Área: Finanças Públicas

Voto: Trata-se de representação, apresentada pelos Srs. [omissis 1], Coordenador‑Geral de Fiscalização Direta, e [omissis 2], Diretor de Fiscalização, ambos vinculados à Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc, a respeito de possíveis irregularidades em aportes realizados pelo patrocinador Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES ao plano de benefícios previdenciários administrado pela Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES - Fapes, sem a correspondente contrapartida dos participantes. 2.Tendo em vista preencher os requisitos de admissibilidade para tanto, em especial aqueles previstos nos arts. 235 e 237, inc. III, do Regimento Interno, a Representação em tela deve ser conhecida. [...] 4.Segundo noticiou naquela oportunidade a SecexPrevidência, em procedimento de fiscalização e supervisão na Fapes, a Previc verificou três aportes unilaterais promovidos por seu patrocinador (BNDES) , que, em tese, poderiam constituir infração à legislação, sendo eles de R$ 395,2 milhões, em junho de 2009, R$ 11,5 milhões, em julho de 2010, e R$ 40,9 milhões, em agosto de 2010. Segundo se apurou, tais aportes se destinariam a cobrir a insuficiência oriunda do aumento de provisões matemáticas decorrente de alteração do Plano Estratégico de Cargos e Salários (PECS) dos empregados do BNDES, circunstância que haveria motivado o patrocinador a considerar o evento como de sua culpa exclusiva (com o consequente aporte unilateral) . 5.Segundo o entendimento dos representantes, no entanto, a realização de aportes unilaterais pelo patrocinador, sem as correspondentes contrapartidas dos participantes, caracterizaria, em tese, descumprimento da paridade contributiva prevista no § 3º do art. 202 da Constituição Federal de 1988 e no art. 6º da Lei Complementar 108/2001, bem como deixaria de observar o disposto no inc. VI do art. 2º do Decreto 3.735/2001. 9.Diante desse quadro e dos elementos obtidos até aquele momento, a unidade instrutiva considerou necessária a realização de diligências: [...] 12.Vindo, então, os autos a meu Gabinete, ponderei (peça nº 44) , que, de fato, conforme argumentam os representantes, a regra geral estabelecida pelo legislador constituinte, quando das alterações de redação promovidas pela Emenda Constitucional 20/1998 com vistas a coibir eventuais abusos até então observados, foi, quanto à participação dos entes públicos em entidades de previdência privada por eles patrocinados, a da paridade de contribuições entre o patrocinador e os segurados, consoante se depreende da leitura do § 3º do art. 202 da Constituição Federal de 1998, verbis: art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. [...] § 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado. (destaque não constante do original) . 13.Acrescentei que, no que se refere ao tema, a matéria mereceu tratamento de duas leis complementares, a saber, as de números 108 e 109/2001. O primeiro deles cuidou, especificamente, do relacionamento entre os entes públicos e suas respectivas entidades fechadas de previdência complementar. Verifiquei, então, a delimitação ainda mais estreita dos contornos da participação dos entes públicos no custeio dos planos de benefícios, conforme se depreende da leitura do art. 6º da LC 108/2001: art. 6o O custeio dos planos de benefícios será responsabilidade do patrocinador e dos participantes, inclusive assistidos. § 1o A contribuição normal do patrocinador para plano de benefícios, em hipótese alguma, excederá a do participante, observado o disposto no , e as regras específicas emanadas do órgão regulador e fiscalizador. § 2o Além das contribuições normais, os planos poderão prever o aporte de recursos pelos participantes, a título de contribuição facultativa, sem contrapartida do patrocinador. § 3o É vedado ao patrocinador assumir encargos adicionais para o financiamento dos planos de benefícios, além daqueles previstos nos respectivos planos de custeio. (destaque não constante do original) . 