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Élection du maire d’une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet > Discussion générale
M. Stéphane Delautrette : La proposition de loi que nous examinons vise à répondre à une situation bien spécifique, à laquelle les législateurs que nous sommes n’avaient pas pensé. En effet, actuellement, une commune nouvelle dont le conseil municipal n’est pas complet ne peut pas procéder à l’élection d’un nouveau maire en cas de vacance du poste, à la suite d’une démission ou d’un décès. La législation lui impose d’organiser une élection municipale, sans autre possibilité.Or il n’est pas rare que le conseil municipal d’une commune nouvelle soit incomplet avant le premier renouvellement.
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M. Jean-Pierre Taite : Bien sûr !
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M. le président : La parole est à M. Thibault Bazin.
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M. Hadrien Clouet : Le seul LR présent !
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M. Thibault Bazin : Non, ce n’est pas vrai !
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M. Hadrien Clouet : Ah oui, pardon ! Vous êtes deux !
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Mme Élise Leboucher : Mais vous êtes le seul à intervenir à la tribune !
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M. le président : C’est qu’on ne se lasse pas de l’écouter ! (Sourires.)
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M. Thibault Bazin : Ces dernières années, dans nos régions, des communes et leurs élus ont fait le choix, librement, de créer des communes nouvelles. En France, le statut de commune nouvelle, instauré par l’article 21 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales – que Mme la ministre connaît bien – est celui d’une commune issue de la fusion de plusieurs communes précédentes. Ce régime remplace les dispositions relatives aux communes associées, issues de la loi Marcellin du 16 juillet 1971.Le dispositif a connu un certain engouement après l’adoption de la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, en raison d’une incitation financière à la création de communes nouvelles. Au 1er janvier 2022, on en dénombrait 784, regroupant 2 561 communes déléguées – c’est loin d’être marginal.La commune nouvelle n’est pas une simple exception institutionnelle. Elle représente une transformation en profondeur du paysage local, fondée sur un principe constitutionnel essentiel : la subsidiarité – vous avez parlé, madame la ministre, de différenciation des territoires. Ce principe n’est ni technocratique ni abstrait. Il est profondément humain, territorial et démocratique. Il affirme que chaque collectivité doit être responsable de son avenir et organiser ses moyens en mutualisant uniquement ce qui est nécessaire. Il s’agit non pas d’imposer un modèle uniforme, mais de donner aux élus locaux les outils adaptés aux réalités du terrain.Pourtant, la constitution d’une commune nouvelle s’accompagne de défis spécifiques, notamment en matière de gouvernance. L’élection du maire et des adjoints dans les premières années qui suivent la création peut poser des difficultés, surtout lorsque le conseil municipal se retrouve incomplet. Dans certains cas, cela freine l’exécution des projets municipaux et entrave la continuité de l’action publique locale.Face à cette situation, un renouvellement intégral du conseil municipal pourrait s’avérer une réponse inadaptée. Cela entraînerait des dépenses importantes, complexifierait les procédures administratives et allongerait inutilement les délais. En définitive, ce sont les habitants qui en subiraient les conséquences, avec une commune fragilisée au moment où elle a le plus besoin de continuité et de stabilité.Dès 2019, ce problème avait été identifié et des dérogations avaient été introduites pour permettre l’élection du maire, même en cas de vacance de siège, avant l’installation du conseil municipal. La jurisprudence du Conseil d’État ayant empêché le recours au suivant de liste, il était nécessaire d’aller plus loin.Tel est précisément l’objectif de la présente proposition de loi, déposée au Sénat le 25 avril 2024 par Mme Annick Billon, M. Bruno Retailleau, qui connaît bien le département de la Vendée,…
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M. Hadrien Clouet : Ah ça oui !
