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Harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales > Présentation commune
Mme Françoise Gatel : Les communes sont le cœur battant de la République et de notre démocratie ; leurs élus, des citoyens qui méritent notre considération et notre protection.Depuis la création des communes par le décret révolutionnaire du 14 décembre 1789, les évolutions du système électoral qui régit l’élection municipale ont eu pour seul objectif d’instaurer la meilleure vie démocratique possible tout en s’adaptant aux réalités sociétales. En ce sens, l’examen de la proposition de loi soumise à la sagesse de votre assemblée constitue un moment important pour renforcer et sécuriser la vitalité de la démocratie locale à laquelle chacun est attaché. Je salue le travail mené par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation sous la présidence de M. Stéphane Delautrette.En 2022, votre assemblée a été la première à examiner cette proposition de loi portée par Mme Élodie Jacquier-Laforge, alors députée. Peut-être aurons-nous, après son adoption par le Sénat, l’occasion de conclure ce travail.
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M. Fabrice Brun : Peut-être – ou pas !
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Mme Françoise Gatel : Le gouvernement saisira le Conseil constitutionnel, comme il en est de coutume pour tout texte de droit électoral, afin d’apporter une sécurité juridique à nos élus.Ce texte vise deux objectifs principaux : permettre la constitution d’équipes municipales cohérentes et moins fragiles ; œuvrer en faveur d’une représentativité plus équilibrée entre les hommes et les femmes au sein des équipes municipales.
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M. Fabrice Brun : Comme si ce n’était pas déjà le cas !
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Mme Françoise Gatel : Il tend à asseoir l’élection municipale sur le triptyque « une commune, une liste, un projet », tel que l’a défini l’Association des maires ruraux de France (AMRF).Aucun de nous ne peut ignorer la difficulté et la dureté de l’engagement citoyen : le nombre grandissant de démissions d’élus locaux en témoigne. Nous devons agir sur les causes et trouver des remèdes. Depuis 2019, le Parlement l’a fait en adoptant plusieurs textes majeurs : la loi « engagement et proximité » en 2019, la loi « 3DS » en 2022, la loi renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux en 2024 ; et très prochainement, je l’espère – et je ne crois pas être la seule –, la proposition de loi relative au statut de l’élu local.
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M. Philippe Gosselin : En effet, elle est très attendue !
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Mme Françoise Gatel : Certaines voix clament la difficulté que représenterait l’instauration du scrutin de liste. En 2013, si son application aux communes de plus de 1 000 habitants, en vue des élections de 2014, avait suscité des crispations, désormais, aucun maire ne souhaiterait revenir au panachage, communément appelé « tir aux pigeons ».
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Mme Delphine Lingemann : Exactement !
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Mme Françoise Gatel : Il est de moins en moins accepté par ceux qui le subissent, souvent durement.
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Mme Delphine Lingemann : Tout à fait !
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M. Fabrice Brun : Avec raison !
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Mme Françoise Gatel : …ou que c’est trop tard,…
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M. Erwan Balanant : C’est le moment !
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Mme Françoise Gatel : …je dirai surtout il est temps ! Je rappelle que c’est en 2013 que l’on avait décidé de changer le mode de scrutin en vue des élections municipales de 2014.Cette proposition de loi est examinée conjointement à une proposition de loi organique qui tire les conséquences de la généralisation du scrutin de liste. Il s’agit de supprimer l’obligation pour les communes de moins de 1 000 habitants de préciser la nationalité des candidats aux élections municipales qui seraient ressortissants d’autres pays de l’Union européenne.Pour conclure, je suis profondément convaincue que la démocratie locale est une chose trop sérieuse pour être livrée à l’humeur du dimanche des élections. En votant ce texte, avec le soutien du gouvernement, je vous propose de partager la définition si juste de la démocratie locale de l’AMRF : « Une commune, un projet, une liste ». (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EPR, SOC et Dem.)
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M. Erwan Balanant : Bravo !
