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Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
M. Thani Mohamed Soilihi : Commençons par une chose très claire : les Chinois ne reçoivent aucun euro qui sorte de la poche des contribuables français. Ils peuvent bénéficier de prêts de l’AFD, financés sur le marché. Ils les remboursent, donc l’AFD y gagne. Aucun don ne leur est versé.En cohérence avec les recommandations de l’OCDE sur l’efficacité de l’aide publique au développement, l’AFD dispose d’un mandat d’aide déliée. L’aide liée n’est possible qu’à certaines conditions. En France, elle prend surtout la forme de prêts concessionnels du Trésor à des États partenaires pour des projets non rentables, la part française étant de 70 %.L’aide déliée représente 87 % des engagements de l’APD bilatérale de la France. Au demeurant, le déliement de l’aide n’est pas incompatible avec la promotion des intérêts économiques. Il est d’autant plus légitime que nos entreprises sont mondialement reconnues dans le domaine du développement durable. Citons à cet égard Suez, Veolia, Saint-Gobain, Alstom ou la RATP. Je pense aussi aux grandes entreprises du bâtiment et travaux publics (BTP) – entre autres, Vinci, Colas, Razel-Bec – et aux nombreux bureaux d’études qui font rayonner l’ingénierie française.Le Conseil présidentiel du développement (CPD) a réaffirmé en 2023 l’objectif de promotion de nos intérêts économiques. Le Conseil présidentiel des partenariats internationaux, qui se réunira en avril, renforcera cette dimension. Nous avons ainsi identifié sept filières stratégiques dans lesquelles l’offre française est compétitive à l’échelle mondiale : la ville durable, la santé, l’agriculture, les transports, le numérique, l’énergie, les industries culturelles et créatives. Telle est la réalité ; elle tranche avec les contrevérités assénées régulièrement dans les médias.
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
Mme la présidente : La parole est à M. Kévin Pfeffer.
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
M. Kévin Pfeffer (RN) : Je vous remercie, monsieur le ministre, de votre présence devant nous ce matin.Entre 2017 et 2023, 271 organisations internationales et fonds multilatéraux ont perçu directement ou indirectement des financements publics français – sachant que 150 nouveaux bénéficiaires sont apparus depuis 1990. Les contributions internationales françaises ont représenté, sur ces six années, plus de 25 milliards d’euros, dont 72 % sont des contributions volontaires, donc non obligatoires. Bien sûr, tout cela s’ajoute à notre contribution au budget de l’Union européenne. En la matière, il n’y a ni véritable contrôle ni véritable transparence. Et ce n’est pas moi qui le dis : cela ressort d’un rapport de la Cour des comptes. Même les audits des Nations unies pointent des évaporations et un manque de traçabilité.Tout cela laisse bien évidemment un goût amer aux Français, alors que l’argent manque partout. D’autant plus que la France, contrairement à ses partenaires, s’oppose au principe du fléchage de ces aides. En d’autres termes, nous nous soucions peu du devenir et de l’utilisation de cet argent, généreusement offert à d’autres, alors que sa destination devrait correspondre à nos priorités politiques.Pire encore, la France abonde deux fois un bon nombre de fonds multilatéraux. Je pense, entre autres, au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, au Programme alimentaire mondial (Pam), au Programme des Nations unies pour le développement (Pnud), au Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR). Tous ces fonds sont abondés une première fois directement par la France, mais aussi une deuxième fois par la France via l’Union européenne. Ainsi, en 2022, notre pays a versé 2,9 milliards d’euros pour l’aide publique au développement européenne, laquelle a ensuite été répartie entre ces mêmes fonds.L’aide publique au développement française doit être réorientée. Les contributions doivent être d’un montant plus faible, davantage ciblées, et alignées sur les intérêts politiques et économiques des Français. Comment le gouvernement compte-t-il reprendre la main sur l’aide publique au développement et contrôler enfin la destination réelle de nos contributions multilatérales ?
