Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-08-20 00:00:00, Aktenzeichen 5 A 2289/18

Tenor Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 18. April 2018 geändert. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2017 mit dem Kassenzeichen 322190034835 und die Festsetzung der Auslagen werden aufgehoben. Die Beklagte wird verurteilt, an den Kläger 74,00 Euro zu erstatten. Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die Beklagte. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. 1Tatbestand: 2Der Kläger ist Halter eines PKW der Marke Volvo mit dem amtlichen Kennzeichen X. -S. 2 . Am 6. März 2017 parkte das Fahrzeug des Klägers jedenfalls in der Zeit von 11:10 Uhr bis 11:19 Uhr im Stadtgebiet der Beklagten auf der L.--------straße im Bereich der Hausnummern 24/40 am rechten Rand der Richtung Osten verlaufenden Fahrbahn unmittelbar anschließend an das Ende eines abgesenkten Bordsteins. Über diesen abgesenkten Bordstein wird ein Ende des L1. , welcher einen U-förmigen Verlauf aufweist, auf die L.--------straße geführt. Westlich des L1. ist ein Verkehrszeichen 283 gemäß der Anlage 2 zu § 41 StVO, Abschnitt 8 Ziffer 62 (Absolutes Halteverbot) mit einem weißen Richtungspfeil gemäß der Erläuterung zu Anlage 2 zu § 41 StVO, Abschnitt 8 Ziffer 61 entlang der Fahrbahn Richtung Osten angebracht. Weiter östlich befindet sich ein Verkehrszeichen 283 mit Richtungspfeilen in beide Richtungen am Straßenrand. Hinsichtlich der Örtlichkeit, des Standortes des Fahrzeuges sowie der Beschilderung wird auf den von der Beklagten im erstinstanzlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 31. Januar 2018 vorgelegten Kartenausschnitt sowie die ebenfalls übersandten Lichtbilder (Blatt 27 ff. der Gerichtsakte) Bezug genommen. 3Auf Veranlassung eines Vollzugsbediensteten der Beklagten wurde das Fahrzeug abgeschleppt und auf das Gelände des beauftragten Abschleppunternehmens, der Abschleppdienst Q. GmbH, verbracht. Bei Abholung des Fahrzeugs zahlte der Kläger an den beauftragten Abschleppunternehmer einen Betrag von 74,00 Euro. Dabei wurde ihm ein Formblatt der Beklagten übergeben, aus dem sich der Betrag der Auslagen ergab. 4Mit Schreiben vom 15. März 2017 hörte die Beklagte den Kläger zu der beabsichtigten Festsetzung von Verwaltungsgebühren in Höhe von 50 Euro an. Der Kläger trug vor, auf der L.--------straße seien auf der rechten Straßenseite – entlang der nach Osten verlaufenden Fahrbahn – in wechselnden Abschnitten sowohl absolute Haltverbote angeordnet als auch Flächen, die beparkt werden dürften. Von der L.--------straße gehe die Straße L2. ab und münde nach einem U-förmigen Verlauf unmittelbar vor dem Ort, an dem sein Fahrzeug abgestellt gewesen sei, wieder in die L.--------straße . Zwischen den beiden "Einmündungen" bestehe weitestgehend kein Halteverbot. An dem fraglichen Tag habe er sein Fahrzeug hinter der "Einmündung" abgestellt. Das Verkehrszeichen 283 sei jedoch westlich des L1. aufgestellt und verliere daher im Verlauf der Straßenführung am Ort der Einmündung des L1. seine Wirkung für den östlich davon gelegenen Teil. Er habe sein Fahrzeug daher nicht im Geltungsbereich des absoluten Halteverbots abgestellt. 5Die Beklagte entgegnete mit Schreiben vom 27. März 2017, das maßgebliche Halteverbot in der L.--------straße werde nicht durch die Straße L2. unterbrochen. Es handele sich nicht um eine Einmündung, die den Geltungsbereich des Halteverbots aufhebe. Es existierten keine Rundborden, die in die Straße L2. führten und dem Verkehrsteilnehmer anzeigten, dass eine Straße einmünde; vielmehr liefe der Bordstein der L.