Lutte contre les fermetures abusives de comptes bancaires > Présentation
Mme Véronique Louwagie : La proposition de loi de M. le sénateur Philippe Folliot que vous examinez aujourd’hui vise à lutter contre les fermetures abusives de comptes bancaires. Elle obligeait initialement les banques à motiver sur demande expresse du client toute décision de résiliation unilatérale d’un compte de dépôt.La portée de ce texte a été, contre l’avis du gouvernement précédent, significativement étendue par le Sénat. Dans la version transmise à l’Assemblée nationale, il prévoyait en effet l’obligation de motiver toute résiliation de comptes de dépôt lorsque le client en fait la demande, sauf si la divulgation du motif contrevenait aux objectifs de sécurité nationale ou de maintien de l’ordre public.À cette obligation s’est ajoutée l’allongement de deux à quatre mois du délai de préavis de résiliation pour les comptes détenus par un Français résidant hors de France et, surtout, l’interdiction de toute résiliation de convention de compte de dépôt motivée par l’absence de rentabilité de ce dernier, le refus par le client d’accepter une modification de la convention ou des montants de retraits jugés excessifs.Les travaux de la commission des finances ont davantage encore renforcé ces obligations. Si l’allongement du délai de préavis pour les Français résidant à l’étranger a été supprimé, l’obligation de motivation a été systématisée à l’ensemble des clôtures, et non plus aux seuls cas où le client en ferait la demande.En outre, la liste des motifs d’interdiction de résiliation des comptes a été allongée, pour inclure la qualité d’élu de la République.Enfin, la proposition de loi prévoit désormais que les rapports des médiateurs bancaires fassent mention de l’ensemble des litiges relatifs aux résiliations de convention de compte dont ils ont eu à connaître et des motifs de résiliation unilatérale invoqués, et que le gouverneur de la Banque de France établisse chaque année un rapport sur les motifs de ces résiliations.Le gouvernement partage la volonté qui est la vôtre de protéger les droits des consommateurs dans la relation qui les lie aux banques. Les services bancaires constituent un élément essentiel de la vie courante et il est très important que les Français y aient accès dans les meilleures conditions. Néanmoins, cette proposition de loi, établie sans analyse de fond préalable et sans diagnostic objectif partagé, comporte des dispositifs complexes et difficiles à appliquer, pose de sérieuses questions de proportionnalité et de constitutionnalité et pourrait entraîner, si elle était adoptée, des effets contre-productifs.En premier lieu, plutôt que de faciliter l’accès aux services bancaires, le texte risque d’accroître l’exclusion financière de certaines portions de la population. Si vous interdisez à une banque de pouvoir fermer un compte, elle deviendra mécaniquement plus exigeante à l’ouverture d’un compte classique, excluant de ce fait un nombre croissant de personnes des services bancaires classiques. Ces personnes pourront certes bénéficier du droit au compte, dispositif exceptionnel et de dernier recours, mais elles n’auront alors accès qu’à une offre de services très basiques. En définitive, elles verront leurs conditions de bancarisation fortement dégradées, ce qui – je pense – n’est pas l’objectif de cette proposition de loi et va à l’encontre de tous les efforts déployés ces dernières années.En effet, comme vous le savez, il existe dans notre droit plusieurs dispositifs exceptionnels et efficaces pour garantir l’accès aux services bancaires, notamment le droit au compte. Ce droit vise à garantir l’accès aux services bancaires de base aux personnes ne parvenant pas à se bancariser dans le secteur concurrentiel. Le recours à ce dispositif a significativement diminué ces dernières années, passant de près de 69 000 comptes ouverts dans ce cadre en 2015 à moins de 30 000 en 2024. Si nous ne disposons malheureusement pas de données relatives aux résiliations unilatérales de conventions de compte, nous pouvons néanmoins déduire de la diminution du recours au droit au compte que la multiplication des offres bancaires, au sein d’un paysage de plus en plus concurrentiel, a permis de sensiblement réduire la part des Français ne parvenant pas à se bancariser.Le développement de l’offre bancaire grâce aux néobanques contribue également à faciliter la bancarisation de nos concitoyens. Or la proposition de loi risque de conduire les banques à refuser d’ouvrir des comptes à certaines catégories de population, par crainte de ne pouvoir ensuite les résilier.Un tel dispositif d’interdiction de résiliation existe bien, à l’article L. 312-1 du code monétaire et financier, dans le cadre du droit au compte. Il est essentiel de garder à l’esprit que cette interdiction s’insère dans un tout autre contexte, qui est celui d’un service de dernier recours, dans le cadre duquel les banques répondent à des obligations légales strictes. Dans ce cadre, la banque désignée n’est pas libre de refuser l’ouverture du compte et, surtout, la résiliation du compte entraînerait de fait une impossibilité totale pour le client de se bancariser. Le périmètre de la proposition de loi que vous examinez aujourd’hui est, lui, tout autre et la transposition de ces interdictions aux relations contractuelles de droit commun entre les banques et leurs clients aurait des conséquences particulièrement négatives pour ces derniers.La deuxième difficulté réside dans le fait que ce texte, bien que ce ne soit pas son objectif, porte atteinte à notre politique de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Cette réserve n’est pas neutre, puisqu’il s’agit là d’un objectif de politique publique absolument majeur, auquel nous sommes tous attachés, quelles que soient nos appartenances politiques ou nos fonctions. Le financement du terrorisme forme bien évidemment le socle même de tout attentat. Le blanchiment de capitaux constitue quant à lui un rouage essentiel de la criminalité, dans toute sa diversité. Il est la condition de sa profitabilité et lutter contre ce phénomène revient à lutter contre la rentabilité de la criminalité en général.Vous le savez particulièrement bien, puisque sera