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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 >  > Article liminaire
M. Laurent Saint-Martin : Le débat est légitime. L’augmentation de 10 points peut être discutée. Dans notre pays, la part de la complémentaire santé est inférieure de 3 points par rapport à l’Allemagne et de 9 points par rapport à la Belgique. On doit pouvoir s’inspirer sans tabou du modèle de nos voisins qui prévoient une prise en charge plus importante par la complémentaire santé de certains actes.Beaucoup d’entre vous ont évoqué la part du travail dans le financement de notre système social. Elle est essentielle au financement des risques et des branches et doit le demeurer. Monsieur Guedj, quand j’ai dit que le Ségur n’était pas financé, cela signifiait non qu’il n’y avait pas de recettes mais qu’aucun nouveau mode de financement n’avait été adossé aux dépenses supplémentaires de la cinquième branche. Je réfléchirai avec Paul Christophe au fait qu’aucune cotisation n’ait été associée à la branche autonomie.
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M. Jérôme Guedj : Quel est le rapport entre le Ségur et la cinquième branche ?
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M. Laurent Saint-Martin : C’était un exemple pour répondre à votre critique sur l’absence de financement. Ce n’est pas une question de recettes, puisqu’il y en a, mais d’association systématique d’un financement à une nouvelle dépense, ce qui n’est pas toujours prévu. Nous devons avoir, en permanence, un regard exigeant sur l’évolution des recettes, notamment celles tirées du travail.Vous avez considéré que la croissance des cotisations devait suivre celle des dépenses. Très bien. Je vous ferai simplement remarquer qu’à la suite de la baisse de 2 points du taux de chômage, les recettes issues des cotisations sociales avaient augmenté, ce qui avait permis de financer les dépenses sociales.Rappelons d’autre part que les recettes augmentent constamment – 119 milliards de plus qu’en 2019. Certains nous accusent de privatiser notre modèle social mais c’est tout l’inverse qui se produit ! Les recettes augmentent mais les dépenses aussi, et plus rapidement encore – 134 milliards. Il ne faut pas chercher plus loin les causes du déficit, qui n’est plus soutenable. Nous ne pouvons pas prolonger indéfiniment la Cades (Caisse d’amortissement de la dette sociale), déjà prévue pour durer jusqu’en 2033 avec un remboursement de 16 milliards d’euros par an.À ce propos, vous ne pouvez pas dire que la sécurité sociale serait excédentaire si on n’affectait pas 16 milliards à la Cades. Il n’est pas possible de raisonner ainsi. La Cades a été créée pour apurer la dette sociale, dette que l’on ne peut pas, le président Coquerel l’a rappelé, « faire rouler ». Nous avons donc besoin de cette recette-là pour rembourser notre dette. C’est une politique de bonne gestion. Vous en conviendrez tous : nous devons tenir notre engagement de rembourser la dette sociale jusqu’en 2033 et équilibrer nos comptes sociaux avec un résultat structurellement net de remboursement Cades.L’article liminaire englobe la part de remboursement de la Cades, ce qui donne une impression d’excédent en 2025. Or ce n’est qu’une illusion : une fois les 16 milliards de la Cades remboursés, il nous manque les recettes pour financer les dépenses sociales.Je reprendrai tout à l’heure la parole pour donner l’avis du Gouvernement sur les amendements.
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M. le président : Sur les amendements nos 1 et identiques, je suis saisi par le groupe La France insoumise-Nouveau Front populaire d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.Je suis saisi de quatre amendements identiques, nos 1, 544, 924 et 1808, tendant à supprimer l’article liminaire. La parole est à M. Jérôme Guedj, pour soutenir l’amendement no 1.
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M. Jérôme Guedj : Je vous remercie, monsieur le ministre, d’avoir pris le temps de répondre à la discussion générale. Cela valait le coup de vous titiller. (Sourires.)Ne nous reprochez pas de vouloir supprimer des articles qui doivent obligatoirement figurer dans la loi organique : le législateur a le pouvoir souverain de voter pour ou contre, ou de s’abstenir sur des articles soumis au vote.L’article prévoit le montant des recettes et des dépenses en pourcentage de PIB. Lors de votre audition par la commission des affaires sociales, avec une franchise qui vous honore et dont je vous remercie, vous avez dit que le Ségur de la santé n’était pas financé. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et LFI-NFP.)
