Área: Competência do TCU

Relatório: Adoto como relatório a instrução da então Secex-SP inserta à peça 53 dos presentes autos: INTRODUÇÃO 1. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Secretaria de Controle Interno do Tribunal Regional Eleitoral de São Paulo, em desfavor dos Srs. [resp.1] e [resp.2], respectivamente presidente e tesoureiro do Diretório Estadual do Partido Progressista em São Paulo na gestão 2004, em razão de irregularidades na utilização, bem como da não suficiente comprovação da aplicação, dos recursos recebidos do Fundo Partidário no exercício de 2004. [...] EXAME TÉCNICO 4. Desse modo, passamos a analisar as novas alegações de defesa que em resumo apresentam o seguinte teor: 4.1 Enquanto procedimento jurisdicional, submete-se, em atenção ao princípio da razoável duração do processo e da segurança jurídica, ao prazo prescricional de 5 anos contados da apresentação das contas, sob pena de impossibilidade de aplicação de qualquer penalidade (perda do direito de punir do Estado) ; 4.2 A única penalidade possível em razão da rejeição das contas partidárias é, hoje, a imposição, à Agremiação, da 'devolução da importância apontada como irregular, acrescida de multa de até 20%' (art. 37, caput, da Lei 9.096/95) , mediante desconto nos "futuros repasses de cotas do Fundo Partidário" (§ 32 do art. 37 da Lei 9.096/95) , sanção que apenas será aplicada "à esfera partidária responsável pela irregularidade, não tornando devedores ou inadimplentes os respectivos responsáveis partidários" (§ 2º do art. 37 da Lei 9.096/95) ; 4.3 "Responsabilização pessoal civil e criminal dos dirigentes partidários decorrente da desaprovação das contas partidárias e de atos ilícitos atribuídos ao partido políticos somente (...) se verificada irregularidade grave e insanável resultante de conduta dolosa que importe enriquecimento ilícito e lesão ao patrimônio do partido"; 4.4 O regime jurídico das contas partidárias hoje, portanto, torna a presente tomada de contas especial absolutamente impertinente, incongruente e descabida. Isso porque, hoje, trata-se de processo de cunho jurisdicional, não mais administrativo, o que revela o descabimento da tramitação deste feito, ainda hoje, perante essa E. Corte de Contas. 4.5 As prestações de contas mais recentes já não são mais encaminhadas ao TCU, restando em estoque aquelas mais antigas cuja tramitação ainda se deu respeitando as regras antigas, o que é o caso dos presentes autos; 4.6 Isso porque regras de fixação de competência têm aplicação imediata (competência da Justiça Eleitoral, não mais das Cortes de Contas) . Mais do que isso: normas de direito processual (como aquela que fixa a natureza jurisdicional do processo) , bem assim aquela que estabelece prazo prescricional também têm aplicação imediata aos processos ainda em curso; 4.7 Existiria também entendimento firmado pelo Plenário do Tribunal Superior Eleitoral, que, no julgamento da PC 37 (acórdãos em anexo) , deliberou, em julgamento ocorrido em 23/09/2014, que o novo regime jurídico das prestações de contas (inclusive no que concerne ao prazo prescricional de 5 anos e quanto à natureza jurisdicional) deve ser aplicado também aos processos em curso, relativos a prestações de contas de anos anteriores à nova disciplina legal. O acórdão respectivo foi assim comentado: "PRESTAÇÃO DE CONTAS. PARTIDO VERDE (PV) . EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2008. QUESTÃO DE ORDEM. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. EXEGESE. ART. 37, § 32, DA LEI 9.096/95. EXTINÇÃO DO FEITO." Com as alterações introduzidas pela Lei 12.034, de 29 de setembro de 2009, o exame da prestação de contas dos órgãos partidários, que possuía caráter administrativo, passou a ser jurisdicional, regendo-se pelos princípios constitucionais do devido processo legal e da segurança jurídica. A prescrição, por consubstanciar matéria de ordem pública, deve ser reconhecida de oficio pelo magistrado, em homenagem ao postulado da duração razoável do processo. O cômputo do prazo prescricional estabelecido no art. 37, § 3º, da Lei 9.096/95, inicia-se com a apresentação das contas e não a partir da data da publicação da alteração legislativa representada pela edição da Lei 12.034/2009. 