--------straße über den L2. durch. Die Zuwegung sei wie eine Grundstückszufahrt mit abgesenktem Bordstein angelegt. Lediglich anhand des Straßennamensschildes könne ein Verkehrsteilnehmer erkennen, dass es sich um eine eigene Straße handele. Das Fahrzeug des Klägers habe eine Behinderung des fließenden Verkehrs dargestellt. Damit sei ein Verstoß gegen § 41 Abs. 1 StVO in Verbindung mit der Anlage 2 sowie gegen § 1 Abs. 2 StVO gegeben gewesen. Mit Bescheid vom 20. April 2017 setzte die Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 50,00 Euro fest. 6Der Kläger hat am 16. Mai 2017 Klage erhoben, zu deren Begründung er sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft hat. 7Der Kläger hat beantragt, 81. den Gebührenfestsetzungsbescheid vom 20. April 2017 aufzuheben. 92. die Beklagte zu verpflichten, an den Kläger 74,00 Euro zu zahlen. 10Die Beklagte hat beantragt, 11die Klage abzuweisen. 12Sie hat vorgetragen, der Bereich des Halteverbots sei ordnungsgemäß beschildert gewesen. Es habe sich ein Halteverbotszeichen vor dem klägerischen Fahrzeug und eines in Fahrtrichtung hinter diesem befunden. Selbst wenn der L2. in Form einer Einmündung in die L.--------straße geleitet würde, so wäre jedenfalls das zweite Halteverbotsschild nicht von einer Aufhebung betroffen. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des streitgegenständlichen Gebührenfestsetzungsbescheids komme es daher auf das erste Halteverbotsschild nicht an. Darüber hinaus sei aber auch nach dem äußeren Erscheinungsbild nicht davon auszugehen, dass es sich um eine das Halteverbot beendende Einmündung im Sinne von § 8 StVO handele. Die Zuwegung sei baulich eher wie eine Grundstückszufahrt mit abgesenkten Bordstein ausgestaltet. Derjenige, der mit seinem Fahrzeug vom L2. in die L.--------straße einbiegen wolle, müsse nicht nur einen Bordstein, sondern auch einen Radweg sowie einen Gehweg überqueren. Dies dürfe nur mit äußerster Sorgfalt und unter Beobachtung des den Fußgängern bzw. Radfahrern zustehenden Vorrangs geschehen. Von einer durchgehenden Fahrbahn und damit von einer Einmündung könne daher keine Rede sein. Dafür spreche auch, dass an dieser Stelle nicht die Regelung "rechts vor links" gelte. Für den Fall, dass es sich bei der Zufahrt über den L2. um eine Einmündung handeln sollte, sei das Fahrzeug in einem Bereich von 5 m hinter einer Einmündung geparkt gewesen wäre. Auch insoweit sei das Abschleppen des Fahrzeugs gerechtfertigt gewesen. 13Mit auf die mündliche Verhandlung vom 18. April 2018 ergangenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das Fahrzeug sei nicht im Geltungsbereich des Zeichens 283 „Absolutes Halteverbot“ geparkt gewesen. Gemäß Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO, Abschnitt 8 Ziffer 61 gelte das Zeichen 283 bis zu nächsten Kreuzung oder Einmündung auf der gleichen Straßenseite bzw. bis für den ruhenden Verkehr eine andere Regelung vorgegeben werde. Für die Anordnung des absoluten Halteverbotes komme es dabei nicht auf das Verkehrszeichen an, welches im weiteren Verlauf der Fahrbahn mit Pfeilen in beide Richtungen versehen sei. Nach § 41 Abs. 2 Satz 1 StVO stünden Vorschriftszeichen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo bzw. von wo die Anordnung zu befolgen sei. Nicht ausreichend sei die bloße Anordnung des Endes eines Halteverbotes. Die Geltung des weiter westlich aufgestellten Verkehrszeichens 283 sei durch die Einmündung des L1. unterbrochen. Der Begriff der Einmündung in § 41 Abs. 2 Nr. 8 Buchstabe b) StVO entspreche dem in § 8 Abs. 1 StVO verwendeten. Dabei stehe der Annahme einer Einmündung in diesem Sinne nicht entgegen, dass in dem fraglichen Bereich keine Rundborden verlegt seien und eine Zufahrt zum L2. nur durch Überfahren eines Rad- und Gehweges über einen abgesenkten Bordstein möglich sei. Hierauf komme es aber im Ergebnis nicht an, da das Fahrzeug jedenfalls innerhalb des 5-Meter-Bereichs hinter der Einmündung geparkt gewesen sei. Die Beklagte habe insoweit ihre Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO ergänzen können. Auch eine Erstattung der von dem Kläger bereits bezahlten Kosten für die Abschleppmaßnahme scheide aus; die Beklagte habe nach § 20 Abs. 2 Nr. 7 VO VwVG NRW i.V.m. §§ 77 Abs. 1 Satz 1, 59, 57 Abs. 1 Nr. 1, 55 Abs. 2 VwVG NRW i.V.m. § 14 Abs. 1 OBG NRW einen Anspruch auf Erstattung der entstandenen Abschleppkosten. 14Mit seiner durch den Senat zugelassenen Berufung verfolgt der Kläger sein Klagebegehren weiter. Hierzu wiederholt und vertieft er sein erstinstanzliches Vorbringen und führt im Übrigen aus, es könne nicht dahinstehen, ob es sich bei der Straße L2. um eine Einmündung handele. Sei dies der Fall und sei deshalb die Wirkung des westlich aufgestellten Verkehrszeichens 283 unterbrochen, fehle es für eine Abschleppmaßnahme als Mittel der Verwaltungsvollstreckung an dem notwendigen Grundverwaltungsakt, da der Vollzugsbedienstete der Beklagten ja gerade von der Wirksamkeit des Verkehrszeichens ausgegangen sei. In der Folge komme eine Ergänzung des behördlichen Ermessens nach § 114 Satz 2 VwGO nicht in Betracht. Jedenfalls erweise sich eine solche Ermessensausübung als fehlerhaft. 15Der Kläger beantragt, 16das auf die mündliche Verhandlung vom 18. April 2018 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen zu ändern und 17181. den Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2019, Kassenzeichen 322190034835, und die Festsetzung der Auslagen aufzuheben sowie 19202. die Beklagte zu verurteilen, an ihn 74 Euro zu erstatten. 21Die Beklagte beantragt, 22die Berufung zurückzuweisen. 23Zur Begründung bezieht sie sich auf ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus, der Bereich des Aufeinandertreffens der beiden Straßen sei wie eine Grundstückszufahrt mit durchgehendem Rad- und Fußgängerweg ausgestaltet und mit T-Pflastersteinen ausgelegt. Bei der Überquerung von Fuß- und Radwegen sei von Kraftfahrzeugführen äußerste Sorgfalt walten zu lassen. Vor diesem Hintergrund könne von einer Einmündung nicht gesprochen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass die Annahme einer Einmündung mangels anderweitiger Beschilderung zur Anwendung der Regelung „rechts vor links“ des § 8 Abs. 1 StVO führe, was in Bezug auf die Vorfahrtsregelungen entlang der Straße Unsicherheiten mit sich bringe und nur durch eine Vielzahl aufzustellender Verkehrszeichen in den Griff zu bekommen sei. Auch handele es sich bei dem L2. um eine im Eigentum der Anlieger stehende Privatstraße und nicht um eine dem öffentlichen Verkehr gewidmete Verkehrsfläche. Schließlich habe der Kläger jedenfalls erkennen können, welche Regelung die Beklagte in der Sache habe erreichen wollen. 24Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen. 25Entscheidungsgründe: 26Die zulässige Berufung ist begründet. Sie führt zur Änderung des erstinstanzlichen Urteils. Die Klage ist zulässig und begründet. 