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Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
Mme Émilie Bonnivard : C’est pourquoi le Sénat a recalibré le dispositif de façon responsable.Je tiens à citer un exemple concret montrant que ce texte de loi est nécessaire. Dans ma circonscription, la commune du Pontet, peuplée de 133 habitants et située aux confins de la vallée des Huiles, qui est un territoire éminemment rural et de montagne, a eu la plus grande difficulté à assurer la protection contre les incendies de ses hameaux éloignés – il s’agit de la sécurité de nos concitoyens. Cela lui a pris de nombreuses années et elle a dû y consacrer une part prépondérante de son budget. Elle y est parvenue au prix du renoncement à tous les autres projets pour ses concitoyens. Le maire était bien seul : en dépit des subventions, la part restant à la charge de cette commune pauvre était considérable. Au cours de son mandat, le maire actuel avait un seul projet : la rénovation énergétique et la modernisation du premier bâtiment public de la République, à savoir la mairie. Il y a renoncé en raison de l’impossibilité pour la commune d’assurer la participation minimale de 20 %. De ce fait, la commune du Pontet n’a bénéficié d’aucune des subventions publiques qui lui étaient pourtant destinées pour ce projet – c’est tout à fait paradoxal. Les habitants sont donc condamnés à avoir une mairie énergivore et plus que vieillissante.La proposition de loi vise précisément à lutter contre un tel développement à deux vitesses. C’est la raison pour laquelle, vous l’aurez compris, le groupe Droite républicaine votera pour ce texte et s’opposera à l’amendement du gouvernement, qui le viderait de sa substance. (Applaudissements sur les bancs du groupe DR.)
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M. Alexandre Portier : Très bien !
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M. le président : La parole est à M. Emmanuel Duplessy.
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M. le président : La parole est à M. Éric Martineau.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. Éric Martineau : La présente proposition de loi constitue une aide à l’investissement des communes rurales, qui sont souvent pénalisées par les règles en vigueur. La commission des lois du Sénat a circonscrit son champ d’application aux communes de moins de 2 000 habitants et a remplacé l’exonération intégrale par une participation minimale de 5 % aux opérations d’investissement dont les communes concernées assurent la maîtrise d’ouvrage, dans le but de responsabiliser les conseils municipaux sur les choix d’investissement.La loi RCT de 2010 et la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam) de 2014 ont limité les possibilités de cumuler les subventions des collectivités et encadré les financements croisés. Toute collectivité maître d’ouvrage d’une opération d’investissement doit assurer une participation minimale de 20 % au financement du projet ; ce seuil est porté à 30 % pour les collectivités cheffes de file. Les taux de participation sont appréciés au regard du montant total des financements apportés par des personnes publiques.La règle de participation minimale apparaît disproportionnée pour les communes rurales, qui ont des budgets particulièrement contraints et qui ne peuvent, en conséquence, lancer les projets d’investissement dont elles ont besoin. Des dérogations sont certes accordées au cas par cas par le préfet de département, mais elles sont méconnues, complexes à obtenir, et leur champ est trop restreint – par exemple, il n’inclut pas les projets touchant à la voirie, alors que, dans des projets de cette nature, le reste à charge pour les communes atteint parfois 70 % à 80 % du montant total. Très souvent, celles-ci sont contraintes de différer des projets d’équipement, voire d’y renoncer.Nous soutenons donc l’idée générale de cette proposition de loi, qui entend faciliter le financement de tels projets par les collectivités. Dans ma circonscription, plusieurs projets pourraient bénéficier de cet ajustement. Je pense par exemple à la grange dîmière du XIIe siècle de Chenu, village dont j’ai été maire, mais aussi aux églises de nombreux villages, que leur maire n’arrive pas à rénover, faute de financements et du fait de la limite des 80 %.Toutefois, en l’état, le dispositif proposé ne nous semble pas optimal : nous devons éviter de créer un risque supplémentaire pour les communes alors que nous cherchons précisément à les aider davantage. Le groupe Les Démocrates regrette que des ajustements nécessaires au dispositif n’arrivent qu’au stade de la séance, par la voie d’un amendement du gouvernement – nous aurions aimé pouvoir davantage en discuter et nous saisir de ce sujet.Il importe de donner aux communes les moyens de mener à bien les projets dont elles ont besoin et qui contribuent à leur dynamisme économique, social et culturel. Nous y sommes très attachés. Notre groupe soutiendra donc cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem.)
