T-471-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-471/08
ESTATUTO DE PUERTOS MARITIMOS-Facultades de las Sociedades portuarias
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Prohibiciones contempladas en el Decreto
4588 de 2006
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Régimen de seguridad social
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO Y EMPRESAS
QUE SUMINISTRAN MANO DE OBRA TEMPORAL-Deber a afiliar a sus trabajadores al Sistema de
Seguridad Social integral
SUPERINTENDENTE GENERAL DE PUERTOS-Vulneración de los derechos mínimos
laborales e irrenunciables de los trabajadores y las previsiones en materia de
seguridad social
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Naturaleza jurídica, definición y
características
CONTRATISTA INDEPENDIENTE-Definición
SOLIDARIDAD ENTRE EL CONTRATISTA
INDEPENDIENTE Y EL BENEFICIARIO DE LA OBRA-Pago de prestaciones laborales a trabajadores
SOCIEDAD PORTUARIA DE BUENAVENTURA-Deber de garantizar la afiliación a la
Seguridad Social y el ingreso al Terminal Marítimo de los trabajadores, para la
realización de labores de cargue y descargue de camiones
La entidad accionada no puede impedir que los
trabajadores ingresen al Terminal Marítimo a realizar labores que la benefician
directamente, argumentando que sus empleadores no les garantizan el acceso a
seguridad social, por el contrario, habrá de prestar su concurso para que sus
contratistas y subcontratistas brinden a sus trabajadores condiciones laborales
acordes con los principios mínimos establecidos en el artículo 53
constitucional y de no ser ello asumirá las prestaciones directamente.
Referencia:
expedientes T-1.697.107 y T-1.697.108
Acciones de tutela instauradas
separadamente por Luís Evelio Ruíz Aragón y Abad Montaño Boya contra la
Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., quince (15) de mayo
de dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio
González Cuervo y Jaime Córdoba Triviño en ejercicio de su competencia
constitucional y legal, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos
adoptados por el Juez Tercero Civil Municipal de Buenaventura, dentro de las
acciones de tutela instauradas separadamente por Luís Evelio Ruíz Aragón y Abad
Montaño Boya, contra la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, por
vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la
igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, dado que la accionada no les
permite ingresar a laborar, aduciendo que no exhiben el documento que certifica
su afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social.
I.       ANTECEDENTES
1.      Las demandas
Los señores Luís Evelio Ruiz Aragón y Abad Montaño Moya, de 70 y 62
años respectivamente, mediante escritos de igual contenido, manifiestan que “por
un lapso aproximadamente de 30 años”, han laborado como “braceros
independientes” en el Terminal Marítimo de Buenaventura.
Refieren que mientras prestaron sus servicios a la empresa Puertos
de Colombia, se les permitió laborar sin “ningún tipo de seguro”, pero
que la Sociedad Portuaria accionada no les permite ingresar a realizar su labor,
sino comprueban, previamente, su afiliación a la seguridad social en salud,
pensiones y riesgos profesionales.
Manifiestan que el trabajo que desempeñan no les permite cubrir las
exigencias de la accionada, pues el costo de la afiliación oscila “entre
unos CIENTO OCHENTA MIL PESOS MONEDA LEGAL ($180.000.00) por los tres, cosa que
no puedo cumplir”.
En consecuencia solicitan que se ordene a
la Sociedad accionada se les permita ingresar a sus dependencias, “para
poder ejercer mi derecho al trabajo”.
2.      Intervención pasiva
La Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S.A.,
mediante apoderado general, solicita desestimar las pretensiones de los demandantes,
porque la entidad que representa “está en la obligación de velar porque los
Operadores Portuarios y la comunidad portuaria en general cumplan con la
normatividad de seguridad social y con la reglamentación implementada, ya que
como Concesionaria del Terminal Marítimo de Buenaventura se encuentra facultada
para ejercer esos controles por la Superintendencia General de Puertos y
Transporte, además de la responsabilidad solidaria que podría surgir, en
la eventualidad de acciones laborales instauradas por esos trabajadores” –destaca
el texto-.
Manifiesta que la Sociedad accionada, “al ser
prestadora de un servicio público adquiere el status de autoridad y, como tal,
está facultada para implementar sus propios reglamentos y procedimientos, en
aras de ejercer sus respectivos controles, los cuales están acordes con la Ley
01 del 10 de enero 1991 (Estatuto de Puertos y Transporte) y que son de
obligatorio cumplimiento para la comunidad portuaria en general”.
Agrega que en ejercicio de su “autonomía
empresarial”, la Sociedad accionada implementó su propio Reglamento de
Seguridad Industrial, el cual obliga a quienes ingresan a las instalaciones del
Terminal a demostrar su afiliación al Régimen de Seguridad Social Integral.
Para concluir señala que los accionantes deben
afiliarse, obligatoriamente, a dicho Régimen, dado que ejecutan labores
temporales, subordinados a “un singular número de empresas que tienen su
asiento en el Terminal Marítimo de esta ciudad”.
3.      Pruebas
En el expediente obran, entre otros, los
siguientes documentos:
3.1    Fotocopia
del Reglamento de Seguridad Industrial para el Terminal Marítimo de
Buenaventura, suscrito por el Gerente General de la Sociedad Portuaria Regional
de Buenaventura S.A.
Entre otros aspectos, el Reglamento establece i) que
los operadores portuarios, contratistas, tienen la obligación de afiliar a
todos sus trabajadores a una Entidad Promotora de Salud (EPS) y a una
Administradora de Riesgos Profesionales (ARP), de acuerdo con lo dispuesto en
la Ley 100 de 1993; ii) que el incumplimiento de sus obligaciones hará al
operador portuario merecedor, según la gravedad del caso, de la cancelación de
las operaciones que realiza, al igual que de la suspensión del ingreso al
Terminal Marítimo de los respectivos trabajadores y iii) que el trabajador
portuario que desconozca el reglamento de seguridad industrial “será
retirado inmediatamente de las instalaciones del Terminal” –artículos 10,
11 y 14-.
