Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-18 00:00:00, Aktenzeichen 1 K 2136/11

Tenor Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. 1Tatbestand: 2Der am 00.00.0000 geborene Kläger stand vom 1. Oktober 2002 bis zum 30. September 2010 als Beigeordneter für Planen und Bauen im Dienst der Beklagten. Er begehrt die Anerkennung von Zeiten des Studiums und der Tätigkeit als Architekt als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten. 3Der Kläger studierte vom 1. September 1976 bis zum 7. Januar 1980 an der Fachoberschule Bielefeld das Fach Bauingenieurwesen; vom 1. Februar 1980 bis zum 15. März 1981 war er als Architekt tätig. Anschließend trat er am 1. Juni 1981 als Beamtenanwärter in den Dienst der Stadt Bielefeld, wo er dann von 1982 bis 1988 als technischer Beamter tätig war. Mit Wirkung zum 1. Dezember 1984 war der Kläger zum Beamten auf Lebenszeit ernannt worden. Von 1989 bis 2002 war er Baudezernent der Gemeinde L. . 4Am 2. Juni 2010 stellte der Kläger bei der Beklagten den Antrag, dass bei der Berechnung seines Ruhegehaltssatzes die Zeiten seines Studiums und der Tätigkeit als Architekt angerechnet werden. Die Verwaltung der Beklagten erstellte daraufhin eine Beschlussvorlage für den Rat, die eine Anerkennung der Vordienstzeiten im Umfang von vier Jahren nach § 66 Abs. 9 BeamtVG empfahl. Der Landrat des Kreises Heinsberg teilte der Beklagten auf Anfrage mit Schreiben vom 8. September 2010, zugegangen am 16. September 2010, mit, dass die Anerkennung von förderlichen Dienstzeiten als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten gem. § 66 Abs. 9 BeamtVG eine freiwillige Leistung sei, da es sich um eine Ermessensentscheidung handele. Da die Beklagte sich in der vorläufigen Haushaltsführung gem. § 82 GO NRW befinde, müsse sie den Antrag des Klägers aus haushaltsrechtlichen Gründen ablehnen. 5Der Antrag des Klägers wurde auf Grundlage der Beschlussvorlage und der Auskunft des Landrates am 16. September 2010 im Rat der Beklagten behandelt. Stadtoberverwaltungsrat X. äußerte auf Nachfrage eines Ratsmitglieds die Ansicht, dass wegen der Verfügung des Landrats „kein Raum mehr für die vorgeschlagene Beschlussempfehlung“ sei. Ratsmitglied H. erklärte, dass die Koalition nach langer Diskussion und Abwägung aller Interessen eine Vorentscheidung getroffen habe und in der Ratssitzung keine neuen Argumente dazugekommen seien. Der Bürgermeister zog die Beschlussempfehlung auf Grund der Verfügung des Landrates zurück. Der Rat lehnte den Beschluss, dem Antrag des Klägers zuzustimmen, nach Abstimmung mit 15 zu 10 Stimmen ab. 6Durch Bescheid vom 2. Februar 2011 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers ab. Zur Begründung führt sie aus, dass der Rat dem Antrag nicht zugestimmt habe. Da sie sich in der vorläufigen Haushaltsführung gem. § 82 GO NRW befinde, dürfe sie nur Aufwendungen entstehen lassen, zu denen sie rechtlich verpflichtet sei oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar seien. Ihr drohe die Überschuldung gem. § 75 Abs. 7 Satz 2 GO NRW. Gemäß dem Leitfaden „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009, Kapitel 5, seien die Regelungen für die vorläufige Haushaltsführung im Falle einer drohenden Überschuldung eng auszulegen. Personalwirtschaftliche Maßnahmen, zu denen die Gemeinde nicht rechtlich verpflichtet ist, seien nicht zulässig. Die Anerkennung von förderlichen Dienstzeiten als ruhegehaltfähige Dienstzeiten gemäß § 66 Abs. 9 BeamtVG stelle eine freiwillige Leistung dar, da es sich um eine Ermessensentscheidung handele. Im Hinblick auf die haushaltsrechtlichen Vorschriften sei der Antrag des Klägers deshalb abzulehnen. 