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Harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales > Discussion générale commune
M. Marc Fesneau : C’est d’ailleurs pour cela que les grandes associations d’élus soutiennent ce texte.
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M. Pierre Cordier : Non, l’Association des maires de France n’a rien demandé !
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M. Marc Fesneau : Elles voient à quel point le mode de scrutin actuel agit comme un formidable outil de découragement de celles et ceux qui souhaitent s’engager.Deuxièmement, face à un individualisme croissant, nous avons besoin de constituer de vraies équipes, solidaires dans leurs projets et dans leurs décisions. Dans un monde plus que jamais soumis au chacun pour soi, les conseils municipaux élus au scrutin majoritaire ont davantage tendance que les autres à se fracturer quand des décisions importantes doivent être prises.
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M. Jean-Pierre Vigier : Ce n’est pas vrai !
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M. Marc Fesneau : Les équipes se délitent, les tensions naissent et les démissions s’accumulent. Le scrutin de liste oblige les intéressés à se mettre d’accord sur quelques grandes orientations et évite de découvrir en cours de route que, finalement, ils n’avaient rien à faire ensemble.Je le répète : on ne fera croire à personne que quinze conseillers municipaux élus sur leur seul nom forment un collectif plus solide que les mêmes personnes inscrites sur une liste dotée d’un ou d’une chef de file. En un mot comme en cent, on ne fera croire à personne que la somme des individus forme naturellement un collectif.Troisièmement, chacun sait combien il devient difficile de trouver des volontaires. En abaissant le seuil à partir duquel un conseil municipal est réputé complet, le texte facilitera la tâche de ceux qui auront la lourde charge de préparer les élections municipales de 2026 : ce seuil sera fixé à cinq élus dans les communes de moins de 100 habitants, neuf élus dans les communes de moins de 500 habitants et treize élus dans celles de moins de 1 000 habitants. Quoi qu’en disent ses détracteurs, cette proposition de loi rendra donc plus facile la constitution des conseils municipaux.Le scrutin de liste permettra aux conseils municipaux de toutes les communes de France d’être composés de femmes autant que d’hommes – enfin ! (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem. – Mme Stella Dupont applaudit également.)Par ce texte, nous faisons progresser la parité : incontestable justice rendue à la moitié de l’humanité, d’abord, et véritable progrès pour notre vie démocratique dans toutes les assemblées où elle a été respectée, ensuite. Nous devons le reconnaître : sans la loi, nous n’en serions pas là.Les élus des territoires ruraux ne sont pas des élus de seconde zone. Nous ne sommes pas moins capables que les autres de constituer des listes – y compris des listes paritaires. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOC. – M. Marcellin Nadeau applaudit également.)
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M. Marc Fesneau : Il y a certainement, dans les communes, autant de femmes que d’hommes désireuses de s’engager – cherchez bien, et vous les trouverez. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem et sur quelques bancs du groupe SOC.)
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M. Erwan Balanant : Absolument !
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M. Jean-Pierre Vigier : M. Fesneau est totalement déconnecté depuis qu’il a été ministre !
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M. Marc Fesneau : La portée de ce texte dépasse l’harmonisation des modes de scrutin : il contribuera à faciliter la vie de nos engagés municipaux, femmes et hommes de bonne volonté. C’est pour eux que nous soutenons ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe Dem et sur quelques bancs du groupe SOC.)
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Mme la présidente : La parole est à Mme Agnès Firmin Le Bodo.
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M. Jean-Paul Lecoq : La première femme à prendre la parole !
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Mme la présidente : Monsieur Lecoq, on compte aujourd’hui une ministre, une rapporteure et une présidente de séance ! Les femmes sont tout de même nombreuses dans cette assemblée !
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M. Erwan Balanant : Vous les invisibilisez, c’est un classique !
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : La solidarité territoriale de M. Lecoq, mesdames, a fait qu’il vous a oubliées toutes les trois. (Sourires.)
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M. Jean-Paul Lecoq : Entre une Havraise et un Havrais !