Indica el documento que en el trámite
adelantado para sancionar a quienes infringen el Reglamento de Seguridad
Industrial a que se hace mención “el derecho de defensa será materializado y
garantizado por la SPRNUN, en virtud del cual el inculpado podrá solicitar
revisión de su caso, donde bajo los principios de oportunidad, transparencia y
equidad se absolverá o confirmará la sanción impuesta”.
3.2   Fotocopia del comprobante del trámite que se surte
ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, para la expedición de la Cédula
de Ciudadanía 2.498.545 a nombre de Luis Evelio Ruíz Aragón, nacido el 12 de
octubre de 1937 y de la Cédula de Ciudadanía 5.271.146 que identifica al señor
Abad Montaño Boya, nacido el 10 de junio de 1945.
3.3              Oficios 014061 y 014897, remitidos por la
Sociedad accionada a esta Corte, en respuesta de los identificados como Opt-2865
y PPT-A-312 del año en curso, expedidos por la Secretaría General de esta
Corporación, en cumplimiento de las providencias del 28 de septiembre y del 9
de noviembre del año 2007.
Manifiesta el Director Jurídico de la entidad i) que
los accionantes realizaron labores de cargue y descargue, por conducto de la
Cooperativa de Braceros Independientes, “sin ninguna vinculación contractual
con la accionada”; ii) que las Cooperativas que prestan sus servicios en el
Terminal reportan mensualmente a las oficinas de la Sociedad Portuaria “qué
personal ingresará a trabajar en ese periodo y su respectiva afiliación a la
seguridad social”; ii) que la accionada “no tiene conocimiento ni
control” sobre la remuneración que devengaron los señores Ruíz Aragón y
Montaño Boya, cuando prestaron sus servicios en el Terminal; iii) que los
trabajadores desarrollan (sic) “labores de cargue y descargue de mercancías
dentro de las instalaciones portuarias o las que su patrono (Cooperativa de
Braceros) les indique”; iii) que “[n]o existe contrato entre la
Cooperativa de Braceros del Puerto y la Sociedad Portuaria, ya que dicha
cooperativa es un operador portuario, a la cual sólo se le exige que cumpla con
unos requisitos para desarrollar su labor (..)” y iv) que la Cooperativa de
Braceros Independientes mantiene vigente una póliza de responsabilidad civil, para
operar dentro del Puerto, como es su deber.
3.4             Fotocopia de la póliza de Responsabilidad Civil,
expedida por La Previsora S.A. el 30 de noviembre de 2006, con vigencia de un
año, a favor de “LA NACIÓN –SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
–SOCIEDAD PORTUARIA REGIONAL DE BUENAVENTURA – USUARIOS Y DEMÁS TERCEROS AFECTADOS”,
para responder por “LA RESPONSABILIDAD CIVIL CONTRACTUAL Y
EXTRACONTRACTUAL DERIVADA DE LAS LABORES DE OPERADOR PORTUARIO DE ACUERDO A LAS
CONDICIONES DEL CLAUSULADO RCP-007-0, EN EL PUERTO DE BUENAVENTURA.”
3.5             Fotocopia de las comunicaciones de octubre 23 de 2007,
dirigidas por la Cooperativa de Trabajo Asociado de Braceros del Puerto al
Director de Seguridad Portuaria de Buenaventura, solicitando el ingreso de los
señores Abad Montaño Boya y Luís Evelio Ruíz Aragón, entre otros trabajadores,
para adelantar labores de cargue y descargue de camiones.
3.6             Fotocopias de las comunicaciones elaboradas en octubre
del año 2007, por la Cooperativa de Braceros del Puerto, para solicitar a la
EPS Salud Colombia, reactivar, entre otras afiliaciones, las relacionadas con
los señores Luís Evelio Ruíz Aragón y Abad Montaño Boya y fotocopias de los
formatos de liquidación de aportes al Seguro Social, cancelados el 23 de
octubre de 2007, por la Cooperativa de Braceros del Puerto, en las cuales
figuran los accionantes.
4.     Decisiones judiciales que se revisan
El Juez Tercero Civil Municipal de
Buenaventura, mediante providencias de igual contenido, adoptadas el 11 de
julio del año 2007, resolvió no tutelar los derechos fundamentales de los
accionantes y advertir a la accionada sobre el cumplimiento paulatino de “los
requisitos contemplados en la ley 100 de 1993”, para no vulnerar los
derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso.
Destaca el despacho que la accionada tiene
que considerar la situación económica de los accionantes, quienes han trabajado
“durante toda su vida como braceros independientes en los recintos del muelle
marítimo de Buenaventura”, porque si bien la decisión de no permitirles ingresar
a laborar “no se opone a las normas constitucionales ni a las establecidas
en las leyes”, afecta a quienes se encuentran “en indefensión frente a
los reglamentos de la entidad accionada que constituyen una manifestación de su
autonomía siempre y cuando se ajusten a los principios de carácter
constitucional y legal”.
Lo anterior, dado que en el Reglamento de
Seguridad Industrial no se consideró una etapa de transición, necesaria para
corregir las irregularidades relacionadas con la afiliación a la Seguridad
Social de los braceros independientes, que datan de aproximadamente 30 años.
Finalmente resuelve no acceder a la
protección constitucional, pero advierte a la accionada “para que en lo
sucesivo busque la forma cómo se logra superar la protección de los derechos
fundamentales de carácter constitucional alegada por [los accionantes] ya que
al no hacer las debidas gestiones se le estarían vulnerando sus derechos
constitucionales a la defensa y al debido proceso”.
