Área: Convênio

Voto: Conheço da consulta, formulada pelo Ministro de Estado da Defesa, por atender aos requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 1º, XVII, da Lei nº 8.443/92 e 264, inciso VI, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno/TCU. O consulente indaga, em face do disposto no art. 26 da Lei nº 10.522/2002, sobre a necessidade de o ente público, localizado em faixa de fronteira, estar adimplente no Cadastro Único de Exigências para Transferências Voluntárias para Estado e Município, subsistema do Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI/CAUC, no item destinado a comprovar a regularidade na prestação de contas com os convênios anteriormente celebrados, para que possa receber novos recursos públicos federais. As transferências voluntárias a entes públicos, localizados em faixa de fronteira, têm condicionantes próprias, distintas das exigências aplicáveis aos entes localizados em outras localidades, supostamente em razão das especificidades de tais entes e áreas. O art. 26, caput, da Lei nº 10.522/2002, dispõe sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais - Cadin. O dispositivo suspendeu afoitamente "a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objeto de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi." A Lei de Responsabilidade Fiscal - LC nº 101/2000 - todavia, impõe, entre outras, a seguinte condição para transferências voluntárias (art. 25, §1º, inciso IV) : "§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: (...) IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia (...) quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; (...) § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social." Sobre finanças públicas, a LRF é a única seara legítima para tratamento do tema. A suspensão da restrição para transferência de recursos federais para ações em faixa de fronteira, a que se refere o art. 26 da Lei nº 10.522/2002, tem sua legalidade condicionada aos termos impostos pelo art. 25, § 3º, da LRF. Excetuam-se de tais restrições somente ações de educação, saúde e assistência social. O art. 42, caput, da Lei 11.768/2008 - Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2009 - contempla as exceções autorizadas na LRF. A aparente antinomia entre a exclusão apenas das ações de educação, saúde e assistência social das restrições para transferências voluntárias, a que se refere a LRF, e a suspensão da restrição para transferência de recursos federais para ações em faixa de fronteira, de modo genérico, estipulada na Lei nº 10.522/2002, resolve-se no plano da legalidade. A LC nº 101/2000 regulamenta normas de finanças públicas, nos termos do art. 163, inciso I, da Constituição Federal. Ela se sobrepõe ao comando da lei ordinária por regulamentar dispositivo constitucional, dentro de sua específica esfera de ação. Nesses termos, tudo o que dispõe a lei ordinária que a ela contravém é ilegal. Pode-se aplicar a máxima "quem pode o mais pode o menos" (cf. Carlos Maximiliano, Hermenêutica e aplicação do direito. 9ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p 245) . A LRF, cujas regras têm expresso amparo constitucional, excetua das restrições às transferências voluntárias as relativas a ações de educação, saúde e assistência social. A Lei nº 10.522/2002 apenas institui o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais - Cadin/CAUC. Suas regras devem subordinar-se às estabelecidas na LRF. A expressão "ações em faixa de fronteira" do art. 26 da Lei nº 10.522/2002 deve compreender tão-somente ações de educação, saúde e assistência social, como autoriza o art. 25, §3º, da LRF. Questão idêntica foi tratada pelo Acórdão 1640/2003 - Plenário , ao responder consulta da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados. O Tribunal, informou que "não se aplicam as sanções de suspensão de transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 às ações financiadas com recursos provenientes do Fundo Nacional de Segurança Pública, instituído pela Lei nº 10.201/2001, com exceção, apenas, da regra prevista pela Constituição Federal, em seu art. 167, inciso X, segundo a qual é vedada a transferência voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios." A suspensão das restrições para transferências de recursos federais, nos termos do art. 26 da Lei nº 10.522/2002, com a limitação imposta pelo art. 25, §3º, da LRF, reflete na interpretação das restrições à celebração de convênios estabelecidas na IN/STN 1/97. Embora contemple vedação expressa à celebração de