discutée dans cette assemblée, à partir de la semaine prochaine, la proposition de loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic, qui consacre un titre entier à la lutte contre le blanchiment du produit de ces infractions. Parmi ses dispositions figurent de nombreuses mesures allant dans ce sens, notamment le renforcement des pouvoirs d’investigation en matière de renseignement financier, de nouveaux outils en matière de lutte contre le blanchiment par l’intermédiaire de sociétés écrans, ou encore le renforcement de la prévention du blanchiment dans certains secteurs particulièrement exposés.La présente proposition de loi, dans sa rédaction actuelle, va à rebours de l’objectif que visent ces mesures. En effet, comme vous le savez, les banques sont autorisées à clôturer un compte après avoir fait une déclaration de soupçon au renseignement financier national, mais, pour préserver l’efficacité de la lutte contre le blanchiment, la loi interdit aux banques de porter à la connaissance du propriétaire des sommes ou de l’auteur des opérations suspectes l’existence de cette déclaration. Cette confidentialité est la pierre angulaire de l’efficacité de notre renseignement financier et nous ne pouvons y toucher qu’avec une très grande prudence. Elle permet de préserver non seulement la confidentialité des enquêtes, mais également l’intégrité des personnels de l’établissement ayant effectué la déclaration.Deux dispositifs de la proposition de loi viennent porter une atteinte significative à cet impératif. Le premier concerne l’obligation de motivation par les banques de toute résiliation de convention de compte, sauf lorsque cette motivation contrevient aux objectifs de sécurité nationale ou de maintien de l’ordre public. La commission des finances a systématisé cette procédure, qui était auparavant cantonnée au seul cas dans lesquels le client en fait la demande.Je veux souligner le caractère très problématique de cette disposition. Le fait que les banques ne fournissent pas de motivation lorsque cette dernière contreviendrait aux objectifs de sécurité nationale ou de maintien de l’ordre public ne suffit pas à préserver la confidentialité du renseignement financier et du travail des forces de l’ordre. En effet, face au silence de la banque quant à la motivation de la clôture, l’individu concerné pourra aisément en déduire que la fermeture était motivée par des impératifs de sécurité nationale.Si un tel dispositif existe dans le cadre du droit au compte, j’appelle votre attention sur le fait que la situation est alors tout autre : par construction, le client ne dispose pas d’autres comptes avec lesquels il est susceptible de blanchir des fonds ou sur lesquels il pourrait transférer les sommes en cause. Dans le cas qui nous concerne, les conséquences d’une telle divulgation seraient bien plus problématiques. Le fraudeur serait non seulement en mesure de transférer ses fonds vers d’autres banques mais, plus généralement, de prendre des dispositions pour dissimuler ses activités sur d’autres comptes et échapper à toute investigation en cours, limitant ainsi considérablement nos moyens d’action.Du reste, les ordres de grandeur ne sont pas du tout les mêmes entre le droit au compte et le schéma bancaire classique. Un peu moins de 30 000 comptes ont été ouverts en 2024 au titre du droit au compte, tandis qu’il existe environ 80 millions de comptes bancaires classiques – je vous invite à calculer le ratio. C’est donc un volume bien plus important de suspects qui seraient susceptibles d’être avertis dans ce cas.Le second dispositif portant atteinte à l’objectif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme est l’interdiction de clôturer un compte au motif de montants de retraits d’espèces jugés trop importants par l’établissement de crédit. Comme vous le savez, les espèces continuent de constituer un vecteur majeur de blanchiment de capitaux. À cet égard, les retraits massifs sont un indicateur essentiel d’une activité potentiellement frauduleuse, susceptible de motiver la transmission d’une déclaration au renseignement financier. Une telle interdiction contraindrait les établissements de crédit à maintenir en fonctionnement un compte utilisé uniquement à des fins de blanchiment de capitaux par le biais d’espèces.Enfin, le dernier obstacle est que ce texte remet en cause une liberté fondamentale, qui est le choix du cocontractant, consacré dans notre code civil, ainsi que la liberté d’entreprendre, qui a valeur constitutionnelle. De même qu’un client peut choisir librement de quitter sa banque sans devoir en exposer les motifs – et je pense que nous sommes favorables à lui conserver ce droit –, le droit reconnaît à la banque cette même possibilité. L’introduction d’interdictions fermes de résiliation pour certains motifs, dont la plupart présentent des contours flous et difficiles à appréhender, nous semble, à cet égard, poser de très forts risques d’inconstitutionnalité. Par exemple, l’absence de rentabilité d’une relation bancaire individuelle avec un particulier est très difficile, voire impossible à caractériser.Les fortes réserves que je viens de vous exposer auraient pu conduire le gouvernement à déposer trois amendements de suppression, relatifs à chacun des dispositifs porteurs de risques au sein de la proposition de loi. Pourtant, le gouvernement n’a pas voulu faire preuve de défiance à l’égard du travail du Sénat et de votre assemblée ; c’est pourquoi il n’a pas déposé d’amendements de suppression. Cependant, je vous invite à adopter les amendements qui visent à éviter un certain nombre d’écueils majeurs que présente le texte – je pense en particulier à l’amendement de suppression de l’article 2.Je vous le répète : le gouvernement partage votre objectif de faciliter les relations commerciales entre les banques et leurs clients. Toutefois, loin d’atteindre ce but, ce texte constitue à notre sens un important recul en ce qui concerne la préservation de l’intérêt des clients eux-mêmes, la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et la préservation de la liberté contractuelle. Pour l’ensemble de ces raisons, le gouvernement formule un avis fermement défavorable sur la proposition de loi. (Mme Félicie Gérard applaudit.)