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Contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes > Discussion générale
M. le président : La parole est à Mme Anne Bergantz.
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M. le président : La parole est à M. Jean Moulliere.
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M. le président : La parole est à M. Paul Molac.
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M. Paul Molac : En 2024, les soixante-sept jours du gouvernement démissionnaire de notre collègue Gabriel Attal ont été marqués par une absence totale de contrôle du Parlement. Cette période incertaine n’a fait que renforcer le sentiment d’affaiblissement de notre démocratie.C’est paradoxal : alors qu’un gouvernement démissionnaire a perdu toute légitimité, il gagne une liberté d’action qu’un gouvernement de plein exercice n’a pas !
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Mme Christine Arrighi : Eh oui !
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M. Paul Molac : Pendant ces soixante-sept jours, certes dans un périmètre restreint, les membres du gouvernement ont pu agir sans jamais informer le Parlement ni rendre de comptes, et sans aucun contrôle parlementaire. Or on parle tout de même de 340 décrets et 1 650 arrêtés en trois mois, dont plusieurs nominations et choix stratégiques.Ainsi, en période d’affaires courantes, notre assemblée perd ses principales armes : sa capacité de censurer le gouvernement, ou la possibilité de le questionner du fait de l’absence de questions au gouvernement.Cette proposition de loi vise donc avant tout à protéger le Parlement face à l’action de l’exécutif, et le groupe LIOT soutient une logique d’équilibre. La continuité de l’État et des services publics est nécessaire afin de ne pas tomber dans l’instabilité, mais il faut assurer une juste information des parlementaires et le contrôle du gouvernement.Notre groupe salue le choix de définir plus précisément les trois cas où le gouvernement voit son action limitée : la démission acceptée par le président, la censure et le rejet du discours de politique générale. Nous aurions également souhaité qu’en cas de dissolution, et donc en cas d’élections anticipées, l’exécutif se cantonne également aux affaires courantes.Nous sommes évidemment favorables à la création de ce nouveau régime d’information et de contrôle des assemblées en période d’affaires courantes. La liste des actes concernés, qui s’inspire du régime de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, est très complète, ce qui redonnera toute son utilité au contrôle parlementaire.Nous soutenons aussi les dispositions de l’article 1er, qui donnent intérêt à agir aux présidents des chambres et des commissions pour contester la légalité de certains actes devant le juge administratif. En commission, notre groupe a fait adopter un amendement qui étend cette faculté à tous les présidents de groupe, seul moyen de préserver les droits des groupes minoritaires et d’opposition.Nous constatons que le texte comporte un angle mort : il ne traite que des circulaires et des instructions sans prendre en considération certains actes dits de droit souple, comme les recommandations ou les communiqués, qui peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge administratif lorsqu’ils ont une portée normative. Il est nécessaire de compléter le dispositif prévu.Nous avons conscience que le champ d’action des rapporteurs avait des limites dès lors que plusieurs modifications éventuelles relevaient d’une révision constitutionnelle ou, tout simplement, des bonnes pratiques.
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Mme Sophie Primas : Absolument.
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M. Paul Molac : Nous voulons toutefois signaler deux omissions.Si la proposition de loi encadre ce que peut faire un ministre démissionnaire, et donc en creux, ce qu’il ne doit pas faire, il nous semble qu’il conviendrait également de rappeler les devoirs du gouvernement démissionnaire. Je rappelle que les ministres concernés perçoivent toujours leur traitement. En 2024, beaucoup de territoires se sont retrouvés délaissés. Certains députés ultramarins de notre groupe ont souligné l’impossibilité d’obtenir des informations ou une aide de l’administration centrale et du gouvernement durant cette période.En outre, comme le proposait la mission flash, il aurait été utile de s’inspirer du fonctionnement des commissions d’enquête et de pouvoir convoquer les ministres démissionnaires pour les auditionner sous serment. Ainsi, la commission des finances, qui ne disposait pas de certains documents budgétaires pourtant indispensables, aurait peut-être pu plus facilement répondre à l’inquiétude relative à la situation budgétaire.Malgré ces deux réserves, notre groupe votera pour la proposition de loi. (Mme la rapporteure et M. le rapporteur applaudissent.)
