nacional
del Estado Civil o a través de la consulta de los medios técnicos o
tecnológicos de los que se dispongan.
Tal medida
abarca también el hecho de que, si no se logra la verificación de la identidad,
la policía judicial que realizó la confrontación debe remitir el registro
decadactilar inmediatamente a la Registraduría a efectos de que expida copia de
la fotocédula, en un tiempo no superior a 24 horas, y en caso de no aparecer la
persona en los archivos de tal ente debe proceder a registrarla de manera
excepcional.
Si bien la
jurisprudencia constitucional ha indicado que la identificación constituye la
forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las
previsiones normativas y la ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de
la identificación personal (sentencia C-511 de 1999), juega papel importante en
el proceso de acreditación de la ciudadanía que se ejerce por los nacionales a
partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la
Constitución, es la "...condición previa e indispensable para ejercer
el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que
llevan anexa autoridad o jurisdicción", no existe en el ordenamiento
jurídico una norma que contenga el deber expreso de su portabilidad.
Aunque de las
normas existentes sobre los derechos políticos se deriva implícitamente, sin
ser sancionable, la obligatoriedad de contar con la cédula de ciudadanía para
el debido ejercicio de la ciudadanía[101],
se concluye que su portabilidad si bien se exige en algunos escenarios que
aseguran la participación del ciudadano en la actividad política del país y
para el ingreso a determinados sitios públicos o para la realización de
determinadas actividades, no llevarla consigo no puede implicar una sanción,
pues violaría el principio de legalidad.
Si bien la
cédula de ciudadanía es el medio de identificación por excelencia, habrá
ocasiones en las que se posibilite la prueba de esa identidad a través de otros
métodos que autorice la ley o que, tratándose de la normatividad policiva, le
permitan a la autoridad llegar a la identificación plena, previa ponderación de
los mismos.
Bajo esta
consideración, la aplicación de la tecnología al servicio de la Policía
Nacional, en tiempos en los que la ciencia ha realizado avances notorios, debe permitir
un mejor despliegue de su actividad y una mayor garantía de derechos, sin necesidad
de sacrificar la dignidad humana, la libertad y el debido proceso en sus
diferentes componentes.
El traslado de
personas para procedimientos policivos
20. De otro
lado, por la incidencia que para la resolución del asunto tiene el traslado de
las personas para el procedimiento policivo establecido en el CNPC, la Sala
de Revisión se referirá enseguida a esta figura contenida en el artículo 157 de tal estatuto, que expresa:
“Traslado
para procedimiento policivo. Como regla general, las medidas correctivas se
aplicarán por la autoridad de policía en el sitio en el que se sucede el
motivo.
Las
autoridades de policía solo podrán realizar un traslado inmediato y temporal de
la persona cuando sea necesario para realizar el proceso verbal inmediato, y no
sea posible realizarlo en el sitio por razones no atribuibles a la autoridad de
policía.
El
procedimiento se realizará inmediatamente y en ningún caso el tiempo de
traslado o permanencia en el sitio al que es trasladada la persona podrá
exceder de seis (6) horas, de conformidad con las exigencias de las distancias.
La
autoridad de policía permitirá a la persona que va a ser trasladada comunicarse
con un allegado o a quien pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de
traslado. Si la persona no tiene los medios para comunicarse, la autoridad se
los facilitará.
Parágrafo.
La autoridad de policía que ordena y ejecuta el traslado, deberá informar a la
persona trasladada y al superior jerárquico de la unidad policial y elaborar un
informe escrito donde consten los nombres e identificación de la persona
trasladada por cualquier medio, de quien da la orden y quien la ejecuta, el
motivo, el sitio al que se traslada, la justificación del tiempo empleado para
el traslado y el nombre del allegado o a quien la persona trasladada informa
para ser asistido, de ser ello posible. A la persona, sujeto de la medida, se
le deberá entregar copia de dicho informe”.
A partir del texto legal, el traslado para procedimiento policivo es una
medida excepcional que adopta la autoridad de policía al momento de imponer una
medida correctiva
dispuesta en el CNPC, ya que la regla general obliga a su aplicación en el
lugar en que sucede el motivo, y que implica el “traslado inmediato y
temporal de la persona” cuando sea necesario para realizar el proceso
verbal inmediato “y no sea posible realizarlo en el sitio por razones no
atribuibles a la autoridad de policía”.
La norma
menciona que “en ningún caso el tiempo de traslado o permanencia en el sitio
al que es trasladada la persona puede exceder de seis (6) horas, de conformidad
con las exigencias de las distancias”, y su realización conlleva: i)
que la persona se comunique con un allegado para indicarle el motivo y sitio del
traslado, ii) que la autoridad policiva informe de ello a la persona
trasladada y al superior jerárquico, iii) que la autoridad elabore un
informe escrito donde consten los nombres e identificación del ciudadano
trasladado, de quien da la orden y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que
se traslada, la justificación del tiempo empleado para el traslado y el nombre
de aquella a la que se le informó sobre el mismo, y iv) que se le
entregue una copia de dicho informe a la persona sujeta a la medida.
Debido a la afectación que sobre
los derechos de la persona pueden causarse con una medida como el traslado para
procedimiento policivo hasta por seis horas y su incidencia en la restricción
de la movilidad por la autoridad policiva, la Sala de Revisión hará una breve referencia
al derecho a la
libertad, que no solo es la base de la construcción política y jurídica del
Estado, sino que además se constituye en norma rectora en el ordenamiento
jurídico procedimental penal[102],
y de cuya importancia se desprende el carácter excepcional de la posibilidad
de restringir la libertad individual, la cual solo puede ser limitada por
la autoridad competente y por motivos previamente definidos en la ley[103], y cuyo
alcance como derecho fundamental[104]
se encuentra armonizado con los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia[105].
Con relación a la
autoridad competente para restringir la libertad de las personas, se ha
establecido que tal potestad corresponde principalmente al juez[106], lo
que, en principio, excluye a las autoridades administrativas, incluida la
Policía Nacional, partiendo incluso de la base de que este tipo de
restricciones se presentan en el ámbito penal, el cual, dentro el derecho
sancionatorio constituye la ultima ratio[107].
Ratificando lo
que ya se había expuesto, la alta Corporación sintetizó: “los principios de
lesividad, subsidiariedad y ultima ratio conducen a una visión minimalista,
reacia al control indiscriminado de riesgos potenciales que únicamente
exacerbaría la función simbólica e ideológica del derecho penal”[108].
Al referirse a
la facultad de privar de la libertad a una persona, la Corte en la sentencia
C-176 de 2007[109]
precisó que fuera de las excepciones constitucionales, toda orden de captura
dictada por una autoridad administrativa era inconstitucional en virtud del
principio de reserva judicial, ya que la autorización legal a la Policía para
que prive de la libertad a una persona quedó erradicada desde la expedición de
la Constitución de 1991 y fue reiterada por el Constituyente mediante el Acto
Legislativo número 3 de 2002: “En consecuencia, la captura por orden
administrativa consagrada en el segundo inciso del artículo 62 del Código de
Policía es contraria a los artículos 28 y 250 de la Constitución, este último
tal y como fue modificado por el Acto Legislativo número 3 de 2002, esa
disposición será declarada inexequible”.
Igualmente, en la
sentencia C-720 de 2007[110]
se sostuvo: “En definitiva, la retención
transitoria representa una afectación grave de la libertad personal y demás
derechos fundamentales comprometidos en su ejecución y, pese a que tiene algún
grado de eficacia, lo cierto es que no parece reportar equivalentes niveles de
satisfacción de los bienes jurídicos que con su implementación se busca
proteger”.
En conclusión, la
jurisprudencia constitucional ha sido consistente en entender el principio de
reserva judicial como un mandato constitucional que confiere la competencia a
las autoridades judiciales para la aplicación de sanciones restrictivas de la
libertad y solo de manera excepcional, autoridades distintas pueden afectar el
derecho a la libertad personal, siendo una facultad reglada que usualmente tiene
control judicial posterior, lo cual a su vez se muestra en armonía con las
recomendaciones realizadas por el Grupo de Detenciones Arbitrarias de la
Organización de Naciones Unidas[111].
Caso concreto
21. Procede la Corporación
al análisis de fondo de un asunto en el que se alega la vulneración de derechos
sustanciales al interior de un trámite policivo en el marco del procedimiento
verbal inmediato regulado en el CNPC, que culminó con la imposición de una
multa y una actividad pedagógica para una persona que al momento de ser
abordada por un agente de la Policía Nacional no contaba con la cédula de
ciudadanía, a la cual se le impuso un comparendo, según lo establecieron los
agentes, por haber incurrido en la conducta descrita en el numeral 3º del
artículo 35 del CNPC, “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse al
procedimiento de identificación o individualización”.
En ese sentido encuentra
la Sala de Revisión que para determinar si se presentaron tales afectaciones y
en vista de que se está frente a un trámite que contó con unas etapas
claramente diferenciadas, en el examen del asunto debe circunscribirse a la
forma como se desarrolló cada una, que responde a una secuencia temporal en su
ejecución, relacionada con: i) el inicial abordaje del agente de policía
al accionante requiriendo el documento de identificación y la respuesta
brindada por el actor; ii) la conducción de este en un vehículo oficial al
CAI San Antonio para su identificación, el posterior traslado para
procedimiento policivo al CAI Parque Bolívar, lo ocurrido al interior de este último
recinto con el diligenciamiento de la orden de comparendo, así como con la consecuente
imposición de la sanción correctiva; y iii) la confirmación de la multa
y la actividad pedagógica en la inspección de policía.
22. El
abordaje al accionante por el agente de policía del CAI Candelaria de Medellín y
la respuesta brindada por aquél a la exigencia policial. De acuerdo con
el acervo probatorio, en la estación Exposiciones del Metro de Medellín, el
señor Sebastián Correa Montoya, quien se hallaba en compañía de Karen Joana
Sepúlveda Berrío, fue abordado por el patrullero Cristian Murillo Garay,
perteneciente al CAI Candelaria, quien le solicitó el documento de
identificación[112].
El joven no llevaba
la cédula de ciudadanía consigo por haberla olvidado en su residencia, pero le
indicó al uniformado que tenía una imagen escaneada en el celular y que quien
lo acompañaba podía dirigirse por ella a su vivienda, en lo que se tardaría 10
minutos; sin embargo, el agente consideró que el accionante podía entregarle
otro número de identificación y que la imagen que conservaba en el teléfono podía
estar adulterada, por lo que le informó que lo llevaría al CAI San Antonio. Es
verdad que el agente policial debe tener la mística propia de su oficio, la que
lo lleva de ordinario a valorar las respuestas que terceros le ofrecen frente a
sus preguntas e inquisiciones, pero también debe tener claro que como servidor
público, le corresponde el deber de presumir la buena fe de los ciudadanos. Teniendo
a la mano medios de comunicación suficientes y eficaces, en este caso la
confrontación de los datos que le señalaba el ciudadano, le ofrecía razones prima
facie, para evitar actuar con la evidente desproporción usada en este
procedimiento, como se verá más adelante. Mientras tanto, Karen Joana fue en
búsqueda del mencionado documento de identificación.
