Área: Gestão Administrativa

Proposta de Deliberação: Trata-se de solicitação da Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle (CMA) do Senado Federal, encaminhada pelo seu então presidente, Senador Rodrigo Rollemberg, para que esta Corte realizasse avaliação operacional sobre a aplicação e fiscalização dos recursos da Compensação Ambiental, criada pela Lei 9.985/2000, destacando a aplicação dos valores dos últimos dez anos e avaliando a eficiência e a eficácia dos programas de governo por eles assistidos. 2.Para atendimento da solicitação, o Tribunal, por meio do Acórdão 2708/2012-TCU-Plenário , autorizou a realização de auditoria operacional. 3.A auditoria, conduzida pela SecexAmbiental, abrangeu o Ministério do Meio Ambiente (MMA) , o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) , o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e a Caixa Econômica Federal (Caixa) , instituição atualmente responsável pela gestão financeira dos recursos oriundos da compensação ambiental, depositados pelos empreendedores em contas escriturais. [...] 8.Os mencionados dispositivos da Constituição foram regulamentados pela Lei 9.985/2000, regulamentada pelo Decreto 4.340/2002, com alterações posteriores. [...] 18.Seguindo a mesma concepção de reparação compensatória do dano ambiental inaugurada pela Resolução 10/1987 do Conama, a Lei 9.985/2000 imputou ao empreendedor, quando do licenciamento de empreendimentos com significativo impacto ambiental, a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação: [...] 50.Atualmente, a etapa de aplicação da compensação ambiental inicia-se após a homologação, em caráter definitivo, da destinação dos valores pelo Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF) , quando são especificadas as ações em que serão empregados os recursos em cada unidade de conservação beneficiária. 51.Em seguida, os órgãos gestores das unidades de conservação estabelecem as ações a serem financiadas com esses recursos, seus valores e cronograma de desembolso. A partir de então, celebra‑se termo de compromisso com o empreendedor, objetivando o cumprimento da compensação ambiental. 52.O termo de compromisso é o instrumento que formaliza, entre o empreendedor e o órgão gestor das unidades de conservação (ICMBio) , as condições para o cumprimento da obrigação. 53.Conforme disposto no art. 36 da Lei 9.985/2000, é do empreendedor a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral. 54.A aplicação dos recursos deve seguir a ordem de prioridade definida no art. 33 do Decreto 4.340/2002: (1) regularização fundiária e demarcação de terras; (2) elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo; (3) aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área de amortecimento; (4) desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de conservação; e (5) desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de conservação e área de amortecimento. 55.Até 2007, o Ibama acumulava as atribuições de órgão ambiental licenciador e gestor das unidades de conservação federais, responsável por todas as etapas da compensação ambiental, desde sua fixação até a conclusão de sua aplicação. Com a criação do ICMBio, a gestão das unidades federais passou a ser de competência dessa nova autarquia. 56.A equipe de auditoria relata que entre os anos de 2002 até o início de 2007 a compensação ambiental era executada diretamente pelo empreendedor. Os empreendedores, por meios próprios ou utilizando-se de terceiros, realizavam as ações definidas em plano de trabalho, obedecendo às cláusulas do termo de compromisso celebrado com o órgão gestor das unidades de conservação. 57.Em 16/3/2006, o Ibama firmou acordo de cooperação com a Caixa Econômica Federal para gestão financeira dos recursos da compensação ambiental, por meio da criação do Fundo de Investimento de Compensações Ambientais (FICA) , encerrado e reaberto em abril de 2007. Os empreendedores puderam, então, optar por executar a compensação ambiental diretamente, por meios próprios, ou através do depósito dos valores correspondentes no referido fundo. [...] 62.Fixado pelo Ibama o valor da compensação ambiental para determinado empreendimento e definida sua destinação, o empreendedor é notificado a firmar termo de compromisso com o órgão gestor (o ICMBio, quando dirigida a unidades de conservação federais) , visando ao cumprimento da condicionante imposta durante o processo de licenciamento ambiental. 