Poslanecká sněmovna
2006-10-25

Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu František Dohnal Děkuji Pane předsedající a členové vlády dámy a pánové stanovisko Nejvyššího kontrolního úřadu ke státnímu závěrečnému účtu je předkládáno pravidelně od roku 1993 Já bych chtěl v této chvíli vyslovit určité poděkování za organizaci této schůze protože pokud nelžou stenozáznamy z jednání Poslanecké sněmovny od roku 1993 je to poprvé kdy nejvyšší kontrolní instituce své stanovisko vysvětlí před Poslaneckou sněmovnou osobně prostřednictvím svého prezidenta Já jsem poslouchal pečlivě stanovisko ke státnímu závěrečnému účtu a komentář který tu na úvod přednesl pan ministr financí Slyšel jsem samozřejmě i stanovisko rozpočtového výboru a chtěl bych tedy v téhle té chvíli upozornit na to že stanovisko nejvyšší kontrolní instituce ke státnímu závěrečnému účtu za rok 2005 je poněkud obsáhlejší a zabývá se státním závěrečným účtem a vývojem hospodaření České republiky i z trochu jiných hledisek než která tu zazněla Celé stanovisko máte samozřejmě v písemné podobě má 23 stránek a já ho tady nebudu číst Chci jen upozornit na některé věci které se v písemném materiálu můžete dočíst Stanovisko samotné je rozděleno do dvou částí jsou rozdílné jak věcně tak formálně Ta první část se týká výsledků hospodaření státního rozpočtu týká se rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků státních fondů výdajů ve státních finančních aktivech státními finančními pasivy i vývojem státních záruk Dá se tedy říct že tahle ta část se jakoby zabývá obecným hodnocením hospodaření republiky Ta druhá část se týká jednotlivých závěrečných účtů rozpočtových kapitol a poznatků z kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu Dá se tedy říct že tato část se věnuje spíše tomu co se odehrává v jednotlivých ústředních orgánech státní správy co se odehrává u jednotlivých správců kapitol Základní údaje státního rozpočtu už tu zmínil pan ministr financí Státní rozpočet roku 2005 byl schválen se schodkem 83 5 miliardy korun což byl mimochodem nižší schodek než byl rozpočtovaný schodek roku 2004 Příjmová strana státního rozpočtu byla v roce 2005 ovlivněna změnou a novelami daňových zákonů Struktura plnění příjmové i výdajové části byla jako v minulých letech ovlivněna i tehdy probíhající reformou územní veřejné správy a chci tady v této souvislosti upozornit hlavně na zákon který měl číslo 1 2005 který stanovil rozpočtová určení daní pro kraje a to až ve chvíli kdy byl schválen státní rozpočet na rok 2005 Upozorňuji na to hlavně z toho důvodu že pokud nebudeme uvažovat korekci na tento zákon tak některá čísla uváděná ve státním závěrečném účtu mohou být zavádějící Pan ministr financí tady zmínil prostředky Evropské unie Ty se v rozpočtu České republiky v roce 2005 objevily podruhé ve výši zhruba 30 miliard korun Poprvé to bylo v roce 2004 A pokud ukončím tento obecný úvod tak Nejvyšší kontrolní úřad konstatuje že z hlediska základních rozpočtových ukazatelů můžeme považovat rozpočtový záměr stanovený zákonem o státním rozpočtu za dodržený Oproti zákonem stanovenému schodku byl skutečný schodek nižší byl ve výši 56 3 miliardy korun dynamika růstu příjmů převyšuje odhadovanou dynamiku Takže z hlediska těchto ukazatelů by se zdálo že hospodaření státu je docela bezproblémové Ovšem průběh a výsledky rozpočtového hospodaření roku 2005 potvrzují některé obecné a dlouhodobě založené problémy v rozpočtovém hospodaření státu Na dva z nich tady chci zvláště upozornit Prvním a velmi znepokojivým jevem je i v roce 2005 zaznamenaný růst takzvaných mandatorních výdajů Pro účely tvorby a hodnocení plnění státního rozpočtu se za mandatorní výdaje