El trámite
descrito dio inicio al procedimiento verbal inmediato consagrado en el artículo 222 del CNPC ya reseñado, de
competencia del personal uniformado de la Policía Nacional, los comandantes de
estación o subestación y los comandantes de CAI, que por imperativo
normativo se desarrolla en el lugar de los hechos. Dicho procedimiento, que
está regido por los principios de oralidad, inmediatez, oportunidad, celeridad,
eficacia, transparencia y buena fe, radica en cabeza de la autoridad policiva
un primer acercamiento a la ciudadanía, que para la Sala de Revisión constituye
un escenario de garantía de los derechos del ciudadano que se enfrenta a un
trámite administrativo.
Sin embargo, en
el caso a estudio de la Corte, se estima que desde el inicio de la actuación se
desconoció el debido proceso administrativo que debe permear un trámite de esta
naturaleza, que compromete valiosas garantías como las de ser escuchado, tener
la oportunidad de defenderse y poder contradecir lo que se aduce en su contra.
En efecto, afirma
la Corporación que en este evento las referidas garantías resultaron disminuidas
desde el primer momento en que se abordó al ciudadano, en tanto no solo se
advierte el abandono de un trámite que le permitiera expresarse en torno a la
no portabilidad de su documento físico de identificación, sino además la falta
de disposición de la autoridad policiva frente a las propuestas realizadas por
aquél, al igual que una ausencia de información acerca del procedimiento a
adelantar.
A la Sala no
deja de preocuparle la crítica reiterada, pertinaz, y uniforme que como hecho
notorio releva de mayores discusiones, acerca del comportamiento que se
evidencia con bastante frecuencia, difundido por los medios de comunicación social,
y en el cual los uniformados abusan de su
poder y de la fuerza, pero además aupados en visiones equivocadas de la
seguridad ciudadana, incurriendo en actuaciones que lesionan los derechos
ciudadanos, al punto que estos terminan no viéndolos ya como los defensores de
su vida, honra y bienes, sino como todo lo contario. Por supuesto que ello no es
una conducta general sino aislada y excepcional, pero la difusión extendida de
esas escenas finiquita en tales erradas conclusiones.
Las pruebas
obrantes en el expediente refrendan que, ante la ausencia física del documento,
el actor propuso exhibir la foto escaneada del documento que conservaba en el
celular y aún más, que Karen Joana, a escasos diez minutos de la vivienda donde
se hallaba la cédula, se desplazara por ella, lo que no fue aceptado por el
agente. Pero nada pudo contra el autoritarismo irrazonado de los actores del
procedimiento, pues, el haber escuchado al ciudadano hubiera sido más eficaz.
En este sentido,
con fundamento en las facultades de una primera ponderación que se le confiere
a la autoridad policiva en el proceso verbal inmediato, debieron agotarse
aquellas opciones con las que se contaba al momento del abordaje al accionante.
De un lado, la verificación de la imagen escaneada que este conservaba en el
celular; en segundo término, ahondar en otros documentos que pudiera conservar
el actor -licencia de conducir, pasaporte, etc.-, cuestión que tampoco se agotó;
luego de ello, la posibilidad de que en un término razonable, la acompañante
del actor pudiera obtener la cédula de ciudadanía física, que reclamaba el uniformado;
y por último, que el patrullero hiciera uso de los medios tecnológicos con que
contaba para obtener la identificación
que reclamaba.
También desconoce,
en principio, la presunción de inocencia, la buena fe y el derecho del
ciudadano a ser escuchado y a que se ponderen los hechos objeto de
controversia, como lo menciona la norma invocada para el asunto, referida al
procedimiento verbal inmediato, que indica que una vez abordada, la persona es
escuchada en descargos, frente a lo que el agente realiza una primera
ponderación de los sucesos buscando solucionar la situación que afecta la
convivencia.
Empero, esa
labor, si se quiere pedagógica, pero principalmente de acercamiento entre la
ciudadanía y la autoridad policiva que implica el hecho de que la Policía
Nacional custodie las calles para la protección de la sociedad, en este evento
resultó ignorada, ya que de acuerdo con el relato expuesto en la acción de
tutela y confirmado en las declaraciones recibidas en sede de revisión, los
policías desconfiaron no solo del número que pudiera brindar el actor sino
también de la imagen escaneada en el celular, que se estimó podía haber sido
alterada o falsificada (presunción de inocencia y buena fe); sin que tampoco
utilizaran otros mecanismos para lograr su identificación o individualización
(otros documentos físicos que apoyaran la identificación), ya que si bien la
cédula de ciudadanía es el medio legal establecido para la identificación de
las personas, esta también puede apoyarse a través de otras alternativas que en
todo caso le permitan al uniformado, en una labor de ponderación, advertir que
aquella persona que se identifica por otro medio es la que es objeto de tal
exigencia.
Además, de
acuerdo con el expediente y porque se utilizaron en el procedimiento adelantado,
se conoce que la Policía Nacional cuenta con sistemas como Morforad o Apolo[113], que a través del
número de la cédula de ciudadanía y las huellas dactilares, permite identificar
a los ciudadanos sin necesidad de traslado alguno, sistemas estos que deben
estar a disposición inmediata de los uniformados que ejecutan esa labor de
verificación y que efectivamente contribuyen al logro de tal objetivo.
De su parte, el
mismo CNPC en el artículo 21[114],
autoriza a los ciudadanos a grabar, por cualquier medio, los procedimientos en
que se vean involucrados, lo que denota un mayor efecto proteccionista para la
persona, porque la provee de las herramientas necesarias para evitar el abuso
de la autoridad y para comprobar, en un procedimiento oral y célere, la manera
en la que cada una de las partes actuó. Y valga la pena como excurso señalar
que esa facultad de los ciudadanos de guardar las imágenes es un derecho, en
tanto que los policías pueden también hacer lo propio, si esas grabaciones se destinan
a ser evidencia judicial, esto es, a ser utilizadas en un procedimiento
judicial o administrativo, pero no, con destino a las redes sociales o medios
de información, lo cual puede constituir -cuando lo hacen los uniformados- un
abuso de autoridad por acto arbitrario o injusto.
Un procedimiento
regido por los principios aludidos, cuya aplicación es obligatoria en las
actuaciones adelantadas por las autoridades de policía, en ejercicio de su
función y actividad, evidentemente no fue aplicado adecuadamente en el caso del
accionante, pues a falta de su documento de identificación físico, i) se
desconfió del número de cédula que pudiera brindar, ii) se estimó que la
imagen escaneada en su celular podría haber sido alterada, iii) no
obstante hallarse acompañado por una persona que lo conocía y prestarse a ir en
búsqueda del documento físico no lo encontró relevante y iv) no se
utilizaron otros elementos que hubieran llevado igualmente a su identificación,
tales como los que pudiera tener consigo el ciudadano requerido, u otros sistemas
con los que cuenta la Policía Nacional.
El abordaje al
actor concluyó en que este no podía identificarse a través de un documento físico,
por lo que se señaló su conducción al CAI San Antonio. Ante la información de
que sería llevado a ese lugar, Karen Joana emprendió su regreso a la
residencia, partiendo de la base de que el joven sería ubicado en aquel sitio[115].
Luego, en la
declaración vertida por ambos y en el relato expuesto por el accionante en el
escrito inicial, se advierte que frente al hecho de que la patrulla no llevó al
accionante al CAI San Antonio sino al CAI Parque Bolívar para su
identificación, Karen Joana no pudo encontrarlo para entregarle el documento[116]. Si
bien el actor contaba con teléfono celular para comunicar sobre el lugar donde
se hallaba, el traslado hacia el otro sitio donde se diligenció el comparendo,
le impidió llegar antes de que este fuera impuesto.
Lo anterior
demuestra efectivamente que el agente de la policía, no obstante que tiene el deber
de escuchar a la persona y realizar una ponderación de los hechos a partir de
los primeros datos obtenidos, lejos de buscar un acercamiento con la comunidad,
dificultó los derechos de un ciudadano a proponer una situación alterna de
identificación a la cédula de ciudadanía (la exhibición de la imagen escaneada
en su celular) o de agotar la presentación física de tal documento en un
término razonable que no superaba los 10 minutos, al impedir que Karen Joana
pudiera proveerlo del mismo, pues al brindarse información que resultó errónea
(involuntaria) a quien acompañaba al accionante en ese momento y que se había
desplazado para asegurar la entrega física que reclamaba el agente, se generó
un efecto negativo en la consecución de la identificación que redundó en la
imposición de la sanción por la no presentación de la cédula de ciudadanía.
Sin embargo, se
advierte que el agente de policía impuso el comparendo anotando lo siguiente
sobre el comportamiento contrario a la convivencia: “Hechos: manifiesta el
sujeto que el (sic) no tiene que darle la identificación a las unidades
policiales que esta (sic) en desacuerdo porque tiene el documento de
identidad”[117].
La anterior motivación la complementó en el Anexo 1 de la orden, en donde en la
casilla correspondiente registró: “manifiesta que no es su deber presentar
el documento de identidad físico a las unidades policiales y no tiene el
documento físico en el momento”[118].
Tales
aseveraciones denotan que el accionante buscó la forma de identificarse frente
al patrullero a través de la imagen de la cédula de ciudadanía que tenía en el
celular y que incluso intentó otra forma de hacerlo a través de la consecución
del documento físico en un término prudente, pero este no lo permitió y
decidió, por tanto, disponer su traslado al CAI para culminar el procedimiento.
Ello expone el comparendo por sí mismo contradictorio, ya que, al pretenderse
identificar al ciudadano a través del sistema Morforad y Apolo luego de no
confiarse en lo que él expuso en el acto de requerimiento, no podría endilgarse
que buscaba impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse a la identificación
o individualización.
El accionar de
la patrulla policiva no solo desconoce el propósito del CNPC que en su primer
artículo reviste a las disposiciones previstas en el código de carácter
preventivo, sino que desborda aquella responsabilidad de las autoridades de
respetar y hacer respetar los derechos y las libertades establecidos en el
ordenamiento vigente, y promover los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos como vía de solución de desacuerdos, propiciando el diálogo y los
acuerdos en aras de la convivencia (art. 10, ejusdem) a los que se
refirió la Sala de Revisión previamente.
23. Respecto del
caso en estudio y de cara a las pruebas recaudadas, advierte este Tribunal que el
procedimiento adelantado en contra del actor no exhibe el carácter preventivo
característico del trámite dispuesto por el legislador y, menos aún, que a
través de la aplicación de la sanción al accionante (multa y actividad
pedagógica) se buscara disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar,
proteger o restablecer la convivencia, sino el de imponer la medida correctiva
a toda costa.