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M. le président : La parole est à M. Julien Brugerolles.
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M. Julien Brugerolles : À la suite des élections législatives de l’été dernier et de la démission du gouvernement Attal, notre pays a traversé une période sans précédent dans l’histoire de la IVe et de la Ve République.Pendant soixante-sept jours, le gouvernement démissionnaire a assuré l’expédition des affaires courantes. Ce contexte inédit explique pourquoi le groupe Écologiste et social a demandé la création d’une mission d’information flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire.Il s’agissait de déterminer si les décisions prises par les ministres démissionnaires entre le 16 juillet et la nomination du gouvernement Barnier, le 21 septembre, étaient justifiées.Bien que la notion d’affaires courantes ne figure pas dans la Constitution de 1958, elle a été précisée par la jurisprudence administrative. Le Conseil d’État a en effet affirmé que les actes pris par un gouvernement démissionnaire devaient être strictement limités aux affaires courantes, excluant toute décision structurante ou politique.La mission flash a utilement permis de clarifier le nombre, la nature et le périmètre des actes édictés par le gouvernement à l’été 2024. Le gouvernement démissionnaire a globalement respecté le cadre jurisprudentiel établi par Conseil d’État et précisé par le secrétariat général du gouvernement.Cependant, les rapporteurs ont souligné la faiblesse notable du contrôle parlementaire durant cette période. À notre grand regret, la représentation nationale a été maintenue dans un rôle de spectatrice impuissante.
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M. Paul Molac : Tout à fait !
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M. Julien Brugerolles : Compte tenu de cette expérimentation démocratique regrettable – devrais-je dire douloureuse –, lorsqu’une période d’expédition des affaires courantes dépasse quelques heures ou quelques jours, il est impératif que le Parlement assure un contrôle renforcé de l’action du gouvernement démissionnaire, en complément du contrôle juridictionnel par le juge administratif.En effet, même si le Parlement ne dispose plus de son outil de contrôle le plus puissant – la motion de censure –, il peut, et doit, continuer à contrôler l’action du gouvernement démissionnaire : cela implique évidemment de s’assurer que les actes pris par ce dernier entrent bel et bien dans le périmètre des affaires courantes, mais également de vérifier que les actions de représentation du gouvernement démissionnaire n’excèdent pas les limites fixées par la jurisprudence.Les dispositions de la proposition de loi, qui reprennent des préconisations du rapport d’information, vont dans le bon sens, et les députés du groupe GDR les voteront.Puisque le contrôle parlementaire est nécessairement affaibli en période d’expédition des affaires courantes – en raison de l’impossibilité pour l’Assemblée nationale de renverser un gouvernement déjà démissionnaire –, la proposition de loi renforce les outils de contrôle à la disposition du Parlement durant cette période spécifique.L’intérêt à agir octroyé aux présidents des assemblées, aux présidents des commissions permanentes et aux présidents des groupes parlementaires, pour exercer un recours pour excès de pouvoir à l’encontre des actes réglementaires et individuels pris par le président de la République, par le premier ministre et par les ministres, constitue une avancée notable. En effet, des doutes peuvent survenir quant à la légalité de certains actes administratifs.En outre, l’Assemblée nationale et le Sénat pourront requérir toute information complémentaire sur l’activité du gouvernement.Enfin, nous saluons la remise par le nouveau gouvernement d’un rapport au Parlement établissant le bilan de la période d’expédition des affaires courantes qui a précédé.Ces mesures permettront de renforcer le contrôle parlementaire durant ces périodes d’exception, qui risquent de se reproduire en l’absence de majorité absolue – ce qui impliquera de créer des coalitions parlementaires.Pour conclure, nous considérons que la période d’expédition des affaires courantes devrait être la plus brève possible – limitée à quelques jours – comme c’est le cas dans plusieurs pays européens. (Applaudissements sur les bancs des groupes EcoS et LIOT.)
