Área: Finanças Públicas

Relatório:1 . Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela Advocacia-Geral da União (peça 16) e pelo Ministério Público junto ao TCU (peça 17) , representado pelo Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, contra o Acórdão 1.603/2011-TCU-Plenário (peça 3, p. 40-41) , integrado pelo Acórdão 1.247/2012-TCU-Plenário (peça 13) . Voto: A Advocacia-Geral da União, por meio do Ofício nº 107/AGU, datado de 4 de julho de 2009, após tecer considerações acerca das inovações legislativas promovidas pela Lei nº 11.941/2009, resultante da conversão da MP 449/2008, formulou a seguinte solicitação (peça 1) : '5. Ocorre que, diante da alteração promovida pelo artigo 37-A da Lei nº 10.522/2002, a partir da publicação da MP nº 449/08, os créditos vencidos e não pagos das autarquias e fundações públicas federais, de qualquer natureza, devem ser acrescidos de juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma da legislação federal aplicável aos tributos federais, com a consequente aplicação da Selic. 6. Diante desses fatos e com o propósito de emprestar uniformidade ao tratamento da matéria, encaminha-se para exame e pronunciamento desse Tribunal de Contas sobre a possibilidade de alteração do índice de atualização monetária ora aplicado em seus julgados aos créditos das autarquias e fundações públicas federais, de forma que o cálculo dos juros e da multa de mora, caso esta corte entenda viável, submeta-se à sistemática prevista no artigo 37-A da Lei nº 10.522/02, efetuado nos termos e na forma da legislação federal aplicável aos tributos federais.' 2. Esse ofício foi acompanhado do Parecer CGCOB/DIGEAP nº 003/2009, que se propôs a tratar da aplicação do art. 37-A, da Lei nº 10.522/2002, aos títulos gerados pelo TCU, dentre outros temas. Em apertada síntese, foi explicitada a seguinte conclusão: 'a) A conclusão exposta no Parecer CGCOB/DICON nº 03/2008, no sentido de que as decisões condenatórias do TCU devem ser inscritas em dívida ativa, não com a finalidade de criar um novo título (consubstanciado na Certidão de Dívida Ativa) para instruir futura execução, mas sim para fins gerenciais da Administração Pública ainda é possível; b) As decisões impositivas de débito ou multa proferidas pelo TCU são créditos públicos, consubstanciados em um título executivo extrajudicial qualificado pela Constituição, nos termos do artigo 71, § 3º da CF/88, cobrados através desse instrumento dotado de eficácia que espelha a relação jurídica nele contida e que autoriza a outorga da tutela jurisdicional executiva. Têm natureza jurídica de crédito público, pois são créditos da Fazenda Pública, classificáveis como dívida ativa não-tributária, nos termos da Lei nº 4.320/64, contudo são instrumentalizados sob a forma de um título executivo extrajudicial qualificado; c) Por se tratar de um crédito que constitui dívida ativa não-tributária, as decisões condenatórias impositivas de sanção do TCU devem obedecer ao critério de fixação de competência e o rito previsto na Lei nº 6.830/80, por ser este o procedimento especial previsto para cobrar judicialmente a dívida ativa da Fazenda Pública; d) Apesar der não haver necessidade de proceder à formalidade da inscrição das decisões condenatórias do TCU em Dívida Ativa para fins de formação de título executivo, em razão de sua especial origem (o julgamento proferido pelo Tribunal de Contas) e eficácia (de título executivo extrajudicial) , a referida inscrição não é vedada e deve ser promovida. A inscrição, que apenas reiterará a liquidez e certeza do título, facilita a cobrança executiva e possibilita a unificação de procedimentos, além de alcançar finalidades para além da execução, de natureza financeira, orçamentária e contábil, possibilitar aferição de regularidade fiscal, conferir publicidade a tais informações e permitir tratamento isonômico aos devedores, independentemente da natureza do crédito. e) Nos termos do artigo 37, caput, da Lei nº 10.522/02, aos créditos decorrentes de débitos ou multas impostas em decisões do TCU vencidos e não pagos incidirá juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma da legislação aplicável aos tributos federais; f) Em conformidade com o § 1º do artigo 37 da Lei nº 10.522/02, as decisões condenatórias do TCU, inscritas em dívida ativa, serão acrescidos de encargo legal, substitutivo