7Gegen den Ablehnungsbescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 2. März 2011 Widerspruch. Er führte unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des VG Gelsenkirchen aus, dass es wegen des Verbots der Überschuldung nach § 75 Abs. 7 Satz 1 GO NRW einer tragfähigen und besonderen Begründung bedürfe, warum unter Berücksichtigung der gesetzlichen Wertung das bestehende Ermessen zu seinen Lasten ausgeübt werde. Zudem sei das Ermessen zur Anerkennung von Vordienstzeiten von Beamten auf Zeit nach § 66 Abs. 9 BeamtVG entsprechend der Ermessensausübung nach den §§ 11, 12 BeamtVG auszuüben, die die Anerkennung von Vordienstzeiten für Lebenszeitbeamten regeln. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 12 BeamtVG sei für Ausbildungszeiten, die für die spätere Übernahme in das Beamtenverhältnis vorgeschrieben seien, das Ermessen auf Null reduziert. Diese Rechtsprechung sei auf § 66 Abs. 9 BeamtVG übertragbar, sodass auch für seinen Antrag das Ermessen auf Null reduziert sei. Die Ausschreibung für den von ihm besetzten Posten habe ein abgeschlossenes Hochschul- oder Fachholstudium vorausgesetzt. Erfahrungen im Bereich des Bau- und Planungsrechts seien zwingend erforderlich gewesen. 8Die Beklagte lehnte den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2011, dem Kläger zugegangen am 27. Oktober 2011, ab. Das Ermessen für die Anerkennung der Vordienstzeiten sei nicht auf Null reduziert. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 12 BeamtVG sei nicht auf § 66 Abs. 9 BeamtVG übertragbar. Zum einen gebe es für die Tätigkeit des Klägers als kommunaler Wahlbeamter keine vorgeschriebenen Ausbildungszeiten. Zum anderen beträfen die Vorschriften des § 12 BeamtVG und des § 66 Abs. 9 BeamtVG völlig unterschiedliche Beamtengruppen, nämlich die Lebenszeitbeamten auf der einen und die Beamten auf Zeit auf der anderen Seite. § 12 BeamtVG verfolge den Zweck, Versorgungslücken zu schließen. Dies gelte nicht entsprechend für die Beamten auf Zeit. Die Ermessensentscheidung nach § 66 Abs. 9 BeamtVG sei deshalb frei und nicht intendiert, sodass die Entscheidung von jeder Erwägung getragen werde, die im Hinblick auf den Wortlaut und Zweck der Vorschrift sachgerecht erscheine. Die wirtschaftliche Lage des Klägers sowie seine Versorgungssituation seien durch die ablehnende Entscheidung nicht gefährdet. Die angespannte Haushaltslage der Beklagten rechtfertige es hingegen, den Antrag des Klägers abzulehnen. Auch die Rechtsprechung des VG Gelsenkirchen sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, da die Beklagte noch nicht überschuldet im Sinne des § 75 Abs. 7 Satz 1 GO NRW sei. Die vorläufige Haushaltsführung nach § 82 GO NRW stelle gerade keinen rechtswidrigen Zustand dar, sondern solle dessen Eintritt verhindern. Deshalb sei es sachgerecht, dass die Beklagte alle Mittel ausschöpfe, um den Eintritt einer Überschuldung zu verhindern. Die Entscheidung beruhe auf einer umfassenden Abwägung aller Interessen. 9Am 28. November 2011 hat der Kläger Klage erhoben. Er verweist auf seinen Vortrag aus dem Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren und führt ergänzend aus: Aus dem Protokoll der Ratssitzung werde deutlich, dass wegen der Verfügung des Landrates eine inhaltliche Diskussion des Antrags nicht stattgefunden habe. Die Haushaltslage der Beklagten scheine zudem besser zu sein als vorgetragen worden sei. Der Nachfolger des Klägers sei von Besoldungsgruppe A 14 BBesO nach A 15 BBesO befördert worden. Anschließend habe die Beklagte dessen Dienstzeit zwei Mal über die gesetzliche Altersgrenze hinaus verlängert, was den Zweck gehabt habe, die Ruhegehaltsfähigkeit der Beförderung zu erreichen. Die Ablehnung des Antrags des Klägers unter der Begründung der angespannten Haushaltslage könne im Hinblick auf dieses Vorgehen nicht überzeugen. 