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Mme la présidente : La parole est à Mme Delphine Lingemann, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
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Mme Delphine Lingemann : Nous tomberons tous d’accord sur deux constats concernant la vie politique locale : d’une part, l’engagement local, politique ou associatif traverse une crise généralisée, qui est encore plus aiguë dans les petites communes où le vivier de citoyens prêts à s’engager est plus réduit ; d’autre part, la parité est absente dans les conseils municipaux des plus petites communes. Les femmes n’y représentent qu’un peu plus d’un tiers des conseillers municipaux. Cette absence est le résultat direct du mode de scrutin dans ces communes, soit le scrutin majoritaire plurinominal à deux tours, avec un système de panachage.Déposées par mon ancienne collègue, Mme Élodie Jacquier-Laforge, ces propositions de lois, en étendant aux communes de moins de 1 000 habitants le scrutin de liste paritaire, apportent une vraie réponse à ces constats. Les 24 948 communes concernées par ces textes, qui représentent 72 % des communes françaises, ne méritent pas moins de démocratie que les autres ; elles méritent mieux que la situation actuelle, tout comme les 9 millions d’habitants qui y résident.Loin d’être déconnectées des réalités rurales, ces propositions de loi répondent à un besoin profond : revaloriser l’engagement en milieu rural, l’ouvrir à toutes et tous, redonner de la légitimité aux élus.On entend parfois dire que l’extension du scrutin de liste paritaire aux communes de moins de 1 000 habitants serait une contrainte de plus, que ce changement viendrait s’ajouter à l’empilement des règles, qu’il compliquerait les démarches des candidats et qu’il restreindrait la liberté des électeurs, comme celle des élus. Je le redis clairement : c’est tout le contraire.Je commencerai par rappeler une évidence : la parité n’est pas une contrainte, c’est un progrès démocratique. De quelle démocratie peut-on se prévaloir si l’espace politique demeure en grande partie inaccessible aux femmes ? La parité, loin de restreindre la liberté, l’élargit. Je pense à ces femmes qui, jusqu’ici, ne s’imaginaient pas être élues, ainsi qu’à ces conseils municipaux, régionaux ou départementaux, qui ont gagné en richesse humaine, en diversité d’analyse et en justesse d’action grâce à la parité.Non, la parité ne doit pas s’arrêter aux portes des grandes villes. Elle ne doit pas se plier à une géographie à deux vitesses qui participerait à la fracture entre la France des villes et celle des campagnes. La parité, ce n’est pas une option, c’est un droit rappelé dans l’article 1er de la Constitution – où ne figurent pas les mots : « sauf en milieu rural ».Dans nos petites communes, certains d’entre vous avancent qu’il est difficile de trouver des femmes.
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M. Marc Fesneau : Il suffit de mieux chercher !
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Mme Delphine Lingemann : Mais pourquoi cette difficulté persiste encore en 2025 ? Parce que les règles du jeu n’ont pas changé. Simone Veil disait : « L’égalité ne se proclame pas, elle se construit. » Cette construction suppose parfois d’en passer par la loi.C’est ce qu’a fait le Parlement en 2013 en imposant la parité des listes électorales dans les communes de plus 1 000 habitants. Depuis, que constate-t-on ? Une nette augmentation de la présence des femmes dans les conseils municipaux et aux fonctions exécutives.En 2013, les adversaires de l’extension à ces communes du scrutin de liste paritaire avançaient exactement les mêmes arguments qu’aujourd’hui.
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M. Fabrice Brun : Depuis, la situation s’est fortement dégradée dans les campagnes, et à tous les points de vue !
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Mme Delphine Lingemann : Pourtant, la pratique du terrain et l’intelligence des élus locaux ont montré que ces réticences n’avaient pas lieu d’être et que les femmes, qui représentent 51,6 % de la population française, sont, en plus d’en avoir les compétences, tout à fait disposées à participer à la vie démocratique locale.
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M. Erwan Balanant : Dans les campagnes, il y a autant de femmes que d’hommes !