5.      Trámite en sede de revisión
La Sala Tercera de Revisión, mediante
providencia del 28 de septiembre del año 2007 reiterada el 9 de noviembre
siguiente, para mejor proveer, solicitó a la entidad accionada la remisión de
la documentación que reposa en su poder relacionada con la vinculación de los
accionantes al servicio del Terminal Marítimo de Buenaventura, las labores
desarrolladas por los mismos, la remuneración pagada y su afiliación a la
seguridad social.
La Sociedad Portuaria accionada, por su
parte i) remite fotocopia de la documentación relacionada en el acápite
correspondiente de esta providencia, que da cuenta de la afiliación a la
seguridad de los señores Montaño Boya y Ruíz Aragón, en octubre del año 2007 y
de la solicitud de ingreso de los accionantes a sus instalaciones, presentada
por la Cooperativa de Braceros Independientes del Puerto, para efecto de
cumplir con las labores de cargue y descargue de camiones y ii) manifiesta que
la entidad “no tiene conocimiento ni control”, sobre la situación
laboral de los señores Ruiz Aragón y Montaño Boya.
II.      CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar las providencias emitidas por el Juzgado
Tercero Civil Municipal de Buenaventura, dentro de las acciones de tutela de la
referencia, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y
241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del Auto de 7 de septiembre de 2007,
proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Nueve de esta Corporación.
2.
Problema Jurídico
Corresponde a la Sala revisar la Sentencia proferida
por el Juzgado Tercero Civil Municipal de Buenaventura que no le concede a los señores
Luís Evelio Ruíz Aragón y Abad Montaño Boya el amparo invocado, fundada en que la
accionada se limita a exigir el cumplimiento del Reglamento de Seguridad
Industrial, previsto para el Terminal Marítimo de Buenaventura, como es su
deber.
No obstante, el fallador de instancia
advierte sobre la necesidad de que la Sociedad accionada considerando la
situación de los accionantes establezca un periodo de transición, para hacer efectiva
la medida relacionada con su afiliación al Sistema Integral de Seguridad
Social, dada la situación de vulnerabilidad de los mismos y el lapso en que los
señores Ruíz Aragón y Montaño Boya han prestado a la entidad el servicio de
cargue y descargue de camiones, sin el cumplimiento de las exigencias ahora
requeridas.
Afirman los accionantes que el dinero que devengan no
les permite asumir el pago de su Seguridad Social y la Sociedad Portuaria
Regional de Buenaventura, por su parte, se declara ajena a lo que acontece entorno
de la situación laboral de los señores Ruíz Aragón y Montaño Boya, sin
perjuicio de las labores de cargue y descargue de camiones que los mismos
desarrollan en el Terminal Marítimo.
En estas circunstancias, a la Sala le corresponde
resolver si vulneran el ordenamiento constitucional i) la exigencia de la Sociedad
Portuaria accionada, relacionada con la afiliación a la seguridad social de
quienes realizan labores permanentes e indispensables para la realización de su
objeto, dentro de sus instalaciones y ii) el desentendimiento de la entidad,
sobre la situación laboral de quienes prestan su concurso para adelantar
actividades remuneradas, relacionadas con el objeto que la misma desarrolla.
Pero, previamente, dado el carácter subsidiario y
residual de la acción de tutela, la Sala habrá de pronunciarse sobre la
procedencia de la acción.
3.      La Sala estudiará el fondo de la pretensión
3.1    Con fundamento en el artículo 86 constitucional, esta Corporación se ha
pronunciado sobre la improcedencia general de la acción de tutela para resolver
las controversias que tienen señalados procedimientos específicos en el
ordenamiento, no obstante, en los términos de la misma disposición y del
artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es claro que el juez de amparo deberá
comprobar la eficacia del mecanismo que enerva la acción de tutela respecto de
la real situación que afronta el accionante.
Dispone el artículo 59 de la Ley 79 de 1988
que los regímenes de previsión, seguridad social y compensación que rigen las
relaciones laborales en las Cooperativas de trabajo asociado será acordado por
los cooperados y plasmado en sus estatutos y reglamentos y que las diferencias
que surjan en el ámbito de dichas relaciones se someterán al procedimiento
arbitral previsto en el Título XXXIII del Código de Procedimiento Civil o a la
justicia laboral ordinaria.
Además el ordenamiento dispone de procedimientos
declarativos y de condena, mediante los cuales es dable establecer la
naturaleza de las relaciones que vinculan entre si y respecto de los
beneficiarios de la labor, a quienes prestan servicios de cargue y descargue en
el interior de los Terminales Marítimos y así mismo dilucidar las obligaciones
y derechos de los trabajadores, contratantes y contratistas, en razón de la prestación
de servicios personales.
3.2    Siendo así podría afirmarse que la acción que se
revisa resulta improcedente, a la luz de los artículos 86 de la Carta Política
y 6° del Decreto 2591 de 1991, sino fuera porque los accionantes i) sobrepasan
la tercera edad y uno de ellos el promedio alcanzado de vida, ii) afrontan una
situación apremiante y iii) desconocen la relación que les ha permitido durante
más de treinta años realizar la labor, en beneficio del Terminal Marítimo de
Buenaventura y sus usuarios.
Efectivamente, los señores Ruíz Aragón y
Montaño Boya conocen, porque lo manifiestan en sus demandas, que Puertos de
Colombia no les exigió afiliarse a la seguridad social integral y así pudieron ingresar
al Terminal Marítimo de Buenaventura a desarrollar su labor y devengar unos
emolumentos indispensables para solventar los gastos que demanda su
subsistencia[1],
aunque insuficientes para acatar, en lo que tiene que ver con la afiliación a
la seguridad social, las disposiciones de la Sociedad Portuaria accionada.
Empero nada dicen los accionantes sobre su
vinculación a una cooperativa de trabajo asociado y su demanda no permite establecer
que los mismos poseen los conocimientos requeridos para integrar una asociación
de ayuda mutua y permanecer en ella.