10Der Kläger beantragt sinngemäß, 11die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 2. Februar 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. Oktober 2011 zu verpflichten, über seinen Antrag auf Anerkennung seiner Studienzeit und der Zeiten seiner beruflichen Tätigkeit als Architekt als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden, sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. 12Die Beklagte beantragt, 13die Klage abzuweisen. 14Sie verweist auf die Begründung des Ablehnungs- und des Widerspruchsbescheids und trägt ergänzend vor: Aus dem Protokoll der Ratssitzung werde deutlich, dass eine lange Diskussion über den Antrag des Klägers stattgefunden habe. Der Widerspruchsbescheid dokumentiere hinreichend die getroffenen Ermessenserwägungen. Die Beförderung des Nachfolgers des Klägers beruhe auf eine Entscheidung der Neuorganisation der Verwaltung, die den Wegfall einer ganzen Organisationseinheit zur Folge gehabt habe, sodass durch diese Einsparung entsprechende Mittel für die Beförderung frei gewesen seien. Die Haushalssituation sei bei Ablehnung des Antrags angespannt gewesen. Aufgrund der städtischen Finanzdaten der Haushaltssatzung für das Jahr 2010 und des vom Bürgermeister bestätigten Entwurfs der Eröffnungsbilanz habe der Beklagten im Jahr 2013 die Überschuldung gem. § 75 Abs. 7 Satz 2 GO NRW gedroht. Sie sei pflichtig teilnehmende Gemeinde am sog. Stärkungspakt, was die drohende Überschuldungssituation zusätzlich belege. 15Die Beteiligten haben einvernehmlich einer Entscheidung durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung zugestimmt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach-und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. 16Entscheidungsgründe: 17Das Gericht entscheidet wegen der einvernehmlichen Zustimmung der Beteiligten durch den Berichterstatter (§ 87a Abs. 2, 3 VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). 18Die zulässige Klage ist unbegründet. 19Der Bescheid der Beklagten vom 2. Februar 2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Oktober 2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO. Er hat keinen Anspruch auf eine erneute Entscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Anerkennung seiner Studienzeit und der Zeiten seiner beruflichen Tätigkeit als Architekt als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. 20Anspruchsgrundlage für das Anerkennungsbegehren des Klägers ist § 66 Abs. 9 des seit dem 1. Juni 2013 die Versorgung der Landesbeamten NRW regelnden Landesbeamtenversorgungsgesetzes (LBeamtVG NRW). Das LBeamtVG NRW beruht auf Art. 5 Nr. 1 a) und Art. 6 Nr. 1 des Dienstrechtsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 16. Mai 2013 (GV.NRW. S 234), die das Beamtenversorgungsgesetz (BeamtVG) in der am 31. August 2006 geltenden Fassung vom 16. März 1999 (BGBl. I S. 322, 847, 2033), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 21. Juni 2005 (BGBl. I S. 1818) in das Landesrecht übergeleitet haben. 21Gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 LBeamtVG NRW können Zeiten, während der ein Wahlbeamter auf Zeit nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres durch eine hauptberufliche Tätigkeit oder Ausbildung außerhalb der allgemeinen Schulbildung Fachkenntnisse erworben hat, die für die Wahrnehmung des Amtes förderlich sind, bis zu einer Gesamtzeit von vier Jahren als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, die Zeit einer Fachschulausbildung einschließlich der Prüfungszeit bis zu 1095 Tagen und die Zeit einer Hochschulausbildung einschließlich der Prüfungszeit bis zu 855 Tagen, insgesamt höchstens 1095 Tage. Nach § 66 Abs. 9 Satz 2 LBeamtVG NRW gilt § 49 Abs. 2 Satz 2 LBeamtVG NRW entsprechend, sodass die Entscheidung über die Berücksichtigung der Vordienstzeiten als ruhegehaltsfähig in der Regel schon bei der Berufung in das Beamtenverhältnis getroffen werden soll; die Entscheidung steht unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Rechtslage. 22Der Kläger besitzt das für die behördliche Entscheidung erforderliche Sachbescheidungsinteresse, weil er mit Ablauf seiner Amtszeit in den Ruhestand getreten ist und nicht entlassen wurde. Das erforderliche Sachbescheidungsinteresse als verwaltungsverfahrensrechtliche Sachentscheidungsvoraussetzung liegt vor, wenn der Antragsteller aus einer antragsgemäßen Entscheidung einen Nutzen ziehen kann. Bei der Anerkennung von Vordienstzeiten nach § 66 Abs. 9 LBeamtVG NRW ist dies nur bei einem Ruhestandsbeamten der Fall, da dessen Ruhegehalt auf der Grundlage der ruhegehaltsfähigen Dienstzeit berechnet wird (§ 4 Abs. 3 LBeamtVG NRW). Es fehlt hingegen an dem Sachbescheidungsinteresse, wenn ein Beamter auf Zeit mit dem Ablauf seiner Amtszeit kraft Gesetzes entlassen wird und nicht in den Ruhestand tritt. 23Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Februar 2006 – 1 A 3122/04 -, juris, Rn. 33 ff.; VG Aachen, Urteil vom 22. März 2007 – 1 K 474/05 -, juris, Rn. 20. 24Nach § 120 Abs. 3 LBG NRW i.V.m. § 31 Abs. 3 LBG NRW treten Beamte auf Zeit, soweit sie nicht nach § 27 Abs. 2 LBG NRW entlassen werden, mit Ablauf ihrer Amtszeit in den Ruhestand, wenn sie insgesamt eine mindestens zehnjährige ruhegehaltsfähige Dienstzeit abgeleistet haben; andernfalls sind sie entlassen. Der Kläger stand seit dem 1. Oktober 2002 für acht Jahre als Beamter auf Zeit im Dienst der Beklagten. Zuvor stand er bereits seit dem 1. Juni 1981 in einem Beamtenverhältnis eines weiteren öffentlich-rechtlichen Dienstherrns, sodass er den erforderlichen Umfang einer mindestens zehnjährigen ruhegehaltfähigen Dienstzeit im Sinne des § 6 Abs. 1 LBeamtVG NRW erfüllt. Er ist dementsprechend nach dem Ende seiner Amtszeit als Beigeordneter in den Ruhestand eingetreten. 25Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anerkennung eines Zeitraums von vier Jahren nach § 66 Abs. 9 LBeamtVG NRW liegen vor. Der Kläger war gem. § 71 Abs. 1 Satz 2 GO NRW als Beigeordneter kommunaler Wahlbeamter. Er studierte für einen Zeitraum von mehr als drei Jahren an der Fachhochschule Bielefeld das Fach Bauingenieurwesen und war für mehr als ein Jahr als Architekt tätig. Sowohl die Fachschulausbildung als auch die berufliche Tätigkeit waren für das Amt des Beigeordneten für Planen und Bauen förderlich, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist. 26Die Anerkennung der förderlichen Zeiten steht nach § 66 Abs. 9 LBeamtVG NRW im Ermessen der Behörde. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht bei Ermessensentscheidungen nur, ob die Ablehnung des Begehrens rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Derartige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. 27Entgegen der Ansicht des Klägers ist das Ermessen nicht auf Null reduziert. Eine Ermessensreduzierung folgt insbesondere nicht dem Umstand, dass die Stellenausschreibung für den vom Kläger besetzten Dienstposten ein abgeschlossenes Hochschul- oder Fachholstudium sowie Erfahrungen im Bereich des Bau- und Planungsrechts vorausgesetzt hat. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass das Ermessen bei der Anerkennung von vorgeschriebenen Ausbildungszeiten nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG auf Null reduziert ist, wenn die Zeiten nicht bei einer anderen Altersvorsorge, etwa einer Rente, zu berücksichtigen sind, 28vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 – 2 C 9/08 -, NVwZ-RR 2009, 345 = juris, Rn. 15, 29ist nicht auf die Ermessensentscheidung des § 66 Abs. 9 LBeamtVG NRW übertragbar. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG kann die nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres verbrachte Mindestzeit der außer der allgemeinen Schulbildung vorgeschriebenen Ausbildung (Fachschul-, Hochschul- und praktische Ausbildung, Vorbereitungsdienst, übliche Prüfungszeit) als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden. Das BVerwG begründet seine Rechtsprechung durch den gesetzgeberischen Zweck des § 12 BeamtVG. Die Vorschrift verfolgt den Zweck, einem erst im vorgerückten Lebensalter in das Beamtenverhältnis übernommenen Beamten annähernd die Versorgung zu ermöglichen, die er erhalten würde, wenn er sich während der fraglichen Zeit, in der er die besondere Eignung für die Wahrnehmung seines späteren Amtes erlangt hat, bereits im Beamtenverhältnis befunden hätte. Sie soll also Versorgungslücken schließen. Die Anerkennungsmöglichkeit von Vordienstzeiten bei einem Beamten auf Zeit dient hingegen nicht der Schließung von Versorgungslücken in diesem Sinne. Sie wurde vielmehr eingeführt, um die versorgungsrechtlichen Nachteile zu mildern, die die Einführung der linear gestreckten Ruhegehaltsskala gerade für die Gruppe der Wahlbeamten auf Zeit mit sich brachte. 30Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2007 – 2 C 18/06 -, NVwZ-RR 2007, 469 = juris, Rn. 27 mit Nachw. zu den Motiven des Gesetzgebers. 31Die vom Kläger begehrten Zeiten sind überdies auch keine vorgeschriebenen Ausbildungszeiten. Zwar setzte die Stellenausschreibung den Abschluss eines Studiums und praktische Erfahrungen im Bereich des Bau- und Planungsrechts voraus. Diese Voraussetzungen beruhen aber auf der Entscheidung des Dienstherrn und – anders als bei Zeiten im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BeamtVG – nicht auf einer gesetzlichen Anordnung. Der Abschluss einer bestimmten Ausbildung ist für die Wahl eines Beigeordneten nicht vorgeschrieben; erforderlich sind nur der Nachweis der für das Amt erforderlichen fachlichen Voraussetzungen und ausreichende Erfahrung für das Amt, § 71 Abs. 3 GO NRW. Eine Regelung, wie diese Nachweise zu erbringen sind, existiert nicht, sodass auch nicht der Abschluss eines Studiums erforderlich ist. 32Das dem Dienstherrn durch § 66 Abs. 9 LBeamtVG NRW eingeräumte Ermessen ist grundsätzlich auch kein Fall des sogenannten intendierten Ermessens. Die Entscheidung über die Anerkennung bzw. Nichtanerkennung von Vordienstzeiten wird vielmehr von jeder Erwägung getragen, die im Hinblick auf den Wortlaut und den Zweck der Vorschrift sachgerecht erscheint. Es sind unter anderem die wirtschaftliche Lage des Beamten, der Grad seiner Versorgungsbedürftigkeit, auch im Hinblick darauf, dass die Vordienstzeiten bereits für eine anderweitige Rente oder Versorgung berücksichtigt worden sind sowie wegen des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch die von einer Anerkennung ausgehende eigene haushaltsmäßige Belastung des Dienstherrn zu berücksichtigen. 