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Prorogation de la loi du 6 mars 2017 relative à l’assainissement cadastral et à la résorption du désordre de la propriété > Discussion générale
M. François Piquemal : La question de l’assainissement cadastral en Corse est importante, notamment en ce qui concerne la récupération des titres de propriété. La loi de 2017 a permis quelques avancées en facilitant la reconstitution des titres, répondant ainsi à une problématique historique spécifique à la Corse depuis l’arrêté Miot de 1801 qui prévoyait une dérogation aux mesures fiscales et à l’abrogation des sanctions encourues en cas d’absence de déclaration de succession. Ainsi, en 2016, 35 % des parcelles étaient toujours détenues par des personnes physiques nées avant 1910. La loi de 2017 a donc instauré pour dix ans la légalisation des actes notariés de notoriété acquisitive en Corse ainsi que des exonérations fiscales pour inciter à la régularisation.La proposition de loi que nous examinons soulève néanmoins plusieurs questions. Les dérogations administratives telles que la simplification des actes notariés simplifiés peuvent faciliter la récupération des titres de propriété. L’exemple des actes notariés de notoriété acquisitive reste un moyen pragmatique de résoudre des problèmes de titrement en Corse et de stabiliser le foncier, sachant qu’une grande partie des parcelles est encore en indivision ou mal délimitée. En revanche, la prorogation pour dix années supplémentaires des exonérations fiscales liées aux successions de biens corses nous semble injustifiée.Ces exonérations déconnectées de l’objectif d’assainissement cadastral risquent de devenir permanentes et de s’inscrire dans le droit commun sans évaluation claire de leur efficacité, comme l’a rappelé la direction générale des finances publiques. Le rapport du Sénat sur cette proposition de loi indiquait déjà que ces exonérations coûtaient 20 millions d’euros sans que leur impact sur la régularisation des titres fonciers soit prouvé. Dans un contexte budgétaire tendu, il semble difficile de prolonger de telles mesures. Cela reviendrait surtout à créer une inégalité entre les territoires.Le groupe La France insoumise-Nouveau Front populaire rejette donc les exonérations fiscales proposées, mais n’est pas en désaccord avec les mesures administratives qui facilitent la régularisation des titres de propriété. C’est pourquoi nous appelons à amender le texte. Nous voterons les amendements du groupe GDR ; nous voterons pour la proposition de loi s’ils sont adoptés et nous abstiendrons s’ils ne le sont pas. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
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M. Ugo Bernalicis : Bien dit ! Il a raison !
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M. le président : La parole est à M. Hervé Saulignac.
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M. le président : La parole est à M. François-Xavier Ceccoli.
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M. le président : La parole est à Mme Christine Arrighi.
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M. le président : La parole est à M. Éric Martineau.
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M. Éric Martineau : La proposition de loi que nous examinons vise à résorber les désordres de propriété liés à l’absence de titres de propriété opposables et à l’existence de biens non délimités en Corse. Cette situation est problématique pour plusieurs raisons. D’abord, les usufruitiers se trouvent privés du plein exercice de leur droit de propriété. Par conséquent, ils ne peuvent pas recourir facilement aux règlements successoraux, aux crédits et aux donations. Ce désordre foncier entraîne également une perte de recettes fiscales pour l’État ; le manque à gagner s’élèverait à 20 millions d’euros.Au-delà des implications juridiques et administratives, le désordre de propriété en Corse revêt une dimension politique importante car il entraîne une raréfaction des biens immobiliers, qui contribue à la hausse des prix. Enfin, cette situation pourrait s’avérer dangereuse pour la sécurité des personnes et des biens. Ces désordres de propriété limitent la capacité des collectivités à entretenir leur territoire et les freinent dans l’application de la législation relative aux immeubles menaçant ruine ou à la prévention des incendies.Nous tenons donc à saluer l’initiative des parlementaires qui ont proposé dès 2017 de remédier à ce problème en instaurant des mesures dérogatoires aux règles successorales et d’indivision, ainsi que des exonérations fiscales pour inciter à la reconstitution des titres de propriété. Ce dispositif a effectivement permis de faire progresser le titrement des parcelles. Les dérogations au droit commun et les exonérations fiscales ont créé une dynamique incitant les particuliers à résoudre les problèmes d’indivision qui courent depuis plusieurs générations. Depuis 2017, environ 15 000 parcelles ont été régularisées et aucune difficulté contentieuse n’a été identifiée. Toutefois, près de 300 000 parcelles sont encore non délimitées ou appartiennent à des personnes présumées décédées. Les dispositifs dérogatoires fixés par la loi actuelle arriveront à échéance en 2027 ; toutefois, il est peu probable que le travail de reconstitution des titres sera achevé en deux ans. La proposition de loi vise donc à proroger les mesures dérogatoires aux règles successorales et d’indivision ainsi que les trois exonérations fiscales jusqu’en 2037, pour continuer d’inciter à la reconstitution des titres de propriété.Le groupe Les Démocrates tient à saluer l’initiative du groupe Horizons & indépendants d’inscrire ce texte à l’ordre du jour. Convaincus de la nécessité de poursuivre ce mouvement de titrement, nous voterons en faveur de cette proposition de loi.
