Área: Competência do TCU

Voto: 14. Sob o aspecto da fiscalização, o TCU reconhece que existe, de fato, uma lacuna na regulamentação das competências sobre o controle das receitas do FAT, e que cabe ao Codefat defini-las ( Acórdão n. 3.213/2008 ' TCU ' 1ª Câmara , proferido em sede de prestação de contas daquele Fundo referentes ao exercício de 2005) . Esse posicionamento foi reiterado no julgamento da prestação de contas do FAT pertinente ao exercício 2008, quando, por intermédio do Acórdão n. 4.969/2010, a 2ª Câmara alertou à CGFAT e ao Codefat que providenciassem um plano de ação, definindo competências, no âmbito do MTE, para controle de arrecadação das contribuições sindicais urbanas e rurais, visando ao efetivo acompanhamento das receitas do FAT provenientes das contribuições sindicais e implementassem mecanismos de controle que garantam a correta arrecadação e gerenciamento das receitas das contribuições sindicais. [...] 25. Não obstante, persiste a lacuna na definição das informações que Contag deve remeter ao Ministério do Trabalho e Emprego. Essa omissão prejudica ao recebimento, pelo FAT, dos recursos que lhe são destinados por lei, tem efeito negativo para o equilíbrio do orçamento da União, que deve contemplar os direitos e obrigações do FAT, e dificulta a atuação dos órgãos de controle, pela falta de transparência sobre os valores arrecadados pelas entidades sindicais rurais. 26. Cumpre lembrar que a contribuição sindical tem natureza tributária, conforme é pacífico na jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal (RE 198.092, relator Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, 27/08/1996; o RE 496.459, relatora Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, 30/06/2009; e o RE 565.365, relatora Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, 08/02/2011) . E mesmo quando gerida por entidade privada, segue sendo dinheiro público, sujeito à competência fiscalizatória das instituições públicas, e mais especificamente pelo TCU, conforme o Pretório Excelso decidiu no Mandado de Segurança n. 28.465/DF, interposto contra o Acórdão n. 2.771/2009 - TCU - Plenário , que cuidou de representação acerca do desvio de recursos das referidas contribuições. O julgamento ocorrido em 18/03/2014 recebeu a seguinte ementa: "MANDADO DE SEGURANÇA 28.465 DISTRITO FEDERAL (...) MANDADO DE SEGURANÇA - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - CONTROLE - ENTIDADES SINDICAIS - AUTONOMIA - AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. A atividade de controle do Tribunal de Contas da União sobre a atuação das entidades sindicais não representa violação à respectiva autonomia assegurada na Lei Maior. MANDADO DE SEGURANÇA - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - FISCALIZAÇÃO - RESPONSÁVEIS - CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS - NATUREZA TRIBUTÁRIA - RECEITA PÚBLICA. As contribuições sindicais compulsórias possuem natureza tributária, constituindo receita pública, estando os responsáveis sujeitos à competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União." 27. Em seu voto, o Ministro Marco Aurélio assinalou que tanto a autonomia sindical quanto a fiscalização financeira são normas gerais de ordem pública. Os dois temas que não se antagonizam, antes se complementam. A autonomia dos sindicatos diz respeito às atividades finalísticas de representação da categoria econômica ou profissional, enquanto a atuação do TCU tem amparo na competência que lhe foi atribuída pelos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, densificada, no caso das entidades que recebam contribuições parafiscais, pela previsão específica contida no art. 5º, inciso V, da Lei n. 8.443/1992. Para melhor compreensão da matéria, transcrevo o Voto de Sua Excelência: [...] "Autonomia sindical e fiscalização pública: inexistência de conflito. A matéria é nova no Tribunal [STF]. Os impetrantes suscitam o conflito entre o artigo 8º, inciso I, da Carta Federal, dispositivo consagrador da autonomia sindical no direito brasileiro, e a tese jurídica contida em acórdão do Tribunal de Contas da União, no sentido de que é competente para adotar providências fiscalizatórias quanto aos sindicatos no tocante à gestão e aplicação das verbas oriundas da contribuição sindical compulsória, prevista no artigo 578 da Consolidação das Leis do Trabalho e legitimada pela parte final do artigo 8º, inciso IV, do Diploma Maior. [...] Em conclusão: a autonomia sindical encontra amparo nas normas gerais de ordem pública, sobressaindo as destinadas à proteção do patrimônio público. Essa óptica, isoladamente considerada, conduz ao campo censório do Tribunal de Contas da União. Por essa razão, é irrelevante o veto do Presidente da República ao artigo 6º da Lei nº 11.648/2008, sob o fundamento de que a previsão, constante do texto original promulgado pelo Congresso Nacional, de submissão dos sindicatos ao referido órgão de controle implicaria ofensa ao artigo 8º, inciso I, da Carta de 1988. Autonomia sindical e