14.Chamei a atenção, à época, quanto à fácil constatação, a partir da leitura do dispositivo, da ausência de abertura para contribuições unilaterais e sem paridade por parte do patrocinador. Tanto a Constituição Federal quanto a Lei Complementar 108/2001 prescrevem que em hipótese alguma a contribuição do patrocinador excederá a do participante, deixando claro que a paridade de contribuição não comporta nenhuma exceção em relação ao patrocinador. Note-se que a vedação é de natureza constitucional, de modo que a Lei Complementar, ainda que quisesse, não poderia ultrapassá-la. No caso, aliás, justamente em sentido diverso, o que se observa, enquanto disposições acerca de contribuições outras que não a normal, são a previsão a respeito da possibilidade de instituição de contribuição facultativa, a qual não contará com a contrapartida do patrocinador (§ 2º) , e a vedação de que o patrocinador assuma quaisquer encargos adicionais (nessa hipótese, nem mesmo com paridade) para o financiamento dos planos de benefícios, que não aqueles previstos nos planos de custeio (§ 3º) . 15.Por certo que a Lei Complementar 109/2001, que dispôs sobre a disciplina aplicável, de forma geral, aos planos de previdência complementar, findou por estabelecer, em seus arts. 19 e 21, modalidade adicional de participação do patrocinador, por meio das contribuições extraordinárias. Mesmo nesse caso, no entanto, não consegui identificar, no texto legal, hipótese em que tal participação se devesse dar de forma unilateral, sem contrapartida dos segurados, de acordo com o que prescreve a Constituição Federal. Também aqui, ademais, identifiquei, em sentido diametralmente oposto ao argumento da Assessoria Jurídica do BNDES, a previsão de que eventual resultado deficitário, ainda que causado por terceiro, deveria ser equacionado por patrocinadores, participantes e assistidos, na proporção existente entre as suas contribuições (destaque não constante do original) : art. 19. As contribuições destinadas à constituição de reservas terão como finalidade prover o pagamento de benefícios de caráter previdenciário, observadas as especificidades previstas nesta Lei Complementar. Parágrafo único. As contribuições referidas no caput classificam-se em: I - normais, aquelas destinadas ao custeio dos benefícios previstos no respectivo plano; e II - extraordinárias, aquelas destinadas ao custeio de déficits, serviço passado e outras finalidades não incluídas na contribuição normal. [...]. art. 21. O resultado deficitário nos planos ou nas entidades fechadas será equacionado por patrocinadores, participantes e assistidos, na proporção existente entre as suas contribuições, sem prejuízo de ação regressiva contra dirigentes ou terceiros que deram causa a dano ou prejuízo à entidade de previdência complementar. § 1o O equacionamento referido no caput poderá ser feito, dentre outras formas, por meio do aumento do valor das contribuições, instituição de contribuição adicional ou redução do valor dos benefícios a conceder, observadas as normas estabelecidas pelo órgão regulador e fiscalizador. § 2o A redução dos valores dos benefícios não se aplica aos assistidos, sendo cabível, nesse caso, a instituição de contribuição adicional para cobertura do acréscimo ocorrido em razão da revisão do plano. § 3o Na hipótese de retorno à entidade dos recursos equivalentes ao déficit previsto no caput deste artigo, em consequência de apuração de responsabilidade mediante ação judicial ou administrativa, os respectivos valores deverão ser aplicados necessariamente na redução proporcional das contribuições devidas ao plano ou em melhoria dos benefícios (destaque não constante do original) . 16.Assim, entendi, quando de minha primeira atuação neste feito, que, à primeira vista, não se encontrava na lei autorização para contribuições extraordinárias do patrocinador sem a respectiva paridade. Consignei que o que se teria no caso em análise seriam aportes unilaterais e sem contrapartida dos segurados, de montantes expressivos, para os quais não se consegue identificar amparo no quadro constitucional, legal e regulamentar vigente. A esse propósito, ainda acrescentei a necessidade de que fosse afastado o pensamento de que o BNDES, por ser empresa, estaria livre para efetuar livremente dispêndios da espécie. [...] 19.Tais condições conduziram-me, então, a acompanhar o entendimento da unidade instrutiva, tendo em vista o risco de danos tanto ao patrimônio do BNDES quanto ao interesse público em decorrência dos expressivos aportes unilaterais efetuados por aquela empresa ao fundo de benefícios a ela vinculada (somados os aportes realizados em junho/2009, julho/2010 e agosto/2010, o montante, em valores históricos, é de R$ 447,6 milhões, ou seja, quase meio bilhão de reais) , no sentido de considerar que, na hipótese, se encontraria devidamente configurado o requisito do fumus boni juris. [...] 