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Mme Delphine Lingemann : Faire confiance aux maires et aux élus locaux passe aussi par la fin d’un scrutin dépassé, applicable aux élections des conseils municipaux des seules communes de moins de 1 000 habitants. Son système de panachage entraîne une forte personnalisation des élections.Parfois surnommé « tir aux pigeons », il permet au citoyen de rayer le nom d’un candidat, mais a de nombreux effets pervers : il décourage l’engagement et les vocations, et est vécu comme une véritable punition, dont les premières victimes sont souvent les maires sortants – ces derniers sont rarement les conseillers les mieux élus.On entend parfois dire aussi que le scrutin de liste serait pour nos petites communes rurales une entrave de plus, une nouvelle règle venue d’en haut, imposée par des technocrates qui ne connaissent pas la réalité du terrain. Certains avancent qu’il complique la vie des candidats, qu’il fige les équilibres et qu’il bride les libertés locales.Issue du monde rural, d’un petit village du Puy-de-Dôme de 260 habitants dont ma maman est maire depuis de nombreuses années, et moi-même élue locale, je connais ces réalités de terrain, comme beaucoup d’entre nous. Je veux vous répondre avec simplicité, mais avec fermeté : le scrutin de liste n’est pas une atteinte à la liberté.Il est une invitation à la clarté, à la cohérence et à la responsabilité collective. Le scrutin de liste n’est pas une contrainte, mais une manière d’affirmer que le collectif prime sur l’individuel. Il permet de dire aux électeurs : « Voici l’équipe qui vous propose une vision pour six ans, unie dans sa diversité, rassemblée autour d’un projet commun. »Appliquer le scrutin de liste, c’est aussi mieux protéger les élus : ne plus isoler le maire ou quelques adjoints, mais garantir que l’ensemble du conseil municipal repose sur un socle commun d’engagement.J’en suis convaincue : cette harmonisation du mode de scrutin pour les élections municipales est un vrai gage de simplification et de lisibilité pour les citoyens et les élus.
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M. Emeric Salmon : Mais non ; c’est même tout l’inverse !
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Mme Delphine Lingemann : Je tiens également à rappeler un fait : harmonisation ne signifie pas uniformisation.Dans cette perspective, le texte prévoit plusieurs adaptations pour tenir compte des spécificités des communes de moins de 1 000 habitants. Celles-ci portent sur l’autorisation de déposer une liste incomplète, le maintien en l’état des modalités d’organisation des élections complémentaires destinées à pourvoir les sièges vacants, l’extension aux communes de 500 à 999 habitants du principe de complétude du conseil municipal lorsque celui-ci compte jusqu’à deux membres de moins que son effectif légal et la dérogation à la règle du remplacement par une personne de même sexe en cas de vacance d’un ou plusieurs postes d’adjoint.Le Sénat a également introduit des dispositions garantissant plus de souplesse aux communes nouvelles.C’est aussi pour assouplir le dispositif que la mesure visant l’extension aux communes de moins de 1 000 habitants du système de fléchage pour l’élection des conseillers communautaires a été supprimée, de telle sorte que leur mode actuel de désignation – dans l’ordre du tableau des membres du conseil municipal – est conservé. Dans le même objectif, la composition des exécutifs intercommunaux demeure inchangée.Oui, le texte adopté par le Sénat en première lecture le 11 mars et par la commission des lois de l’Assemblée nationale mercredi dernier est un texte équilibré. Oui, ce texte est attendu par les élus locaux, qui me l’ont encore rappelé ces derniers jours dans le Puy-de-Dôme.C’est aussi un texte qui recueille le soutien de toutes les associations d’élus locaux : l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, l’Association des maires ruraux de France et Intercommunalités de France défendent cette revendication depuis des années.
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M. Philippe Gosselin : L’Association des maires ruraux de France est très critiquée.