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Mme Stéphanie Rist : Il n’a pas dit ça comme ça !
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M. Jérôme Guedj : Si, le compte rendu est clair. Le Ségur de la santé a coûté 14 milliards d’euros, en raison des mesures d’augmentation de salaire. Vous avez dévoilé un secret de Polichinelle en expliquant que cette dépense supplémentaire n’avait pas été financée par des recettes affectées. Vous avez donc décidé que cette hausse des rémunérations serait absorbée par l’Ondam, lequel est prévu pour soutenir les besoins de l’hôpital public. Vous avez dégagé 14 milliards qui correspondent précisément au déficit de la sécurité sociale. Si, alors, vous vous étiez posé la question de l’efficacité des exonérations de cotisations sociales, comme vous vous la posez à présent, nous aurions pu remobiliser tout ou partie de ces exonérations pour financer l’augmentation de salaire des soignants que nous avons applaudis tous les soirs pendant le covid. Nous aurions pu appeler chacun à faire des efforts, notamment les entreprises qui profitent des exonérations alors que celle-ci ne servent même plus à assurer leur compétitivité ni à créer des emplois.C’est pour cette raison que vos PLFSS sont chaque année plus fragiles : vous ne prenez pas la peine de dégager les ressources nécessaires au financement des dépenses qui augmentent, le plus souvent d’ailleurs à la suite de mesures légitimes, comme l’augmentation de la rémunération des soignants. C’est pourquoi nous vous proposons de rejeter l’article liminaire. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOC et EcoS.)
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M. le président : La parole est à Mme Joëlle Mélin, pour soutenir l’amendement no 544.
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Mme Joëlle Mélin : Mes propos valent également pour les articles 1er et 2 : ces chiffres, qui varient au gré des méthodes de calcul retenues, sont irréalistes. Le financement de la sécurité sociale est devenu très aléatoire. Il n’est plus assuré qu’à 55 %, et encore, par les cotisations, c’est-à-dire par le fruit du travail. Nous devons en permanence courir après les taxes et les impôts, et transférer l’argent entre les budgets de l’État, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales, ce qui occasionne des frais de fonctionnement importants. Nous ne pouvons donc pas accepter de tels chiffres. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN.)
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M. le président : La parole est à Mme Zahia Hamdane, pour soutenir l’amendement no 924.
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Mme Zahia Hamdane : Je vous demande de soutenir la suppression de l’article liminaire. Cet article, qui présente les prévisions de recettes et de dépenses des administrations de sécurité sociale pour 2024 et 2025, révèle une réalité inquiétante : contrairement à ce que vous venez de dire, monsieur le ministre, le PLFSS est une feuille de route d’austérité. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LFI-NFP.)La Cades continue de siphonner des ressources cruciales : 16 milliards lui ont été affectés en 2024 et la même somme le sera en 2025, soit plus que le volume d’économies que le Gouvernement cherche à imposer à notre système de protection sociale. Au lieu de le renforcer, on le prive de moyens essentiels.Le Gouvernement persiste à parler d’une crise structurelle, mais il fait le choix de couper dans les dépenses sociales, tout en accordant des cadeaux fiscaux et des exonérations de cotisations aux grandes entreprises. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)Ce PLFSS est une traduction concrète de la politique du gouvernement Barnier : faire porter le poids de l’austérité par les classes populaires et moyennes, tout en préservant les intérêts des plus puissants. Nous devons refuser ce texte qui fragilisera encore davantage les plus vulnérables. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP et sur quelques bancs du groupe SOC.)
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M. le président : La parole est à Mme Sandrine Rousseau, pour soutenir l’amendement no 1808.
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Mme Sandrine Rousseau : Permettez-moi d’abord de vous souhaiter la bienvenue pour la présidence de votre première séance.Monsieur le ministre, pour vous, un PLFSS d’austérité, c’est juste un montant brut qui diminue.
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M. Laurent Saint-Martin : Pas forcément !
