Prorogation de la loi du 6 mars 2017 relative à l’assainissement cadastral et à la résorption du désordre de la propriété > Présentation
M. Xavier Albertini : Historiquement, la Corse connaît une situation qualifiée de désordre foncier du fait de l’existence de nombreux biens immobiliers à la situation juridique incertaine. Ce désordre résulte de l’arrêté dit Miot du 10 juin 1801 qui prévoyait, pour la Corse, que le montant des droits de succession soit calculé au forfait et non pas sur la base de la valeur des biens. Ce texte supprimait les pénalités pour défaut de déclaration d’héritage, répondant en cela à la prédominance coutumière des indivisions et des successions orales.Cette législation d’exception a favorisé, en Corse, un très faible taux de déclaration des successions et, en conséquence, des successions non réglées sur plusieurs générations. Presque un tiers des parcelles du territoire corse sont aujourd’hui enregistrées comme appartenant à une personne née avant 1910 et donc présumée décédée.Les terrains se retrouvent alors souvent partagés en indivision de fait, impliquant parfois plusieurs dizaines d’héritiers potentiels qui sont empêchés d’exercer leur droit sur les biens concernés. En parallèle, 16 % de la surface de l’île correspond à des biens non délimités, c’est-à-dire à des biens dont les limites extérieures sont cadastrées mais dont les limites intérieures – les limites entre les parcelles des différents propriétaires –, ne sont pas bornées. Cela fait également obstacle à un usage normal des droits de propriété.Cette situation propre à la Corse pose des problèmes juridiques, économiques, fiscaux, environnementaux, sans oublier les questions d’urbanisme.Ainsi, elle empêche l’exploitation économique d’un bien, l’accès au crédit, la constitution d’une hypothèque. Elle entrave l’établissement et le recouvrement de recettes fiscales nationales, comme les droits sur les successions, et locales, comme la taxe foncière. En 2018, la perte de recettes fiscales liées au niveau moindre de déclaration des successions par rapport à la moyenne nationale était estimée par l’Inspection générale des finances (IGF) à 50 millions d’euros par an.Cette situation fait aussi obstacle à la mise en œuvre d’obligations légales – je pense au débroussaillement en prévention des incendies ou à la police des habitats insalubres.Confrontés à ce désordre foncier, les notaires corses ont recouru à un outil né de la pratique pour reconstituer des titres de propriété : l’acte de notoriété acquisitive constitue un mode de preuve de la propriété. En l’espèce, il s’agit d’établir les faits qui peuvent corroborer une prescription acquisitive – dite aussi usucapion –, c’est-à-dire la possession paisible, continue, publique et non équivoque d’un bien immeuble pendant une durée de trente ans.Le législateur a soutenu l’initiative des notaires, l’article 1er de la loi du 6 mars 2017 prévoyant pour la Corse un régime d’usucapion renforcée – l’acte notarié ne peut être contesté que durant une période de cinq ans.La même loi comporte quatre mesures juridiques et fiscales principales visant à soutenir la reconstitution de titres de propriété en Corse : l’assouplissement des règles de gestion des indivisions ; l’incitation aux donations entre vifs au moyen d’une exonération de 50 % des biens pour la première mutation postérieure à la reconstitution d’un titre de propriété ; l’encouragement au règlement des successions par une exonération de 50 % des droits de successions ; la facilitation de la sortie des indivisions par l’exonération du droit de partage dû lors du partage ou de la licitation d’un bien indivis.Si ces mesures, saluées par tous, composent un cadre favorable à l’assainissement du cadastre, elles ne permettent pas de ramener la Corse dans le droit commun. L’État, la collectivité de Corse, les associations de maires et le conseil régional des notaires de Corse ont donc créé le groupement d’intérêt public pour la reconstitution des titres de propriété en Corse, le Girtec.Opérationnel depuis 2012, il procède à l’ensemble des recherches nécessaires à l’établissement des titres de propriété. Il est saisi par les notaires, eux-mêmes sollicités par les particuliers.Il s’est doté de