27Die Klage ist – auch unter Berücksichtigung des gegenüber dem erstinstanzlichen Verfahren abweichend formulierten Antrags des Klägers – zulässig. Die modifizierte Fassung stellt dabei keine Klageänderung dar, sondern hält sich im Rahmen des von dem Kläger Begehrten, vgl. § 88 VwGO. Der Kläger hat von Beginn an die Rückzahlung der von ihm bereits gezahlten Auslagen für die Abschleppmaßnahme begehrt, weil er die gesamte Maßnahme für rechtswidrig erachtete. Der geltend gemachte Anspruch kann aber nur dann Erfolg haben, wenn der Kläger zugleich auch die auf der Grundlage des § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 14 Abs. 1 Satz 1 Gebührengesetz NRW ergangene Festsetzung der Auslagen angreift. Mangels Rechtsbehelfsbelehrung war der Bescheid im Zeitpunkt der Klageerhebung am 16. Mai 2017 noch nicht in Bestandskraft erwachsen, vgl. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO. 28Die Klage ist begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (dazu 1.). Gleiches gilt auch für die Festsetzung der von dem Kläger zu erstattenden Auslagen (dazu 2.). Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Erstattungsanspruch hinsichtlich der bereits gezahlten Kosten für die Abschleppmaßnahme (dazu 3.). 291. Der Antrag des Klägers zu 1. ist begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 20. April 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. 30Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenfestsetzung ist § 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 der Verordnung zur Ausführung des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VO VwVG NRW) i.V.m. § 77 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Danach ist für – rechtmäßige – Amtshandlungen im Zusammenhang mit dem Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs eine Gebühr von 25,00 Euro bis 150,00 Euro zu erheben. Die der Gebührenfestsetzung zugrunde liegende Abschleppmaßnahme, bei der es sich (losgelöst von der anschließenden Verwahrung) um eine Ersatzvornahme gemäß §§ 55 Abs. 2, 57 Abs. 1 Nr. 1, 59 Abs. 1, 63 Abs. 1 Satz 5, 64 Satz 2 VwVG NRW handelt, erweist sich im Ergebnis als rechtswidrig. 31Die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach diesen Vorschriften auf der Grundlage des in § 55 Abs. 2 VwVG NRW geregelten sog. Sofortvollzugs lagen nicht vor. Danach kann Verwaltungszwang (auch) ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden, wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Zwar lag hier mit dem Verbotszeichen ein –‑ sofort vollziehbarer – Verwaltungsakt vor (dazu sogleich), der an sich das sog. gestreckte Verfahren nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW eröffnen würde. Allerdings fehlte es mangels eines erreichbaren Adressaten an der im gestreckten Verfahren jedenfalls zwingend vorgeschriebene Zwangsmittelfestsetzung (vgl. § 64 Satz 2 VwVG NRW). In diesem Fall kann im Wege eines Erst-Recht-Schlusses auf die Regelungen des Sofortvollzugs zurückgegriffen werden. 32Vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 16. Februar 1982 – 4 A 78/81 –, NJW 1982, 2277; Klenke, NWVBl. 1994, S. 288, 290; Möller/Warg, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 6. Aufl. 2012, Rn. 230 und 417; Schönenbroicher, in: Schönenbroicher/Heusch, OBG NRW, 2014,§ 14 Rn. 51. 