Área: Competência do TCU

Voto: Em exame a Tomada de Contas Especial instaurada em cumprimento ao subitem 9.2 do Acórdão 1.643/2020-Plenário (peça 2) , com vistas a identificar os responsáveis e quantificar o dano decorrente do pagamento irregular de verba de representação aos presidentes da Federação das Indústrias do Estado do Paraná - Fiep no período de 2011 a 2019. 2. Por meio da referida deliberação, proferida na Denúncia versada no TC 022.549/2019-6 , foram considerados indevidos os pagamentos de verba de representação custeados por repasses de receitas obrigatórias dos Departamentos Regionais do Serviço Social da Indústria e do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial no Paraná - quais sejam, aquelas provenientes da Contribuição Sindical prevista no art. 587 da CLT, antes da vigência da Lei 13.467/2017, ou das Contribuições Compulsórias ao Sistema "S" incidentes sobre a folha de salários dos empregadores, com arrimo no art. 240 da Constituição Federal - e que não tenham sido objeto da comprovação da despesa correspondente no período de vigência do respectivo orçamento. 3. Com base em instrução elaborada pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico - SecexDesen (peça 18) , a Secretaria de Gestão de Processos - Seproc promoveu a citação dos Srs. [responsável 1], presidente da Fiep de 2011 a 2019, e [responsável 2], presidente em exercício de junho a agosto/2018, para recolherem, respectivamente, os percentuais dos recebimentos indevidos de verba de representação - que totalizaram R$ 3.761.274,25 e R$ 160.884,50, respectivamente, em valores originais -, equivalentes à participação das receitas obrigatórias da Fiep, do Sesi/PR e do Senai/PR nas receitas totais da Federação no ano considerado, atualizados monetariamente a partir das respectivas datas até o recolhimento. Ou seja, foi excluída do débito a fração dos pagamentos indevidos correspondente ao percentual das receitas de serviço e outras não obrigatórias arrecadadas pela Federação sobre as suas receitas totais. 4. Alternativamente, os mencionados responsáveis foram citados para apresentar alegações de defesa quanto ao "recebimento de verba de representação em caráter permanente, periódico, em valores fixos e elevados e sem prestar contas dos recursos despendidos nos períodos em que exerceram a presidência da Fiep", com ofensa ao art. 6º, item "c", do Estatuto da Entidade e em contrariedade aos Acórdãos 1583/2019-Plenário (rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti) , 1925/2019-Plenário rel. (Ministro-Substituto Weder de Oliveira) , 1163/2008-2ª Câmara (rel. Ministro-Substituto André Luis de Carvalho) , 2164/2014-Plenário (rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti) e 1436/2015-2ª Câmara (rel. Ministro-Substituto Weder de Oliveira) . 5. Após obterem prorrogação de prazo, ambos os responsáveis apresentaram alegações de defesa. O Sr. [responsável 1] arguiu: a) preliminarmente: a.1) a incompetência do TCU, porque os pagamentos impugnados teriam sido integralmente custeados com receitas próprias da Fiep ou porque as contribuições sindicais devidas até 2017 e os repasses obrigatórios efetuados pelos serviços sociais autônomos às federações e confederações vinculadas também teriam caráter privado, conforme decidido pelo TCU no Acórdão 3224/2014-Plenário (rel. Ministro Substituto André Luís de Carvalho) e pelo Supremo Tribunal Federal na Ação Cível Originária 1.953/ES (rel. Ministro Ricardo Lewandowski) ; [...] 6. O Sr. [responsável 2] invocou: [...] c) a ausência de parâmetros impositivos que caracterizassem o pagamento da verba de representação como irregular; e d) o custeio da verba de representação com receitas próprias da Fiep e a não exigência da segregação contábil. 7. O Auditor Federal de Controle Externo incumbido da análise do feito afastou as questões preliminares, considerou indevido o sobrestamento do processo e manifestou-se pela improcedência das defesas de mérito, sugerindo, com a concordância do escalão dirigente da SecexDesen (peças 60 e 61) , a irregularidade das contas dos responsáveis, com fundamento no art. 16, inciso III, alínea "b", da Lei 8.443/1992, as suas condenações ao pagamento dos débitos constantes das citações, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora desde as respectivas datas, e a aplicação da multa prevista no art. 57 do mencionado diploma (peça 59) . 