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M. Thibault Bazin : …et Mme Françoise Gatel : permettre l’élection du maire par un conseil municipal incomplet, jusqu’au premier renouvellement général. Cette mesure garantit la continuité institutionnelle et assure la stabilité dont les communes nouvelles ont besoin pour fonctionner efficacement. Elle garantit également que les élus à l’origine du projet, véritables bâtisseurs du territoire, seront en mesure de poursuivre leur engagement en faveur de la commune nouvelle, en disposant du temps et des moyens nécessaires pour en assurer l’ancrage et la réussite.En renforçant l’adaptabilité des communes nouvelles, nous affirmons notre engagement en faveur d’une organisation territoriale fondée sur la proximité, la responsabilité et l’efficacité. Cette approche de terrain – mon collègue Jean-Pierre Taite pourrait en témoigner – repose sur une conviction forte : les territoires sont les mieux placés pour répondre aux défis locaux, bien mieux qu’une gestion centralisée et uniformisée – vous ne direz pas le contraire, madame la ministre.C’est pourquoi, avec Laurent Wauquiez et les collègues du groupe Droite républicaine, nous soutenons pleinement cette proposition de loi de bon sens, qui apporte une réponse pragmatique et nécessaire aux enjeux de gouvernance des communes nouvelles.
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M. Hadrien Clouet : Cela se voit : ils sont mobilisés ! (Sourires.)
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M. Thibault Bazin : Vous savez, monsieur Clouet, le plus important c’est d’être là au moment du vote !
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Mme Élise Leboucher : Nous verrons !
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M. Jean-Pierre Taite : Ne vous inquiétez pas. Nous ferons comme à Villeneuve-Saint-Georges ! Nous voterons au bon moment !
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M. Thibault Bazin : Il s’agit maintenant d’obtenir un vote conforme avec le Sénat. Adoptons, ensemble, cette extension d’une dérogation existante, car elle permettra de mieux garantir la continuité de la gouvernance des communes nouvelles et de renforcer l’attractivité de celles-ci.
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M. Hadrien Clouet : Il n’y a pas de LR dans l’hémicycle !
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M. Thibault Bazin : Mettez-vous à la page ! Il n’y a plus de groupe LR ; désormais, c’est la Droite républicaine !
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M. le président : Chers collègues, il serait quand même dommage que les échanges se tendent sur cette proposition de loi…
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M. Hadrien Clouet : Il n’y a aucune tension, monsieur le président.
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M. le président : La parole est à M. Emmanuel Duplessy.
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Mme Marie Pochon : Eh oui !
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M. Emmanuel Duplessy : Cette réforme ne faisant l’unanimité ni à l’Assemblée nationale ni au Sénat, je veux interpeller le gouvernement : prenez le temps du consensus, du dialogue et de la sérénité ; repoussez l’éventuel examen de la réforme à une date ultérieure aux prochaines élections municipales.
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Mme Christine Arrighi : Le gouvernement ne cherche pas le consensus !
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M. Emmanuel Duplessy : Il ne faut pas changer des règles complexes, mais qui ont le mérite d’être connues. Un changement de mode de scrutin à la veille des élections risquerait une fois encore d’être perçu comme de la tambouille politicienne, comme on l’a constaté lors de certains redécoupages électoraux. (Applaudissements sur les bancs du groupe EcoS. – MM. Stéphane Delautrette et Hadrien Clouet applaudissent également.)
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M. le président : La parole est à Mme Anne Bergantz.
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M. le président : La parole est à M. Vincent Caure.
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M. le président : La parole est à Mme Stella Dupont.