4. Questão de ordem resolvida no sentido de julgar prejudicada a análise da prestação de contas em virtude da prescrição'. Para que não restassem dúvidas, o resultado do julgamento foi assim proclamado: "Proposta a questão de ordem por parte do Ministro Presidente Dias Toffoli, foi ela aprovada por maioria, no sentido de aplicar o prazo do § 32 do artigo 37 da Lei 9.096/95, inclusive para entender que os processos que antes tramitavam como processos administrativos, e que a Corte determinou o processamento e julgamento como jurisdicionais, fiquem prejudicados de análise diante do transcurso do tempo. É essa a proclamação quanto a todos os processos de prestação de contas que tiveram origem como processos administrativos e que, desde a sua apresentação, já se somaram mais de cinco anos, a minha proposta inclui a autorização para todos os relatores julgarem prejudicadas monocraticamente essas prestações de contas ou petições (...) ". Análise: 5. Acerca do assunto, trazemos a colação trechos do voto do Exmo. Ministro Weder de Oliveira que conduziu o Acórdão 427/2016 - TCU - 1ª Câmara , os quais entendemos suficientes para refutar os argumentos apresentados à peça 50, resumidos no item 4 supra: " (...) Na visão do Parquet, a partir da publicação da Lei 12.034/2009, o procedimento de julgamento das contas dos partidos políticos deixa de ter natureza administrativa e passa a se constituir como um processo judicial, com curso exclusivo no âmbito dos órgãos da justiça eleitoral, conforme destaca em seu parecer (peça 45, p. 3-4) : Dessa forma, a tomada de contas especial, procedimento de natureza administrativa, deixa de integrar o caminho prescrito nas novas disposições legais para a recomposição do fundo partidário, diante das hipóteses de aplicação irregular ou desvio dos recursos oriundos desse fundo, no âmbito do regular processamento das prestações de contas das agremiações partidárias. (...) Não obstante as mencionadas alterações de nível infraconstitucional, entendo que a novel disciplina legal sobre a prestação de contas dos partidos políticos não suprime do TCU, de forma alguma, sua competência constitucional para apurar eventuais danos aos cofres do fundo partidário. Apenas desobriga os órgãos da justiça eleitoral de instaurarem tomadas de contas especial e remetê-las à apreciação da Corte de Contas. Diante, contudo, do conhecimento de qualquer irregularidade nessa fonte de recursos públicos federais, o Tribunal, mediante iniciativa fiscalizatória própria ou em razão de denúncias ou representação, não está impedido de instaurar processo de tomada de contas especial tendente a recuperação dos cofres públicos. (...) (...) Por meio do despacho à peça 46, solicitei a contribuição do órgão de assessoramento jurídico deste Tribunal sobre o tema, especialmente sobre o novo entendimento adotado pela Justiça Eleitoral a partir da edição da Resolução TSE 23.432/2014. Em seu parecer, parcialmente transcrito no relatório precedente, a Conjur reafirma que o fato de o julgamento das contas partidárias ter assumido caráter jurisdicional em nada altera o dever-poder constitucional de o TCU julgar tomadas de contas especiais relativas ao uso de recursos públicos por parte dos órgãos partidários, e não vincula ou impede eventual julgamento de contas por esta Corte. No mérito, o entendimento daquela unidade especializada se assemelha ao esposado pelo MP/TCU, ao concluir que os órgãos da justiça eleitoral não mais estão submetidos ao art. 8º da Lei 8.443/1992 quando julgam as contas dos órgãos partidários (peça 47, p. 13-14) , ou seja, não estão obrigados a instaurar tomada de contas