24. Por certo que, em relação a tais procedimentos, diversos aspectos poderiam ser objeto de questionamento quanto à sua regularidade, até mesmo no que se refere aos cálculos que conduziram à quantificação do montante a ser aportado, acerca do qual, ademais, a Fapes parece haver apresentado a maior quantidade de material. Contudo, tendo em vista a regra constitucional de que em nenhuma hipótese a contribuição do patrocinador excederá a dos participantes, em um primeiro momento e à luz de um exame não exauriente característico das medidas cautelares, considerei que as questões mais importantes já haviam sido mencionadas. Avaliei, no entanto, que o momento poderia e deveria ser aproveitado para que também se iniciasse o tratamento de algumas outras questões, presente a possibilidade de que de sua análise preliminar decorram subsídios para que se delibere pela manutenção, ou não, da medida acautelatória, ainda que o devido e aprofundado tratamento do tema somente devesse ocorrer quando da análise do mérito deste feito: a) um dos argumentos utilizados para defender a regularidade dos aportes unilaterais e sem contrapartida dos segurados funda-se na defesa de que a regra da paridade somente se aplicaria às "contribuições normais", não às "extraordinárias", bem como de que a limitação do art. 21 da Lei Complementar 109/2001 somente abrangeria os déficits decorrentes da gestão financeira do plano, linha de pensamento que parecia não ser compatível com o quadro constitucional, legal e regulamentar vigente; b) as indicações são de que, no plano de benefícios administrado pela Fapes para os funcionários do BNDES, todo e qualquer incremento de remuneração concedido ao pessoal da ativa será, igualmente, inserido nos benefícios a serem pagos aos assistidos, presentes ou futuros, permitindo o questionamento quanto a se efetivamente seria cabível, no âmbito da administração pública, admitir que alguém que, enquanto na atividade, contribuiu tendo por base determinada estrutura remuneratória, venha, na inatividade, a ser remunerado em padrão superior; c) outro dos argumentos alinhados para justificar as contribuições exclusivas do patrocinador, foi a questão da "culpa exclusiva" do patrocinador, tendo em vista haverem os acréscimos de provisões matemáticas decorrido de aumentos concedidos no âmbito de seu Plano de Cargos, com os consequentes reflexos sobre os planos de benefícios; de se questionar, todavia, até q ue ponto se poderia imputar culpa a alguém que, na verdade, adotou medida que beneficiará aqueles supostamente atingidos, bem como que não se poderia exigir contribuição adicional dos beneficiados pelas medidas adotadas pelo BNDES, apenas em função de não haverem sido previamente consultados, quanto a se desejariam, ou não, o benefício. [...] 26.Ante o exposto, determinei, com fulcro no art. 71, inc. IX, da CF/88, no art. 45 da Lei 8.443/92 e no art. 276 e § § do Regimento Interno do TCU: a) cautelarmente, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES que se abstivesse de realizar, em favor dos planos de benefícios administrados pela Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES - Fapes, quaisquer novos aportes extraordinários sem a correspondente contrapartida dos participantes, até que o Tribunal delibere definitivamente sobre a matéria; b) que se procedesse, no âmbito do BNDES, à oitiva dos responsáveis, para que se pronunciassem, no prazo de quinze dias, contados a partir da ciência, sobre os fatos apontados nesta Representação, devendo manifestar-se, em especial, quanto: b.1) ao fundamento legal e à motivação para os três aportes unilaterais ao plano de benefícios administrados pela Fapes aqui referidos, destinados, segundo se afirma, a regularizar a insuficiência decorrente do aumento das provisões matemáticas; b.2) à fonte de recursos que foi utilizada para cada um desses aportes unilaterais; b.3) ao motivo para a ausência de prévia autorização do Dest para os aportes em questão, contrariando o inc. VI do art. 2º do Decreto 3.735/2001; b.4) a se há, ou não, previsão de novos aportes unilaterais da espécie e, caso afirmativo, sob qual fundamento jurídico, valor, data provável, fonte de recursos e outras informações acerca de tais transferências. [...] 28. Consoante já mencionado no parágrafo 26 acima, o BNDES foi chamado em oitiva para que se pronunciasse sobre os fatos apontados nesta Representação, devendo tal manifestação versar, especialmente, sobre quatro aspectos, retratados, logo acima, nos itens "b.1", "b.2", "b.3" e "b.4". 