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Mme Stella Dupont : Il y a dix ans, la loi Pélissard visait à encourager la création de communes nouvelles afin d’offrir aux élus un cadre plus adapté pour organiser leurs territoires tout en maintenant une proximité avec les habitants. Après la dynamique observée dans les années 2016-2019, le rythme de création des communes nouvelles s’est essoufflé.C’est pourquoi, en 2023, mon collègue Stéphane Delautrette et moi-même avons conduit une mission, au sein de la délégation aux collectivités territoriales, à l’issue de laquelle nous avons formulé quinze recommandations en vue de lever les freins constatés à la création et au bon fonctionnement des communes nouvelles. Certaines d’entre elles sont déjà appliquées, notamment l’évolution des dotations aux communes nouvelles de plus de 10 000 habitants, très nombreuses désormais en Maine-et-Loire, département qui comptait 363 communes avant le mouvement de constitution des communes nouvelles contre 176 aujourd’hui – ce qui constitue une dynamique très forte en matière d’organisation territoriale.En tant que parlementaires, il nous revient d’écouter les élus qui nous signalent les obstacles susceptibles de freiner ces projets territoriaux et d’apporter les ajustements nécessaires. La proposition de loi que nous examinons vise à permettre l’élection du maire et des adjoints d’une commune nouvelle même si son conseil municipal est incomplet, sans passer par un renouvellement intégral des sièges vacants. Je soutiens évidemment cette mesure.Permettez-moi néanmoins de formuler une autre proposition, déjà évoquée par d’autres orateurs : il s’agit d’attribuer durablement un siège supplémentaire de conseiller municipal par commune déléguée. En effet, la loi prévoit une phase transitoire dans laquelle le nombre de conseillers est temporairement augmenté : « le conseil municipal comporte un nombre de membres égal au nombre prévu […] pour une commune appartenant à la strate démographique immédiatement supérieure. […] » – je m’arrête là car la disposition est technique. Ce bonus, appelé « bonus Gatel » en hommage, madame la ministre, à votre engagement pour la promotion de ces regroupements de communes, est pleinement en vigueur,…
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M. Thibault Bazin : Heureusement que ce n’est pas le « malus Gatel » ! (Sourires.)
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Mme Stella Dupont : …mais le droit positif prévoit un retour à l’effectif légal à partir du deuxième renouvellement général, soit à compter de 2026 s’agissant des communes constituées avant 2020. Pour certaines communes nouvelles, il pourrait s’agir d’une perte de la moitié de l’effectif du conseil municipal, ce qui risque d’affaiblir la représentation locale et la proximité entre les élus et les citoyens – enjeu évoqué par plusieurs orateurs.Prenons un exemple évocateur, celui d’une commune du Maine-et-Loire. Avant leur regroupement, les douze communes historiques de Chemillé-en-Anjou comptaient un total de 198 conseillers municipaux. Dans la phase transitoire, avec le « bonus Gatel », ce nombre a été ramené à 67 conseillers. À partir du deuxième renouvellement, en 2026, si la loi en vigueur n’est pas modifiée, ce nombre devrait chuter à 35. Vous comprendrez qu’en l’absence d’évolution législative, il deviendrait alors plus difficile, voire impossible, d’assurer la représentation démocratique des territoires historiques au sein d’un conseil municipal – objectif illusoire si plusieurs listes sont en concurrence.Monsieur le rapporteur, madame la ministre, j’ai bien noté votre souhait d’un vote conforme à la version du Sénat afin que la loi soit promulguée avant mars. Je ne comprends pas une telle nécessité : dans la mesure où le gouvernement a engagé la procédure accélérée sur la proposition de loi, une nouvelle lecture rapide est tout à fait possible au Sénat. Je trouve regrettable que ce texte qui traite des communes nouvelles n’aborde pas l’enjeu que représente l’effectif de leur conseil municipal, surtout dans la proximité de l’échéance de mars 2026 : il y a urgence à légiférer rapidement pour apporter des réponses aux nombreuses communes nouvelles, qui veulent que leur conseil municipal soit pleinement représentatif des communes historiques.Chez moi, on a l’habitude de dire qu’un tiens vaut mieux que deux tu l’auras. C’est pourquoi j’espère que nos débats permettront de dégager une solution de compromis qui rassurera les communes nouvelles dans la perspective des futurs scrutins et qui leur donnera de la visibilité et de la lisibilité. (M. Emmanuel Duplessy applaudit.)
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M. le président : La discussion générale est close.La parole est à M. le rapporteur.