33a) Der nach § 55 Abs. 2 VwVG NRW vorausgesetzte zu vollziehende Grundverwaltungsakt lag entgegen der Auffassung der Beklagten nicht in dem Verkehrszeichen „Absolutes Halteverbot“ nach § 41 Abs. 1 StVO i. V. m. der Anlage 2, Abschnitt 8 Ziffer 62. Das vom Kläger geführte Fahrzeug war nicht in einem Bereich abgestellt, in dem das Halten nach diesem Verkehrszeichen verboten war. 34aa) An dem von der Beklagten festgestellten Abstellort des Kraftfahrzeugs galt kein Halteverbot. Gemäß Anlage 2 Abschnitt 8 Ziffer 61 zu § 41 Abs. 1 StVO gilt das durch das Zeichen 283 angeordnete Halteverbot bis zur nächsten Kreuzung oder Einmündung auf der gleichen Straßenseite oder bis durch Verkehrszeichen für den ruhenden Verkehr eine andere Regelung vorgegeben wird. Nach der Erläuterung in Ziffer 61 kann der Anfang der Verbotsstrecke durch einen zur Fahrbahn weisenden waagerechten weißen Pfeil im Zeichen, das Ende durch einen solchen von der Fahrbahn wegweisenden Pfeil gekennzeichnet sein. Bei in der Verbotsstrecke wiederholten Zeichen weist eine Pfeilspitze zur Fahrbahn, die zweite Pfeilspitze von ihr weg. 35Dies zugrunde gelegt entfaltete das westlich von der Stelle, an dem der Kläger das Kraftfahrzeug abgestellt hatte, aufgestellte Verkehrszeichen 283 mit einem zur Fahrbahn bzw. nach Osten weisenden Pfeil, das den Anfang der Verbotsstrecke bestimmte, am Abstellort keine rechtliche Wirkung. Der Geltungsbereich des angeordneten Halteverbots wurde durch die Einmündung des L1. in die L.--------straße nach Osten begrenzt. 36Der Begriff der Einmündung in Anlage 2 Abschnitt 8 Ziffer 61 zu § 41 Abs. 1 StVO entspricht dem des § 8 Abs. 1 Satz 1 StVO. Gemeint ist damit das rechtwinklige oder schräge Zusammentreffen zweier oder mehrerer Straßen mit nur einer Straßenfortsetzung (sog. T-Kreuzung). 37Vgl. BGH, Urteile vom 5. Februar 1974 – VI ZR 195/72 –, juris, Rn. 10, sowie vom 12. April 1951 – III ZR 23/50 –, juris (Leitsatz 1); Sächs. OVG, Beschluss vom 7. November 2016 – 3 A 622/15 –, juris, Rn. 5; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 30. Dezember 1999 – 2b Ss (OWi) 253/99 – (OWi) 91/99 I –, juris, Rn. 12; Bay. ObstLG, Beschluss vom 19. Mai 1988 – 2 Ob Owi 23/88 –, juris, Rn. 13; Spelz, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl. 2016, § 8 StVO, Rn. 11. 38Eine solche Straßeneinmündung liegt hier vor. Der L2. nimmt einen U-förmigen Verlauf und trifft in dem fraglichen Bereich rechtwinklig auf die allein durchgehende L.--------straße . Beim L2. handelt es sich auch um eine Straße in dem vorgenannten Sinne. Eine solche erfüllt den straßenverkehrsrechtlichen Begriff der Straße, wenn der Verkehrsweg ohne Rücksicht auf die Eigentumsverhältnisse am Grundstück oder eine verwaltungsrechtliche Widmung im Sinne des öffentlichen Wegerechts entweder ausdrücklich oder mit stillschweigender Duldung des Verfügungsberechtigten tatsächlich für jedermann, also ohne Beschränkung auf einzelne Personenkreise, zur Benutzung zugelassen und ihr Gebrauch durch die Allgemeinheit auch äußerlich erkennbar ist. Eine Verkehrsregelung, die sich als solche dem Verkehr nicht mitzuteilen vermag, kann nämlich prinzipiell für einen Verkehrsteilnehmer nicht verbindlich sein. Doch muss genügen, dass das Verkehrsgebot oder -verbot überhaupt nach außen in Erscheinung tritt; es kann nicht darauf ankommen, wie leicht oder wie schwer es zu erkennen ist, noch dass es von jedem Verkehrsteilnehmer, an den es sich richtet, überhaupt erkannt werden kann. Anderes würde die Verkehrsregelung in nicht erträglicher Weise relativieren und die Verkehrsordnung überhaupt in Frage stellen. 39Vgl. BGH, Urteile vom 14. Oktober 1986 – VI ZR 139/85 –, juris, Rn. 14, und vom 5. Oktober 1976 – VI ZR 256/75 –, juris, Rn. 9, m.w.N. 40Soweit die Beklagte auf den Beschluss des Bayerischen Obersten Landesgerichts, 41Bay. ObstLG, Beschluss vom 19. Mai 1988– 2 OB OWi 23/88 –, juris, Rn. 10; vgl. auch Bay. ObstLG, Beschluss vom 26. Juni 1986 – RReg 1 St 80/86 –, juris Leitsatz 1, 42verweist, geht auch dieses gerade von dem gleichen rechtlichen Maßstab aus und erachtet allein einen ausschließlich dem Fußgängerverkehr zugänglichen Weg als hierfür nicht ausreichend. 