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M. le président : La parole est à M. Jean-Michel Brard.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : La parole est à Mme Martine Froger.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : La parole est à M. André Chassaigne.
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M. le président : La parole est à M. Vincent Trébuchet.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : La parole est à M. Jorys Bovet.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : La parole est à M. Jean Terlier.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. Jean Terlier : Nous examinons une proposition de loi essentielle pour l’aménagement et le développement de nos territoires ruraux. Cette initiative, issue des travaux du Sénat et adoptée sur le rapport du sénateur Hussein Bourgi, vise à instaurer une dérogation à la participation minimale exigée des communes rurales dans le cadre de la maîtrise d’ouvrage publique.L’exigence actuelle de 20 % de participation, instaurée par la loi RCT de 2010 et renforcée par la loi Maptam en 2014, repose sur une logique vertueuse : responsabiliser les collectivités locales face aux financements croisés et garantir une meilleure lisibilité de l’action publique. Toutefois, cette règle se révèle parfois inadaptée aux communes les plus modestes, dont le potentiel financier est limité. En pratique, elle contraint de nombreuses collectivités rurales à renoncer à des projets essentiels pour leurs habitants.Plusieurs dérogations existent déjà : dans les outre-mer ; pour certains équipements structurants ; sur décision préfectorale en cas de disproportion manifeste entre l’effort demandé et les capacités financières de la collectivité. Néanmoins, force est de constater que ces assouplissements restent trop limités et insuffisamment utilisés : en 2022, seules quelques dizaines de projets ont pu bénéficier d’une dérogation.La proposition de loi apporte une réponse pragmatique à ce problème : elle vise à abaisser de 20 % à 5 % la participation minimale pour les communes dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois la moyenne des communes de moins de 2 000 habitants. Cette réduction ciblée concernera des projets structurants tels que la rénovation du patrimoine, les infrastructures d’eau et d’assainissement, la rénovation thermique des bâtiments publics, la voirie, les ouvrages d’art et la prévention des incendies.En commission des lois, cet ajustement a été jugé équilibré et approuvé à l’unanimité par les différents groupes ; le texte a donc fait l’objet d’un vote conforme. Il soutient les communes qui en ont le plus besoin tout en garantissant leur implication financière pour éviter tout effet de déresponsabilisation. En outre, la participation réduite pour les rénovations énergétiques permettra de dégager, à moyen terme, des économies sur les charges de fonctionnement.Pour toutes ces raisons, le groupe Ensemble pour la République votera en faveur de cette proposition de loi, qui apporte une réponse concrète aux réalités locales et renforce l’équité territoriale. (Applaudissements sur quelques bancs des groupes EPR et HOR.)
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : La parole est à M. Lionel Vuibert.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : La discussion générale est close.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion générale
