Área: Competência do TCU

Relatório: Trata-se de solicitação da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, de autoria do Sr. Deputado Ademir Camilo, aprovada em 16/6/2011, por meio do Requerimento nº 84/2011, para que seja realizada fiscalização e controle em atos da Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap, da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - Novacap, da construtora Andrade Gutierrez S.A. e da empresa Via Engenharia S.A, para a construção do Estádio Nacional de Brasília, visando atender às exigências da Fifa para a Copa do mundo de 2014. [...] 4. Cabe ressaltar que essa solicitação do Congresso para fiscalizar atos da Terracap não está inserida na competência constitucional e legal atribuída ao Tribunal de Contas da União, conforme será detalhado nos próximos parágrafos. 5. Inicialmente, deve-se esclarecer qual é a natureza e quem detém o controle da Terracap. Assim, a Lei Federal nº 5.861/72 estabelece que: "Art. 2º O Governo do Distrito Federal é autorizado a constituir a Companhia Imobiliária de Brasília - TERRACAP, para suceder à NOVACAP, assumindo-lhe os direitos e as obrigações na execução das atividades imobiliárias de interesse do Distrito Federal, objeto de utilização, aquisição, administração, disposição, incorporação, oneração ou alienação de bens, assim como realizar obras e serviços de infra-estrutura e obras viárias no Distrito Federal, vinculadas às suas finalidades essenciais. (Redação dada pela Lei nº 6.816, de 25.8.1980) (...) § 2º O Capital inicial da TERRACAP caberá 51% (cinqüenta e um por cento) ao Distrito Federal e 49% (quarenta e nove por cento) à União (...) Art 3º São comuns à NOVACAP e à TERRACAP as seguintes disposições: I - empresa pública do Distrito Federal com sede e foro em Brasília, regida por esta lei e, subsidiariamente, pela legislação das sociedades anônimas;" 6. Dessa forma, por meio desses dispositivos legais, verifica-se que a Terracap é uma empresa pública controlada pelo Distrito Federal, portanto, integrante da administração indireta desse Ente da Federação. 7. Feitas essas considerações iniciais, deve-se analisar os dispositivos constitucionais e legais para verificar se o TCU tem competência para fiscalizar entidades controladas pela esfera estadual ou municipal. 8. Desse modo, a Constituição Federal estabelece que: "Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; (...) IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;" 9. Assim, inciso II do artigo 71 da CF estabelece claramente que uma das atribuições do TCU é julgar as contas das sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal. Ocorre que, de acordo com que foi evidenciado anteriormente, a Terracap é uma sociedade que não foi instituída nem é mantida pela União. Ela foi criada pelo governo do Distrito Federal e é controlada por esse Ente da Federação, conforme estabelece o artigo 2º da Lei nº 5.861/72. Portanto, o TCU não tem a competência para apreciar as contas dessa entidade, em razão de a União não manter a Terracap, nem tê-la instituído, não atendendo, assim, os requesitos exigidos no inciso II do art. 71 da Constituição. Se não tem a atribuição para julgar as contas dessa Sociedade, tampouco possui a competência para fiscalizar essa Empresa, conforme se depreende do inciso IV do artigo 71 da CF. 10. Além disso, em linha com a Constituição Federal, a Lei nº 8443/92, principalmente no inciso II do artigo 1º, em que restringe a fiscalização do Tribunal às unidades dos poderes da União, reforça a interpretação de que o TCU não pode fiscalizar entidades de outras esferas, ao dispor que: "Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta Lei: I - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos poderes da União e das entidades da administração indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário; II - proceder, por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional, de suas Casas ou das respectivas comissões, à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da União e das demais entidades referidas no inciso anterior;" 11. Dessa forma, extrai-se da Constituição Federal e da Lei Orgânica do TCU a interpretação de que esta Egrégia Corte de Contas não possui a competência para fiscalizar entidades controladas por outro ente da federação. Além disso, tal interpretação está em consonância com o princípio federativo estabelecido na Constituição Federal. 12. Nesse contexto, a competência para fiscalizar a Terracap é do Tribunal de Contas do Distrito Federal, conforme prevê a Lei nº 5.861/72: "Art 3º São comuns à NOVACAP e à TERRACAP as seguintes disposições: (...) XII - supervisão da atividade e das contas da empresa pela autoridade competente do Distrito Federal que, com o seu pronunciamento e o certificado de auditoria, enviará a prestação anual da administração da entidade ao Tribunal de Contas do Distrito Federal dentro de 180 (cento e oitenta) dias do encerramento do respectivo exercício." 13. Ademais, ao verificar a jurisprudência acerca desse assunto, [nota-se que] o Supremo Tribunal Federal, em 10/9/2008, no MS 24423/DF/Pleno, manifestou-se, por unanimidade, da seguinte forma: "EMENTA: 1. TERRACAP. 2. Determinação de Tomada de Contas Especial pelo Tribunal de Contas da União. Suposta "grilagem" de terras. 3. Ato de decretação da indisponibilidade dos bens de dirigentes da TERRACAP. 