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Contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes > Discussion générale
Mme Mélanie Thomin : Sous peine de priver l’article 1er de portée réelle, il nous fallait donc étendre cet intérêt à agir, ce que nous avons fait.Nous soutiendrons l’amendement du groupe écologiste qui propose d’octroyer à tout parlementaire un intérêt à agir. Cette proposition a pleinement du sens pour les actes relatifs à l’application et à l’exécution des lois.Nous ne pouvons que soutenir les dispositions de l’article 2 qui s’inspirent de celles que nous avions nous-mêmes intégrées dans le régime de l’état d’urgence. Malheureusement, la portée de cet article risque d’être limitée, dès lors que ces actes sont déjà pour l’essentiel publiés au Journal officiel. Son ambition demeure donc très limitée et en l’absence de mesures d’ordre individuel significatives, son apport n’est pas comparable au dispositif de même nature inclus dans le régime de l’état d’urgence.Le groupe Socialistes et apparentés soutiendra donc cette proposition de loi, en espérant qu’à l’occasion d’une prochaine révision constitutionnelle, nous puissions collectivement progresser vers un contrôle réel et ambitieux du gouvernement par le Parlement. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC, EcoS et GDR.)
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M. le président : La parole est à M. Philippe Gosselin.
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M. le président : La discussion générale est close.
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M. le président : La parole est à M. le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
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M. Florent Boudié : Je veux rappeler brièvement la genèse du travail qui nous a conduits aujourd’hui jusqu’en séance publique. Il s’agit d’une initiative du groupe Écologiste et social qui avait souhaité créer une mission d’information sur la période du gouvernement démissionnaire et sur la question de la gestion des affaires courantes.
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M. Philippe Gosselin : À juste titre !
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M. Florent Boudié : Le bureau de la commission des lois avait alors considéré de façon unanime que ce travail devait s’engager à très court terme et nous avions nommé Léa Balage El Mariky et Stéphane Mazars pour conduire cette mission. Nous avions également souhaité que la commission des lois puisse s’en saisir et l’examiner dans un délai très bref, ce qui a été fait.La proposition de loi issue des travaux de la mission d’information a fait l’objet d’un vote en conférence des présidents, qui lui a donné le caractère transpartisan dont témoignait déjà la collaboration des deux rapporteurs. Voilà comment est né ce texte.Madame la ministre, vous avez eu raison de dire, il y a quelques instants, que l’existence d’un gouvernement démissionnaire ne constitue pas un dysfonctionnement institutionnel. Peut-être s’agit-il d’un dysfonctionnement politique dans la mesure où nous avons été habitués à la stabilité de la Ve République, mais non d’un dysfonctionnement institutionnel. En tout cas, le sujet n’est pas là ! En revanche, il y a bien des vides juridiques, et il nous revient, en tant que parlementaires, de tirer les leçons de cette période d’expédition des affaires courantes relativement longue de soixante-sept jours.À cet égard, il faut débattre du périmètre de l’intérêt à agir, de la nécessaire information du Parlement dans cette période et des règles qui doivent présider aux relations entre le Parlement et le gouvernement démissionnaire.S’agissant de l’intérêt à agir, dans la mesure où les rapporteurs ont essayé de construire un texte consensuel qui fasse si possible l’unanimité – c’est un signal que nous voulons adresser à nos concitoyens –, je pense qu’il faut rester prudent dans les choix que nous ferons dans quelques heures ici même et plus tard au Sénat.En incluant dans le périmètre de l’intérêt à agir le président ou la présidente de l’Assemblée nationale, le président ou la présidente du Sénat – pourquoi pas, demain, une présidente du Sénat ? –, les présidents des commissions permanentes et les présidents de groupes, nous respectons la nécessité que des formations politiques opposées au gouvernement démissionnaire puissent agir en recours pour excès de pouvoir. Il s’agit d’un équilibre normal et recherché dans une démocratie qui doit demeurer vivante, y compris en période démissionnaire.Je serais pour ma part plus prudent sur l’élargissement de ce périmètre à un nombre plus large de parlementaires – soit à tous les parlementaires, soit à quelques-uns d’entre eux sur le modèle de la saisine du Conseil constitutionnel – qui ferait courir le risque de l’hyperpolitisation de l’intérêt à agir. Or, ce que nous recherchons, quelles que soient nos sensibilités, ce n’est pas de politiser le contrôle renforcé du gouvernement démissionnaire, mais de faire en sorte que ce contrôle soit possible, selon un intérêt à agir partagé. Je rappelle d’ailleurs que les présidents ou les présidentes des commissions des finances sont forcément issus de l’opposition.
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M. Emeric Salmon : Mais il y a plusieurs oppositions !