43Den genannten Voraussetzungen genügt der L2. . Eine Beschränkung der Nutzung des Weges auf einen bestimmten Personenkreis – etwa die Bewohner der 14 hierüber erschlossenen Häuser oder die berechtigten Nutzer des anliegenden Parkplatzes – ist nicht erkennbar. Der Gebrauch durch die Allgemeinheit ist vielmehr äußerlich sichtbar. Die Erkennbarkeit ergibt sich – in Abgrenzung zu einer bloßen Grundstückszuwegung – zu vorderst aus dem Vorhandensein eines im unmittelbaren Einmündungsbereich aufgestellten Straßenschildes. Dieses zeigt dem Verkehrsteilnehmer die von der durchgehenden Straße abweichende Benamung der Straße und begründet damit nachdrücklich die Erwartung, bei dem L2. handele es sich um eine eigenständige Straße und gerade nicht um eine bloße Grundstückszufahrt. 44Dem steht nicht entgegen, dass der Bereich, in dem der L2. in die L.--------straße übergeht, unmittelbar straßenseitig keine Rundborden aufweist und eine Zufahrt nur durch die Überquerung eines Rad- und eines Gehwegs über einen abgesenkten Bordstein möglich ist. Eine solche „überführte" Straße über abgesetzte Bordsteine, die aus verkehrspsychologischen Gründen so angelegt werden und die beim Abbiegen ohnehin bestehende Rücksichtnahmepflicht zugunsten des durchgehenden Rad- und Fußgängerverkehrs verdeutlichen sollen, stellt keine derartige Ausnahmeerscheinung dar, dass der Verkehr die Geltung der an eine Einmündung geknüpften Rechtsvorschriften von vornherein als widersprüchlich empfinden müsste. 45Vgl. hierzu schon BGH, Urteile vom 14. Oktober 1986 – VI ZR 139/85 –, juris, Rn. 15. 46Dies gilt auch, soweit die Beklagte geltend gemacht hat, der Bereich des Zusammentreffens sei mit sogenannten T-Steinen ausgelegt worden, was typischerweise für Grundstückszufahrten zutreffe. Der Ausgestaltung der Pflasterung kommt jedenfalls hier kein maßgebliches Gewicht zu. Daneben ist auch zu berücksichtigen, dass ausweislich der von der Beklagten vorgelegten Lichtbilder Rundborde die Einmündung zwar nicht straßenseitig einfassen, wohl aber beidseitig zwischen dem die L.--------straße entlangführenden Gehweg und dem L2. verlegt sind. 47Etwas anderes folgt auch nicht aus dem an dieser Stelle angebrachten – nicht gesetzlich geregelten – Schild mit dem Hinweis, dass der Rettungsweg für die Feuerwehr freizuhalten ist. Für den Verkehrsteilnehmer ergibt sich daraus kein Hinweis, dass es sich nicht um eine Straße, sondern im Gegenteil um eine lediglich private Zuwegung handelt. Insoweit sieht die auf dem Schild aufgeführte Nr. 5 der Verwaltungsvorschrift zur Landesbauordnung (VV BauO NRW) gerade vor, dass zu den für den Feuerwehreinsatz erforderlichen Flächen die Zu- und Durchgänge, die Zu- und Durchfahrten, die Aufstell- und Bewegungsflächen zählen; diese sind auf dem Grundstück selbst, ggf. aber auch auf öffentlichen Flächen (z.B. Straßen) sicherzustellen. 48Soweit die Beklagte schließlich vorträgt, die Annahme einer Straße führe zur Anwendung der „Rechts-vor-Links“-Regel des § 8 Abs. 1 Satz 1 StVO und damit zu einer unklaren Verkehrssituation, steht dies dem Straßencharakter des L1. nicht entgegen. Die Vorfahrtsregelung hat keinen Einfluss auf die Einstufung eines Verkehrswegs als Straße, sondern ist vielmehr Folge einer solchen Einstufung. Sie kann zudem durch das Aufstellen entsprechender Verkehrszeichen nach § 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 StVO einer angemessenen Regelung zugeführt werden. 