Ello se deriva
de las aserciones del actor y su acompañante, de lo anotado en el comparendo y
de lo que exhibe el video realizado en el CAI Parque Bolívar, que demuestra la
inicial exigencia del agente Murillo en que se le presente “el documento
físico”[119],
que el actor indica que lo llevaría desde su casa quien lo acompañaba, para
luego simplemente exigir en varias ocasiones la firma y la huella del formulario.
Estima
la Corporación que el comportamiento que afecta la relación entre las personas
y las autoridades descrito en el numeral 3º del artículo 35 del CNPC consiste en que enfrente del abordaje
que realice la autoridad de policía, la persona i) impida, ii)
dificulte, iii) obstaculice o iv) se resista al procedimiento de
identificación o de individualización, pero en ningún momento que no tenga
consigo el documento de identidad físico, ya que, como se ha insistido, si bien
la cédula de ciudadanía es el medio que por excelencia permite la
identificación de los ciudadanos, en situaciones como la debatida y con
fundamento en el carácter preventivo de las normas, la ponderación que realice
la autoridad de policía debe permitir que este pueda, como criterio auxiliar,
identificarse a través de otros medios con los que cuente y que le permitan a
la autoridad advertir que se trata de la misma persona a la que requirió.
Con fundamento
en lo expuesto en la parte dogmática de esta determinación se reitera que, en
principio, no existe en el ordenamiento jurídico una norma que expresamente
obligue a la persona a portar consigo su documento de identificación, por lo
que si no existe una disposición que previamente lo imponga no es posible que el
no llevarlo consigo, genere una sanción, pues, como se indicó, la Constitución
carece de una teoría de los deberes como preceptos jurídicamente relevantes
salvo que su desarrollo legal consagre una sanción en caso de incumplimiento;
de ahí que se haya indicado que excepcionalmente los deberes constitucionales
son exigibles directamente.
En este sentido,
la imposición de la sanción al actor de tutela, por no llevar consigo el
documento de identificación físico, se estima violatoria del principio de
tipicidad, pues evidentemente el NO portar la cédula de ciudadanía, no
puede ser imputado al tipo sancionador, en tanto ninguno de los verbos rectores
puede verse como la conducta concreta señalada de ajustarse a tales
descripciones comportamentales. Ello no es óbice, sin embargo, para señalar la
importancia de portar siempre la cédula de ciudadanía.
Es factible
derivar la necesariedad implícita de su portabilidad de la norma que en esta
ocasión ocupa la atención de la Corte (art. 35-3), que establece como comportamiento
contrario a la convivencia, “impedir, dificultar, obstaculizar o resistirse
al proceso de identificación o individualización”, lo cual significa que la
conducta que puede llegar a ser sancionable se presenta cuando la persona imposibilita,
hace difícil, se opone o se niega a ser identificada o individualizada, mas no
cuando no lleva el documento de identificación consigo.
Lo anterior,
toda vez que del contenido de la norma se puede desprender que al establecerse
que un comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las
autoridades lo constituye el acaecimiento de alguno de los verbos rectores
descritos, la portabilidad del documento de identificación o de otro que se
preste para tales efectos, se muestra consecuente con dicha exigencia, sin que
ello implique, como se anotó, un deber constitucionalmente exigible y
sancionable, pues para que ello sea así debe existir una norma legal que así lo
exprese.
Con todo, se
hace necesario que, a futuro, la Policía Nacional avance significativamente en nuevas
tecnologías de la información que permitan de una forma expedita, la
identificación de los ciudadanos a través de distintos métodos, que no solo
cuenten con la posibilidad de ingresar el número de la cédula de ciudadanía y
las huellas dactilares para lograr tal propósito, como sucede con los sistemas
Morforad y Apolo (utilizados en el trámite surtido en el CAI), sino que además
puedan usarse en el futuro seguramente, variables distintas como el
reconocimiento de la voz, patrones de la retina, el rostro u otros. Más
tecnología significa menor injerencia en las libertades y más eficiencia y
efectividad en el cumplimiento de los deberes misionales de tan importante
institución.
24. La
conducción del ciudadano al CAI San Antonio y el posterior “traslado para
procedimiento policivo” al CAI Parque Bolívar. No obstante que al actor
se le llevó inicialmente al CAI San Antonio para su identificación, el trámite
procesal demuestra que posteriormente se utilizó el mismo vehículo de
conducción inicial “para trasladarlo al CAI Bolívar para ser identificado
por el sistema apolo y realizarle el procedimiento donde se le realiza una
orden de comparendo, donde aproximadamente se demora 35 minutos en el CAI”[120].
De esta manera
entiende la Sala de Revisión que en el segundo escenario en que se
desarrollaron los hechos, en el que se continuaba el procedimiento establecido en
el artículo 222 del CNPC, la
autoridad de policía, esta vez conformada por el agente Cristian Murillo Garay
y Alberto Morales Tovar, a efectos de proceder a identificar al accionante, se
valió de una medida excepcional como el traslado para procedimiento policivo
establecido en el artículo 157 del
CNPC, que se encuentra sujeto a unas reglas especiales y, que igualmente,
se desconoció, pues su aplicación no se realizó adecuadamente, como se
demuestra con los dos videos que aportó el accionante y puestos a disposición
de los accionados.
En torno al traslado
de lugar, la Sala de Revisión encuentra que la conversación sostenida entre los
agentes Murillo Garay y Morales Tovar con el accionante deja entrever que esa
conducción no fue debidamente registrada conforme lo manda el artículo 157 del CNPC y tampoco se le dio
a conocer la manera en que sería adelantado el procedimiento[121],
pues de acuerdo con la mentada disposición,
no obstante que por regla general las medidas correctivas se deben
aplicar en el sitio en el que se sucede el motivo, se puede “realizar un
traslado inmediato y temporal de la persona cuando sea necesario para realizar
el proceso verbal inmediato, y no sea posible realizarlo en el sitio por
razones no atribuibles a la autoridad de policía”, cuyo traslado o
permanencia en el sitio al que es trasladada, no puede exceder de seis horas.
La norma de carácter excepcionalísimo ordena que la persona se
comunique con un allegado para indicar el motivo y sitio de traslado, lo que la
autoridad deber informar a la persona y al superior, elaborando un informe
donde consten los nombres e identificación del ciudadano, de quien da la orden
y quien la ejecuta, el motivo, el sitio al que se le lleva, la justificación
del tiempo empleado y el nombre del allegado, debiendo entregársele copia del
informe, como lo establece el parágrafo de la mentada disposición.
No obstante, tales premisas no
fueron cumplidas, según se desprende del trámite administrativo en la medida en
que no se le informó al actor sobre tal procedimiento, ni se le permitió
comunicar tal situación a quien él señalara. Tampoco existe un informe policivo
que sustente el traslado y el actor no pudo tener acceso al mismo. Estas
omisiones son relevantes, de cara al cumplimiento de deberes, pues, no son solo
el aval del respeto a la libertad del ciudadano y la justificación de su
restricción, sino además la justa explicación a posibles imputaciones por
conductas de abuso de autoridad, privación injusta de la libertad, prevaricato
por omisión, entre muchas otras.
De un lado, para la Corte dicho
trámite no se encuentra comprendido en el oficio S-2018 260288
ESCAN-CASAN-29.25 del 25 de noviembre de 2018 suscrito por el agente Murillo
Garay, ya que no se
advierte una justificación sobre tal proceder, que se debe derivar de “una
razón no atribuible a la autoridad” (art. 157 del CNPC), pues como se
desprende del caudal probatorio fue por indicaciones del agente que se hizo el
traslado al CAI Parque Bolívar, donde finalmente se identificó al accionante a
través del sistema con que allí se contaba.
Además, la Policía Nacional a efectos de ejercer adecuadamente
su labor, según se ha  explicado, debe estar dotada de los elementos que
permitan la identificación de las personas a nivel nacional (entre los que se
encuentran los sistemas de lectura de huellas digitales como Morforad y Apolo),
sin que para hacerlo deban efectuar procedimientos de esta índole, esto es,
traslados a unidades policiales que sin ser necesarios, conllevan la restricción
de la movilidad y, por ende, la afectación de la libertad. La Corte es
enfática en señalar que tales traslados no pueden constituirse en la regla
general por ser de carácter exceptivo.
Estima la Corporación que por parte de los uniformados se ejecutó
un procedimiento que excedió los cánones que guían la actividad de policía
enmarcada en el CNPC y los estándares que sobre la función que cumple dentro de
la sociedad ha establecido la Corte, pues no se le informó al ciudadano sobre
la naturaleza del asunto, el lugar al que sería llevado y las razones de ello,
así como tampoco se dio cumplimiento a la regulación que enmarca la figura del
traslado de personas para el procedimiento policivo, que, se reitera, ha de ser
excepcional.
Lo anterior porque con las herramientas de las que disponía
la autoridad policiva (sistemas Morforad y Apolo), era posible y suficiente la
identificación reclamada.
Por ello las unidades policiales deben contar con
dispositivos tecnológicos que permitan identificar a las personas sin necesidad
de traslado alguno, a través de mecanismos digitales en el mismo lugar del
abordaje, es decir, por sistemas de dotación institucional que puedan llevar
consigo, dada la naturaleza excepcional del traslado. Adicionalmente, deben
permitir, en aplicación de deberes como la transparencia, la eficacia, la
inmediación y la celeridad y en consonancia con la necesaria evolución social[122] que
propició, entre otros, la expedición de un nuevo CNPC, que las personas puedan
identificarse a través de distintos métodos, ya que la teleología de la norma
establecida en el numeral 3º del artículo 35 se relaciona con el hecho de impedir, dificultar,
obstaculizar o resistirse al procedimiento de identificación, lo que entra en
consonancia con lo expuesto sobre la necesidad de que la Policía Nacional, a
futuro, avance significativamente en tecnologías de la información que permitan
de una forma expedita, la identificación de los ciudadanos a través de
distintos métodos.
Tampoco se evidencia el cumplimiento del adecuado
procedimiento policial reglamentario cuando no se le permitió “comunicarse con un allegado o a quien
pueda asistirlo para informarle el motivo y sitio de traslado”, lo que en todo caso hubiera
facilitado la entrega de la cédula física en un menor tiempo, ya que Karen
Johana, su acompañante, narró que una vez recuperó el documento lo llevó al CAI
San Antonio y se desplazó a dos CAI más, sin que pudiera hallar al accionante,
al que finalmente encontró en el CAI Parque Bolívar cuando ya contaba con la
sanción, lo que indica que el documento hubiera podido ser entregado en caso de
que el uniformado hubiera escuchado la propuesta inicial del accionante.
