Effectivité du droit fondamental d’éligibilité > Présentation
Mme Brigitte Barèges : Au moment où je prends la parole dans cette enceinte, je mesure la gravité du débat qui nous attend, mais aussi la chance qui est la mienne de tenter de redresser ce que je considère comme une injustice. Je mesure aussi la gravité de l’instant, car beaucoup ont présent à l’esprit un enjeu politico-médiatique important pour notre République. Pourtant, je voudrais d’ores et déjà écarter cette vision trop raccourcie et passionnelle, qui nuirait incontestablement à la qualité de nos échanges et à notre rôle de législateur, lequel doit demeurer le rédacteur impartial de la loi à portée générale et universelle.En effet, l’enjeu est non pas d’aborder le sujet même de l’inéligibilité, mais de rappeler certains principes intangibles de notre droit pénal, qui sont bafoués par l’exécution provisoire : l’effet suspensif de l’appel et le principe tout aussi sacro-saint de la présomption d’innocence, qui doit demeurer jusqu’au terme du procès pénal. Je le répète, il s’agit non pas de gommer une peine, mais d’en suspendre les effets jusqu’à ce qu’elle soit éventuellement prononcée de manière définitive. C’est tout simplement une question de justice et de respect des droits les plus fondamentaux de tout justiciable.L’article L. 44 du code électoral dispose : « Tout Français et toute Française ayant la qualité d’électeur peut faire acte de candidature et être élu, sous réserve des cas d’incapacité ou d’inéligibilité prévus par la loi. » Ces restrictions recouvrent aujourd’hui un périmètre large. En effet, afin de sanctionner les atteintes à la probité par des élus, notamment après l’affaire Cahuzac, le législateur a rendu obligatoire la peine d’inéligibilité prévue à l’article 131-26 du code pénal, par la loi du 9 décembre 2016, dite Sapin 2, et la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Outre les atteintes à la probité sont concernés les faits de violences volontaires et d’agressions sexuelles, les discriminations ou les actes de terrorisme – toute une série de délits qui n’ont rien à voir avec le mandat électoral.Avant l’entrée en vigueur de ces deux lois, une quarantaine de condamnations à des peines d’inéligibilité étaient prononcées chaque année, pour des faits de corruption, d’escroquerie ou de terrorisme. Mais, en 2024, le nombre de condamnations à de telles peines a atteint 20 000, du fait de la massification du recours à l’inéligibilité découlant des deux lois que je viens de citer. D’ailleurs, il conviendrait, dans un prochain texte de loi, de s’interroger sur le périmètre de cette peine complémentaire obligatoire d’inéligibilité.Les peines d’inéligibilité ont des conséquences majeures. Elles emportent, d’abord, l’interdiction de se présenter à une élection. Cependant, cela ne vaut pas uniquement pour l’avenir : le code électoral prévoit que ceux qui sont titulaires d’un mandat local au moment de la condamnation sont automatiquement déchus de ce mandat par le préfet. Ces mêmes effets sont produits immédiatement quand le premier juge prononce l’exécution provisoire de la peine d’inéligibilité en se fondant sur l’article 471 du code de procédure pénale. Il s’agit d’une dérogation majeure au principe traditionnel du droit pénal selon lequel l’appel a un caractère suspensif.L’exécution provisoire produit alors les mêmes effets qu’une condamnation définitive : la personne concernée devient immédiatement inéligible et elle est déchue de son mandat local ou de ses mandats locaux, en vertu d’une jurisprudence du Conseil d’État. Là encore, c’est une position contraire à celle du Conseil constitutionnel, qui n’impose pas une telle déchéance immédiate dans le cas d’un mandat national.Ce qui est terrible, c’est que le législateur des lois Sapin n’avait pas du tout prévu une telle évolution. Ainsi, les travaux parlementaires sur les lois de 2016 et 2017, qui ont systématisé les peines d’inéligibilité, ne font aucune mention de la possibilité d’assortir ces peines de l’exécution provisoire.M. Jean-Éric Schoettl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, éminent membre de la doctrine, l’a relevé dans une contribution à mes travaux : « Le Parlement n’a pas voulu expressis verbis que le juge pénal puisse prononcer l’exécution provisoire d’une peine d’inéligibilité. Cette faculté n’a été conférée au juge que par ricochet, du fait d’une disposition transversale du code de procédure pénale » – autrement dit, par un effet mécanique. Cette conséquence mal anticipée est d’autant plus préoccupante que le recours à la peine d’inéligibilité, je l’ai dit, s’est massifié et a été systématisé.C’est pourquoi le groupe UDR a souhaité revenir à la situation antérieure afin de respecter les principes fondamentaux du procès pénal.L’exécution porte d’abord atteinte au droit au recours effectif, puisqu’elle