convênios com entes inadimplentes com outros convênios ou não esteja em situação de regularidade para com a União ou com entidade da Administração Pública Federal Indireta - art. 5º, inciso I - no art. 2º, § 6º informa que "o Estado, o Município ou Distrito Federal, bem como seus respectivos órgãos ou entidades, somente poderá figurar como convenente se atender a todas as exigências discriminadas na Constituição Federal, na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) , na lei federal anual de diretrizes orçamentárias (LDO) , nesta Instrução Normativa e demais normas pertinentes." Esse dispositivo implica a observância das exceções previstas na LRF, na Lei nº 10.522/2002 e nas leis de diretrizes orçamentárias. Acórdão: 9.2. responder ao consulente que: 9.2.1. as situações de inadimplência, objeto de registro no SIAFI/CAUC, não são suficientes para impedir o recebimento pelos entes federados de recursos financeiros de natureza obrigatória por parte da União; 9.2.2. a aparente antinomia entre o que dispõe o art. 26 da Lei nº 10.522/2002 e o art. 25 da LRF é solucionada a partir da aplicação do princípio da especialização, consoante julgados do STF - Ação Cautelar 346/2004 e Recurso Extraordinário 419629; 9.2.3. conforme os acórdãos 1.631/2006 e 1.955/2007, a LRF, ao dispor em seu art. 25, sobre o instituto das "transferências voluntárias", regulou matéria relativa à gestão das finanças públicas, em obediência ao estabelecido no art. 165, § 9º, inciso II, da Constituição Federal, de forma que está caracterizado o atendimento ao princípio da especialização pela Lei de Responsabilidade Fiscal, bem assim sua prerrogativa para discorrer sobre o tema; 9.2.4. a eficácia do art. 26 da Lei nº 10.522/2002, no que se refere à possibilidade de transferência de recursos federais para a realização de ações sociais e ações em faixa de fronteira a entes que se encontrem em situação de inadimplência, objeto de registro no CADIN ou no SIAFI/CAUC, está adstrita às situações previstas no art. 25, § 3º da LRF - ações de educação, saúde e assistência social - porque, como regra geral, a própria LRF, no art. 25, § 1º, inciso IV, alínea "a", vedou a transferência voluntária de recursos a entes federados em situação irregular; 9.2.5. assegurar a defesa nacional é competência exclusiva e indelegável da União Federal, consoante art. 21, III, da CF. A característica dessa competência, a cargo da União, impossibilita, via de regra, a realização de convênio cujo objeto sejam ações de defesa nacional, por não haver como caracterizar o interesse do ente convenente nessa ação; 9.2.6. em face do resultado de ações de defesa nacional a cargo da União, nas cercanias de entes federados, podem estes, excepcionalmente, figurar como convenentes em ajustes celebrados com a União, ocasião em que serão executores da ação de interesse e responsabilidade do concedente que, pela sua competência exclusiva e indelegável, deverá obrigatoriamente compor o processo com documentos que contemplem as seguintes situações: 9.2.6.1. interesse do ente federado, uma vez que ações realizadas em sua região podem lhe ser proveitosas; 9.2.6.2. análise e conclusão quanto à correlação do objeto do convênio com ações de defesa nacional; 9.2.6.3. análise e conclusão, em cada caso, pela União, de que a execução indireta (convênio, transferência voluntária) é a única forma, indispensável e inadiável para a realização das pretendidas ações de defesa nacional; 9.2.6.4. manifestação expressa do Conselho de Defesa Nacional, conforme preceitua o art. 91, § 1º, inciso III, da Constituição Federal, quanto à concordância com as análises e conclusões a que chegaram os gestores do concedente, pretendentes à realização do convênio; 9.2.7. evidenciada a situação excepcionalíssima, na forma apontada no item 9.2.6, é possível a realização de convênio com ente federado, localizado em qualquer parte do território nacional, que se encontre em situação irregular quanto à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos, apontada no SIAFI/CAUC, suplantando o que dispõe o art. 25 da LRF, devendo-se observar, nesses casos, somente o que determina o art. 167, inciso X, da Constituição Federal. O entendimento deriva do Acórdão - TCU 1.640/2003 - Plenário e da verossimilhança da natureza das ações de defesa nacional para com as ações de segurança; 9.2.8. para outras ações que não aquelas diretamente afetas à defesa nacional, a celebração de convênio com ente em situação irregular somente é possível nos moldes descritos no item 9.2.4.