Tal situación a su vez es consecuente con el registro fílmico
que dejó el actor en el video 2 anexo al trámite de tutela, en el que se
escucha que el agente de policía le informa que lo llevaron a otro CAI “porque
cambiaron la orden”[123],
sin que a él le hubieran explicado el motivo, lo que desconoce el contenido del
parágrafo del artículo
157 que indica que la autoridad que ordena y ejecuta el traslado, al constituir
una medida excepcional, debe informar de ello a la persona trasladada y al
superior jerárquico de la unidad policial, elaborando un informe motivado con
lo indicado en la norma, sin que además se le entregara copia del informe como
lo consagra la ley ya que el actor solo tuvo en su poder el comparendo.
En lo que atañe a la firma y
huella que debió estamparse en el formulario, encuentra la Sala de Revisión que
en este caso, en la casilla 11 del comparendo se registró: “se niega a
firmar y poner la huella”, motivo para que en la resolución que resolvió el
recurso de apelación se confirmara la imposición de la multa y la medida
correctiva utilizando tal argumento en contra del ciudadano, como efectivamente
se concluyó en tal acto cuando se dijo que tal proceder reafirmaba “el
comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades
estipulado en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801”[124].
Sobre lo acaecido con la firma y
huella del actor se escenifica con claridad en el video 1 que entregó como
prueba el accionante al momento de incoar la acción. A pesar de que en éste el
agente Murillo Garay exige al actor en varias oportunidades que firme el
comparendo y coloque su huella, este se niega a ello hasta que no se escriba lo
por él indicado. Tampoco se evidencia la advertencia del agente Murillo o del
patrullero Alberto Morales Tovar que lo acompaña en la diligencia de que se va
a estampar una firma a ruego, de ahí que la orden finalmente sea signada por
los dos uniformados, el primero, en la casilla de “firma del policía” y,
el segundo, en la casilla “firma del entrevistado”, cuestiones que no le
fueron aclaradas al actor.
De esta manera,
estima la Corporación que el procedimiento adelantado en contra del accionante
adoleció de varios defectos que tuvieron incidencia directa en las resultas de
la actuación, pues tanto la multa como la actividad pedagógica fueron
confirmadas a través de la resolución con fundamento en la falta de
argumentación del accionante y en la renuencia a firmar y a estampar la huella
en el formulario, cuestiones que representan una afectación de su derecho al
debido proceso administrativo, con repercusiones en su esfera patrimonial, así
como en el desarrollo normal de su vida dada la posible inclusión de su nombre en
el boletín de responsables de la Contraloría General de la República y las
consecuencias establecidas en el artículo 183 del CNPC.
Así resolvió la
impugnación la inspección de policía en la resolución emitida el 28 de
noviembre de 2018:
“Considerando
que en el procedimiento que realizó el personal uniformado de la Policía
Nacional, Estación Candelaria, con el propósito de conjurar un comportamiento
contrario a la convivencia, se aplicaron los principios del procedimiento
establecidos en el artículo 219 de la ley 1801 de 2016, para la imposición del
comparendo conforme a ello, se procedió a imponer como medida correctiva la
‘participación programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia’ y se
verifica en el comparendo que el ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA, interpone
el recurso de apelación, pero ante su inasistencia ante este superior y falta
de argumentación para desatar el presente RECURSO DE APELACIÓN, no queda otro
camino que Confirmar la medida correctiva apelada, además de que, se verifica
en el campo de observaciones del comparendo que dicho ciudadano se niega
a firmar y a colocar la huella, reafirmando con dicho actuar el
comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades,
estipulado en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de
policía y Convivencia.
En
virtud de lo anterior y aunado a ello, teniendo en cuenta la falta de interés
por parte del presunto infractor, son razones más que suficientes para que este
despacho confirme la medida correctiva impuesta al ciudadano SEBASTIAN CORREA
MONTOYA, en proceso de imposición del mencionado comparendo” (el
subrayado y el resaltado se encuentran en el texto original).
Encuentra la
Sala de Revisión, luego del traslado para procedimiento policivo efectuado al actor,
que la actuación surtida al interior del CAI Parque Bolívar por los dos agentes
que participaron en el trámite de la imposición del comparendo, vulneró el derecho
al debido proceso administrativo en sus distintos componentes, desconociéndose
el principio de legalidad, y los derechos de ser oído, de defensa y de
contradicción.
25. La
confirmación de la sanción en la inspección de policía. Un tercer
escenario que de conformidad con el desarrollo de los sucesos igualmente
constituye un espacio para la protección de los derechos del ciudadano, se
halla en la inspección de policía, en tanto es allí donde se valora la
actuación policiva y se avala o infirma, pues ante ese despacho se remite la
actuación de quien conoce inicialmente del asunto luego de que se apela la
medida correctiva impuesta, para que en tres días decida lo correspondiente,
como lo consagra el parágrafo 1º del artículo
222 del CNPC.
No obstante que
el accionante, partiendo de la base de lo que le fue informado en el CAI Parque
Bolívar reclama en sede constitucional la oportunidad que no se le brindó de entrevistarse
con el inspector, que lo escuchara y que le recibiera las pruebas con que
contaba, el procedimiento verbal inmediato contenido en el artículo 222 del CNPC no habilita tales
espacios de discusión, ya que luego de surtida la actuación por la autoridad
policiva, éste debe remitirla en el término de 24 horas para que en tres días
decida lo que en derecho corresponda.
Sin embargo,
estima este Tribunal que, en el caso sometido a estudio, debido a la deficiente
información que se le brindó al accionante por la autoridad policiva, se le
cercenó la oportunidad de que pudiera sustentar en debida forma su
inconformidad con la medida aplicada y aducir los elementos probatorios que
pretendía hacer valer. Así, dicho funcionario contó solamente con la
información remitida por la autoridad policiva, entre la que se encontraba la
sustentación del recurso por parte del actor basada en la tenencia de la imagen
de la cédula de ciudadanía en el celular y el que le llevarían tal documento,
al igual que el formulario sin la firma y la huella del accionante, motivos que
encontró el inspector para advertir una sustentación deficiente.
La Sala de
Revisión evidencia que la resolución confirmatoria se sustentó en la errada
información que se le brindó al actor sobre el trámite que se surtiría en sede
de la inspección de policía, pues de acuerdo con lo que quedó registrado en el
video 2, el uniformado señaló al actor que en la inspección de policía recibían
las apelaciones de lunes a viernes y si se sobrepasaba de los “cinco días”
estas no tenían validez, por lo que se le invitó a que se desplazara a tal
lugar, en el que podía sustentar el recurso y a lo mejor obtener la reducción de
la sanción.
Es decir, lo que
se le dio a entender al actor en medio del procedimiento policivo efectuado consistió
en que ante el inspector de policía podía presentar los argumentos tendientes a
rebatir la decisión de primera instancia y presentar allí los elementos de prueba
que pretendía aducir a efectos de que la sanción aplicada le fuera revocada o
se le rebajara con ocasión de lo que adujera, cuando la verdad es que todo ese
procedimiento, esto es, la impugnación, la sustentación del recurso y la presentación
de medios probatorios, se da en el momento en que se determina la comisión de
la conducta, es decir, ordinariamente en el lugar de los hechos, o como ocurrió
en este evento y de modo excepcional, en el CAI Parque Bolívar al que fue
trasladado.
En esa medida se
le cercenó al accionante la posibilidad de sustentar en debida forma el recurso
interpuesto ante el uniformado y debatir la sanción impuesta con los elementos
de prueba con que contaba, pues no fue informado, como era el deber del agente,
sobre la naturaleza y las etapas del proceso que se surtía.
La Corte no
busca referir que el actor no estaba en la capacidad de discernir por sí mismo
el contenido de la norma y actuar conforme a éste, pero sí deja en claro que su
comprensión sobre su aplicación se dio en el preciso momento en que se
presentaron los sucesos, es decir, el abordaje del patrullero, el traslado al
CAI Parque Bolívar, el diligenciamiento del comparendo y su actuación
posterior, pues fue en el instante mismo del procedimiento en que se vio
precisado a actuar conforme se le indicaba. En esas condiciones cobra validez
el desplazamiento que hiciera el miércoles siguiente ante la inspección de
policía para presentar las pruebas con que contaba, y su intención de ser
escuchado por el inspector.
Sin embargo,
según lo indicado, la regulación del procedimiento verbal inmediato señala que
es en el mismo escenario en que se plantea la posible comisión de la
infracción, en que se ha de establecer el alegato de defensa y adjuntar los
medios probatorios que deberán ser valorados para que ese conjunto probatorio
con el que haya recopilado el agente de policía, sea enviado en 24 horas ante la
inspección correspondiente para que decida lo correspondiente.
De modo que era
necesario que en el acto de aplicación de la sanción, aparte de que el actor interpusiera
el recurso, lo sustentara adecuadamente y aportara aquella grabación que
realizó sobre la imposición del comparendo o las pruebas que pretendía hacer
valer, pues el artículo 222 del CNPC
refiere en este sentido una actuación que se desarrolla de manera expedita y
que reserva en el agente de policía una primera ponderación de los hechos, que
entonces demanda de tal autoridad una conducta acorde con dicha función, que en
este caso no se presentó y que vulneró de manera flagrante el debido proceso
administrativo del accionante.
Lo anterior permite
aseverar que la escasa o deficiente información que se le brindó al actor
acerca del procedimiento verbal inmediato, del traslado para el procedimiento
policivo, de la posibilidad de firmar el comparendo sin que asumiera la
responsabilidad de lo expuesto, de la oportunidad que tenía de realizar
anotaciones al margen de que no firmara y estampara su huella, de la necesidad
de sustentar el recurso de apelación en debida forma y de colocar a disposición
los medios probatorios que había recopilado, para que todo ello fuera valorado
por el inspector de policía que conocería del asunto, disminuyó de manera
considerable sus derechos de defensa y contradicción.
El deber de la
autoridad policiva, que se entiende que fue formada en el CNPC antes de su
puesta en marcha y que continúa en ella a efectos de facilitar el entendimiento
de sus normas y su aplicación en los casos sometidos a su conocimiento (art.
236 del CNPC[125]),
conllevaba también el informar adecuadamente al ciudadano sobre el
procedimiento a realizar, cuestión de la que adolece el trámite surtido y que
lleva a considerar el incumplimiento del parágrafo 2º del artículo 219[126] ejusdem,
que obliga a la autoridad al momento de imponer una medida correctiva, a brindar
toda la información relacionada con el procedimiento, los recursos y los
términos de su interposición.
26.  La
secuencia temporal de los acontecimientos que se ha seguido permite afirmar que
en este evento no se agotó el contenido dispuesto en el numeral 3º del artículo
35 del CNPC, ya que el accionante no impidió, dificultó, obstaculizó o se
resistió al procedimiento de identificación o individualización, sino que la
sanción finalmente se le impuso por no haber presentado el documento de
identificación físico, lo que indica que los agentes de la Policía Nacional que
adelantaron el trámite trasgredieron su derecho al debido proceso
administrativo en varios de sus componentes.