považují výdaje které musí stát uhradit protože to stanoví platné zákonné předpisy nebo mezinárodní dohody a smlouvy Pro rok 2005 byl ve schváleném rozpočtu nárůst těchto mandatorních výdajů stanoven na 4 2 při jejich podílu na celkových výdajích 53 Skutečné plnění podle státního závěrečného účtu dosáhlo poněkud příznivějších hodnot ale bohužel pokud provedeme korekci na rozpočtové určení daní na ten zmíněný zákon číslo 1 2005 tak už ty výsledky jsou mnohem méně příznivé Po této korekci nárůst mandatorních výdajů dosáhl výše 11 6 což by znamenalo tempo růstu ve srovnání s růstem celkových výdajů téměř 5 Tedy znovu upozorňujeme na to že mandatorní výdaje rostou mnohem rychleji než celkové výdaje státního rozpočtu Tato dlouhodobě založená tendence růstu mandatorních výdajů má dopad na hospodaření na prostředky státního rozpočtu a stále více omezuje a bude omezovat výši produktivních rozpočtových výdajů které mohou mít multiplikativní efekty A dále chce nejvyšší kontrolní instituce upozornit na to že téměř 80 mandatorních výdajů jsou rozpočtové prostředky určené na řešení sociální problematiky Proto jestliže Parlament České republiky bude chtít radikálně snížit podíl mandatorních výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu bude to závislé zejména na systémových změnách v oblasti sociální politiky státu Druhým negativním jevem který tu byl taky malinko zmíněn panem ministrem financí jsou převody prostředků mezi rozpočty kapitol a jejich rezervními fondy Pan ministr tady zmínil na první pohled paradoxní fakt že úspory na jednotlivých kapitolách státního rozpočtu které byly přesunuty do rezervních fondů vlastně snížily schodek státního rozpočtu Ovšem zároveň vytvořily nebezpečí zvýšení schodku v následujících letech Bohužel důsledkem převádění finančních prostředků do rezervních fondů je například i to že při následném čerpání finančních prostředků z rezervního fondu v letech následujících lze tyto finanční prostředky použít i jinak než ke kterým byly původně určeny A tím mohou ztratit původní účelový charakter Jenom pro vaši informaci chci tady zdůraznit že celkový stav prostředků na účtech rezervních fondů rozpočtových kapitol činil počátkem hodnoceného roku 32 2 miliardy na konci roku 2005 57 1 miliardy Tento vývoj bude vyvolávat velké riziko zhoršování rozpočtového deficitu v následných letech Z hlediska hodnocení fiskálního vývoje České republiky jsou významné především údaje o celkových konsolidovaných výsledcích veřejných rozpočtů A tady zase trošku navážu na pana ministra financí který tu zmínil velmi letmo dvě věci které jsou důležité pro hodnocení fiskálního výdaje a jsou mnohdy zdrojem nedorozumění Při zpracování státního závěrečného účtu i při zpracování stanovisek se stejně jako u ostatních rozpočtových dokumentů Ministerstva financí užívá metodologie vládní finanční statistiky jejímž tvůrcem je Mezinárodní měnový fond Tahle ta statistika velmi jednoduše řečeno počítá s cash flow principem tedy vlastně že veškeré operace běžného roku jsou sledovány na hotovostním principu tedy v okamžiku kdy příjmová nebo výdajová operace je udělána Při zpracování dokumentů předkládaných například orgánům Evropské unie a to souvisí s maastrichtskými kritérii mimo jiné je používána jiná metodologie takzvaných národních účtů která je garantovaná statistickým úřadem Evropské komise Eurostatem a která je postavena na akruárním principu To zase velmi zjednodušeně řečeno znamená že se sledují nejen peněžní příjmy a výdaje ale také pohledávky a závazky A při těchto dvou metodologiích neexistuje přímá vazba na statistiky příjmů a výdajů a deficitů uváděné v rozpočtových dokumentech PČR PS 2006 2010 6 schůze část 59 25 