63.O procedimento de celebração desses termos de compromisso foi regulado pelo ICMBio por meio da Instrução Normativa 20/2011, que previu, em seu art. 11, a possibilidade de o cumprimento da compensação ambiental pelos empreendedores dar-se por seus próprios meios ou mediante depósito dos recursos em contas escriturais da Caixa: [...] 64.Ressalto que, de acordo com aquela instrução normativa, confere-se ao empreendedor a opção de executar a compensação ambiental que lhe é devida por meios próprios ou mediante depósito. 65.Comprovado o depósito dos recursos, por opção do empreendedor, a autarquia emite a certidão de cumprimento da compensação ambiental, relativamente às obrigações firmadas no termo de compromisso e às dirigidas a unidades de conservação federais. 66.A partir daí, as decisões alocativas e a aplicação dos recursos são inteiramente assumidas pelo ICMBio, sem nenhuma ingerência do empreendedor. O ICMBio gerencia os recursos fora do processo orçamentário e da Conta Única. [...] 70.De fato, a Lei 9.985/2000, que instituiu a obrigação de o empreendedor apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral não expressa que esse apoio se dê sob a forma de aporte de recursos pecuniários, a serem arrecadados, gerenciados e aplicados por entidades e órgãos públicos. 71.A lei não fixou balizas procedimentais rígidas sob as quais deva o empreendedor atuar para apoiar a implementação e manutenção de unidades de conservação, como foi regulado pelas mencionadas resoluções do Conama. 72.A parte final do caput do art. 36, abaixo transcrito novamente, ao prever que a obrigação do empreendedor se dará de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei, combinada com o teor do § 1º (que trata do montante a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade) abriu, a meu ver, a possibilidade de o decreto regulamentador disciplinar o cumprimento da obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação por outra forma que não seja a obrigação de fazer pelos próprios meios: Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. (grifei) § 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. 73.Ocorre que o Decreto 4.340/2002, nas redações original e atual, não prevê a possibilidade de o empreendedor cumprir a compensação ambiental mediante entrega de recursos financeiros à União, nem delega competência ao ICMBio para assim disciplinar o seu cumprimento. 74.Não há menção alguma na lei ou no decreto a qualquer tipo de transferência de recursos do empreendedor para o órgão governamental para fins de cumprimento da compensação ambiental. E seria imprescindível que a lei ou o decreto tivesse regrado o cumprimento da obrigação pela via do mero aporte pecuniário para que assim pudesse ser executada. 75.Se o decreto que regulamentou o art. 36 da Lei 9.985/2000 assim não fez, a Instrução Normativa 20/2011, editada pelo ICMBio para regulamentar a celebração dos termos de compromisso entre aquele órgão gestor e os empreendedores, não constitui instrumento jurídico válido para normatizar o cumprimento da compensação ambiental por meio de depósito de recursos pelos empreendedores em contas escriturais da Caixa, a serem efetivamente geridos pelo ICMBio. 76.É oportuno ressaltar que o fundamento infralegal apontado para a edição da referida instrução normativa, conforme se verifica em sua ementa, é o art. 21, VII, do Anexo I do Decreto 7.515/2011, que aprovou a estrutura regimental do Instituto Chico Mendes, ao qual é difícil reconhecer relação de pertinência com eventual regulação do art. 36 da Lei 9.985/2000: Art. 21. Ao Presidente do Instituto Chico Mendes compete: (...) VII - aprovar, no âmbito do Instituto Chico Mendes, as diretrizes, normas, critérios e parâmetros para a proposição, execução, monitoramento e avaliação de planos, programas, projetos, obras e serviços a cargo da entidade, em especial, os convênios, acordos e contratos, os relatórios parciais e anuais e das atividades desenvolvidas; prestação de contas; bem como recursos e processos administrativos, encerrando a instância administrativa. Acórdão : 9.1. determinar: 9.1.1. ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade que: 9.1.1.1. se abstenha de autorizar os empreendedores a cumprirem a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação estabelecida no art. 36 da Lei 9.985/2000 mediante depósito do valor da compensação ambiental em contas escriturais abertas na Caixa Econômica Federal em nome do empreendimento, conforme previsto na parte final do caput e no § 2º do art. 11 da Instrução Normativa ICMBio 20, de 22 de novembro de 2011, ante a inexistência de previsão de tal procedimento na referida lei e no decreto que a regulamenta;