Projet de loi spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique du 1 > Présentation
M. Charles de Courson : Le projet de loi spéciale a été adopté à l’unanimité en commission des finances la semaine dernière. Toutefois, s’agissant d’une loi de finances, nous examinons cet après-midi le texte présenté en Conseil des ministres.J’appelle tous les groupes parlementaires à voter ce texte et j’évoquerai pour cela trois points essentiels.D’abord, ce projet de loi est incontournable dans la situation politique où nous nous trouvons. La censure du gouvernement Barnier le 4 décembre dernier ayant suspendu l’examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025, ces deux textes, essentiels au fonctionnement de notre démocratie parlementaire, ne pourront être adoptés avant la fin du trimestre si les nouveaux projets de loi sont présentés en Conseil des ministres début janvier.Dans ce contexte, l’article 47 dispose que « le Gouvernement demande d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés » tandis que l’article 45 de la Lolf précise que le gouvernement dépose « un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année ». Tout est donc prévu pour éviter une rupture dans la continuité des services publics.Le présent projet de loi a précisément pour objet de nous permettre d’adopter certaines dispositions en urgence avant le 31 décembre 2024. L’article 1er prévoit la perception des ressources de l’État et des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales ; l’article 2 autorise le ministre chargé des finances à procéder à des emprunts pour financer le déficit du budget de l’État et l’article 3 ouvre l’autorisation d’emprunter à quatre organismes de protection sociale afin de financer les dépenses des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Il s’agit donc d’une loi minimaliste, mais nécessaire. Rejeter ce texte serait irresponsable.J’aimerais ensuite aborder le contenu de chacun des trois articles et exposer l’intérêt d’amender à la marge le projet de loi spéciale.S’agissant de l’article 2, le respect des pouvoirs du Parlement et la conformité du projet de loi spéciale aux dispositions de la loi organique nous conduiront à borner l’autorisation d’emprunter accordée à l’État. En effet, l’absence de plafond d’emprunt n’est pas cohérente avec les dispositions de l’article 34 de la Lolf, aux termes desquelles la loi de finances « fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ainsi que, pour chaque budget annexe, le plafond de l’encours total de dette autorisé ».Je vous propose donc de reconduire les plafonds fixés dans la loi de finances initiale pour 2024, comme le gouvernement l’avait envisagé avant que le Conseil d’État ne l’en dissuade. Je ne partage pas l’avis de ce dernier et vous invite à voter mon amendement destiné à plafonner l’autorisation d’endettement.L’article 3 soulève deux autres difficultés. D’une part, il n’est pas certain qu’une disposition relevant d’une loi de financement de la sécurité sociale puisse figurer dans le projet de loi spéciale, qui est une loi de finances.D’autre part, l’article 3 ne reprend pas mot pour mot l’article 13 du PLFSS pour 2025, puisqu’il ne fixe aucun plafond en valeur alors que les lois de financement de la sécurité sociale comportent systématiquement cette information. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale de 2022 prévoit en effet que la loi de financement de la sécurité sociale « arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ».Conformément à l’esprit de la loi spéciale, je proposerai un amendement pour plafonner cette autorisation au niveau du PLFSS pour 2024. À titre d’illustration, la trésorerie de l’Acoss devrait atteindre le point bas de 57,7 milliards d’euros au 15 décembre 2025. Il est préférable de ne pas préempter les choix du législateur en vue de l’examen ou du réexamen du PLFSS pour 2025 car, si les plafonds devaient être atteints au cours des premiers mois de l’année 2025, des décrets relevant les encours limites pourront toujours être adoptés, conformément aux dispositions organiques du code de la sécurité sociale.Enfin, s’il est impératif que cette loi spéciale soit votée rapidement, elle ne saurait remplacer un véritable budget pour 2025.Compte tenu du fait que l’adoption d’une nouvelle loi de finances et celle d’une nouvelle loi de financement de la sécurité sociale n’interviendront pas avant la fin du premier trimestre 2025 dans le meilleur des cas – cela dépendra des accords politiques visant à éviter le vote d’une nouvelle motion de censure –, il conviendrait que le gouvernement dépose un projet de loi comprenant diverses dispositions économiques, financières et sociales contenant les dispositions budgétaires qui, sans être vitales à la continuité des services publics, relèvent de l’urgence politique.Dans cet esprit, le président de la commission des finances et moi-même avons envoyé un courrier au nouveau Premier ministre afin qu’il traite en priorité de la situation des agriculteurs, de l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu et des quatorze dépenses fiscales non prorogées en 2025, telle que l’exonération fiscale des pourboires ou l’extension du prêt à taux zéro (PTZ).Si ces mesures faisaient consensus lors des débats à l’Assemblée nationale sur le PLF 2025, elles ne peuvent pour autant, selon moi, être intégrées au projet de loi spéciale. J’ai ainsi considéré que les amendements relatifs à l’indexation du barème de l’IR n’avaient pas leur place dans la loi spéciale, tandis que le président Coquerel a estimé de son côté qu’ils étaient recevables, au motif que ce texte doit maintenir à l’identique le périmètre des personnes assujetties à l’IR en 2024.En tant que rapporteur général, désigné par mes collègues pour défendre les amendements votés en commission, j’ai été amené à cosigner des amendements favorables à l’indexation, mais le fait qu’ils aient été déclarés irrecevables en séance confirme mon appréciation.Certaines questions demeurent irrésolues dans le projet de loi spéciale. Ainsi en est-il des niches fiscales : vingt-cinq exonérations et crédits fiscaux arrivent à terme au 31 décembre 2024 – c’est le cas de l’exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les entreprises établies dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), du crédit d’impôt « remplacement » pour les agriculteurs ou encore de la réduction d’impôt prévue par le dispositif Loc’Avantages –, alors qu’un large consensus pour pérenniser quatorze de ces niches s’était dégagé à l’Assemblée lors des débats en première lecture.De même, les dispositions relatives aux taxes affectées ne figurent pas dans le projet de loi spéciale. Les plafonds mordants ne sont pas reconduits, ce qui représentera une perte de recettes pour l’État d’environ 2 milliards d’euros. Pis encore, certaines affectations de taxes ne seront plus conformes à la Lolf, parce que les affectataires ne sont pas dotés de la personnalité morale ou parce que l’objet de la taxe est sans lien avec la mission de service public de l’affectataire.Dès lors que ce projet de loi spéciale ne peut véritablement remplacer un PLF et un PLFSS pour 2025, nous avons besoin de visibilité. Reprendrons-nous l’examen du PLFSS en nouvelle lecture ? Le gouvernement laissera-t-il le Sénat achever l’examen de la partie « dépenses » du PLF ou choisira-t-il de repartir d’une copie vierge et de déposer de nouveaux textes financiers ?Le nouveau gouvernement doit s’atteler d’autant plus vite à cette tâche que la situation budgétaire de notre pays nécessite des mesures fortes de réduction de la dépense qui préservent la croissance et défendent les principes de justice fiscale et sociale. (Applaudissements sur les bancs du groupe LIOT.)