fiscalização pública - do Tribunal de Contas, das Polícias Federal e estaduais, dos órgãos ambientais - são temas que não se antagonizam, mas antes se complementam. Logo, o direito à autonomia, ainda que de índole constitucional, não chega ao extremo de conferir ao titular a blindagem à fiscalização. Fosse assim, como bem salientado por Francisco Ribeiro Neves, 'poder-se-ia imaginar um cenário no qual também as universidades públicas deixarão de prestar contas em nome da autonomia universitária (art. 207 da CF/88) ' em O veto presidencial e a necessidade de os sindicatos prestarem contas ao Tribunal de Contas da União sobre a contribuição sindical. Acrescento que o mesmo poderia acontecer quanto às agências reguladoras, ao Ministério Público, à Defensoria Pública e aos demais órgãos que gozam de autonomia administrativa. [...] Da leitura do conjunto normativo depreende-se que a natureza da contribuição sindical compulsória é inequivocamente tributária. Na classificação das espécies, tem se mostrado frequente o enquadramento de tal exação nas denominadas contribuições parafiscais, porque destinadas a entidades que não compõem o Estado. Nesse sentido são os precedentes do Supremo: Recurso Extraordinário nº 198.092, relator Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, e Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 692.369, relatora Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma. Conclui-se, de qualquer forma, ser a contribuição recurso de caráter público, porquanto oriundo da tributação, isto é, compulsoriamente exigida à sociedade. Vale acrescentar que o fato de os recursos serem recolhidos à Caixa Econômica Federal e, só depois, repassados aos sindicatos não lhes modifica a natureza. Hoje são raros os entes federativos que não transferem para entidades financeiras a tarefa de administrar o recebimento de tributos e, nem por isso, há que se falar que tal parceria teria o condão de transformar-lhes a natureza jurídica. [...] A simples combinação das previsões acima revela o objetivo do constituinte originário de submeter os destinatários de contribuições parafiscais à fiscalização do referido Tribunal. Consoante ficou explicitado, deverá prestar contas qualquer pessoa pública ou privada, sem distinção quanto a compor ou não a Administração Pública, que gerencie dinheiro público. O produto da arrecadação tributária, embora repassado a entidade privada, é dinheiro público, sujeito à competência fiscalizatória das instituições públicas dirigidas a essa modalidade específica de controle. [...] Além disso, relembro ser entendimento do Supremo incumbir ao Tribunal de Contas a fiscalização da gestão das verbas oriundas das contribuições parafiscais: Recurso Extraordinário nº 366.168/SC, relator Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, e Mandado de Segurança nº 21.797/RJ, relator Ministro Carlos Velloso, Plenário. [...] 28. Se as quantias provenientes de tributo guardam sua natureza pública mesmo quando definitivamente entregues a entidade privada, com muito maior razão constituem recursos públicos aquelas disponibilidades que transitam pela contabilidade das entidades sindicais circunstancialmente, mas que são destinadas por lei a um fundo público, como é o FAT. [...] 30. Para que o TCU tenha a real dimensão da falha sistêmica e de seus possíveis impactos financeiros, considero oportuno determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que avalie a possibilidade e conveniência de realizar levantamento sobre a conformidade dos mecanismos de arrecadação das contribuições sindicais e dos repasses devidos ao FAT. Trata-se de atividade de controle externo legítima, conforme declarado no MS 28.465/DF. [...] 32. No tocante à existência de parcelas inadimplidas, ponho-me de acordo com a conclusão da Secex/MS que deve ser considerada prejudicada a determinação contida no subitem 9.2.2 do Acórdão monitorado, no sentido de que fosse identificado o responsável pela ausência de repasse ao FAT de parcela da contribuição sindical rural. Havendo entendimento do STJ de que as confederações sindicais rurais têm legitimidade para arrecadar o tributo previsto no art. 589 da CLT, o responsável pela ausência de repasse ao FAT é a própria unidade arrecadadora. Acórdão: 9.2. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex, com fundamento no disposto pelo art. 238 do Regimento Interno do TCU, que avalie a possibilidade e conveniência de realizar levantamento acerca da conformidade dos mecanismos de arrecadação das contribuições sindicais urbanas e rurais e dos respectivos repasses devidos ao FAT; [...] 9.5. recomendar ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego que adote as providências necessárias à regulamentação do envio de dados, ao MTE, sobre a arrecadação da contribuição sindical rural pela CNA e pela Contag, bem como à competência para o tratamento desses dados, no exercício da competência que lhe é assegurada pelo art. 8º do Decreto-Lei n. 1.166/1971 e pelo art. 18, § 3º, Lei n. 5.889/1973;