especial: '33. Com base nas considerações expendidas ao longo desse parecer temos a informar ao Exmo. Ministro Weder de Oliveira, em apertada síntese, o seguinte: - em virtude do caráter jurisdicional do exame de prestação de contas dos órgãos partidários (§ 6º do art. 37 da Lei 9.096/95) , a Justiça Eleitoral, no que se refere a essa atividade, não mais se encontra submetida ao art. 8º da Lei 8.443/92, bem como às disposições infralegais que o regulamentam; - a Resolução TSE 23.432/2014, ao deixar de fazer menção ao processo de Tomada de Contas Especial, agiu em conformidade com a Constituição Federal e com o art. 8º da Lei 8.443/92. - o TCU, ao exercer a fiscalização, se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, poderá, desde logo, instaurar tomadas de contas especiais envolvendo recursos do Fundo Partidário.' A competência do Tribunal para julgar as contas dos administradores de bens e valores públicos e daqueles que derem causa a irregularidade de que resulte prejuízo ao erário está prevista no art. 71, II, da Constituição Federal: 'Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;' O art. 1º, I, da Lei 8.443/1992 também atribui a esta Corte de Contas a apreciação da responsabilidade dos administradores públicos que gerenciem recursos públicos federais. Conforme o art. 17, § 3º, da Constituição Federal, 'os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei'. Por sua vez, o fundo partidário, disciplinado pela Lei 9.096/1995, é composto de recursos privados (doações) e recursos públicos, originados principalmente de dotações orçamentárias da União. A atividade fiscalizatória ordinária sobre a escrituração contábil e a prestação de contas do partido político é atribuição exercida pela Justiça Eleitoral, que pode, nos termos dos arts. 34 e 44, § 2º, da Lei 9.096/1995, a qualquer tempo, investigar a aplicação de recursos do fundo partidário. Recentemente, o TSE editou nova resolução (Resolução TSE 23.432, de 16/12/2014) disciplinando a prestação de contas anual de partidos políticos a ser aplicada no âmbito da Justiça Eleitoral. As disposições processuais previstas na resolução serão aplicadas aos processos de prestação de contas relativos aos exercícios de 2009 e seguintes que ainda não tenham sido julgados (art. 67, § 1º) . (...) § 2º Constatado o recebimento indevido de recursos do Fundo Partidário na vigência de período de suspensão indicado na decisão judicial, os valores recebidos integrarão o procedimento de ressarcimento ao Tesouro Nacional, observado o disposto no § 1º deste artigo. (...) § 4º É vedada a utilização de recursos do Fundo Partidário para os fins deste artigo. Art. 63. Transcorrido o prazo previsto no inciso I, alínea b, do art. 62, sem que tenham sido recolhidos os valores devidos, a Secretaria Judiciária do Tribunal ou o Cartório Eleitoral encaminhará os autos à Advocacia-Geral da União, para que promova as medidas cabíveis visando à execução do título judicial, mediante a apresentação de petição de cumprimento de sentença nos próprios autos, nos termos dos arts. 475-I e seguintes do Código de Processo Civil.' (Destaquei) A responsabilização dos dirigentes partidários pela falta de prestação de contas dos respectivos órgãos diretivos ou pelas irregularidades nelas constatadas está prevista no art. 50 da Resolução TSE 23.432/2014, nos seguintes termos: 'Art. 50. Os dirigentes partidários responderão civil e criminalmente pela falta de prestação de contas ou por irregularidades nelas constatadas. Parágrafo único. Identificados indícios de irregularidades graves na prestação de contas, o Juiz ou Relator, antes de aplicar as sanções cabíveis, intimará os dirigentes, os tesoureiros e os responsáveis pelo órgão partidário, concedendo-lhes a oportunidade de defesa prevista no artigo 38 desta Resolução.' No que se refere às sanções ao órgão partidário, no caso de não prestação de contas ou de sua desaprovação total ou parcial, as