da condenação do devedor em honorários advocatícios, calculado nos termos e na forma da legislação aplicável à Dívida Ativa da União, sendo a medida legal e não infringidora da regra da menor onerosidade da execução, não se tratando do exercício de um direito de forma abusiva. Tendo em vista a conclusão apresentada na letra "e" e a existência de reiterados julgados do TCU que determinam a incidência do IPCA como índice de atualização monetária das decisões proferidas por esse tribunal, sugere-se que seja expedida recomendação à E. Corte de Contas para que o cálculo dos juros e multa de mora sejam efetuados nos termos do artigo 37-A da Lei nº 10.522/02, incluído pela MP nº 449, de 03 de dezembro de 2008.' 3. Após manifestação das unidades técnicas competentes e também da Consultoria Jurídica desta Corte de Contas, a Advocacia-Geral da União apresentou pedido de esclarecimento e complementação em relação à solicitação então formulada (peça 2) , a fim de que o Tribunal também se pronunciasse a respeito da seguinte questão: 'Se as decisões nas quais os responsáveis são condenados a ressarcir os cofres públicos também são passíveis de inscrição em dívida ativa da União?' 4. A solicitação formulada pela Advocacia-Geral da União, posteriormente complementada, foi recebida nesta Corte de Contas como consulta, cujo julgamento se deu por meio do Acórdão nº 1.603/2011-TCU-Plenário , da Relatoria do Ministro Ubiratan Aguiar, in verbis: 'VISTOS, relatados e discutidos estes autos constituídos a partir de questionamentos endereçados pela Advocacia-Geral da União versando sobre o índice de atualização monetária a ser utilizado nos acórdãos do Tribunal de Contas da União, bem como sobre a possibilidade de inscrição dos débitos em Dívida Ativa da União. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer da solicitação feita pela Advocacia-Geral da União como consulta, com base no art. 1º, inciso XVII, e § 2º da Lei nº 8.443/92, c/c o art. 264, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, para responder à consulente que: 9.1.1. considera-se plausível o entendimento de que a taxa Selic deve ser aplicada aos créditos oriundos dos acórdãos do TCU, exceto nos casos em que a Corte de Contas delibera pela aplicação de multa ou verifica a ocorrência de débito, mas reconhece a boa-fé do responsável, casos em que deve ser mantida a atual sistemática utilizada nos processos do TCU; 9.1.2. não obstante as facilidades agregadas pelo regime da Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830/1980) , considera-se que a extensão dessas prerrogativas deve se dar por meio de alteração legal, não para estabelecer a necessidade de inscrição dos acórdãos do TCU em dívida ativa (norma que se entenderia por inconstitucional) , mas sim para estabelecer que o rito aplicável à execução dessas deliberações é o rito da execução fiscal, além de estender aos acórdãos do TCU as demais prerrogativas associadas; 9.2. determinar à Secretaria-Geral da Presidência (Segepres) que, em conjunto com a Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) , adote providências imediatas com vistas a introduzir no Sistema Débito do TCU as alterações decorrentes deste acórdão, para que a partir de 1º de agosto próximo se aplique a taxa Selic aos débitos imputados pelo Tribunal, exceto nas situações ressalvadas no subitem 9.1.1 deste acórdão; 9.3. determinar à Segecex que promova a alteração da natureza deste processo no sistema de informação processual deste Tribunal; 9.4. enviar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam, à Advocacia-Geral da União (AGU) , à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) , bem como às Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, para conhecimento; 9.5. determinar o encerramento do presente processo.' 5. Ao referido acórdão foram opostos embargos declaratórios pela Advocacia-Geral da União e pelo Ministério Público junto a esta Corte de Contas, os quais foram julgados pelo Acórdão nº 1.247/2012-TCU-Plenário , cujos termos são os seguintes: 'VISTOS, relatados e discutidos estes autos de embargos de declaração opostos contra o acórdão 1.603/2011 - Plenário pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União - MPTCU e Advocacia-Geral da União - AGU. ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pela relatora e com fundamento nos artigos 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, em: 9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Ministério Público junto ao TCU, representado pelo procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, e rejeitá-los; 9.2. conhecer dos embargos de declaração opostos pela Advocacia-Geral da União e acolhê-los parcialmente, de modo a dar nova redação ao itens 9.1.1 e 9.2 do acórdão recorrido: 9.1.1 considera-se plausível o entendimento de que a taxa Selic deve ser aplicada aos créditos oriundos dos acórdão do TCU, exceto nos casos em que a Corte de Contas delibera pela aplicação de multa (art. 59 da Lei 8.443/1992) ou verifica a ocorrência de débito, mas reconhece a boa-fé do responsável (art. 12, § 2º, da Lei 8.443/1992) , enquanto os autos estiverem tramitando no âmbito do TCU, ou seja, sem o envio do acórdão condenatório para cobrança judicial, casos em que deve ser mantida a atual sistemática; (...) 9.2 determinar à Secretaria-Geral da Presidência (Segepres) que, em conjunto com a Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex) , adote providências imediatas com vistas a introduzir no Sistema Débito do TCU as alterações decorrentes deste acórdão, para que os acórdãos condenatórios cujos processos estejam tramitando internamente no TCU sejam atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora até a data de 31/7/2011 e que, a partir dessa data, seja aplicada a taxa Selic a esses acórdãos condenatórios e aos que vierem a ser proferidos, exceto nas situações ressalvadas no subitem 9.1.1 (com a nova redação dada por este acórdão) ; 9.3. encaminhar cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentaram, ao procurador do MPTCU Marinus Eduardo De Vries Marsico e à Advocacia-Geral da União.' 6. Ainda irresignados com a decisão, a Advocacia-Geral da União e o Ministério Público junto a esta Corte de Contas interpuseram recursos de Pedido de Reexame, ora submetidos a julgamento por parte deste Plenário. DO PEDIDO DE REEXAME INTERPOSTO PELA AGU 7. A Advocacia-Geral da União, por meio de petição consubstanciada na peça 16 dos presentes autos, afirma não ser correto o entendimento constante do acórdão embargado no sentido de ser inviável a inscrição das decisões desta Corte de Contas em dívida ativa e sua posterior execução pelo rito da Lei de Execuções Fiscais (Lei nº 6.830/1980) . 8. Segundo a recorrente, referido entendimento não se encontra respaldado por jurisprudência pacificada do Superior Tribunal de Justiça, havendo, inclusive, entendimento recente daquela Corte no sentido de que a inscrição ou não dos acórdãos do Tribunal de Contas da União em dívida ativa consiste em opção do órgão responsável pela respectiva execução, sendo viável juridicamente o ajuizamento da competente execução fiscal nos casos em que há a inscrição do crédito em dívida ativa. 9. Há, assim, para a Advocacia-Geral da União, duplicidade de meios que podem ser adotados para a execução dos acórdãos desta Corte de Contas: (i) execução de título extrajudicial, nos termos do Código de Processo Civil, quando o título for o próprio acórdão deste Tribunal; (ii) execução fiscal, nos termos da Lei nº 6.830/1980, caso a Administração opte pela inscrição do acórdão proferido em dívida ativa. Daí a necessidade de reforma do subitem 9.1.2, para que seja reconhecida a legitimidade da inscrição em dívida ativa dos acórdãos do TCU, bem como a do manejo da execução fiscal para cobrança dos créditos constituídos pela Corte de Contas. 10. Outro ponto questionado pela recorrente diz respeito à redação do subitem 9.1.1 do acórdão impugnado. Para a recorrente, a atual redação pode ensejar impugnações em juízo quanto à validade da Certidão de Dívida Ativa, razão pela qual requer que no referido subitem "seja determinado que nas notificações dos responsáveis, nos casos de débitos com o reconhecimento de boa-fé e/ou de multa, haja a advertência de que caso o débito não seja adimplido voluntariamente, na fase administrativa, haverá a incidência da taxa SELIC na esfera judicial." DO PEDIDO DE REEXAME INTERPOSTO PELO MPTCU 11. O Ministério Público junto a esta Corte de Contas, pelo petitório constante da peça 17 dos presentes autos, também se insurge quanto ao subitem 9.1.2 do acórdão recorrido. 