3.3    De manera que la acción que se revisa es procedente,
porque los accionantes no están en condiciones de enfrentar un proceso
declarativo, con miras a que al cabo de algunos años la Sociedad Portuaria de
Buenaventura S.A. les permita ingresar a sus instalaciones a continuar con la
labor que les depara el sustento, sin perjuicio de su afiliación a la seguridad
social integral.
Señala al respecto la jurisprudencia
constitucional:
“ (..) las personas de la tercera edad, hasta donde ello fuere
posible, no pueden ser compelidas a soportar, sin más, trámites procesales
dispendiosos que dadas sus condiciones físicas y mentales no están en capacidad
de atender; porque, además de que tal conminación conculcaría su derecho a
gozar de la especial protección del Estado, de la Sociedad y la familia
-artículo 46 C.P.-, se estaría desconociendo su derecho a la igualdad, por cuya
virtud sólo ante circunstancias plenamente justificadas, las personas de
avanzada edad pueden verse avocadas a terminar su existencia enfrentadas a las
cargas económicas y afectivas que demandan los engorrosos y dilatados tramites
judiciales”.
Siendo así la Sala estudiará a fondo la
pretensión de amparo constitucional de la referencia, sin perjuicio del derecho
de la Sociedad Portuaria de Buenaventura S.A. de hacer efectivas las
obligaciones de la entidad que contrató a los accionantes, pues tanto las Cooperativas
de Trabajo Accionado como las empresas que suministran mano de obra temporal, están
obligadas a afiliar a sus trabajadores al Sistema de Seguridad Social Integral
y a mantener vigente dicha afiliación.
4.      Consideraciones preliminares
4.1    Cooperativas de Trabajo asociado en el Terminal
Marítimo de Buenaventura
4.1.1 Dentro del marco de la Ley 1° de 1991, la Superintendencia General de
Puertos y Transporte[2]
suscribió el contrato de concesión que confiere a la Sociedad Portuaria de
Buenaventura la administración, por veinte años, de las instalaciones del
Terminal Marítimo y el derecho a ocupar y utilizar en forma temporal y
exclusiva las playas, los terrenos de bajamar, las zonas accesorias a aquellas y
la infraestructura necesaria para prestar los servicios relacionados con la
manipulación, operación, almacenamiento de contenedores y de carga nacional e
internacional[3].
Respecto del estatuto de puertos marítimos señala la
jurisprudencia constitucional:
“La ley reserva al Estado su dirección, pero deja un amplio margen
de libertad, dentro de ciertas condiciones y bajo ciertas formas, a las
sociedades portuarias, constituidas con capital público, privado o mixto, para
participar en un clima de sana concurrencia en la creación, mantenimiento y
funcionamiento continuo y eficiente de los puertos. De otro lado, se ordena la
liquidación de Colpuertos, empresa que en buena parte detentaba una situación
monopólica y cuya ineficiencia y deterioro financiero, incompatibles con las
exigencias de la modernización y el crecimiento del comercio, obligaron a
modificar el régimen legal”.
El estatuto en mención, confiere a las Sociedades
Portuarias[4]
autorización para contratar con los operadores portuarios los servicios de
cargue, descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba y desestiba y,
en general, todo lo relativo al manejo terrestre o porteo de la carga, o para permitir
que dichos operadores presten sus servicios o contraten y subcontraten los
mismos, en el interior de sus instalaciones -artículo 30 de la Ley 1° de 1991-.
4.1.2 El Estudio sobre Reestructuración Portuaria - Impacto Social Puerto de
Buenaventura[5],
adelantado dentro del marco del Programa Regional Marítimo/Portuario para
América Latina y el Caribe, con la coordinación de la Oficina Regional de la
OIT y del Servicio de Industrias Marítimas (MARIT) del Departamento de
Actividades Sectoriales de la misma organización, revela que la desaparición de
la Empresa Puertos de Colombia dio lugar a la aparición de “un gran
número de operadores y sociedades que desarrollan actividades de carácter
portuario y otros que proveen a los operadores de servicios portuarios
temporales”.
Conformadas éstos últimos por quienes, en ejercicio de
su doble calidad de trabajadores y cooperados, se agrupan en entidades sin ánimo
de lucro, constituidas como personas jurídicas de derecho privado, para proveer
al Puerto de bienes y servicios, de acuerdo con las reglas del sector
cooperativo.
Destaca el estudio que, no obstante las claras
disposiciones de la Carta Política, en cuanto a los derechos mínimos laborales
e irrenunciables de los trabajadores y las previsiones en materia de seguridad
social establecidas en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 692 de 1994, la Superintendencia
General de Puertos, encargada de vigilar el cumplimiento de la normatividad
vigente, “ha encontrado en sus permanentes auditorias laborales, que se está
presentando repetidamente en la mayoría de las Cooperativas, suministradoras de
trabajadores portuarios temporales, el incumplimiento total o la incorrecta
liquidación de los aportes para la Seguridad Social Integral, con el fin de
ofrecer servicios más baratos y en muchos casos los mismos trabajadores aceptan
esta situación debido a la sobre oferta de mano de obra”.
Agrega la investigación que si bien la privatización
de los servicios portuarios mejoró significativamente los índices de
productividad del Terminal Marítimo, la proliferación de operadores portuarios
y subcontratistas desencadenó una guerra de tarifas que menoscabó el ingreso
económico de los trabajadores con horarios de trabajo extenuantes y así mismo baja
calidad en la prestación de los servicios, por parte de muchos operadores.