penalidades são distintas, quando tais irregularidades são apuradas pela Justiça Eleitoral ou por este Tribunal. (...) (...) É verdade que a alteração veiculada pela nova resolução tende a resultar em maior celeridade e eficiência na persecução do ressarcimento ao erário dos valores irregularmente utilizados. No entanto, como bem observou a Secex/SE, há aspectos do julgamento de contas por este Tribunal que não estariam sendo aplicados aos agentes que gerem recursos públicos do fundo partidário, como a apenação pecuniária e a possibilidade de serem incluídos no rol de responsáveis com contas julgadas irregulares, a ser encaminhado anualmente à Justiça Eleitoral, nos termos do art. 91 da Lei 8.443/1992. Por outro lado, o art. 50 da Resolução TSE 23.432/2014 prevê a responsabilização civil e criminal dos dirigentes partidários pela falta de prestação de contas ou por irregularidades nela constatadas. (...) " 6. Dessa forma, considerando que existe entendimento firmado no âmbito deste Tribunal no sentido de que, tratando-se de processos de natureza distinta, um judicial - prestação de contas do PP/SP - e outro administrativo - Tomada de Contas Especial -, e, por figurarem como partes pessoas também distintas, no primeiro, o partido político e, no segundo, os seus dirigentes, o TCU é órgão competente para análise e julgamento da Tomada de Contas Especial, em conformidade com a Resolução TSE 21.841/2004 e normas do TCU aplicáveis à espécie. [...] 2.O MP/TCU, representado pelo subprocurador-geral Paulo Soares Bugarin, anuiu às propostas de encaminhamento formuladas pela unidade instrutiva, nas três oportunidades em que se manifestou nos autos (peça 28, 36 e 56) . Reproduzo a seguir o parecer inserto à peça 56: [...] Em derradeira análise, a unidade técnica examinou as novas alegações de defesa do Sr.[resp.1] acostadas à peça 50. Nessas alegações o responsável recorre a argumentos processuais relativos à duração do processo e da segurança jurídica, ao defender a tese da ocorrência da prescrição da pretensão punitiva do Estado e, com base nisso, afastar a aplicação de qualquer penalidade por parte deste Tribunal. Defende, ainda, que a única penalidade em razão da rejeição das contas partidárias é a devolução da importância acrescida de multa, como previsto na Lei nº 9.096/95, e que essa sanção não alcançaria os gestores partidários. A tese se funda no fato de que as contas partidárias não mais observam o trâmite administrativo e atualmente possuem cunho jurisdicional com apreciação restrita à Justiça Eleitoral, cuja competência seria exclusiva para apreciar esses casos. Os fundamentos acostados pela defesa foram no sentido de que o novo regime jurídico das contas partidárias ' (...) torna a presente tomada de contas especial absolutamente impertinente, incongruente e descabida'. Para isso, cita precedente do TSE em que ficou assentado que 'os processos que antes tramitavam como administrativos e que esta Corte determinou o processamento e julgamento como jurisdicionais devem ficar prejudicados de análise, diante do transcurso do tempo' (peça 50, p. 5) . II A unidade técnica confronta esses argumentos citando jurisprudência do TCU. O precedente citado destaca o fato de que as alterações infraconstitucionais que passaram a disciplinar a prestação de contas dos partidos políticos não têm o condão de suprimir as competências de ordem constitucional do TCU ( Acórdão nº 427/2016-1ª Câmara ) . Nada mais coerente, pois estamos a tratar da fiscalização de recursos públicos latu sensu e, independente da atuação da Justiça Eleitoral, qualquer irregularidade de que se tenha conhecimento na gestão desses recursos públicos o TCU pode, por iniciativa própria ou em razão de denúncias ou representações, instaurar processos de tomadas de contas especiais tendentes à reparação dos danos eventualmente identificados. [...] No precedente citado pela defesa, a Justiça Eleitoral reconheceu a