M. le président : J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, l’article unique de la proposition de loi.
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M. le président : La parole est à Mme Sophie Pantel.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
Mme Sophie Pantel : La République est une et indivisible, mais la France est diverse. Nous avons la chance d’avoir des territoires ruraux et hyper-ruraux, notamment de montagne, qui apportent beaucoup à la nation par leurs aménités.Je me réjouis donc que ce texte soit soumis à notre vote. J’avais déposé des amendements car, comme l’ont dit certains orateurs, s’en tenir aux communes de moins de 2 000 habitants n’est pas entièrement satisfaisant. Je pense en particulier aux bourgs-centres des territoires de montagne, qui comptent souvent un peu plus de 2 000 habitants et financent les investissements structurants.Je voterai le texte, que je considère comme un premier pas, mais je souhaite que nous y revenions à l’avenir pour étendre la liste des communes éligibles et des projets d’investissement concernés.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. le président : La parole est à M. Christophe Bex, pour soutenir l’amendement no 2.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. Christophe Bex : Par cet amendement, nous proposons de revenir à l’esprit initial de la proposition de loi en supprimant les restrictions qui limitent son application – comme cela avait été fait pour les territoires ultramarins.Nous sommes tous d’accord pour dire que le reste à charge de 20 % constitue un frein insurmontable pour de nombreuses communes rurales. Les élus locaux témoignent régulièrement de leur difficulté à financer des projets pourtant indispensables, faute de ressources suffisantes.Dans sa version initiale, l’article unique du texte tendait à exempter toutes les communes rurales d’une participation minimale au financement des projets dont elles assurent la maîtrise d’ouvrage. Cependant, la version adoptée par le Sénat en séance et par la commission des lois de l’Assemblée nationale fixe à 5 % le taux de financement minimal, restreint la mesure aux communes de moins de 2 000 habitants et limite la dérogation aux projets considérés comme les plus structurants.Monsieur le rapporteur, vous avez justifié la restriction de cette dérogation par la volonté de responsabiliser les communes quant à leurs projets et de garantir qu’elles puissent financer leur fonctionnement. Mais lorsqu’on connaît les contraintes budgétaires qui pèsent sur les communes et les obligent à différer, voire à abandonner des investissements essentiels, on se demande si cette proposition de loi va réellement dans le bon sens. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : en 2022, sur 22 000 projets d’investissement, une centaine seulement a bénéficié d’une dérogation, soit à peine 0,45 %.Si nous adoptons ce texte conforme, nous ne ferons que participer à l’inflation législative, car rien ne changera, ou si peu. En revanche, si nous supprimons les critères liés au nombre d’habitants, au type de projet et au potentiel financier, nous permettrons aux collectivités locales de réaliser des investissements essentiels et de lutter efficacement contre les inégalités territoriales. Parce qu’il est urgent d’agir pour les maires, nous vous proposons de revenir à la version initiale de la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. le président : Quel est l’avis de la commission ?
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. Jean Moulliere : Nous en avons déjà discuté lors de l’examen du texte par la commission des lois. Je considère que le texte issu du Sénat ménage un équilibre qui, certes, n’est peut-être pas parfait, mais qui a le mérite d’exister et de cibler les communes qui connaissent les difficultés les plus grandes. En d’autres termes, la restriction du champ des communes concernées introduite par le Sénat me paraît satisfaisante.D’autre part, l’amendement no 2 pose un problème car il mentionne l’article D. 3334-8-1 du code général des collectivités territoriales. Or il n’est pas possible, dans la loi, de renvoyer à un article réglementaire – c’est notamment pour cette raison que le Sénat avait supprimé cette mention. En effet, si nous citons un article réglementaire du code, en l’occurrence celui qui définit les communes rurales, mais qu’ensuite, le gouvernement l’abroge ou en modifie le contenu – sans changer de numéro, l’article pourrait traiter, par exemple, des communes urbaines –, la proposition de loi n’aura plus aucun sens.C’est pourquoi je vous demande de retirer l’amendement, sans quoi j’émettrai un avis défavorable.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. le président : Quel est l’avis du gouvernement ?
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
Mme Juliette Méadel : L’amendement no 2 a pour objet d’étendre le bénéfice de la proposition de loi à toutes les communes rurales au sens de l’article D. 3334-8-1 du CGCT, c’est-à-dire à des communes qui peuvent compter jusqu’à 5 000 habitants. Or, comme vous le savez, la loi en vigueur impose l’obligation pour toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales maître d’ouvrage de l’opération d’investissement d’assurer une participation minimale au financement du projet à hauteur de 20 % du montant total de financement apporté par des personnes publiques. Cette disposition vise à limiter la pratique des financements croisés, à responsabiliser les collectivités territoriales et groupements initiateurs de projets d’investissement et à contribuer à la maîtrise de la dépense publique locale.Étendre à l’ensemble des communes rurales la dérogation prévue par la présente proposition de loi – qui, je le rappelle, abaisse de 20 % à 5 % le taux de participation minimale pour les communes de moins de 2 000 habitants – pourrait amener les communes à envisager des projets sans rapport avec leurs capacités financières, alors même que les dérogations inscrites dans la loi ou soumises à autorisation du préfet peuvent d’ores et déjà être mobilisées par les communes rurales, l’ensemble des paramètres utiles pour la réussite du projet étant pris en considération, au-delà du seul volet financier. Cette organisation permet déjà de traiter de manière pertinente les dossiers présentés par les élus. C’est pourquoi le gouvernement est défavorable à l’amendement.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
 : (L’amendement no 2 n’est pas adopté.)