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M. le président : La parole est à M. Xavier Lacombe.
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M. le président : La parole est à M. Paul-André Colombani.
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M. le président : La parole est à Mme Elsa Faucillon.
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M. Ugo Bernalicis : Nous sommes d’accord !
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Mme Elsa Faucillon : Nous partageons cependant les objectifs du texte, tout en souhaitant, au regard de l’inachèvement des travaux de titrement en Corse, que le débat donne raison aux deux amendements que nous proposons. (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
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M. le président : La discussion générale est close.
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M. le président : J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, l’article unique de la proposition de loi.
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M. le président : La parole est à M. Michel Guiniot.
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M. Michel Guiniot : L’article consacre le dispositif de prorogation de la tentative d’assainissement cadastral en France, en particulier en Corse. Il a été souligné en commission que 6,4 % des parcelles corses n’étaient pas délimitées et que pour 35 % d’entre elles, l’identité réelle de l’actuel propriétaire posait question, selon l’organisme chargé d’assainir le cadastre sur place. Ce problème dure depuis le rattachement de la Corse à la France et a été consacré par l’arrêté Miot du 21 prairial de l’an IX ; il est donc difficile de dire qu’il y a urgence à le résoudre. Toutefois, comme l’a précisé l’orateur de notre groupe, un vote favorable est important.L’article propose tout simplement de remplacer, dans la loi sur la résorption du désordre de la propriété, l’échéance de 2027 par 2037, et celle de 2028 par 2038. J’appelle votre attention sur l’alinéa 8 de l’article, relatif à la compensation de la perte de recettes pour l’État. Les documents budgétaires établis par le gouvernement et le ministère des finances évaluent la principale exonération sur les déclarations de succession à au moins 20 millions d’euros par an pour 2024 et 2025. Or l’IGF chiffre ce bilan fiscal à 50 millions d’euros par an, depuis 2018. Si tous s’accordent sur la façon de procéder, il faudrait aussi que tous s’accordent sur le coût, car nous sommes nombreux à en avoir assez du « quoi qu’il en coûte ». (Applaudissements sur quelques bancs du groupe RN.)
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M. le président : Sur l’article unique, je suis saisi par les groupes Horizons & indépendants et Libertés, indépendants, outre-mer et territoires d’une demande de scrutin public. Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.La parole est à Mme Elsa Faucillon, pour soutenir les amendements nos 1 et 2, qui peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
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Mme Elsa Faucillon : Je viens d’expliquer les raisons pour lesquelles nous proposons les deux amendements. L’amendement no 1 touche à l’alinéa 3 de l’article unique qui proroge des exonérations prévues dans la loi de 2017. Nous demandons la suppression de la prolongation décennale de cette exonération fiscale pour plusieurs raisons. D’abord, il nous semble injustifié de faire bénéficier de cette exonération l’ensemble des immeubles situés en Corse, alors même que les problèmes d’indivision ne touchent qu’une minorité de redevables. Ensuite, une prorogation de trois ans a déjà été censurée par le Conseil constitutionnel. Enfin, nous regrettons qu’il soit impossible de chiffrer l’incidence budgétaire de cette mesure fiscale.Il importe évidemment de remédier au désordre foncier qui touche la Corse, mais il faut le faire dans le respect de la justice fiscale. Veillons à ne pas alimenter les grosses fortunes, alors que le désordre foncier touche surtout des personnes qui ont de très petits revenus.
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M. le président : Quel est l’avis de la commission ?