12. Para o órgão ministerial, nada obstante a previsão constitucional no sentido de que as decisões do TCU que imponham multa ou das quais resultem imputação de débito terão força de título executivo extrajudicial, não há qualquer óbice para que se proceda à inscrição das referidas decisões em dívida ativa, com natureza de crédito não tributário, em observância ao disposto no artigo 39, § 2º, da Lei nº 4.320/1964, dispensando-se, neste caso, a apuração da liquidez e certeza para emissão da respectiva Certidão de Dívida Ativa para fins de futura cobrança judicial. 13. Assim como a AGU, o parquet, citando doutrina e jurisprudência desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça, sustenta a duplicidade de meios para se executar as condenações impostas por este Tribunal, a saber: "a) não inscrever em dívida ativa, sujeitando-se a execução segundo o procedimento inscrito nos arts. 652 e seguintes do CPC; ou b) proceder à inscrição do acórdão condenatório do TCU em dívida ativa, promovendo-se a execução da certidão da dívida ativa correspondente, nos moldes da Lei nº 6.830/80". Deste modo, afirma que "apesar de desnecessária a inscrição em dívida ativa dos acórdãos condenatórios proferidos pelo Tribunal para fins de cobrança executiva, não se pode, de forma alguma, declarar o seu não cabimento.". 14. Às razões para a reforma do subitem 9.1.2 do acórdão recorrido, o órgão ministerial passa a tecer considerações sobre a natureza dos créditos de interesse de órgãos da administração direta e da administração indireta, bem como sobre os órgãos responsáveis pela cobrança judicial das condenações impostas pelo TCU, para concluir que, mesmo nas hipóteses em que houver a inscrição em dívida ativa, o interesse público será melhor atendido caso a execução seja promovida pela Procuradoria da União em vez da Procuradoria da Fazenda Nacional. 15. Segundo o recorrente, "não obstante a competência concorrente entre a PGU e a PGFN para executar os créditos oriundos dos acórdãos do TCU, a inscrição desses créditos em dívida ativa, com a consequente transferência da responsabilidade de cobrança executiva para a PGFN, em função do art. 23 da Lei n° 11 .457/2007, resultará, por certo, em uma enorme redução nos índices de recuperação de créditos da União, o que caracterizará flagrante transgressão ao interesse público e prejuízo irreparável ao erário." 16. Por essa razão, requer o provimento do recurso, para que seja alterada a redação do subitem 9.1.2 do Acórdão nº 1.603/2011-Plenário , nos seguintes termos: '9.1.2. sob o aspecto da legalidade, há possibilidade de haver a inscrição em dívida ativa dos créditos decorrentes de condenação pelo Tribunal, ficando à discricionariedade do órgão executor a utilização da medida que melhor propicie a obtenção de êxito na recuperação de créditos para o erário federal. Entretanto, que em observância ao princípio constitucional da eficiência da Administração Pública, em relação aos créditos de interesse dos órgãos da Administração Direta, não deve ser autorizado pela Advocacia-Geral da União a referida inscrição, devendo ser mantida a legitimidade ordinária ativa da PGU/AGU para a execução dos créditos em questão.' DA ADMISSIBILIDADE DOS RECURSOS 17. A despeito de não haver previsão legal ou regimental quanto ao cabimento de recurso de Pedido de Reexame em sede de processo de consulta, ratifico o despacho exarado pelo eminente Ministro Augusto Nardes que admitiu os recursos interpostos (peça 28) , tendo em vista a natureza e a importância da matéria tratada nos presentes autos, que diz respeito à forma de cobrança e de atualização das decisões condenatórias proferidas por esta Corte de Contas. DO EXAME DE MÉRITO DOS RECURSOS [...] 32. Deste modo, respondendo às indagações precedentemente formuladas, verifica-se, de todo o exposto, que a inscrição em dívida ativa é ato administrativo que tem por finalidade conferir o atributo de exigibilidade aos créditos constituídos pela Administração Pública. Trata-se de ato de controle, praticado pelo órgão jurídico competente para tanto, mas que não tem o condão de modificar e/ou anular o crédito constituído pela autoridade competente. Note-se que, ainda que não haja a inscrição em dívida ativa, o crédito constituído existe e é válido, todavia não poderá ser exigível em juízo, pois lhe falecerá a presunção de legitimidade do ato praticado. Não sem razão, alguns tribunais têm entendido que a inscrição em dívida ativa é condição de procedibilidade para que haja o ajuizamento da execução fiscal. 