prescrição quinquenal para fins de aplicação de sanções previstas na lei eleitoral, fato que fica bem claro no excerto do texto normativo que fundamentou a decisão (art. 37, § 3º, da Lei nº 9.096/95) : '§ 3º A sanção de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, por desaprovação total ou parcial da prestação de contas de partido, deverá ser aplicada de forma proporcional e razoável, pelo período de 1 (um) mês a 12 (doze) meses, ou por meio do desconto, do valor a ser repassado, da importância apontada como irregular, não podendo ser aplicada a sanção de suspensão, caso a prestação de contas não seja julgada, pelo juízo ou tribunal competente, após 5 (cinco) anos de sua apresentação.' (Grifei) . Tal previsão não tem o condão de blindar os gestores partidários contra atos de má gestão desses recursos, ante a imprescritibilidade das ações de ressarcimento prevista pela Constituição (art. 37, § 5º) . Além disso, o reconhecimento da prescrição para aplicação de sanções previstas na legislação eleitoral não impede que sejam apurados crimes ou desvios eventualmente cometidos com uso de estruturas partidárias e recursos do fundo partidário ou eleitoral. Por isso, mostra-se descabida a tese defendida de restringir a competência do TCU com fundamento na norma infraconstitucional, que prevê sanções a serem aplicadas apenas pela Justiça Eleitoral. No mesmo precedente, foi abordada a questão da aplicação irregular ou ilícita de recursos do fundo partidário. A decisão registra que houve o recolhimento espontâneo por parte do Partido Político dos valores apontados como irregulares, de modo que o Tribunal deixou de determinar a devolução daqueles valores. Portanto, é preciso ponderar as diferentes consequências para os atos considerados irregulares ou ilícitos por parte da Justiça Eleitoral, na gestão dos recursos do fundo partidário. Quando identificadas falhas graves que prejudiquem a regularidade e a confiabilidade financeira das contas partidárias, a Justiça Eleitoral aplicará a sanção de suspensão das cotas do Fundo Partidário, sanção que está sujeita à prescrição quinquenal. Por outro lado, o dever de reparar o dano identificado pela aplicação irregular/ilícita de recursos do fundo partidário é obrigatório, já que tal questão não está sujeita à prescrição . Proposta de Deliberação: 2.O TRE/SP constatou, ao analisar a prestação de contas apresentada pelo PP, a existência das irregularidades, listadas a seguir: a) não comprovação da destinação de R$ 133,65 lançados como Lanches e Refeições; b) não comprovação de R$ 647,62 em Despesas com Material de Consumo; c) gasto com pessoal de R$ 30.308,39, extrapolando o limite percentual do art. 44 da Lei 9.096/95; d) captação irregular de recursos da [Fundação], no valor de R$ 90.000,00, contrariando a vedação prevista no art. 44, IV, da Lei 9.096/95. 3.O débito imputado aos responsáveis, corresponde, em valores históricos, ao montante de R$ 121.089,66. 4.As contas do PP não aprovadas pelo TRE/SP (peça 7, p. 10-13) foram objeto de novo parecer pela Seção de Contas Partidárias da Coordenadoria de Contas Eleitorais e Partidárias, que reiterou a proposta de desaprovação das contas do referido partido (peça 7, p. 69-85) , opinião que foi acompanhada pela relatora do processo administrativo e que resultou no acórdão 166.262, do TRE/SP (peça 7, p. 105-108) . 5.No âmbito desta corte de Contas, os responsáveis foram regularmente citados e apresentaram alegações de defesa. A unidade instrutiva considerou que os argumentos apresentados não estavam aptos a elidir as irregularidades apontadas e propôs, consequentemente, a rejeição das alegações de defesa, o julgamento pela irregularidade das contas dos responsáveis, com a condenação solidária no débito apurado, além da aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92. 6.O MP/TCU anuiu à proposta da Secex-SP. [...] 