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Mme Delphine Lingemann : Il conviendra donc d’adopter rapidement ce texte, pour qu’il puisse s’appliquer dès les élections de mars 2026. Une adoption conforme, et donc définitive, en deuxième lecture à l’Assemblée nationale permettrait de séparer de onze mois environ l’entrée en vigueur de la réforme et ces élections municipales. Cette durée est suffisante pour informer largement les citoyens de la modification du mode de scrutin et pour permettre aux candidats de constituer leurs listes.J’entends les craintes qu’expriment certains au sujet du délai de mise en application de la réforme. Le changement est toujours source d’inquiétude, mais ne laissons pas croire que les petites communes sont incapables de réaliser ce que d’autres collectivités ont su faire.Loin de fragiliser nos communes rurales, le changement du mode de scrutin peut leur donner un nouveau souffle, fondé sur l’engagement collectif et la visibilité des projets.Cependant, nous devons rester lucides : cette proposition de loi ne résoudra pas à elle seule la crise de l’engagement au niveau local. Il conviendra de compléter ses dispositions par celles que comportera le texte relatif au statut de l’élu local que nous appelons tous de nos vœux.
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M. Philippe Gosselin : On est bien d’accord.
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Mme Françoise Gatel : Absolument.
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Mme Delphine Lingemann : Le progrès ne vient jamais sans effort, mais il en vaut la peine. Aux plus réticents d’entre vous, je dis qu’il ne faut pas céder à la tentation du repli ou de l’immobilisme. Ces deux textes offrent un avenir démocratique plus juste, plus équilibré et plus vivant à nos petites communes.
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Mme Yaël Ménaché : C’est l’inverse !
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Mme Delphine Lingemann : Ce que nous défendons, c’est l’unité de notre nation en matière électorale. C’est aussi la liberté pour toutes et tous de contribuer pleinement à la vie publique des communes rurales du pays. (Applaudissements sur les bancs des groupes Dem, EPR et SOC.)
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Mme la présidente : Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Guiniot.
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M. Michel Guiniot : Je voudrais d’abord rappeler à Mme la ministre que « l’humeur du dimanche », c’est justement celle des élections démocratiques. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.) Je remercie ensuite Mme Lingemann pour son travail sur le sujet, ainsi que pour nos échanges très intéressants à l’occasion des auditions et du travail en commission : ne pas être du même avis, c’est aussi ça, la démocratie et la liberté.
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M. Erwan Balanant : Qu’en est-il du respect des juges ?
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M. Michel Guiniot : Les textes que nous examinons aujourd’hui ont une portée toute particulière pour ceux qui s’engagent dans la vie de leur cité, au service de leurs concitoyens. Ils visent à réformer le mode de scrutin dans les communes de moins de 1 000 habitants.Le scrutin majoritaire a longtemps été la norme. En 1884, il a été instauré dans sa forme actuelle et dans toutes les communes de France, avant d’être restreint en 1964 aux communes de moins de 30 000 habitants, puis, en 1982, à celles qui comptent moins de 3 500 habitants. Enfin, son application aux communes de moins de 1 000 habitants date de 2013 seulement.L’enjeu de nos débats n’est pas la préservation de cette législation centenaire, mais la préservation de l’engagement populaire et démocratique dans les petites communes qui représentent, faut-il le rappeler, plus de 71 % des communes françaises et concentrent près de 13 % de la population.Dans mon département de l’Oise, ce sont 516 communes sur 680 – 76 % des municipalités – qui seraient concernées par la réforme du scrutin.La proposition de loi prétend encourager la vitalité démocratique, mais il n’y a aucun problème de vitalité démocratique dans nos campagnes ! Les élections municipales sont d’ailleurs le scrutin qui mobilise le plus la population, avec un taux de participation constamment compris entre 60 % et 80 %, exception faite des élections tenues pendant la pandémie de covid. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)
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Mme Yaël Ménaché : Il a raison !
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M. Jean-Yves Bony : Oui !