28.1. No que se refere "ao fundamento legal e à motivação para os três aportes unilaterais ao plano de benefícios administrados pela Fapes aqui referidos, destinados, segundo se afirma, a regularizar a insuficiência decorrente do aumento das provisões matemáticas " (item "b.1") , o BNDES alega, em síntese, que: a) o fundamento legal para a realização dos aportes seria a combinação do art. 19 da LC 109/2001 com o art. 6º da LC 108/2001; b) a LC 109/2001, por detalhar "de forma mais detalhada e minudente" as questões gerais concernentes à constituição, funcionamento e fiscalização dos fundos de previdência complementar, sejam eles patrocinados por entidade integrante da Administração Pública ou não, também seria aplicável ao plano de previdência administrado pela Fapes; c) o conceito de "contribuição normal" deve ser extraído do parágrafo único do art. 19 da LC 109/2001, já que a LC 108/2001 (que qualifica como lei especial, em função de tratar apenas sobre a relação entre patrocinadores de fundos de previdência integrantes da Administração Pública e suas respectivas Entidades Fechadas de Previdência Complementar) não trouxe conceito próprio, verificando-se corresponder àquela destinada ao custeio dos benefícios previstos no plano, defendendo como significado de "benefícios" as obrigações previstas no plano de previdência; d) o conceito de "contribuição normal" ficaria mais claro quando comparado ao de "contribuição extraordinária", definida no inc. II do parágrafo único do art. 19 da LC 109/2001, que é destinada a financiar déficits, serviço passado e outras finalidades não incluídas na contribuição normal; e) os conceitos de contribuição "normal" e "extraordinária" seriam aplicáveis a todo e qualquer plano de previdência complementar, tendo em vista sua previsão na lei geral (LC 109/2001) , devendo ser afastada qualquer interpretação no sentido da não aplicação da figura da "contribuição extraordinária" aos planos patrocinados por entidades da Administração Pública, somente porque não há previsão expressa a seu respeito na LC 108/2001; f) a contraposição entre os conceitos de "contribuição normal" e "contribuição facultativa" seria um equívoco de interpretação; a seu ver, a contribuição facultativa também se destinaria a "custear os benefícios previstos no plano" e, assim, nada mais seria do que "uma espécie de contribuição normal, encaixando-se perfeitamente na dicotomia (normal e extraordinária) estabelecida pela lei geral (LC 109/01) e aplicável a todo e qualquer plano de previdência complementar"; g) embora reconheça que a regra da paridade instituída pela EC 20/1998 "teve como função primordial deixar fixado que nenhum fundo patrocinado por integrante da Administração pode ter seu funcionamento e sua sobrevivência baseados na realidade prevalente a ntes da EC 20, ou seja, no custeio da maior parte de suas obrigações ordinárias pelo patrocinador", defende que, "mesmo após a EC 20, se evento extraordinário e episódico ocorrer de modo a trazer um aumento das obrigações em relação ao previsto no plano, a instituição de contribuição extraordinária permaneceu sendo o remédio apto a evitar e equacionar desequilíbrios, sendo que esta, diferentemente da contribuição normal, não está subordinada à regra da paridade"; h) a Previc já se haveria manifestado no sentido de admitir contribuições extraordinárias por parte do patrocinador sem a paridade contributiva prevista no § 3º do art. 202 da CF/88, mencionando como exemplo o Parecer PF/Previc 71/2011; i) a seu ver, a única hipótese em que a contribuição extraordinária deve seguir a regra da paridade é aquela prevista no art. 21 da LC 109/2001, atinente ao equacionamento de resultado deficitário, condição que defende não se haver caracterizado em nenhum dos três aportes questionados; [...] 35.Para desenvolver sua análise a respeito da interpretação das LC 108 e 109/2001, no que tange à paridade contributiva, a SecexPrevidência busca apoio em artigos técnicos, como por exemplo em trabalho da autoria de Leonardo Vasconcellos Rocha, do qual principia por extrair assertiva de qual foi a diretriz que norteou as modificações introduzidas no tema pela EC 20/98: visa a eliminar os exageros que ocorriam: situações em que os patrocinadores públicos chegavam a contribuir em proporções muito superiores às contribuições dos participantes. Convergem para considerar que a medida constitucional é um mandamento de moderação, de lisura e de redução de dispêndios públicos exacerbados em detrimento do erário. 