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M. Florent Boudié : Il est également indispensable que l’information nécessaire circule entre le gouvernement démissionnaire et le Parlement.Quels que soient les choix que nous ferons au cours de nos débats, il était très utile que nous ne sortions pas de la période de gouvernement démissionnaire sans en tirer des leçons sur les cadres que notre démocratie doit impérativement fixer s’agissant d’une situation dont certains considèrent qu’elle est ubuesque, d’autres qu’elle est injuste mais qui en tout cas, en matière juridique et de contrôle démocratique, a posé d’immenses problèmes.C’est pourquoi je suis très heureux que nous puissions débattre de cette proposition de loi. Je tiens à remercier de nouveau nos deux rapporteurs pour le travail très subtil qu’ils ont accompli, résultat de nombreux d’échanges. Il a abouti à cette proposition sur laquelle la commission des lois s’est exprimée à l’unanimité. (Applaudissements sur les bancs des commissions. – M. Philippe Gosselin applaudit également.)
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M. le président : J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
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M. le président : La parole est à M. Jérémie Iordanoff, pour soutenir l’amendement no 1.
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M. Jérémie Iordanoff : Cet amendement que j’ai évoqué lors de la discussion générale vise à introduire dans le texte un dispositif global permettant aux parlementaires de contester certaines normes produites par le gouvernement.De jurisprudence constante, le Conseil d’État estime qu’un parlementaire n’a pas, en cette seule qualité, intérêt à agir contre les actes administratifs, y compris contre le refus du pouvoir réglementaire d’édicter un décret d’application d’une loi pourtant promulguée ; je vous renvoie à la décision Masson du 23 novembre 2011. Alors que les membres d’une assemblée délibérante locale ont toujours intérêt à agir contre les actes de l’exécutif local, alors que soixante députés ou sénateurs peuvent déférer une loi votée au Conseil constitutionnel avant sa promulgation, le prétoire du juge administratif demeure fermé aux parlementaires à moins qu’ils se prévalent d’une autre qualité, ce qui aboutit à des situations ubuesques ou à des dénis de justice. Nous sommes nombreux à faire ce constat ; ainsi, en commission, j’ai évoqué la décision Dosière du 26 avril 2013 et M. Delaporte a cité le cas du recours infructueux de M. Dominique Potier.C’est la raison pour laquelle l’ancien président de la section du contentieux du Conseil d’État, Daniel Labetoulle, avait proposé de faire évoluer cette jurisprudence, en reconnaissant aux parlementaires un intérêt à agir contre les actes administratifs de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement.Cette proposition, reprise par l’amendement, a une portée plus large que le dispositif prévu originellement dans la proposition de loi. J’aimerais connaître l’avis des rapporteurs et de Mme la ministre à ce sujet.
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M. le président : Quel est l’avis de la commission ?
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Mme Léa Balage El Mariky : J’ai signé la proposition de loi que vous avez déposée en décembre, par laquelle vous proposez d’étendre à tous les parlementaires l’intérêt à agir contre un certain nombre d’actes administratifs. Cette mesure va bien au-delà du débat d’aujourd’hui, qui concerne la gestion des affaires courantes.La rédaction de l’amendement, certes modifiée depuis l’examen en commission, me semble encore problématique car elle s’étend à un champ très large, à savoir « tout acte administratif de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement ». En outre, la méconnaissance des compétences et prérogatives du Parlement me semble plutôt constituer un moyen à soulever qu’une manière de définir l’extension de l’intérêt à agir. Pour notre part, nous ne souhaitons pas limiter les moyens qui peuvent être invoqués devant le juge, la légalité de l’acte attaqué faisant automatiquement partie des moyens soulevés.Je vous invite à retirer l’amendement car le texte se concentre sur les actes administratifs des gouvernements démissionnaires. Je comprends pourquoi vous l’avez déposé – c’est un amendement d’appel, et je me réjouis que nous puissions débattre de l’opportunité d’étendre à tous les parlementaires l’intérêt à agir contre l’ensemble des actes du gouvernement –, mais ce n’est pas l’objet de la proposition de loi. Avis défavorable.
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M. le président : Quel est l’avis du gouvernement ?
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Mme Sophie Primas : Par cet amendement, vous entendez élargir davantage encore l’intérêt à agir des parlementaires contre les actes gouvernementaux. Vous souhaitez d’une part étendre à tous les parlementaires sans exception l’intérêt à agir visé par l’article 1er, d’autre part rendre susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir « tout acte administratif de nature à méconnaître les compétences et prérogatives liées aux fonctions normatives et de contrôle du Parlement » ainsi que tous les actes pris en application de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).Les auteurs de cette proposition de loi et la commission qui l’a enrichie ont réussi, me semble-t-il, à trouver un équilibre que je qualifierai – comme M. le président de la commission – de subtil. En effet, le texte élargit l’accès au recours pour excès de pouvoir sans organiser pour autant la paralysie des pouvoirs publics.Au nom du gouvernement, je suis donc défavorable à l’extension supplémentaire de l’intérêt à agir que vous proposez, car elle pourrait conduire à l’embolie des pouvoirs publics. Je vous demande de retirer l’amendement ; à défaut, avis défavorable.