8. Por sua vez, o Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Rodrigo Medeiros de Lima (peça 62) , manifestou-se pelo arquivamento do processo sem julgamento do mérito, por ausência de pressupostos para a sua constituição. Argumenta que, quando foi prolatado o Acórdão 1643/2020-Plenário , não existiam parâmetros suficientes para imputar débito e determinar a citação dos responsáveis. Tais parâmetros, identificados como a segregação contábil das despesas das entidades patronais destinatárias de repasses obrigatórios do Sistema S e a prestação de contas desses recursos aos órgãos repassadores, por se encontrarem em discussão no TC 015.561/2020-8 , careceriam de impositividade até o presente momento. 9. Em arremate, afirma que não se ignora o prejuízo aos cofres da Fiep, mas que a recomposição do patrimônio privado refugiria à competência do Controle Externo, assim como o desrespeito à norma estatutária não ensejaria a apenação dos gestores da entidade privada. 10. Feito esse resumo, alinho-me às conclusões da SecexDesen quanto à improcedência das questões preliminares e à desnecessidade de sobrestamento do feito, incorporando seus fundamentos às minhas razões de decidir, naquilo que não conflitarem com os aspectos que passo a destacar. [...] 12. Examino, primeiramente, a arguição de incompetência do TCU, calcada nos argumentos de que os pagamentos ora impugnados teriam sido custeados com recursos provenientes: a) de receitas obtidas diretamente da Fiep; ou b) de natureza privada, uma vez que o TCU, no Acórdão 3.224/2014-Plenário , e o Supremo Tribunal Federal, na Ação Cível Originária 1.953/ES, teriam reconhecido essa qualidade aos repasses efetuados pelos órgãos do Sistema "S". 13. De fato, é inconteste que, no período em referência, o montante das receitas da Fiep não provenientes da contribuição sindical ou dos repasses do Sistema "S" seria suficiente para custear a verba de representação. Todavia, não é possível afirmar que tais recursos diretos tenham sido efetivamente empregados, pois a Fiep utiliza caixa único, sem segregação de receitas de acordo com a sua origem, e não discrimina contabilmente a origem dos recursos utilizados no custeio de suas despesas. Embora a entidade não seja obrigada a identificar a fonte de custeio de cada despesa, tem o ônus de fazê-lo caso queira invocar a arrecadação não compulsória da receita, de modo a afastar a incidência do Controle Externo. 14. Relativamente ao Acórdão 3.224/2014-Plenário , cabe frisar que este Tribunal, ao apreciar a Representação versada no TC 006.694/2013-6 , em nenhum momento declarou o caráter privado dos repasses legais efetuados pelo Sesi e Senai à Confederação Nacional da Indústria e às Federações nem afastou a incidência do Controle Externo. 15. Na Proposta de Deliberação que orientou a referida deliberação, o Relator, Ministro-Substituto André Luís Carvalho, discorreu sobre a natureza perene e institucional das atribuições a cujo custeio tais recursos se destinam, afirmou que tais contribuições, ao ingressarem nos cofres das entidades destinatárias, passam a integrar os seus orçamentos e o seu patrimônio e reconheceu que não existe previsão legal da prestação de contas sobre as transferências automáticas. 16. Não obstante, consignou expressamente que essas quantias estão sujeitas ao Controle Externo, afirmando que a realidade acima descrita "não impede que se dê continuidade ao exame das transferências regulamentares em processos de contas anuais do Sesi/Senai, de modo que a identificação de eventuais irregularidades na análise de situações concretas poderá ensejar a devolução de recursos e até mesmo a aplicação de sanção aos responsáveis." 17. Por seu turno, na Ação Cível Originária 1.953/ES, o STF afirmou a competência da Justiça Estadual em detrimento da Justiça Federal para decidir conflitos sobre a aplicação das contribuições obrigatórias arrecadadas pelo Sistema "S" e destinada às Federações, utilizando como critério o ingresso dos recursos nos cofres dos Serviços Sociais Autônomos. A competência do TCU, entretanto, decorre da origem pública e compulsória do recursos, e não da circunstância de tais recursos se encontrarem neste ou naquele orçamento. 18. Com efeito, o ingresso de recursos nos cofres dos Serviços Sociais Autônomos e das Federações constitui uma etapa indispensável para que essas entidades possam administrar as receitas e executar as despesas correspondentes. Contudo, não transmuta a natureza compulsória da arrecadação dos recursos nem o seu caráter parafiscal, que atraem o controle por parte do TCU. 19. Dessarte, a natureza da receita não exclui a competência desta Corte na fiscalização da aplicação das receitas obrigatórias para as federações vinculadas ao Sistema "S". Cumpre ressaltar que a citação excluiu do débito a fração dos pagamentos indevidos equivalente à participação das receitas não compulsórias auferidas pela Fiep no total de suas receitas (ver subitem 22.2 da instrução à peça 18) . 