36.Segundo o autor mencionado, confusões de interpretação, tal como a defendida pela Fapes e pelo BNDES, decorreriam do entendimento inadequado do alcance do vocábulo normal utilizado no § 3º do art. 202 da Constituição Federal, onde se prevê que a contribuição normal do patrocinador não poderá exceder a do segurado. As dificuldades de interpretação decorreriam de o texto constitucional não fazer referência a outro tipo de contribuição além da normal, enquanto a LC 108/2001 previu a contribuição facultativa e a LC 109/2001, por sua vez, a extraordinária. 37.A seu ver, no entanto, a correta interpretação da matéria somente poderia advir de coexistência e harmonização dos dispositivos das LC 108 e 109/2001 com o texto constitucional. 38.Nesse sentido, chama a atenção para o aspecto de que o diploma que regulamenta o § 3º do art. 202 da Constituição Federal de 1988 é a LC 108/2001, consoante se depreende de seu art. 1º: art. 1º A relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadores de entidades fechadas de previdência complementar, e suas respectivas entidades fechadas, a que se referem os § § 3º, 4º, 5º e 6º do art. 202 da Constituição Federal, será disciplinada pelo disposto nesta Lei Complementar. (destaque não constante do original) . 39.No referido diploma, o legislador se haveria limitado, em relação às entidades ali reguladas, a prever, em acréscimo, a contribuição facultativa (§ 2º do art. 6º da LC 108/2001) , esta contraposta à contribuição normal, já que correria exclusivamente por conta dos participantes, sem contrapartida do patrocinador. Esclarece o autor, no entanto, que isso não significaria a inaplicabilidade da LC 109/2001 às entidades regidas pela LC 108/2001. A seu ver, não haveria impedimento da instituição de contribuições para o custeio de déficits, serviço passado e outras finalidades previstas para as contribuições extraordinárias. Seria necessário observar, contudo, que, para as entidades submetidas somente à LC 109 este custeio poderá ser de responsabilidade exclusiva do patrocinador, enquanto, no caso daquelas também sob o pálio da LC 108, sua contribuição (a qualquer título) em hipótese alguma excederá a do participante. 40.O equívoco residente na interpretação voltada a excluir a incidência da paridade nas chamadas contribuições extraordinárias está no fato de que tal entendimento se vale de um diploma voltado a estabelecer normas gerais (LC 109) para regulamentar um tema específico, tratado, em verdade, por norma igualmente específica (LC 108) . 41.O entendimento da questão se tornaria ainda mais nítido a partir da constatação de que a LC 109/2001 foi editada para regulamentar o caput do art. 202 da CF/88, que não trata da paridade contributiva, condição que precisa ser levada em conta juntamente com a disposição do art. 2º da LC 108/2001, de que as regras e os princípios gerais estabelecidos na Lei Complementar que regula o caput do art. 202 da Constituição Federal aplicam-se às entidades reguladas por esta Lei Complementar, ressalvadas as disposições específicas. Assim, a LC 109 não poderia, em qualquer dispositivo, excepcionar o princípio da paridade inscrito no § 3º do art. 202 da CF/88, em função de tal instituto não ser objeto de sua disciplina. 42.Não haveria fundamento, então, para contrapor o conceito de contribuição normal inscrito no § 3º do art. 202 da CF/88 ao de contribuição extraordinária previsto no art. 19 da LC 109, já que tal antonímia partiria do falso pressuposto de que a contribuição normal mencionada neste último dispositivo teria idêntico significado da expressão de mesma grafia inserida no texto constitucional. Tal tese, contudo, não se sustentaria, presente o aspecto de, como já dito, a LC 109 ser estranha ao instituto previsto no § 3º do art. 202 da Constituição, cuja regulamentação coube especificamente à LC 108. 43.Em outras palavras, a argumentação acerca da inexistência de paridade nas contribuições extraordinárias decorreria de interpretação a contrario sensu, diante da constatação de que o texto constitucional, no § 3º de seu art. 202, se restringiria a limitar a contribuição normal do patrocinador. Tal entendimento, contudo, seria equivocado, já que o parâmetro de contraposição, em vez de ser a classificação inscrita na lei destinada a regulamentar o dispositivo constitucional em questão (a LC 108/2001) , é substituído por instrumento que não se volta a discipliná-lo (a LC 109/2001) . 