Área: Finanças Públicas

Relatório: Trata-se de solicitação de informações formulada pela Câmara dos Deputados, por meio do Ofício 12/2018/SGM/P, de 6/2/2018, com vistas à obtenção de esclarecimentos sobre a situação da Nota de Empenho 2016NE800017 destinada ao aporte de recursos federais para a realização do Festival de Cultura Porto Pop, no Município de Parnaíba - PI, a partir da Emenda Parlamentar 11680013/2016. 2. Em linhas gerais, o autor do original requerimento aduziu que a correspondente despesa pública não teria sido executada pelo Ministério da Cultura (MinC) , a despeito da emissão da aludida nota de empenho, deixando de observar, assim, a impositiva emenda parlamentar individual (EPI) . 3. Após a análise final do feito, o auditor da SecexEducação lançou o seu parecer conclusivo à Peça 8, com a anuência do titular da unidade técnica (Peça 9) , nos seguintes termos: Esclarecimentos a respeito do Empenho 8. O art. 58 da Lei 4320/1964 define o empenho como sendo o 'ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição'. Trata-se do primeiro estágio da despesa orçamentária e consiste, tecnicamente, na reserva de dotação orçamentária para um fim específico. 9. Ocorre que, o mero empenho da despesa, por si só, não implica a obrigatoriedade da execução financeira, haja vista que pode ser necessário implemento de condição para tal. Apenas para exemplificar, antes de firmar um convênio ou instrumento congênere, o gestor público deve realizar o empenho do valor correspondente ao ajuste a ser firmado com vistas a assegurar que terá recursos suficientes para adimplir com a parte que lhe cabe. 10. Tal prática é, inclusive, uma obrigação a ser cumprida pela Administração Pública, haja vista que o art. 60 da Lei 4320/1964 veda a realização de despesa sem prévio empenho. 11. Todavia, fatos alheios à vontade do gestor podem impedir que o ajuste seja firmado. Por exemplo, caso a entidade ou ente federativo convenente não apresente a documentação necessária para celebração do convênio ou deixe de cumprir algum dos requisitos para que o convênio seja celebrado. 12. Assim, em tese, o mero fato dos recursos terem sido empenhados e, posteriormente, não terem sido transferidos não constitui, por si só, uma irregularidade. Do caráter impositivo das emendas parlamentares individuais (EPIs) 13. A respeito das alterações produzidas pela EC 86/2015, a qual acresceu dispositivos aos arts. 165 e 166 da Constituição Federal, para disciplinar a execução obrigatória das emendas parlamentares individuais, o TCU já se debruçou sobre tais alterações no Levantamento objeto do TC 017.019/2014-1 , deliberado no Acórdão 287/2016-TCU-Plenário . 14. No levantamento supramencionado, realizado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) em julho de 2014, quando a proposta de emenda à Constituição ainda estava tramitando no Congresso Nacional (PEC 358-A/2013) , o relator, Min. José Múcio Monteiro, acolheu como relatório o parecer do Ministério Público ao TCU (MPTCU) , da lavra do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, do qual se extrai importantes posicionamentos sobre as emendas parlamentares individuais. 15. O relatório do acórdão é claro ao defender a tese de que a obrigatoriedade das EPIs não transmuda a natureza discricionária da respectiva programação, conforme se observa na transcrição a seguir: "Registre-se que a obrigatoriedade de execução das EPIs não transmuda a natureza da respectiva programação . Ou seja, o fato de a execução da programação ser obrigatória não significa que a programação, em si, seja obrigatória , entendida esta como a que contempla despesas criadas por lei material (e não apenas lei formal, como a lei orçamentária) , de caráter genérico e abstrato, e que representam obrigação líquida e certa da União, com prazo, valor e credor definidos. Desse modo, as programações decorrentes de emendas parlamentares individuais, ainda que de execução obrigatória, contemplam despesas de natureza discricionária, sujeitando-se, pois, a contingenciamentos e a outros condicionantes (ex.: cumprimento dos requisitos estabelecidos na Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, no caso de a programação ser instrumentalizada por convênio ou congêneres) ". (Parecer do MPTCU no TC 017.019/2014-1 , destaques inseridos) 16. Interessante observar que o exemplo mencionado pelo procurador para defender tal tese é justamente o caso de convênios, que para serem firmados devem cumprir os requisitos da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, dentre outros requisitos. 17. Nesse sentido, o relatório registra ainda que ' (...) Não se deve confundir, portanto, programações que veiculam despesas obrigatórias propriamente ditas com as programações incluídas por emendas (impositivas) , cujo regime de execução é bastante distinto'. 18. Vale destacar, ainda, conforme defendido pelo Procurador Júlio Marcelo, que: " (...) o caráter impositivo das EPIs também não modifica a natureza jurídica dos instrumentos utilizados para a realização das respectivas despesas, que, na grande maioria das vezes, ocorre por meio de convênios ou outros instrumentos congêneres , firmados entre a União, de um lado, e entes municipais, estaduais ou entidades privadas sem fins lucrativos, do outro. Ora, tratando-se o convênio de um acordo de vontade entre as partes, visando à execução de um programa de governo, em regime de mútua cooperação, é óbvio que a transferência de recursos por ele materializada possui natureza voluntária , e não obrigatória. Para a celebração de convênio, é essencial a manifestação de vontade das partes, bem como é necessário o atendimento a diversos requisitos previstos na legislação (Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011 e Decreto 6.170/2007) . Sendo assim, não há como obrigar ou coagir