49bb) Das östlich von dem abgestellten Kraftfahrzeug aufgestellte Verkehrszeichen 283 mit in beide Richtungen (zur Fahrbahn und von dieser weg) zeigenden weißen Pfeilen konnte an dem maßgeblichen Abstellort ebenfalls kein Halteverbot begründen. Der im unteren Teil des Verkehrszeichens 283 angebrachte, von der Fahrbahn wegweisende Pfeil dient ausschließlich dem Zweck, das Ende eines Haltverbots zu kennzeichnen und kann nicht die Verbotsstrecke entgegen der Fahrtrichtung gewissermaßen "rückwärts" anordnen. Der Grundsatz der absoluten Klarheit, Eindeutigkeit und leichten Verständlichkeit straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften und Anordnungen lässt es nicht zu, ihm im Wege extensiver Auslegung eine weitergehende Bedeutung beizumessen. 50Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1975 – VII C 43.73 –, juris, Rn. 15; Lafontaine, in: Freymann/Wellner, jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 1. Aufl. 2016, § 41 StVO, Rn. 274. 51Nichts anderes gilt dann auch bei derartigen, nach Satz 2 der Erläuterung in Anlage 2, Abschnitt 8 Ziffer 61 in der Verbotsstrecke wiederholten Verkehrszeichen 283. Nur dieses Verständnis ist auch mit der Vorschrift des § 41 Abs. 2 Satz 1 StVO in Übereinstimmung zu bringen. Hiernach stehen Vorschriftzeichen vorbehaltlich des – hier nicht einschlägigen – Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. 52b) Die Abschleppmaßnahme als Mittel der Verwaltungsvollstreckung konnte sich auch nicht auf einen fiktiven Grundverwaltungsakt aus § 14 Abs. 1 OBG NRW stützen, um einen Verstoß gegen § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO zu beseitigen. Nach dieser Vorschrift ist das Parken vor und hinter Kreuzungen und Einmündungen bis zu je 5 m von den Schnittpunkten der Fahrbahnkanten unzulässig. Ob das Fahrzeug tatsächlich innerhalb dieses Bereiches hinter der Einmündung abgestellt worden ist, was der Kläger in Zweifel zieht, kann im Ergebnis offenbleiben. 53Jedenfalls hat die Beklagte insoweit das ihr gemäß § 55 Abs. 2 VwGO zukommende Ermessen nicht rechtsfehlerfrei gemäß § 40 VwVfG NRW ausgeübt. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen: Grundlage für den hier durch einen Mitarbeiter der Beklagten verfügten Abschleppvorgang als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung sollte, wie sich auch aus den Ausführungen der Beklagten in dem Schreiben vom 27. März 2017 ergibt, das durch die Beklagte selbst aufgestellte Verkehrszeichen 283 sein. Ein solches Halteverbot nach Verkehrszeichen 283 ist wie andere Verkehrsverbote und ‑gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG NRW und enthält nicht nur das Verbot, an der gekennzeichneten Stelle zu halten, sondern zugleich ein – entsprechend § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbares – Wegfahrgebot für unerlaubt haltende Fahrzeuge. 54Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1993– 11 C 32.92 –, juris, Rn. 12. 55Wie schon ausgeführt, hat die Beklagte die Abschleppmaßnahme ausweislich des Verwaltungsvorgangs ausschließlich auf den Verstoß gegen das Verkehrszeichen 283 gestützt. Auf zusätzliche oder jedenfalls hilfsweise tragende Erwägungen zu einem Verstoß gegen § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO hat sie ihr Vorgehen nicht gegründet. Soweit die Beklagte in der mündlichen Berufungsverhandlung angedeutet hat, der eingesetzte Vollzugsbeamte habe sicherlich auch die Einmündungssituation im Blick gehabt, ist dies letztlich eine bloße Vermutung, die sich im Verwaltungsvorgang nicht manifestiert hat. 56Ihr aus § 55 Abs. 2 VwVG NRW folgendes