44.Ademais, a distinção entre normais e extraordinárias, estabelecida pelo art. 19 da LC 109/2001, seria pautada tão somente pelo fator temporal (a primeira sendo rotineira e a outra sendo excepcional) , e de cunho contábil, já que, ao final do processo, ambas se prestarão ao pagamento de prestações. Enquanto isso, a classificação de contribuições constante da LC 108/2001 teria por critério a responsabilidade, somente se distinguindo entre aquela compartilhada pelo patrocinador e participantes (normal) e a exclusiva dos participantes, sem contrapartida do patrocinador (facultativa) . 45.A conclusão, portanto, seria de que a paridade contributiva prevista no § 1º do art. 6º da LC 108/2001 não se restringiria às contribuições normais referidas pelo inc. I do parágrafo único do art. 19 da LC 109/2001. Assim, a determinação constante do § 3º do art. 202 da Constituição Federal, e reproduzida no § 1º do art. 6º da LC 108/2001, deve ser aplicada a toda e qualquer contribuição efetuada por patrocinador sujeito à disciplina da LC 108/2001, independentemente da classificação que lhe seja dada pela LC 109/2001. [...] 49.Os dispositivos alegados pelo BNDES, a saber, a combinação do art. 19 da LC 109/2001 com o § 1º do art. 6º da LC 108/2001, não se prestam a justificar o reconhecimento de sua culpa exclusiva, fundamento utilizado por aquela instituição para validar os aportes unilaterais. Pelo contrário, não existe previsão legal de que o déficit decorrente da alteração do plano de cargos e salários possa ser considerado como responsabilidade exclusiva da patrocinadora. Ademais, tal alteração constitui algo inerente ao plano em questão e, assim, deve estar prevista em seu cálculo atuarial anual, sendo descabida a atribuição de responsabilidade exclusiva ao ente patrocinador, desrespeitando-se a regra da paridade. [...] 54.Ainda que não se trate de matéria cuja manifestação do MP/TCU seja obrigatória, solicitei o pronunciamento daquele Parquet especializado, em função do significativo envolvimento, no caso, de questão de interpretação de dispositivos legais e regulamentares. 55.Em resposta, o Ministério Público junto a esta Casa, neste ato representado pelo Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifestou-se nos seguintes termos (peça nº 96) : Conforme ressaltado pela unidade técnica (peça 86) , os aportes realizados pelo BNDES na Fapes sem paridade contributiva não têm amparo legal. O § 3º do art. 202 da Constituição Federal, incluído pela EC nº 20, de 1998, é claro: '§ 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado. Tal dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei Complementar 108/2001. Nessa Lei, não há dispositivo que autorize a realização de aportes unilaterais por parte dos patrocinadores. Da mesma forma, no caso concreto, não há que se falar em contribuições extraordinárias - previstas na Lei Complementar 109/2001. Esse último diploma estabelece normas gerais. O BNDES, como entidade pública, está regulado pela Lei Complementar 108/2001 (lei específica) . Nesse sentido, considerando a inexistência de amparo legal para as contribuições unilaterais realizadas pelo BNDES, acompanhamos integralmente as conclusões e propostas apresentadas pela unidade técnica à peça 86. [...] 56.Tendo em conta as informações e elementos aportados aos autos, não vejo reparos substanciais a fazer às conclusões da unidade instrutiva, com que se pôs de acordo o Ministério Público junto a esta Casa, incorporando suas análises às minhas razões de decidir. 57.Com efeito, considero que nem o BNDES nem a Fapes lograram apresentar fundamento legal e motivação idônea para que os aportes ao plano de benefícios administrado pela Fapes enfocados nesta Representação fossem promovidos unilateralmente pela instituição patrocinadora, sem o devido respeito à regra da paridade. 58.De fato, alinho-me ao entendimento defendido pela unidade técnica, no sentido de se realizar a interpretação da legislação complementar dentro do escopo normativo das regras constitucionais a que se referem. Assim, enquanto a LC 109/2001 (art. 1º) veio complementar a legislação atinente ao disposto no caput do art. 202 da Constituição Federal, a LC 108/2001 (art. 1º) objetivou complementar as normas atinentes aos §§ 3º, 4º, 5º e 6º daquele mesmo artigo constitucional, que possui a seguinte redação: art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. [...] § 3º É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, suas autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e outras entidades públicas, salvo na qualidade de patrocinador, situação na qual, em hipótese alguma, sua contribuição normal poderá exceder a do segurado. § 4º Lei complementar disciplinará a relação entre a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada, e suas respectivas entidades fechadas de previdência privada. § 5º A lei complementar de que trata o parágrafo anterior aplicar-se-á, no que couber, às empresas privadas permissionárias ou concessionárias de prestação de serviços públicos, quando patrocinadoras de entidades fechadas de previdência privada. § 6º A lei complementar a que se refere o § 4° deste artigo estabelecerá os requisitos para a designação dos membros das diretorias das entidades fechadas de previdência privada e disciplinará a inserção dos participantes nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação (destaques não constantes do original) . 