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M. Xavier Albertini : Avec votre premier amendement, vous voulez supprimer la prorogation de l’exonération de droit de partage. Je rappelle que ce droit est payé à la sortie de la succession, au moment du partage ou, éventuellement, de la licitation. Cette exonération a pour but de faciliter la fin complète des successions : il ne suffit pas de les ouvrir, il faut surtout les clôturer. Comme notre collègue Colombani l’a rappelé, l’indivision concerne surtout des biens de faible valeur, pour lesquels le droit de partage est souvent supérieur à la valeur vénale du bien. Cela rend difficile l’achèvement des partages successoraux et l’attribution d’un titre de propriété définitif à l’un des héritiers.Vous considérez qu’il n’est pas justifié que le texte s’applique à l’ensemble des immeubles situés en Corse et vous invoquez le principe de l’égalité face à l’impôt. Je vois mal comment l’on pourrait envisager une distinction entre des biens déjà titrés et transmis et des biens faisant simplement l’objet d’une succession : cela créerait une inégalité au sein du même territoire. J’ajoute que l’exonération s’applique essentiellement sur les actes de partage de succession qui interviennent entre des membres originaires de la même succession, ou de successions successives par rapport au même bien. Il y a vraiment une volonté dynamique.Votre deuxième amendement vise à supprimer la prorogation de l’exonération de 50 %. Vous avez fait référence à plusieurs reprises à un avis du Conseil constitutionnel intervenu il y a quelques années, mais la situation n’était pas tout à fait la même. Je rappelle qu’une exonération totale, mais temporaire, avait été instaurée en 2002 pour les successions immobilières en Corse. Elle devait passer à 50 % pour les successions ouvertes entre 2011 et 2015, puis s’éteindre en 2015. Cela étant, la loi de finances rectificative pour 2008 a prorogé l’exonération à 100 % jusqu’en 2017, et la loi de finances pour 2013 jusqu’en 2022. Ce que le Conseil constitutionnel a sanctionné, c’est le fait que l’exonération en matière de droits de succession soit totale, ce qui n’est pas le cas dans le texte qui vous est soumis : depuis 2017, en effet, l’exonération est de 50 %. C’est cette exonération à 50 % que l’article unique vise à proroger de dix ans.Je vous invite donc à retirer vos amendements. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.
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M. le président : Quel est l’avis du gouvernement ?
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M. François Rebsamen : Votre premier amendement vise à supprimer l’alinéa 3 de l’article unique, qui proroge jusqu’en 2037 l’exonération, pour les actes de partage de succession et les licitations de biens héréditaires, du droit de 2,5 % à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse. Le deuxième vise à supprimer l’exonération des droits de mutation par décès applicable à concurrence de la moitié de la valeur des immeubles et droits immobiliers situés en Corse.Les dispositions de nature fiscale qui ont été introduites dans la loi du 6 mars 2017 et qui prennent fin au 31 décembre 2027 ont été conçues comme un ensemble indivisible et incitatif afin de contribuer, vous le savez, à l’assainissement du cadastre corse, notamment par la voie de l’incitation fiscale. Il faut que l’ensemble des dispositions de la loi du 6 mars 2017 soit prolongé de dix ans, jusqu’en 2037, à défaut de quoi le dispositif ne sera pas incitatif. J’en profite pour saluer à mon tour Jean-Jacques Panunzi, ici présent, qui a lancé cette réflexion.L’incitation fiscale permettra aux propriétaires de Corse d’entreprendre des démarches de nature à sortir de cette instabilité juridique qui prive de nombreux habitants de Corse d’un accès à la propriété, alors qu’il est de l’intérêt de tous que le cadastre corse soit assaini et que l’ordre de la propriété soit rétabli. Cette prorogation jusqu’en décembre 2037, inscrite à l’article 1135 bis du code général des impôts, doit en effet inciter les propriétaires en Corse à réaliser les démarches successorales et à assainir ainsi le cadastre corse.Le rapporteur a très bien expliqué ce qui a motivé la décision du Conseil constitutionnel. J’aimerais rappeler les objectifs de la loi du 6 mars 2017, qui sont d’intérêt général et qui justifient cette dérogation. Il s’agissait, d’une part, de garantir à tous les propriétaires en Corse la pleine jouissance juridique de leur droit de propriété. Or cela ne sera possible que lorsque le cadastre sera assaini. Le droit de propriété étant de nature constitutionnelle, il peut fonder une telle dérogation. Cette loi répondait par ailleurs à un impératif de sécurité juridique et d’ordre public, en tenant compte des conditions particulières dans lesquelles le droit de propriété s’exerce en Corse, pour des raisons historiques et culturelles.S’il y a un risque constitutionnel, il reviendra au juge constitutionnel de se prononcer le moment venu. Pour l’heure, parce qu’il est impératif de prendre toutes les mesures de nature à assainir le cadastre corse, je vous invite à retirer vos amendements. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.