A manera de conclusión señala el documento:
“Estas consideraciones están todavía vigentes y la solución de los
conflictos laborales ya sufridos en esta nueva etapa de reestructuración
portuaria, no han tenido todavía soluciones definitivas. La demasiada
competencia y escasa cooperación causan intolerables injusticias e
inestabilidad social y para evitarlo estamos en una etapa de indispensable
reconciliación entre los empresarios para que eviten colocar los valores
mercantiles como única guía de superación, los sindicatos para que dejen a un
lado el dogmatismo y la ideología y aterricen en la vida real si se pretende
ser parte importante de un cambio estructural que pueda generar puestos de
trabajo, siendo adaptables, flexibles y abiertos a este cambio.
Tanto la representación del Estado Colombiano en la Superintendencia
General de Puertos, como la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, han
estado en permanente preocupación por ser los catalizadores de estas nuevas
relaciones laborales.
En la medida en que se han venido desarrollando las actividades
portuarias a partir de la privatización de los puertos, se han presentado
fuertes ajustes en el desempeño de los operadores portuarios grandes y pequeños
sobreviviendo solo aquellos que disponen de toda una infraestructura operacional
eficiente y con solvencia económica, como es el caso de los más representativos
operadores portuarios que funcionan en el terminal (sic)
marítimo de Buenaventura (..)”
(..)
Estas cuatro (4) grandes operadoras se encargan del manejo casi
total de los contenedores que se movilizan por el puerto y del 70% de la carga
general. Para su funcionamiento contratan con empresas que suministran personal
temporal la operación del equipo operativo (elevadores en sus diferentes
capacidades, equipo para arrastre de mercancías, como tractores, cabezotes;
grúas y motoristas de buses )
Los suministradores de mano de obra asociados en las cooperativas,
les suministran también en forma temporal el personal de estibadores,
wincheros, supervisores y aguadores.
El conteo de la carga ( cargue, descargue, embalaje, desembalaje ) o
tarja, la contratan con operadores especializados en esta función, que también
utilizan trabajadores temporales.
Para su funcionamiento administrativo y operacional disponen de un a
reducida planta fija de personal entre profesionales de diferentes
especialidades y labores secretariales.
Esta misma situación se presenta con los operadores de carga a granel
sólido (..) que funcionan en un 95% con personal temporal asociado en
cooperativas, que en algunos casos están conformadas por extrabajadores de la
liquidada empresa Puertos de Colombia.
A grandes rasgos esta es la forma de operar hoy en el Terminal
Marítimo de Buenaventura en lo relacionado con la asignación de los Recursos
Humanos, cuya tendencia y condiciones de empleo van relacionados con la ausencia
total de compromiso laboral directo entre operadores portuarios y los
trabajadores lo que nos obliga a pensar que debemos olvidarnos de una vez por
todas que en el mundo de hoy puedan ofrecerse empleos de por vida.
En nuestra región históricamente se ha mantenido un alto índice de
desempleo por razones suficientemente conocidas y el estado como ente
burocrático representa una opción de trabajo relativamente estable para una
pequeña parte de sus habitantes. Además la ciudad depende principalmente del
puerto como fuente de trabajo, pero el puerto cada día en la medida que
continúe modernizando la prestación de los servicios portuarios
(especialización en el descargue de graneles, grúas y equipos especializados
para el movimiento de contenedores etc.) tendrá lógicamente menos necesidades
de recursos humanos”.
4.1.3 Considera el estudio al que se hace referencia que si bien el Estado
colombiano ha logrado del Puerto de Buenaventura mayor competitividad en la
prestación de los servicios, reduciendo globalmente los costos de operación, no
ha conseguido enfrentar “las inmaduras relaciones obrero-patronales en lo
concerniente con salarios y seguridad social al abandonar una economía de
mercado a una libertad incondicional que genera desigualdades entre personas en
un sector de demasiada competencia, un desmedido aumento del desempleo,
causando intolerables injusticias e inestabilidad social”.
Señala el documento:
“Es aquí donde la mano del Estado debe apoyar la Gestión que viene
realizando la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura para lograr un
completo desarrollo, tratando de reconciliar dos imperativos de nuestro tiempo:
aceptar la creciente competencia y la correspondiente necesidad de realizar la
solidaridad.
La negociación entre los grandes operadores y las cooperativas
suministradoras de mano de obra, en lo relacionado con el porcentaje por
administración que involucra sustancialmente la seguridad social ( salud,
pensión, invalidez, riesgos profesionales seguridad e higiene, protección en
salud a la familia), el pago de la tasa de vigilancia a la Superintendencia
General de Puertos, la matricula mercantil ante la respectiva Cámara de
Comercio, el sostenimiento de un sistema contable confiable, pago de pólizas de
seguro por daño a las mercancías y consecuentemente su margen de utilidad que
le permita sobrevivir y desarrollarse; es un tema controversial que merece por sí
solo un análisis detenido de las implicaciones que tiene para la operatividad
del puerto .
Este porcentaje de administración, está definido por la famosa
"libre competencia” que ha ocasionado no en pocos casos que estos
suministradores de mano de obra, sacrifiquen el pago de sus obligaciones para
la protección social del trabajador con el fin de conseguir una baja en sus
costos fijos y obtener la bendición de su operador principal o contratante; que
en muchos casos no cancela oportunamente la prestación de los servicios
afectando precaria situación de algunas cooperativas”.
El estudio destaca, además, las dificultades que
enfrentan quienes prestan servicios personales en el Terminal Marítimo, para
participar en programas de capacitación y formación, con miras a su cualificación,
la determinación objetiva de su salario y su identidad como trabajador
portuario y, para concluir, echa de menos una real fiscalización y una justa negociación
entre las partes con miras a un trabajo digno, que llene las aspiraciones de
los trabajadores portuarios y los haga sentir comprometidos con el progreso del
puerto y de la región.
