Contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes > Présentation
Mme Sophie Primas : …nous rappellent à quel point le recours à un gouvernement expédiant les affaires courantes peut s’avérer indispensable.Il est légitime que, dans ce contexte, votre assemblée ait souhaité se saisir de la question du contrôle du gouvernement par le Parlement – conformément à sa mission constitutionnelle résultant de l’article 24 de notre loi fondamentale – dans une période si particulière pendant laquelle les mécanismes de contrôle politique ne peuvent plus jouer de manière totalement efficiente.À cet égard, chacun d’entre nous a particulièrement à l’esprit la période des affaires courantes de l’été 2024 – vous l’avez évoquée, madame la rapporteure. Au cours de cette période, notre pays a fonctionné soixante-sept jours sous l’autorité d’un gouvernement qui, bien que démissionnaire, a continué d’exercer des prérogatives, certes limitées mais parfois sensibles, au nom de la continuité de l’État, alors même que le lien de responsabilité qui l’unissait au Parlement était distendu. Depuis les débuts de la Ve République, jamais une période de transition gouvernementale n’avait duré aussi longtemps, ce qui explique que vous ayez souhaité vous emparer du sujet. Le gouvernement considère comme bienvenu et légitime le souci que vous exprimez de renforcer les mécanismes de contrôle parlementaire dans de telles périodes spécifiques.Je tiens à rendre hommage à cette initiative des députés Léa Balage El Mariky, Stéphane Mazars et Florent Boudié, président de la commission des lois. Elle s’appuie sur le travail rigoureux mené dans le cadre de la mission d’information flash lancée par la même commission en octobre 2024. En la matière, je relève également la proposition de loi déposée par le président Jérémie Iordanoff ainsi que celle du président Gérard Larcher et de la sénatrice Sylvie Vermeillet. Ces deux derniers textes soulèvent des questions connexes mais se rapportent à un contexte plus large pendant lequel le contrôle politique du gouvernement par le Parlement trouve pleinement à s’appliquer et pour lequel le recours à un mécanisme de contrôle juridictionnel me semble poser quelques questions plus délicates.Le texte qui requiert aujourd’hui notre attention ne remet nullement en cause la répartition des compétences entre les pouvoirs publics constitutionnels, ni leur équilibre. Il ne pourrait d’ailleurs en être autrement, puisque le champ d’action de la loi ordinaire en ces matières est par nature restreint, les grands équilibres de nos institutions relevant de la Constitution.Toutefois, il est vrai qu’existe, dans ces périodes de gestion des affaires courantes, une asymétrie entre un pouvoir exécutif qui dispose encore d’une capacité, certes restreinte mais réelle, de prendre des décisions réglementaires et individuelles et un Parlement dont les moyens de contrôle se trouvent, de fait, très limités.Nous ne partons pas d’une page blanche : le champ des affaires courantes est strictement encadré et placé sous le contrôle du juge administratif. Le Conseil d’État en a validé le principe et tracé les limites dans l’arrêt Brocas du 19 octobre 1962. Auparavant, les affaires courantes avaient été définies par Maurice Faure de la manière suivante : « ce ne sont pas les affaires secondaires et subalternes, mais les affaires dont l’urgence vient à échéance au moment où un gouvernement, bien que renversé, n’est pas encore remplacé par un autre ministère ». Autrement dit, les affaires courantes recouvrent les affaires ordinaires – c’est-à-dire les actes dont la nécessité résulte de la marche normale des services de l’État –, les mesures de pure administration – qui ne nécessitent aucune appréciation juridique ni politique particulière – et les affaires urgentes – qui requièrent des décisions que la nécessité immédiate et objective commande de prendre sans attendre la nomination d’un nouveau gouvernement.Ainsi, entre le 16 juillet et le 21 septembre 2024, 340 décrets ont été pris, soit moitié moins qu’au cours de la même période l’année précédente. La commission des lois constate, dans son rapport d’information, que le gouvernement démissionnaire de l’été 2024 a globalement respecté le cadre jurisprudentiel établi par le Conseil d’État et précisé par le secrétariat général du gouvernement (SGG) dans une note rendue publique. On peut d’ailleurs comparer ces chiffres aux 488 décrets et 800 arrêtés signés par le gouvernement d’Edgar Faure à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale le 30 novembre 1955.Dès lors que les mécanismes de contrôle politique ne peuvent qu’imparfaitement jouer leur rôle en période d’affaires courantes, faut-il permettre aux parlementaires d’avoir recours au juge administratif ? Chacun ici comprend que la réponse est délicate, car elle est de nature à placer le juge dans une position d’arbitre de conflits entre pouvoirs publics constitutionnels, alors que tels ne sont ni son rôle ni sa vocation. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, dans sa jurisprudence, le Conseil d’État fait preuve d’une certaine prudence lorsqu’il s’agit de reconnaître l’intérêt à agir des parlementaires, ès qualités, en matière de recours pour excès de pouvoir. En revanche, cette restriction ne fait pas obstacle à ce qu’un parlementaire puisse invoquer, comme tout requérant, une qualité personnelle pour justifier d’un intérêt à agir, dès lors qu’il est affecté de façon suffisamment directe et certaine par un acte qu’il souhaite attaquer.À cette question la proposition de loi initiale apportait une réponse nuancée, que le gouvernement estime raisonnable : elle introduisait une ouverture qu’elle limitait aux seuls présidents des assemblées parlementaires et présidents des commissions permanentes.Certes, il n’est pas habituel que la question de l’intérêt à agir, traditionnellement régie par la jurisprudence administrative, soit réglée par la loi. Toutefois, de notre point de vue, le caractère si particulier de ces périodes d’expédition des affaires courantes est de nature à justifier une intervention du législateur.En commission, la liste des parlementaires justifiant d’un intérêt à agir a été élargie aux présidents de groupe politique. Je comprends les raisons qui sous-tendent cette extension : il s’agit notamment de permettre que puissent agir en justice les parlementaires issus de groupes qui, en raison des équilibres politiques de leur chambre, n’ont pas accès aux fonctions citées dans la liste initiale.Le gouvernement prend acte de l’équilibre auquel est parvenue la commission des lois. Il me semble nécessaire de s’en tenir à cette solution dès lors qu’elle organise un accès au recours pour excès de pouvoir sans pour autant menacer nos pouvoirs publics de paralysie. Aller au-delà conduirait nécessairement à transporter au sein des prétoires de la justice administrative des débats de nature politique entre pouvoirs publics constitutionnels. Chaque acte pris par un gouvernement expédiant les affaires courantes, y compris le plus anodin, pourrait donner prétexte à un recours juridictionnel. C’est pourquoi, le gouvernement sera défavorable à tous les amendements visant à étendre encore la liste des parlementaires se voyant reconnaître un intérêt à agir.La proposition de créer une obligation de transmission au Parlement de certains actes pris par l’exécutif en période de gestion des affaires courantes paraît bienvenue : le gouvernement ne formule aucune objection sur ce point.Je note que le texte de la proposition de loi se borne à reprendre ce qui trouve à s’appliquer dans le cas où l’état d’urgence est engagé sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 et ce qui s’est pratiqué pendant les périodes d’état d’urgence sanitaire. À période exceptionnelle, contrôle parlementaire exceptionnel : cela est parfaitement légitime ! Sur ce point également, le travail de votre commission a permis de définir un équilibre satisfaisant aux yeux du gouvernement en rationalisant le champ des actes administratifs qui doivent être transmis.À l’heure où la stabilité démocratique est un bien précieux…