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M. Philippe Latombe : Cette proposition de loi déposée au Sénat a pour origine la situation dans laquelle s’est trouvée la commune nouvelle de Rives-du-Fougerais, créée à partir de la fusion, préparée avec les services préfectoraux – pratique courante dans le département de la Vendée –, de trois communes de moins de 1 000 habitants qui, dans un projet territorial travaillé de longue haleine, ont décidé de poursuivre leur chemin ensemble. Malheureusement, le décès du maire, deux mois après la première réunion du conseil, a plongé cette commune nouvelle dans des difficultés juridiques incommensurables.En effet, les questions étaient nombreuses. Quand organiser de nouvelles élections ? Avec quel corps électoral ? Selon quel mode de scrutin, puisque, la commune nouvelle dépassant les 1 000 habitants, il fallait constituer des listes selon la règle de la parité – principe que je ne remets pas en cause mais qui, dans l’urgence et dans les communes rurales, peut s’avérer problématique ?
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Mme Karen Erodi : Ça dépend !
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M. Philippe Latombe : Beaucoup d’autres communes nouvelles en Vendée sont fondées sur le principe de la construction territoriale et sur l’objectif de réaliser un projet territorial pour les habitants. Cette proposition de loi ne vise pas à éloigner les citoyens du vote.
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Mme Zahia Hamdane : Mais si !
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M. le président : La parole est à Mme la ministre déléguée.Nous avons droit à un « bonus Gatel », comme disait Mme Dupont ! (Sourires.)
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Mme Françoise Gatel : En écho à ce qu’a dit très justement le rapporteur, dont je partage la totalité du propos, je vais essayer de répondre à chacun des orateurs.À Mme Faucillon, je veux dire que la constitution des communes nouvelles n’a rien d’une logique comptable. C’est d’abord et avant tout – plusieurs l’ont dit – un projet de territoire, conduit souvent courageusement par des hommes et des femmes et qui construit un avenir pour beaucoup de communes. Je ne suis pas déçue du bilan en la matière. Je ne sais pas s’il est satisfaisant ou pas, mais je constate qu’un certain nombre d’élus ont engagé d’eux-mêmes une évolution en décidant que leur avenir allait se faire à plusieurs. Cette démarche est, dans le droit français, la seule pépite de liberté qui permette à des collectivités et à des élus de décider eux-mêmes de leur avenir. C’est bien un signe de confiance dans leur responsabilité.Madame Ricourt Vaginay, vous avez parlé de la France comme d’une « nation de proximité ». Vous avez raison, mais les Français y ajoutent une exigence d’efficacité. Autrefois, des générations entières vivaient et même décédaient dans le même village. Ce n’est plus le cas : aujourd’hui, nos concitoyens choisissent le lieu où ils vont habiter en fonction des services qu’ils vont y trouver – l’école, le service de garderie ou l’emploi. Dieu sait si la proximité, qui est la force des maires, est nécessaire dans notre démocratie, mais il faut l’allier à l’efficacité, qui peut venir de l’intercommunalité et de la mutualisation, mais aussi de la commune nouvelle qui permet d’envisager un avenir commun et d’être plus fort. J’ai aimé votre expression de « mariage de destins ». C’est souvent un mariage de raison, mais c’est aussi un mariage d’amour parce que si l’on ne s’entend pas et si l’on ne partage pas un projet commun, ça ne marchera pas.Beaucoup d’entre vous ont évoqué les questions financières. Curieusement, la plupart des communes nouvelles qui ont été créées avant 2019 ont été motivées par la frugalité budgétaire.
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Mme Nathalie Oziol : Ben tiens !
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M. Thibault Bazin : Pas à moi !