n’est susceptible d’aucun recours spécifique, alors même qu’elle peut entraîner des conséquences irréparables pour les personnes condamnées. S’agissant d’une décision en première instance, donc par définition non définitive et susceptible d’être remise en cause ultérieurement, soit par la cour d’appel, soit par la Cour de cassation, cette atteinte apparaît disproportionnée.Permettez-moi d’évoquer mon cas personnel pour illustrer les conséquences très concrètes de l’exécution provisoire d’une peine d’inéligibilité prononcée en première instance. En février 2021, j’ai été condamnée par le tribunal correctionnel de Toulouse à cinq ans d’inéligibilité avec exécution provisoire.Du jour au lendemain, j’ai été démissionnée de tous mes mandats – maire de Montauban, présidente de l’agglomération du Grand Montauban, conseillère départementale. En deux jours, la ville et l’agglomération que je dirigeais ont donc perdu leur gouvernance et ont vu leurs projets et leurs chantiers paralysés pendant près d’une année, soit un sixième de la durée totale du mandat municipal.J’ai aussi été privée de la possibilité de me présenter aux élections départementales et régionales, et je ne vous parle même pas de l’humiliation et de la désespérance ressenties, ni de la perte des revenus liés à mes mandats. En décembre de la même année, la cour d’appel de Toulouse m’a intégralement relaxée. Le préjudice subi reste toutefois irréparable.Je considère par ailleurs que l’exécution provisoire de telles peines constitue une atteinte à la présomption d’innocence, dans la mesure où elle confère une force exécutoire normalement réservée à une décision définitive établissant la culpabilité. Comme l’explique le Conseil constitutionnel, cela ne peut qu’influencer la liberté de choix de l’électeur et humilier l’élu concerné.À la suite d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) soulevée récemment par un élu mahorais, le Conseil constitutionnel a rappelé que le juge pénal, lorsqu’il décide de l’exécution provisoire d’une peine d’inéligibilité, devait exercer un double contrôle de proportionnalité : il lui revient « d’apprécier le caractère proportionné de l’atteinte que cette mesure est susceptible de porter à l’exercice d’un mandat en cours et à la préservation de la liberté de l’électeur ».L’appréciation de l’atteinte à la liberté de l’électeur ne peut que reposer sur des critères politiques, qu’il s’agisse de la proximité des échéances électorales, de leur importance relative pour la personne concernée ou de ses chances de réussite eu égard aux derniers sondages. Or ces critères ne relèvent pas de l’office traditionnel du juge pénal ; certains magistrats auditionnés ont d’ailleurs fait état de leur difficulté, sinon de leur gêne, lorsqu’ils ont à motiver la proportionnalité de telles atteintes. En conférant un tel pouvoir au juge pénal, nous le faisons sortir de son office de garant de la liberté individuelle pour en faire un arbitre de la vie démocratique, ce qui représente une véritable atteinte au principe de séparation des pouvoirs. Comme le relève l’éminent M. Schoettl, « confier à un juge […] la mission de faire advenir la vertu en politique et ce, de façon prétorienne, […] c’est faire prendre un immense risque à la démocratie ».En conclusion, il ne s’agit pas d’un texte destiné à une seule personne, comme je l’ai entendu en commission des lois. Ce débat dépasse les personnes : il touche au cœur même de notre République. Il appelle à méditer cette réflexion que Montesquieu nous a léguée : « Une chose n’est pas juste parce qu’elle est loi ; mais elle doit être loi parce qu’elle est juste. »L’histoire nous a mis en garde. Dans la Rome antique, le glissement du judiciaire vers le politique menaçait déjà la République. Lorsque Clodius Pulcher fit adopter une loi pour interdire à Cicéron l’exercice de ses droits civiques, ce fut non pas pour un crime, mais pour une parole, un engagement, une gêne politique. Et Rome, en prétendant moraliser la vie publique, y perdit le droit. Nous ne sommes pas Rome, mais la mémoire de ces événements doit nous servir : elle nous dit que, chaque fois qu’on a cru rendre la justice plus rapide que le droit, c’est la démocratie qui a reculé.À nous maintenant de choisir : voulons-nous que l’inéligibilité, peine grave s’il en est, reste validée en dernier ressort, après réflexion ? Ou acceptons-nous qu’elle devienne une arme préventive, brandie dès la première instance ? Il s’agit ici de défendre non pas un camp, mais un principe : celui d’une République où nul n’est privé de ses droits civiques sans avoir été définitivement jugé, celui d’une démocratie qui ne cède pas à la tentation de la vengeance immédiate, celui, enfin, d’un Parlement qui ne confond pas urgence médiatique et nécessité juridique. (Applaudissements sur les bancs des groupes RN et UDR.)