10 2006 Veřejné rozpočty jsou v naší metodice tvořeny státním rozpočtem územními rozpočty mimorozpočtovými zdroji a Fondem národního majetku Pozemkovým fondem atd Jejich deficit který je metodicky blízký maastrichtským kritériím zaznamenal i v roce 2005 pozitivní vývoj To je věc která si myslím že zaslouží určitého zhodnocení Strukturálně je snížení tohoto deficitu nejvíce ovlivněno nižším schodkem státního rozpočtu a potom zmíněnými vlivy převodu neutracených prostředků kapitol do rezervního fondu Příjmy o kterých jsem tady už na začátku mluvil vykázaly meziročně příznivý vývoj a jejich nárůst dosáhl téměř 17 téměř 18 A to bylo hlavně z důvodu meziročního růstu všech daňových kategorií a vlivem mimořádného nárůstu příjmů z privatizace Zejména zásluhou privatizace Českého Telecomu za téměř 83 miliard To je mimochodem historicky druhá nejvyšší hodnota za dobu trvání České republiky Nejvyšší kontrolní instituce tady ale musí upozornit na to že je nestandardní zapojování privatizačních příjmů zejména do financování potřeb státního rozpočtu a zejména rozpočtů státních fondů rozvoje bydlení a dopravní infrastruktury S ukončením činnosti Fondu národního majetku v roce 2005 a pokračujícím vyčerpáváním možnosti dalších privatizačních titulů hrozí totiž prohlubování deficitu a vládního dluhu pokud nebude nalezen jiný finanční zdroj pokrývající potřeby těchto fondů Výdaje veřejných rozpočtů bez zahrnutí čistých půjček meziročně vzrostly o 5 3 procentního bodu a znovu tady vidíme tendenci že nárůst rozhodující části výdajů realizovaných prostřednictvím dotací a ostatních běžných transferů činil 10 3 a na jeho zrychlení proti roku 2004 měla vliv zejména výše úhrady ztráty finanční skupině České konsolidační agentury Vládní dluh o tom už tu také bylo mluveno dosáhl výše 762 1 miliardy Kč Dynamika jeho růstu se zpomalila vlivem pozitivního vývoje vládního deficitu Hlavní příčinou růstu vládního dluhu jsou již deset let přetrvávající deficitní tendence státního rozpočtu Závěrem k hodnocení výdajové politiky rozpočtové politiky státu bych mohl konstatovat že návrh státního závěrečného účtu předkládaný vládou je podle našeho názoru zpracován dostatečně podrobně pokud jde o numerické hodnoty a textový popis rozpočtových příjmů a výdajů Předkládaný materiál spolu s návrhy závěrečných účtů rozpočtových kapitol se však ve větší míře neorientuje na stránku výstupů Jinými slovy státní závěrečný účet vám předkládá čísla kterých bylo dosaženo v roce 2005 minimálně však hodnotí efekty přínosy jednotlivých činností které jsou financovány vládou Nejvyšší kontrolní úřad se ve své kontrolní činnosti velmi často setkává s naprostou absencí hodnoticích kritérií účelnosti hospodárnosti a efektivnosti jak na straně rozpočtem financovaných organizací a realizátorů rozpočtových programů tak u samotných správců kapitol Jestliže pozvolně opouštíme indexové rozpočtové metody a začínáme zavádět metody programově výkonového rozpočtování tak je přímo povinností danou zákonnými předpisy rozpočtovými pravidly a dalšími zákony tyto kategorie nejen plnit a komentovat ale i ověřovat kontrolou výsledných výkonů metodami např auditu výkonnosti O hospodaření státních fondů jsem tu krátce mluvil v souvislosti s příjmy z privatizace Opakovaně ve svém hodnocení upozorňujeme na skutečnost že značná část příjmů Státního fondu rozvoje bydlení a Státního fondu dopravní infrastruktury je kryta z privatizačních výnosů tedy z jednorázových a neopakovatelných zdrojů Dotační závislost těchto fondů na privatizačních výnosech zakládá fiskální rizika budoucího nedostatku zdrojů na financování fondových výdajů Na závěr té první části jenom stručně okomentuji vývoj státních