4. Preliminar de decadência rejeitada. 5. Incompetência do TCU para a fiscalização da TERRACAP. Sociedade de economia mista sob controle acionário de ente da federação distinto da União. 6. Ordem deferida." 14. Cabe destacar trecho do Voto do Ministro-Relator Gilmar Mendes, afirmando que: "Portanto, a questão aqui não diz com a delimitação sobre a abrangência, objetiva e subjetiva, da competência fiscalizatória do TCU, relativamente aos órgãos, entidades, sociedades ou recursos da União, mas sim com matéria estritamente federativa, porque não se pode anuir com a adoção de medidas invasivas - ou, pior, de condução ou de paralisação gerencial-executiva - da União sobre órgão, entidades ou sociedades sob controle de Poder Público estadual ou municipal (nesse sentido, recente julgamento no MS 25.295, Pleno, Rel. Joaquim Barbosa, julg. 20.04.05) ." 15. Após esse julgamento do STF, o TCU, em um processo em que a Terracap era parte, por meio do Acórdão nº 2486/2008 - TCU - Plenário , manifestou-se da seguinte forma: "SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. TERRACAP. EMPRESA PÚBLICA CONTROLADA PELO PODER PÚBLICO DISTRITAL. NÃO SUJEITA À JURISDIÇÃO DO TCU. MS 24423 - STF. NÃO-CONHECIMENTO." 16. Cabe ressaltar ainda que todos os argumentos utilizados nesta instrução para a Terracap também se aplicam à Novacap. Assim, considerando que essa Empresa [a Novacap] é um ente do Distrito Federal, sequer tendo a União participação acionária nessa Sociedade, inviabiliza-se totalmente a atuação do TCU nesse Ente. 17. Por fim, considerando toda a argumentação desenvolvida até aqui, só há uma possibilidade de atuação do Tribunal na Terracap. O art. 5º da Lei nº 8443/92 estabelece que a jurisdição do Tribunal abrange: "IX - os representantes da União ou do Poder Público na assembléia geral das empresas estatais e sociedades anônimas de cujo capital a União ou o Poder Público participem, solidariamente, com os membros dos conselhos fiscal e de administração, pela prática de atos de gestão ruinosa ou liberalidade à custa das respectivas sociedades." 18. Assim, deve-se verificar se existem elementos que possibilitem a responsabilização dos representantes da União na Terracap. A Lei Distrital nº 4.558, de 23 de março de 2011, autorizou o Poder Executivo a proceder à reversão de imóvel pertencente ao Distrito Federal para o patrimônio Terracap. Além disso, no seu artigo 2º, essa Lei determinou que a Terracap era obrigada a transformar esse imóvel em um complexo desportivo. Dessa forma, em função dessa obrigação legal, a Terracap teve de fazer alterações no seu Estatuto para se adequar a essa Lei. Por meio da Ata da 171ª Assembléia Geral Extraordinária dos Acionistas da Terracap (Peça 6) , foi efetuada essa alteração estatutária por unanimidade. Quanto à atuação do Representante da União nessa Assembléia Geral Extraordinária, conforme se verifica na respectiva Ata, consistiu, basicamente, na votação pela aprovação da alteração do Estatuto Social da Terracap. Assim, não foi detectado nenhum indício de irregularidade por parte do representante da União. 19. Desse modo, como não há indícios nos autos de que os representantes da União na Terracap tenham praticado atos de gestão ruinosa ou liberalidade à custa da Empresa, conforme prevê o artigo 5º da Lei nº 8443/92, o Tribunal não tem como fiscalizar essa sociedade. Conclusão 20. A solicitação da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, de autoria do Sr. Deputado Ademir Camilo, para que seja realizada fiscalização na Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap, na Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - Novacap, e nas construtoras selecionadas para a construção do Estádio Nacional de Brasília, não pode ser atendida pelo Tribunal, por falta de competência constitucional e legal, bem como em razão do Princípio Federativo consagrado na Constituição Federal, conforme já decidido no MS 24423 - STF e no Acórdão nº 2486/2008 - TCU - Plenário . (itens 9-19) Voto: 2. No mérito, acolho, como razões de decidir, as detidas análises registradas pela unidade técnica, que concluem pela impossibilidade jurídica de atendimento ao pedido em questão, haja vista a falta de competência deste Tribunal para fiscalizar o objeto pretendido. 3. Não obstante, entendo que esta Corte de Contas, com base no inciso XI do art. 71 da Constituição Federal, deva encaminhar a matéria ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, a título de representação, por se tratar do órgão congênere responsável pela fiscalização da Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap - e da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - Novacap -, no que tange aos fatos noticiados na presente solicitação. Acórdão: 9.2 informar ao Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados que este Tribunal não possui competência para realizar a fiscalização solicitada, consoante as razões apresentadas no Relatório que integra este Acórdão; 9.3 com fulcro no art. 71, inciso XI, da Constituição Federal, encaminhar a matéria ao Tribunal de Contas do Distrito Federal, a título de representação, por tratar-se do órgão congênere responsável pela fiscalização da Companhia Imobiliária de Brasília - Terracap - e da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil - Novacap -, no que tange aos fatos noticiados na presente solicitação;