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M. le président : La parole est à Mme Gabrielle Cathala.
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Mme Gabrielle Cathala : Nous n’avions pas soutenu cet amendement en commission, mais nous le soutiendrons dans sa nouvelle rédaction, quand bien même son adoption ferait tomber les amendements suivants. En effet, il est bien plus ambitieux que la proposition de loi et donnerait aux parlementaires un intérêt à agir auprès du Conseil d’État au-delà du contexte de gestion des affaires courantes. J’invite l’ensemble des députés qui aimeraient que le Parlement soit respecté et qu’il dispose de plus de prérogatives à voter l’amendement.
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M. le président : La parole est à M. Jérémie Iordanoff.
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M. Jérémie Iordanoff : Je conteste votre lecture de l’amendement, car le deuxième paragraphe, commençant par « Entrent notamment dans la catégorie mentionnée », constitue une précision du premier et ne limite donc pas son champ d’application. Néanmoins, je prends note de vos remarques.Je conteste aussi l’idée que l’extension de l’intérêt à agir mènerait à l’hyperpolitisation de la fonction de contrôle et à l’embolie de la justice administrative. Je conçois toutefois qu’on veuille s’en tenir au cadre de la proposition de loi qui, comme l’a rappelé M. le président de la commission, revêt un caractère transpartisan. Je retire donc l’amendement ainsi que l’amendement no 3 qui devait le suivre.Je regrette de ne pas vous avoir convaincus, car je demeure moi-même convaincu de l’importance du sujet. J’espère que les sénateurs élargiront le champ de l’intérêt à agir, comme ils l’ont déjà fait dans le cadre d’une autre proposition de loi.
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 : (L’amendement no 1 est retiré.)
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M. le président : Il en est donc de même de l’amendement no 3.
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 : (L’amendement no 3 est retiré.)
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M. le président : Je suis saisi de six amendements, nos 2, 8, 16, 20, 15 et 17, pouvant être soumis à une discussion commune. Les amendements nos 16 et 20 sont identiques. La parole reste à M. Jérémie Iordanoff, pour soutenir l’amendement no 2.
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M. Jérémie Iordanoff : Cet amendement de repli vise à étendre à l’ensemble des parlementaires l’intérêt à agir contre les actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire. M. Gosselin l’a dit, l’intérêt à agir doit être apprécié eu égard à notre fonction parlementaire, qui implique le contrôle des actes administratifs. Je ne crois pas qu’il y ait de risque d’embolie de la justice administrative.
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M. le président : La parole est à Mme Gabrielle Cathala, pour soutenir l’amendement no 8.
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Mme Gabrielle Cathala : Il vise à ce que tous les parlementaires, non seulement les présidents de groupe et les présidents de chambre, puissent saisir le Conseil d’État en période de gestion des affaires courantes. En effet, réserver cette possibilité à la présidente de l’Assemblée nationale, par exemple, prive les députés de recours pendant plusieurs jours. Nous avons été élus le 7 juillet et investis immédiatement de nos prérogatives, alors que Mme Braun-Pivet n’a été élue présidente de l’Assemblée nationale que le 19 juillet, plus de dix jours plus tard. Quant aux présidents de commission, dont il sera question dans d’autres amendements, ils n’ont été élus que le 20 juillet. Leur réserver l’exclusivité du recours revient à se priver d’intérêt à agir pendant plus d’une dizaine de jours.De plus, même si le texte avait été en vigueur, je doute que Mme Braun-Pivet ou M. Larcher, étant donné l’accord entre Les Républicains et les macronistes, auraient saisi le Conseil d’État sur la suspension du repos hebdomadaire des ouvriers agricoles occupés aux vendanges, sur les nominations décidées par le président de la République ou sur d’autres décisions comme l’application de la réforme du choc des savoirs, mise en œuvre sans aucune légitimité à la rentrée 2024 par Mme Belloubet, alors ministre démissionnaire.C’est pourquoi nous souhaitons élargir l’intérêt à agir à l’ensemble des parlementaires. Cela sera notamment utile à ceux qui n’appartiennent pas à un groupe ou qui sont en désaccord avec leur groupe. (Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP.)
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M. le président : Sur les amendements identiques nos 16 et 20, je suis saisi par le groupe Horizons & indépendants d’une demande de scrutin public.Sur l’amendement no 15 et sur l’article 1er, je suis saisi par le groupe Rassemblement national de demandes de scrutin public. Les scrutins sont annoncés dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.La parole est à Mme Anne Bergantz, pour soutenir l’amendement no 16.