finančních aktiv a pasiv a státní záruky Zvýšení celkové dlužnické finančně majetkové pozice státu v průběhu roku 2005 o 114 3 miliardy je důsledkem zvýšení státního dluhu a poklesu stavu státních finančních aktiv Stavy státních záruk vykázaly v průběhu roku 2005 pokles Nestandardní záruky poklesly téměř o 27 miliard Kč vesměs realizací záruk z prostředků státu nebo formou rozpočtových úhrad ztrát České konsolidační agentury Standardní záruky za úvěry poskytnuté bankovním sektorem podnikatelským subjektům také poklesly celkově téměř o 7 miliard Kč Stav pohledávek státu z realizovaných standardních státních záruk se v průběhu roku 2005 snížil o 13 3 miliardy Co je ale důležité nestalo se to formou úhrady podnikatelského subjektu ve prospěch státních prostředků ale způsobem z hlediska státu naprosto nevýhodným V případě Správy železniční dopravní cesty se jednalo o prominutí závazků podnikatelskému subjektu ve výši 3 8 miliardy a administrativním opatřením byly vzájemném započtením závazků a pohledávek v celkové výši 6 3 miliardy a v případě Aera Vodochody byly pohledávky v celkové výši přes 10 miliard Kč postoupeny České konsolidační agentuře s nejasnou nadějí návratu alespoň části prostředků do rukou státu při prodeji tohoto podniku ve výběrovém řízení Opět je to záležitost na kterou Nejvyšší kontrolní úřad opakovaně ve svých stanoviscích upozorňuje Samotné schvalování státních záruk Parlamentem formou zvláštních zákonů bylo uzákoněno od roku 2001 rozpočtovými pravidly a výrazně omezilo poskytování nových státních záruk Nové standardní státní záruky byly v roce 2005 na základě dvou zákonů vystaveny na zahraniční úvěr na financování nákupu železničních kolejových vozidel ve výši 2 6 miliardy a znovu upozorňujeme pro zcela nesolventní Správu železniční dopravní cesty Vývoj realizace státních záruk obecně potvrzuje kritický názor nejvyšší kontrolní instituce na poskytování státních záruk podnikatelským subjektům z převážné většiny s velmi malou či nulovou solventností Není to jenom Správa železniční dopravní cesty ale takových podniků je více Stát tak vytváří pro tyto subjekty prostor pro skrytou formu nevratných dotací a neoprávněné podpory ze státního rozpočtu následnou formou odpisů nedobytných pohledávek Samotné hodnocení Ministerstva financí mluví o více než 40 úvěrových případech garantovaných státem z nichž téměř u 30 je z hlediska hodnocení rizika předpokládáno že jejich splatnost bude v horizontu roků 2010 až 2028 což hodnotíme jako odsouvání splatnosti těchto dluhů na velmi dlouhou dobu a vlastně zadlužování našich následovníků Druhá část hodnocení Nejvyššího kontrolního úřadu je možná z hlediska vás poslanců Parlamentu České republiky trochu zajímavější protože i živější Závěrečné účty rozpočtových kapitol s poznatky Nejvyššího kontrolního úřadu z provedených kontrol jsou totiž někdy docela zajímavé čtení Závěrečné účty kapitol státního rozpočtu jsou součástí státního závěrečného účtu a je nutno konstatovat že někteří správci rozpočtových kapitol nevěnovali zpracování materiálu dostatek pozornosti takže dodržení předepsaného obsahu závěrečných účtů bylo v některých částech pouze formální Ani Ministerstvo financí jako gestor za tuto oblast u některých závěrečných účtů nevěnovalo dostatečnou pozornost kontrole obsahu i rozsahu zmíněných materiálů Pokud jde o předepsaný obsah a rozsah závěrečných účtů konstatuje Nejvyšší kontrolní úřad že u převážné většiny komentářů chybí potřebný rozbor hodnocení zdůvodnění použitých postupů Zase znovu bych mohl mluvit o vyhodnocení vyfinancování programů to tam většinou chybí Nevyhodnocuje se nákladovost hospodárnost efektivnost a účelnost vynakládání výdajů kapitoly