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
M. Thani Mohamed Soilihi : À vous entendre, notre politique de développement manquerait de pilotage. Je dirais plutôt que nos efforts en la matière sont mal connus. Mener une politique publique efficace suppose d’avoir défini des objectifs clairs et mesurables et de conduire des évaluations rigoureuses. Or nous avons ces deux éléments.La loi du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, que vous avez adoptée ici à l’unanimité, a doté notre politique de priorités claires. Le Conseil présidentiel du développement a fixé en 2023 dix objectifs prioritaires mesurables. L’atteinte de ces objectifs est évaluée à tous les niveaux de manière rigoureuse.Ainsi, un service spécifique du ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) est chargé de l’évaluation et de la mesure de l’impact, y compris au moyen d’audits externes. De même, l’AFD dispose d’équipes dédiées pour évaluer et faire évaluer ses interventions : 100 % des projets font l’objet d’une évaluation technique de fin de projet et d’une analyse des résultats ex post ; 50 % des projets font l’objet d’une évaluation indépendante externe ; des dispositifs complets sont évalués. Chaque année, l’AFD publie un rapport de synthèse de ces évaluations. Chaque année, elle organise une dizaine de réunions de son conseil d’administration, où les parlementaires sont présents. Chaque année, elle rend compte au cours d’une centaine d’auditions.Les outils sont là. L’évaluation scientifique de l’impact est également au cœur du mandat du fonds d’innovation pour le développement (FID).
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M. Hervé Berville : Très bien !
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M. Thani Mohamed Soilihi : Enfin, une commission d’évaluation de l’aide publique au développement, qui contribuera à cet effort, verra bientôt le jour.
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Mme la présidente : La parole est à M. Kévin Pfeffer, pour une seconde question.
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M. Kévin Pfeffer (RN) : Le gaspillage de l’argent et l’inefficacité de notre aide publique au développement résultent selon moi de plusieurs facteurs. D’abord, pour ce qui est des objectifs, contrairement à ce que vous avez dit, cela part dans tous les sens : aux objectifs classiques de développement de la santé, de l’éducation ou de l’agriculture dans les pays en développement ont été ajoutées, au fil des années et des modes – il faut bien le dire –, de nombreuses autres thématiques telles que le climat, l’environnement, la bonne gouvernance, l’égalité entre les femmes et les hommes ou encore le développement du sport. Ensuite, notre aide pâtit de sa dispersion géographique. Adieu la liste de dix-neuf pays prioritaires ! En 2025, nous allons aider pas moins de 150 pays !L’illisibilité de notre aide publique au développement tient également à la diversité des canaux de financement : elle mobilise pas moins de vingt-quatre programmes budgétaires de différents ministères. Qui plus est, dans cet ensemble n’est même pas comptabilisé l’argent dilapidé – c’est le terme – par nos collectivités locales. Régions, départements et métropoles pensent toutes et tous jouer un rôle utile en distribuant de l’aide internationale au fil des actualités et des jumelages.Pour toutes ces raisons, l’aide publique au développement que la France consent au monde est de plus en plus diluée, donc de moins en moins visible aux yeux des populations aidées. Nous nous réjouissons que le ministre Barrot ait enfin signé le décret qui instaure la commission d’évaluation de l’aide publique au développement. En effet, hormis l’aide humanitaire d’urgence, tout devrait être stoppé puis examiné, pays par pays, projet par projet.En revanche, nous ne sommes guère rassurés par la composition que l’on nous annonce pour cette commission. Elle est en fait très similaire à celle du conseil d’administration de l’Agence française de développement. Or nous pensons que les acteurs qui distribuent les aides ne peuvent pas être aussi ceux qui contrôlent leur bonne distribution – à l’opposé de ce que vous avez décrit à l’instant. Nous regrettons l’absence, dans cette commission, de personnes issues de la société civile ou de représentants d’associations de défense des contribuables. Quels éléments garantiront l’efficacité de cette commission et la totale transparence de ses missions de contrôle ? Avec une dette de 3 300 milliards d’euros, les Français ont d’urgence besoin que l’on mette un coup d’arrêt aux mauvaises dépenses publiques !
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M. Thani Mohamed Soilihi : Votre question fait écho à d’autres voix qui, ces dernières semaines, ont remis en cause l’utilité et les fondements de notre politique de partenariats internationaux. La suppression de l’Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), qui sauvait pourtant des vies, a suscité ici des vocations.