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : La loi constitutionnelle du 8 janvier 1999 est la nécessaire assise d’un pays se donnant les moyens de favoriser la parité parmi les titulaires de ses mandats électoraux. Cette révision constitutionnelle a été le pilier d’un important mouvement de réforme en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes. Depuis qu’elle a inscrit à l’article 3 de la Constitution que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives », plusieurs lois successives ont eu pour objet d’instaurer la parité dans les fonctions électives et exécutives du bloc communal. Depuis la loi du 7 mai 2013, toutes les communes de plus de 1 000 habitants sont tenues de respecter le principe d’alternance entre les femmes et les hommes sur les listes électorales. Ces lois ont été à l’origine d’avancées majeures : alors que les femmes comptaient pour environ 30 % des conseillers municipaux en 2010, leur part, en 2022, s’établit à 42,4 %.Aujourd’hui, toutefois, aucune obligation de parité ne s’applique aux communes de moins de 1 000 habitants. Les membres des conseils municipaux y sont élus au scrutin majoritaire plurinominal à deux tours, avec possibilité de panachage. Force est de le constater : à défaut de ces mêmes obligations légales, la parité n’atteint pas les mêmes niveaux dans ces communes, où seulement 37,6 % des conseillers municipaux sont des femmes.Ni le législateur ni la société ne sauraient se satisfaire d’un engagement local ainsi différencié en fonction du sexe. Une solution semble s’imposer : appliquer le mode de scrutin en vigueur pour les communes de plus de 1 000 habitants à celles de moins de 1 000 habitants. Tel est l’objet de la présente proposition de loi.Si l’on peut tout à fait considérer comme pertinent le passage du panachage au scrutin de liste pour les communes de moins de 1 000 habitants, on peut légitimement s’interroger sur l’opportunité de le faire à si brève échéance des élections municipales de 2026.
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M. Jean-Yves Bony : Eh oui !
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : Les communes concernées – 70 % des communes françaises – auront-elles suffisamment de temps pour s’adapter à ce nouveau régime électoral ?
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M. Erwan Balanant : Mais bien sûr !
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : Les électeurs concernés – 13 % de la population française – auront-ils, eux, suffisamment de temps pour s’approprier un nouveau système aux règles si complexes ?
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Mme Delphine Lingemann : Toujours ce même argument !
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : C’est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement visant à repousser aux élections municipales de 2032 l’entrée en vigueur de la présente proposition de loi.
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Mme Dieynaba Diop : Mais bien sûr ! Et pourquoi pas 2050 ?
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : Je m’interroge également, à titre personnel, sur les effets d’une telle réforme sur la volonté d’engagement des candidats. Ces règles de parité, d’une part, seront introduites dans des communes où il est déjà difficile de trouver des volontaires. (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe RN.) Elles risqueraient de conduire ainsi à un affaiblissement pérenne du nombre de candidats aux élections municipales.
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Mme Dieynaba Diop : Sérieusement ?
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : D’autre part, alors que les démissions d’élus municipaux atteignent de tristes records, l’opportunité de modifier les règles électorales semble moins importante qu’une réforme globale du statut de l’élu local visant à favoriser l’engagement du citoyen dans ce magnifique mandat.
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M. Jean-Paul Lecoq : Très bien !
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M. Philippe Gosselin : Un serpent de mer !
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Mme Agnès Firmin Le Bodo : Je tiens à saluer le travail de Mme Lingemann, qui a repris celui de Mme Jacquier-Laforge. Le groupe Horizons & indépendants – car nous sommes aussi des élus locaux – est à l’écoute des électeurs et des élus des communes de moins de 1 000 habitants, principaux concernés par cette proposition de réforme. Loin de nous l’idée de soutenir le patriarcat, comme l’a dit M. Gouffier Valente. Loin de nous l’idée de défendre le conservatisme, comme l’a laissé entendre M. Saulignac. Très loin de nous, monsieur Fesneau, l’idée que les élus ruraux sont des élus de seconde zone. Bien présente, en revanche, est l’idée de faire confiance, pour atteindre cette parité, aux électeurs désireux de siéger au conseil municipal de ces communes de moins de 1 000 habitants. Ils en ont la réelle volonté : nous devons les écouter et leur en donner les moyens. Nous devons soutenir la simplification et favoriser la liberté dans l’exercice de ce difficile mandat ; or cette réforme serait bien difficile à appliquer dès 2026. Le groupe Horizons & indépendants, s’il soutient pleinement l’objectif de cette proposition de loi en ce qu’elle tend à davantage d’égalité entre les femmes et les hommes ainsi qu’à une participation plus équilibrée aux mandats locaux, s’interroge sur les conséquences qu’aurait son application précipitée. (Applaudissements sur les bancs du groupe HOR et sur quelques bancs du groupe DR. – M. Jean-Pierre Bataille applaudit également.)
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Mme la présidente : La parole est à M. Jean-Pierre Bataille.
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M. Jean-Pierre Bataille : Je me permettrais de faire remarquer au collègue Saulignac que nous ne sommes en rien tenus de calquer notre pensée sur la sienne pour échapper au reproche de conservatisme – merci.
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M. Hervé Saulignac : Nous verrons !
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M. Jean-Paul Lecoq : Même à nous, on fait ce reproche !
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M. Jean-Pierre Bataille : Nous devrions tous, en principe, souscrire aux objectifs affichés par ces deux textes : renforcer la parité et faire face à la crise de l’engagement local. Le découragement semble en effet gagner l’échelon municipal qui compte, depuis 2020, 2 400 maires démissionnaires et 57 000 sièges de conseiller municipaux vacants.