En primer lugar,
se violó el principio de tipicidad (legalidad) cuando del acervo probatorio se
desprende, que la medida correctiva impuesta al accionante consistente en la
multa general tipo 4 y la actividad pedagógica se aplicó, no por “impedir,
dificultar, obstaculizar o resistirse al procedimiento policivo de
identificación o individualización” sino por la no portabilidad de la
cédula de ciudadanía, lo cual, si bien es un deber ciudadano, el no llevarla
consigo no se encuentra consagrado como conducta constitutiva de sanción.
De igual manera
se vulneró el derecho del accionante a ser oído, a la defensa y a la
contradicción, pues el procedimiento no le brindó la oportunidad de ser
escuchado ni presentar argumentos que pudieran ser atendidos por los agentes de
policía, que finalmente no le dieron referencias precisas sobre el procedimiento
que se estaba adelantando, la indicación de que firmar el formulario no
implicaba la aceptación de su responsabilidad ni menos aún sobre la manera en
que se surtiría el recurso de apelación.
En suma, el
trámite del procedimiento verbal inmediato adelantado en este caso constituyó
una afectación a los derechos del accionante. No solo se vulneró el derecho a
la legalidad en tanto se le sancionó por un comportamiento absolutamente
atípico que no se encuentra estipulado en el CNPC como contrario a la
convivencia, infringiendo la tipicidad, sino que se conculcaron los derechos de
defensa y contradicción, en la medida en que no se ponderaron las alternativas
que propuso para su identificación, no se le brindó información precisa y veraz
sobre la naturaleza y etapas del trámite que se adelantaba y se le impidió que pudiera
rebatir en debida forma la sanción impuesta.
La tipicidad
orienta en el ámbito sancionador, el principio de legalidad. El derecho a la
legalidad, como derecho fundamental[127],
lo consagra la Constitución en el artículo 29 y si entendemos que el hecho que
dio lugar a la sanción, es atípico, deviene claro que se ha infringido el
debido proceso y, en tales condiciones, debe revocarse la sentencia de única
instancia para proteger los derechos del actor, dejando sin efectos jurídicos el
acto mediante el cual se impuso la sanción y aquel mediante el cual se confirmó
la misma, así como las medidas derivadas de ella, en caso de que se hubieren
efectuado, lo que se realizará por el fallador.
Teniendo en
consideración que existieron omisiones relevantes del cumplimiento de deberes a
cargo de los miembros de la policía, que resultaron en una afectación evidente
del derecho al debido proceso administrativo del accionante en cada una de las
etapas del proceso, se muestra necesario ordenar a la Policía Nacional del
Valle de Aburrá, que se inicie el proceso disciplinario a que haya lugar y, en
todo caso, deberán compulsarse copias a la Procuraduría General de la Nación y
a la Fiscalía General de la Nación para lo de su competencia.
27. Con todo, del
análisis efectuado por la Corte, pueden extraerse las siguientes subreglas de
decisión cuando se está frente al procedimiento verbal inmediato del artículo
222 del CNPC aplicable para el comportamiento que afecta las relaciones entre
las personas y las autoridades contenido en el numeral 3º del artículo 35 ejusdem:
i) Es deber
de las personas portar la cédula de ciudadanía, ya que este es el principal
medio de identificación; sin embargo, no hacerlo no puede ser objeto de
sanción, toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico una norma que
así lo consagre.
ii) Ante
la exigencia de la exhibición de la cédula de ciudadanía que realiza la
autoridad policiva para efectos de identificación o individualización la
persona que no la porte puede acudir, como criterio auxiliar, a los
distintos medios de prueba que tenga a su alcance, que en todo caso le
permitan a la autoridad, en un término razonable, verificar que se trata de la
misma a la que requiere.
iii) Cuando
la autoridad policiva que exija el documento de identificación se
encuentre frente a una persona que no lo posee y en vista de la idoneidad de
tal medio para identificar, como criterio auxiliar debe emplear todos los
métodos de que disponga para lograrlo, acudiendo incluso a los tecnológicos
con los que cuenta la Policía Nacional para alcanzar tal cometido.
iv) El procedimiento
verbal inmediato a aplicar ante comportamientos contrarios a la
convivencia, empero los principios de oralidad y celeridad por los que está
informado, debe garantizar a los ciudadanos la efectividad de sus derechos
a ser oídos, a la defensa y a la contradicción. A la persona se le debe
comunicar el procedimiento a adelantar, los alcances del mismo y la forma en
que puede ejercer sus derechos.
v) La medida
excepcional de traslado para procedimiento policivo contenido en el CNPC
solo debe utilizarse en caso de que se presente la hipótesis que lo autoriza,
es decir, cuando no sea posible realizar el procedimiento en el sitio de los
hechos por razones no atribuibles a la autoridad de policía, debiendo seguirse
la regla general de que las medidas correctivas se aplican en el sitio en el
que se sucede el comportamiento contrario a la convivencia. En caso de
requerir el “traslado para procedimiento policivo”, la autoridad deberá ceñirse
a la técnica estipulada al efecto en el artículo
157 del CNPC.
vi) Cuando
la persona sujeta a la medida correctiva en el procedimiento verbal
inmediato interponga el recurso de apelación contra lo resuelto, la
autoridad policiva deberá informarle que la oportunidad de interposición del
mismo implica que éste debe ser sustentado ante ella y allí mismo presentar
los elementos de prueba que pretenda hacer valer para que con ello se
resuelva la impugnación por el inspector de policía.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.-
Revocar
la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal con Funciones de
Control de Garantías de Medellín del 31 de diciembre de 2018 que negó la tutela
invocada. En su lugar, conceder la protección del derecho fundamental al
debido proceso administrativo del señor Sebastián Correa Montoya y, por tanto, dejar
sin efectos jurídicos el acto mediante el cual se impuso la sanción y aquel
mediante el cual se confirmó la misma, así como las medidas derivadas de ella,
en caso de que se hubieren efectuado.
Segundo.- Ordenar
a
la Policía Nacional del Valle de Aburrá, que inicie el proceso disciplinario a
que haya lugar. En igual sentido, compulsar copias de esta decisión y
del expediente de tutela a la Procuraduría General de la Nación y a la Fiscalía
General de la Nación para lo de su competencia.
Tercero.- Librar por la
Secretaría General las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
Estatutario 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ANEXO A LA
SENTENCIA T-385/19
EXPEDIENTE
T-7.296.444
El anexo corresponde a la resolución
emitida por la Inspección 10 D de Policía de Medellín, a través de la cual se
confirmó la sanción impuesta al señor Sebastián Correa Montoya de multa y
actividad pedagógica, de fecha 28 de noviembre de 2018.
“SECRETARIA DE
SEGURIDAD Y CONVIVENCIA
SUBSECRETARIA DE
GOBIERNO LOCAL Y CONVIVENCIA
INSPECCION 10
“D” DE POLICIA URBANA DE PRIMERA CATEGORÍA
ODEN DE POLICIA
No. 012
Medellín,
Noviembre 28 de 2018
POR LA CUAL SE
RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN
Número de
comparendo
5-1-160418
Infractor
Sebastián
Correa Montoya
Dirección de
notificación del infractor (a)
Carrera 51 x
calle 37 vía pública
Descripción de
la conducta
artículo 35
numeral 3 “Impedir, dificultar obstaculizar o resistirse a procedimiento
de identificación o individualización, por parte de las autoridades de
policía”
El suscrito
Inspector 10 “d” de Policía Urbana, en uso de sus atribuciones legales y en
especial las conferidas por la Ley 1801 de 2016 “Código Nacional de Policía y
Convivencia”, la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo”, la ley 1564 de 2012 – Código General del
Proceso y demás disposiciones legales que regulen la materia y considerando:
HECHOS
PRIMERO: Que
mediante orden de comparendo 5-1-160418, de fecha 25 de noviembre de 2018, la
Policía Nacional realizó proceso verbal inmediato, teniendo como infractor el
señor SEBASTIAN CORREA MONTOYA, identificado con cédula de ciudadanía N°
1.152.205.137, según procedimiento practicado por el patrullero CRISTIAN
MURILLO GARAY –integrante patrulla cuadrante 39- quien informa que en hechos
ocurridos el 25/11/2018 en la CARRERA 51 CON calle 37 vía pública, siendo las
15:27 horas el ciudadano antes mencionado no porta el documento de identificación
y se niega a identificarse, comportamiento contrario a la convivencia, descrito
en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016, el cual que fue allegado a este
despacho el día 25/11/2018, mediante oficio No. S-2018 260288-DISP3-ESCAN
29.25, junto con un escrito aclaratorio donde manifiesta el patrullero que
elaboro el comparendo: ‘Es necesario trasladar al sujeto antes mencionado, no
porta el documento de identificación y se niega a identificarse, por lo que es
trasladado al CAI Bolívar para ser identificado plenamente por el sistema
Apolo. Aduce el comparendo que el sujeto manifiesta que él no tiene que darle
la identificación a las unidades policiales, que está en desacuerdo, porque
tiene el documento de identidad. Interponiendo recurso de apelación’;
comportamiento que contempla como medida correctiva multa general tipo 4
conforme a la ley y dentro de los cánones del proceso único de policía.
SEGUNDO: En el
referenciado proceso, la Policía Nacional impuso como medida correctiva
‘Participación Programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia’
señalando al señor SEBASTIAN CORREA MONTOYA, identificado con cédula de
ciudadanía N° 1.152.205.137, como responsable de los comportamientos
establecidos en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley 1801 de 2016, que
establece: Comportamientos que afectan las relaciones entre las personas y las
autoridades. ‘Impedir, dificultar obstaculizar o resistirse a procedimiento de
identificación o individualización, por parte de los autoridades de policía’.
TERCERO: Que el
día de hoy 28 noviembre de 2018 y estando el despacho dentro de los términos
para resolver el recurso de Apelación del comparendo # 5-1-160418, compareció
el presunto infractor, señor SEBASTIAN CARDONA MONTOYA, quien en versión libre
y espontánea adujo: ‘Me presento a este despacho para solicitar apelación sobre
el comparendo interpuesto el día 25 de noviembre de 2018, realizado en
exposiciones’, ante tal situación esta agencia administrativa, le advierte que
la apelación ante la medida impuesta por la PONAL consistente en la
Participación Programa Comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia, ya se
interpuso ante el funcionario que adoptó la medida y es ante este mismo que
debió de sustentarlo, presentando los argumentos de inconformidad, para que el
Ad-Quem desate el recurso y lo resuelva, tal y como se está procediendo en este
momento procesal.
CUARTO: Que en
aras de garantizar el debido proceso y demás garantías constitucionales en la
determinación del comportamiento contrario a la convivencia y a la medida
correctiva impuesta, este despacho procede a resolver el RECURSO DE APELACIÓN
que fue señalado en el Comparendo # 5-1-160418.