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M. Kévin Pfeffer : Nous avons eu l’idée avant !
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M. Thani Mohamed Soilihi : On s’en prend ainsi à une politique à laquelle les Français sont pourtant attachés.Face aux désordres du monde, jamais ce que nous faisons n’a été aussi nécessaire. Récentes catastrophes climatiques à Mayotte et à La Réunion, pandémie, guerres, drames migratoires dans un monde globalisé : rares sont les défis qui connaissent des frontières. Pour y faire face, il n’y a pas d’autre solution que de mener une action globale et coordonnée. Certains marchands de doutes voudraient nous faire croire que les problèmes du monde s’arrêtent à nos portes : c’est oublier que si le monde brûle, nous brûlerons aussi !Les Français ne doutent pas de l’utilité de notre action…
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M. Kévin Pfeffer : Si, ils en doutent beaucoup !
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M. Thani Mohamed Soilihi : …et ils sont fiers quand la France tient son rang sur la scène internationale.Il est légitime en revanche de s’assurer que cette action soit à la hauteur des enjeux. C’est pourquoi je souhaite recentrer le débat sur le terrain de l’efficacité de notre politique. L’efficacité est notre boussole et il est toujours possible d’améliorer une politique. Le gouvernement y travaille activement depuis de nombreuses années, plus particulièrement depuis 2017 sous l’impulsion du président de la République.L’efficacité de nos actions peut être appréciée au regard des objectifs clairs qui ont été fixés par la loi du 4 août 2021 dont je rappelle qu’elle fut votée à l’unanimité…
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M. Jean-Paul Lecoq : …moins les abstentions !
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M. Thani Mohamed Soilihi : Ces objectifs seront révisés à l’aune du contexte international lors du prochain conseil présidentiel pour les partenariats internationaux.L’efficacité de nos actions se mesure à l’évaluation qui doit en être faite, aussi avons-nous prévu des indicateurs à cette fin. Par ailleurs, une commission d’évaluation de l’APD est en cours de constitution.En bref, nous tenons compte de vos idées et l’efficacité demeure la boussole de notre action.
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Mme la présidente : La parole est à M. Michel Guiniot.
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M. Michel Guiniot (RN) : L’APD est un ensemble de flux financiers ayant pour but de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie des pays en développement.
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M. Jean-Paul Lecoq : Ça, c’est juste !
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M. Michel Guiniot : La France est le quatrième plus grand donateur de l’APD au niveau mondial : en 2022, elle y a consacré 15,3 milliards d’euros, soit 0,56 % du revenu national brut.L’ONU établit annuellement un classement des pays selon leur indice de développement humain. La France, septième du classement en 1990, a chuté à la vingt-huitième place en 2022. Selon le dernier rapport publié, nous avons perdu trois places depuis 2015 tandis que, sur la même période, l’Algérie, pays que nous aidons largement, a gagné cinq places pour être considéré, depuis le milieu des années 2000, comme un pays au développement humain élevé.Si nos relations politiques avec l’Algérie se sont particulièrement dégradées, ce n’est pas le cas de nos relations économiques. Le solde commercial entre la France et l’Algérie est négatif depuis 2020 et le déficit supérieur à 1 milliard. Dans le même temps, en 2022, le montant global de l’APD engagé par la France en faveur de l’Algérie dépassait 130 millions d’euros, dont 1,5 million alloué par l’AFD au titre de l’accompagnement des projets algériens de développement économique. Il est à préciser qu’à la fin de la coopération franco-algérienne, en 1962, nous avons alloué une aide financière annuelle de 1,6 milliard. Dernièrement, 20 millions d’euros ont été alloués par l’AFD au titre du programme d’appui à la transition de l’Algérie vers une économie verte et circulaire.Nous ne tirons aucun bénéfice, même commercial, de toutes ces sommes d’argent versées depuis cinquante ans : l’argent n’achète pas tout et encore moins les alliés !
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Mme Dieynaba Diop : C’est honteux !