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Mme Sandrine Rousseau : Pourtant, nous sommes confrontés à une augmentation structurelle des besoins : la population vieillit, les retraités sont plus nombreux, et la demande de services à la personne ne fait que croître.Dans ce contexte, le libéralisme augmente les besoins de financement dans le PLFSS : la tarification à l’activité (T2A) accroît les dépenses, le recours à l’intérim représente un coût important pour les hôpitaux, la concurrence des crèches et des Ehpad privés rend plus difficile le recrutement de personnels dans les structures publiques. Ainsi, l’accumulation de ces politiques libérales coûte cher à la sécurité sociale.Convenez-en : le PLFSS est largement en dessous des besoins de la population et il le sera encore dans les années à venir. (Applaudissements sur les bancs du groupe EcoS et sur quelques bancs du groupe SOC.) Déterminer la justesse d’un PLFSS à l’aune de l’indicateur du PIB n’est pas la bonne méthode. Le PIB, qui n’a plus aucun sens, ne doit pas être le moteur de la protection sociale. Mieux vaut prendre comme indicateurs nos besoins et notre capacité à organiser les soins, la vieillesse, la famille et les accidents du travail.
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Mme Danielle Brulebois : Qui va payer ?
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M. le président : La parole est à M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales, pour donner l’avis de la commission.
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M. Yannick Neuder : Nous en avons longuement débattu en commission. Je vais essayer de faire preuve de pédagogie puisque je donnerai la même explication pour les articles liminaire, 1er et 2.Nous l’avons dit, ces articles sont obligatoires. Les supprimer rendrait le texte inconstitutionnel. Je souscris donc à l’idée de les maintenir, afin que nous puissions voter pour ou contre, et exprimer par là bien plus clairement nos divergences sur le fond.Monsieur Guedj, je partage votre point de vue sur l’Ondam et sur le Ségur qui, au bout du compte, n’a pas été financé globalement. Toutes les mesures d’attractivité au bénéfice du personnel sont la cause des difficultés actuelles de nos hôpitaux – ce ne sont pas des recettes pérennes. Je vous rejoins donc sur la mécanique budgétaire.Madame Hamdane, je ne peux pas vous laisser dire que la Cades aspire les ressources. En effet, ce mécanisme est tout de même une bonne chose.
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Mme Véronique Louwagie : Heureusement qu’on a la Cades !
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M. Yannick Neuder : Sans la Cades, nous n’avons pas de sûreté sur les marchés financiers. Si, demain, nous ne pouvons plus embaucher pour financer l’Urssaf, nous ne pourrons plus payer les retraites ou financer les hôpitaux. Nous serons alors sous la dépendance des marchés financiers asiatiques, américains ou autres. Il faut donc être très prudent. Dans la vie, on a toujours intérêt à rembourser ses dettes, ce qui donne une certaine indépendance financière. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe DR.)Madame Rousseau, je suis d’accord avec vous – oui, parfois, nous pouvons l’être – pour affirmer que l’Ondam ne permettra pas de faire face à tous les besoins. C’est pourquoi, en commission, nous avons tous été défavorables à l’Ondam pour 2025.Mais ce n’est pas parce que nous nous rejoignons sur ce point que nous sommes obligés de supprimer la photo de 2024.De la même manière, dans vos collectivités, vous ne voteriez pas contre les comptes administratifs. On ne vous demande d’ailleurs pas de voter pour ou contre. Ces comptes existent, voilà tout.Supprimer l’article liminaire ou un Ondam rectificatif, aussi insuffisant soit-il, ne changera pas la réalité des comptes pour 2024 puisque les dix douzièmes ont déjà été consommés.Pour toutes ces raisons, la commission émet un avis défavorable sur les amendements qui suppriment l’article liminaire.À titre personnel, je voterai contre l’article liminaire, s’il est maintenu – la commission l’a supprimé. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe LFI-NFP.)
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M. Thibault Bazin : Au moins, il y en a un qui maîtrise le sujet !
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M. le président : Quel est l’avis du Gouvernement ?
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M. Laurent Saint-Martin : Le rapporteur général l’a dit, le législateur organique a voulu cet article liminaire.