20. Passando a examinar a preliminar de ausência de pressupostos para constituição desta TCE, a defesa do Sr. [responsável 1] sustentou que o campo de incidência do subitem 9.2.1 do Acórdão 1.643/2020-Plenário , que determinou a instauração de TCE sobre os pagamentos impugnados custeados por repasses de receitas obrigatórias do Sesi/PR e do Senai/PR ou da contribuição sindical, seria um conjunto vazio, uma vez que a verba de representação teria sido custeada com recursos próprios da Fiep. 21. Essa argumentação cai por terra diante da impossibilidade de vincular o pagamento das verbas de representação às receitas não compulsórias da entidade, face à ausência de discriminação das fontes de receitas utilizadas no custeio das despesas, segundo consta do item 13 supra . A diretriz constante do aludido subitem 9.2.1 foi respeitada ao se limitar o débito às parcelas de pagamentos indevidos proporcionais à participação da contribuição sindical e dos repasses obrigatórios à Fiep, ao Sesi/PR e ao Senai/PR nas receitas totais da Federação, dele excluindo as parcelas correspondentes às suas receitas diretas. 22. Com relação ao argumento de que este feito careceria de pressuposto de constituição pela ausência de obrigação, para a Fiep, de identificar as fontes de receita utilizadas no custeio de suas despesas ou de prestar contas às entidades do Sistema "S", com as vênias de estilo por divergir do Parquet especializado, observo que a irregularidade do pagamento decorre de sua antijuridicidade, e não da falta de instrumentos que lhe dariam transparência. 23. No Acórdão 1.643/2020-Plenário , foram examinadas as normas envolvidas no pagamento da verba de representação, uma vez que as entidades privadas beneficiadas por recursos de arrecadação compulsória, de origem pública, encontram-se vinculadas aos princípios constitucionais inscritos no art. 37, caput , da Constituição Federal, entre eles o da legalidade, que envolve a força normativa de seus próprios estatutos e regulamentos, elaborados que são com base em autorização legal. 24. Assim, entendeu-se que a previsão de pagamento da verba de representação constante no art. 49 do Estatuto da Fiep, independentemente da comprovação das despesas incorridas, desnatura o benefício por afastá-lo de suas finalidades, e que a sua concessão em caráter permanente e valor vultoso importou ferimento ao disposto no art. 6º, item "c", do referido Estatuto, segundo o qual os cargos eletivos da entidade devem ser exercidos em caráter gratuito. 25. A segregação das fontes de recursos utilizadas e a prestação de contas dos recursos recebidos ao ente repassador, as quais se refere o MPTCU, se implementadas, serão meros instrumentos contábeis e gerenciais para demonstrar a destinação dos recursos recebidos e conferir transparência aos atos de gestão. Esses instrumentos não conferem nem retiram a regularidade do pagamento de qualquer vantagem, a qual deve ser aferida em função da respectiva previsão normativa. 26. Em suma, a presente TCE foi instaurada em função da prática de ato ilegítimo do qual resultou dano sobre recursos de origem pública, com vistas à identificação dos responsáveis e quantificação dos danos, nos termos do art. 8º da Lei 8.443/1992, não prosperando a alegada carência de pressupostos de constituição do processo. [...] 38. Portanto, considerando que a verba foi destinada a finalidades diferentes da autorizada nos normativos internos, houve prejuízo aos cofres da Fiep, no que se refere às parcelas de débito proporcional à contribuição sindical, até 2017, e aos repasses obrigatórios do Sesi/PR e Senai/PR. 39. Não obstante, como antecipei, assiste razão aos responsáveis no tocante à tutela da boa-fé e da proteção da confiança com que os pagamentos ora impugnados foram recebidos. É razoável afirmar que havia presunção de legitimidade na concessão, uma vez que se trata de benefício aprovado por unanimidade, em 17/10/2011, pela Diretoria da Fiep, referendado em 28/09/2012 pela Assembleia Extraordinária do Conselho de Representantes da Fiep e incluído no art. 49 do Estatuto da Entidade, em 18/09/2015, em assembleia do referido Conselho. Ademais, foi recebido de maneira pacífica e inconteste por mais de sete anos. 40. Por conseguinte, não vislumbro conduta passível de censura por parte dos Srs. [responsável 1], presidente da Fiep de 2011 a 2019, e [responsável 2], presidente em exercício de junho a agosto/2018, cabendo julgar suas contas regulares com ressalva, nos termos dos arts. 16, inciso II, e 18 da Lei 8.443/1992. Acórdão: 9.1 com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, julgar regulares com ressalva as contas dos Srs. [responsáveis 1 e 2], dando-lhes quitação;