59.Assim, a LC 108/2001, editada para disciplinar as relações dispostas nos §§ 3º ao 6º do art. 202 da CF/1988, é a única norma infraconstitucional que poderia conter disciplina específica sobre contribuições do ente público em benefício de entidade de previdência privada por ele patrocinada. E aquela norma previu que as contribuições normais deveriam obrigatoriamente observar a paridade (art. 6º, §1º) , e que, além dessas, os planos poderiam previr o aporte de recursos pelos participantes, a título de contribuições facultativas, sem contrapartida do patrocinador público (art. 6º, §2º) . 60.Não cabe extrair dos dispositivos da LC 109/2001 norma autorizadora de contribuição exclusiva de ente público em benefício de entidade de previdência privada por ele patrocinada. 61.Ainda que pudesse ser superada essa questão, deve ser considerado que, se o plano de previdência da FAPES tem como regra garantir a manutenção da paridade de remuneração entre empregados ativos e assistidos, isso significa que esse benefício, ainda que questionável, deve ser mantido por contribuições normais do patrocinador e participantes, vez que suportam uma regra ordinária inerente ao próprio plano de benefícios, e não uma condição externa ou extraordinária, o que implica a obrigatoriedade da contribuição dos participantes e assistidos, de forma paritária, por força do §3º do art. 202 da CF/1988, bem como afasta a utilização do instituto da contribuição extraordinária definido na LC 109/2001: Art. 19 (...) Parágrafo único. As contribuições referidas no caput classificam-se em: I - normais, aquelas destinadas ao custeio dos benefícios previstos no respectivo plano; e II - extraordinárias, aquelas destinadas ao custeio de déficits, serviço passado e outras finalidades não incluídas na contribuição normal (grifei) . 62.A questão fica ainda mais clara com a redação do § 3º do art. 6º da LC 108/2001, que é incompatível com a utilização de contribuições extraordinárias do patrocinador público para financiar o plano de benefícios: Art. 6º (...) (...) § 3o É vedado ao patrocinador assumir encargos adicionais para o financiamento dos planos de benefícios, além daqueles previstos nos respectivos planos de custeio. (grifei) 63.Note-se que essa vedação, por constar da LC 108/2001, que regulamenta a previdência complementar para entidades públicas, é regra específica a ser aplicada pelo BNDES e, portanto, não poderia ser afastada por nenhuma regra contida na LC 109/2001, ainda que existisse, pois esta última lei alcança o BNDES apenas como normas gerais. 64.Observe-se, ainda, que, pela regra geral constante do caput do art. 202 da Constituição Federal, o plano de previdência complementar deve ser baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado e, por certo, tem a obrigação de considerar as questões inerentes ao respectivo plano, como no caso a paridade entre a remuneração dos empregados ativos e os benefícios dos assistidos. E as alterações remuneratórias dos empregados ativos, sujeitas a diversas variáveis, não podem ser tidas como situação imprevisível ou extraordinária. O plano deve estar apto a suportar, com suas contribuições normais, essas variações na estrutura remuneratória do BNDES. Acórdão: 9.1. conhecer da presente representação, vez que satisfeitos os requisitos de admissibilidade para tanto, em especial aqueles previstos nos arts. 235 e 237, inc. III, do Regimento Interno, para, no mérito, considerá-la procedente; 9.2. determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, nos arts. 43, inciso I, e 45 da Lei 8.443/1992, e nos arts. 250, inciso II, e 251 do RI/TCU, que: 9.2.1. se abstenha de efetuar, em favor do plano de benefícios previdenciários administrado pela Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES - Fapes, aportes e contribuições não paritárias, em obediência ao disposto no art. 202, §3º, da Constituição Federal e no art. 6°, §§ 