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M. Jérôme Guedj : Le vote est souverain !
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M. Laurent Saint-Martin : Je vous l’accorde, monsieur Guedj, mais il a agi ainsi pour améliorer l’information du Parlement, enrichir sa capacité d’évaluation et lui permettre, par conséquent, de délivrer ses autorisations en toute connaissance de cause.On a calqué ce que l’on faisait dans les lois de finances sur les lois de financement de la sécurité sociale – même si la logique de l’Ondam n’est pas comparable à celle des dépenses pilotées par l’État. L’article liminaire du PLFSS est cependant une bonne chose pour l’information et pour les prérogatives de contrôle et d’évaluation des parlementaires.En conséquence, je ne peux que rejoindre le rapporteur général en vous invitant à voter non pas contre l’article liminaire en signe de votre opposition à ce qu’il recouvre, mais pour ce qu’il représente.
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M. Aurélien Le Coq : On vote sur le contenu, pas le contenant !
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M. Laurent Saint-Martin : De la même façon, je regrette que l’équivalent de votre loi de règlement, le projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale (Placss), ait pu être rejeté. Les deux textes sont de même nature : il ne faut pas que vous les supprimiez même si vous êtes en désaccord. Néanmoins, je ne me fais pas beaucoup d’illusion sur le résultat du vote. (M. Hadrien Clouet applaudit.)Pour ce qui est du taux d’emploi, c’est tout de même lui qui nous conduit à 119 milliards de recettes complémentaires depuis 2019. Pourquoi personne n’en parle, ni ne dit que c’est parce qu’on a baissé le chômage qu’on a obtenu ces recettes ? C’est la première raison pour laquelle on peut augmenter les dépenses sociales dans ce pays ! (Applaudissements sur quelques bancs du groupe EPR. – Exclamations sur les bancs du groupe RN.)Il faut se féliciter que plus de personnes travaillent et davantage d’employeurs cotisent, pour permettre une évolution positive des Ondam, comme dans les dernières années.
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M. Pierre Cordier : Ça fait rêver !
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M. Laurent Saint-Martin : Monsieur Guedj, que proposez-vous sinon de la dépense non financée ? C’est la même chose !
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M. Jérôme Guedj : Non !
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M. Laurent Saint-Martin : Il faut se concentrer sur les évolutions de recettes sociales et fiscales constatées, puis construire les dépenses, afin de réduire le déficit.Je suis sûr – du moins, je l’espère – que votre programme n’est pas de creuser le déficit de la sécurité sociale. Nous partageons donc cet objectif. Face aux recettes estimées, il n’y a pas de dépenses supérieures à ce que la trajectoire propose de façon réaliste.Madame Hamdane, je ne peux pas laisser dire que la Cades « siphonne » les ressources. Les bras m’en tombent d’entendre cela !La Cades rembourse notre dette sociale, par des recettes de la contribution sociale généralisée (CSG), de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et, dans une moindre partie, du fonds de réserve pour les retraites (FRR). Elle rembourse la dette sociale ; elle ne siphonne rien du tout !Elle rend justement possible la préservation de notre modèle de protection sociale. Elle le protège ! (« Bah oui ! » sur quelques bancs du groupe EPR. – Exclamations sur plusieurs bancs du groupe LFI-NFP.)Si vous ne voulez pas que la Cades perdure au-delà de 2033, il ne faut pas rendre notre sécurité sociale plus déficitaire qu’elle ne l’est déjà ! La priorité est, d’abord, de réduire nos déficits pour ne pas avoir à multiplier les prolongations, tout en se plaignant que la caisse siphonne nos recettes de sécurité sociale. C’est tout l’inverse. CQFD.Enfin, madame Rousseau, on peut débattre du repère où l’on place le curseur de l’austérité, mais quand on considère que la dépense sociale est bien supérieure à l’inflation, on ne peut pas parler d’austérité. Certains pays ont connu l’austérité en matière de dépenses sociales. Je vous assure, ce n’est pas quand la dépense est supérieure à l’inflation.Ensuite, regardez l’écart entre l’inflation et l’Ondam dans la période 2012-2017. Vous verrez que l’on est dans le même quantum.