nejsou tam dostatečné podklady pro rozhodnutí o výdajových programech a na programově a výkonově orientované rozpočtování hodnocené v delší časové řadě Celý seznam nedostatků máte v písemné zprávě PČR PS 2006 2010 6 schůze část 60 25 10 2006 Krátce se tady soustředím na některé nedostatky zjištěné kontrolní činností v průběhu běžného roku Ty často přetrvávají z minulých let a stále se opakují i v hodnoceném období roku 2005 Mají ale pak velký vliv na kvalitu a vypovídací hodnotu návrhů státního závěrečného účtu a závěrečných účtů jednotlivých kapitol Jsou to nedodržování zákona o účetnictví nedostatky v hospodaření s majetkem státu nedostatky v programovém financování Zase celý seznam těchto nedostatků najdete v písemném materiálu Samostatnou kapitolou jsou finanční audity státního rozpočtu Cílem těchto kontrolních akcí je prověřit u vybraných účetních jednotek v rámci kapitol státního rozpočtu správnost výkazů předkládaných správcem kapitoly jako podklad pro závěrečný účet kapitoly státního rozpočtu Obecné poznatky z kontrolních akcí tohoto typu je možné shrnout do následujících základních oblastí Za prvé účetnictví Účetnictví nebylo většinou v souladu s požadavky zákona o účetnictví na za prvé úplnost to znamená že v účetnictví kontrolovaných osob nebyly zobrazeny všechny skutečnosti které jsou předmětem účetnictví Ve velkém rozsahu nebylo účtováno o všech nemovitostech ke kterým mají organizační složky státu případně příspěvkové organizace příslušnost hospodařit Nebylo účtováno o všech závazcích U jedné z kontrolovaných osob např nebylo účtováno a vykázáno přijetí a použití prostředků ze zahraničí v rozsahu 60 milionů korun Správnost účetnictví V účetnictví kontrolovaných osob nebyly správně aplikovány předepsané účetní metody Častá kontrolní zjištění souvisela s nesprávnou aplikací metod oceňování Kontrolou bylo zjištěno i účtování o skutečnostech které neměly být předmětem účetnictví příslušné kontrolované osoby Typickou ukázkou jsou účtování o technickém zhodnocení cizích nemovitostí Průkaznost účetnictví U kontrolovaných osob bylo zjišťováno neprůkazné účetnictví neboť v účetnictví nebyly všechny záznamy průkazné a inventarizace nebyla prováděna v souladu se zákonem o účetnictví V některých případech účetní jednotky nebyly schopny prokázat obsah účetního případu Nebylo účtováno na základě účetních dokladů ale např na základě písemné informace odborných útvarů nebo na základě telefonického sdělení osoby která byla pověřena třeba kontrolovanou osobou Nevím jestli si takovou situaci dokážete představit ve firemním hospodaření nebo ve svém domácím rozpočtu Inventarizace nebyla ve většina případů prováděna v souladu se zákonem o účetnictví Stále není vnímána jako nástroj zjištění skutečného stavu majetku a závazků kterým se má ověřit zda zjištěný skutečný stav majetku a závazků odpovídá stavu majetku a závazků v účetnictví Jako příklad možných důsledků nesprávně a neúplně prováděných inventarizací mohu uvést případ zadržení peněžních prostředků z prodeje osobních automobilů zaměstnancem jedné z kontrolovaných osob který byl prodejem pověřen Kontrolovaná osoba při inventarizaci k datu účetní závěrky neověřila skutečný stav tohoto majetku a tím vůbec nezjistila že její osobní automobily byly v daném účetním roce prodány a pověřená osoba si finanční prostředky prostě nechala Druhá záležitost se týká účetních závěrek Účetní závěrky u většiny kontrolovaných osob opět nebyly v souladu s požadavky zákona o účetnictví V důsledku formálního neúplného nesprávného provádění inventarizací popř neprovedení inventarizace vůbec byly vykazovány informace které nebyly prokázány inventurními soupisy a v mnoha případech vůbec