1º e 3º, da Lei Complementar 108/2001; 9.2.2. no prazo de noventa dias, apresente plano de ação com medidas para obter o ressarcimento, em valores atualizados, das importâncias indevidamente repassadas à Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES - Fapes quando dos aportes unilaterais e sem a contribuição paritária dos beneficiários de R$ 395,2 milhões em junho de 2009, R$ 11,5 milhões em julho de 2010 e R$ 40,9 milhões em agosto de 2010, em afronta ao § 3º do art. 202 da Constituição Federal e aos §§ 1º e 3º do art. 6° da Lei Complementar 108/2001, devendo o prazo de ressarcimento não ultrapassar o limite de 36 meses; 9.2.3. dê continuidade ao estudo acerca do risco e a sustentabilidade do Plano Básico de Benefícios administrado pela Fundação de Assistência e Previdência Social do BNDES - Fapes, conforme as medidas comunicadas pela Presidência do BNDES, por meio do ofício 302/2015-BNDES GP, com vistas a adequar referido plano de previdência à realidade previdenciária atual, bem como a reduzir seus custo e risco; 9.2.4. observe a obrigatoriedade de prévia autorização do Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais nas situações previstas no art. 4° da LC 108, no inc. VI do art. 2° do Decreto 3.735/2001 e na alínea f do inciso IV do art. 8° do Anexo I do Decreto 8.189/2014; 9.3. determinar à Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 e no art. 250, inciso II, do RI/TCU, que, no prazo de noventa dias, calcule o valor atualizado que foi aportado unilateralmente pelo BNDES à Fapes (aportes de R$ 395,2 milhões em junho de 2009, R$ 11,5 milhões em julho de 2010 e R$ 40,9 milhões em agosto de 2010) , de maneira a subsidiar o BNDES no cumprimento da medida determinada no item 9.2.2 deste Acórdão; 9.4. determinar à SecexPrevidência que: 9.4.1. realize a audiência dos componentes da diretoria do BNDES e demais responsáveis pelas autorizações de aportes de recursos previdenciários à Fapes, a título de contribuições extraordinárias, nos valores de R$ 395.261.656,88, conforme Decisão nº Dir. 201/2009 (peça 78, p. 26) e Informação Padronizada - IP 024/09 (peça 78, p. 27/41) , de R$ 11.478.660,54, conforme Informação Padronizada - IP 046/2010 (peça 78, p. 44/47) , e de R$ 40.923.934,42, conforme Informação Padronizada - IP 54/10 e 10/10 (peça 78, p. 51/59) , para que apresentem razões de justificativa pela realização dos referidos aportes de forma unilateral pelo BNDES, sem a observância da paridade com as contribuições dos assistidos pelo plano de previdência, exigida pelo art. 202, §3º, da Constituição Federal e pelo art. 6º, §§ 1º e 3º, da Lei Complementar 108/2001, bem como sem a oitiva prévia do Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais - Dest, prevista no art. 4º da referida Lei Complementar e no art. 2º, inciso VI, do Decreto 3.735/2001; 9.4.2. realize a audiência dos gestores da área jurídica do BNDES subscritores da Nota AJ/COJIN - 008/2009 (peça 1, p. 5/16) e da Nota AJ/COJIN - 011/2009 (peça 1, p. 17/25) , para que apresentem suas razões de justificativa pela elaboração e aprovação das referidas Notas, que serviram de fundamento para a realização do aporte unilateral pelo BNDES à Fapes no valor de R$ 395.261.656,88, a despeito de representar inobservância dos dispositivos constitucionais e legais referenciados no item 9.4.1 acima; 9.4.3. aprofunde sua análise sobre a fonte de recursos utilizada para a realização dos aportes unilaterais indicados no item 9.4.1 acima, bem como apure a eventual ocorrência de infração a normas de caráter orçamentário ou financeiro pelo BNDES nessas operações, devendo, caso venham a ser detectadas irregularidades, submeter o caso ao Relator; 9.4.4. monitore as determinações constantes dos itens 9.2 e 9.3 deste Acórdão; 9.4.5. apure a eventual participação do Conselho de Administração do BNDES na aprovação das mencionadas contribuições, e, em caso afirmativo, promova a audiência dos referidos membros, nos termos do item 9.4.1 deste Acórdão; 9.5. determinar a constituição de processo apartado para acompanhamento das medidas adotadas pelo BNDES em relação a outros aportes unilaterais que seriam relacionados a eventos ocorridos em data anterior à instituição da paridade contributiva, devendo a análise abranger a avaliação da correção dos valores das dívidas reconhecidas pelo BNDES e considerar, além da disciplina constante do art. 202 da Constituição Federal e da Lei Complementar 108/2001, a questão atinente à limitação temporal prevista no art. 6º da Emenda Constitucional 20/1998;