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M. le président : La parole est à M. Maxime Michelet.
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M. le président : La parole est à Mme Marie-France Lorho.
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M. José Gonzalez : Très bien !
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M. le président : La parole est à M. Vincent Caure.
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M. Vincent Caure : Je tiens tout d’abord à saluer le travail des deux corapporteurs Léa Balage El Mariky et Stéphane Mazars, ainsi que la démarche transpartisane engagée et soutenue par le président de la commission des lois.Comme cela a été dit, en période d’expédition des affaires courantes, la responsabilité de l’exécutif ne trouvant plus sa traduction dans le contrôle par l’Assemblée nationale du gouvernement, elle doit passer par le contrôle de légalité des principaux actes administratifs qu’édicte le gouvernement démissionnaire. Voilà le principe fondamental qui permet, dans ces circonstances particulières, de garantir l’État de droit, donc notre démocratie.Notre droit positif, dans son état actuel, le garantit déjà. On l’a dit : cela ne résulte ni de la Constitution ni de la loi, mais de l’apport jurisprudentiel ancien du Conseil d’État. Aujourd’hui, notre tâche est d’étendre ce droit par la loi, de réduire l’asymétrie, pour reprendre les termes de la ministre Sophie Primas, qui peut exister entre l’exécutif et le législatif pendant les périodes d’expédition des affaires courantes.Rappelons tout d’abord que la notion d’affaires courantes, bien que peu utilisée sous la Ve République – moins en tout cas que sous les précédentes, notamment la IVe –, est une notion ancienne et normale dans une démocratie parlementaire, puisqu’elle est par essence liée au fait qu’un gouvernement puisse perdre sa légitimité, soit par sa démission, dès lors qu’elle est acceptée par le président de la République, soit du fait du retrait de la confiance que lui accorde l’Assemblée nationale. Dans ces deux cas, le gouvernement est démissionnaire en droit.Depuis le moment où survient le fait générateur de cette perte de légitimité jusqu’à la nomination d’un nouveau gouvernement, court une période d’expédition des affaires courantes qui, sans être définie par un texte, n’en dispose pas moins d’une définition jurisprudentielle ancienne, puisque le Conseil d’État a considéré qu’elle relevait d’un « principe traditionnel de droit public ».Il y a là déjà une différence – voire un fossé que l’on peut vouloir combler – entre la France et d’autres démocraties européennes, plus accoutumées aux changements de gouvernement intempestifs et aux alternances parlementaires. En France, sous l’empire de la Ve République, les périodes d’expédition des affaires courantes, ainsi que l’exercice et le fonctionnement du gouvernement qui les caractérisent, sont moins fréquentes.Dans les périodes de gestion des affaires courantes, le gouvernement se borne, en application de la jurisprudence susmentionnée, à expédier les affaires courantes en tant que telles, c’est-à-dire à gérer, d’une part, l’ordinaire, d’autre part, les affaires urgentes liées à la continuité de l’État et à la sécurité de la nation et des citoyens.
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 : (À dix-sept heures cinquante, M. Xavier Breton remplace M. Roland Lescure au fauteuil de la présidence.)
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M. Vincent Caure : Faisons tout de suite droit à la vérité, comme l’ont fait les rapporteurs en commission et aujourd’hui encore : malgré la durée record – soixante-sept jours – de la période d’expédition des affaires courantes de l’été 2024, le nombre d’actes réglementaires pris a fortement diminué par rapport à la même période lors d’une année normale d’exercice gouvernemental. Il n’y a eu ni excès, ni abus, ni dérive. Aucun des recours engagés contre des actes pris par le gouvernement démissionnaire l’été dernier n’a abouti.Néanmoins, rien ne nous empêche désormais d’améliorer l’état de notre droit, pour le présent, comme bien sûr pour le futur. Par ailleurs, le fait que nous puissions avoir le présent débat témoigne de la robustesse de notre démocratie et de la capacité dont dispose son parlement.