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. le président : La parole est à Mme la ministre déléguée, pour soutenir l’amendement no 5.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
Mme Juliette Méadel : Comme je l’ai dit lors de la présentation du texte, le gouvernement est favorable à la proposition de loi moyennant ce petit amendement de nature juridique destiné à rétablir les équilibres de l’article L. 1111-10 du CGCT. Il s’agit notamment d’élargir le champ d’application du pouvoir de dérogation du préfet, en particulier pour permettre l’articulation entre la dérogation et le mécanisme du FCTVA.Le gouvernement a bien sûr conservé dans l’amendement le principe d’une dérogation – abaissement, pour les communes de moins de 2 000 habitants, de la participation minimale du maître d’ouvrage de 20 % à 5 % du montant total des financements apportés par des personnes publiques –, mais en précisant que le taux doit être déterminé après versement des attributions au titre du FCTVA. Il s’agit, je le répète, d’éviter toute opération d’investissement qui serait bénéficiaire pour le maître d’ouvrage, ce qui exposerait la collectivité locale concernée à un risque juridique.Pour éviter ce risque, le gouvernement souhaite laisser aux préfets, ce qui simplifiera les choses, le soin d’apprécier l’opportunité de mettre en œuvre la dérogation. Fort de sa connaissance des collectivités territoriales du département, de leurs capacités financières et de l’ensemble des éléments de contexte qui entourent un projet, le préfet est en effet le mieux à même de déterminer les collectivités pour lesquelles la dérogation s’avérerait pertinente – il joue déjà, vous le savez, un rôle analogue dans les campagnes DETR. L’amendement lui confie donc cette responsabilité, de même nature que celle qu’il exerce pour les autres possibilités de dérogation à la participation minimale du maître d’ouvrage déjà ouvertes par l’article L. 1111-10 du CGCT.L’amendement vise ainsi à rétablir la cohérence d’ensemble avec les dispositions législatives qui régissent les mécanismes de participation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements à leurs projets d’investissement. De manière cohérente avec ces mêmes mécanismes, l’amendement retient le seul critère démographique pour déterminer l’éligibilité des communes. La population prise en compte sera celle de l’année qui précède la demande de contribution au financement du projet.En somme, l’amendement tend à simplifier le dispositif, à le rendre plus opérant et cohérent, et à l’expurger de tout risque de contentieux.
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. le président : Sur l’article unique, je suis saisi par le groupe Horizons & indépendants d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.Quel est l’avis de la commission ?