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M. Hervé Saulignac : Mettez des femmes !
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M. Jean-Pierre Bataille : Cette proposition concerne 25 500 communes – 72 % de l’ensemble des communes – et 20 % de la population. On ne peut que constater, pourtant, que les mesures proposées ne font pas l’unanimité : elles ont même fait apparaître des clivages marqués, tant au Sénat qu’en commission des lois – et aujourd’hui en séance.Le calendrier en est sans nul doute une des raisons. Une fois encore, nous nous apprêtons à modifier, à moins d’un an de son premier tour, les règles d’un scrutin essentiel à notre vie démocratique. Le code électoral, je le rappelle, interdit de telles modifications tardives,…
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M. Jean-Paul Lecoq : Exactement !
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M. Jean-Pierre Bataille : …raison pour laquelle nous examinons une proposition de loi organique complémentaire.Notre groupe tient à rappeler son plus grand attachement au principe constitutionnel d’égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives. Ce principe ne doit pas rester lettre morte mais doit se traduire sur le terrain. En dépit des efforts accomplis, cependant, la parité est loin d’être effective au niveau communal. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, le taux de féminisation des conseils municipaux plafonne à 37 %, contre 45 %, en moyenne, au niveau national.Généraliser, comme vous le proposez, le scrutin de liste paritaire, peut contribuer à faire évoluer ce ratio, mais n’en constitue pas moins un changement majeur dont l’application nous ferait courir plusieurs risques.Dans les plus petites communes, la constitution des listes pourrait s’avérer particulièrement difficile, et ce d’autant plus que certaines d’entre elles, en vue des élections de l’année prochaine, ont déjà engagé le processus. Nous risquerions de nous retrouver, dans un grand nombre de communes, avec une seule liste, ce qui serait de nature à menacer la représentativité et la vitalité démocratique du scrutin. L’autre risque serait celui d’une abstention plus importante qu’elle ne l’est déjà.Votre réforme, de plus, revient à restreindre la liberté de choix des électeurs,…
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M. Hervé Saulignac : Mettre plus de femmes, ça restreint la liberté de choix ?
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M. Jean-Pierre Bataille : …quand elle affiche un objectif de renforcement de la vie démocratique locale. Une telle modification doit se faire en partenariat et en concertation avec les élus locaux concernés. Les associations d’élus, certes, soutiennent cette réforme ; sur le terrain, toutefois, de nombreux maires ruraux, au sein même de ma circonscription par exemple, expriment de vives réserves. Plusieurs des femmes maires que j’ai interrogées me disent qu’il est déjà difficile de trouver des candidates qui souhaitent s’engager. Elles ajoutent qu’imposer des candidates à tout prix reviendrait à prendre le risque de faire élire au conseil municipal des personnes peu impliquées et, donc, peu représentatives.
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Mme Christine Pirès Beaune : Pardon ?
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M. Hervé Saulignac : Si ce n’est pas du conservatisme !
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M. Boris Vallaud : On atteint des sommets !
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M. Jean-Pierre Bataille : Notre groupe est plus ouvert aux autres mesures proposées par ce texte. La possibilité de présenter des listes incomplètes participe d’une logique d’équilibre. Si elle permet d’adapter le dispositif aux réalités, elle doit toutefois être encadrée afin qu’elle ne s’applique pas inégalement dans les différents territoires.Soyons lucides : à eux seuls, ces textes ne suffiront pas à relancer l’engagement dans la vie locale.
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M. Hervé Saulignac : Mieux vaut donc ne rien faire ?
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M. Jean-Pierre Bataille : Ce sursaut espéré ne viendra qu’en soulageant les collectivités territoriales des contraintes qui pèsent sur elles, en leur redonnant de véritables marges de manœuvre – y compris financières –, en allégeant les normes et en créant un statut de l’élu local qui soit véritablement protecteur.
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Mme Anna Pic : L’un n’empêche pas l’autre !
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M. Jean-Pierre Bataille : Dernier sujet : en tant qu’orateur du groupe LIOT, je me dois de souligner, madame la ministre, l’absence de consultation des maires de la Polynésie Française, qui auraient mérité plus de considération que l’arrivée d’un amendement de rattrapage.
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M. Jean-Pierre Bataille : Le groupe LIOT, dans sa majorité, votera donc contre ces textes, tout en réaffirmant son engagement profond en faveur d’une parité qui ne soit pas contrainte. (M. Harold Huwart et M. Stéphane Lenormand applaudissent.)
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Mme la présidente : La parole est à M. Julien Brugerolles.