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M. Charles Sitzenstuhl : Ça, c’est vrai !
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M. Vincent Caure : Nous avons donc la possibilité, grâce au travail des rapporteurs et du président de la commission des lois, d’améliorer le contrôle du Parlement, ce qui constitue un objectif sur lequel nous nous retrouvons tous, le groupe Ensemble pour la République le premier. Nous avons la possibilité de renforcer le poids du Parlement en tant que contre-pouvoir, quand le principal instrument de ce dernier, à savoir la mise en cause de la responsabilité du gouvernement, a disparu.Le groupe Ensemble pour la République soutient pleinement la logique des deux corapporteurs, suivant laquelle il convient d’étendre à certaines autorités parlementaires – non à toutes – la capacité d’agir devant le juge administratif pour contester la légalité d’actes pris par un gouvernement démissionnaire.En cantonnant cette nouvelle faculté aux présidents des deux assemblées, aux présidents des commissions permanentes – une présidence revenant nécessairement à l’opposition – et aux présidents de groupe, introduits dans cette liste au cours des travaux de la commission des lois, il me semble que nous sommes parvenus à un point d’équilibre à préserver.Nous traçons ici le bon chemin : celui d’une extension du contrôle juridictionnel qui ne nous fait pas courir le risque d’ouvrir trop de portes, d’importer l’opportunisme politique dans les prétoires, ni donc d’ajouter à l’incertitude politique qui caractérise les périodes d’expédition des affaires courantes la crainte de voir se mener la lutte politicienne devant les juridictions administratives. Il s’agit de garantir les droits et de protéger les citoyens d’actes réglementaires pris en excès de pouvoir, non de permettre une saisine générale et généralisée du juge administratif sur chaque acte.Enfin, le principe d’information de droit du Parlement, sur lequel je ne m’étendrai pas, est pleinement justifié au regard de la nature des périodes dont nous parlons. C’est un principe sain, modelé sur ce que prévoit déjà la Constitution en matière d’état d’urgence.Pour toutes ces raisons, le groupe EPR soutiendra ce texte et le votera. (Applaudissements sur les bancs des groupes EPR.)
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M. le président : La parole est à M. Jean-François Coulomme.
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M. Jean-François Coulomme : La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui est la concrétisation partielle des travaux de la mission d’information flash sur le régime des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire. Ces travaux ont précisément souligné la faiblesse du contrôle parlementaire durant la période d’expédition des affaires courantes, dont la séquence politique de l’été dernier a très concrètement démontré la réalité.En effet, depuis les élections législatives des 30 juin et 7 juillet 2024, nous avons connu deux périodes d’expédition des affaires courantes : la première a commencé après la démission du premier ministre Gabriel Attal, dont le gouvernement démissionnaire a géré les affaires courantes pendant soixante-sept jours – durée inédite dans l’histoire des deux dernières Républiques –, tandis que la seconde a débuté après la censure du gouvernement Barnier. Dix-neuf jours se sont alors écoulés avant la nomination d’un nouveau gouvernement.La récurrence de ces situations, dans un contexte politique où les gouvernements qui s’enchaînent ne tirent leur légitimité que du fait du prince, et non des urnes, mène à ce constat évident : elles sont amenées à se produire et se reproduire jusqu’à ce que les Français se dotent d’une nouvelle Constitution et d’une VIe République,…
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M. Philippe Gosselin : Il y a toujours un bon prétexte pour la caser !
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Mme Sophie Primas : Nous aurons ce débat.
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M. Jean-François Coulomme : Pour toutes ces raisons, nous voterons pour cette proposition de loi indispensable, malgré son périmètre bien trop limité au regard des enjeux démocratiques auxquels nous faisons face. Pour les mêmes raisons, et tant d’autres encore, nous invitons toutes les Françaises et tous les Français à signer dès à présent la pétition pour la VIe République et pour la convocation d’une assemblée constituante (Applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP)…
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Mme Andrée Taurinya : Bravo !