CONSIDERACIONES
Que el Código
Nacional de Policía y Convivencia establece los comportamientos favorables y
contrarios a la convivencia, brindando claridad a los ciudadanos sobre la
necesaria regulación de sus conductas en materia de convivencia y las
autoridades de policía, sobre los comportamientos objeto de medida correctiva.
La actividad de
policía es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas
de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias
conferidas a los uniformados de policía nacional, para concretar y hacer
cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de policía,
a las cuales está subordinada. La actividad de policía es una labor
estrictamente material y no jurídica y su finalidad es la de preservar la
convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.
El derecho de
policía fue creado para proteger el orden público a nivel nacional,
departamental y municipal todo en pro de una convivencia ciudadana entre las
personas que integran la sociedad y tiene que estar permeado por los principios
establecidos por la Constitución Política tales como el principio de legalidad
y el debido proceso.
Considerando que
en el procedimiento que realizó el personal uniformado de la Policía Nacional,
estación Candelaria, con el propósito de conjurar un comportamiento contrario a
la convivencia, se aplicaron los principios del procedimiento establecidos en
el artículo 219 de la Ley 1801 de 2016, para la imposición del comparendo
conforme a ello, se procedió a imponer como medida correctiva la ‘participación
programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia’ y se verifica en el
comparendo que el ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA, interpone el recurso de
apelación, pero ante su inasistencia ante este superior y falta de
argumentación para desatar el presente RECURSO DE APELACIÓN, no queda otro
camino que confirmar la medida correctiva apelada, además de que, se verifica
en el campo de observaciones del comparendo que dicho ciudadano se niega
a firmar y a colocar la huella, reafirmando con dicho actuar el
comportamiento que afecta las relaciones entre las personas y las autoridades,
estipulado en el artículo 35 # 3 de la Ley 1801 de 2016 o Código Nacional de
policía y Convivencia.
En virtud de lo
anterior y aunado a ello, teniendo en cuenta la falta de interés por parte del
presunto infractor, son razones más que suficientes para que este despacho
confirme la medida correctiva impuesta al ciudadano SEBASTIAN CORREA MONTOYA,
en proceso de imposición del mencionado comparendo.
Sin más
consideraciones y atendiendo los principios del debido proceso y conforme a la
motivación que antecede, LA INSPECCIÓN DIEZ "D" DE POLICIA URBANA DE
PRIMERA CATEGORÍA, en ejercicio de la función de Policía, por autoridad de la
Ley y por medio de la ORDEN DE POLICÍA N° 012.
RESUELVE
PRIMERO: ORDENAR
la Imposición de la MULTA GENERAL TIPO 4 al ciudadano (a) SEBASTIAN CORREA
MONTOYA identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 1.152.205.137, por la
comisión del comportamiento contario a la convivencia establecido en el # 3 del
Artículo 35 de la Ley 1801 de 2016 que señala: ‘Impedir, dificultar
obstaculizar o resistirse a procedimiento de identificación o
individualización, por parte de los autoridades de policía’.
SEGUNDO: IMPONER
al señor(a) SEBASTIAN CORREA MONTOYA identificado(a) con la cédula de
ciudadanía N°1.152.205.137, COMO MEDIDA CORRECTIVA LA MULTA GENERAL TIPO 4 en
cuantía de 32 salarios mínimos diarios legales vigentes (SMDLV), equivalentes a
OCHOCIENTOS TREINTA Y TRES MIL TRESCIENTOS VEINTICINCO PESOS MIL...
($833.325.00), que deberá sufragar a favor del Municipio de Medellín dentro del
primer mes contado a partir de la ejecutoria de la decisión, so pena de las
demás consecuencias jurídicas que se generan por su no pago, conforme a lo
consagrado en los Artículos 182, 183 y 184 de la Ley 1801 de 2016.
TERCERO:
ADVERTIR que conforme a lo consagrado en el inciso 3 del parágrafo del artículo
180 de la Ley 1801 de 2016 ‘Código Nacional de Policía y Convivencia’; la
persona que pague, la multa durante los cinco (05) días hábiles siguientes a la
expedición del comparendo, se le disminuirá el valor de la multa en un
cincuenta (50%) por ciento, lo cual constituye un descuento por pronto pago;
también se advierte que el parágrafo transitorio del mismo artículo indica que
durante el primer año de vigencia de la presente ley, las personas a las que se
les imponga una Multa General tipo 3 o 4, podrán obtener un descuento adicional
al previsto por el pronto pago de la multa, en un porcentaje del veinticinco
por ciento (25%) de su valor total, siempre y cuando soliciten a la autoridad
de Policía competente que se les permita participar en programa o actividad
pedagógica de convivencia, dentro de los cinco (05) días siguientes a la
expedición del comparendo.
CUARTO:
CONFIRMAR la actuación del agente de policía, al aplicar la medida correctiva
señalada en el comparendo 5-1-160418 que fue impuesta al ciudadano SEBASTIAN
CORREA MONTOYA, identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 1.152.205.137,en
proceso de imposición del mencionado comparendo por las razones expuestas en la
parte motiva de este proveído, consistente en PARTICIPACIÓN EN ACTIVIDAD
PEDAGÓGICA DE CONVIVENCIA, descrita en el Art 175 de la Ley 1801 de 2016, que
se realizará en fecha, hora y lugar programado por el Instituto Tecnológico Metropolitano
ITM en su sede de Prado centro de la ciudad de Medellín. Se le ordena la
asistencia sin falta. Deberá presentarse inmediatamente en las instalaciones
del ITM para programar el curso.
QUINTO. ADVERTIR
a la citada persona que el incumplimiento a la orden policiva impartida le
acarreará las sanciones previstas por la Ley 1801 de 2016 en el artículo 212, y
entre otras, puede incurrir presuntamente en el delito de fraude a resolución
judicial o administrativa de policía, consagrado en el artículo 454 del Código
Penal.
SEXTO: Una vez
el ciudadano cumpla con lo establecido en los artículos segundo y cuarto de la
presente orden, se procederá a la DESANOTACIÓN del señor SEBASTIAN CORREA
MONTOYA identificado(a) como se dijo anteriormente, del Registro Nacional de
Medidas Correctivas de la Policía Nacional.
SEPTIMO: Contra
la presente decisión no procede recurso alguno y será notificada por el medio
más eficaz y expedito”.
[1] Las
copias obran de folios 13 a 17 del cuaderno 1.
[2] Fl.
20.
[3] “Carácter
público de las actividades de policía. Todo procedimiento policivo podrá ser
grabado mediante cualquier medio de las tecnologías de información y
comunicación, por lo que le está prohibido a cualquier persona, salvo las
restricciones expresas de ley, impedir que sean realizadas dichas grabaciones.
// La autoridad de policía que impida la grabación de que trata este artículo
sin la justificación legal correspondiente incurrirá en causal de mala
conducta”.
[4] Morforad
es, junto con Apolo, uno de los sistemas de identificación de la Policía
Nacional que mediante el ingreso del número de la cédula de ciudadanía y la
lectura de la huella dactilar, se establece si existen órdenes judiciales
vigentes expedidas por las autoridades colombianas. Consultado en https://www.policia.gov.co/noticia/despliegue-de-planes-masivos-de-control
[5] Fl.
21.
[6] Fls.
24 a 25.
[7] El artículo 180
del CNPC establece que la multa “es la imposición del pago de una suma de
dinero en moneda colombiana, cuya graduación depende del comportamiento
realizado, según la cual varía el monto de la multa (…) Las multas se
clasifican en generales y especiales. Las multas generales se clasifican de la
siguiente manera: (…) Multa Tipo 4: Treinta y dos (32) salarios mínimos diarios
legales vigentes (smdv)”.
[8] Documentos
obrantes de folios 25 a 32.
[9] Fls. 35 a 38.
[10] A
Sebastián Correa Montoya se le notificó personalmente el 3 de enero de 2019 y
se le entregó copia de la sentencia (fl. 39). El Inspector de Policía recibió
el 2 de enero de 2019 la copia de la sentencia enviada con el oficio 3367 (fl.
41).
[11]
Cuaderno original 2, fls. 1 a 23.
[12]
Cuaderno original 2, fl. 24.
[13]
Cuaderno original 2, fls. 27 a 32.
[14] Por
la Secretaría General de la Corte se extendió el Despacho Comisorio 003 del 30
de mayo de 2019 ante el Juzgado Penal del Circuito de Medellín (fl. 36).
[15]
Cuaderno original 2, fls. 86 a 87.
[16] La
comisión fue cumplida por el Juzgado Quinto Penal Municipal con Funciones de
Coordinación del Centro de Servicios Judiciales de Medellín.
[17] Declaración
recibida por comisionado el 10 de junio de 2019 (fl. 88).
[18] Declaración
recibida por comisionado el 10 de junio de 2019 (fl. 89).
[19]
Cuaderno original 2, fls. 39 a 78.
[20]
Cuaderno original 1, fl. 13.
[21]
Cuaderno original 1, fl. 14.
[22]
Cuaderno original 1, fls. 15 a 16.
[23]
Cuaderno original 1, fls. 17 a 18.
[24]
Cuaderno original 1, fl. 19.
[25]
Cuaderno original 1, fl. 20.
[26]
Cuaderno original 1, fl. 26.
[27] En dicho oficio se especifica sobre
el traslado del ciudadano lo siguiente: “Una vez
diligenciada la orden de comparendo arriba relacionaba; Se
(sic) aclara que es necesario trasladar al sujeto antes mencionado por el
motivo que no porta el documento de identificación y se niega a identificarse,
por tal motivo se le informa al suboficial de la vigilancia X3 y se le solicita
un vehículo para trasladarlo al CAI Bolívar para ser identificado plenamente
por el sistema apolo y realizarle el procedimiento donde se le realiza una
orden de comparendo, donde aproximadamente se demora 35 minutos en el CAI”
(fl. 29 cuaderno 1).
[28]
Cuaderno original 2, fl. 46.
[29]
Cuaderno original 2, fl. 49.
[30]
Cuaderno original 2, fl. 50.
[31] Se
guía la Sala de Revisión para el desarrollo de este acápite en las sentencias
T-245 y T-030 de 2018.
[32]
Sentencia SU-439 de 2017.
[33] Debe
destacarse que las accionadas son autoridades públicas. Los uniformados
Cristian Murillo Garay y Alberto Morales Tovar pertenecen al cuerpo de la Policía
Nacional, entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa Nacional,
creada mediante la Ley 1000 de 1891, artículo 218 de la Constitución y la Ley
62 de 1993. Respecto a la naturaleza del cargo de Inspector de Policía,
se parte de la base del artículo 5º de la Ley 909 de 2004, “por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, que se
complementa con el Decreto 785 del 17 de marzo de 2005, “por el
cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y
requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se
regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004”, que a su vez
establece: “artículo 18. Nivel profesional. El Nivel Profesional está
integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación especifica de empleos:
(…) 233: Inspector de Policía Urbano Categoría Especial y 1ª Categoría”.
