Área: Finanças Públicas

Voto: Cuidam os autos de Representação sobre irregularidades ocorridas no Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Departamento Nacional (Senac-DN) em relação à sua proposta orçamentária de 2019, rejeitada pelo Ministério da Economia (ME) . [...] 4.No que se refere a este processo, a irregularidade diz respeito ao não cumprimento do art. 39 do Decreto 61.843/1967, abaixo-transcrito (grifos acrescidos) : " Art. 39. Na elaboração dos orçamentos, as verbas reservadas às despesas de administração não poderão ultrapassar a vinte e cinco porcento (25%) da receita própria prevista , não computadas, nesta as subvenções extraordinárias concedidas pela AN, cabendo ao CN fixá-la, anualmente, para a AN, à vista da execução orçamentária e dentro desse limite. " 5.De acordo com o que foi noticiado, o Senac teria ultrapassado o referido percentual, pois não teria computado nas despesas administrativas as despesas de capital, o que teria ensejado a reprovação de sua proposta orçamentária pelo Ministério da Economia. [...] 7.Posteriormente, o Senac-DN recorreu da decisão e conseguiu sua anulação com fundamento na infringência ao direito do contraditório e da ampla defesa, por meio da Portaria Sepec-ME 6.214, de 4/3/2020. No entanto, no mesmo ato, assegurado o direito à ampla defesa, o Ministério da Economia manteve o entendimento de não aprovar, para o exercício de 2019, a proposta orçamentária do Senac, por não atendimento ao que consta no art. 39 do Decreto nº 61.843/1967. 8.Novamente o Senac recorreu da decisão e o processo ainda se encontrava pendente de julgamento à época da emissão da instrução da unidade especializada. 9.De qualquer forma, a unidade instrutora deu prosseguimento ao exame, uma vez que a atuação deste Tribunal independeria da decisão definitiva do Ministério da Economia ou do recém recriado Ministério do Trabalho e Previdência, haja vista a competência do TCU para apreciar atos que envolvem a gestão de recursos públicos federais. 10.Na sua manifestação de mérito, a unidade especializada entendeu que não teria ocorrido irregularidade praticada pelos gestores do Senac especificamente na elaboração da peça orçamentária de 2019, uma vez que o entendimento era controverso e que, em exercícios anteriores, a proposta orçamentária da entidade havia sido aprovada pelo órgão ministerial sem essa crítica. 11.Considerou, ainda, que, como entidade privada, com prerrogativas de autogestão, o Senac teria mais liberdade para definir seu orçamento, sendo mais adequado, no caso específico da execução do orçamento de 2019, que a interpretação a ser dada ao art. 39 do Decreto 61.843/1967 consistisse em desconsiderar as despesas de capital da área administrativa. [...] 13.O Ministério Público, por sua vez, discordou da proposta da SecexTrabalho por entender que, embora não coubesse a reprimenda aos agentes em razão da irregularidade, tendo em vista a divergência de interpretações anteriores, caberia a este Tribunal determinar que as despesas de capital fossem incluídas no conceito de despesas administrativas do art. 39 do Decreto 61.843/1967. [...] 15.Portanto, o Ministério Público de Contas pugnou, em suma, pelo conhecimento e procedência da representação para determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial que, na elaboração de seu orçamento, inclua no conceito de 'despesas administrativas' referido no art. 39 do Decreto 61.843/1967 tanto as despesas de custeio como as de capital destinadas às atividades administrativas da entidade, em consonância com o entendimento do Ministério da Economia sobre o cálculo do limite para despesas administrativas estabelecido, arquivando-se o processo após as comunicações de praxe. [...] 21.Corroboro a proposta do MPTCU, utilizando os seus fundamentos como minhas razões de decidir, sem óbice dos comentários que passo a tecer. 22.De fato, reconheço a existência de interpretações divergentes sobre a inclusão das "despesas de capital" no conceito de "despesas administrativas" do art. 39 do Decreto 61.843/1967. 