33Vgl. VG Aachen, Urteil vom 29. April 2004 – 1 K 1638/03 -, juris, Rn. 23 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 31. Mai 2011 – 12 K 2601/10 -, juris, Rn. 37 ff. m.w.N. 34Es liegt kein Ermessensfehler in Form des Ermessensnichtgebrauchs vor. Entgegen der Ansicht des Klägers hat die Beklagte nicht verkannt, dass ihr ein Entscheidungsspielraum zusteht. Sie hat ihr Ermessen auch betätigt. Dem steht nicht entgegen, dass sich sowohl der Rat, der Ablehnungsbescheid als auch der Widerspruchsbescheid maßgeblich auf die Argumentation des Landrats stützen, wonach die Anerkennung von Vordienstzeiten aus haushaltsrechtlichen Gründen unterbleiben müsse. Von einem Ermessensausfall wäre aber nur dann auszugehen, wenn die Beklagte aufgrund der Stellungnahme des Landrats davon ausgegangen wäre, zur Ablehnung des Antrags des Klägers verpflichtet gewesen zu sein. Dies ist indes nicht anzunehmen, da schon nach dem Protokoll der Ratssitzung auch andere Interessen in die Entscheidung eingeflossen sind. Dass der Rat der Stellungnahme des Landrats ein besonderes Gewicht zugemessen hat, begründet keinen Ermessensnichtgebrauch. Insbesondere aus dem Widerspruchsbescheid wird deutlich, dass die Beklagte neben den Auswirkungen für ihren Haushalt auch andere Interessen, nämlich die wirtschaftliche Lage und Versorgungssituation des Klägers berücksichtigt hat. 35Die von der Beklagten angestellten Ermessenserwägungen sind auch insoweit nicht zu beanstanden, als sie die Ablehnung des Antrags maßgeblich auf ihre defizitäre Haushaltssituation stützt. 36Das Gericht sieht dabei keinen Anlass, wegen der Beförderung des Nachfolgers des Klägers an der defizitären Haushaltslage der Beklagten zu zweifeln. Die angespannte Haushaltslage wird hinreichend durch die drohende Überschuldung gem. § 75 Abs. 7 Satz 2 GO NRW und der Teilnahme am Stärkungspakt belegt. Nach § 7 der Haushaltssatzung der Beklagten für das Jahr 2013 wird der Haushaltsausgleich unter Einbeziehung der Konsolidierungshilfe des Landes erstmals im Haushaltsjahr 2016 und von diesem Zeitpunkt an jährlich erreicht. Der Haushaltsausgleich ohne Konsolidierungshilfe wird im Haushaltsjahr 2021 erreicht. 37Die Beklagte kann bei der Entscheidung über die Anerkennung von Vordiensten deren Auswirkungen auf ihren Haushalt berücksichtigen. Soweit eine Kommune bereits überschuldet ist, muss in die Abwägung allerdings eingestellt werden, dass die Überschuldung nach § 75 Abs. 7 GO NRW ein rechtswidriger Zustand ist. Die überschuldete Kommune muss deshalb besonders begründen, warum sie einen Antrag auf Anerkennung von Vordienstzeiten mit dem Argument der Überschuldung ablehnt, obwohl der Zustand der Überschuldung gerade rechtswidrig ist. 38Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 31. Mai 2011 – 12 K 2601/10 -, juris, Rn. 55. 39Vorliegend war die Beklagte aber nicht überschuldet im Sinne des § 75 Abs. 7 GO NRW, weshalb die genauen Anforderungen an die zu erbringende Begründung offen bleiben können. Die Beklagte war nur von Überschuldung bedroht, befand sich aber noch in einem rechtmäßigen Zustand, dem der vorläufigen Haushaltsführung nach § 82 GO NRW. In der vorläufigen Haushaltsführung unterliegt die betreffende Kommune den sich aus § 82 GO NRW ergebenden Beschränkungen. Gemäß § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW darf die Gemeinde, wenn die Haushaltssatzung bei Beginn des Haushaltsjahres noch nicht bekannt gemacht wurde, ausschließlich Aufwendungen entstehen lassen und Auszahlungen leisten, zu denen sie rechtlich verpflichtet ist oder die