as partes a celebrarem convênio, sob pena de nulidade absoluta do ajuste, por vício de vontade ." (destaques inseridos) 19. Por sua vez, o voto do relator, Min. José Múcio, corroborando com o parecer expedido pelo MPTCU, registra que: (...) pelo teor dos dispositivos da EC 86/2015 e das demais regras constitucionais e legais de Direito Financeiro e Orçamentário, e conforme bem esclarecido no parecer do MP/TCU, as verbas oriundas de emendas parlamentares individuais, conquanto tenham relativa obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira de suas programações, não se constituem em transferências efetivamente obrigatórias previstas em lei ou na Constituição, tais como as relativas aos fundos de participação dos Estados e Municípios e outras afins. A verbas das EPIs, na medida em que dependem de diversos condicionantes (inexistência de impedimentos técnicos e de contingenciamento) , não geram para o seu destinatário direito líquido e certo ao recebimento dos recursos respectivos. 20. Diante do exposto, conclui-se, preliminarmente, que a não execução financeira dos recursos empenhados por meio da Nota de Empenho 2016NE800017, ainda que decorrentes da emenda parlamentar individual (impositiva) , não constitui, isoladamente, uma irregularidade, pois podem haver motivos que justifiquem o ocorrido. Voto: 3.Como visto, após obter as informações sobre a aludida emenda parlamentar e sobre a correspondente proposta de convênio, a SecexEducação não vislumbrou a ocorrência de irregularidade, em sintonia, por exemplo, com o Acórdão 287/2016 prolatado pelo Plenário do TCU, sob a relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, quando, acolhendo o parecer do MPTCU, ficou anotado que os recursos provenientes de emendas parlamentares individuais, na medida em que dependem de diversos condicionantes (inexistência de impedimentos técnicos e de contingenciamento) , não geram para o seu destinatário direito líquido e certo ao recebimento dos recursos respectivos. 4.No presente caso concreto, após a análise das informações prestadas pelo MinC, a unidade técnica detectou o apontamento pelo MinC do suposto impedimento de ordem técnica para a formalização do subsequente ajuste necessário à execução da referida emenda parlamentar, tendo esse suposto impedimento sido colocado sob a exclusiva responsabilidade do ente municipal proponente. 5.Em linhas gerais, o MinC anunciou que: (i) a proposta de convênio teria sido encaminhada para a análise em 15/12/2016; (ii) a instrução do correspondente processo administrativo teria sido concluída em 19/12/2016, sem restar tempo hábil, contudo, para a adequada formalização do subjacente convênio, já que o evento artístico teria início em 1º/1/2017; (iii) teria ocorrido o significativo incremento sobre os valores unitários de todos os itens do plano de trabalho originalmente proposto, além da intempestiva análise por parte da Funarte para a emissão do necessário parecer técnico; (iv) o retorno do processo para a aprovação do plano de trabalho teria ocorrido após a expiração do prazo de vigência da proposta; e (v) teria sido promovido o cancelamento da Nota de Empenho 2016NE800017, em consonância com a Portaria Interministerial nº 424, de 2016, já que o correspondente convênio não teria sido celebrado até o final do respectivo exercício financeiro, em 2016. 6.Ocorre, todavia, que, nos termos dos arts. 67 e 68 do Decreto n.º 93.872, de 1986, a correspondente despesa pública poderia ter sido inscrita em restos a pagar com o intuito de permitir o efetivo cumprimento da aludida emenda parlamentar impositiva, devendo-se ressaltar, contudo, que, a despeito de o suposto impedimento técnico ser superável, a correspondente inércia deveria ter sido primariamente resolvida pelo próprio Poder Legislativo federal, e não pelo TCU, nos termos do art. 166, §§ 11, 14 e 15, da CF88 (incluídos pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) , quando estabelece que: Art. 166 (...) § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165. § 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas: I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento; II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável; IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. § 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14. 7.Entendo, portanto, que o TCU deve conhecer da presente solicitação para, no mérito, informar, em suma, que, a despeito de o suposto impedimento técnico ser superável, a correspondente inércia deveria ser primariamente resolvida pelo próprio Poder Legislativo federal, e não pelo TCU, nos termos do art. 166, §§ 11, 14 e 15, da CF88 (incluídos pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) . Acórdão: 9.2. informar, em atendimento ao Ofício 12/2018/SGM/P, de 6/2/2018, e à Solicitação de Informação ao TCU n.º 35, de 19/12/2017, que, até o presente momento e em sintonia com os elementos até aqui obtidos nestes autos, não foram identificadas irregularidades cometidas pelo Ministério da Cultura no trâmite processual do subjacente convênio inerente à Emenda Parlamentar 11680013/2016, já que a falta de celebração com a subsequente execução do referido ajuste teria derivado de fatores externos ao MinC, sem prejuízo de esclarecer que, nos termos dos arts. 67 e 68 do Decreto n.º 93.872, de 1986, a correspondente despesa pública poderia ter sido eventualmente inscrita em restos a pagar com o intuito de permitir o efetivo cumprimento da aludida emenda parlamentar impositiva, mas, a despeito de o suposto impedimento técnico ser superável, a correspondente inércia deveria ter sido primariamente resolvida pelo próprio Poder Legislativo federal, e não pelo TCU, nos termos do art. 166, §§ 11, 14 e 15, da CF88 (incluídos pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015) ;