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M. Michel Guiniot : Manifestement, nous pouvons nous poser la question de l’efficacité de l’AFD au profit de l’Algérie. Monsieur le ministre, alors que des familles françaises ont été endeuillées par les actions malfaisantes de ressortissants algériens sur le territoire, les ministres de votre gouvernement peinent à faire entendre la voix de la France. Quels enseignements tirer de cinquante années d’aide au développement de l’Algérie ? Pourriez-vous m’indiquer la totalité des financements… (Mme la présidente coupe le micro de l’orateur dont le temps de parole est écoulé.)
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Mme Sabrina Sebaihi : C’est une obsession !
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M. Thani Mohamed Soilihi : On raconte beaucoup de choses sur notre relation avec l’Algérie pour instrumentaliser la crise actuelle !S’agissant de notre APD, revenons aux faits. Si l’APD bilatérale avec l’Algérie s’est élevée à 136 millions d’euros en 2023, 94 % de ce montant correspond à des bourses à destination d’étudiants algériens qui étudient en France. Aucune aide à destination du territoire algérien n’est programmée en 2025, ni sur les crédits de l’État, ni via l’AFD. Pour être plus précis, l’OCDE comptabilise les bourses versées au bénéfice de citoyens de pays en développement au titre de l’APD. C’est en raison de ces règles de valorisation des dépenses dans les classements OCDE que les bourses apparaissent mais elles ne représentent pas un soutien financier à l’Algérie.
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M. Michel Guiniot : Ah bon ?
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Mme Sabrina Sebaihi : Il faut arrêter de fantasmer !
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M. Thani Mohamed Soilihi : Les bourses sont inscrites dans les programmes budgétaires du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche – et non de la mission APD. Elles relèvent de notre politique d’attractivité et nous permettent d’attirer les bons étudiants dans nos universités, ce qui est essentiel pour l’économie, la recherche française et l’emploi. Les futurs médecins, ingénieurs, entrepreneurs qui étudient en France y apprennent notre langue et nos valeurs : les bourses nous permettent ainsi de consolider nos liens avec les élites algériennes de demain. Or si nous entretenons des liens complexes avec l’Algérie, ils sont d’une densité sans équivalent, bâtis sur des intérêts partagés.En ce qui concerne nos relations avec l’Algérie, nous avons eu l’occasion de le dire : nous sommes fermes sur les principes mais il n’y a pas d’avantage à nous enfermer dans un bras de fer stérile. Sortons du ring, s’il vous plaît ! Nous ne sommes pas à l’origine des tensions actuelles qui ne sont dans l’intérêt de personne et nous voulons en sortir par le haut, dans le respect, l’exigence et la franchise en cherchant des points de convergence et en rappelant les leviers dont nous disposons. Telle est notre politique ! (MM. Hervé Berville et Karim Ben Cheikh applaudissent.)
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Mme la présidente : La parole est à M. Michel Guiniot pour une seconde question.
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M. Michel Guiniot (RN) : En 2025, le budget de notre APD s’élève à plus de 10 milliards d’euros d’argent public : c’est colossal ! Dans une période de disette budgétaire et alors que de gros efforts sont demandés aux contribuables, il convient que les milliards d’euros employés pour le développement des autres pays fassent l’objet d’un contrôle.En commission, certaines des réponses du directeur de l’AFD nous ont laissés particulièrement perplexes. J’espère donc que vous pourrez nous éclairer. En premier lieu, comment expliquer que les contrats d’objectifs et de moyens (COM) liant l’agence à l’État soient systématiquement transmis au Parlement avec un retard significatif ? Le contrat 2017-2019 a été communiqué en novembre 2018, le contrat 2020-2022, en juin 2021 et nous n’avons pour l’instant aucune nouvelle du contrat 2023-2025. Le directeur de l’AFD a rejeté la responsabilité de ces manquements répétés sur le gouvernement. Qu’en est-il ?La loi du 4 août 2021 imposait d’augmenter la composante bilatérale de l’aide afin qu’elle atteigne 65 % du total. Or en 2023, elle représentait seulement 57 % de celui-ci. Sur ce point aussi le directeur de l’AFD s’est défaussé de toute responsabilité, rappelant qu’il n’était qu’un simple exécutant. Qu’en penser ?Enfin, interrogé sur la dégringolade de l’AFD au sein du classement international de transparence de l’aide au développement, le directeur a indiqué que l’agence restait en bonne place : considérez-vous qu’un classement au trente-cinquième rang sur cinquante est satisfaisant ? Qui tire vraiment les ficelles de l’AFD : …
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M. Jean-Paul Lecoq : L’Élysée ! C’est le domaine réservé du président !