4.2    Responsabilidad solidaria en la prestación de
servicios personales en los Terminales Marítimos
4.2.1 El Decreto 4588 de 2006[6],
expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar la organización y
funcionamiento de las cooperativas y precooperativas de trabajo solidario,
prohíbe a éstas entidades actuar como empresas de intermediación laboral,
disponer del trabajo de los asociados para suministrar mano de obra temporal a
usuarios o a terceros beneficiarios, remitir a sus asociados con el fin de que
estos atiendan labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario
del servicio y, en general, permitir que respecto de los asociados se generen
relaciones de subordinación o dependencia con terceros contratantes –artículo
17-.
En desarrollo del artículo 4° de la Ley 79 de 1988, el
Decreto al que se hace mención señala que las cooperativas de trabajo asociado
son organizaciones sin ánimo de lucro, pertenecientes al sector solidario de la
economía, que agremian personas naturales, en calidad de gestoras y aportantes
directas de recursos y trabajo, para el desarrollo de actividades económicas,
profesionales o intelectuales, con el fin de producir bienes, ejecutar obras o
prestar servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la
comunidad en general[7].
Señala el artículo 5° del Decreto 4588 de 2006, en
armonía con el Capitulo VII de la Ley 79 de 1988, que las Cooperativas de
Trabajo Asociado cuya actividad sea la prestación de servicios a los sectores
de salud, transporte, vigilancia, seguridad privada y educación, deberán
especializarse en la actividad, adecuar sus estatutos  y registrarse en la
superintendencia o entidad que regula la actividad[8].
4.2.2 Regula el ordenamiento la vinculación conciente y discernida de los
cooperados al trabajo asociado, para lo cual exige su capacitación previa y
constante, en cuanto la adquisición de una cultura empresarial cooperativa es
requisito indispensable e insustituible para hacer de las asociaciones
solidarias verdaderas unidades de negocios generadoras de empleo digno y
riqueza social[9].
Señala al respecto la Circular Externa 004, emitida el
30 de marzo de 2007, por la Superintendencia de Puertos y Transporte:
“Todas aquellas personas que aspiren a ser asociados de una
Cooperativa de Trabajo Asociado (CTA) deberá previamente recibir formación
sobre economía solidaria con una intensidad horaria no menor de veinte (20)
horas”.
(..)
Se requiere que el trabajo asociado en transporte y sus actividades
conexas sea una opción real dentro del marco legal como generador de la
prestación del servicio publico de transporte o de la actividad portuaria,
desarrollando su creatividad y potencial empresarial, en las mejores
condiciones de beneficio de los asociados trabajadores y de la comunidad en
general; en la medida que sean verdaderas unidades de negocios generadoras de
empleo y riqueza.
No debe olvidarse que la cultura cooperativa es un modo de ser
empresarial y es importante que las personas que la integran tengan claridad y
conciencia de empresarios, para evitar que una misma estructura formal termine
calificada como simple intermediaria, carente de desarrollo del principio de
realidad”.
4.2.3
El artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo define como
contratista independiente y por ende verdadero patrono y no representante ni
intermediario, a quien contratan la ejecución de una o varias obras o la
prestación de servicios en beneficio de terceros, por un precio determinado,
asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con
libertad y autonomía técnica y directiva.
No obstante la norma dispone que el beneficiario del
trabajo o dueño de la obra responderá solidariamente, con el contratista o
subcontratista, por las obligaciones laborales insatisfechas, así no medie
autorización de contratar, a menos que se trate de labores extrañas a las
actividades normales de la empresa o negocio.
Señala al respecto la Sala de Casación Laboral de la
H. Corte Suprema de Justicia:
“Dos relaciones jurídicas contempla la norma transcrita, a saber: a)
Una entre la persona que encarga la ejecución de una obra o labor y la persona
que la realiza; y b) Otra entre quien cumple el trabajo y los colaboradores que
para tal fin utiliza.
La primera origina un contrato de obra entre el artífice y su beneficiario
y exige la concurrencia de estos requisitos: que el contratista se obligue a
ejecutar la obra o labor con libertad, autonomía técnica y directiva, empleando
en ella sus propios medios y asumiendo los riesgos del negocio, y de parte del
beneficiario, que se obligue a pagar por el trabajo un precio determinado.
La segunda relación requiere el lleno de las condiciones de todo
contrato de trabajo, que detalla el artículo 23 del estatuto laboral
sustantivo.
El primer contrato ofrece dos modalidades así: 1ª La obra o labor es
extraña a las actividades normales de quien encargó su ejecución; y 2ª
Pertenece ella al giro ordinario de los negocios del beneficiario del trabajo.
En el primer caso el contrato de obra sólo produce efectos entre los contratantes;
en el segundo entre éstos y los trabajadores del contratista independiente.
Según lo expuesto, para los fines del artículo 34 del Código
Sustantivo del Trabajo, no basta que el ejecutor sea un contratista
independiente, sino que entre el contrato de obra y el de trabajo medie una
relación de causalidad, la cual consiste en que la obra o labor pertenezca a
las actividades normales o corrientes de quien encargó su ejecución, pues si es
ajena a ella, los trabajadores del contratista independiente no tienen contra
el beneficiario del trabajo, la acción solidaria que consagra el nombrado texto
legal.
Quien se presente, pues, a reclamar en juicio obligaciones a cargo
del beneficiario, emanadas de un contrato laboral celebrado con el contratista
independiente, debe probar: el contrato de trabajo con éste; el de obra entre
el beneficiario del trabajo y el contratista independiente; y la relación de
causalidad entre los dos contratos en la forma ya explicada. Son estos los
presupuestos de derecho que en favor del trabajador establece la disposición
legal en examen[10]’’.
En armonía con lo expuesto, el artículo 17 del Decreto
4588 de 2006, a la vez que prohíbe a las Cooperativas y Precooperativas de
Trabajo Asociado actuar como empresas de intermediación laboral y disponer del trabajo
de los asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o a terceros
contratantes, se refiere a la solidaridad existente, entre la Cooperativa o
Precooperativa de Trabajo Asociado y el tercero contratante, por permitir y
beneficiarse de contrataciones prohibidas en el ordenamiento.