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Mme Françoise Gatel : Je vais vous répondre, monsieur Bazin ! J’ai aussi noté votre copie. (Sourires.) Pour cette transformation qui s’engage, vous avez raison de parler de responsabilité. Je me retrouve dans votre propos : il faut saluer le courage des élus qui entreprennent de bousculer leur quotidien pour préparer l’avenir. À ceux qui me demandaient pourquoi je créais une commune nouvelle, j’ai souvent répondu en citant cette phrase de Lamartine : « Je lis dans l’avenir la raison du présent ». C’est pour donner un avenir à sa commune qu’on peut vouloir en bousculer le présent. C’est un principe de responsabilité. Vous avez qualifié les élus engageant un tel projet de « bâtisseurs du territoire » ; cela me semble tout à fait vrai.M. Duplessy a déploré le manque d’attrait de la fonction d’élu local. D’ailleurs, vous l’avez tous dit ! Je suis d’accord sur le fait que nous devons soutenir l’engagement des élus locaux, qui est d’ailleurs plus citoyen que politique. Des initiatives parlementaires ont été engagées en la matière.Un acteur célèbre disait : « Il est temps de conclure. » (Rires.) Il est temps de conclure sur le statut de l’élu – et je vais conclure, moi aussi. Il faut que nous avancions.Madame Bergantz, vous dites qu’il faut préserver la stabilité. Telle est la volonté des auteurs de la proposition de loi.Monsieur Caure, vous appelez, à raison, à éviter de fragiliser des projets audacieux et courageux dans lesquels il est difficile de s’engager. C’est pourquoi nous avons, en 2019, prévu à titre dérogatoire l’incomplétude des conseils municipaux, dérogation que le texte vise à prolonger.J’en viens à Stella Dupont, la spécialiste du sujet. Comme vous l’avez souligné, la commune nouvelle n’est pas une mesure anticommune ; bien au contraire, c’est Jacques Pélissard, alors président de l’Association des maires de France, qui a été à l’origine de la loi de 2015 pour des communes fortes et vivantes. Nous serons sans doute en désaccord au moment où il faudra voter les amendements. Nous aurons l’occasion d’en reparler, mais je souscris aux propos du rapporteur : l’objet de la présente proposition est précis et technique. Vos amendements méritent qu’on y prête attention ; ils méritent surtout d’être approfondis et débattus. Pour cela, il nous faut encore un peu de temps, sans reporter aux calendes grecques les dossiers qui doivent avancer.
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M. Antoine Léaument : Bien dit !
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M. le président : J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, l’article unique de la proposition de loi.
Élection du maire d’une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet > Discussion générale
M. le président : Sur l’article unique de la proposition de loi, je suis saisi par le groupe La France insoumise-Nouveau Front populaire d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.La parole est à Mme Nicole Dubré-Chirat.
Élection du maire d’une commune nouvelle en cas de conseil municipal incomplet > Discussion des articles > Article unique
Mme Nicole Dubré-Chirat : Le texte a certes pour objet de revenir sur l’obligation de constituer un conseil municipal lorsque celui-ci est incomplet, mais il témoigne plus largement de l’importance de la représentation municipale dans les communes nouvelles. C’est pourquoi nous voulons utiliser ce véhicule législatif afin de défendre nos propres communes nouvelles, pour lesquelles le retour au droit commun, qui doit se faire en 2026, pose des difficultés vu le nombre d’élus restants.Le texte vise à permettre la poursuite d’un projet territorial. Ma circonscription est composée à 85 % de communes nouvelles issues de la fusion de huit à douze communes en milieu rural. Si cette fusion a d’abord été encouragée par le préfet, elle a été mise en œuvre par des élus attachés à leur territoire, à leur histoire et à leur identité, convaincus de mener un projet constructif qui ferait avancer leur commune. Pour cela, ils ont pu s’appuyer sur des aides financières importantes. Or ces élus, par la voix de l’AMF, demandent désormais l’évolution de la taille des conseils municipaux. Ces conseils, qui comptaient autrefois 169 conseillers, n’en compteront bientôt plus que 39, ce qui complique particulièrement la vie des élus municipaux.Nous avons donc besoin de cette évolution. Nous avons deux possibilités : prolonger la dérogation actuelle sur la durée d’un mandat, ce qui ne me paraît pas satisfaisant, ou bien, comme le demandent les maires, garantir la présence d’un élu municipal par commune déléguée. À chaque proposition de loi, cette mesure est renvoyée à un prochain texte toujours incertain ; or nous avons moins d’un an devant nous.