[34] En
cuanto a la legitimación por pasiva, esta Corporación ha expuesto que ella “hace
referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción,
de ser efectivamente la llamada a responder por la afectación del derecho
fundamental” (sentencia T-683 de 2017).
[35] De conformidad
con este presupuesto, esta Corporación ha indicado que la acción de tutela debe
ser utilizada en un término prudencial, “razonable y proporcionado” (sentencia
T-219 de 2012, reiterada, entre otras, en las sentencias T-695, T-070 de 2017 y
T-277 de 2015)[35], el cual
debe examinarse a partir del hecho que conculca el derecho fundamental
(sentencia SU-439 de 2017), toda vez que el remedio constitucional pierde su
sentido y razón de ser como mecanismo excepcional y expedito de protección,
cuando el paso del tiempo desvirtúa su inminencia (sentencia T-275 de 2012).
[36] Cuaderno
original 2, fl. 49.
[37] “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela”.
[38]  “Toda
persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o
la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.
[39]
Sentencias SU-339
de 2011; T-179 de 2003; T-620 de 2002; T-999, T-968 y T-875 de 2001; y T-037 de
1997.
[40] En
este sentido las Sentencias T-179 de 2003; T-500 y T-135 de 2002; T-1062 y
T-482 de 2001; SU-1052, T-815, T-418 y T-156 de 2000; T-716 y SU-086 de 1999;
T-554 de 1998; y T-287 de 1995.
[41] Sentencias
T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672 de 1998.
[42] Sentencia T-332
de 2018.
[43] “Nulidad
y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un
derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la
nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le
restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del
artículo anterior. // Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto
administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente
violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a
dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en
tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si
existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el
término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
[44] Arts. 229 a 241
del CPCA.
[45] “Procedencia
de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten
ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la
demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente
sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia
motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y
garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la
sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. //
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. //
Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad
la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos y en los
procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser
decretadas de oficio”.
[46]
Sentencia T-376 de 2016.
[47]
Estudió la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 229 del CPACA.
[48] Ver,
entre otras, las sentencias T-295 de 2018, T-421 de 2017 y T-338 de
2015.
[49] En
estos eventos la Corporación se ha referido a las actuaciones de los servidores
públicos (sentencias T-164
de 2018 y SU-159 de 2002), y de los entes departamentales
(sentencia T-200
de 2013).
[50] La
revisión del CNPC de cara a la fecha de los sucesos acusados de violar las
garantías básicas del ciudadano permite advertir que como consecuencia de la
sanción impuesta el accionante no solo pudo haberse constituido en mora en el
pago de la obligación con los efectos que ello conlleva (art. 182 CNPC), sino
que además al no cancelarla se le pueden aplicar las prohibiciones que estable
el CNPC (art. 183).
[51]
Numeral séptimo de la parte resolutiva de orden de policía nro. 012: “Contra
la presente decisión no procede recurso alguno y será notificada por el
medio más eficaz y expedito”.
[52]
Sentencia C-491 de 2016. Cfr. Sentencia C-506 de 2002.
[53]
Sentencia C-506 de 2002.
[54] Sentencia C-412
de 2015.
[55] Sentencia T-051
de 2016.
[56]
Sentencia C-491 de 2016.
[57] Cfr.
Sentencias C-1189 y T-746 de 2005; T-772 de 2003; y T-165 de 2001.
[58]
Sentencia C-980 de 2010.
[59] La Corte en la sentencia C-851
de 2013 señaló: “De este modo, el principio de
legalidad tiene importantes funciones reconocidas por la jurisprudencia: (1) de
un lado, protege la libertad al garantizar su ejercicio restringiendo
intervenciones que la limiten cuando no existe una norma que así lo autorice;
(2) de otro lado protege la democracia, porque la ley a la que se somete el
ejercicio de la función pública ha sido aprobada por órganos suficientemente
representativos, por lo cual se asegura el carácter democrático del Estado; (3)
además, garantiza el control y la atribución de responsabilidades al orientar
las actividades de los organismos a los que les han sido asignadas funciones de
control respecto del comportamiento de las autoridades públicas”.
[60] En torno a ello, la sentencia
C-242 de 2010, estimó: “En el ámbito del derecho administrativo sancionador
el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia
penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por
las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que
persiguen y de los efectos que producen sobre las personas. Desde esta
perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un
grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un
quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que
permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto
particular. Así, el derecho administrativo sancionador es compatible con la
Carta Política si las normas que lo integran –así sean generales y denoten
cierto grado de imprecisión– no dejan abierto el campo para la arbitrariedad de
la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Bajo esta
perspectiva, se cumple el principio de legalidad en el ámbito del derecho
administrativo sancionador cuando se establecen: (i) “los elementos básicos de
la conducta típica que será sancionada”; (ii) “las remisiones normativas
precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de
los cuales se pueda determinar la claridad de la conducta”; (iii) “la sanción
que será impuesta o, los criterios para determinarla con claridad.”.
[61] Sentencia C-530
de 2003.
[62]
Sentencia SU-1010 de 2008.
[63]
Sentencia C-595 de 2010.
[64]
Sentencia T-544 de 2015.
[65] Sentencia T-051
de 2016.
[66]
Sentencia T-461 de 2003.
[67]
Sentencia C-034 de 2014 (Cfr. sentencia T-051 de 2016).
[68] Sentencia T-008
de 1992.
[69] Arts
1º, 2º, 3º, 5º, 7º y 8º.
[70] Sentencia T-406
de 1992.
[71] Sentencia C-309
de 1997.
[72] Cfr.
Sentencias C-010 de 2000 y T-1319 de 2001.
[73]
Corte Interamericana. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A
No. 6, párr.21, criterio reiterado en el caso Velásquez Rodríguez. Sentencia
del 29 de julio de 1988, Serie C No. 4, párr. 165. Igualmente en el caso
Godínez Cruz. Sentencia del 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párr. 174.
[74] Ver
los artículos 1º de la Convención Interamericana y 2° del Pacto internacional
de Derechos Civiles y Políticos.
[75] “Son
fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo”.
[76]
Sobre los deberes constitucionales en general, ver, entre otras, las sentencias
SU-747 de 1998, SU-200 de 1997 y T- 125 de 1994. Sobre los deberes específicos
en relación con el orden público y la administración de justicia, ver, entre
otras, las sentencias C-037 de 1996; C-511, C-406, C-179 y C-058 de 1994; y
C-035 de 1993. Y para el deber de colaboración con la justicia, ver las
sentencias SU-747 de 1998 y SU-200 de 1997.
[77] Sentencia C-024
de 1994.
[78] Art. 11 del
CNPC.
[79] Art.
16 del CNPC.
[80] Art.
20 del CNPC.
[81]
También se reconoce un poder de policía subsidiario en las asambleas
departamentales y el concejo del Distrito Capital de Bogotá, y un poder
residual de policía a los demás concejos distritales y a los concejos
municipales.
[82]
Sentencias C-082 de 2018, C-813 de 2014 y C-241 de 2010.
[83] Artículo
1º. “Objeto. Las disposiciones previstas en este Código son de carácter
preventivo”. Artículo 8°. “Principios. (…) 13. Necesidad. Las
autoridades de policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente
necesarias e idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público
cuando la aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación
o de prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto”. Artículo
172. “Objeto de las medidas correctivas. Las medidas correctivas, son
acciones impuestas por las autoridades de policía a toda persona que incurra en
comportamientos contrarios a la convivencia o el incumplimiento de los deberes
específicos de convivencia. Las medidas correctivas tienen por objeto
disuadir, prevenir, superar, resarcir, procurar, educar, proteger o restablecer
la convivencia. // Parágrafo 1º. Las medidas correctivas no tienen
carácter sancionatorio. Por tal razón, deberán aplicarse al comportamiento
contrario a la convivencia las medidas correctivas establecidas en este código
y demás normas que regulen la materia”.
[84] Artículo
10º. “Son deberes generales de las autoridades de policía: 1.
Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades (…). 2. Cumplir
y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el
presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que
dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3. Prevenir
situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. (…) 5.
Promover los mecanismos alternativos de resolución de conflictos como
vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares, y propiciar
el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea viable
legalmente. (…) 9. Aplicar las normas de policía con transparencia,
eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento
de la ley y las normas de convivencia. 10. Conocer, aplicar y
capacitarse en mecanismos alternativos de solución de conflictos y en rutas de
acceso a la justicia (…)”.
[85] Sentencia C-391
de 2017.
[86] El
artículo 213 del CNPC señala los principios del procedimiento de policía: “Son
principios del procedimiento único de policía: la oralidad, la gratuidad, la inmediatez,
la oportunidad, la celeridad, la eficacia, la transparencia y la buena fe”.
[87] La
resolución destaca: “CASILLA 11. OBSERVACIONES DEL UNIFORMADO DE LA POLICÍA
NACIONAL: En este espacio el uniformado de la Policía Nacional podrá registrar
todas aquellas circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen al
Comportamiento Contrario a la Convivencia, así como corregir cualquier error
involuntario... Diligenciada la Orden de Comparendo o Medida Correctiva, el
uniformado de la Policía Nacional firmará bajo la gravedad de juramento y
solicitará al presunto infractor o adulto responsable la respectiva firma y
huella, sin que este acto, constituya de alguna forma, la aceptación del
Comportamiento Contrario a la Convivencia o la posterior sanción, toda vez que,
firmar dicho documento, significa que éste quedó debidamente notificado y que
se iniciará una actuación administrativa en la cual se establecerá o no su
posible responsabilidad. No obstante, si el presunto infractor se negare a
firmar, se tomara la firma de un testigo, el cual deberá identificarse
plenamente con el número de su cédula de ciudadanía o pasaporte, dirección de
domicilio y teléfono si lo tuviere, para el caso de la huella si el presunto
infractor se negare a registrarla el uniformado podrá hacer uso de los medios
de policía para lograr su plena identificación. Esta actuación termina con la
entrega en forma obligatoria dé una copia de la respectiva orden de citación”.
[88] Art.
5 del CNPC.
[89] Art.
150 del CNPC.
[90] Art.
172 del CNPC.
[91]
Ibídem.
[92]
Parágrafo 1º del art. 172 del CNPC.
[93]
Parágrafo 2º del art. 172 del CNPC.