10.Alinho-me integralmente às analises efetuadas pela Secex-SP e pelo Parquet especializado, cujas razões explicitadas em todos os pareceres constantes destes autos adoto como razões decidir. 11.Deve-se destacar inicialmente a competência deste Tribunal para julgar a presente tomada de contas especial. 12.Conforme assentado nestes autos, o § 6º do art. 37 da Lei 12.034/2009, que alterou a Lei 9.096/1995, modificou o tratamento conferido aos processos de prestação de contas dos partidos políticos no âmbito da Justiça Eleitoral: "Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial implica a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei. (...) § 6º O exame da prestação de contas dos órgãos partidários tem caráter jurisdicional ." (grifei) 13.Os processos de prestação de contas apresentadas pelos partidos políticos passaram a ter natureza jurisdicional e não mais administrativa, não havendo assim, no caso de reprovação das contas do partido, a obrigação de instauração de tomada de contas especial e do seu envio ao Tribunal de Contas da União. 14.Quanto aos processos de tomada de contas especial existentes em estoque anteriormente à alteração da Lei 9.096/1995, não houve mudanças, de modo que os responsáveis arrolados nesses processos deverão ser julgados por esta Corte de Contas. 15.A competência deste Tribunal para julgar os processos de tomada de contas especial instaurados contra dirigentes de partidos políticos foi confirmada por meio do acórdão 427/2016-TCU-Plenário , conforme salientado na instrução final da Secex-SP e no parecer do MP/TCU (peças 53 e 56, respectivamente) . 16.Outro ponto que deve ser ressaltado, na situação em exame, é que os responsáveis puderam exercer plenamente o direito à defesa e ao contraditório. Em duas ocasiões, após a instrução do processo, apresentaram elementos complementares às alegações de defesa originais (peças 27 e 50) , que foram objeto de novo exame por parte da unidade instrutiva e do MP/TCU, em atendimento a determinações dos relatores anteriores. 17.A então Secex-SP concluiu, nas instruções de peças 33 e 53, que os elementos carreados aos autos não foram suficientes para alterar o entendimento exposto na instrução de peça 23, cuja proposta foi de irregularidade das contas e de condenação dos responsáveis arrolados no débito apurado. 18.O MP/TCU anuiu à unidade instrutiva e ratificou seu parecer original (peça 28) , nas duas vezes em que se manifestou (peças 36 e 56) . 19.Restou evidenciado, em todas as análises realizadas neste processo, que os responsáveis não juntaram aos autos documentos emitidos em nome do partido político com vistas a comprovar a vinculação das despesas com "lanches e refeições" e com "materiais de consumo", no valor total de R$ 781,27, segundo o disposto no art. 9º, I e II, da Resolução TSE 21.841/2004. 20.Os responsáveis também não conseguiram demonstrar a regularidade dos gastos com pessoal em montante superior ao limite fixado no art. 44, I, da Lei 9.096/1995, de 20% do total de recursos oriundos do fundo partidário, segundo a redação em vigor à época (2004) . No total, foram gastos R$ 30.308,39 além do limite permitido. 21.Por fim, as alegações de defesa e os novos elementos apresentados pelos responsáveis não elidiram a irregularidade concernente ao recebimento irregular de recursos da [Fundação], no valor histórico de R$ 90.000,00, o que contrariou a vedação prevista no art. 44, IV, da Lei 9.096/1995. Acórdão: 9.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelos Srs. [resp.2] e [resp.1]; 9.2. com fundamento nos arts. 1º, I e 16, III, b e c, da Lei 8.443/1992, c/c os arts.19 e 23, III, da mesma lei, e com os arts. 1º, I, 209, II e III, 210 e 214, III, do RI/TCU, julgar irregulares as contas dos Srs. [resp.2] e [resp.1], e condená-los, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas [...]; 9.3. aplicar, individualmente, ao Sr. [resp.2] e [resp.1] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do RI/TCU, no valor de R$ 150.000,00 [...];