für die Weiterführung notwendiger Aufgaben unaufschiebbar sind; sie darf insbesondere Bauten, Beschaffungen und sonstige Investitionsleistungen, für die im Haushaltsplan des Vorjahres Finanzpositionen oder Verpflichtungsermächtigungen vorgesehen waren, fortsetzen. Sie ist somit gehindert, in der Zeit der vorläufigen Haushaltsführung neue rechtliche Verpflichtungen einzugehen, darf aber bestehende Verpflichtungen erfüllen. Rechtliche Verpflichtungen in diesem Sinne können sich aus dem Gesetz, einem Vertrag oder Gewohnheitsrecht ergeben. 40Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. September 2013 – 3 A 1168/13 -, juris, Rn. 40. 41Eine rechtliche Verpflichtung in diesem Sinne kann auch auf einer Ermessensentscheidung beruhen. Die Auffassung der Beklagten, dass eine im Ermessen der Kommune stehende Entscheidung freiwillig ist und damit zu ihr keine rechtliche Verpflichtung im Sinne des § 82 GO NRW besteht, trifft nicht zu. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Beklagten angeführten Erlass „Maßnahmen und Verfahren zur Haushaltssicherung“ vom 6. März 2009“. Bei derartigen Erlassen handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern um Verwaltungsvorschriften, die keine Bindungswirkung im gerichtlichen Verfahren entfalten. 42Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. September 2013 – 3 A 1168/13 -, juris, Rn. 58. 43Ein Verbot jeglicher Aufgabenerfüllung im Bereich der Ermessensverwaltung durch § 82 GO NRW hätte zur Folge, dass die Kommune ggf. selbst Aufgaben zum Schutz überragenden Interessen nicht erfüllen könnte, was schon aus im Hinblick auf grundrechtlich geschützte Interessen Privater unverhältnismäßig wäre. Die Kommune wird aber im Bereich der Ermessensverwaltung dem Regelungsgedanken des § 82 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW, Belastungen für den kommunalen Haushalt möglich zu vermeiden, hohes Gewicht zumessen müssen. Regelmäßig wird sie deshalb das Ermessen als intendiertes Ermessen in dem Sinne ausüben müssen, dass nur überragende private oder öffentliche Interessen das Interesse an der sparsamen Haushaltsführung überwiegen können. 44Gemessen an diesen Anforderungen konnte die Beklagte vorliegend die Ablehnung des Antrags des Klägers maßgeblich auf die angespannte Haushaltslage stützen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Kläger für eine erfolgreiche Bescheidung seines Antrags überragende Interessen in Anspruch nehmen kann. Die Beklagte hat hinreichend dargestellt, dass weder die wirtschaftliche Lage noch die Versorgungssituation des Klägers es erforderlich machen, die beantragten Zeiten anzuerkennen. 45Der Charakter der Versorgungsleistung als monatliche Rente steht der getroffenen Ermessensentscheidung ebenfalls nicht entgegen. Obwohl der Versorgungsanspruch des Beamten auf Dauer besteht, kann der Dienstherr die Ablehnung eines Antrags auf Anerkennung von Vordienstzeiten durch die angespannte Haushaltslage, die ggf. nur für einen kurzfristigen Zeitraum besteht, rechtfertigen. Wenn sich die Haushaltssituation positiv entwickelt – vorliegend also die Beklagte nicht mehr den Regelungen des § 82 GO NRW unterworfen ist -, dürfte der Kläger aber einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW geltend machen können, da sich die die Ablehnung rechtfertigende Sachlage nachträglich zu seinen Gunsten geändert hat. In der für die Zukunft neu zu treffende Entscheidung über die Anerkennung von Vordienstzeiten dürfte dann auf die drohende Überschuldung nicht mehr abgestellt werden können. 46Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.