bases de données et de méthodes qui ont inspiré des organes étrangers confrontés à des problématiques similaires, comme le bureau des affaires générales de la ville de Tokyo.Depuis sa création, le Girtec a contribué à l’établissement de 74 % des actes au profit des particuliers et 1 868 titres de propriété résultant d’actes de notoriété acquisitive ont été publiés sur le site de la préfecture, un titre correspondant en moyenne à sept parcelles.Cependant, le cadre dérogatoire prévu par la loi de 2017 n’est applicable que jusqu’en 2027, date à laquelle il est certain que la tâche ne sera pas achevée.Afin de garantir la poursuite du titrement en Corse, il importe de proroger ces dispositions et de maintenir la synergie avec le Girtec, comme on nous l’a rappelé en audition.Lors des travaux en commission des lois, dans une ambiance de travail agréable et respectueuse, j’ai pris la suite de Laurent Marcangeli, et nos collègues ont soulevé deux questions.Tout d’abord, celle de l’évaluation des exonérations : la principale exonération, relative aux droits de succession, est chiffrée à 20 millions d’euros par an dans les documents budgétaires. Le nombre de bénéficiaires n’étant pas connu, il serait intéressant de pouvoir mesurer l’avantage fiscal individuel consenti par l’État. L’IGF évalue le manque à gagner fiscal à au moins 50 millions d’euros par an, montant auquel il faut ajouter les pertes d’autres recettes, ainsi que tous les coûts environnementaux et économiques engendrés.L’administration n’est pas en mesure de chiffrer le coût de l’exonération de 50 % sur la donation qui suit un titrement. Elle concerne probablement moins de situations et devrait donc être moins coûteuse que le dispositif principal. Il serait toutefois utile que le gouvernement fournisse quelques ordres de grandeurs complémentaires en la matière.La deuxième question débattue en commission, qui n’est pas sans lien avec la première, concerne l’évaluation de l’efficacité de ces exonérations.Nous disposons à ce stade de deux éléments. Le premier, c’est la création de titres par les notaires, en progression depuis 2018. Il est certes difficile de distinguer l’effet propre des exonérations, l’action des notaires et le travail du Girtec, mais la loi de 2017, dans ses aspects tant civils que fiscaux, crée un environnement favorable et incitatif.Le deuxième élément, c’est l’évolution des droits de succession perçus en Corse. Par la volonté du législateur, la stabilité sur plusieurs années d’une fiscalité dérogatoire, et incitative, a permis une hausse de la perception des droits de succession.La direction générale des finances publiques (DGFIP) nous a indiqué que les rentrées fiscales atteignaient 59 millions d’euros en 2023, contre 6 millions d’euros en 2013, 30 millions en 2019 et 43 millions en 2022.Cette hausse de 35 % entre 2022 et 2023 témoigne bien d’une dynamique fiscale propre à la Corse car, sur la même période, la hausse n’était que de 11,4 % au niveau national. Au mois de septembre 2024, alors que l’exercice n’était pas clos, les montants perçus atteignaient déjà 44 millions d’euros, ce qui n’est pas négligeable.Ainsi, les craintes exprimées en commission par certains de nos collègues, appartenant en particulier aux groupes GDR ou LFI-NFP, ne sont pas fondées. Nous aurons l’occasion d’en débattre plus longuement lors de l’examen des amendements.Enfin, François-Xavier Ceccoli et Paul-André Colombani l’ont déjà rappelé en commission, le cas des biens de grande valeur a souvent déjà été réglé, les parcelles restant à titrer étant principalement situées dans des zones plus pauvres et les indivisions plus complexes à régler.En effet, la valeur des biens à transmettre est souvent largement inférieure au coût de la succession, et l’interruption des exonérations casserait la dynamique que chacun peut constater. Le Girtec et le conseil régional des notaires l’ont confirmé en audition – reconnaissez qu’ils sont les mieux placés pour juger de la situation.Cette dynamique, positive, est fragile. Nous devons la préserver, dans l’intérêt de la Corse. Je vous propose donc d’adopter la présente proposition de loi qui proroge les dispositions de la loi de 2017 pour dix années supplémentaires, jusqu’en 2037.