33. Dito isso, não vejo qualquer incompatibilidade entre o ato de inscrição em dívida ativa e o disposto no § 3º do art. 71 da Constituição Federal, que estabelece que 'as decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo'. 34. Ora, é certo que o próprio texto constitucional garante aos acórdãos da Corte de Contas a natureza de título executivo. Quer isso dizer que, diante de tal natureza, os créditos oriundos do Tribunal de Contas são exigíveis, isto é, podem ser imediatamente cobrados, tornando, deste modo, desnecessária a inscrição em dívida ativa ou a abertura de qualquer outro procedimento administrativo para esse fim. 35. O fato de ser a inscrição em dívida ativa desnecessária, todavia, não inviabiliza que o órgão competente para cobrança opte pela inscrição, a fim de que em relação à cobrança dos créditos oriundos das decisões do Tribunal de Contas possam surtir alguns dos efeitos daí decorrentes, notadamente o efeito processual, consubstanciado na execução pelo rito da Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/1980) . 36. O mencionado dispositivo constitucional, ao meu ver, impede, tão-somente, que a inscrição em dívida ativa seja obrigatória, caso contrário, se estaria negando vigência à norma constitucional no que diz respeito à exigibilidade das decisões dos Tribunais de Contas. 37. Assim, no caso dos acórdãos do Tribunal de Contas da União, a inscrição em dívida ativa não se dará com vistas à formação de um título executivo extrajudicial, líquido e certo, a fim de que seja cobrado em ação executiva (efeito material da inscrição em dívida ativa) , mas, sim, para a utilização de um rito de execução privilegiado (efeito processual) , além de se viabilizar um maior controle sobre os créditos da fazenda pública (efeito contábil) . 38. Observe-se que o Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento do RE nº 223.037/SE, decidiu que as Cortes de Contas não possuem competência para executar suas próprias decisões, devendo a ação de cobrança respectiva ser proposta pelo ente beneficiário da condenação imposta pelo Tribunal de Contas, por intermédio de seus procuradores que atuam junto ao órgão jurisdicional competente. 39. Tem-se, assim, que, uma vez transitada em julgada a decisão que resulte a imputação de débito ou multa, o Tribunal de Contas exauriu o seu ofício jurisdicional e a sua atribuição constitucional, ficando os atos daí decorrentes sob responsabilidade da pessoa jurídica titular do crédito resultante dessa decisão. Caberá, portanto, à pessoa jurídica de direito público competente, no caso, a União, definir o rito mais adequado para a cobrança do crédito público, assim como o órgão da advocacia pública que será o responsável pela execução, falecendo ao Tribunal de Contas da União, ao meu ver, competência para disciplinar esta matéria. 40. Por fim, agradeço as contribuições do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho. Com efeito, assiste razão ao eminente Ministro-Substituto quando pondera que 'a despeito de ser possível a inscrição na dívida ativa das condenações (em débito e em multa) aplicadas pelos acórdãos do TCU, essas dívidas já gozam de liquidez e certeza asseguradas pela eficácia de título executivo que, nesses casos, é atribuída às decisões do TCU pelo art. 71, § 3º, da CF88, de tal modo que, ressalvadas as possibilidades legais de interposição de recursos ou de outras intervenções perante o TCU, os órgãos de cobrança judicial componentes do sistema AGU não devem exercer juízo de valor sobre a liquidez e certeza da dívida constante do acórdão do TCU, não podendo, pois, se negar a promover a referida inscrição ou a correspondente execução judicial'. Acórdão: 9.2. dar ao subitem 9.1.2 do Acórdão nº 1.603/2011-TCU-Plenário a seguinte redação: '9.1.2. - sob o aspecto da legalidade, compete ao órgão executor decidir discricionariamente quanto à forma de execução dos créditos decorrentes de condenações impostas pelo Tribunal de Contas da União, podendo optar pela inscrição em dívida ativa, seguindo o rito da execução fiscal definido na Lei nº 6.830/1980, ou efetuar a execução da dívida nos termos do Código de Processo Civil, hipótese em que o título executivo será o próprio acórdão deste Tribunal, conforme art. 71, § 3º, da Constituição Federal;'