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Mme Anne Bergantz : Comme je l’ai indiqué lors de la discussion générale, nous demandons que l’intérêt à agir soit étendu aux présidents de commission permanente, mais non aux présidents de groupe parlementaire. S’il paraît justifié que les présidents des assemblées parlementaires et ceux des commissions permanentes puissent disposer de ce pouvoir en raison de leur rôle institutionnel, il n’en va pas de même pour les présidents des groupes politiques, dont la démarche serait par nature politique.
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M. le président : La parole est à M. Jean Moulliere, pour soutenir l’amendement no 20.
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M. Jean Moulliere : La commission a étendu aux présidents de groupe parlementaire l’intérêt à agir en matière d’excès de pouvoir. Comme le président de la commission des lois, le groupe Horizons & indépendants considère que les présidents des deux chambres parlementaires et ceux des commissions permanentes suffisent à représenter les intérêts du Parlement, d’autant que la présidence de la commission des finances de l’Assemblée nationale revient à l’opposition. L’amendement vise donc à revenir à l’esprit initial de la proposition de loi en retirant aux présidents de groupe l’intérêt à agir.
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M. le président : La parole est à Mme Marie-France Lorho, pour soutenir l’amendement no 15.
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Mme Marie-France Lorho : Il vise à promouvoir une meilleure représentativité des parlementaires ; à cette fin, il prévoit que soixante députés ou soixante sénateurs soient désignés comme personnalités ayant intérêt à agir.
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M. le président : L’amendement no 17 de M. Gérault Verny est défendu.Quel est l’avis de la commission ?
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Mme Léa Balage El Mariky : Je répondrai de manière générale concernant le périmètre des personnalités ayant intérêt à agir contre les actes d’un gouvernement démissionnaire. L’article 24 de la Constitution dispose que le rôle du Parlement, comme institution, est de contrôler l’action du gouvernement.
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M. Philippe Gosselin : Eh oui !
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Mme Léa Balage El Mariky : C’est pourquoi nous avions d’abord limité l’intérêt à agir aux présidents de l’Assemblée nationale, du Sénat et des commissions permanentes. En commission, M. Mazars et moi avons souhaité trouver un compromis avec les députés désireux d’étendre l’intérêt à agir. Les commissaires aux lois ont voté à la majorité pour inclure dans le dispositif les présidents de groupe parlementaire.
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M. Philippe Gosselin : C’est quand même le minimum !
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Mme Léa Balage El Mariky : Nous nous rapprochons ainsi de dispositions similaires votées au Sénat. Je vous invite à en rester là.Mme Cathala a fait valoir qu’avec ce texte, aucun recours n’aurait été possible pendant une dizaine de jours en juillet 2024. C’est inexact car le gouvernement n’est démissionnaire qu’à partir du moment où le président de la République accepte la démission du premier ministre ; on peut le regretter, mais tel est bien le droit positif. En l’espèce, la démission du premier ministre a été acceptée le 16 juillet, effective le 17 et l’élection de la présidente de l’Assemblée nationale s’est tenue le 18 juillet. Il y aurait donc eu vingt-quatre heures de latence, c’est vrai ; néanmoins, le président du Sénat, les présidents des commissions permanentes du Sénat et les présidents de groupe parlementaire auraient eu intérêt à agir pendant ce laps de temps. Le recours devant le juge administratif aurait donc été possible si le gouvernement démissionnaire avait outrepassé manifestement ses compétences. Enfin, le juge administratif nous a indiqué lors des auditions qu’il peinerait à remplir son office si un grand nombre de recours étaient déposés.Enfin, je me réjouis que le Rassemblement national souhaite s’en remettre à la sagacité des juges pour contester la légalité d’actes administratifs. (Mme Mathilde Feld applaudit.) Mon corapporteur et moi sommes défavorables à l’extension du périmètre des personnalités ayant intérêt à agir. Sur les amendements nos 16 et 20 tendant à supprimer l’équilibre trouvé en commission, nous formulerons plutôt un avis de sagesse…
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M. Philippe Gosselin : Ah non, pas de sagesse !
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Mme Léa Balage El Mariky : …même si, à titre personnel, j’y suis plutôt défavorable.
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M. Philippe Gosselin : Il faut le dire !
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Mme Léa Balage El Mariky : En effet, nous avons réussi à créer un consensus pour étendre l’intérêt à agir aux groupes parlementaires et aux présidents de commission qui, je le rappelle, passent parfois de la majorité à l’opposition avec les changements de gouvernement, de sorte qu’ils ne constituent pas un ensemble politique monolithique.
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M. le président : La parole est à M. le rapporteur.