El artículo 35 del mismo Decreto prevé, nuevamente, la
responsabilidad solidaria del usuario o beneficiario de la prestación del
servicio, esta vez en materia de las multas a las que se hacen acreedoras las Cooperativas
y Precooperativas de Trabajo Asociado que incurren en las conductas descritas
como prohibiciones en la legislación cooperativa, de conformidad con lo
previsto en el ordenamiento laboral.
4.2.4
Establecido entonces que labores ejecutadas personalmente no resultan
ajenas al objeto social, así el empleador beneficiario del servicio no hubiere
contratado la prestación, es dable vincularlo con las obligaciones labores y
garantías constitucionales en materia de seguridad social, porque quien se
beneficia de la labor asume el costo de la misma, en todos los casos, sin
perjuicio de la posibilidad de repetir contra el primer y principal
responsable.
5.      Caso concreto. La protección será concedida
Manifiestan los accionantes, de manera que la Sociedad
Portuaria demandada no contradice, que durante los últimos treinta años han
prestado el servicio de cargue y descargue de camiones en el Terminal Marítimo
de Buenaventura y que en la actualidad no se les permite ingresar a realizar su
labor, dado que no portan la afiliación a la seguridad social integral, exigida
por el Reglamento de  Seguridad Industrial de la accionada.
La Sociedad Portuaria, por su parte, destaca que “no
es empleadora directa [de los accionantes]”, afirma desconocer las
condiciones laborales en que los mismos ejecutan su labor y alude a la
existencia de una Cooperativa de Trabajo Asociado, al tiempo que sostiene que, “en
virtud de la responsabilidad solidaria que podría surgir en la eventualidad de
acciones labores instauradas por estos trabajadores”, debe velar porque los
operadores y la comunidad portuaria en general cumplan con las normas de
seguridad industrial implementada en el Terminal.
Ciertamente, establecido el beneficio directo que la
Sociedad Portuaria de Buenaventura recibe de la labor que realizan quienes
cargan y descargan los camiones en el Terminal y previsto que dada su
vulnerabilidad los señores Ruiz Aragón y Montaño Boya no tienen que acudir ante
la justicia laboral para acceder a la protección de sus derechos fundamentales,
no queda sino conminar a la Sociedad Portuaria a afiliar a los accionantes a la
seguridad social y a mantener vigente dicha afiliación, sin perjuicio de su
derecho a repetir contra el operador responsable de la prestación, de
conformidad con los términos de los convenios de prestación de servicios, establecidos
para el efecto.
Siendo así la entidad accionada no puede impedir que
los trabajadores ingresen al Terminal Marítimo a realizar labores que la
benefician directamente, argumentando que sus empleadores no les garantizan el
acceso a seguridad social, por el contrario, habrá de prestar su concurso para
que sus contratistas y subcontratistas brinden a sus trabajadores condiciones
laborales acordes con los principios mínimos establecidos en el artículo 53
constitucional y de no ser ello asumirá las prestaciones directamente.
No se explica en consecuencia la Sala cómo la
accionada afirma desconocer las condiciones que rodean la prestación del
servicio, en tanto no niega que los señores Ruíz Aragón y Montaño Boya ejecutan
labores que la benefician directamente.
6.      Conclusiones. Las Sentencias que se revisan serán
revocadas, para, en su lugar, conceder la protección
6.1    El Juzgado Tercero Civil Municipal de Buenaventura, mediante Sentencias
proferidas el 11 de julio del 2007, niega a los accionantes la protección de
sus derechos fundamentales, fundado en que la decisión de la accionada no se
opone a las normas constitucionales y legales, aunque la Sociedad Portuaria les
impida ingresar a sus instalaciones a realizar la labor que les depara el
sustento.
Advierte el Juez de instancia una situación irregular,
en lo que tiene que ver con la afiliación a la seguridad social de los
accionantes y destaca que ninguna de las partes implicadas ha tomado cartas en
el asunto para solventar el problema, a la vez que llama la atención sobre la
situación de indefensión y vulnerabilidad de los trabajadores, sometidos al
cumplimiento de un Reglamento que desconoce la realidad laboral del Puerto, así
busque beneficiar a los operadores y a la comunidad portuaria, con la
implantación de normas de seguridad industrial.
Al punto que las Sentencias de instancia disgregan
sobre la posibilidad de implantar unas reglas de transición tendrían que optar por
darle a la informalidad, que desde antaño rodea las relaciones obrero
patronales en el Puerto de Buenaventura, un compás de espera.
6.2    Desconoce de contera el fallador de instancia la apremiante situación
de los accionantes y así mismo las disposiciones que responsabilizan al dueño
de la obra, en razón del beneficio recibido, con el cumplimiento de las
obligaciones propias de la prestación de servicios, subordinada y personal.
De manera que las Sentencias que se revisan serán
revocadas para, en su lugar, conceder la protección en el sentido de disponer
que la Sociedad Portuaria de Buenaventura garantice la afiliación a la
Seguridad Social de los accionantes y se abstenga de obstaculizar su ingreso al
Terminal Marítimo, para realizar la labor de cargue y descargue de camiones que
los mismos ejecutan, desde hace treinta años, aproximadamente.
6.3    Finalmente cabe señalar que esta decisión no comporta la definición de
la responsabilidad que compete a la Sociedad Portuaria con los accionantes por
la prestación personal de los servicios en el Terminal, asunto éste que tendrá
que ser definido por los jueces ordinarios, para lo cual la Sala oficiará a la Defensoría
Regional del Pueblo, con miras a que asesore a los señores Ruíz Aragón y
Montaño Boya en la defensa de sus derechos y se les preste asistencia mediante
la designación de un apoderado, de ser ello preciso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. LEVANTAR los términos que fueron suspendidos para
mejor proveer y DESACUMULAR los expedientes T-1.697.107 y T-1.697.108,
acumulados por la Sala de Selección Número Nueve, mediante providencia del 7 de
septiembre de 2007.