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M. le président : La parole est à M. Ugo Bernalicis.
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M. Ugo Bernalicis : Je veux soutenir ces amendements. En commission, notre groupe en avait également déposé : il s’agissait d’amendements d’appel et j’espérais qu’en séance publique, le rapporteur ou le ministre nous ferait des propositions.Vous avez bien compris que ce qui nous intéresse, c’est de fixer un seuil en fonction des revenus des gens. Nous ne disconvenons pas que, dans la majeure partie des cas, cette exonération bénéficie à des gens qui n’auraient pas les moyens d’assainir le cadastre – pour ma part, je préfère le terme « fiabiliser » à « assainir » –, mais vous pouvez aussi admettre qu’elle profite à quelques-uns pour qui elle n’est peut-être pas totalement, voire pas du tout justifiée. Je sais que vous cherchez beaucoup d’argent en ce moment pour boucler le budget : ce n’est peut-être pas le meilleur moment pour faire des exonérations.Nous déposons des amendements d’appel en commission pour interpeller le gouvernement ; c’est la troisième fois que l’on nous demande de voter une prorogation ; et tout continue comme avant. Moi, je pense que c’est un problème. Nous ne bloquerons pas ce texte, parce que nous sommes nous-mêmes pris en tenaille,…
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M. Philippe Gosselin : Tout ça pour ça !
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M. Ugo Bernalicis : …mais ce fonctionnement parlementaire est quand même assez insupportable : on nous contraint, sur de petits textes qui ont l’air d’être à la marge ou sans grand intérêt, mais qui en réalité ont des effets très importants localement, à voter des dérogations au principe fondamental d’égalité devant l’impôt qui sont problématiques. Il faut que nous soyons entendus…
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M. Antoine Léaument : Très bien !
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M. Ugo Bernalicis : …et nous le sommes un peu puisque Paul-André Colombani a dit qu’il partageait en partie notre analyse. Mais rien ne change.D’après ce que j’ai compris – en l’absence d’étude d’impact –, c’est le groupement d’intérêt public qui a le plus contribué à assainir le cadastre, et non les exonérations fiscales qui, elles, ont fluctué au cours du temps.
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M. le président : La parole est à Mme Béatrice Roullaud.
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Mme Béatrice Roullaud : Nous ne voterons pas ces amendements. Comme je l’ai indiqué dans la discussion générale, nous ne comprenons pas vraiment que l’exonération s’applique aussi à des parcelles titrées, mais elle fait partie d’un tout. Nous sommes contre ces amendements, parce qu’ils vont à l’encontre d’un processus dont il ne faut pas freiner la dynamique. Si l’on supprime ces exonérations fiscales, les Corses seront moins incités à faire des déclarations de propriété, à user du mécanisme de la notoriété acquisitive et à procéder à des partages. Ne nous arrêtons pas au milieu du gué, ou alors les exonérations que nous avons faites jusqu’ici n’auront servi à rien.Au début, je n’étais pas forcément convaincue par ce texte, mais les auditions m’ont convaincue, notamment celle du Girtec, qu’il fallait absolument proroger ces exonérations pour dix ans, et plus si nécessaire. Il ne faut pas abandonner ces avantages fiscaux tant que nous n’aurons pas atteint notre objectif. Lorsque nous l’aurons atteint, alors oui, la question de la suppression des avantages fiscaux se posera. (Applaudissements sur les bancs du groupe RN et sur quelques bancs du groupe UDR.)
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M. le président : La parole est à M. Hervé Saulignac.
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M. Hervé Saulignac : La question de l’égalité devant la loi, que posent ces amendements, est tout à fait légitime. Et, en droit, leur exposé sommaire est tout à fait fondé. Mais ce dont il s’agit, c’est de solder une inégalité devant la loi qui a été institutionnalisée pendant deux siècles. Et l’on en sort tout doucement, trop doucement, par un régime dérogatoire qui, lui aussi, est tout à fait contestable en droit.C’est une solution d’exception qui doit mettre fin à un désordre lui-même né d’une situation d’exception. Même si cette solution n’est pas satisfaisante en droit, nous pensons que supprimer la prorogation de ces exonérations maintiendrait un statu quo tout à fait préjudiciable.Un jour, il faudra tout de même mettre une borne à ce type de prorogations, parce qu’au rythme où nous allons, je pense que c’est le législateur du XXIIe siècle qui finira par entériner l’assainissement cadastral. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe SOC.)
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