Ermessen auf der Ebene der Vollstreckung konnte die Beklagte durch ihren Vortrag im erstinstanzlichen Verfahren auch nicht in zulässiger Weise nach § 114 Satz 2 VwGO ergänzen. § 114 Satz 2 VwGO lässt nur die Ergänzung der Ermessenserwägungen, nicht deren vollständige Nachholung zu. Sofern wesentliche Teile der Ermessenserwägungen ausgetauscht oder erst nachträglich nachgeschoben wurden, liegt eine neue Ermessensentscheidung vor. Das ist etwa anzunehmen, wenn der Streitstoff wesentlich geändert wird oder wenn die Behörde die Entscheidung mit einem neuen argumentativen Unterbau versieht. 57Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1998 – 1 C 17/97 –, juris, Rn. 437 Wolff, in: Sodann/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 114 Rn. 114a, 208 f. 58Letzteres ist hier der Fall. Die Erwägungen der Beklagten zur Vollziehung waren auf die Durchsetzung des Halteverbots und die Sicherung des fließenden Verkehrs beschränkt. Die L.--------straße grenzt an den Parkplatz des Universitätsklinikums an, der die Menge an Kraftfahrzeugen nach Angaben der Beklagten in der mündlichen Verhandlung häufig nicht fassen kann. In der Folge herrscht auf der L.--------straße regelmäßig ein hoher Parkdruck. Am Straßenrand abgestellte Fahrzeuge hindern dabei den Begegnungsverkehr. Die Durchsetzung des Parkverbotes aus § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO dient hingegen anderen Zwecken. Ziel ist es insoweit, eine eventuell bestehende Gefahr durch die fehlende Überschaubarkeit einer Einmündung zu verhindern. Geschützt ist hierbei der in die weiterführende Straße einmündende ebenso wie der durchgehende Verkehr, wobei auch Fußgänger und Radfahrer eingeschlossen sind. 59Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juni 2000– 5 A 5135/99 –, NJW 2001, 172; Schubert, MüKo-StVR, 1. Auflage 2016, § 12 StVO Rn. 30. 60Angesichts dieser unterschiedlichen Schutzrichtungen stellten die Erwägungen der Beklagten, das Abschleppen des klägerischen PKW sei jedenfalls aufgrund des Verstoßes gegen § 12 Abs. 3 Nr. 1 Halbsatz 1 StVO gerechtfertigt gewesen, keine bloße Ergänzung von Ermessenserwägungen, sondern vielmehr einen Austausch der früheren Ermessenserwägungen dar. 612. Erweist sich der Gebührenbescheid damit wegen der Rechtswidrigkeit der Abschleppmaßnahme als rechtswidrig, gilt gleiches auch für die Festsetzung der von dem Kläger zu erstattenden Auslagen für die Vollstreckungshandlung. Nach § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 14 Abs. 2 Satz 1 werden Auslagen, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären, nicht erhoben. 623. In der Folge ist der auf die Erstattung der von dem Kläger bereits gezahlten Abschleppkosten gerichtete Antrag ebenfalls begründet. Der Erstattungsanspruch folgt aus § 77 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 VwVG NRW i.V.m. § 21 Abs. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Nach § 21 Abs. 1 GebG NRW sind überzahlte oder zu Unrecht erhobene Kosten unverzüglich zu erstatten, zu Unrecht erhobene Kosten jedoch nur, soweit eine Kostenentscheidung noch nicht unanfechtbar geworden ist. Letzteres ist nach den vorstehenden Ausführungen zur Klagefrist hinsichtlich der Festsetzung der Auslagen nicht der Fall, weil es an einer Rechtbehelfsbelehrung seitens der Beklagten fehlte, der Kläger also fristgerecht Klage erhoben hat. 63Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, § 161 Abs. 2 VwGO. 64Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711, § 709 Satz 2 ZPO. 65Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.