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M. Arthur Delaporte : C’est faux !
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M. Laurent Saint-Martin : Vous n’étiez pas parlementaire à l’époque, mais je ne crois pas que vous eussiez pu dire que les budgets étaient austéritaires : c’étaient des budgets de retour à l’équilibre. C’est exactement ce que nous faisons ! Avis défavorable. (Applaudissements sur les bancs du groupe EPR et sur quelques bancs du groupe Dem.)
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M. le président : La parole est à M. Thibault Bazin.
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M. Thibault Bazin : Cher collègue Guedj, je ne sais pas si vous ferez comme pour la motion de rejet, que vous avez retirée avant le vote, mais nous sommes finalement dans le même cas : nous examinons des amendements de suppression avant l’article liminaire, ce qui pose question. (Applaudissements sur plusieurs bancs des groupes EPR, DR, Dem et HOR.)Je préférerais qu’on examine l’article liminaire car, rappelons-le, il a été instauré de manière consensuelle en 2022, lors des débats sur la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, afin de nous permettre de disposer d’une photographie de l’ensemble des comptes de la sécurité sociale pour l’année en cours et l’année à venir.
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M. Hadrien Clouet : On n’avait parlé que de cela !
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M. Thibault Bazin : La représentation nationale a besoin d’une telle vision budgétaire de l’ensemble des administrations de la sécurité sociale, y compris des régimes de retraites complémentaires et d’assurance chômage, qui n’étaient pas inclus dans le passé.Cela nous aide, et nous étions d’ailleurs demandeurs des soldes de l’ensemble du périmètre.Le solde excédentaire est essentiel. Certains disent qu’il n’y aurait pas besoin de photographie dès lors que l’on sait qu’il y a encore de l’argent. Soyons sérieux ! L’année prochaine, nous devrons peut-être emprunter 60 à 65 milliards. Allez-vous rencontrer des prêteurs sans être capables de leur indiquer où vous en êtes ?Les orateurs ont parlé de tout sauf de l’article liminaire ! Il a pour objet les prévisions des soldes de l’ensemble de la sécurité sociale pour 2024 et 2025.On peut trouver que la photo n’est pas belle – c’est le cas – mais on en a besoin. (« Bravo ! » et applaudissements sur les bancs du groupe DR et sur quelques bancs du groupe EPR.)On ne peut pas rester aveugles sur la réalité de nos comptes sociaux même si cela en arrangerait certains. Nous voulons les redresser et il faut commencer par les connaître. (Mêmes mouvements.)
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M. le président : La parole est à Mme Annie Vidal.
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Mme Annie Vidal : Vos propos sur l’article liminaire m’amènent à m’interroger. Il me semble que vous apportez une très mauvaise réponse aux vraies questions qui se posent.Avons-nous besoin de réfléchir à la manière de financer la protection sociale ? Oui, bien sûr.Quelqu’un peut-il nier que la trajectoire budgétaire de la sécurité sociale est très préoccupante ? Non, tout le monde est d’accord pour le constater.
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M. Sébastien Peytavie : Est-ce que le budget va être voté ? Non !
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Mme Annie Vidal : Avons-nous besoin de transparence et de traçabilité ? (« Oui ! » sur quelques bancs des groupes SOC et EcoS.) Oui, bien sûr, cela a été voté dans une loi organique, et vous étiez nombreux à l’approuver.Ce qui nous est présenté est-il faux ? Non ! (Exclamations sur plusieurs bancs des groupes LFI-NFP, SOC et EcoS.) La Cour des comptes a précisé que, malgré des difficultés techniques, les soldes présentés étaient le reflet de la situation des soldes de la sécurité sociale.La suppression de cet article changera-t-elle quoi que ce soit à la réalité des choses ? (« Oui ! » et sourires sur les bancs des groupes LFI-NFP, SOC et EcoS.)
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M. François Hollande : Tout est clair !
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Mme Annie Vidal : Non, absolument pas ! La suppression de l’article ne changera rien et présentera de plus un risque d’inconstitutionnalité.
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Mme Sophie Taillé-Polian : L’inconstitutionnalité ne vous a pas toujours gênés !