[94] De
acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, cada una de tales
acepciones tiene el siguiente significado: i) Impedir: 1. Tr. Estorbar o
imposibilitar la ejecución de algo. 2. Tr. Poét. Suspender, embargar. ii)
Dificultar: 1. Tr. Poner dificultades a las pretensiones de alguien,
exponiendo los estorbos que a su logro se oponen. 2. Tr. Hacer difícil algo,
introduciendo obstáculos o inconvenientes que antes no tenía. 3. Tr. Tener o
estimar algo por difícil. iii) Obstaculizar: Tr. Impedir o dificultar la
consecución de un principio. iv) Resistir: 1. Tr. Tolerar, aguantar o
sufrir. 2. Tr. Combatir las pasiones, deseos, etc. 3. Intr. Dicho de un cuerpo
o de una fuerza: oponerse a la acción o violencia de otra. 4. Intr. Dicho de
una persona o de un animal: pervivir. 5. Intr. Dicho de una cosa: durar
(continuar sirviendo). Este coche todavía resiste. 6. Intr. Repugnar, contrariar,
rechazar, contradecir. 7. Prnl. Dicho de una persona: oponerse con fuerza a
algo. Se resistió a ser detenido. 8. Prnl. Dicho de una cosa: oponer
dificultades para su comprensión, manejo, conocimiento, realización, etc. Este
problema se me resiste.
[95] Sentencia
C-488 de 1996.
[96] “Por la cual se
expide el Código de Procedimiento Penal”.
[97]
Sentencia T-023 de 2016.
[98] Sentencia T-1000
de 2012.
[99] Ibídem.
[100] Actual Código de
Procedimiento Penal.
[101] Tal
como sucede con la facultad de los nacionales para elegir y ser elegidos, tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares, cabildos
abiertos, revocatorias de mandatos, constituir partidos, movimientos y
agrupaciones políticas, promover acciones de inconstitucionalidad y desempeñar
cargos públicos, entre otros (arts. 40, 99, 103, 107, 241 de la Carta).
[102] El artículo 2º de la Ley 906 de 2004 consagra: “Libertad. Toda
persona tiene derecho a que se respete su libertad. Nadie podrá ser molestado
en su persona ni privado de su libertad sino en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, emitido con las formalidades legales y por
motivos previamente definidos en la ley (…)”.
[103] Sentencia C-163
de 2008.
[104] El
artículo 28 superior estipula que: “Toda persona es libre. Nadie puede ser
molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni
detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley (…)”.
[105] Al
respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación al
derecho a la libertad personal, prescribe: “Artículo 7. Derecho a la
Libertad Personal. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad
personal. 2. Nadie puede ser privado de su libertad física, salvo por las
causas y en las condiciones fijadas de antemano por las Constituciones
Políticas de los Estados partes o por las leyes dictadas conforme a ellas. 3.
Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento arbitrarios. 4. Toda
persona detenida o retenida debe ser informada de las razones de su detención y
notificada, sin demora, del cargo o cargos formulados contra ella (…). De
igual manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en
cuanto al derecho de libertad personal establece: “Artículo 9. 1. Todo
individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal. Nadie podrá
ser sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su
libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento
establecido en ésta. 2. Toda persona detenida será informada, en el momento de
su detención, de las razones de la misma, y notificada, sin demora, de la
acusación formulada contra ella (…)”.
[106] Sentencia C-176
de 2007.
[107] La
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia recordó recientemente
(CSJ, SP4710-2018, 31 de octubre de 2018, rad. 48907), que el “principio de
derecho penal mínimo”, o de mínima intervención del aparato represor
estatal, explica que la utilización del derecho penal como medio de control no
resulta válido frente a todas las situaciones que en el conglomerado social se
presenten, sino como herramienta extrema -ultima ratio- cuando no hay, o
han fracasado otros mecanismos de contención, y solo para proteger los
bienes jurídicos más importantes para la vida en comunidad respecto de
agresiones verdaderamente graves e intolerables.
[108] CSJ,
SP15490-2017, 27 de septiembre de 2017, rad. 47862.
[109] Lo
hizo la Corte al estudiar la constitucionalidad de los artículos 56, 58, 62 y
83 del anterior Código de Policía (Decreto 1355 de 1970).
[110] La
Corte estudió la constitucionalidad de la facultad de retención transitoria
establecida en el artículo 192 del Decreto 1355 de 1970 (anterior Código de
Policía) y declaró inexequible su aplicación.
[111]
Asamblea General de las Naciones Unidas, Consejo de Derechos Humanos, 16 de
febrero de 2009, fundamentos 50 a 53. Informe del Grupo de Trabajo sobre la
Detención Arbitraria, misión a Colombia del 1º al 10 de octubre de 2008: “(…)
La facultad de detención preventiva administrativa de los agentes de la Policía
Nacional no se ha determinado con la precisión y el rigor que exige la libertad
individual. Aunque el Código Procesal Penal establece que los agentes de
policía sólo podrán detener a una persona con una orden de captura emitida por
un juez competente o cuando se trate de casos de flagrancia, algunos agentes
policiales interpretan que están facultados a detener personas por otros
motivos que resultan amplios e imprecisos sin estar sujetos a control judicial.
Es el caso de las detenciones motivadas por alto grado de excitación; molestar
a transeúntes; ebriedad o de personas que representan un riesgo para sí mismos
o para los pobladores. Esto ha provocado que los agentes de policía conduzcan a
las estaciones de policía a ciudadanos, por lo general socialmente vulnerables,
sin justificación legal y, lo que es más grave, sin mantener un registro de
dichas capturas ni del período de su detención. (…). Sería conveniente que una
nueva norma legal precisase con claridad las facultades de detención de la
Policía Nacional en estos casos, ratificando la vigencia del principio de
reserva judicial y que no procede detener a personas con simples fines de
comprobación de identidad, para examinar si tienen deudas pendientes con la
Justicia o por simples razones de protección del detenido. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional, en su sentencia C-024 de 1994 ya
mencionada, ha permitido la aplicación del artículo 77 del Código Nacional de
Policía y el abuso de la detención preventiva administrativa, la que además se
aplica sin los resguardos necesarios. Aunque la Corte consideró que esta medida
debía ser aplicada excepcionalmente y sólo cuando existiesen motivos fundados,
objetivos y ciertos, la Policía Nacional sigue deteniendo en función de simples
sospechas; con fines distintos a los de constatación de hechos objetivos o de
verificación y sin que exista situación de urgencia o inminente peligro. Esta
práctica es contraria a los principios de legalidad, igualdad, no
discriminación, necesidad y proporcionalidad.”. Texto completo en el
link, https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2010/8051.pdf?file=fileadmin/Documentos/BDL/2010/8051.
[112]
Folio 89 del cuaderno 2.
[113] Se
refiere la Sala a los sistemas Morforad y Apolo, concebidos como
sistemas de
identificación de la Policía Nacional que mediante el ingreso del número de la
cédula de ciudadanía y la lectura de la huella dactilar, se establece si
existen órdenes judiciales vigentes expedidas por las autoridades colombianas.
Consultado en https://www.policia.gov.co/noticia/despliegue-de-planes-masivos-de-control
[114] “Carácter
público de las actividades de policía. Todo procedimiento policivo podrá ser
grabado mediante cualquier medio de las tecnologías de información y
comunicación, por lo que le está prohibido a cualquier persona, salvo las
restricciones expresas de ley, impedir que sean realizadas dichas grabaciones.
// La autoridad de policía que impida la grabación de que trata este artículo
sin la justificación legal correspondiente incurrirá en causal de mala
conducta”.
[115] La declaración
del accionante indicó que se dirigía con Karen Joana a la finca de su abuelo
(fl. 89 del cuaderno 2).
[116]
Karen Joana narró que lo buscó en el CAI San Antonio y en dos CAI más sin
encontrarlo. Dijo que cuando lo halló, se le había impuesto el comparendo (fl.
88 del cuaderno 2).
[117] Casilla 5 de la
orden de comparendo.
[118] Casilla 2 del
Anexo a la orden de comparendo o medida correctiva.
[119] La conversación se sostiene de la siguiente
forma: Agente Cristian: Présteme el documento físico que manifiesta
tener ahí, préstemelo, préstemelo. Sebastián: Ya lo tengo. Agente
Cristian: Por eso, dónde lo tiene, dónde lo tiene. Sebastián: Ya,
ya, mi novia está llegando ahí.
[120] Oficio S-2018
260288 ESCAN-CASAN 29.25 del 25 de noviembre de 2018 (fl. 27 cuaderno 1).
[121] En este caso, en la casilla 4 del comparendo se
registró en un primer momento la “orden de policía” establecida en el artículo
150 del CNPC, que implica el mandato emanado del agente de policía hacia
el actor tendiente a superar el comportamiento que presuntamente afecta las
relaciones entre las personas y la autoridad, y en segundo término, el traslado para procedimiento policivo que fue
utilizado con el actor y que reclamaba unas medidas especiales, según el
artículo 157 ejusdem.
[122] En
la exposición de motivos del Gobierno para la expedición de la Ley 1801 de 2016
se sostuvo: “El proceso de revisión, actualización y adecuación del Código
Nacional de Policía es una necesidad inaplazable, ante las notables
limitaciones del Código vigente, por razón del tiempo transcurrido, del
contexto social y jurídico para el cual fue creado, al igual que las sentencias
de inexequibilidad de algunos de sus apartes. La Policía Nacional por mandato
constitucional, está encargada de garantizar el ejercicio pleno de las
libertades públicas, para lo cual requiere, además del compromiso de sus
integrantes, contar con herramientas legales adecuadas que establezcan los
límites para el ejercicio de las actividades que se dan dentro del desarrollo
de la convivencia ciudadana. La norma vigente en la actualidad, no responde a
la realidad que vive el país después de promulgada la Carta Política de 1991, y
por obvias razones, en algunos de sus apartes contradice la norma superior y
por ende no es aplicable de manera legal”.
[123] Cfr. Video 2 del
cd que se encuentra a folio 20 del cuaderno original 1.
[124] Parte
considerativa de la resolución del 28 de noviembre de 2018 emitida por el
inspector (cuaderno original 1, fl. 14).
[125] El
artículo 236 del CNPC establece: “Programa de educación y promoción del
Código. El Gobierno Nacional, a través de las autoridades competentes,
deberá diseñar programas, actividades y campañas de promoción en todo el
territorio nacional, de las disposiciones más relevantes contenidas en el
presente Código, especialmente de los comportamientos contrarios a la
convivencia y las consecuencias que se derivan de su realización, con el fin de
que la ciudadanía conozca y se actualice I en torno a los aspectos
trascendentales de esta ley. // Así mismo deberá adelantar jornadas de
capacitación y formación del nuevo Código de policía y convivencia a las
autoridades de policía, a partir de su promulgación (…)”.
[126] “Procedimiento
para la imposición de comparendo (…) Parágrafo 2°. Las autoridades de Policía
al imponer una medida correctiva, deberán de oficio suministrar toda la
información al infractor, acerca de los recursos que le corresponde y los
términos que tiene para interponerlos”.
[127] La
legalidad como elemento configurativo del debido proceso.