23.O Senac havia normatizado, em seu Código de Contabilidade e Orçamento (Codeco) , aprovado pela Resolução-Senac 1.100/2018, o entendimento de que deveriam ser computadas neste limite apenas as despesas correntes, conforme art. 15, transcrito a seguir: " Art. 15. No Orçamento, a Despesa Corrente, exceto as Transferências a Instituições Privadas, da subfunção Administração Geral, não poderão ultrapassar 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Corrente prevista. " 24.Embora tal previsão não fosse válida, tendo em vista que o ato normativo interno não poderia ampliar o que o decreto pretendeu restringir (ou seja, as despesas administrativas) , ela dava "ares" de legalidade ao procedimento que vinha sendo adotado pelo Senac. 25.Portanto, quando se afirma que não houve irregularidade no ato do Senac-DN, não se quer dizer que o Ministério da Economia agiu de forma incorreta ao reprovar a proposta orçamentária da entidade ou que a interpretação dada pelo Senac-DN ao art. 39 do Decreto 61.843/1967 foi escorreita, mas sim que a infração cometida pelo gestor poderia ser considerada escusável. 26.Em outras palavras, reconhecer a divergência de interpretação existente em 2019 não significa dizer que foi adequada a exclusão das "despesas de capital" do conjunto de "despesas administrativas" previsto no art. 39 do Decreto 61.843/1967. Ao contrário, ao analisarmos os conceitos de despesas correntes e de capital, não há nada que indique que um dos dois deve excluir as despesas administrativas. 27.Os conceitos de "despesas de capital" e "despesas correntes" já existiam na época de publicação do Decreto 61.843/1967 e, se o legislador quisesse se referir apenas a despesas administrativas correntes, ele teria especificado. 28.Acrescente-se que, no Orçamento da União (formalizado pela Lei Orçamentária Anual) , há despesas de capital nas Ações Orçamentárias que compõem o Programa de Manutenção e Administração do Governo Federal, isto é, há despesas de capital nas ações que contêm despesas administrativas, fato que evidencia que os termos não se excluem. 29.Assim, o conceito de "despesas administrativas" se contrapõe ao conceito de "despesas finalísticas", podendo ambos englobar "despesas correntes" ou "despesas de capital", a depender da área a que são direcionadas: se área fim ou área meio. 30.O art. 39 do Decreto 61.843/1967, portanto, limita os gastos com a área-meio do Senac a 25% da receita própria prevista, a fim de que a entidade direcione a maior parte de suas receitas a consecução de seus fins. 31.Tal interpretação se coaduna com o princípio da eficiência do gasto público, insculpido no art. 37, caput , da Constituição Federal, conforme defende o MPTCU. 32.A relativa autonomia do Senac para decidir sobre o seu orçamento, por ser pessoa jurídica de direito privado, não o exime de obedecer a esse princípio. Conforme jurisprudência pacífica deste Tribunal, as entidades do Sistema S, muito embora obedeçam a regulamentos próprios, devem observar os princípios gerais da Administração (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência) , uma vez que prestam serviços de interesse público com recursos originados de contribuições parafiscais ( Acórdãos 3.249/2013-TCU-Plenário , 8.519/2019-TCU-Primeira Câmara e 1.302/2021-TCU-Plenário, entre outros) 33.Interpretar de forma diversa seria o mesmo que concluir que o Senac poderia concentrar suas despesas na área-meio, desde que elas fossem despesas de capital, prejudicando o alcance de benefícios para o seu público-alvo. Definitivamente não poderia ser esse o espírito e a finalidade da norma em questão. 34.Não é demais lembrar que, no TC 033.532/2018-4 , que deu origem a esta representação, foi apresentada notícia de utilização de recursos da [ omissis ], entidade sustentada, em parte, por repasses compulsórios do Senac, no valor de R$ 24 milhões, para aquisição de imóveis de alto luxo na orla de Ipanema para uso da diretoria. 35.O caso denota o risco de permitir o gasto ilimitado com despesas administrativas. 36.Dessa forma, para aferição do limite contido no art. 39 do Decreto 61.843/1967, o Senac deve somar tanto as despesas administrativas correntes quanto as despesas administrativas de capital. 37.Frise-se que não se trata de uma regulamentação da norma pelo TCU, mas de sua interpretação. Acórdão: 9.2. determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial que, na elaboração de seus orçamentos, inclua no conceito de "despesas administrativas", referido no art. 39 do Decreto 61.843/1967, tanto as despesas de custeio como as de capital destinadas às atividades administrativas da entidade;