Maîtrise d’ouvrage pour les communes rurales > Discussion des articles > Article unique
M. Jean Moulliere : L’amendement no 5 pose plusieurs difficultés. Tout d’abord, s’il était adopté, nous ne parviendrions pas à un vote conforme de la proposition de loi. Par conséquent, elle ne pourrait pas être appliquée dès le mois d’avril, alors que les maires des communes rurales attendent de pouvoir s’en saisir.Ensuite, plusieurs orateurs l’ont relevé, l’adoption de l’amendement viderait la proposition de loi de sa substance. En effet, nous retournerions à un système de dérogation préfectorale, alors qu’il ne fonctionne pas et qu’il est assez opaque. Nous avons essayé sans succès d’obtenir des chiffres pour les années 2023 et 2024 auprès de la DGCL. Les chiffres de 2022 montrent que, sur environ 20 000 projets, seulement un peu moins de cent dérogations ont été accordées, ce qui paraît assez peu.Comme beaucoup d’entre vous, je me suis rendu au Salon de l’agriculture il y a deux semaines. La maire de Zermezeele, une commune de 250 habitants dans les Flandres, m’a interpellé, car elle avait dû rénover l’église du village, ce qui n’était pas prévu dans le budget initial de la commune. Ayant la possibilité d’obtenir plus de 80 % de subventions, elle a demandé au préfet une dérogation, mais celle-ci lui a été refusée. C’est en cela que la situation actuelle n’est pas satisfaisante : nous ne savons pas vraiment dans quelles conditions des dérogations sont autorisées et dans quelles conditions elles ne le sont pas. En l’occurrence, la dérogation sollicitée par la maire a été refusée au motif que les finances de la commune étaient trop saines. On ne peut pas dire ça à des maires de communes rurales qui essaient de gérer au mieux leurs finances, en faisant preuve de responsabilité, en votant des budgets à l’équilibre ! Le message envoyé n’est pas le bon. Il ne faut donc pas revenir à la dérogation à la main du préfet.Vous évoquez un risque pénal pour les élus. Toutefois, l’éventualité de l’enrichissement sans cause du fait des versements au titre du FCTVA n’a pas été invoquée lorsque nous avons supprimé le reste à charge pour les communes dans la loi relative à l’accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023. D’autre part, les collectivités demandent des subventions pour des montants hors taxe, précisément pour éviter une situation susceptible d’être assimilée à un enrichissement sans cause. Cet argument ne semble donc pas des plus solides. Du reste, si vraiment c’était nécessaire, le gouvernement pourrait apporter des précisions par voie réglementaire.Enfin, l’amendement instituerait un mécanisme de dérogation plafonné à 95 %, en particulier pour la rénovation du patrimoine classé, qui comprend notamment les églises, si importantes dans les communes rurales. En la matière, deux systèmes de dérogation différents coexisteraient, le système introduit par l’amendement étant moins-disant pour les communes rurales que le système en vigueur.Pour toutes ces raisons, j’émets un avis défavorable.
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M. le président : La parole est à Mme Émilie Bonnivard.
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Mme Émilie Bonnivard : Le gouvernement nous dit qu’il est favorable à la proposition de loi, mais nous avons le sentiment que c’est une affirmation de façade, car l’amendement annule l’effet du texte.Le groupe Droite républicaine assume la volonté de cibler l’accompagnement de l’État sur les petites communes qui rencontrent le plus de difficultés pour financer des projets essentiels à la population avec les enveloppes fermées de la DETR. Nous savons que, sur le fond, le gouvernement n’est pas favorable à ce texte, en raison d’une crainte budgétaire, mais il faut le dire franchement. Quant à nous, nous assumons le fait qu’il y ait une solidarité plus importante à l’égard des collectivités qui ont moins. Honnêtement, si on retourne à une dérogation du préfet, il ne nous reste plus qu’à clore le débat sur cette proposition de loi et à rentrer chez nous.Madame la ministre, je veux bien vous croire au sujet du risque d’enrichissement sans cause. Cependant, je suis un peu méfiante, car vous avez inclus dans un seul amendement toutes les modifications de rédaction qui vous semblent nécessaires. Peut-être la question de l’enrichissement sans cause est-elle réelle – je ne suis pas spécialiste du sujet –, mais, dans ce cas, il faut la traiter dans un amendement distinct, et non en y ajoutant la dérogation à la main du préfet. On mélange des choux et des carottes pour vider le texte de sa substance ! Je veux bien que nous procédions à un aménagement pour tenir compte du FCTVA, mais je suis totalement contre le fait de revenir à une dérogation accordée par le préfet.Nous assumons qu’à enveloppe fermée, on accompagne davantage les communes rurales les plus en difficulté. Les petites communes doivent bénéficier de la solidarité nationale, d’autant qu’il s’agit, répétons-le, d’investissements obligatoires – ce n’est pas tout et n’importe quoi ! (Applaudissements sur les bancs des groupes DR et HOR.)
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M. le président : La parole est à M. Emmanuel Duplessy.