neodpovídaly skutečnému stavu Na základě těchto skutečností je zřejmé že informace v účetních závěrkách nebyly vyhodnoceny ve většině případů jako spolehlivé neboť nesplňovaly požadavky stanovené zákonem o účetnictví Pro vaši představu V roce 2005 Nejvyšší kontrolní úřad provedl akce finančního auditu na čtyřech kapitolách státního rozpočtu přičemž na třech kapitolách musel konstatovat že účetnictví není ani správné ani úplné ani průkazné Porušování rozpočtové kázně je samostatnou kapitolou která bývá často popsána v našich kontrolních závěrech ale protože je to jakási speciální problematika která vzniká spíše skutečným šlendriánem u správců kapitol nikoliv však úmysly tak se jí tady nebudu speciálně věnovat To co je ale důležité z poznatků finančního auditu je obecné zjištění že u kontrolovaných osob nebyl ve většině případů zaveden a udržován systém finanční kontroly který by byl způsobilý prostřednictvím vnitřního kontrolního systému včas zjišťovat vyhodnocovat a minimalizovat rizika související s činnostmi které jsou předmětem účetnictví Prostě nefunguje vnitřní kontrola u řady státních institucí Kdyby fungovala kontrolní závěry nejvyšší kontrolní instituce by nemusely konstatovat taková elementární pochybení o kterých jsem zde před chvílí mluvil Závěrečné účty kapitol státního rozpočtu tedy souvisí s konstatováním že účetní závěrky u většiny účetních jednotek těch kontrolovaných nepodávaly ve všech významných ohledech věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví S tím také souvisí usnesení výboru pro kontrolu které Poslanecké sněmovně nedoporučuje přijmout závěrečné účty tří kapitol státního rozpočtu Ministerstva zdravotnictví Ministerstva životního prostředí a Komise pro cenné papíry protože tam akce finančního auditu prokázala to že údaje předložené do státního závěrečného účtu prostě nejsou pravdivé Co říci závěrem Závěrem chci konstatovat že jak akce typu finančního auditu tak akce typu výkonnostního auditu budou do budoucna podle mého názoru nutným a hlavním posláním nejvyšší kontrolní instituce Já chci být optimista a věřím že vnitřní kontrolní systémy se postupně jednotlivým správcům kapitol podaří nastavit tak aby nejvyšší kontrolní instituce nemusela opakovaně shledávat elementární pochybení v účetnictví a mohla se skutečně soustředit na to co je podstatné zda prostředky státního rozpočtu které byly vámi schváleny Poslaneckou sněmovnou v zákoně o státním rozpočtu jsou používány efektivně správně a účinně Co se týká finančního auditu to je oblast která nabývá čím dál větší účinnost A zvlášť pro vás kteří jste přišli z územních samosprávných celků z pozic starostů primátorů nebo jednotlivých krajů je důležité asi zjištění že na rozdíl od územních samosprávných celků kapitoly státního rozpočtu nepodléhají finančnímu auditu a pro většinu kapitol státního rozpočtu je finanční audit spíše strašákem než nástrojem k tomu aby si ověřily že jejich účetnictví je v pořádku Z dnešních 40 kapitol státního rozpočtu finanční audit např pomocí externího auditora dělají jenom dvě nejvyšší kontrolní instituce tam je to logické protože si nebudeme kontrolovat své účetnictví sami a Ústavní soud Všechny ostatní kapitoly čekají zda finanční audit provede Nejvyšší kontrolní úřad místo toho aby si samy nechaly zkontrolovat účetnictví nezávislým auditorem Dámy a pánové já bych vám chtěl poděkovat za pozornost kterou jste věnovali trošku delšímu přednesu Znovu říkám je to poprvé kdy zde obšírněji je předneseno stanovisko Nejvyššího kontrolního úřadu I z tohoto důvodu se domnívám že bylo důležité se některým záležitostem spojených se státním závěrečným účtem za rok 2005 věnovat Děkuji vám za pozornost Potlesk