SEGUNDO.- REVOCAR las Sentencias proferidas por el Juez Tercero Civil
Municipal de de Buenaventura el 11 de julio del año 2007, para negar las
acciones de tutela instauradas por los señores Luís Evelio Ruíz Aragón y Abad
Montaño Boya contra la Sociedad Portuaria de Buenaventura y, en su lugar,
restablecer los derechos de los accionantes a la igualdad, a la vida digna, al
trabajo y a la seguridad social.
TERCERO.- ORDENAR a la Sociedad Portuaria de Buenaventura garantizar la
afiliación de los accionantes a la seguridad social integral, mediante el pago
directo de los aportes de ser ello preciso y abstenerse de obstaculizar el
ingreso de los señores Ruíz Aragón y Montaño Boya al Terminal Marítimo, a realizar
las labores que les permiten derivar su sustento, por causas atribuibles a los
contratistas y subcontratistas que operan en sus instalaciones. Sin perjuicio
de su derecho de repetir contra los directos responsables.
CUARTO.- Por secretaría Ofíciese a la Defensoría Regional del Pueblo Regional
Valle del Cauca, suminístresele la dirección de los accionantes y remítase
copia de esta providencia, con el objeto de que los mismos sean asistidos en la
defensa de sus derechos constitucionales y legales, relacionados  con el
cumplimiento de esta decisión y con su vinculación al Terminal Marítimo y se
les asigne un profesional del derecho para que los asesore y asista en sus reclamaciones,
de ser ello necesario. Ofíciese
QUINTO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1.991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
AUSENTE CON EXCUSA
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Sobre la procedencia de la acción de tutela para el restablecimiento del
derecho a la subsistencia se pueden consultar, entre otras, las Sentencias
T-426 de 1992  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-063 de 1995 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, T-437 de de 1996 y T-898 de 2004 M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[2]Hoy
Superintendencia de Puertos y Transporte - Decreto 101 de 2000
“por el cual se modifica la estructura del Ministerio del Transporte y se
dictan otras disposiciones”.
[3]
Las Sociedades Portuarias son sociedades anónimas constituidas con capital
privado, público, o mixto, que tienen por objeto la inversión en construcción,
mantenimiento y administración de puertos. Las sociedades portuarias podrán
también prestar servicios de cargue y descargue, de almacenamiento en puertos,
y otros servicios directamente relacionados con la actividad portuaria -Ley 1° de 1991-
[4]
Las sociedades portuarias se rigen por las normas del Código de Comercio, por
esta ley y por las disposiciones concordantes. Los actos y contratos de las
sociedades portuarias en donde existen aportes públicos, se regirán exclusivamente
por las reglas del derecho privado, sin atención al porcentaje que tales
aportes representen dentro del capital, ni a la naturaleza del acto o contrato.
Las sociedades portuarias donde exista capital de la Nación se considerarán
vinculadas al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Las demás, a la
entidad territorial de la cual provenga su capital.
[5]
Rodrigo Solano Gómez y Nazly Fontalvo de Zapata.
Resolución del Comité de Relaciones Laborales de la IX Conferencia
Interamericana de Puertos de la Organización de Estados Americanos (OEA),
Asunción, Paraguay (1996).
[6]
El numeral 4° del artículo de la Ley 79 de 1988 dispone que a
ninguna cooperativa le está permitido, entre otros asuntos, desarrollar
actividades distintas a las enumeradas en sus estatutos.
[7]
La Declaración Sobre Identidad Cooperativa formulada por la Alianza Cooperativa
Internacional, en su congreso de Manchester, celebrado en septiembre de 1995 i)
incluye una definición –“una cooperativa es una asociación autónoma de
personas que se unen voluntariamente para satisfacer sus comunes necesidades y
aspiraciones económicas, sociales y culturales por medio de una empresa de
propiedad conjunta, democráticamente gobernada”-, ii) relaciona los valores
que orientan el movimiento cooperativo -igualdad, equidad y solidaridad,
honestidad, apertura, responsabilidad social y preocupación por los demás- y
iii) establece un conjunto de principios -asociación voluntaria y abierta; el control
democrático por los asociados; la participación económica de los asociados; la autonomía
e independencia; la educación, capacitación e información; cooperación entre
cooperativas y preocupación por la comunidad. Los primeros tres principios se
refieren básicamente a la dinámica interna típica de cualquier cooperativa; los
últimos cuatro afectan tanto el funcionamiento interno como las relaciones
externas de las cooperativas. En igual sentido la Recomendación 193 de 2002 de
la OIT sobre la Promoción de las Cooperativas.
[8]
El Decreto 2417 de 2007, modificó parcialmente el Decreto 4588
de 2006, en el sentido de ampliar hasta el 30 de septiembre del mismo año el plazo
para que las cooperativas de trabajo asociado ajusten sus estatutos a la
normatividad vigente y se registren ante el organismo que controla y vigila su
actividad.
[9]
El artículo 88 de la Ley 79 de 1988 dispone: "Las cooperativas están
obligadas a realizar de modo permanente, actividades que tiendan a la formación
de sus asociados y trabajadores en los principios, métodos y características
del cooperativismo, así como para capacitar a los administradores en la gestión
empresarial propia da cada cooperativa. Las actividades de asistencia técnica,
de investigación y de promoción del cooperativismo, hacen parte de la educación
cooperativa que establece la presente ley”. En igual sentido el  artículo
14 del Decreto 4588 de 2006.
[10]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, 8 de mayo
de 1961, Gaceta Judicial 2240, página 1032 M. P. Luís Fernando Paredes A.