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M. Julien Brugerolles : La proposition de loi et la proposition de loi organique que nous examinons visent à modifier le mode de scrutin des communes de moins de 1 000 habitants, représentant 71 % des communes françaises, et où les conseillers municipaux sont aujourd’hui élus au scrutin plurinominal majoritaire. Ces deux textes ne se limitent donc pas à étendre l’obligation de parité : ils tendent à la généralisation du scrutin de liste, avec l’institution de la prime majoritaire et, par conséquent, à la fin du panachage. Ils s’inscrivent dans la continuité de la loi du 17 mai 2013 qui avait étendu la parité et le scrutin de liste aux communes comptant entre 1 000 et 3 500 habitants. C’est bien ce changement de régime électoral, à quelques mois des élections, qui concentre les critiques et fait naître le plus d’inquiétudes.Je commencerai cependant mon intervention en rappelant notre soutien sans faille à l’ensemble des mesures qui favorisent, ou permettent, l’accès des femmes aux fonctions électives. Les précédentes lois visant à étendre la parité ont toutes entraîné autant d’importants progrès dans la féminisation de la vie politique. En dépit des réticences initiales, elles sont aujourd’hui pleinement acceptées. Il n’y a donc rien qui pourrait objectivement justifier qu’on maintienne un mode de scrutin sur une partie seulement du territoire, mode de scrutin entraînant une sous-représentation structurelle des femmes – et ce d’autant plus que l’exclusion des femmes et l’autocensure de ces dernières, lors de la construction des candidatures, sont des phénomènes bien réels. Bien souvent, on vient chercher une femme candidate, et on repart avec le conjoint – sans caricaturer.Je le dis avec d’autant plus de conviction que les femmes qui résident dans nos communes rurales sont les premières victimes de la suppression et de l’éloignement des services publics et de la précarité. Elles ont les vies les plus difficiles. Elles sont les plus exposées aux emplois à temps partiel dans les métiers du service, du soin et du lien, ainsi qu’aux bas salaires. Elles sont celles dont les pensions de retraite sont les plus faibles. Un meilleur accès de ces femmes à la représentation politique locale apportera une contribution importante à une meilleure représentativité de l’ensemble des catégories socioprofessionnelles dans la vie publique.Même s’il peut y contribuer, ce texte ne réglera pas pour autant la question, également essentielle, de l’accès aux fonctions exécutives, où les mécanismes de domination et de dévalorisation des femmes s’exercent encore puissamment. Les maires sont des hommes à 80 %, toutes communes confondues.
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M. Jean-Paul Lecoq : Eh oui !
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M. Julien Brugerolles : La sous-représentation des femmes au sein des intercommunalités et des métropoles, qui rassemblent des communes pourtant déjà passées au scrutin de liste, montre bien l’étendue du chemin qu’il reste à parcourir pour atteindre l’égalité réelle.
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Mme Delphine Lingemann : C’est pour cela qu’il nous faut adopter cette proposition de loi !
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M. Julien Brugerolles : Et ne parlons pas des délégations, si souvent confiées aux femmes élues. Bourdieu parlait de la main droite de l’État, qui ne veut pas savoir ce que fait sa main gauche – cela vaut aussi, malheureusement, pour les collectivités. Le législateur doit donc contribuer pleinement à la féminisation de la représentation politique.Toutefois, comme pour la réforme de scrutin proposée par le texte sur Paris, Lyon et Marseille, le problème de la temporalité se pose avec évidence. Changer un mode de scrutin moins d’un an avant les élections est contraire à l’usage républicain et à la loi du 2 décembre 2019, comme nous avons déjà eu l’occasion de le rappeler la semaine dernière en commission. Si tout le monde convient qu’il est nécessaire d’étendre à toutes les communes les règles de la parité, on ne peut entreprendre de bouleverser le mode de scrutin des petites municipalités sans adhésion commune – plus encore à l’heure où l’engagement municipal connaît une crise inédite. Beaucoup de maires et d’élus municipaux doutent légitimement qu’il soit possible de trouver suffisamment de candidats pour les prochaines élections.
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Mme Delphine Lingemann : Nous sommes voisins, dans le Puy-de-Dôme, et pourtant je n’en connais pas !
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M. Pierre Cordier : Il a raison, le communiste !
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M. Julien Brugerolles : Nul ne peut nier la baisse du nombre de candidats, scrutin après scrutin, dans nos communes rurales en particulier. Une réforme trop soudaine, nous disent beaucoup d’élus, risquerait d’aggraver ces difficultés.C’est pourquoi nous proposons un amendement visant à reporter l’application de ce texte au prochain scrutin, en 2032.
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Mme Delphine Lingemann : Voilà, l’immobilisme…
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M. Julien Brugerolles : Cette démarche s’inscrit dans le respect de la loi, vise à éviter un précédent et porte l’espoir d’apaiser les tensions que ce texte a suscitées dans de nombreuses communes rurales. (Applaudissements sur les bancs du groupe GDR.)