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M. Michel Guiniot : Lors de celles-ci, en 2020, 106 communes étaient dépourvues de candidats ou de listes. Il est à noter que leur nombre avait crû de presque 73 % en six ans et que 96 % d’entre elles étaient de petites communes.Les près de 290 000 élus des petites communes sont autant de héros du quotidien qui s’investissent pour les habitants de leur commune, malgré des moyens qui baissent et des problèmes toujours plus fréquents.La réforme concernera 56 % des élus municipaux de France. Il aura donc fallu cent vingt-neuf années pour changer le mode de désignation de 123 000 élus, mais vous comptez changer les mentalités en deux ans seulement de travaux parlementaires : c’est trop court ! De surcroît, l’habitude du panachage est si ancrée que de nombreux bulletins seront déclarés nuls aux prochaines élections !
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M. Erwan Balanant : Oui, qui peut parier que les électeurs comprendront la réforme, alors qu’elle a été facilement appliquée dans les communes de plus de 1 000 habitants ?
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M. Michel Guiniot : Certaines dispositions – la possibilité de présenter une équipe incomplète aux élections ou deux candidats de plus qu’il n’y a de sièges à pourvoir – tendent à favoriser l’engagement démocratique. D’autres, en revanche, portent une atteinte grave à la liberté de choix de nos concitoyens : dans une commune rurale, composer une liste de sept candidats peut être complexe, mais si vous supprimez le panachage et les candidats isolés, comment voulez-vous qu’une liste concurrente soit constituée pour manifester une opposition – ce qui est encore autorisé ?Les élections municipales approchent et l’AMF a déjà publié un guide à leur sujet. Nous changerions les règles du jeu à moins d’un an du scrutin ? Ce ne serait pas honnête vis-à-vis de toutes celles et de tous ceux qui ont commencé à constituer leur équipe, ainsi que pour les conseillers municipaux qui souhaitent continuer à être utiles à leur village !Des maires m’ont déjà fait part de leur inquiétude pour leur avenir ou celui de leur relève. J’ai consulté beaucoup de maires concernés dans ma circonscription, comme d’autres députés. Je remercie les édiles qui m’ont fait part de leur avis, qui se révèle être unanime : le changement du mode de scrutin et la parité obligatoire des listes ne sont pas souhaités et ne sont pas souhaitables !
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M. Michel Guiniot : Nous avons bien sûr à cœur de respecter l’avis des maires ruraux, la démocratie et la vox populi. Le groupe RN s’opposera à ce texte, parce que les atteintes à la démocratie qu’il emporte sont plus nombreuses que les apports qu’il permet. (Applaudissements sur les bancs des groupes RN et UDR.)
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M. Erwan Balanant : Avec vous, on est jamais déçus !
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Mme Stella Dupont : Quelle honte.
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Mme Geneviève Darrieussecq : Je suis outrée.
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Mme la présidente : La parole est à M. Guillaume Gouffier Valente.
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M. Pierre Cordier : Ça va être dur de faire du « en même temps » sur ce texte !
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M. Guillaume Gouffier Valente : Nous examinons aujourd’hui la proposition de loi visant à harmoniser le mode de scrutin aux élections municipales, afin de garantir la vitalité démocratique, la cohésion municipale et la parité. Ce texte, nous l’avions déjà adopté lors de la XVe législature, grâce aux travaux de Mme Élodie Jacquier-Laforge, que je salue, autant que ceux réalisés avec conviction et détermination par la rapporteure Delphine Lingemann, élue de terrain qui connaît parfaitement la vie de nos territoires et de nos collectivités. Je tiens également à saluer l’engagement significatif, important et ancien de la présidente de l’Assemblée, Mme Yaël Braun-Pivet, à ce sujet.Alors que les élections municipales de 2026 approchent, ce texte est important pour assurer une plus grande parité des instances et susciter des vocations électorales.Après nos débats en commission, parfois âpres, je voudrais partager avec vous trois convictions.La première est que contrairement à ce qu’on a pu entendre, la République n’est pas la somme d’une multitude de petites républiques locales, qui auraient chacune ses principes et ses valeurs. La République, notre République, est une et indivisible. Elle est laïque, démocratique et sociale.
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Un député du groupe LFI-NFP : Si seulement !