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M. Jean-François Coulomme : …déposée sur la plateforme des pétitions citoyennes de l’Assemblée nationale sous le numéro 2793. (« Bravo ! » et applaudissements sur les bancs du groupe LFI-NFP.)
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M. Philippe Gosselin : C’est de la com’ !
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M. le président : La parole est à Mme Mélanie Thomin.
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Mme Mélanie Thomin : Au lendemain du second tour des élections législatives de juillet dernier, le président de la République a fait le choix, contraire à l’esprit de nos institutions, de ne pas inviter la coalition électorale arrivée en tête à former un nouveau gouvernement.Il a d’abord maintenu le gouvernement de Gabriel Attal en place, en refusant pendant huit jours d’accepter la démission du premier ministre, avant d’annoncer que ce dernier expédierait les affaires courantes jusqu’à la conclusion des Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024. Ainsi, du 16 juillet au 21 septembre, pour une durée record sous les IVe et Ve Républiques, M. Attal a expédié les affaires courantes jusqu’à la nomination de Michel Barnier.Avant d’aborder cette période, je voudrais revenir sur celle qui l’a précédée, du 8 au 16 juillet : de facto, ni la présente proposition de loi ni le rapport de la mission flash l’ayant inspirée ne l’ont étudiée. Or le gouvernement Attal, bien qu’ayant remis sa démission et se trouvant dès lors dépourvu de légitimité parlementaire, a pris durant cette période plusieurs actes majeurs qu’il n’aurait pas pu prendre une fois sa démission acceptée. Je pense, par exemple, au décret du 9 juillet relatif aux procédures de suspension du repos hebdomadaire en agriculture. Cela pose la question du moment à partir duquel l’expédition des affaires courantes devrait débuter – en l’occurrence, ce pourrait être dès la publication du décret de dissolution puisque l’Assemblée nationale n’est plus en mesure de contrôler l’action du gouvernement.J’en viens à la période formelle d’expédition des affaires courantes. Il y a quelques mois, chers rapporteurs, vous produisiez un rapport d’information de grande qualité, qui dressait le bilan de la période d’expédition des affaires courantes de l’été 2024 et formulait des recommandations pour renforcer le contrôle du Parlement.Notre débat vise à appliquer celles de vos recommandations qui relèvent du domaine de la loi ordinaire. En effet – et c’est la dimension quelque peu frustrante de ce débat –, le cœur de l’organisation du contrôle parlementaire relève d’évolutions constitutionnelles ou au moins d’une loi organique. Ces évolutions sont d’autant plus nécessaires que la longue période d’affaires courantes de l’année dernière a eu lieu en dehors de la session ordinaire et, pour ce qui est du mois de juillet, dans un contexte d’installation de la XVIIe législature qui ne permettait pas à l’Assemblée nationale d’exercer son pouvoir de contrôle de manière réactive.
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M. Philippe Gosselin : C’est le moins qu’on puisse dire !
Contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes > Discussion générale
Mme Mélanie Thomin : Il nous faudra donc, pour l’avenir, imaginer des outils permettant de mieux subordonner l’action du gouvernement expédiant les affaires courantes au contrôle du Parlement, y compris en amont des actes les plus sensibles.Pour ce qui fait le cœur de nos débats du jour, la rédaction initiale de votre article 1er visait à reconnaître un intérêt à agir aux présidents des assemblées parlementaires et aux présidents de leurs commissions permanentes pour ester contre les actes réglementaires pris par un gouvernement démissionnaire.Comme d’autres, le groupe Socialistes et apparentés a soutenu en commission un amendement visant à étendre cet intérêt à agir aux présidents des groupes de l’opposition. En effet, à l’exception de cette législature très particulière par construction, les fonctions de président de commission sont toujours occupées par des députés appartenant à des groupes soutenant le gouvernement en place, à l’exception du président de la commission des finances. La probabilité que ceux-ci attaquent une décision d’un gouvernement qu’ils soutiennent est tout de même assez faible.
Contrôle du Parlement en période d’expédition des affaires courantes > Discussion générale
M. Jérémie Iordanoff : Eh oui !