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M. Frédéric Petit : Le conseil d’administration !
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M. Michel Guiniot : …son directeur, qui rejette toute responsabilité, ou les ministères de tutelle, qui semblent désarmés face à la toute-puissance de l’agence ?
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M. Thani Mohamed Soilihi : J’entends souvent dire que l’AFD, notre principal opérateur, serait insuffisamment pilotée par l’État et le Parlement. Permettez-moi de rappeler ici quelques faits qui démontreront tout le contraire.L’État, unique actionnaire de l’AFD, exerce un contrôle strict sur cette agence, en particulier par l’intermédiaire des ministères des affaires étrangères d’une part, de l’économie et des finances, d’autre part, qui pilotent les crédits votés par le Parlement pour la mission Aide publique au développement. Chaque année, le ministère des affaires étrangères arrête le programme des projets financés par le programme 209. Ces crédits sont ensuite utilisés conformément aux objectifs que l’État assigne à ces opérateurs, reflétés dans les COM dont le Parlement est saisi pour avis. Dans le cas de l’AFD, 95 % des objectifs du dernier COM, que je m’engage à actualiser, sont atteints.L’État exerce aussi un droit de regard sur tous les projets de l’AFD : chacun d’entre eux est soumis à l’ambassadeur de France concerné qui rend un avis au début et à la fin de l’instruction du projet et suit son évolution. Les projets sont approuvés par le conseil d’administration de l’agence au sein duquel siègent des parlementaires. Le Parlement exerce ainsi un rôle clé en matière de gouvernance de l’AFD ! Je ne dis pas que tout va bien mais, s’il y a des choses à améliorer, ce qui est certain, nous y travaillons.
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
M. Michel Guiniot : Nous espérons que cela ira plus vite encore !
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
M. Thani Mohamed Soilihi : Par ailleurs, je m’engage à ce qu’une mission de contrôle soit prévue dans le COM qui sera bientôt signé.
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
Mme la présidente : La parole est à Mme Amélia Lakrafi.
Transparence, efficacité et impact de l’aide publique au développement
Mme Amélia Lakrafi (EPR) : L’APD est actuellement remise en cause, notamment aux États-Unis :
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M. Jean-Paul Lecoq : Et au RN !
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Mme Amélia Lakrafi : …les programmes de l’USAID y ont été suspendus par le président Trump, ce qui affecte des initiatives humanitaires et de développement. En France, malgré une conjoncture budgétaire obligeant à modérer les ambitions, l’engagement en faveur de l’APD n’est pas remis en question mais l’offensive idéologique contre cette aide est relayée – elle l’est aussi ailleurs en Europe – : l’attaque de Sarah Knafo contre le soutien financier au programme sud-africain du Zip Zap Circus en constitue un exemple affligeant.Ce projet, piloté par une Française, qui a sorti des milliers de jeunes de la rue et qui fait rayonner internationalement l’une de notre compatriote, ne mérite pas cette critique infondée. Pour m’être rendue sur place il y a huit ans – l’Afrique du Sud est un pays de ma circonscription – je peux personnellement témoigner de sa valeur. Je trouve très grave de critiquer sans connaître.Rappelons que tous les projets soutenus par l’AFD font l’objet de processus d’examen rigoureux même si, parmi les 9 000 projets soutenus chaque année, certains peuvent passer au travers des mailles du filet.Notre APD est très précieuse, surtout dans le contexte du repli américain : elle sauve des vies, autonomise des femmes, prévient les conflits et assure une image positive de notre pays. À l’écoute de certains discours, je m’interroge : où est notre humanité quand des bébés meurent encore de faim en 2025 ? Où est-elle quand 9 millions de personnes, soit la population de près de dix-sept circonscriptions, sont mortes du sous-développement en 2023 ? Voulons-nous la fin de l’APD ? L’enjeu est clair : comment mieux communiquer sur notre APD pour contrer cette désinformation ?